Bolivia en la senda de la implementación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD)

8/6/2019 Bolivia en la senda de la implementacin de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD)

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Bolivia en la senda

de implementacin de la

Ley Marco de Autonomas y

Descentralizacin (LMAD)

Evaluacin, anlisis crtico

y perspectivas futuras


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2010 Konrad Adenauer Stiftung e.V.

PresentacinSusanne KssRepresentante en Bolivia de la Fundacin Konrad Adenauer

AutoresMarcelo Varnoux GarayThomas OtterMnica CortezVladimir Ameller TerrazasCarlos Bhrt IraholaJos Luis Parada RiveroDiego Andrs Chvez RodrguezIvn gido Z.Eduardo Rodrguez VeltzFarit L. Rojas Tudela

Luis A. Dips SalvatierraIvn Velsquez CastellanosIvn Finot Pabn

Editores responsablesSusanne KssIvn Velsquez Castellanos

Revisin y correccinJavier Castaos Galarza

Fundacin Konrad Adenauer (KAS), Ofcina Bolivia

Av. Walter Guevara N 8037, Calacoto(Ex Av. Arequipa casi esquina Plaza Humboldt)Telfonos: (+591 2) 2787910 - 2784085 - 2125577Fax: (+591 2) 2786831Casilla N 9284La Paz BoliviaE-mail: [email protected] Web: www.kas.de/bolivien

Depsito Legal4 - 1 - 2407 - 10

Impresin

Editora Presencia

Impreso en Bolivia Printed in Bolivia

Esta publicacin se distribuye sin nes de lucro, en el marco de la cooperacin internacional de la Fundacin

Konrad Adenauer.

Los textos que se publican a continuacin son de exclusiva responsabilidad de los autores y no expresan nece-sariamente el pensamiento de los editores o de la Konrad Adenauer Stiftung (KAS). Se autoriza la reproduccintotal o parcial del contenido con la inclusin de la fuente.


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Acrnimos y Abreviaciones

ABCP Asociacin Boliviana de Ciencia PolticaACI Acuerdos y Convenios IntergubernativosADEMAF Agencia para el Desarrollo de las Macro Regiones y Zonas Fronterizas

ADN Accin Democrtica NacionalistaAFP Administradoras de Fondos de PensionesAIOC Autonoma Indgena Originario CampesinaALP Asamblea Legislativa PlurinacionalBID Banco Interamericano de DesarrolloBOA Boliviana de AviacinCAF Corporacin Andina de FomentoCARTONBOL Empresa Cartones de BoliviaCCI Consejos de Coordinacin Intergubernativo

CCS Consejos de Coordinacin SectorialCIDOB Confederacin de Pueblos Indgenas de BoliviaCM Consejos MetropolitanosCNA Consejo Nacional de AutonomasCNE Corte Nacional ElectoralCOB Central Obrera BolivianaCOMIBOL Corporacin Minera de BoliviaCONALCAM Coordinadora Nacional para el CambioCONAMAQ Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyo

CPE Constitucin Poltica del EstadoCPESC Coordinadora de Pueblos tnicos de Santa CruzCRES Consejo Regional Econmico y SocialCSCB Confederacin Sindical de Colonizadores de BoliviaCSUTCB Confederacin Sindical de Trabajadores Campesinos de BoliviaEMAPA Empresa de Apoyo a la Produccin de AlimentosETA Entidades Territoriales AutnomasFAM Federacin de Asociaciones Municipales de BoliviaFCD Fondo Compensatorio Departamental

FNMC-BS Federacin Nacional de Mujeres Campesinas Bartolina SisaGDA Gobiernos Departamentales AutnomosGMA Gobiernos Municipales AutnomosGSC Gobiernos SubcentralesIDH Impuesto Directo a los HidrocarburosIEHD Impuesto Especial a los Hidrocarburos y DerivadosIOC Indgena Originario Campesino


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IPB Impuesto a la Propiedad de BienesIT Impuesto a las TransaccionesIVA Impuesto al Valor AgregadoLDA Ley de Descentralizacin AdministrativaLDN Ley del Dilogo Nacional

LM Ley de MunicipalidadesLMAD Ley Marco de Autonomas y DescentralizacinLPP Ley de Participacin PopularMAS Movimiento al SocialismoMEFP Ministerio de Economa y Finanzas PblicasMIR Movimiento de Izquierda RevolucionariaMNR Movimiento Nacionalista RevolucionarioMSM Movimiento sin MiedoMST-B Movimiento sin Tierra de Bolivia

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo EconmicoOMAS Operaciones de Mercado AbiertoOTB Organizaciones Territoriales de BasePAPELBOL Empresa Papeles de BoliviaPIB Producto Interno BrutoPIEB Programa de Investigacin Estratgica en BoliviaRIN Reservas Internacionales NetasRIOC Regin Indgena Originaria CampesinaSEA Servicio Estatal de Autonomas

SIFDE Servicio Intercultural de Fortalecimiento DemocrticoSPIE Sistema de Planicacin Integral del EstadoSUMI Ley del Seguro Universal Materno InfantilTCO Tierras Comunitarias de OrigenTCP Tribunal Constitucional PlurinacionalTGN Tesoro General de la NacinTI Territorio IndgenaTIOC Territorios Indgena Originario CampesinosUDP Unidad Democrtica y Popular

UE Unin EuropeaYPFB Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos


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ndice

Captulo I

1. Descentralizacin y Autonomas: Los fundamentos tericosMarcelo Varnoux Garay ................................................................................... 13

Captulo II

2. Aspectos Econmicos de Descentralizacin y AutonomaThomas Otter .................................................................................................... 43

Captulo III

3. Poniendo en Marcha a las Autonomas. Un panorama inicial acercade pasos pendientes para la implementacin de la Ley Marcode Autonomas y DescentralizacinThomas Otter y Mnica Cortez ........................................................................ 79

Captulo IV

4. Naturaleza y Materias Crticas de la Ley Marco de Autonomas yDescentralizacin: Legados, rigideces y perspectivas para el

proceso de autonomaVladimir Ameller Terrazas ............................................................................... 95

Captulo V

5. Autonomas Territoriales y Descentralizacin AdministrativaCarlos Bhrt Irahola ........................................................................................ 139

Captulo VI

6. La Ley Marco de Autonomas en el Contexto Fiscal de BoliviaJos Luis Parada Rivero ................................................................................... 179

Captulo VII

7. Gentica de las Instituciones de Coordinacin Intergubernamentalen el Rgimen AutonmicoDiego Andrs Chvez Rodrguez ...................................................................... 217


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Captulo VIII

8. Autonomas Indgenas en la Ley Marco de Autonomasy Descentralizacin. Avances, retrocesos y perspectivasIvn gido Z. .................................................................................................... 255

Captulo IX

9. El Efecto Centrfugo de la Constitucin Poltica BolivianaEduardo Rodrguez Veltz y Farit L. Rojas Tudela ......................................... 287

Captulo X

10. Evaluacin al Proceso de Descentralizacin en Bolivia.Avances, retrocesos y perspectivasIvn Velsquez Castellanos y Luis A. Dips Salvatierra ................................... 313

Captulo XI

11. Autonomas en Bolivia: Evaluacin y comparacin con otrosprocesos de Amrica LatinaIvn Finot Pabn .............................................................................................. 383


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Prefacio

La Nueva Constitucin Poltica del Estado, promulgada en febrero de 2009, introduce en elsistema poltico boliviano cuatro tipos de autonomas (departamental, regional, municipale indgena originaria campesina) iniciando, de este modo, un importante proceso de des-

centralizacin. La Constitucin y la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, estaltima aprobada en julio de 2010 por la Asamblea Legislativa Plurinacional, constituyen elmarco legal para la implementacin de este proceso.

En sociedades descentralizadas, el poder del Estado est ms cercano a la poblacin, yaque existen unidades administrativas subnacionales que permiten una participacin po-ltica ms directa. A travs de la transferencia de competencias y recursos a los nivelessubnacionales puede lograrse un aumento de eciencia y ecacia de la gestin pblica.

El municipio, de esta manera, es el centro de decisin poltica donde la relacin entre

los gobernantes y los gobernados es ms directa, lo que permite una mayor participa-cin de la sociedad y un mejor nivel de respuesta del sistema poltico a las demandasciudadanas. En la distribucin de competencias entre los diferentes niveles de gobiernodebe regir el principio de subsidiariedad: los problemas deberan solucionarse lo mscerca posible a la fuente de su manifestacin. Eso signica que los municipios deben

ejercer todas las tareas que pueden cumplir de la mejor forma posible y que estn orien-tadas a satisfacer las demandas ciudadanas. Si esto no ocurriera, dichas tareas deberanser resueltas por el nivel subnacional inmediato. Esta lgica funciona como una cadenaentre las diferentes entidades autnomas de gobierno: municipio regin departa-

mento nivel central.

La descentralizacin puede aportar a la profundizacin de la democracia. Por denicin, un

sistema poltico descentralizado tiene que ser democrtico y tiene que fundarse en el Esta-do de Derecho, ya que sistemas antidemocrticos no reconocen una verdadera autonoma alos centros de poder subnacionales.

En el proceso de redistribucin del poder poltico entre el gobierno central y los gobiernossubnacionales surgen conictos sobre competencias ejecutivas y nancieras. Por consi-

guiente, es indispensable que existan mecanismos de decisin sobre controversias cons-titucionales entre los diferentes niveles de gobierno. La Constitucin tiene que introducirlas instituciones claves del sistema descentralizado para mediar en estos conictos. En la

mayora de los casos, esta tarea le compete al Tribunal Constitucional o, en el caso de queno exista, a la Corte Suprema de Justicia. Por eso, la responsabilidad y legitimidad de es-tos tribunales es de suma importancia. Para garantizar ambas, la independencia del poderjudicial es indispensable.


