Berle, Peter. Muchas Voces, Ninguna Voz. Las Dificultades de América Latina Para

7/26/2019 Berle, Peter. Muchas Voces, Ninguna Voz. Las Dificultades de Amrica Latina Para

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Peter Birle: doctor en Ciencias Polticas; director acadmico del Instituto Iberoamericano deBerln y presidente de la Asociacin Alemana de Investigaciones sobre Amrica Latina (Adlaf).Entre sus ltimas publicaciones se destacan Brazil and the Americas. Convergences and Perspectives

(coeditor con Srgio Costa y Horst Nitschack, Vervuert, Frankfurt am Main, 2008) y Elites enAmrica Latina (coeditado con Wilhelm Hofmeister, Gnther Maihold y Barbara Potthast, Iberoa-mericana, Madrid, 2007).Palabras claves: globalizacin, integracin, supranacionalidad, Amrica Latina.

Muchas voces,

ninguna vozLas dificultades

de Amrica Latina

para convertirse

en un verdadero

actor internacional

PETER BIRLE

Amrica Latina no logra presentarse

como un actor unificado en el escenario

internacional. La inclinacin histrica

a mirar hacia Estados Unidos y Europa

en lugar de hacia los pases vecinos, las

diferentes estrategias de desarrollo y la

renuencia a ceder soberana a instancias

supranacionales han dificultado los

avances en la integracin. Aunque existen

muchos organismos e instituciones, sesuperponen unos con otros y en general

no han dado los resultados esperados,

tal como demuestra el hecho de que el

comercio intrarregional hoy no supera el

15%. El artculo argumenta que, aunque

no es necesario hablar con una sola

voz en absolutamente todos los foros

internacionales, es esencial que

Amrica Latina logre presentarse como

un interlocutor nico en aquellos

temas que son de inters comn para

todos los pases de la regin.

Las dificultades de la integracin

Puede hablarse de Amrica Latina como un actor internacional, en el sentidode un comportamiento coordinado o concertado de los pases de la regin en elsistema internacional? La respuesta es no. Pese a los esfuerzos emprendidos

Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVASOCIEDAD No 214,

marzo-abril de 2008, ISSN: 0251-3552, .


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desde la segunda mitad del siglo XX, la regin no ha logrado avanzar de ma-nera decisiva en la creacin de estructuras duraderas de cooperacin e inte-

gracin que le permitan pasar de ser un ruletaker (seguidor de reglas) a unrulemaker (hacedor de reglas) en el sistema internacional. Tampoco es posibleconsiderar a Sudamrica (lo que implica excluir a Mxico y los pases deAmrica Central y el Caribe, que en los ltimos aos tienden a profundizarsus vnculos econmicos con Estados Unidos) como un actor que habla conuna sola voz. Ni siquiera las organizaciones subregionales de integracin, co-mo la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Mercado Comn Centroa-mericano (MCCA) o el Mercado Comn del Sur (Mercosur) han logrado posi-cionarse como actores coherentes. Y los cambios polticos de los ltimos aos

no han cambiado esta situacin: pese a la preponderancia de gobiernos pro-gresistas, las estrategias de insercin internacional de los pases latinoameri-canos siguen siendo muy diferentes entre s. Hoy, al igual que en el pasado,

la bsqueda de soluciones nacionalesprevalece sobre los esfuerzos de con-certacin e integracin.

Por qu, a pesar de que existen va-rios factores que podran fomentar lacooperacin regional, se mantiene es-ta situacin? Los pases de Amrica

Latina tienen muchas semejanzas histricas, culturales e idiomticas, as co-mo problemas polticos y sociales compartidos. Se trata adems de una de lasregiones ms pacficas del mundo, por lo menos en las relaciones interestata-les: aunque hasta hoy siguen existiendo conflictos bilaterales (sobre todo territo-riales) que esperan una solucin definitiva, lo cierto es que durante el siglo XXhubo escasas guerras entre pases latinoamericanos. Finalmente, desde los tiem-

pos de la independencia la unidad latinoamericana ha sido y sigue siendouna constante en los imaginarios discursivos de muchos polticos de la regin.

