lnforme jurídic que emeten, a requeriment de I'Ajuntament de Manlleu, elsprofessors de Dret Administratiu de la Universitat de Barcetona JULI

PoNcE solÉ ¡ DoMÈNEc stBtNA ToMÀs sobre t'adjudicació dets

habitatges públics de diverses promocions al municipi de Manlleu, com aeina per assegurar la mixtura i la cohesió social

15 de juliol de 2009

INDEX

Informe jurídic que emeten els professors de Dret Administratiu de la

Universitat de Barcelona Juli Ponce Solé i Domènec Sibina Tomàs sobre

I'adjudicació dels habitatges públics de diverses promocions al municipi

de Manlleu, com a eina per assegurar la mixtura i la cohesió social, amb

data 15 de juliol de 2009

CONSULTA

En la sol'licitud del present lnforme Jurídic es requereixen, per parl de

l'Ajuntament de Manlleu, les següents qüestions:

PRIMERA t ÚtrllCn: La conformitat amb el ordenament jurídic vigent de les

futures adjudicacions dels habitatges públics de diverses promocions d'acord

amb criteris de mixtura i cohesió social, limitant la concentració de col'lectius

amb característiques similars (minories ètniques pobres) derivades de la seva

situació personal específica.

il. ANTECEDENTS

PRIMER.- Entre març i juliol de 2009, els autors d'aquest informe jurídic han

celebrat cinc reunions amb responsables de l'Ajuntament de Manlleu, en

aquest municipi i a Barcelona, durant les que els mateixos han informat

verbalment de les dades considerades rellevants i han lliurat diversa

documentació elaborada pels seus serveis interns.

D'igual manera, els autors d'aquest informe jurídic han lliurat dos previs

esborranys contenint preliminars anàlisis jurídiques sobre el tema, i han estat

ponents el dia B de juliol de 2009 en el marc de la jornada de la Diputació de

Barcelona "lV Espais d'Experiències - Gesfó de l'Habitatge Públic'l on les Iínies

principals de I'argumentació desenvolupada varen ser exposades i debatudes

amb gestors i responsables d'habitatge de municipis de la Província de

Barcelona.

SEGON.- D'aquestes converses, del material lliurat i de les interaccions amb

els esmentats gestors i responsables es desprèn l'existència d'una operació

pel futur enderrocament dels habitatges anomenats de "Can García", al barri de

l'Erm de Manlleu, on vivien 220 famílies (el 90% d'elles marroquines) en 256

pisos. D'acord amb l'aplicació de la legislació vigent, 181 famílies tenen dret a

reallotjament.

L'enderrocament es farà en el marc d'una expropiació prèvia, a l'ampara dels

arts. 28 i Disposició addicional 11na de la Llei de sòl estatal (Real Decret

Legislatiu 112008), 103.2 i 114.2 de la Llei d'urbanisme de Catalunya, arf. 128

del seu reglament, d'acord amb el Pla General d'Ordenació Urbana de

Manlleu, modificat l'any2008, en el que es preveu el PAU-B Polígon d'actuació

urbanística de Can Garcia, a executar pel sistema d'expropiació1.

Pel que fa al reallotjament, encara que aquest no és l'objecte del present

informe jurídic, aquest no es troba subjecte a les modificacions operades pel

Decret 80/2009, de 19 de maig, d'acord amb la crida feta per I'art. 78.12 dela

llei 18/2007, de 28 de desembre, d'habitatge, sobre el Reglament de la Llei

d'urbanisme de Catalunya, de conformitat amb la Disposició Transitòria

Primera d'aquest Decret de 2009, donat que l'aprovació inicial de la

modificació del PGOU és anterior al mateix.

Cal fer notar que l'àrea ubana on s'ubiquen els pisos de "Can García", el barri

de l'Erm, ha estat considerada per diversos especialistes un àmbit foftament

segregat amb una intensa concentració de minories ètniques immigrades de

baixes rendes2, un exemple d'una inadequada política d'habitatge de les

darreres dècades, agreujat per les onades immigratòries dels darrers anys,

t A finals de 2008 es va aprovar la relació definitiva de béns i drets.