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Para cumplir sus tareas, las entidades subnacionales necesitan recursos, por lo que es im-prescindible un pacto scal. En general, es recomendable que los diferentes niveles puedan

recaudar sus propios impuestos para que entren en competencia y generen mejores polticaspblicas impositivas. Sin embargo, a n de garantizar condiciones de vida equiparables en

todo el territorio nacional, es importante crear un sistema de transferencias, tanto vertical

(del nivel central a los niveles subnacionales) como horizontal (de entidades subnacionalesms prsperas a menos prsperas).

Para la Fundacin Konrad Adenauer, el tema de descentralizacin es de alta importancia,tanto en el trabajo en Alemania como en el que realiza a nivel internacional. Creemos quela experiencia alemana puede servir para discutir las ventajas y los problemas de la descen-tralizacin, a pesar de que en Alemania rige un sistema federal con caractersticas propiasque dieren del modelo boliviano.

La implementacin de un sistema federal en Alemania, despus del trmino de la SegundaGuerra Mundial en 1945, fue una exigencia de los poderes de ocupacin Estados Unidos,Inglaterra, Francia y Rusia para garantizar la distribucin del poder poltico en diferentescentros, a n de estabilizar la democracia y asegurar la paz. Muchos de los 16 estados fe -derados alemanes fueron creados por los poderes de ocupacin bajo criterios racionales deterritorialidad.

En Alemania, la Constitucin denominada Ley Fundamental regula la distribucin de lascompetencias legislativas entre el nivel central y los estados federados. El rgano de re-

presentacin de los estados federados a nivel nacional es elBundesrat(Consejo Federal).Los miembros delBundesratno son electos, sino son delegados por los gobiernos de losestados federados, encabezados por el jefe de gobierno y compuestos por los ministros. ElBundesratparticipa en la aprobacin de todas las leyes que tienen consecuencias para lasnanzas o las administraciones de los estados federados (aproximadamente un 40%). En

Alemania, tanto el nivel central como los estados federados y los municipios tienen suspropias fuentes de nanciamiento y adems hay transferencias verticales y horizontales. El

Tribunal Constitucional es la instancia de resolucin de conictos. Adems, cada estado fe-derado tiene un Tribunal Constitucional Estatal. Para reducir los conictos, hay reuniones

regulares entre la jefa del gobierno nacional y los jefes de gobierno de los estados federa-dos, as como entre los ministros de hacienda, nacional y estatales.

Bolivia se encuentra en el inicio de un importante proceso de descentralizacin. Para quesea exitoso, es indispensable discutir la distribucin de competencias legislativas y eje-cutivas, el pacto scal, las instancias formales e informales de resolucin de conictos y

numerosos temas ms. Adems, con el objeto de garantizar el buen funcionamiento del


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proceso, hay que fortalecer el Estado de Derecho y fomentar una cultura de la tolerancia.Es imprescindible, por otra parte, profundizar los elementos que generen un sentimiento deidentidad comn y de ciudadana boliviana.

El presente libro quiere aportar al debate general sobre el proceso autonmico por medio

de la presentacin de 11 trabajos que tratarn los siguientes temas:

La implementacin de las autonomas con instancias ejecutivas y legislativas propias sig-nica un gran desafo para el sistema poltico boliviano. Los presentes trabajos pretenden

aproximarse de manera propositiva para profundizar el debate sobre los temas centralesdel proceso autonmico. La seleccin de los investigadores que contribuyeron en la redac-cin del presente libro se realiz de manera meritocrtica, en funcin a su experiencia yconocimiento en temas de descentralizacin y autonomas. En todos los casos y de formademocrtica se respetaron la posicin y la forma en la que expresaron sus ideas y aportes deinvestigacin. A todos los investigadores, un agradecimiento especial por esta importante

contribucin al debate y la investigacin sobre tan importante temtica.

La Paz, octubre de 2010

Susanne KssRepresentante de la Fundacin Konrad Adenauer en Bolivia

Captulo rea Temtica Autor

1 Descentralizacin y Autonomas: Los fundamentos tericos Marcelo Varnoux Garay2 Aspectos Econmicos de Descentralizacin y Autonoma Thomas Otter

3Poniendo en marcha a las Autonomas. Un panorama inicialacerca de pasos pendientes para la implementacin de la LeyMarco de Autonomas y Descentralizacin

Thomas Otter y Mnica Cortez

4Naturaleza y Materias Crticas en la Ley Marco deAutonomas y Descentralizacin: Legados, rigideces y

perspectivas para el proceso de autonomasVladimir Ameller Terrazas

5 Autonomas Territoriales y Descentralizacin Administrativa Carlos Bhrt Irahola6 La Ley Marco de Autonomas en el Contexto Fiscal de Bolivia Jos Luis Parada

7Gentica de las Instituciones de CoordinacinIntergubernamental en el Rgimen Autonmico

Diego A. Chvez Rodrguez

8Autonomas Indgenas en la Ley Marco de Autonomas yDescentralizacin

Ivn gido Z.

9El Efecto Centrfugo de la Constitucin Poltica del EstadoBoliviana

Eduardo Rodrguez VeltzFarit Rojas Tudela

10Evaluacin al Proceso de Descentralizacin en Bolivia.Avances, retrocesos y perspectivas

Ivn Velsquez CastellanosLuis A. Dips Salvatierra

11Autonomas en Bolivia: Evaluacin de la Constitucin y laLey Marco. Comparacin con otros Procesos de Amrica

Latina

Ivn Finot Pabn


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Descentralizacin y Autonomas:Los fundamentos tericos

CaptuloI

Marcelo Varnoux Garay


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MarceloV

arnouxGarayDescentralizacin y Autonomas:

Los fundamentos tericos

Marcelo Varnoux Garay *

Resumen

El presente artculo realiza una revisin terica de la descentralizacin y la autonoma. Se exploranlos enfoques que permiten establecer una relacin entre la descentralizacin y la democratizacin delas sociedades, y entre la autonoma y el ejercicio de la autodeterminacin. En ambos casos, dichasrelaciones contribuyen a generar espacios ciudadanos de participacin en las entidades subnaciona-les que consolidan la democracia, constituyen estructuras de gobierno y administracin mejor vincu-ladas a la gente y, por lo tanto, con mayores opciones de responder ecientemente a sus demandas.Pero, fundamentalmente, la autonoma promueve el ejercicio de la autonoma moral, una variantede la libertad positiva (la libertad de querer), capaz de hacer la diferencia entre sociedades autnti-camente democrticas y sociedades que arrastran el lastre de la dependencia a caudillos, caciques y

todo tipo de estructuras que limitan la autodeterminacin. Finalmente, el artculo realiza un anlisisa la luz de los enfoques tericos revisados de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin,aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia en julio de 2010, constatando queestablece un proceso de institucionalizacin de las autonomas fuertemente tutelado por el gobiernocentral, incluso con ms fuerza en el caso de las naciones y pueblos indgena originario campesinos.

Palabras Clave: Bolivia, Descentralizacin, autonomas.

I. Nociones preliminares

No cabe duda que el tema de las autonomas ha generado, particularmente en Bolivia, ungran volumen de trabajos, artculos, ensayos, etc., que se caracterizan principalmente poranalizar el alcance prctico de esta nocin. Muy poco se ha explorado el concepto mismoque est ntimamente asociado a la democracia, tanto en su aspecto losco como insti-tucional.

Y si bien la autonoma expresa grosso modo diversas facetas de la descentralizacin, suimpacto sobre la estructura de un gobierno democrtico es fundamental, porque restituye elvalor del ser humano en la dimensin de la autodeterminacin, capacidad que le permite

ejercer, entre otras cualidades, la soberana plena sobre sus actos y decisiones.

A contrapelo de las corrientes que reputaban al hombre como un ser intrnsecamente maloque requera de la gua de los ms sabios, los ms fuertes o de los ms experimentados

* Marcelo Varnoux Garay es cientista poltico, experto en el anlisis del sistema poltico boliviano y regional, la inves-tigacin social alrededor de la democracia como institucin y cultura poltica y la docencia superior en materias anesa la experiencia sealada. En la actualidad, es Presidente de la Asociacin Boliviana de Ciencia Poltica (ABCP). Lasopiniones vertidas en el presente documento no expresan necesariamente el criterio institucional de la Asociacin.


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Descentralizacin

yAutonomas:Losfundam

entostericos para evitar destruirse a s mismo, los pensadores de la ilustracin plantearon una idea muy

diferente. La libertad era el principio motor de las realizaciones de la humanidad, y estoera especialmente visible all donde el desarrollo de las artes, la ciencia, la industria y elcomercio haban alcanzado niveles inditos que inspiraban un gran optimismo en torno alprogreso de la humanidad.

Por primera vez, las circunstancias del hombre no estaban sujetas a la Divina Providencia, nisiquiera a los rgidos sistemas estamentales o de castas. Los seres humanos son nalmentedueos de sus destinos, con capacidad para determinar lo que les conviene, para buscar lamayor felicidad y utilidad posible. Por eso, la poltica no slo deba buscar promover la uni-dad o fortaleza del Estado, sino el mayor bienestar (o felicidad) posible de sus ciudadanos.

Esta percepcin optimista acerca de las potencialidades del ser humano, originada en la ideade libertad, es fuertemente relativizada por un hecho habitual en la historia y que plantea

Etienne de La Botie en el siglo XVI de la siguiente manera: La naturaleza del hombre esser libre, pero tambin someterse a uno entregando su libertad a cambio de seguridad o pro-teccin, de otra forma no podra explicarse los gobiernos que se fundan en el predominiode uno o unos cuantos sobre miles o cientos de miles (Etienne de La Botie 2009, pg. 45 yss.). Es decir, no es suciente poseer la naturaleza de la libertad, sino ser capaz de ejercerla.

Precisamente, uno de los requisitos de la democracia es que las libertades ciudadanas que-den garantizadas por un sistema normativo e institucional, de tal modo que las personaspuedan nalmente disfrutar de la autodeterminacin y de la autonoma moral.