Tampoco se trata de una simple ausencia de instituciones. De hecho, existeuna gran variedad de organismos creados para fomentar la cooperacin, laconcertacin y la integracin: la Asociacin Latinoamericana de Libre Comer-cio (Alalc), fundada en 1960, y su sucesora, la Asociacin Latinoamericana deIntegracin (Aladi), ideadas para impulsar los procesos de integracin y for-talecer los lazos de amistad y solidaridad entre los pueblos de la regin. El

Sistema Econmico Latinoamericano (SELA), creado en 1975 con el objetivo depromover un sistema de consulta y coordinacin entre los 26 pases que lo in-tegran para concertar posiciones y estrategias comunes en materia econmica,

Hoy, al igual que en el

pasado, la bsqueda de

soluciones nacionales prevalece

sobre los esfuerzos de

concertacin e integracin


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especialmente frente a otros pases, grupos de naciones y foros y organis-mos internacionales. El Grupo de Ro, heredero del proceso de Contadora,

inaugurado en 1986 como espacio de concertacin poltica.

En diciembre de 2004, adems, se inaugur la Comunidad Sudamericana deNaciones (CSN), que en abril de 2007 pas a denominarse Unin de Nacio-nes Sudamericanas (Unasur) y que tiene entre sus objetivos principales laconcertacin y coordinacin poltica y diplomtica de la regin, la bsque-da de convergencias entre el Mercosur, la CAN y Chile, de modo de avanzaren la creacin de una zona de libre comercio, y la integracin fsica, energ-tica y comunicacional de Amrica del Sur. An no se puede decir mucho so-

bre su futuro, pues sus estructuras y competencias reales todava estn pordefinirse. Sin embargo, las experiencias de las dems instituciones mencio-nadas han sido ms bien frustrantes. A pesar de la existencia de tales insti-tuciones, hasta hoy no hay una verdadera coordinacin de polticas enninguna de las reas de las que deberan ocuparse, y en general son organi-zaciones dbiles cuya permanencia se debe sobre todo a la ley de la inercia,con un impacto real muy restringido. En un libro publicado en 1967, Politicsand Economic Change in Latin America, Charles Anderson defini la polticalatinoamericana como un museo viviente en el que las diferentes formasde autoridad poltica de la historia occidental seguan existiendo, interac-tuando una con otra de una manera que pareca violar cualquier regla de se-cuencia o cambio en el desarrollo de la civilizacin occidental. Podramoshablar tambin de un museo viviente de los organismos de integracin: siuno de ellos no funciona, en vez de analizar seriamente las causas de susproblemas o su fracaso y emprender las reformas necesarias, simplementese opta por dejar que se estanque y se crea uno nuevo, con objetivos pareci-dos (y a veces hasta ms exigentes). No es sorprendente que as no se logren

progresos consistentes.

Las causas de la falta de integracin

Para entender mejor las dificultades latinoamericanas para construir estruc-turas y mecanismos colectivos que contribuyan a lograr los objetivos mencio-nados ms arriba conviene considerar, desde un punto de vista terico, cincofactores que pueden fomentar la cooperacin entre pases y contribuir a laconstruccin de una verdadera comunidad poltica: un mnimo de intereses

comunes entre los actores (pases) que participan; un mnimo de interdepen-dencia econmica y poltica; la perspectiva de obtener ventajas para todos losparticipantes; un ncleo de pases que impulsan la cooperacin y que estn


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dispuestos a pagar los costos del liderazgo (en vez de tratar de maximizarsolo sus beneficios); y la existencia de protectores externos.