' Per exemple, vegeu recentment el treball de Andreu Lope (director), Joan Rodríguez, LaiaCastelló, Sítuació i perspectives laborals al barri de l'Erm. La problemàtica de la poblacióimmigrant,de 2008Consultable a htto://www.migracat.caUdocumenUcdTe2b5e6dlSfcb.pdf (darrera consulta, '15 dejuliol de 2009)

com han posat en relleu diversos anàlisis3. Les dades disponibles mostren que

el percentatge d'immigració als diferents barris de Manlleu és més que doblada

en el barri de l'Erm (per exemple, Memòria social PouM, pá9. 64), que

acumula un percentatge d'immigració superior al 600/o, gairabé triplicant la

mitjana de Manlleu. El barri on es troba Can Garcia ha estat inclòs en les

actuacions acollides a la llei 2l2OO4, coneguda com "de barris".

La complicada situació de "Can Garcia" ha estat objecte de comentaris dels

mitjans de comunicació a nivell nacionala'

TERCER.- El reallotjament de les famílies de "Can García" tindrà lloc en

diverses fases temporals, mitjançant I'adjudicació d'habitatges públics

construits en diverses promocions arreu del municipi, amb la voluntat d'evitar

repetir processos de guetitzacio abans descrits. En concret, la previsió es

l'existència de B promocions amb un total de 205 habitatges, dels quals es

calcula que uns 55 anirien destinats a persones amb necessitat d'habitatge que

no provinguin del reallotjment de les families de can Garcia.

QUART.- En aquestes promocions, doncs, es produirà l'adjudicació dels

habitatges mitjançant un doble procediment, que, de nou, cerca evitar

concentració de col'lectius homogenis i l'assoliment de promocions mixtes i

diverses en ares de la cohesió social. Una part dels pisos s'adjudicarà en

I'operació descrita de reallotjament. La pad restant, serà adjudicada, de

conformitat amb els procediments i criteris establerts a la llei 1812007 , de 28 de

desembre, del dret a I'habitatge, entre persones amb necessitats d'habitatges

que no provinguin del reallotjament.

CINQUÈ.- Els organismes públics competents per l'adjudicació (ADIGSA i

INCASOL, depenent, respectivament, de si els pisos seran adjudicats en règim

jurídic de lloguer o propietat) volen, en col'laboració amb I'ajuntament de

3 pflÀEz, Lt. i GoMÀ, R. (2003), "Et barri de l'Erm a Manlleu: habitatge, immigracìó i conflcte

polític", a Ñf l.lO, O (Ed.), nqui, Not, Empúries, pp. 379 i ss., al.ludint al risc de formació de

guetos, i, BoscH, J. i GIBAJA, O. (2005) Habitatge i immigracó. claus per a una nova política

d'habitatge, Nous Horitzons Fundació, pá9. 45.oVeure O]ari ElPais, de data28 de setembre de2007, suplement número 93 Propiedades idedata 10 d'abril de 2008, suplement de Catalunya.

Manlleu, procedir a l'adjudicació tot respectant l'ordenament jurídic i assolint

una diversitat econòmica i social que en garanteixi la cohesió social i la barreja

de col'lectius per evitar en el futur nous micro "Can Garcies" que concentrin

minories ètniques pobres d'origen estranger.

L'Ajuntament assegura que l'objectiu final, al llarg del desplegament del POUM

i a la major brevetat possible, serà tenir disponible suficient habitatge

assequible per allotjar a totes les persones amb necessitat d'habitatge, però

que aquest procés s'haurà de fer de forma progressiva, per evitar, de nou,

processos de segregació i concentració (en aquest sentit, Memòria Social del

POUM, sobre la planificació municipal de les respostes globals en el curt

termini a la totalitat de necessitats d'habitatge assequible).

SISÈ.- La consulta formulada, doncs, és genèrica, referida a totes les futures

promocions públiques d'habitatge que incorporin persones reallotjades degut a

l'enderrocament de Can Garcia. L'amplitud de la consulta fa que, òbviament,

aquesta resposta mantingui el mateix nivell d'abstracció, que podria ser

concretat en el futur en la mesura en que es formulin qüestions específiques

sobre promocions concretes.

Aquesta consulta, més concretament formulada, seria la següent:

De conformitat amb l'ordenament jurídic vigent, pot l'organisme públic

competent utilitzar, respecte als contingents generals, el sistema de softeig, de

tal manera que aquest en garanteixi un equilibri raonable entre nacionals i

estrangers, que en el cas de Manlleu d'identifiquen amb extracomunitaris de

rendes baixes?

S'ha de notar que en la consulta, l'Ajuntament de Manlleu no planteja cap

qüestió referida a altres possibles mitjans per a tenir en compte l'element de I a

nacionalitat en les adjudicacions. En concret, la legislació vigent permet tenir en

compte aquest element al menys de dues maneres relacionades amb les

adjudicacionss.