Para comprender mejor el primer trmino, es preciso explicar los fundamentos del segun-do. El sentido comn y la convivencia democrtica han demostrado que la mayora de laspersonas, ms all de sus diferencias de gnero, nivel educativo, ingresos o pertenenciatnica, son capaces de desarrollar estrategias particulares para vivir razonablemente sinrecurrir a mtodos ilegales o ticamente incorrectos y garantizar el sustento bsico desus familias. Por lo tanto, todas esas personas pueden determinar, libremente, lo que lesconviene o no. Adoptar decisiones autnomas en relacin a los diversos aspectos de susvidas para alcanzar una serie de objetivos que consideran deseables. Aqu, es fundamental

mencionar que es imposible juzgar los resultados que generan esas decisiones autnomas,slo destacar el proceso que llev a su cristalizacin.

De este modo, nadie est mejor calicado que uno mismo para gobernar su destino y poreso, las pretensiones de terceros de dirigir las decisiones de las personas pueden cali -carse como claras intromisiones a la esfera individual en la que rige, por lo menos en unsistema democrtico, la autonoma moral.


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MarceloV

arnouxGaraySin embargo, es demasiado frecuente que los seres humanos permitan a otros entrometerse

en el mbito de sus decisiones personales por varias razones: inseguridad en las propiascapacidades, miedo, necesidad de que terceros dirijan sus vidas, etc., todas razones que yaEtienne de La Botie expuso en su Discurso de la Servidumbre Voluntaria.

Se podra pensar entonces que, dada la naturaleza humana, es muy difcil alcanzar algoparecido a la autonoma moral y que siempre existirn formas de dependencia voluntaria oinvoluntaria, de unas personas respecto a otras. Si esto fuera as absolutamente, no habranpodido construirse las instituciones democrticas que se fundan en la autonoma de losciudadanos.

Entonces, cules son las condiciones que permiten ejercer nuestra autonoma moral apesar de nuestra natural inclinacin a permitir que otros se entrometan en nuestras vidas yterminen decidiendo por nosotros?

En primer lugar, es necesario ubicar a los seres humanos en el contexto de la sociedady para ello, debe realizarse una abstraccin de las condiciones particulares en las que sedesempean cada uno de los individuos que conforman la sociedad. Esto, por supuesto, noquiere decir que se ignore su situacin general que, en una proporcin signicativa, depen-de de las decisiones que adoptan quienes detentan el poder.

Y aqu precisamente se halla la primera condicin que permite, en una democracia, ejerci-tar la autonoma moral. Los seres humanos se encuentran como ciudadanos y como tales

concurren libremente a la formacin de sus rganos de representacin y gobierno. Losciudadanos deciden, con su voto, quin les representar y quin les gobernar. Y el voto esesencialmente universal, secreto, libre y directo.

Para que el ejercicio de ese derecho tenga sentido, la autonoma moral debe complementar-se con la autodeterminacin que es una de las expresiones ms importantes de la conviven-cia democrtica de los seres humanos.

Se menciona, y con razn, que slo hay libertad cuando los ciudadanos tienen la posibi-

lidad de situarse en actitud participante respecto de los procesos de autodeterminacin co-lectiva. Slo cuando se cumple esta condicin podemos decir que ingresamos en el espaciode la convivencia propiamente poltica (Andrea Greppi 2006, pg. 90).

Esta idea es fundamental ya que uno de los valores esenciales de la democracia est vincu-lado a la participacin ciudadana en los asuntos de la comunidad. Naturalmente, no se tratade un participacionismo de tipo asambleario en el que prevalecen los aparatos de una u


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entostericos otra faccin con la capacidad de moldear la decisin colectiva en funcin de intereses

particulares que, usualmente, no coinciden con el inters colectivo.

La participacin democrtica debe ir ms all del voto para situarse en el espacio de lacomunidad, el vecindario, el municipio, todos ellos mbitos ms cercanos a la vivencia

cotidiana de la gente. Por supuesto, se requieren personas formadas y comprometidas conlos valores de la democracia para obtener resultados que promuevan el inters colectivo. Ensntesis, la autonoma moral se resuelve en el contexto del ejercicio democrtico de nues-tros derechos y garantas polticas. Este ejercicio precipita un tipo de autodeterminacinsolamente comprensible a travs de la intensidad y calidad de la participacin ciudadana,no slo en la formacin de los niveles de representacin y gobierno a travs del voto sino,sobre todo, en los asuntos de la comunidad.

Por lo tanto, cuando la autonoma moral y la autodeterminacin se encuentran en el

mbito social, en el campo de la actividad poltica, generan un impacto relevante en elsistema democrtico.

Los ciudadanos demandan la constitucin de instituciones que les permitan ejercer esaslibertades para determinar las caractersticas de su desarrollo en el marco de la regin, elmunicipio o la comunidad. Ah comienza la historia de la descentralizacin y la autonoma,como formas de organizacin de un Estado democrtico.

Ahora bien, los procesos de descentralizacin no son sencillos. En primer lugar, generan

tensiones entre el poder central y las entidades que demandan mayores competencias yrecursos. Dichas tensiones se tornan crnicas en sociedades que no tienen la capacidad deconsolidar una cultura poltica democrtica, ya sea porque la cultura prevaleciente gene-ralmente no democrtica, escasamente democrtica o autoritaria es demasiado fuerte yest presente en todos los mbitos de la vida social.

Probablemente uno de los mayores escollos que se presenta, radica en un gran aprecio porlos liderazgos caudillistas, fenmeno bastante comn en varios pases de Latinoamrica.El caudillismo expresa dos problemas sociales: la falta de aptitud de la gente para ejercer

plenamente su autonoma moral y, por lo tanto, la consciente transferencia al caudillo deporciones, cada vez mayores, de un poder de decisin que generalmente deriva en situacio-nes de discrecionalidad incompatibles con los principios y valores de la democracia. Porotra parte, la idea que el caudillo encarna al Estado y ste debe proveer a las necesidadesde la gente, determina una relacin sociedadEstado mediatizada por rentas, bonos y pre-bendas que afectan, de forma directa, la posibilidad que las personas asuman el reto de sudesarrollo a partir de sus propias capacidades.


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arnouxGarayEl caudillismo y los diversos tipos de autoritarismo poltico vinculados a esta forma de

ejercicio del poder1 son, en resumidas cuentas, la expresin de la cultura poltica que preva-lece en la sociedad. Por eso, una de las tareas ms importantes para consolidar la democra-cia consiste, precisamente, en desmontar dicha cultura. Por supuesto, sta no es una opera-cin mecnica y rutinaria. Implica fundamentalmente un fuerte compromiso social con la

democracia, como una forma razonable de gobierno pero tambin como una forma de vida.

En el marco de sistemas que tienen un evidente subdesarrollo en el mbito de la culturapoltica democrtica, resulta difcil pensar en procesos de descentralizacin que no seantutelados de alguna manera. En dichos sistemas, los titulares del poder tienen pavor dedelegar competencias, porciones de poder de decisin, recursos, etc., porque ven en estaoperacin un cercenamiento a sus propias posibilidades polticas.

En los mencionados sistemas, las sociedades tienen menos opciones de ejercer sus liberta-

des o se muestran indiferentes ante el valor de las mismas en su vida poltica. En este caso,no tienen capacidad de ejercer plenamente su autonoma moral menos su autodetermina-cin, por lo que estn ms predispuestas a aceptar procesos de descentralizacin tutelados.

Es decir, la realizacin de la descentralizacin y las autonomas tal como se podra conce-bir estos procesos en democracias estables y consolidadas son el resultado de un conjuntode condiciones sociales e institucionales objetivas.

La autonoma moral, como el ejercicio consciente del amplio abanico de libertades que nos

reconoce el Estado de derecho, impulsa la constitucin de normas y entidades que permitana las personas reunidas en sociedad, decidir sobre su futuro. Y esto slo es posible en lamedida que el poder central del Estado se acerca a la gente, mediante un proceso de descen-tralizacin de competencias y asignacin de recursos. Y la autonoma como la instituciona-lizacin de la autonoma moral de los ciudadanos, es el corolario de la autodeterminacinfuncional al inters colectivo, en la regin, el municipio, el vecindario o la comunidad.

Esto quiere decir que un proceso de descentralizacin, pero sobre todo la implementacin de unsistema de autonomas, requiere para su realizacin no slo de voluntad poltica entre quienes

ejercen el poder del Estado, sino de una sociedad formada democrticamente y predispuesta atomar en sus manos el destino de su desarrollo sin tutelajes que distorsionen esa voluntad. Porquees sencillo demandar descentralizacin y autonoma desde la sociedad civil, pero resulta difcilejercer plenamente una autonoma moral que permita niveles razonables de autodeterminacin.

1 El caudillo es la cabeza de un sistema poltico que logra, a travs de sus cualidades carismticas, realizar alianzas consectores de la sociedad que se fundan en lealtades personales y relaciones clientelares y prebendales. En este sentido,los caudillismos se fundan en prcticas autoritarias (Claudio Martnez Assad, 2004, pg. 29).


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Descentralizacin


entostericos Tanto la descentralizacin como la autonoma, tienen impactos diferenciados sobre el sis-

tema sociopoltico y precisamente de estos temas se tratar ms adelante.

II. DESCENTRALIZACIN COMO DEMOCRATIZACIN DE LA SOCIEDAD

A) Defniciones bsicas

No puede armarse que la descentralizacin sea un concepto polismico ya que existeun acuerdo casi general acerca de su signicado, aunque con matices variados. Es en lasformas concretas que adquiere esta modalidad de organizacin del Estado, en la que seobservan discrepancias.

En todo caso, se entiende por descentralizacin aquel o aquellos procesos que, en tr-minos generales, pretenden una redenicin de los centros institucionales de gobierno

y administracin pblica. En dichos centros, recaen competencias, responsabilidadesy otras capacidades (entre ellas, principalmente las nancieras) para decidir y actuaren al mbito social, poltico, institucional, pblico o privado, de tal modo que seansuperadas las caractersticas negativas de una cultura centralista de gobierno (RiveraRoy 2000).