El xito relativo del proceso de integracin europeo se explica en buena me-dida por estos cinco factores. En primer lugar, la integracin fue posible por-que los pases europeos compartan el objetivo de superar el desastre de la Se-gunda Guerra Mundial, limitar las posibilidades de que estalle una futuraguerra, incorporar a Alemania a Europa para impedir futuros caprichos de suparte y mejorar la posicin de la regin en el sistema internacional de posgue-rra. En segundo lugar, la interdependencia, a pesar de las guerras, era impor-tante, pues los pases europeos mantenan desde haca mucho tiempo relacio-

nes econmicas, comerciales, culturales y cientficas considerables. En tercerlugar, todos los participantes obtuvieron ventajas con la integracin, no solopor el logro de una paz duradera, sino tambin por el fomento al bienestar so-cial a travs de la integracin econmica y la creacin de un mercado comn.En cuarto trmino, hubo dos naciones, Francia y Alemania, que en diversosmomentos crticos sirvieron como locomotoras de la integracin, y de hechoAlemania muchas veces fue considerada como el pagador de la integracin

europea. Finalmente, el proceso con-t con el apoyo externo de EEUU.

En Amrica Latina, en cambio, di-versos factores dificultan los pro-cesos de integracin. Desde lostiempos de la colonia, las orienta-ciones culturales, polticas y eco-nmicas de las elites latinoameri-canas se inclinan ms hacia actores

ubicados fuera de la regin (pri-mero Europa y ms tarde EEUU) que hacia los vecinos. Las estrategias de de-sarrollo y los modelos econmicos predominantes reforzaron esas tendenciasy, como consecuencia, los pases latinoamericanos siguen siendo a pesar dela retrica de la unidad vecinos distantes y que se conocen poco entre s. Enese contexto, es natural que no se hayan construido relaciones de confianzaentre los pueblos latinoamericanos y que las interacciones intrarregionalessean poco densas, sobre todo las relaciones econmicas y comerciales: trasvarias dcadas de esfuerzos, el comercio intrarregional no supera el 15% del

total. Por otra parte, los territorios fronterizos de muchos pases latinoa-mericanos eran, hasta mediados del siglo XX, zonas poco pobladas, que nogeneraron impulsos significativos para la integracin. Las infraestructuras

Desde los tiempos de la colonia,

las orientaciones culturales,

polticas y econmicas de las

elites latinoamericanas

se inclinan ms hacia actores

ubicados fuera de la regin

que hacia los vecinos


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intrarregionales de transporte y de comunicacin siguen siendo dbiles y,por lo tanto, generan costos de transaccin muy altos. Adems, los pases la-

tinoamericanos tienen acentuadas y crecientes asimetras estructurales ensu tamao, nivel de desarrollo, diversificacin econmica, diversificacindel comercio internacional y situacin geopoltica.

Una de las barreras ms importantes a la integracin es el concepto predomi-nante de soberana, que genera una fuerte aversin a cualquier tipo de cons-truccin supranacional. En Amrica Latina, ceder soberana nacional a una ins-titucin supranacional se considera una prdida, y no se acepta la idea de quedotar de autonoma a organismos superiores a los Estados puede contribuir a

mejorar la posicin e incrementar el poder de los pases en el sistema interna-cional. Finalmente, hay que mencionar el hecho de que EEUU nunca ha apoya-do el proceso de integracin latinoamericana como lo hizo en Europa. Y lospropios europeos, a pesar de su retrica de respaldo a la integracin regionalen todo el mundo, tampoco han contribuido demasiado a reforzar los lazos in-tralatinoamericanos. De hecho, los dos nicos acuerdos de asociacin entre laUnin Europea y Amrica Latina se firmaron con Chile y Mxico, justamentedos pases que se encuentran bastante apartados de los procesos de integracinregional. Las negociaciones con el Mercosur se han demorado a lo largo de losaos. Y en julio de 2007, la UE, en lugar de mostrarse abierta a las posiciones delMercosur para lograr por fin un acuerdo de asociacin, le propuso a Brasil con-vertirse en su socio estratgico en la regin, una operacin simblica que pue-de fortalecer las relaciones con ese pas pero que seguramente no contribuir aconstruir una sociedad duradera con el resto de la regin.

