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BriefingNoviembre de 2016

Una agenda europea para laeconomía colaborativaRESUMEN

La «economía colaborativa» (también llamada «economía participativa») permite compartir bienes yservicios a través de plataformas de Internet y aplicaciones de las tecnologías de la información y lacomunicación. Debido a su rápido crecimiento, la economía colaborativa recientemente ha planteadociertos temas reglamentarios en distintos sectores de la Unión Europea (UE).

Algunos defienden que este nuevo modelo de actividad económica, centrado en un consumo máseficiente, permite que los consumidores accedan a precios más bajos y a una mayor oferta, al tiempo queles permite capitalizar su propiedad y sus competencias para obtener unos ingresos extra. Otros, encambio, argumentan que esto está provocando desequilibrios en el mercado y competencia desleal paralos actores del mercado tradicional, dado el vacío legal en relación con ciertos derechos y normaslaborales, la protección del consumidor, la fiscalidad, la responsabilidad legal, la calidad de los servicios yla seguridad de los usuarios.

Para evitar la fragmentación de propuestas en la UE y que siga creciendo la incertidumbre en torno a lanormativa aplicable, así como para evitar un posible freno a la innovación, la Comisión Europea publicabasus orientaciones en la materia con fecha 2 de junio de 2016. El documento en cuestión, llamado UnaAgenda Europea para la economía colaborativa, debe servir como orientación política para que losEstados miembros desarrollen la economía colaborativa de forma equilibrada en la UE. En el ParlamentoEuropeo, la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor redactará un informe preliminarpor iniciativa propia sobre la agenda.

En este briefing:

• Introducción

• Contexto• Una agenda europea para la economía

colaborativa• Posición de las partes interesadas

• Perspectivas

• Referencias

EPRS | Servicio de Estudios del Parlamento EuropeoAutoría: Jana ValantServicio de Estudios para los DiputadosPE 593.510 ES

Una agenda europea para la economía colaborativa

Servicio de Estudios para los Diputados

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IntroducciónTal como se anunció en la estrategia para el mercado único de 2015, el 2 de junio de 2016 la ComisiónEuropea presentó una comunicación: Una Agenda Europea para la economía colaborativa. Esta agenda sepropone ofrecer orientación jurídica y política a los Estados miembros para que lleven a cabo undesarrollo equilibrado de la economía colaborativa en la UE y está pensada para fomentar la confianza delos consumidores, las empresas y las autoridades públicas. Esta guía viene a completar la propuesta másamplia de la Comisión sobre plataformas en línea presentada en mayo de 2016 como parte de laestrategia para el mercado único digital. Ha tenido en cuenta también los resultados de la consulta de laComisión sobre el entorno normativo para plataformas, intermediarios en línea, datos y computación ennube y economía colaborativa, que se llevó cabo entre septiembre de 2015 y enero de 2016.

La economía colaborativa plantea muchos interrogantes, desde su definición hasta la aplicación de lalegislación existente, pasando por la cada vez menos clara distinción entre consumidores y proveedores,trabajadores por cuenta propia y por cuenta ajena, así como la prestación de servicios profesional y noprofesional.

Para evitar una propuesta fragmentada en la UE, la incertidumbre en cuanto a la normativa aplicable paralos operadores tradicionales, nuevos proveedores de servicios y consumidores, y el potencialahogamiento de la innovación, la creación de puestos de trabajo y el crecimiento en relación con laeconomía colaborativa, la Comisión ha decidido publicar unas orientaciones sobre esta cuestión. Con estaguía, se identifican buenas prácticas (1) en la Unión Europea y se invita a los Estados miembros a revisar y,si cabe, modificar su legislación.

La guía gira en torno a cinco temas:

• requisitos de acceso al mercado,• responsabilidad legal,• protección de los usuarios,• trabajadores por cuenta propia y por cuenta ajena en la economía colaborativa, y• fiscalidad.

Sin embargo, la guía no contempla temas relacionados con la financiación colectiva y los serviciosprestados por plataformas de aprendizaje.

ContextoSobre la definiciónEl término «economía colaborativa» suele intercambiarse con el término «economía participativa», perono existe una definición común aceptable de momento, y esto es así porque no hay consenso sobre si serefieren al mismo concepto.

La Comisión Europea suele hablar en inglés de «collaborative economy» (economía colaborativa) en susdocumentos, mientras que el Parlamento Europeo y otros órganos (como el Comité de las Regiones o elComité Económico y Social, por ejemplo) en el pasado han optado por el término «sharing economy»(economía participativa) (2).

Según la mencionada comunicación de la Comisión Europea, el término «economía colaborativa» serefiere a «modelos de negocio en los que se facilitan actividades mediante plataformas colaborativas quecrean un mercado abierto para el uso temporal de mercancías o servicios ofrecidos a menudo porparticulares».