Tambin se asume la descentralizacin como una poltica (o una tcnica al servicio de unadeterminada poltica de organizacin y funcionamiento del Estado) que busca trasladarcapacidades de actuacin poltica (competencias y recursos) desde los ncleos centrales

del Estado hacia los espacios y entes perifricos de decisin poltica, distintos y diversosque, por su naturaleza, son responsables de disear y ejecutar polticas en su mbito deactuacin (Caldern Surez 2007, pg. 4).

La descentralizacin es una reaccin al centralismo gubernamental, ineciente, buro-crtico y distante del ciudadano. Alrededor del centralismo se presenta el debate que leseala como el responsable de las grandes desigualdades entre regiones de un mismopas, desigualdades que provocan ujos migratorios internos hacia el lugar o lugares enlos que se desarrolla la actividad econmica, poltica y social ms dinmica y determi-

nan la aparicin de amplios bolsones econmicamente deprimidos que operan comoun lastre para el desarrollo y la disminucin de la pobreza. Por lo tanto, se descentralizaautnticamente cuando se desplaza o transere el poder, la autoridad y la capacidad deaccin y direccin de determinadas funciones, de una instancia nacional hacia otras ins-tancias locales o regionales mejor sintonizadas con el tipo de problemas que aquejan ala poblacin y, en consecuencia, potencialmente ms aptas para resolver esos problemas(Prez y Farra 1999).


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MarceloV

arnouxGarayEn la dcada de los 90 y bajo el impulso del denominado Consenso de Washington,

varios Estados en el tercer mundo remodelaron sus economas, otorgando un papel re-levante a la iniciativa privada y el mercado. Pero, al mismo tiempo, implementaron unproceso de reforma estatal cuyo objetivo ms importante consista en achicar el Estado,transriendo algunas de sus competencias fundamentalmente la administracin de cier-

tos servicios pblicos a manos privadas. Este proceso fue reputado como una especie dedescentralizacin, an cuando en los hechos solamente se trataba de una privatizacin.

Est fuera del alcance de este trabajo evaluar el proceso de privatizacin de empresas yservicios pblicos, pero s es posible armar que no se trat de una descentralizacin enel sentido estricto del trmino. Y es que la descentralizacin va ms all de las nocionestecnocrticas vinculadas con los niveles de eciencia que deben poseer las entidades gu-bernamentales. En realidad, se trata de un proceso complejo que, al adquirir determinadasformas, genera diferentes consecuencias en el Estado y la sociedad civil.

B) Formas de la descentralizacin

La descentralizacin es un proceso polticoadministrativo, por medio de cual se transerea los rganos territoriales de gobierno, parte o la totalidad de la autoridad o funciones quedetenta el Estado. Segn sea el nivel y la naturaleza de la transferencia que se realiza, ladescentralizacin puede ser poltica o administrativa. No es un n, sino un medio para lo -grar la obtencin de mayor ecacia y eciencia en el cumplimiento de cometidos pblicos,pero tambin para acercar el poder al ciudadano, posibilitando as la participacin ciudada-

na en los asuntos pblicos (Caldern Surez 2003).

Ahora bien, se pueden distinguir tres formas de descentralizacin: la administrativa, que inclu-ye la desconcentracin territorial y funcional de agencias estatales; la descentralizacin polti-ca, que consiste en la transferencia de competencias a organizaciones territoriales, funcional ypolticamente autnomas y; la descentralizacin econmica, que en sentido estricto es un pro-ceso de privatizacin de empresas y servicios pblicos (Von Haldewang 1990, pgs. 61-77).

La descentralizacin poltica implica una redistribucin del poder poltico entre el gobier-

no central y los gobiernos subnacionales, que involucra atribuciones de carcter adminis-trativo, de gobierno y legislativas. Desde un punto de vista ms tcnico, la descentraliza-cin poltica viene a ser la transferencia de poder de decisin a las entidades subnacionales,para la provisin y la produccin de bienes pblicos. Naturalmente, para que esas deci-siones sean operativas, se hace necesaria la transferencia de competencias que permitan alas entidades descentralizadas denir, con grados razonables de exibilidad, el destino delgasto pblico (Caldern Surez 2003, pg. 7).


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entostericos Varios rasgos destacan como caractersticos de la descentralizacin poltica: sistemas y

mecanismos de eleccin de autoridades polticas en el mbito local; mecanismos de parti-cipacin de la comunidad en el proceso de adopcin de decisiones; autonoma normativa yla constitucin de un sistema local de organizaciones polticas que no pueden equipararse,en su magnitud y alcance, con los partidos polticos nacionales.

Entonces, la descentralizacin poltica implica la delegacin de competencias, por partedel Estado central, a organismos polticos electos por el voto popular, que tienen un mbitojurisdiccional en un territorio determinado. Destaca la idea que al descentralizar compe-tencias polticas se pretende ampliar los espacios de participacin ciudadana a nivel localy regional, creando oportunidades para que las sociedades de las entidades subnacionalespuedan gestionar, de forma ms eciente, sus demandas e intereses.

Por su parte, la descentralizacin administrativa es la trasferencia a las entidades sub-na-

cionales, de competencias operativas para decidir sobre la provisin y produccin de bienesy servicios pblicos. Dichas competencias, generalmente estn a cargo de las autoridadeselectas y funcionarios locales responsables de dichas reas. (Caldern Surez 2004, pg. 8).

Ahora bien, se ha desarrollado el concepto de descentralizacin democrtica para diferen-ciarla, en primer trmino, de la desconcentracin administrativa. Dicha descentralizacinsupone una transferencia de funciones y competencias, desde la administracin central,hacia las autoridades territoriales, regionales o locales con el propsito de aumentar su au-tonoma, reducir su dependencia de la administracin central y redistribuir el poder. Bajo

este concepto, se pretende que las autoridades territoriales sean reconocidas legalmente ycuenten con autonoma en los procesos de adopcin de decisiones (Crook y Manor 1998,pg. 20). Adems, se requiere que las autoridades que reciben esos niveles de autonoma,sean representativas de la poblacin que las elige y rindan cuentas de sus acciones a esaspoblaciones mediante mecanismos especcos (Manor 1999, pg. 13).

En este contexto, surge inevitablemente una clara relacin entre descentralizacin y demo-cratizacin, como un proceso que incorpora al escenario poltico a una mayor cantidad degrupos y organizaciones que promueven los intereses y demandas de las sociedades locales

y regionales.

En los hechos, la poltica deja de ser una actividad exclusiva de lites localizadas en loscentros de poder nacional ms importantes, para desplazarse hacia grupos y organizacio-nes locales que tienen la posibilidad de construir lazos ms directos con la sociedad local.Surgen nuevos liderazgos polticos, con el potencial de coadyuvar a los procesos de forta-lecimiento de las instituciones democrticas.


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arnouxGarayC) Descentralizacin como democratizacin

Cuando la descentralizacin estimula las facultades de deliberacin de grupos y organi-zaciones locales, se propicia la formacin de mltiples centros de poder funcionales a laconsolidacin de la democracia. En trminos concretos, se avanza hacia una poliarqua

(Dahl, (a) 1991, pg. 271 y ss. / (b) 1989). Por esta razn, los procesos de descentralizacinencuentran resistencias formidables en regmenes polticos de orientacin centralista.

Paradjicamente, la poliarqua tiene el potencial de reforzar el sentimiento de pertenenciasocial al Estado, ya que los mltiples centros de poder deben cooperar y coordinar entre spara mantener sus prerrogativas. En este esquema, las tendencias hacia la disgregacin dela unidad estatal si es que existen se minimizan.

Ahora bien, una descentralizacin democrtica debe comprender: 1) participacin ciuda-

dana efectiva que, entre otras cosas, aliente la constitucin de organizaciones y liderazgospolticos locales; 2) un sistema normativo que regule la transferencia de competencias yrecursos a las gobiernos subnacionales; 3) una transformacin real de la estructura institu-cional del Estado central; y 4) un sistema electoral subnacional con capacidad de regularlos procesos eleccionarios democrticos en el mbito territorial especco.

1. Participacin ciudadana efectiva

El concepto de participacin ciudadana adquiere, en el mundo moderno, un papel y un

signicado muy importantes en la democratizacin y progreso de la sociedad. La partici-pacin es considerada como una de las estrategias para el replanteamiento de las relacionesentre el Estado y la sociedad civil.

La participacin ciudadana en el proceso de descentralizacin del Estado es fundamental,porque establece una interrelacin ms cercana de la ciudadana con el gobierno local, re-gional o departamental para incidir, sobre todo, en su constitucin a travs de eleccionespara exigir derechos, cumplir obligaciones, inuenciar sus procesos decisorios y controlarsu gestin (Molina 2003).

La participacin poltica democrtica se combina con la participacin social de las orga-nizaciones, grupos comunitarios e individuos en el proceso ms cotidiano del ejercicio delpoder en los espacios locales, sin perder nalmente su carcter poltico.

La participacin ciudadana debe generar compromisos institucionales y supone crear unclima de trabajo comunitario en el que exista el convencimiento de que la deliberacin


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entostericos pblica, la interaccin social y el respeto por el pluralismo son valores y prcticas positivas

y esenciales de la democracia (Ziccardi 2005).

Por lo tanto, los procesos de descentralizacin democrtica tienen la virtud de fortalecer lademocracia participativa. El propsito es generar condiciones para el establecimiento de

espacios ciudadanos que permitan a las organizaciones y actores sociales participar en latoma de decisiones, la gestin pblica local, la scalizacin de los programas y proyectosdel gobierno central y de las entidades subnacionales.