En primer lloc, mitjançant el termini d'empadronament en el municipi necessari

per a poder participar en el procediment d'adjudicació. Com és sabut, després

d'una llarga polèmica anterior, que va generar fins itot pronunciaments del

Síndic de Greuges, l'actual llei 1812007, de 28 de desembre, del dret a

l'habitatge, ha tancat la qüestió permeten I'exigència de fins a tres anys

d'empadronament pel cas de les adjudicacions d'habitatges en lloguer iobrint

a la discrecionalitat administrativa l'exigència temporal en el cas d'adjudicació

en propietat6.

Com és sabut, aquesta és una manera, indirecta, de prendre en consideració la

nacionalitat, donat que, en les circumstàncies actuals id'acord amb les dades

demogràfiques existents, una part rellevant d'estrangers provenent de les

onades immigratòries dels darrers anys.

Ara bé, aquest joc de l'element de l'empadronament, com hem assenyalat ja

en un altre lloc, no pot ser utilitzat per discriminar indirectament a determinats

col.lectius, mitjançant la fixació de terminis, pel que fa a l'adjudicació en

propietat, desmesurats, com ens recorda, pel cas Basc, la sentència del

Tribunal Superiorde Justícia del País Bascde 17 de setembre de 2003, que va

u Sens perjudici de que, a més, hi hagin altres especificitats normatives relacionades amb Ianacionafitat de les persones amb necessitats d'habitatge. Així, per exemple, és el cas de I'art.3, jde la llei 1812007, de 29 de desembre, quan es refereix als habitatges dotacionals públics i

als col.lectius als que van adreçats, entre els que cita el dels immigrants; en la mateixa llei,tinguis en compte l'ar|.12, f (consideració pel Pla Territorial Sectorial d'habitatge de col.lectiusvulnerables, entre ells el dels immigrants), l'art.74 (consideració com habitatges destinats apolítiques socials els allotjaments per immigrants) Tanmateix, en el Decret 25SI2OOS,d'actualització del Pla pel Dret a l'habitatge, modificat diverses vegades, es fa referència alsimmigrants a propòsit de subvencions a promocions específiques i al'art.53, a propòsit de laxarxa d'habitatges d'inclusió, referint-se als immigrants sense permís de residència o de trebatlcom a persones en situació de risc d'exclusió social, que a la vegada necessiten una tutela i/oun seguiment especial durant un període de temps de curta o de llarga durada." Art. 100.4, però obrint la possibilitat de que el Pla Territorial Sectorial, art. 100.2, estableixilímits: "Per a garantir la compensació entre municipis de I'oferta d'habitatges amb proteccióoficial, el Pla territorial sectorial d'habitatge ha d'establir, si escau, el percentatge de reservamàxima que els municipis han de respectar en el contingent general pel que fa a personesempadronades en el municipi"

anul.lar un criteri d'adjudicació municipal vinculat a l'antiguitat en

l'empadronament de 15 anys, al considerar-la discriminatòria7.

L'altra mecanisme relacionat amb l'adjudicació i que I'Ajuntament de Manlleu

tampoc planteja en la seva pregunta és l'utilització dels contingents especials

com a eina de mixtura en les promocions (ad. 99 llei del dret a l'habitatge), com

a manera de dur a terme "accions positives respecte a les persones i els

col'lectius vulnerables amb risc d'exclusió social".

L'Ajuntament de Manlleu, doncs, com diem, no demana cap anàlisi d'aquest

dos mecanismes, sinó de la possibilitat d'utilitzar el sorteig en relació amb els

contingents generals com a eina de mixtura social. A aquest punt, per tant,

cenyirem el nostre informe jurídic.

SETÈ.- D'acord amb els estudis desenvolupats durant el procés de preparació

de les l'adjudicacions futures, id'acord amb les limitacions establerles per la

situació de partida i I'habitatge disponible en aquestes promocions adjudicar,

l'Ajuntament estima que l'equilibri entre nacionals i estrangers de les

característiques descrites hauria de mantenir-se al voltant del 60% i 40o/o,

respectivament, sense una xifra específica sinó atenent a les circumstàncies de

cada una de les promocions.