La economía colaborativa, como define también la Comisión, implica a tres categorías de agentes:



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1) proveedores de servicios que comparten activos, recursos,tiempo y/o habilidades: particulares que ofrecen ciertos serviciosde forma ocasional (pares) o proveedores de serviciosprofesionales;

2) usuarios de dichos servicios; y

3) «plataformas colaborativas» (3).

La comunicación de la Comisión Europea observa asimismo que,por lo general, las transacciones de la economía colaborativa nocomportan cambio de propiedad y pueden realizarse con o sinánimo de lucro. Para las transacciones de economía colaborativacon ánimo de lucro encontramos, por ejemplo, plataformas comoTask Rabbit, Uber o Airbnb, mientras que los ejemplos sin ánimode lucro incluyen bancos del tiempo o intercambios de comida.

Según una resolución del Parlamento Europeo de 2015, «laeconomía o el consumo colaborativos constituyen un nuevomodelo socioeconómico que ha implosionado gracias a larevolución tecnológica, ya que Internet conecta a las personas através de plataformas en línea en las que es posible realizartransacciones relacionadas con bienes y servicios de forma seguray transparente».

Muchas otras definiciones coexisten debido a los usos queengloba la expresión «economía participativa» y al heterogéneogrupo de plataformas en línea que participan en numerosas actividades socioeconómicas nuevas einnovadoras difíciles de clasificar (4).

Sobre el conceptoEl concepto de la economía participativa surgió por primera vez en el contexto de las transacciones nomonetarias, con iniciativas como Wikipedia (2001), Couchsurfing y Freecycle. Se basa en compartirrecursos humanos y físicos, como la creación, la producción, la distribución, el comercio y el consumo debienes y servicios, utilizando plataformas de Internet, así como aplicaciones de tecnología de lainformación y la telecomunicación (véase el Gráfico 1). Todo ello facilita los intercambios entre pares, ytambién permite recibir observaciones y puntuaciones de los usuarios. El sentimiento de comunidad, elacceso compartido, la reputación y la confianza entre los usuarios son otras de las características de estenuevo modelo de actividad económica.

Movido por la tecnología, la crisis económica, la pérdida de confianza del consumidor en el mundocorporativo, los cambiantes patrones de consumo y las preocupaciones medioambientales, este sistemaha cambiado el modo en que mucha gente va a trabajar, compra, pasa sus vacaciones e incluso pidedinero prestado. Tenemos a nuestro alcance una profusión de nuevas plataformas que unen oferta ydemanda de bienes y servicios; las hay que alquilan alojamientos, espacios de oficina, herramientas uotros objetos, pero también las hay que ofrecen servicios como el traslado al trabajo, reparacionesdomésticas o cuidado de gatos).

Este nuevo modelo de actividad económica hace hincapié en el paso de la propiedad a la accesibilidad;permite a los consumidores capitalizar su propiedad y sus competencias, dándoles un uso más máseficaz, lo que les brinda oportunidades para el microemprendimiento y reduce el coste total de lapropiedad.

En busca de una definiciónSunjoo Oh y Jae Yun Moon, en su artículoCalling for a Shared Understanding of the'Sharing Economy', identifican lossiguientes atributos compartidos entre[...] las definiciones prevalentes de laeconomía participativa: 1) acceso abiertobasado en relaciones sociales,2) confianza, 3) creación de valor y4) transacciones entre pares.

Según Rachel Botsman, la economíaparticipativa se puede definir como unmodelo económico basado en compartiractivos infrautilizados, desde espacioshasta habilidades, pasando por cosas,con beneficio monetario o no. En suopinión, ahora están muy discutidas lastransacciones entre pares si existe lamisma posibilidad en el modelo empresa-consumidor. Ella considera que laeconomía colaborativa no implica lomismo que la economía participativa, yobserva que la economía colaborativa esuna economía basada en redesdistribuidas de personas y comunidadesconectadas, frente a las institucionescentralizadas que transforman el modoen que se produce, se consume, sefinancia y se aprende.



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Los cinco sectores más afectados por la economía participativa son los siguientes:

transporte (Uber, BlaBlaCar...),• distribución (Etsy, eBay...),• alojamiento (Airbnb, ShareDesk...),• servicios y trabajo (Task Rabbit, Shareyourmeal, Elance...), y• financiación (Kickstarter, Kiva, Indiegogo...).

Gráfico 1. Economía participativa

Fuente: Business Model Toolbox

Potencial económico de la economía participativa (colaborativa)El potencial de la economía participativa se considera importante, con un crecimiento anual que superael 25 %. Según las estimaciones de la Comisión, los ingresos brutos en la UE a través de plataformas yproveedores colaborativos ascendía en 2015 a 28 000 millones de euros.