Algunos avances y retrocesos

A pesar de todas las dificultades, pueden mencionarse tambin algunas ten-dencias positivas. La primera es el cambio en los enfoques de la poltica exte-rior a partir de los procesos de democratizacin. Con el fin de las dictaduras,una nueva generacin de polticos y asesores lleg al poder, con opiniones yactitudes ms orientadas a la cooperacin que al conflicto. Los enfoques geo-polticos perdieron importancia y algunas viejas rivalidades quedaron atrs,como lo demuestra el acercamiento entre Argentina y Brasil: desde mediadosde los 80, las relaciones bilaterales entre ambos pases se ampliaron y pro-fundizaron, se superaron las hiptesis militares de conflicto y la confianza

mutua se increment, aunque siguen existiendo restos de tensiones y rivali-dades tradicionales, sobre todo debido a las diferentes ideas en cuanto a lanaturaleza del sistema internacional y el papel a desempear en l.


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Otro desarrollo positivo es el incremento de las relaciones en los mbitos no gu-bernamentales transnacionales. En los ltimos aos, creci enormemente el

nmero de actores de las sociedades civiles latinoamericanas que se interesanpor temas de poltica exterior. Comenzaron a funcionar redes transnacionales, porejemplo durante las negociaciones por el rea de Libre Comercio de lasAmricas (ALCA) y las protestas contra esta. A mediano y largo plazo, las re-des de este tipo pueden contribuir a la creacin de identidades regionalesms slidas.

Por otro lado, si bien el comercio intrarregional sigue siendo modesto, lasgrandes empresas de algunos pases latinoamericanos, sobre todo de Chile,

Brasil y Mxico, han comenzado a invertir en otras naciones de la regin, locual ha contribuido a fortalecer las interdependencias econmicas. Los pro-yectos de integracin fsica y energtica iniciados en los ltimos aos, algu-nos de ellos como parte de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestruc-tura Regional Sudamericana (Iirsa), brindan enormes potenciales y puedenayudar a crear las condiciones bsicas para una mayor articulacin polticay econmica.

Pero tambin hay aspectos preocupantes que tienden a forzar la desconcer-tacin latinoamericana. Me refiero al creciente peso de factores ideolgicosen la poltica exterior de algunos pases, sobre todo de Venezuela. Otra ten-dencia negativa son los desencuentros y divergencias poltico-diplomticasde los ltimos aos entre pases vecinos, como Argentina y Uruguay, Co-lombia y Venezuela, y Chile y Per. La creciente inclusin de los temas deintegracin regional y de poltica exterior en controversias polticas y elec-torales genera el riesgo de una creciente polarizacin que podra contribuira consolidar estrategias cortoplacistas en lugar de planes slidos de media-

no y largo plazo.

Otro escollo que enfrentan los procesos de integracin es la falta de poten-cias dispuestas a pagar los costos del liderazgo y que adems sean acepta-das como tales en toda la regin, tal como revela un anlisis de los tres pa-ses que podran funcionar como fuerzas motrices de la integracin: Brasil,Mxico y Venezuela. Brasil, con la poltica exterior ms profesional deAmrica Latina, es un actor internacional pragmtico y confiable, que jue-ga un papel importante en un nmero considerable de procesos de coope-

racin regional e internacional. Integra el Mercosur, la Unasur, el Grupo delos 4 (junto con Alemania, la India y Japn, pases que reclaman un lugarcomo miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones


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Unidas), el Grupo de los 20 (un bloque de pases en desarrollo que buscamodificar las pautas del comercio internacional) y el foro trilateral IBSA

(Brasil, la India y Sudfrica, creado en 2003 como consecuencia del fracasode las negociaciones de la Organizacin Mundial del Comercio en Cancn),por mencionar solo algunos de los ms importantes. Pero podemos hablarde Brasil como una potencia lder en Amrica Latina? La respuesta dependerdel campo de accin considerado: en los 90, Brasil fue uno de los grandes pre-cursores de la cooperacin regional en temas de seguridad y uno de los impul-sores de la integracin sudamericana. Ha jugado un papel de liderazgo en lafuerza de paz de las Naciones Unidas en Hait y se ha comprometido como me-diador en las crisis polticas de Colombia, Venezuela y Bolivia.