2. Sistema normativo para la transferencia de competencias y recursos

Alrededor del centralismo, se generan problemas de eciencia en la gestin estatal querepercuten en todos los niveles de actividad de las poblaciones que se ubican en la periferiade la sede del poder central. Pero, al mismo tiempo, es muy difcil implementar un proceso

cuyo objetivo sea mejorar la calidad de la democracia. Por eso, se descentraliza autntica-mente cuando se desplaza o transere el poder, la autoridad y grados ms altos de autono-ma a las entidades subnacionales que incluyen, por supuesto, competencias administrati-vas, nancieras, de programacin, planicacin y evaluacin, etc. Es decir, se transerenresponsabilidades a los titulares de mbitos polticoterritoriales ms prximos al ciudada-no a quien va dirigido el servicio pblico o la accin gubernamental (Prez y Farra 1999).Un elemento fundamental para complementar adecuadamente el contexto normativo es ladotacin de recursos, tanto para el desarrollo del proceso como para el cumplimiento de lascompetencias en las unidades hacia las que se orienta la descentralizacin.

La descentralizacin no es un proyecto viable si hay ausencia de un tipo de organizacin oestructura poltica que contemple la representatividad, legitimidad y relativa autonoma delas autoridades o instancias de gobierno subnacional. Asimismo, implica una transformacininstitucional profunda; en primer lugar, en el nivel de la normatividad formal. Se requiere,entre otras cosas, una Ley Marco de Descentralizacin o al menos un proyecto de ley queproporcione elementos sucientes para avanzar en la descentralizacin (Monge 2003).

En sntesis, se requieren normas e instituciones especcas para realizar la descentralizacin.

El contenido de ambas debe guardar relacin con una vocacin descentralizadora que limite lastendencias centralistas y, sobre todo, evite el tutelaje de los poderes centrales sobre el proceso.

3. Transformacin institucional del Estado

No puede hablarse de descentralizacin, en ningn sentido, si la transformacin normativano involucra cambios en los organismos estatales. Dicho en otras palabras, la forma que


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arnouxGarayadquiere la estructura orgnica del Estado dene la profundidad de los procesos de descen-

tralizacin.

Naturalmente, las nuevas instituciones y normas que tienen por objeto regular el procesodescentralizador sufren el impacto de la tensin entre las fuerzas democratizadoras y nue-

vas formas participativas de hacer poltica, con la naturaleza de los regmenes centralistas,partidos polticos y burocracia estatal que, de todas formas, buscan controlar el proceso dedescentralizacin con formas tradicionales (clientelistas) de hacer poltica.

ste es un punto central para determinar si la descentralizacin nalmente precipita nivelesincrementados de autonoma o, en cambio, las normas e instituciones estn diseadas parafacilitar el predominio del poder central. Sin embargo, existe tambin la posibilidad que,en funcin de la cultura poltica prevaleciente, las entidades subnacionales repliquen lasprcticas centralistas en el mbito de su territorio, precipitando el fracaso de la descentra-

lizacin democrtica.

4. Sistema electoral subnacional

Los gobiernos locales debidamente organizados son ms ecientes que los gobiernos centra-les para evaluar los requerimientos y necesidades locales, los efectos de sus realizaciones y,particularmente, para promover la participacin ciudadana en su desarrollo. Sin embargo, esnecesario contar con un modelo de organizacin y funcionamiento polticoadministrativo quepermita obtener un mayor control poltico local, expresado en un sistema electoral democrti-

co, directo y representativo con partidos y actores polticos locales independientes, y una so-ciedad civil fortalecida y deliberante con amplia participacin ciudadana (Starckmann 2003).

Precisamente por esta razn, una descentralizacin democrtica contempla la constitucinde un sistema electoral subnacional, administrado por una autoridad electoral tambin sub-nacional. Esto no supone la creacin de entidades electorales paralelas a la que regula elmbito nacional, sino el establecimiento de criterios de coordinacin y autonoma sucien-tes para que la autoridad electoral subnacional administre de forma ms efectiva el desem-peo de las organizaciones y actores polticos locales.

III. AUTONOMA COMO AUTODETERMINACIN CIUDADANA

A) Enfoques tericos

El concepto de autonoma ha sido trabajado desde diversos enfoques que exploran sus ca-ractersticas en el mbito pblico, pero tambin en el privado. En lo pblico, porque tiene


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entostericos efectos sobre la institucionalidad del Estado, similares a los que se observan en los proce-

sos de descentralizacin. Por eso, en este nivel, la autonoma es relativamente equiparablea descentralizacin. En lo privado y aqu est el verdadero valor de la autonoma, porquegenera las condiciones para el ejercicio de la autodeterminacin ciudadana, tan importantepara comprender el valor de la autonoma moral de los individuos que viven e interactan

en un sistema democrtico.

Se entiende por autonoma la potestad para dirigirse a s mismo, sin intervencin de ter-ceros; ella tiene una dimensin funcional consistente en el libre y expedito cumplimientode las funciones otorgadas, y una dimensin operativa que permite hacer cumplir las deci-siones adoptadas2.

En opinin de Rawls, el concepto de autonoma se adscribe a la nocin de libertad. Se esautnomo en la medida que puede ejercerse la libertad en tres aspectos: 1) tener poder

moral para dar forma, para revisar y perseguir la consecucin de una concepcin del bien;2) constituirse en fuente autenticadora de las propias demandas y; 3) asumir la responsa-bilidad en la consecucin de los propios nes. En consecuencia, Rawls distingue dos tiposde autonoma: la autonoma racional que no es, como tal, un ideal en absoluto sino unamanera de modelar la idea de lo racional; y, la autonoma plena, denida como un ideal po-ltico y una parte del ideal ms completo de una sociedad bien ordenada. Es decir, mientrasla autonoma plena la autonoma poltica es privativa de los ciudadanos, la segunda seconstruye a travs de la forma en que las partes deliberan a travs de sus representantes y,por ello mismo, es pblica (Rawls 1993).

En criterio de Habermas, se debe destacar la dimensin pblica de la autonoma, tomandoen cuenta que la autonoma poltica no es una simple copia de la autonoma moral. De estaforma, la idea de autolegislacin cobra, para la formacin de la voluntad colectiva, el signi-cado de autonoma poltica. As, Habermas valida, por una parte, la organizacin polticay, por otra, el derecho positivo que le asiste como producto de la decisin libre y responsa-ble de los sujetos polticos, es decir, de los ciudadanos. En teora se rearma el principio desoberana popular, al mismo tiempo que destaca uno de los elementos ms importantes dela dimensin pblica de la autonoma. Slo el rgimen democrtico, en sociedades tambin

democrticas, realiza efectivamente la nocin de autonoma (Habermas 1998).

Ahora bien, en casos especcos, el concepto de autonoma se complementa con una deter-minada estructura institucional.

2 Informe de la Comisin de la Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamento del Senado Chileno, acerca del proyectode ley de reforma constitucional que crea el Ministerio Pblico, evacuado el 8 de abril de 1997, contenido en el Diario deSesiones del Senado, sesin 39, p. 4565. Citado por Ziga Urbina en la revista IUS ET PRAXIS, Ao 13, Santiago, 2007.


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arnouxGarayEn la doctrina espaola, la autonoma est ligada a la descentralizacin poltica, muy pro-

pia del Estado Integral de la II Repblica y del Estado de las Autonomas actual. Enel mbito del Derecho administrativo espaol, se coincide en el carcter polismico delconcepto de autonoma y la carencia de un signicado dogmtico preciso. As el conceptoautonoma es empleado por la Constitucin espaola para referirse a las Comunidades

Autnomas, Municipios, Provincias y Universidades. Pareja Alfonso, inspirado por SantiRomano y M. S. Giannini, sostiene como denicin comn de autonoma: una cualidadde un sujeto, una organizacin, consistente en una cierta (derivada y limitada) capacidad deautorregularse, quedando su conguracin entregada a la Constitucin y el ordenamientojurdico (Ziga Urbina 2007, pg. 2.228).

En la doctrina iuspublicista alemana contempornea, la autonoma opera en el Estado y enla sociedad civil. En el Estado, la autonoma concierne a la forma de organizacin intraes-tatal que se expresa a travs de la descentralizacin, en la que emergen entidades pblicas

o personas de derecho pblico que gozan de un mnimo de independencia y autodetermina-cin, por una parte, y de legitimacin democrtica, por otra. En la sociedad civil, la autono-ma concierne a ciertas categoras de asociaciones de carcter profesional o econmico. Porltimo, en la doctrina iuspublicista francesa contempornea, la autonoma post reformadel Estado y de su administracin en el gobierno de Mitterrand debe referirse, necesaria-mente, a las colectividades locales y territoriales (Municipios, Departamentos, Regiones).Por lo tanto, desde este enfoque, la autonoma es esencialmente limitada y se desenvuelveen las coordenadas de la descentralizacin administrativa territorial, a travs de colectivi-dades locales y territoriales que gozan de libre administracin de sus recursos y un orde-

namiento propio, a lo que se une la personalidad moral (Ziga Urbina 2007, pg. 2.229).

B) Autonoma como autodeterminacin

Los enfoques revisados y que no presentan notables diferencias entre s, sealan expresa otcitamente una vinculacin entre la autonoma y la autodeterminacin. Es una vinculacinentre lo pblico y lo privado que encuentra su expresin ms acabada en las instituciones yprcticas que promueven efectivamente el ejercicio de las libertades ciudadanas.

En este sentido, la autonoma pblica tiene como requisito indispensable la autonomaprivada (autodeterminacin), ya que ella le permite constituirse como voluntad realmentelibre. Por su parte, no podra asegurarse una regulacin consensuada de la autonoma pri-vada si el ciudadano no puede hacer uso adecuado de la autonoma pblica que, a su vez,debe necesariamente estar inserta en el marco del Estado de derecho que tiene por nalidadgarantizar la autonoma privada y la igualdad jurdica de los ciudadanos. La nocin de au-tonoma resulta impensable desde concepciones no pluralistas y antidemocrticas; restarle


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entostericos espacio a la autonoma poltica de los ciudadanos supone, en ltima instancia, negar la

posibilidad de construir una sociedad justa (Habermas 1998).

Adems, la autodeterminacin es al mismo tiempo una expresin de la libertad positiva(libertad de querer) cuyo ejercicio es fundamental para la democracia como sistema de go-

bierno. Las decisiones ciudadanas, especialmente las que estn vinculadas con su destinoen comunidad por ejemplo, eleccin de representantes o autoridades deben gozar de estacaracterstica.