De acuerdo con las estimaciones de la Comisión, el alojamiento entre pares es el mayor sector de laeconomía colaborativa según el comercio generado, mientras que el transporte entre pares es el mayorpor ingresos de la plataforma. La Comisión también observa que en promedio más del 85 % de losingresos brutos de las plataformas de economía colaborativa se destinan a sus proveedores. Másconcretamente, los ingresos de la plataforma se basan sobre todo en comisiones fijas o variables, quepueden situarse entre el 1 % y el 2 % para la financiación entre pares, y pueden alcanzar hasta el 20 %para los servicios de transporte compartido.

Según un estudio del Parlamento Europeo, se estima que la potencial ganancia económica agregada enrelación con el uso más eficiente de la capacidad gracias a la economía participativa representa572 000 millones de euros en consumo anual en la UE. Ahora bien, ante estas estimaciones se impone laprecaución, pues existen importantes barreras que pueden impedir que se obtengan todos losbeneficios.

El Eurobarómetro Flash 2016 de la Comisión Europea sobre el uso de las plataformas colaborativas (unaencuesta a 14 050 personas de toda la UE) demostró que un 52 % conocía los servicios de lasplataformas colaborativas y un 17 % las había utilizado. Los resultados también reflejan que los usuariosmás probables de los servicios de las plataformas colaborativas son personas con edades comprendidasentre 25 y 39 años (27 %) y personas que han terminado su formación y tienen al menos 20 años (27 %);si nos fijamos en la categoría profesional, aparecían tanto los trabajadores por cuenta propia (26 %)



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como los trabajadores por cuenta ajena (25 %). Por otro lado, dos de los principales beneficios de estasplataformas, a juzgar por los encuestados, eran la comodidad de acceso y el precio más económico.

En 2015 ING también llevó a cabo un estudio mundial sobre la economía participativa en 15 países (delos cuales, 12 Estados miembros de la Unión Europea) y los datos arrojan que la mayoría de los usuariosque participan de esta economía colaborativa en Europa (74 %) ganaron un máximo de 1 000 euros alaño, y el punto medio se situaría en principio en torno a los 300 euros. Según datos de la mismaencuesta, lo que más se comparte son los automóviles (9 %), pero se espera que los alojamientos devacaciones se pongan al frente de la lista en 2016. La encuesta también muestra que los consumidoresparecen estar menos dispuestos a compartir ropa (4 %), objetos eléctricos (4 %) y electrodomésticos(4 %).

Ventajas e inconvenientes de la economía participativa (colaborativa)En cuanto a las ventajas, los consumidores informados y familiarizados con el entorno digital puedenbeneficiarse y se benefician de precios más bajos y una mayor oferta gracias a la economía participativa.Además, las personas que prestan nuevos servicios gracias a este nuevo modelo de actividad económicadisfrutan de nuevas oportunidades económicas que les permiten obtener unos ingresos extra. Tambiénse dice que la economía participativa fomenta un crecimiento nuevo, propuestas laborales diferentes eindirectas o fuentes de ingresos flexibles, y que reduce el impacto medioambiental del consumo (porejemplo, al compartir coche o ciertos trayectos). Asimismo, este nuevo modelo parece ser más inclusivocon consumidores vulnerables con menor poder adquisitivo, como consumidores de bajos ingresos,parados de larga duración o estudiantes. Se dice que este nuevo modelo económico también crea unmercado más diversificado y servicios diferenciados y a menudo más personalizados.

Ahora bien, este nuevo modelo de actividad económica siembra también ciertas dudas. Concretamente,se ha argumentado que los recién llegados al mercado causan desequilibrios y representan unacompetencia desleal para los actores tradicionales del mercado, pues no necesariamente siguen lasmismas reglas y normas de seguridad, y pueden esquivar el pago de impuestos. También se hanplanteado temas de protección del consumidor, pues no queda claro quién es responsable en caso deaccidente o en caso de conflicto: los operadores de la plataforma o los proveedores del servicio. Otrotema que se ha puesto sobre la mesa tiene que ver con las normas y los derechos laborales, pues losproveedores de servicio suelen tener una situación poco clara de trabajador «por cuenta propia» ypuede ser que no coticen en la Seguridad Social, por lo que no tienen acceso a las prestaciones de lostrabajadores tradicionales. Tampoco tienen por qué estar asegurados para ejercer su actividad, y losmercados de seguros tradicionales no parecen tener mucha prisa por ofrecerles nuevos segurosadaptados. También se han cuestionado algunos de los beneficios medioambientales de la economíaparticipativa (colaborativa), pues las soluciones de transporte privado pueden ir en detrimento deltransporte público y la comodidad del traslado compartido puede provocar desplazamientos adicionalesen automóvil, lo que puede aumentar los atascos y el impacto medioambiental. Considerando laeconomía de la reputación relacionada con la economía colaborativa, también preocupa la posiblediscriminación por motivos de raza, religión o género, y se ha cuestionado asimismo la naturalezainclusiva de esta economía, pues, en realidad, puede ser bastante difícil que llegue a toda la población(por ejemplo, por el acceso a áreas rurales o a aquellos que no tienen competencias en el entornodigital).