L'Ajuntament argumenta que aquest repaftiment és justificat per les

Administracions com el més raonable per assolir la doble finalitat d'oferir

allotjament a qui ho necessita, mitjançant les diverses promocions a construir i

adjudicar, sense comprometre la cohesió social al evitar la segregació urbana.

t Vegeu PONCE SOLÉ, J. "Registro de solicitantes de vivienda de protección oficial yprocedimientos de adjudicación y transmisió r", a PONCE SOLÉ, JULI; SIBINA TOMÀS,DOMENEC (Coords.): El Derecho de la Vivienda en el siglo XXI: sus relaciones con laordenacion delterritorio y elurbanismo. Con un anétlisis específico de la Ley Catalana 18/2007,de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, en sLt contexto español, europeo e internacional.Marcial Pons, Madrid

ilt. FONAMENTS JURIDICS

PRIMER..-La cohesió social i territorial, la barreja i la lluita contra la

negativa segregació residencial són interessos generals que

l"ordenament jurídic vigent imposa servir a les Administracions públiques

(art. 103"1 Constitució espanyola).

D'acord amb la Constitució Espanyola (interpretada, de conformitat amb el seu

art. 10.2, d'acord amb els Tractats lnternacionals signats per Espanya i

relacionats amb la matèriaB), I'Estatut d'Autonomia de Catalunya (arts. 45 i 46)

i la llei 1812007, de 28 de desembre, del dret a I'habitatge, l'assoliment de la

cohesió social i territorial i la lluita contra la segregació urbana, mitjançant el

foment de la barreja de col'lectius sobre el territori, són finalitats d'interès

general que l'activitat pública ha de perseguir (art. '103.1 Constitució

Espanyolae).

La segregacio urbana de minories ètniques, condició que en el cas de Manlleu

es superposa amb el fet que es tracti de persones provinents de la immigració

(majoritàriament marroquina) i de pocs recursos econòmics, suposa una

discriminació territorial, ni que sigui de facto, pel propi mercat immobiliari, que

cal ser corregida mitjançant la planificació urbanística id'habitatge i

l'adjudicació d'habitatges públics10.

Des de diversos enfocament científics, s'han realitzat estudis sobre l'impacte

de la segregació urbana i la concentració de minories immigrants pobres en

determinats barris. L'estat actual de les recerques empíriques realitzades i de

les valoracions de les mateixes disponibles en diversos països de l'entorn

8 'Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las tibertades que la Constituciónreconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanosy los Tratados y.acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España"" PONCE SOLE, J (2005): "Els nostres barris: noves migracions, nous riscos de sorgiment deguetos urbans?", Habitatge, cohesió social i sostenibilitat'. lnforme 2005 de t'Observatori delRrsc.to PONCE SOLÉ, J (2002): Podcr Localy Guctos lJrbanos,lNAP-Fundació Pi i Sunyer, Madrid

europeu i internacional (especialment als EEUU) mostra com aquesta

segregació i concentració de poblacions pobres i ètnicament diferenciades

comporta problemes per a la cohesió social i territorial de les ciutats.

Diversos especialistes han mostrat com aquesta segregació té impactes

negatius en un conjunt d'aspectes de la vida quotidiana de les personesll, com

arala feina (al fer difícil contactes amb nadius en condicions d'oferir treball),

l'educacio (al generar segregació escolar i afectar els resultats dels nens i

nenes que viuen en àrees segregades, així com impedir la interacció amb nens

i nenes del país, ajudant així a reforçar prejudicis i estereotips negatius per part

d'aquestslz),lt'estat de /es construccions en els barris segregats (donat que al

concentrar-se la pobresa propietaris i arrendataris no tenen poder econòmic per

evitar el declivi dels edificis), la detinqüència i l'incivismel3 o ets esfereofrps I e/s

prejudicis, que duen a I'estigmatitzacio, de la resta de ciutadans vivint en altres

barris.

En definitiva, la segregació residencia pot afectar negativament a la

convivència en les nostres ciutats. I recordem que el Pacte Nacional per a la

lmmigració reconeix com "/a cohesio de la nostra societat es construeix en els

barris i en els pobles. Per aixo es fa necessâria una atencio especial a les

zones urbanes amb més canvis demogràfics" (Eix 2, paràgraf 135). Entre les

mesures a emprendre apuntades pel Pla trobem la núm, 36:

"Desplegar conjuntament amb I'administracio local els instruments necessaris

per al coneixement de la poblacio immigrada als municipis, així com i, d'acord

amb el que estableix Ia Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a I'habitatge,

desplegar els instruments adequats i eficaços per lluitar contra les actuacions

11 Per exemple, BERUBE, A (2005): Mixed Communities in Engtand. A IJS Perspective onEvidence and Policy Prospects, Joseph Rowntree Foundation(htto://www.irf.oro.uk/knowledqe/findinqs/housinq/0295.asp) (Darrera consulta, 15 de juliol de2009)t' PONCE SOLÉ, J !OOT)'. Segregacíón escolar e inmigración. Contra /os Guefos Esco/ares;Derecho y Políticas Públicas Urbanas, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,Ministerio de la Presidencia, Gobierno de España, Madrid. SíNDIC DE GREUGES (2008):lnforme extraordinari sobre la segregación escolar a Catalunya, maig.t'ORTIZ DE URBINA, I i PONCE SOLÉ, J. (Coords) (2008), Convivencia ciudadana, seguridadpública y urbanismo: diez textos fundamentales del panorama internacional, Diputació deBarcelona-Fundació Democràcia i Gobern Local

t0

d'infrahabitatge i contribuir a evitar la vulneracio dels drets humans i problemes

de convivència social"

Aquests estudis esmentats, així com les polítiques públiques desenvolupades

en altres pa'isos del nostre entorn que porlen dècades gestionant la diversitat

urbana, mostren que I'antídot més efectiu, des d'un punt de vista estrictament

urbanístic, contra la segregació i la concentració és l'incentiu públic de la

barreja socialla.

Aquesta es considerada, doncs, com una finalitat d'interès general a promoure

per les Administracions, que contribueix a evitar els efectes negatius de la

segregació urbana (més atur, segregació escolar, xenofòbia per manca

d'interacció social, incivisme, delinqüència...), com diversos documents públics

posen en relleu. Barreja que cal considerar des de diversos punts de vista: de

tipologia d'habitatges protegits (en quant a rendes i règim de tenència en

lloguer o propietatls¡ i de característiques de la població a allotjar (renda, edat,

nacionalitat, etc).

En aquesta línea de promoció de la diversitat urbana mitjançant la barreja de

poblacions i habitatges de diversos tipus, els ordenaments jurídics i les

polítiques públiques del nostre entorn, com dèiem, fa anys que han posat en

marxa mecanismes que, només en els anys recents, comencen a aplicar-se a

Catalunya.

En el cas de la planificació urbanística, és el cas de les reserves de sòl per

habitatge protegit (en vigora Espanya des de 1994, amb el cas pionerdel País

'o PONCE SOLÉ, J. (2004): ""Land Use Law, Liberalization, and Social Cohesion ThroughAffordable Housing in Europe: The Spanish Case", The Urban Lawyer. The National Journal onState and Local Government Law, Spring 2004, Volume 36, Number 2; amb una anàlisi de lesavantatges I inconvenients possibles de la mixture, finalment abogant per aquesta, vegeu, perexemple, CHARMES, E (2009): "Pour une approche critique de la mixité sociale Redistribuerles populations ou les ressources? >, laviedesideés.fr (http://www.laviedesidees.frlPour-une-approche-critique-de-la.html?decouoe recherche=charmes) (darrera consulta, 14 de juliol de2009)t5 Diversos informes britànics apunten enaquesta direcció. Per exemple, BAYLEY, N. I MANZI,T. (2008): "Developing and sustaining mixed tenure housing developments", Josepgh RowntreeFou ndation (www. irf .orq. uk)

l1

Basc, però presents a altres sistemes des de fa més anys: inclusionary zoning

als EEUU, planning obligations al Regne Unit, per exemplel6).

Però centrant-nos ara en el cas de les adjudicacions d'habitatge social,

diverses ciutats europees fa anys que estan utilitzant aquesta activitat pública

com a eina per a lluitar contra la segregació i a favor de la barreja social, com

diversos estudis a nivell europeu posen en relleu.17.

Així, per exemple, en el cas de la ciutat alemanya de Frankfurt, fa anys que es

troba en desplegament l'anomenat "contracte de Frankfutl", que evita a

l'adjudicar concentrar tots els adjudicataris pobres i estrangers en les mateixes

promocions, establint limitacions a la concentració, mitjançant l'establiment

d'una limitació o quota del 30o/o en cada promoció a l'adjudicació per

estrangers. D'acord amb els anàlisis disponibles, els sistema serveis per a

contrarestar la segregació urbana de forma efectivalB.