Pero algunos factores, incluida su enorme desigualdad social, limitan su po-tencial. Al ser el pas ms grande de Amrica Latina y el quinto del mundo enterritorio y poblacin, Brasil juegaen una liga distinta de la del resto delas naciones latinoamericanas, lo quedefine una asimetra estructural quegenera consecuencias en la percep-cin de sus vecinos, en permanentetensin entre el deseo de que Brasilasuma una mayor responsabilidady el temor a posibles ambiciones he-gemnicas. Aunque durante la ma-yor parte del siglo XIX y buena partedel XX Brasil se mantuvo distante deAmrica Latina, hoy la regin (almenos Amrica del Sur) cumple un papel importante en su estrategia de

insercin internacional. Sin embargo, Brasil no se limita a jugar un papel im-portante en la regin, sino que quiere ser un jugador global (global player),para lo cual busca intensificar sus lazos con poderes ubicados fuera de Am-rica Latina. Y en ese sentido, no est dispuesto a aceptar restricciones a suautonoma nacional debido a los procesos de integracin regional o subre-gional. Por eso, aunque Brasil exige en voz alta y con mucha razn unmultilateralismo efectivo y democrtico en el mundo, no parece tan intere-sado en involucrarse en procesos que implican renunciar a algunos dere-chos de soberana en su propio vecindario.

El segundo pas que podra funcionar como motor de la integracin es Mxi-co, que pertenece geogrficamente a Amrica del Norte y culturalmente a

Al ser el pas ms grande de

Amrica Latina y el quinto del

mundo en territorio y poblacin,

Brasil juega en una liga distinta

de la del resto de las naciones

latinoamericanas, lo que define

una asimetra estructural

que genera consecuencias en

la percepcin de sus vecinos


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Amrica Latina. La regin juega un papel importante en el imaginario polticomexicano. Sin embargo, ms all de la larga tradicin de discursos latinoame-

ricanistas, Mxico nunca logr desarrollar una poltica de largo plazo para laregin, y sus iniciativas se han concentrado en Amrica Central y el Caribe.Desde los aos 80, y sobre todo desde la firma del Tratado de Libre Comercio deAmrica del Norte (TLCAN), el pas ha profundizado enormemente sus vnculoseconmicos con EEUU. Y si bien el gobierno de Felipe Caldern est buscandoun acercamiento a sus vecinos latinoamericanos, parece difcil que un pascuyo comercio se concentra en un 90% en EEUU pueda convertirse en una fuerzamotriz de la integracin latinoamericana.

El tercer pas, la Venezuela de Hugo Chvez, es el que en los ltimos aosha desplegado ms iniciativas integracionistas. La Alternativa Bolivarianapara las Amricas (ALBA), al igual que otros proyectos, enfatiza algunosfactores que en general se encuentran ausentes en los procesos de integra-cin regional, como la solidaridad financiera entre los ms ricos y los mspobres. Este principio est en las bases de la UE y es el que ha permitidoque, gracias a considerables transferencias, pases como Espaa o Irlandahayan podido lograr enormes progresos de desarrollo en pocos aos. Pe-ro, adems de la petrodependencia de la nueva poltica exterior hiperacti-va de Venezuela, su enorme ideologizacin y la estrategia schmittiana deChvez de reconocer en su propio pas, en Amrica Latina y en el mun-do solamente a amigos y enemigos no contribuyen a unificar la regin, sinoms bien a dividirla.

Conclusin

Debera Amrica Latina actuar como un solo actor en el sistema interna-

cional? No es necesario hablar con una sola voz en absolutamente todoslos foros internacionales. La UE es un buen ejemplo de las dificultades pa-ra lograr una poltica exterior y de seguridad coordinadas. Lo que s esesencial es que Amrica Latina logre presentarse como un interlocutornico en aquellos temas que son de inters comn para todos los pases dela regin, o al menos para subgrupos como la CAN o el Mercosur. Pero pa-ra lograr este avance crucial ser necesario, en primer lugar, identificar so-

briamente los intereses comunes y las discrepancias, en lugar de tapar lasdivergencias reales con la retrica de la unidad. En vez de imaginarse nue-

vas instituciones cada tantos aos sera mejor repensar y reactivar las queya existen. En caso contrario, la unidad latinoamericana seguir siendo unproyecto faranico.


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