Una agenda europea para la economía colaborativaSobre los requisitos de acceso al mercadoLa Comisión Europea aclara que, de acuerdo con las libertades fundamentales del Tratado y la Directivasobre los servicios, los proveedores de servicios y las profesiones no deberían someterse a requisitos deacceso de mercado u otros, tales como sistemas de autorización y requisitos de licencia, a menos que



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sean no discriminatorios, necesarios y proporcionados para lograr un objetivo de interés públicoclaramente identificado (5). Las prohibiciones absolutas y las restricciones cuantitativas de una actividaden principio deberían considerarse el último recurso.

En consonancia con la Directiva sobre el comercio electrónico, las plataformas colaborativas no deberíanser objeto de autorizaciones o licencias en caso de que solo actúen como intermediarias entre losconsumidores y los prestatarios de los servicios en cuestión (transporte o alojamiento, entre otros).Ahora bien, si la plataforma colaborativa va más allá de la mera sociedad de la información(especialmente si presta los servicios subyacentes que se ofrecen, como transporte o servicio de alquilera corto plazo), podría tener que cumplir la normativa pertinente y específica del sector que regule dichosservicios, siempre que sea justificado y proporcionado. Esto debe valorarse caso por caso.

Los criterios clave para determinar si una plataforma presta el servicio subyacente (además del serviciorelativo a la sociedad de la información) son su nivel de control o influencia en el precio del servicio, lostérminos contractuales clave entre los proveedores de servicio y los usuarios, y la propiedad de losactivos clave utilizados para prestar el servicio.

La legislación de la UE no define cuándo debe considerarse que un particular que presta un servicio demanera ocasional deviene profesional en el marco de la economía colaborativa. Ahora bien, al aplicarlos requisitos de acceso de mercado, los Estados miembros deberían diferenciar entre ciudadanosparticulares que prestan servicios de manera ocasional y proveedores que actúan con capacidadprofesional. Esto puede lograrse imponiendo límites con arreglo al nivel de actividad (es decir lafrecuencia del servicio prestado y la cantidad de ingresos generados), por ejemplo (6).

Sobre la responsabilidad legalLa Directiva sobre el comercio electrónico exonera a las plataformas colaborativas de la responsabilidadlegal intermediaria con respecto a la información que almacenan si:

• los servicios prestados son de naturaleza meramente técnica, automática y pasiva; y• la plataforma no tiene conocimiento de que se almacene información ilegal en su sitio web o si,

en cuanto tenga conocimiento de ello, actúa para retirarla o desactivar el acceso a esainformación.

Sin embargo, estas plataformas no deberían estar exentas de responsabilidad por los servicios queofrecen directamente (servicios de pago, por ejemplo). No pueden estar obligadas hacer un seguimientogeneral o a controlar activamente las actividades ilícitas, pero la Comisión les insta a continuar luchandocontra el contenido ilegal en línea de manera voluntaria para incrementar la confianza de sus usuarios.

Sobre la protección de los usuariosLa Comisión Europea observa que los Estados miembros deben encontrar una propuesta equilibradapara garantizar un alto nivel de protección contra las prácticas comerciales desleales para losconsumidores (7), pero sin imponer obligaciones desproporcionadas a las personas que no soncomerciantes, sino que prestan servicios de forma ocasional.

La Comisión aclara que la legislación de la UE en materia de consumidores y comercialización aborda lastransacciones entre consumidores y comerciantes (que actúan con objeto relacionado a su negocio) y,por ende, excluye las transacciones entre consumidores. Se han establecido ciertos criterios —talescomo frecuencia de servicios, fin lucrativo y nivel de volumen de negocio— que pueden resultar útilespara calificar a un proveedor como comerciante en comparación con el consumidor.

Además, la Comisión Europea menciona que, en aras de la claridad, las plataformas colaborativaspodrían indicar a sus usuarios que la legislación de la UE sobre consumidores y comercialización solo lesprotege en sus relaciones con comerciantes (8).



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Sobre los trabajadores por cuenta propia y por cuenta ajena en la economía colaborativaSegún la Comisión, para determinar si existe una relación laboral, en función de cada caso, cabe tener encuenta tres criterios esenciales:

• la existencia de un vínculo de subordinación;• la naturaleza del trabajo, y• la existencia de una remuneración.

Los Estados miembros pueden decidir libremente a quién consideran trabajador por cuenta ajena conarreglo a su legislación nacional, y pueden ampliar esa definición a situaciones que no contempla ladefinición de la UE.