Por lo tanto, la autonoma establece las condiciones para que los ciudadanos en sociedadesdemocrticas tengan la capacidad de autodeterminacin, es decir, las facultades necesa-rias establecidas por la ley y expresadas en instituciones concretas para denir el caminode su desarrollo personal y colectivo.

Por supuesto, en el interior de un Estado democrtico las autonomas deben adquirir unaconguracin normativoinstitucional que, sin afectar la integridad de aqul, permitan des-plazar, efectivamente, poder de decisin, recursos, capacidades legislativas, competencias,etc., a las autoridades, representantes y ciudadanos de los niveles subnacionales.

C) Institucionalizacin de la autonoma

En este punto, se debe diferenciar la obligacin que tiene el Estado democrtico de protegerlos derechos y garantas polticas entre los que se halla la autodeterminacin ciudadana,

de la forma concreta que adquiere un proceso autonmico que recongura la organizacinestatal. Es decir, las instituciones del Estado de derecho tienen la nalidad de asegurar elejercicio efectivo de la autonoma poltica de ciudadanos socialmente autnomos. Natural-mente, es preciso que esto se exprese en programas legislativos que circulen a lo largo yancho de la sociedad para que, a travs de la estabilizacin de expectativas y la realizacinde nes colectivos, pueda desarrollar su fuerza de integracin social (Habermas 1998).

Es preciso retener la idea que si no existe predisposicin social para ejercer los derechosy libertades que promueve la democracia, es muy difcil desarrollar algo parecido a un

sistema autonmico porque las instituciones son, de alguna manera, el reejo de la culturapoltica de una sociedad.

La descentralizacin del poder del Estado central, transriendo competencias, recursos yamplias facultades de decisin a entidades subnacionales, requiere de un complejo norma-tivoinstitucional que, a su vez, slo puede prosperar si existen las condiciones sociopo-lticas adecuadas que incluyen el ejercicio consciente de la autodeterminacin ciudadana.


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arnouxGarayPor supuesto, es tambin posible que el alcance de dicha transferencia sea muy limitado,

de tal modo que el gobierno central retenga las mayores competencias y tutele el procesode autonoma.

Pero tambin existe la posibilidad que las demandas por mayores grados de autonoma

poltica, en el marco de sociedades con altos niveles de pobreza y desigualdad, tenga comoobjetivo una mayor participacin de la poblacin en la redistribucin de los recursos. Eneste caso, la gran pregunta es si un proceso de descentralizacin resolver adecuadamentedichas demandas, adems, tomando en cuenta que las condiciones de pobreza y desigual-dad plantean trabas efectivas al ejercicio de los derechos y garantas polticas, restringiendopor consiguiente la posibilidad de autodeterminacin ciudadana.

La institucionalizacin de un sistema de autonomas, es un proceso complejo que no selimita a la reorganizacin territorial del Estado, a la cesin de competencias, recursos y

facultades de decisin, sino que debe contemplar el estado de la cultura poltica que pre-valece en la sociedad. As, las sociedades en las que predomina una cultura poltica demo-crtica pueden asumir el reto que plantea la autonoma ya que perciben a sta como unaprolongacin natural de su libertad moral y autodeterminacin. En cambio, en sociedadesdonde predomina una cultura poltica escasamente democrtica o autoritaria, es muy difcilesperar que la autonoma surta los efectos para los que ha sido instituida.

IV. EL CASO BOLIVIANO

El 19 de julio de 2010, fue promulgada por el presidente del Estado Plurinacional la LeyMarco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD), Ley N 031. La norma forma partede las cinco leyes previstas por la segunda disposicin transitoria de la Constitucin Po-ltica del Estado (CPE) y que, en teora, deberan promover la nueva institucionalidad delEstado Plurinacional.

Amerita, entonces, analizar esta norma desde los enfoques tericos revisados para develarsu naturaleza, as como sealar las caractersticas de algunas innovaciones que se planteanen el campo de las denominadas autonomas indgenas. Por ltimo, conviene revisar la

viabilidad institucional de este instrumento normativo.

A) Enfoque doctrinal

El espritu de la LMAD no diere en su orientacin de los procesos descentralizadoresrealizados, por ejemplo, en Chile, Colombia o Guatemala. Bolivia es un Estado Unitariocon autonomas, menciona el Art. 1 de la CPE. Precisamente por esta razn, y ms all del


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entostericos complejo entramado de entidades autnomas que se plantea, existe un fuerte control del

gobierno central sobre el proceso de transferencia de competencias y recursos.

La LMAD establece un tipo de autonoma fuertemente tutelada por el gobierno central. Estefenmeno se repite en los pases mencionados que para conservar el carcter unitario del

Estado, recurren a una serie de disposiciones para garantizar que el gobierno central man-tenga la supremaca sobre los aspectos esenciales de las polticas econmicas y sociales.

Las razones que se arguyen son las siguientes: a) que no se pueden transferir mayorescompetencias y recursos a entidades subnacionales que todava no desarrollan capacidadesde gestin pblica adecuadas y, b) que una descentralizacin poltica o la eleccin de auto-ridades subnacionales podra quebrar la unidad del Estado y avanzar hacia una especie defederalismo que colocara en tela de juicio, precisamente, la unidad del Estado.

En todo caso, especialmente en el caso chileno, el avance de la descentralizacin ha sidolento pero seguro, promoviendo un desarrollo relativamente equilibrado de las regiones ypreparando el terreno para mayores grados de autonoma poltica.

Ahora bien, la LMAD en los papeles parece ms avanzada e innovadora que cualquier otranorma similar planteada en Latinoamrica, pero en su orientacin especca es incluso msconservadora que los marcos normativos desarrollados, por ejemplo en Chile y Colombia.

Entre los principios que establece la LMAD (Art. 5), no gura el concepto de autodetermi-

nacin. Si lo que se pretende es avanzar hacia la consolidacin de un sistema autonmico,es preciso destacar la importancia de la libertad de decisin y accin que deben tener lasentidades subnacionales y los ciudadanos que forman parte de stas, al momento de deter-minar la forma que adquirir su desarrollo en el marco de sus caractersticas propias deter-minadas por el lugar donde residen (municipio, departamento, nacin y pueblo indgenaoriginario campesino). Al parecer, esta importante omisin no es casual y es consecuentecon la idea de centralidad gubernamental.

Entre las curiosidades de la LMAD, sobresale el principio de la Lealtad Institucional

(Art. 5, numeral 15) que menciona: El nivel central del Estado y las entidades territoria-les autnomas tomarn en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el nivelcentral del Estado y otras entidades territoriales, evitando aquellas que las perjudiquen,promoviendo el dilogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles negativamente,y facilitando toda informacin pblica necesaria para su mejor desempeo; respetando elejercicio legtimo de las competencias del nivel central del Estado y de las entidades terri-toriales autnomas.


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arnouxGarayEn los hechos, se trata de una especie de recomendacin cuya nalidad esencial es pre-

cautelar, en primer lugar, las prerrogativas del nivel central del Estado. En realidad, dichoprincipio es completamente innecesario si tenemos en cuenta que la LMAD dene las com-petencias de cada una de las entidades territoriales autnomas, sus responsabilidades y lasrelaciones entre cada una de ellas, por lo que exigir lealtad es simplemente irrelevante.

La organizacin territorial planteada por la LMAD sigue el modelo espaol de autonomaslocales, con la introduccin de una nueva entidad denominada territorio indgena origina-rio campesino, neologismo reconocido por la CPE para resaltar el carcter indgena popu-lar del gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS). Probablemente sta sea la novedadms relevante que trae la LMAD, cuyo anlisis merece un apartado especial.

El rgimen de competencias no se diferencia mucho de los que se han introducido en otrospases de Latinoamrica en el marco de procesos de descentralizacin. Sin embargo, resalta

el hecho de que la LMAD no incluyera una seccin que regule el importante tema del pactoscal, necesario para la transferencia de recursos del nivel central a las entidades autno-mas para la adecuada realizacin de dichas competencias.

Una descentralizacin administrativa que tome a la ligera la cuestin de los recursos y, porsupuesto, la capacidad de las entidades subnacionales para desarrollar gestin pblica sepuede tornar, en el corto plazo, intrascendente.

La gura de una autonoma fuertemente tutelada por el nivel central del Estado se con -

rma con las instancias del rgano Ejecutivo, dedicadas exclusivamente a este tema. Deeste modo, existe un Ministerio de Autonoma, institucin que contradice el espritu de laautonoma y la descentralizacin, ya que estara considerando que el proceso autonmicoes un rea ms de administracin del gobierno central.

Naturalmente, en pases con descentralizacin administrativa y poltica (Chile, Colombiay Guatemala, entre otros), se han constituido secretaras o instancias de coordinacin entrelas entidades subnacionales y el gobierno central. En ningn caso, dichas instancias tienenrango de ministerio, ya que el objetivo central es generar condiciones para el desarrollo de

capacidades tcnicas de gestin en el mbito local o regional.

En cambio, la LMAD, aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia,establece dos instancias adicionales de control sobre el proceso autonmico. En primerlugar, se crea el Consejo Nacional de Autonomas (Art. 123) que est conformado por: 1)la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional que adems preside este consejo; 2)tres ministros del rgano Ejecutivo Plurinacional (de la Presidencia, Planicacin del De-


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entostericos sarrollo y de Autonoma); 3) las gobernadoras o gobernadores de los nueve departamentos;

4) cinco representantes de la Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia; 5) cincorepresentantes de las autonomas indgena originario campesinas y, 6) una o un represen-tante de las autonomas regionales.

El Art. 121 de la LMAD menciona que el Consejo Nacional de Autonomas es una instan-cia consultiva permanente de coordinacin, consulta, deliberacin, proposicin y concerta-cin entre el gobierno plurinacional y las entidades territoriales autnomas.