Cal destacar, que la consulta que realitza l'Ajuntament de Manlleu no es

refereix a l'establiment de quotes limitatives rígides i per a totes les promocions

de tota la ciutat, sinó a la possibilitat de que, promoció a promoció i en funció

de les circumstàncies concretes, es pugui operar amb el sodeig per assolir una

mixtura de nacionalitats, que, en principi es pot situar al voltant, com dèiem, de

60%-40%, però que pot ser modificada en funció de la ponderació concreta de

cada promoció en el marc del conjunt de I'operació de reallotjament.

Òbviament, en tot cas, quan s'implementen polítiques públiques d'aquesta

mena, cal analilzar molt curosament, cas per cas, si la concreta decisió

administrativa és susceptible de generar discriminació, com, molt

enceftadament posa en relleu l'estudi de CLIP sobre la situació a Europale,

tu PONCE SOLÉ, J. (2009, en premsa): "Affordable Housing and Social Mix: A ComparativeApproach", Journal of Professional /ssues in Engineering Education & Practice.tt Una referència als mateixos es pot trobar per exemple a PONCE SOLÉ, J (2007): "La

proyección social del planeamiento", a MARTÍÍ{ RTBOLLO, L. y BUSTILLO BOLADO, R.oDrs\, Fundamentos de Derecho Urbanístico,'lu ed., Aranzadiu tÜCXf N-KLABEN, D (2007), Case Sfudy on Housing. Fra kfurt/Main, Germany. European

Foundation for the lmprovement of Living and Working Conditions, 2007.1e EURopEAN NETWoRK ( F ctlEs FoR LocAL INTEGRATIoN poltctEs FoRMIGRANTS (CLIP) (2007), Housing and lntegratlon of mlgrants ln Europe

t2

tenint en compte especialment les Directives anti-discriminació dictades per la

Unió Europea, especialment la 2000143/CE i la seva transposició nacional, si

s'ha produil, com ho és en el cas, espanyol, mitjançant la llei 6212003, í en el

català, mitjançant els afts. 45 i ss de la llei del dret a l'habitatge20.

Aquesta anàlisi jurídica circumstanciada serà, precisament, la que efectuarem

més endavant, quan confrontem la política pública d'adjudicació que vol dur a

terme l'Ajuntment de Manlleu en el futur amb les Directives comunitàries i laseva transposició a Espanya, així com amb principis jurídics limitadors de la

discrecionalitat administrativa que aquesta no pot vulnerar en el marc del nostre

Estat de Dret.

En tot cas, i per finalitzar aquest apartat, val a dir que la xarxa europees de

ciutat esmentada, CLIP, ha elaborat una petita guia de bones pràctiques per la

integració dels immigrants mitjançant l'habitatge, consultable en espanyol2l, en

la que s'indica el següent:

"Las administraciones urbanas que participan en el proyecto CLIP creen que

debería evitarse una alta concentracion de emigrantes y, en particular, de un

unico grupo étnico de emigrantes en una misma zona, ya que dicha situacion

dificulta una integracion de los emigrantes con exíto. Se recomienda fijar como

obietivo la mezcla de diferenfes fþos de vivienda y grupos éfnlcos con lapoblacion autoctona, ya que se considera que una composicion

) (darrera consulta, 14 demaig, 2008).El CLIP és una xarxa de ciutats llançada oficialment a Dublin al setembre de 2006, queconnecta 25 grans ciutats europees en un procés d'aprenentatge comú, cercant ajudar a laintegració social i econòmica dels immigrants, combatre les desigualtas socials i ladiscriminació i ajudar als immigrants a preservar la seva identitat cultural.En espanyol, pot consultar-se el següent document CLIP:"Recomendaciones Políticas para Mejorar las Políticas Locales sobre Vivienda y Segregaciónde los Emigrantes ( Documento presentado en las V Jornadas lnternacionales sobrelnmigración, Bilbao, 21 y 22 de noviembre de 2007)', consultable a:

pdf(darrera consulta: 15 de juliol.de 2009)2o En general, PONCE SOLÉ, J. (20ó9, en premsa): "Housing Discrimination and Minorities inEurope. The Catalan Right to Housing Acl 2007 in the context of the EU anti-discriminationdirectives", lnternational Journalof Law in the Built Environment21

tmlfiles/ef0818 es.htm(darrera oonsulta, 16 dc juliol dc 2000)

l3

socioeconómica y demogràfica equilibrada constituye un aspecto importante de

la política contra la segregacion."