Si una valoración concreta determina que existe una relación laboral, se aplican los requisitos mínimosestablecidos por la legislación social y laboral de la UE (requisitos de salud y seguridad; derecho avacaciones anuales retribuidas y a descanso diario y semanal; protección en caso de trabajo nocturno;información sobre las condiciones de trabajo individuales; prohibición de discriminación de lostrabajadores con formas atípicas de empleo; protección en caso de insolvencia del empleador).

La Comisión Europea afirma también que los Estados miembros deberían ofrecer orientación sobre laaplicabilidad de su normativa nacional en materia de empleo a la luz de la economía colaborativa.

Sobre fiscalidadLa Comisión insta a los Estados miembros a facilitar y mejorar la recaudación de impuestos mediante lasposibilidades que ofrecen las plataformas colaborativas (por ejemplo, en el sector del alojamiento,ciertas plataformas facilitan el pago de los impuestos turísticos en nombre de los proveedoresservicios) (9). En principio, los Estados miembros deberían aplicar obligaciones fiscales similares desde elpunto de vista funcional a las empresas que prestan servicios comparables. Las partes implicadas debenser debidamente informadas sobre las obligaciones fiscales nacionales, incluidas las relacionadas con lasituación laboral.

Según la Comisión Europea, las plataformas colaborativas deben tener una actitud proactiva en lacooperación con las autoridades fiscales nacionales a fin de establecer los parámetros para elintercambio de información en materia fiscal, y también deben garantizar el cumplimiento de lalegislación sobre protección de datos personales de la UE. Finalmente, los Estados miembros debenproseguir sus esfuerzos de simplificación, reducción de la carga administrativa, aumento de latransparencia y publicación de orientaciones sobre la aplicación de la normativa fiscal a los modelos deempresa colaborativa.

Posición de las partes interesadasParlamento EuropeoLa Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor del Parlamento (ponente Nicola Danti,Italia, Socialistas y Demócratas) se encarga de elaborar el informe por iniciativa propia preliminar sobrela agenda y ha organizado un taller sobre economía colaborativa para el 8 de noviembre de 2016. Desde2015, los diputados del Parlamento Europeo han tratado el tema de la economía colaborativa yparticipativa planteando distintas preguntas a la Comisión.Mediante varias resoluciones previas no legislativas, el Parlamento mencionó los nuevos retos queplantea la economía participativa. A título de ejemplo, en su resolución de octubre 2015 sobre nuevosdesafíos y estrategias para promover el turismo en Europa, el Parlamento hacía hincapié en que lalegislación actual no era la apropiada para la economía colaborativa. El Parlamento insistía en que lasplataformas debían ser completamente accesibles y que los consumidores que las utilizaban debíantener acceso a la información correcta, sin llevar a engaños, y que sus datos personales debían quedar



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protegidos. El Parlamento apuntaba también que las empresas tecnológicas que actuaban deintermediarias debían informar a los proveedores de sus obligaciones, en particular con respecto a laprotección de los derechos del consumidor. En su resolución de enero de 2016, sobre la iniciativa «Haciaun Acta del Mercado Único Digital», el Parlamento se felicitaba por la mayor competencia y oferta alconsumidor que brinda la economía colaborativa, así como por las oportunidades de creación deempleo, crecimiento económico, competitividad, un mercado de trabajo más inclusivo y una economíaeuropea más circular a través de un uso más eficiente de los recursos, las capacidades y otros activos.Destacaba la necesidad urgente de que la Comisión Europea y los Estados miembros apoyasen el mayordesarrollo de la economía participativa mediante la identificación de las barreras artificiales y lalegislación pertinente que impiden su crecimiento. Instaba asimismo a los Estados miembros a quegarantizaran que las políticas de empleo y sociales se adecúan a la innovación digital, el emprendimientoy el crecimiento de la economía colaborativa con su potencial de creación de formas más flexibles deempleo. Pedía también a la Comisión que determinara y favoreciera el intercambio de buenas prácticasen la UE en dichos ámbitos y a escala internacional. En su resolución de febrero de 2016 sobre lagobernanza del mercado único en el marco del Semestre Europeo 2016, el Parlamento reconocía elenorme potencial de los nuevos modelos de negocio de la economía colaborativa en materia deinnovación, que debe respetar las normas jurídicas y de protección de los consumidores existentes ydebe velar por la igualdad de condiciones para la competencia.En su resolución de julio de 2016 sobre resoluciones fiscales y otras medidas de naturaleza o efectossimilares, el Parlamento destacaba el potencial que ofrecen las soluciones digitales para una recaudaciónfiscal efectiva al recopilar información fiscal directamente de las operaciones en la economíacolaborativa y al reducir la carga de trabajo global de las autoridades tributarias de los Estadosmiembros.