Llama la atencin que la composicin del citado Consejo no exprese el peso de cada ins-tancia de gobierno. De este modo, frente a los cuatro representantes del rgano Ejecutivo(incluido el Presidente), los municipios slo puedan acreditar cinco delegados, siendo quesu nmero excede los 330 en todo el pas.

La LMAD, adems, crea otra instancia denominada Servicio Estatal de Autonomas (Art.125), entidad pblica descentralizada bajo tuicin del Ministerio de Autonoma, con perso-nalidad jurdica de derecho pblico, con jurisdiccin nacional, autonoma de gestin tcnica,administrativa y presupuestaria. Sus atribuciones, establecidas en el Art. 129, pargrafos I, II,III y IV, abarcan el mbito competencial, econmico nanciero, normativo y de informacin.

Ahora bien, llama poderosamente la atencin que la LMAD no se pronuncie acerca de laAgencia para el Desarrollo de las Macro Regiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF), ins-titucin creada recientemente por el rgano Ejecutivo para promover e impulsar el desa-

rrollo estratgico econmico y social de las Macro Regiones y Zonas Fronterizas de formaarticulada a los planes y polticas pblicas (Decreto Supremo N 0538).

El sentido comn indica que esta agencia debera estar inserta en la LMAD y vinculada alConsejo Nacional de Autonoma. En los hechos, la ADEMAF es una instancia paralela alas autonomas Departamentales, Regionales, Municipales e Indgenas, que se sustenta enel concepto de Macroregin, denido en el Decreto N 0538 como: aquel espacio terri-torial que articula regiones anes ecolgicamente, culturalmente y de vocacin productiva,y que en trminos poltico administrativos corresponden a uno o ms departamentos. Si

esto es as, para qu alentar la constitucin de un complejo sistema de autonomas que, enteora, incorpora a departamentos, regiones, municipios y pueblos indgenas, si de todosmodos existe una entidad superior que puede operar al margen de las entidades autnomas?

Pero, adems, la ADEMAF tiene amplias competencias que van desde la promocin, for-mulacin, coordinacin y supervisin de planes, programas y proyectos de desarrollo eje-cutados por los ministerios sectoriales y las diversas entidades del rgano Ejecutivo a


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arnouxGaraynivel Central del Estado en las macroregiones y zonas fronterizas, de acuerdo al Plan Na-

cional de Desarrollo, hasta la administracin directa de esos planes, programas y proyectos.

En los hechos, la LMAD instituye un complejo institucional que otorga al rgano Ejecu-tivo del Estado Plurinacional (gobierno central), la tutela absoluta sobre las autonomas.

En este sentido, cabe preguntarse si el sistema de autonomas ha sido diseado para que lasregiones, departamentos, municipios y pueblos indgena originario campesinos se hagancargo de su propio desarrollo a partir de instituciones especcas, para qu plantear estasinstancias de control exagerado y que contradicen el espritu de la autonoma?

B) Autonomas indgenas

La LMAD est en consonancia con el enfoque pro indgena de la Constitucin Polticadel Estado ya que dedica una parte importante de su normativa a establecer las bases de la

Autonoma Indgena Originaria Campesina.

Entonces, cabra pensar que la norma est diseada para facilitar el acceso de los pueblosindgenas a las autonomas, en legtimo ejercicio de los derechos especiales que les reco-noce la Constitucin en la que sobresalen dos ideas: libre determinacin y territorialidad,es decir, soberana sobre el territorio.

Especcamente, la CPE arma en el Art. 30, Pargrafo II, numeral 4, que las naciones ypueblos indgena originario campesinos gozan de libre determinacin y territorialidad.

La LMAD menciona en su Art. 6, Pargrafo III: Naciones y Pueblos Indgena OriginarioCampesinos.- Son pueblos y naciones que existen con anterioridad a la invasin o coloniza-cin, constituyen una unidad sociopoltica, histricamente desarrollada, con organizacin,cultura, instituciones, derecho, ritualidad, religin, idioma y otras caractersticas comunese integradas. Se encuentran asentadas en un territorio ancestral determinado y mediante susinstituciones propias, en tierras altas son los Suyus conformados por Markas, Ayllus y otrasformas de organizacin, y en tierras bajas con las caractersticas propias de cada puebloindgena, de acuerdo a lo establecido en el Art. 2, el Pargrafo I del Art. 30 y Art. 32 de la

Constitucin Poltica del Estado.

Por otra parte, el Art. 43 de la LMAD (Carcter de lo Indgena Originario Campesino)arma: Lo indgena originario campesino es un concepto indivisible que identica a los pueblos y naciones de Bolivia cuya existencia es anterior a la colonia, cuya poblacincomparte territorialidad, cultura, historia, lenguas y organizacin o instituciones jurdicas,polticas, sociales y econmicas propias; y as se denominen solamente como indgenas o


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entostericos como originarios o como campesinos, pueden acceder en igualdad de condiciones al de-

recho a la autonoma establecido en la Constitucin Poltica del Estado, en sus territoriosancestrales, actualmente habitados por ellos mismos y en concordancia con el Art. 1 delConvenio 169 sobre los Pueblos Indgenas de la Organizacin Internacional del Trabajo. Elpueblo afroboliviano est incluido en estos alcances, en concordancia con el Art. 32 de la

Constitucin Poltica del Estado.

Ambos artculos de la LMAD no ratican claramente la libre determinacin y la te-rritorialidad de los pueblos y naciones indgena originario campesinos. La sutil omisinprobablemente tiene el propsito de impedir que dichos pueblos ejerzan con plenitud lasoberana territorial que la CPE les reconoce, ya que podran colocar en peligro la unidady autoridad del Estado.

Precisamente esta preocupacin fue sealada con anterioridad. Sostenamos que al pare-

cer, el propsito de quienes redactaron el anteproyecto ocialista de Ley Marco de Autono-mas, fue recongurar completamente, y en funcin de criterios tnicos muy discutibles,la sonoma territorial del Estado boliviano. Sin embargo, dicha reconguracin podraabrir, en el sentido literal de la frase, las puertas del inerno (Varnoux 2009, pg. 472).

Al parecer, los funcionarios que redactaron la LMAD se percataron de este inconvenien-te ya que se suscitaron varios eventos en los que comunidades campesinas, alegando losderechos que les reconoce la CPE, reclamaron la propiedad, control y usufructo delos recursos naturales (especialmente minerales e hidrocarburos) que subyacen en sus te-

rritorios ancestrales.

Y es que si se pretende preservar la unidad del Estado y el control de ste sobre las rentasque genera la explotacin de recursos naturales para benecio de toda la sociedad, no sepuede admitir que otra entidad as sea una nacin o pueblo indgena originario campesi-no tenga la posibilidad de ejercer derechos exclusivos sobre esos recursos.

El problema radica en que la razn de la unidad y soberana territorial del Estado quiebra lanocin de autonomas indgenas tal como estn planteadas en la CPE. Es ms, la LMAD

establece un procedimiento fuertemente tutelado por entidades del gobierno central paraacceder a las autonomas indgenas.

Dicho procedimiento exige, principalmente, la certicacin por parte del Ministerio de Au-tonoma del carcter ancestral del territorio indgena donde se pretende crear una autono-ma indgena. El Art. 56 de la LMAD (Requisitos para el Acceso a la Autonoma Indgena),Pargrafo I dice: De manera previa a la iniciativa establecida en el Art. 50 de la presente


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arnouxGarayLey, el Ministerio de Autonoma deber certicar expresamente en cada caso la condicin

de territorios ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos y naciones demandantessegn lo establecido en el Pargrafo I del Art. 290 de la Constitucin Poltica del Estado.

Sobre al particular, cabe preguntarse: por qu una entidad del gobierno central como el

Ministerio de Autonoma debe certicar el carcter ancestral del territorio indgena?, tienemapas o referencias prehispnicas de los territorios y pueblos que habitaron esta parte delmundo?

Y es que desde un punto de vista objetivo, ninguna comunidad indgena en Bolivia podrademostrar que el territorio que actualmente ocupa corresponde a su jurisdiccin ancestral,puesto que durante la colonia nunca se levant un mapa de las etnias indgenas. Adems,la mayora de los pueblos indgenas fueron reducidos a sitios que, generalmente, no co-incidan con su territorialidad previa. Asimismo, el proceso de mestizaje cultural fue tan

intenso que resulta incluso anecdtico solicitar la acreditacin de cosmovisiones y prcti-cas precoloniales. En todo caso, probablemente slo la arqueologa podra dar pistas acercade los usos y costumbres de esos pueblos.

En este punto, se ratica el espritu de la LMAD en el sentido de que el gobierno centralcontrole, directamente, todo el proceso autonmico y particularmente indgena. Y esto por-que, en primer lugar, se pretende evitar la multiplicacin de conictos con el tema de lalibre determinacin y la territorialidad, as como el delicado tema del control de losrecursos naturales3.

Ahora bien, si el pueblo indgena originario campesino consigue que el Ministerio de Au-tonoma certique que su territorio tiene una calidad de ancestral, la LMAD prev msrequisitos.

El Art. 57 (Viabilidad Gubernativa) de la LMAD establece que: La viabilidad gubernativase acredita con la certicacin emitida por el Ministerio de Autonoma, que contemplarla evaluacin tcnica y comprobacin en el lugar, del cumplimiento de los siguientes cri-terios:

3 El da 27 de septiembre de 2010, campesinos de la comunidad de Zongo, a 56 kilmetros de la ciudad de La Paz, proce-dieron a cerrar una vlvula de agua de una planta hidroelctrica de la Corporacin Boliviana de Energa Elctrica, quecontribuye con el 25,4% de la energa elctrica del pas. Esta medida dej sin luz, por varias horas, a seis regiones del

pas. Las cerca a 10.000 personas que viven all, desean constituirse en una autonoma indgena y reclaman una serie dedemandas muy concretas relacionadas con infraestructura vial, hospital y escuela. Una de las personas que protagoniza-ron el hecho arm que la comunidad era duea de los recursos naturales (bsicamente el agua) del lugar. El gobiernolleg con una comisin negociadora para superar el conicto y amenaz con procesar a los responsables ya que vul-neraron derechos establecidos en la Constitucin. Matutino Pgina Siete del da mircoles 29 de diciembre de 2010, sec-cin Sociedad, pgs. 3536. El hecho conrma los temores ya planteados cuando se aprob el proyecto de ConstitucinPoltica del Estado y ratica la conviccin del Estado Plurinacional de tutelar la cuestin de las autonomas indgenas.