El ConsejoEn el Consejo de Competitividad de 29 de septiembre de 2016, los ministros de la UE debatieron sobre laagenda de la Comisión sobre economía colaborativa, y secundaron que la economía colaborativa siguieraun desarrollo equilibrado en Europa, en beneficio tanto de los consumidores como de las empresas.

Comités consultivosEl Comité Económico y Social Europeo (CESE) está actualmente preparando su dictamen sobre la agendaeuropea para la economía colaborativa. Se prevé que se apruebe en el pleno de diciembre.

En su dictamen de 2014 sobre consumo colaborativo o participativo, el CESE invitó a la Comisión aabordar dicho modelo económico y asimismo:

• compilar los derechos y principios básicos que ya están consagrados en el Derecho de la UniónEuropea y protegen a los ciudadanos;• desarrollar estudios al respecto y detectar los obstáculos que puedan existir y los problemas

derivados de estas actividades;• crear una base de datos y de intercambios de experiencias y buenas prácticas del consumo

colaborativo o participativo, que sea de acceso a todos los consumidores;• crear campañas de sensibilización e información sobre el consumo colaborativo o participativo;• plantearse la armonización de legislaciones de los problemas transfronterizos.

En su dictamen de mayo de 2016 sobre la economía colaborativa y la autorregulación, el CESE observabaque estos nuevos modelos de negocio debían atenerse a la legislación aplicable nacional y de la UE; enparticular, a la protección de los derechos de todos sus usuarios, también de los «prosumidores» (10),mediante la adaptación de esas relaciones de todo el acervo de la UE vigente en materia de derechos delos consumidores.



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En su reacción inicial a la publicación de la agenda de la Comisión, el Comité de las Regiones (CDR)insistía en que la orientación de la Comisión Europea no puede ser el final del trabajo sobre economíacolaborativa en el ámbito de la UE. Observaba que, debido a la naturaleza en evolución de estefenómeno, había que seguir trabajando para reducir la incertidumbre y evitar la fragmentaciónnormativa entre las distintas legislaciones nacionales y locales, pues ello podría perjudicar al mercadoúnico.

El CDR aprobó su dictamen sobre la dimensión local y regional de la economía colaborativa en diciembrede 2015. El Comité observaba que el uso de la Comisión Europea del término «collaborative economy»(economía colaborativa) en lugar de «sharing economy» (economía participativa) —según se define en lacomunicación de la Comisión de 2015— se centraba en los aspectos comerciales y de los consumidoresde la economía colaborativa, dejando de lado los planteamientos no comerciales y basados en los bienesde utilidad pública. Por ello, pedía a la Comisión Europea que siguiera analizando y definiendo lasdiferentes formas de la economía participativa. Consideraba que, en relación con el aspecto comercial dela economía participativa, se requerían enfoques reguladores sectoriales a nivel europeo, y considerabaque muchos de los sectores afectados a veces tenían un efecto perjudicial a nivel local y regional. ElComité consideraba que debería ser posible que estos sectores fueran gobernados o regulados, según lasnecesidades, por los entes locales y regionales, de conformidad con el principio de autonomía local.Además, señalaba que una condición previa importante de la economía participativa es la gestión de lareputación y la confianza, y destacaba asimismo que la creación de órganos independientes decalificación es una opción política a la que debería prestarse atención.

Otras partes interesadasEn abril de 2016, justo antes de la publicación de la agenda de la Comisión, la Oficina Europea de lasUniones de Consumidores (OEUC) publicaba su posicionamiento sobre la economía colaborativa. Eldocumento en cuestión afirmaba que en la Unión Europea hay muchas normas que son potencialmenteaplicables a las actividades de la economía colaborativa; y que tienen que quedar claras y ser aplicables.También comentaba que emitir una guía no vinculante probablemente no bastaría para garantizar unmarco regulador adecuado para el consumidor. La Oficina Europea de las Uniones de Consumidoressugería también que deberían definirse criterios claros para valorar cuando un «prosumidor» devienecomerciante en los diferentes sectores de la economía colaborativa. El documento también destaca quees fundamental la coordinación en la Unión Europea para poder permitir la autorización de los serviciosde la economía colaborativa más allá de las fronteras nacionales y para garantizar que todos los usuariosestán familiarizados con sus derechos y obligaciones. Insta también a las plataformas para que informena sus proveedores de su obligación de contratar un seguro o, si cabe, proporcionarles las pólizas deseguros adecuadas: también para que ofrezcan múltiples métodos de pago, para que faciliten el cambiode plataforma y para que garanticen el cumplimiento de la legislación de protección de datos.