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entostericos 1) Organizacin. La existencia, representatividad y funcionamiento efectivo de una estruc-

tura organizacional de la(s) nacin(es) y pueblo(s) indgena originario campesino(s),que incluya la totalidad de las organizaciones de la misma naturaleza constituidas en elterritorio, con independencia respecto a actores de otra ndole e intereses externos.

2) Plan Territorial. La organizacin deber contar con un plan de desarrollo integral dela(s) nacin(es) o pueblo(s) indgena originario campesino(s) que habitan en el territo-rio, segn su identidad y modo de ser, e instrumentos para la gestin territorial. El plandeber incluir estrategias institucional y nanciera para la entidad territorial, en funcinde garantizar un proceso de fortalecimiento de sus capacidades tcnicas y de recursoshumanos, la gestin y administracin, as como la mejora integral de la calidad de vidade sus habitantes. El plan deber contemplar la estructura demogrca de la poblacin.

Obviamente, para muchas naciones y pueblos indgena originario campesinos ser impo-

sible cumplir los requisitos exigidos por la LMAD. Los ms perjudicados sern aquelloscuya densidad demogrca es muy baja y no cuenta con algo parecido a viabilidad guber-nativa. Si la Constitucin Poltica del Estado pretendi visibilizar a estas comunidadeshumanas, la LMAD tiende a invisibilizarlas restituyendo las condiciones de marginacinde las que fueron objeto en el pasado.

Entonces, qu naciones y pueblos indgena originario campesinos podrn optar a las au-tonomas indgenas? Posiblemente un pequesimo porcentaje que cumplan los exigentesrequisitos que establece la LMAD.

Pero la tutela del gobierno central sobre el acceso de los pueblos indgenas a las autono-mas, tambin se expresa en la aprobacin de sus estatutos. La LMAD dice en el Art. 53(Proyecto de Estatuto Autonmico o Carta Orgnica), Pargrafo I, numeral 5, lo siguiente:En el caso de la conformacin de una autonoma indgena originaria campesina, en un te-rritorio indgena originario campesino, su titular convocar a la conformacin de un rganodeliberativo, o su equivalente, para la elaboracin y aprobacin del proyecto de estatutomediante normas y procedimientos propios bajo la supervisin del rgano Electoral Plu-rinacional, a travs del Servicio Intercultural de Fortalecimiento Democrtico (SIFDE)4.

4 Slo los pueblos indgenas de tierras bajas fundamentalmente Santa Cruz y el Beni, aglutinados en torno a la Confe-deracin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), observaron la LMAD en el tema de las autonomas indgenas. Noestuvieron de acuerdo que sus estatutos aprobados por usos y costumbres, no deban requerir un referndum aprobatorioni el visto bueno del Tribunal Constitucional. Incluso organizaron una marcha desde el Beni hacia La Paz, con el objetode conseguir atencin del gobierno y de la Asamblea Legislativa a sus demandas. Tras largas negociaciones, apenasse modic este punto, permitiendo a los pueblos indgenas aprobar sus estatutos segn sus usos y costumbres, pero acondicin que sean raticados por un referndum entre los habitantes de la circunscripcin indgena demandante de auto-noma. Llama la atencin que las organizaciones campesinas e indgenas del Occidente del pas no se hayan pronunciadosiquiera sobre el particular.


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arnouxGarayEn este punto, existe una contradiccin entre lo que plantea la Ley del rgano Electoral

Plurinacional y lo que dispone la Ley del Rgimen Electoral Plurinacional. La primera noasigna dicha tarea al SIFDE, la segunda s. Entonces, cul es vlida o cmo han interpre-tado esas normas los funcionarios del Ministerio de Autonoma que redactaron la LMAD?

Adems, da la impresin que el SIFDE se coloca sobre los Tribunales Electorales De-partamentales y asume atribuciones que devalan la debida autonoma de gestin de esasentidades electorales, adems de supervisar directamente el proceso de aprobacin de losestatutos de los pueblos y naciones indgena originario campesinos que busquen convertir-se en autonomas indgenas.

En este sentido, los pueblos indgenas estn habilitados para redactar sus estatutos segnusos y costumbre propias, pero deben remitir este proyecto al Tribunal Constitucional y, -nalmente, realizar un referndum aprobatorio supervisado por el SIFDE. El proceso mismo

muestra una tendencia a reputar a esos pueblos como menores de edad, como poblacio-nes sujetas a la tutela de las instituciones del gobierno central.

C) Viabilidad institucional de la LMAD

Tal y como est planteada la LMAD, carece de los atributos para dar origen a un complejoinstitucional de entidades autnomas que tengan la capacidad nanciera, administrativa,legislativa y poltica para dinamizar el desarrollo en el mbito departamental, regional, localo indgena. Es decir, su viabilidad institucional est condicionada a la voluntad del gobierno

central y no a las capacidades de los gobiernos departamentales, municipales e indgenas.

El gran problema es la injerencia del nivel central del Estado en el proceso autonmico. Porsupuesto, esto no resulta extraordinario en un pas que tiene una larga tradicin centralistapero, adems, en el marco de una sociedad que se halla ms cmoda esperando que el Es-tado le provea la mayora de sus necesidades.

Probablemente y para ser justos, en la medida que la sociedad boliviana madure y ejerzade un modo ms efectivo su autonoma moral y su autodeterminacin, podr cristalizar un

sistema de autonomas en el que desarrolle sus capacidades para resolver los problemasderivados de la pobreza y la desigualdad.

Hoy da existe el potencial para que ello ocurra, especialmente en las regiones del Orientey entre los pueblos indgenas de esa regin, ya que por muchos aos sufrieron el abandonodel gobierno central y, por esta misma razn, fortalecieron sus capacidades democrticasde autodeterminacin.


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entostericos V. CONCLUSIONES

A modo de conclusiones, y en virtud a la evaluacin terica desarrollada, puede mencio-narse que la descentralizacin del Estado impulsa la democratizacin de las sociedades, yla autonoma promueve la autodeterminacin ciudadana.

La descentralizacin estimula las facultades de deliberacin de grupos y organizacioneslocales, y propicia la formacin de mltiples centros de poder que coadyuvan a la consoli-dacin democrtica.

En este sentido, se establece una clara relacin entre descentralizacin y democratizacin,como un proceso por el que el sistema poltico incorpora al escenario poltico a una mayorcantidad de grupos y organizaciones que promueven los intereses y demandas de las socie-dades locales y regionales.

Los enfoques tericos han incorporado la nocin de descentralizacin democrtica, cu-yas caractersticas ms importantes tienen que ver con una participacin ciudadana efec-tiva que dinamice la vida poltica en las regiones y contribuya a formar liderazgos localescomprometidos con la democracia. Al mismo tiempo, esa descentralizacin est vinculadacon un sistema normativo que regule la transferencia de competencias y recursos a losgobiernos subnacionales, de tal modo que puedan cumplir el objetivo de acercar el Estadoal ciudadano. Todo este proceso, propicia una transformacin de la estructura institucionaldel Estado que, incluso, alienta la constitucin de sistemas electorales subnacionales en

coordinacin con una entidad electoral nacional para regular la competencia entre nuevasorganizaciones y agrupaciones polticas de nivel regional y local.

Ahora bien, la evaluacin terica permite establecer una relacin virtuosa entre autonomay autodeterminacin. La autodeterminacin es una expresin de la libertad positiva (li-bertad de querer), cuyo ejercicio es fundamental para la democracia como sistema de go-bierno. Las decisiones ciudadanas, especialmente las que estn vinculadas con su destinoen comunidad por ejemplo, eleccin de representantes o de autoridades deben gozar deesta caracterstica.

En este sentido, la autonoma establece las condiciones para que los ciudadanos se auto-determinen, en el sentido de ejercer las facultades que la ley les reconoce, para denir pors mismos el camino que adoptar su desarrollo personal y colectivo.

Esta revisin terica, nos permite analizar los aspectos ms importantes de la Ley Marcode Autonomas y Descentralizacin aprobada por el gobierno del Estado Plurinacional bo-


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arnouxGarayliviano, en julio de 2010. Y si bien la Ley parece innovadora e introduce las autonomas

indgena originario campesinas, est diseada para que el gobierno central tenga el controldel proceso autonmico.

Es decir, las autonomas en Bolivia estn tuteladas por el centralismo en una situacin

paradjica ya que el espritu de las mismas apunta a descentralizar efectivamente compe-tencias y recursos para que los ciudadanos en los departamentos, regiones, municipios ypueblos indgenas construyan por s mismos los pilares ms importantes de su desarrollohumano, social y poltico.

Y si bien la LMAD repite la orientacin indigenista de la Constitucin Poltica, el gobiernocentral se asegura de supervisar la constitucin de autonomas indgenas con la exigenciadel cumplimiento de requisitos complejos, que dejan a las naciones y pueblos indgenasoriginario campesinos en una situacin parecida a la de menores de edad con respecto a

sus tutores.

Por estas razones, la viabilidad de la institucionalidad autonmica en Bolivia no est deltodo asegurada. Es probable que el proceso de su implementacin contribuya a generarsituaciones de tensin y conicto con las regiones y los pueblos indgenas. Esto ameritauna revisin profunda de la LMAD y, si es necesario, la correccin de sus aspectos mspolmicos.


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entostericos VI. BIBLIOGRAFA

CALDERN SUREZ, JORGE, (2003): Proyecto de Apoyo al Fortalecimiento de losProcesos de Descentralizacin Po

Bolivia en la senda de la implementación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD)

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