Procomuns.net, un espacio para la promoción de una «economía colaborativa de utilidad pública»,comentaba que la agenda de la Comisión no hace referencia al modelo de «economía colaborativa deutilidad pública». En su opinión, la agenda adopta principalmente el modelo «unicornio», en referencia alas grandes corporaciones como Uber y Airbnb (11), sin tener en cuenta los pequeños modelos de negocio,la tecnología libre y/o las licencias que fomentan el conocimiento abierto, tales como el modelo deutilidad pública digital o las plataformas cooperativas. Dado que se trata de modelos económicosdistintos por su formato y su repercusión, requieren un enfoque regulador diferente. Procomuns.netobservaba también que la agenda no prestaba suficiente atención a los problemas y las necesidades queimplica proteger a los ciudadanos, a los productores y a los trabajadores. Como muchos de los efectos dela economía colaborativa actualmente se escapan a nuestro conocimiento, Procomuns.net destacabaque la Comisión Europea debería aspirar a preservar el interés general, fomentando modelos que



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pudieran responder mejor a los retos sociales, con procesos de información abierta y consultas a laciudadanía.

La Federación Europea de Sindicatos de Alimentación, Agricultura y Hostelería-Turismo (EFFAT)lamentaba que la Comisión, en lugar de dar orientaciones claras sobre cómo encontrar soluciones paratoda Europa para los problemas de la economía colaborativa, y garantizar la igualdad de oportunidades yla competencia justa para todos, devolvía la pelota a los Estados miembros y a las plataformascolaborativas, e instaba a rebajar las exigencias normativas, a optar por la autorregulación y por la acciónvoluntaria. La Federación se felicitaba por la intención de la Comisión de establecer un marco de controlpara la economía colaborativa, pero aparte de controles periódicos de los consumidores y las empresas,y del control de los avances reguladores, creía necesario recabar datos coherentes sobre el impacto de laeconomía colaborativa en el empleo.

La asociación paraguas HOTREC, que representa al sector de la hostelería, la restauración y las cafeteríasen Europa, afirmaba que la agenda de la Comisión Europea dejaba muchas áreas confusas y obviaba laresponsabilidad legal de las plataformas. La asociación respaldaba la propuesta de que los proveedoresde servicio que ofrecen sus servicios de manera permanente deberían ser considerados comocomerciantes, pero criticaba la agenda por no diferenciar de modo claro entre la actividad ocasional y lapermanente. Asimismo, afirmaba que los posibles límites para distinguir entre actividad ocasional ypermanente, especialmente el control de la aplicación de esta distinción, requeriría una buenacoordinación entre los distintos actores, incluidas las plataformas, para que las autoridades puedancomprobar que se está cumpliendo la normativa. En su opinión, la propuesta de evaluar caso por casoquién se considera comerciante podría ser imposible de llevar a la práctica, dada la multitud de ofertasexistentes que no paran de cambiar en distintas plataformas.

Por su parte, el Instituto Sindical Europeo, en el informe de políticas elaborado por Jan Drahokoupil yBrian Fabo, argumenta que el término «economía colaborativa» utilizado por la Comisión Europea es unconcepto engañoso, y asegura que se trata de una mera extensión del mecanismo de mercado. Por estarazón, proponen el término alternativo «economía de plataformas», pues el fenómeno subyacente es eluso de plataformas en línea —que reducen los costes de transacción de la subcontratación laboral— y elacceso temporal a bienes y servicios.

PerspectivasEste nuevo modelo de actividad económica tiene potencial para la economía y para la sociedad, perociertos aspectos relacionados con su definición, alcance y respuesta normativa siguen planteandointerrogantes. Se espera contar en breve con más material de apoyo del Tribunal de Justicia de la UniónEuropea y de la Comisión.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea tiene pendiente publicar dos sentencias en relación con unade las compañías de transporte, Uber. Esto aportará más información al marco legal de laUnión Europea. Uno de los casos se originó en un juzgado español (Asunto C-434/15) y otro en un órganojurisdiccional belga (Asunto C-526/15). En el caso español, se solicitó al Tribunal de Justicia —medianteuna petición de decisión prejudicial— que aclarara si esta empresa específica debía considerarse unoperador de transporte o un servicio propio de la sociedad de la información (12). Del mismo modo, elórgano belga solicitó aclaración sobre si el término «servicio de taxi» también es aplicable a lostransportistas particulares no retribuidos que realizan un ridesharing (transporte compartido) aceptandosolicitudes de transporte que les son ofrecidas por medio de una aplicación informática de las empresasUber BV y otros, establecidas en otro Estado miembro.

Otros estudios pueden sumarse a estas contribuciones para comprender mejor este tema. Por ejemplo,la Comisión Europea actualmente está preparando un estudio exploratorio sobre temas de consumo en



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la economía participativa en que se investigará al usuario y, en particular, aspectos de los consumidoresy ciertos temas en determinados mercados en línea entre pares. La intención también es documentar lalegislación nacional pertinente en los 28 Estados miembros. Se prevé que el estudio se publique a finalesde noviembre 2016.

EPRS Una agenda europea para la economía colaborativa


Gráfico 2. Número de empresas dentro de la economía colaborativa en Europa por país de origen

Fuente: Assessing the size and presence of the collaborative economy in Europe, PwC UK, abril de 2016, p. 8.

Más de 50

Entre 25 y 50

Menos de 25



Referencias

Assessing the size and presence of the collaborative economy in Europe, PwC UK, abril de 2016.

Codagnone, C. y Martens, B., Scoping the Sharing Economy: Origins, Definitions, Impact and RegulatoryIssues, Centro Común de Investigación, 2016.

De Groen, W. P., y Maselli, I. The Impact of the Collaborative Economy on the Labour Market, Centro deEstudios Políticos Europeos, junio de 2016.

Sharing economy: They come in like a wrecking ball, Servicio de Estudios del Parlamento Europeo, At aglance, 2016.

The Cost of Non-Europe in the Sharing Economy: Economic, Social and Legal Challenges and Opportunities,estudio del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo, enero de 2016.

Vara Arribas, G., Steible, B., y De Bondt A., Cost of non-Europe in the sharing economy: legal aspects,estudio del Instituto Europeo de Administración Pública, febrero de 2016.

Notas1 Un ejemplo de buenas prácticas según la Comisión —en concreto, por la buena cooperación entre las autoridades

fiscales y las empresas de economía colaborativa—, lo encontramos en Estonia, que introdujo un servicio de pruebapara una declaración fiscal simplificada automática que se desarrolló en cooperación con los servicios de transportecompartido. Véase también el Anexo I del análisis de apoyo de la Comisión para las acciones individuales adoptadaspor los Estados miembros en el ámbito de la economía colaborativa (participativa), pp. 47-49. Otras prácticasóptimas relacionadas con la economía participativa de autoridades públicas de la Unión Europea se identificaron enel estudio del Instituto Europeo de Administración Pública siguiente: Cost of non-Europe in the sharing economy:legal aspects, pp. 41-42.

2 En este briefing se utilizan ambos términos, de acuerdo con el uso de las instituciones.3 Los intermediarios que ponen en contacto a los proveedores con los usuarios a través de una plataforma en línea y

facilitan transacciones entre ellos (véase Comisión Europea, Una Agenda Europea para la economía colaborativa,2016, p. 3).

4 Véase también la tentativa de mapa conceptual de la economía participativa del Centro Común de Investigación:Scoping the Sharing Economy: Origins, Definitions, Impact and Regulatory Issues, 2016, pp. 11-13.

5 Por ejemplo: proteger a los turistas; garantizar la seguridad pública; combatir la evasión fiscal; mantener la igualdadde condiciones; salvaguardar la salud pública y la seguridad alimentaria.

6 Límites como los que impone el Reino Unido con su programa Rent a room scheme, que ofrece una exención fiscal alas personas que participan en la economía colaborativa con unas ganancias máximas de 4 250 libras esterlinasanuales para 2016. En mayo de 2016, se propuso en Francia una exención fiscal similar para unas ganancias máximasde 5 000 euros anuales, pero el debate sobre dónde poner el límite sigue sobre la mesa.

7 En mayo de 2016 la Comisión presentó su revisión del documento Guidance on the unfair commercial practicesdirective [Orientaciones sobre la Directiva sobre las prácticas comerciales desleales].8 La Comisión Europea aclara además que para las transacciones entre empresas y consumidores en la economía

colaborativa (participativa), sería de aplicación la Directiva sobre las prácticas comerciales desleales, la Directivasobre los derechos de los consumidores y la Directiva sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados conconsumidores. Para las transacciones entre empresas, sería de aplicación la Directiva sobre publicidad engañosa ypublicidad comparativa.

9 Algunos Estados miembros ya están elaborando directrices sobre la aplicación de su normativa fiscal (Austria,Eslovaquia y Lituania), mientras que otros, como el Reino Unido, Francia y Finlandia han optado por el intercambiode información (véase Una agenda europea para la economía colaborativa - análisis de apoyo, p. 42). Para una visióngeneral de las iniciativas fiscales de los Estados miembros con respecto a la economía colaborativa, véase: Unaagenda europea para la economía colaborativa - análisis de apoyo, pp. 43-44).

10 El término «prosumidor» en relación con la economía participativa debe entenderse como un productor que almismo tiempo es consumidor. La dificultad para definir este término radica en su nombre híbrido, que combina«consumidor», «productor» y «profesional».

11 Empresas como Uber y Airbnb, por ejemplo, parece que han recibido bien la publicación de la agenda.

12 Esto es pertinente porque los servicios de la sociedad de la información se benefician de la libertad deestablecimiento para los proveedores de servicios y de la libertad de movimientos de servicios, de acuerdo con la



Directiva sobre los servicios, mientras que las operaciones de transporte están reguladas por los Estados miembros.El Asunto C-434/15 está pendiente de la decisión del Tribunal de Justicia.

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