Aquesta observació cal connectar-la amb altres documents CLlP22, en els que

s'indica com "Con el fin de mejorar el acceso de fodos aquellos que lo

necesitan a una vivienda socia/ adecuada y, además, asegurar vecindarios

mixtos desde el punto de vista socioeconómico y étnico, una ciudad puede

plantearse: (...) Apoyar los vecindarios mxfos. Esfo se puede conseguir

definiendo cuotas explícítas o implícitas de vivienda social para inmigranfes en

general o, en ciertos lugares, dando acceso a vivienda social a rentas de clase

media, o vendiendo unidades individuales en areas de vivienda social". Tenint

clar, però que "La utilización de cuotas oficiales o informales para evitar una

alta concentracion de inmigrantes parece ser problemática, incluso ilegal en

ciertos países. De hecho, /as cuofas se tienen que revisar cuidadosamente con

respecto a su imparcialidad, eficacia y legalidad, de acuerdo con la Directiva de

UE contra la discriñnadón racial. Las autoridades locales pueden pensar que

las medidas voluntarias pueden resultar en algunas ocasiones más eficaces

que las medidas involuntarias, como son /as cLtotas. "

SEGON.- La llei del dret a l'habitatge obliga a actuar en favor de la mixtura

social mitjançant la potestat d"adjudicació d'habitatges, tenint en compte

diversos factors.

A casa nostra, la llei 1812007, de 28 de desembre, del dret a I'habitatge de

Catalunya, reconeix, efectivament, I'objectiu de la barreja urbana, o mixtura,

com d'interès general, iposa a disposició administrativa diverses eines per

assolir-lo, entre elles, ipel que ara interessa, els procediments d'adjudicació

d'habitatges protegits (arts.98 iss.). Ja des del propi Preàmbul de la llei, que

destaca en la part final del seu apadat I com:

22 "Recomendaciones Políticas para Mejorar las Políticas Locales sobre Vivienda ySegregación de los Emigrantes ( Documento presentado en las V Jornadas lnternacionalessobre lnmigración, Bilbao, 21 y 22 de noviembre de 2007), consultable a:

pdf(darrera consulta: '15 de juliol de 2009)

t4

"L'anomenada qüestio urbana, segons la qual la segregació de /es persones en

l'espai en funcio de llurs nivells de renda és un dels perills més greus que

amenacen la convivència a l'Europa occidental, és una preocupacio a la qual la

Llei vol donar resposta"

Pel que fa al reconeixement de la cohesió social i de la barreja o mixtura

urbana com un objectiu d'interès general. s'ha de tenir en compte I'aft. 3, n:

"Cohesio social, des de la perspectiva de l'habitatge: el conjunt de condicions

constructives i d'atribució dels habitatges que permeten la diversitat social

sobre el territori, mitjançant l'existència d'un parc d'habitatges a preu assequible

suficient per a fofs e/s segmenfs de poblacio i la fixacio de criteris d'adiudicacio

. La cohesio social

comporta la barreja de l'ús residencial amb altres usos urbanisfics i la barreja

dels habitatges amb proteccio oficial amb els altres habitatges, tant en e/s nous

desenvolupaments urbanístics com en e/s processos de renovacio urbana. Si

l'habitatge és en un nucli de poblacio, és també condicio de cohesio social que

tingui un entorn urbanitzat, accessib/e per a tothom, independentment de ladiversitat de capacitats funcionals, i equipat, en els termes i amb les condicions

que estableixen la legislacio i Ia planificacio territorials i urbanístiques. Aquest

entorn ha de fer possible la mobilitat, les relacions socra ls i laborals i l'acces als

servers bâsics per a garantir I'efectivitat dels drefs i deures constitucionals i

estatutaris."

Més concretament, la barreja urbana passa a convertir-se en una directriu pel

planejament urbanístic (art. 16.2d):

"S'ha de vetllar per garantir el dret de fofs els habitants a gaudir de condicions

de vida urbana i d'hàbitat que afavoreixÌn la cohesio sociall per asse gurar en

cada nucli la coexistència de l'ús residencial amb altres usos I la diversitat de

tipus d'habitatge"

15

També es configura com un principi general del Dret, orientador i limitador de la

discrecionalitat en I'exercici de la potestat d'adjudicació d'habitatges protegits

(art. 86.1):

"Els principis de publicitat, transparència, concurrència pública, promocioJle lA

diversitat i de la mixtura social i lluita contra l'exclusio social han d'inspirar

l'adjudicació dels habitatges amb proteccio oficial"

La preocupació legal per la mixtura ha de tenir influència fins i tot en quant el

règim de tinença dels mateixos (ar1, 82.5)23:

"L'eleccio de /es formes de transmlsslo i cessro d'ús depèn de les necessifafs

específiques a què ha de respondre la promocio. S'ha de procurar, si és

compatible amb /es finalitats de la promocio, diversificar l'eleccio per a

acon$egut la mixtura social dels ocupants delthaþifa'Lqes"

Més concretament, i pel que ara ens interessa, la llei permet tenir en compte,

en favor de la barreja o mixtura social i la cohesió social, factors com el nivell

d'ingressos iel lloc de naixement, "per evitar la concentració excessiva de

col'lectius que puguin posar la promoció en risc d'aillament social" (art. 100.3):

"Per a garantir una mixtura social efectiva en les promocions d'habitatges amb

proteccio oficial, les condicions d'adjudicacio concretes a cada promocio han

d'establir sisfemes que assegurin que la composicia final dels adjudicataris

sigui la més semblant a la de l'estructura social del municipi, el districte o Iazona, tant pel que a fa al nivell d'ingressos cam al lloc de naixement, i que

evitin la concentracro excessiva de col'lectius que puguin posar Ia promocio en

risc d'ai'llament social"

"Sobre aquests aspectes, SIBINA fOn¡ÀS, D. "Régimen jurídico de la vivienda con protecciónpública (l). Régimen general y calificación de las viviendas de protección pública", a PONCESOLE, JULI; SIBINA TOMAS, DOMENEC (Coords.): El Derecho de la Vivienda en el siglo XXLsus relaciones con la ordenación del territorio y el urbanismo. Con un análÌsis específico de laLey Catalana 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivíenda, en su contexto español,europeo e internacional. Marcial Pons, Madrid

t6

Per la seva banda, l'aft. 101.5 assenyala que:

"Els habitatges inclosos en el contingent general que estableix l'article 100

s'han d'adiudicar mitjançant un sorteig públic. El sorteig es pof dividir en blocs

formats per sol'licitants sifuafs en diversos frams d'mgressos o en diyersos

grups d'interès, per a assegurar la mixtura social que estableix l'article 100.3, o

bé es pot tenir en compte el temps que fa que estan rnscrifs en el Registre de

Sol' licitants d'Habitatge amb Protecció Oficial.'

Evidentment, la peça clau per desenvolupar la discrecionalitat atorgada per

aquests preceptes és I'acte administratiu d'inici del procediment administratiu

d'adjudicació, al que es refereix I'art. 101.2de la llei.

Ara, el reglament que desenvolupa la llei del dret a l'habitatge en aquests

aspectes, d'acord amb el mandat contingut a la Disposició Sisena d'aquesta,

aprofundeix en la mateixa línia, com no pot ser d'una altra manera, al tractar-se

d'un reglament executiu, d'acord amb el principi de legalitat (a11. 9.3

Constitució espanyola).

Efectivament, el Decret 10612009, de 1g de maig, pel qual es regulen el

Registre de Sol'licitants d'Habitatges amb Protecció Oficial de Catalunya i els

procediments d'adjudicació dels habitatges amb protecció oficial (DOGC de 13

de juliol de 2009), assenyala en la mateixa direcció de la llei el següent, als

efectes que ara interessen:

Art.27

"1. En eis municipis que disposen de registre de sor'ricitants propi,

l'admhßtracñ actuant en les adjudicacions és la municipal. En el cas de

promocions dufes a terme per la Generalita[ e/s requeriments concrefs de

l'adjudbacb son concertats entre l'ajuntament i la Generalitat.

17

2. En e/s municipis que no dr'sposen de registre de sol.licitants propi,

l'administracio actuanf en /es adjudicacions és la Generalitat, la qual ha de

concertar amb l'ajuntament els requeriments de cada cas concret.

4. El procediment d'adjudicacro es porta a terme en tot cas d'acord amb les

prescripcions esfablertes en aquest Decret i, respecte e/s supôsifs rndicafs a/s

apartats 1 i 2 anteriors, en e/s fermes consensuats amb l'Ajuntament respectiu."

Art.29

"1. El procediment general regulat a continuacio és d'aplicacio a l'adjudicacio

dels habitatges amb proteccio oficial promoguts en municipis que no disposen

de registre de sol'licitants propi per les administracions públiques i e/s seus

organismes I empreses, així com a la dels habitatges de promoció a iniciativa

privada previstos a l'article 25.1, lbdjudbacb dels quals li encomani el

promotor.

2. E/s ajuntaments amb registre propi poden establir e/s seus propis

procedimenfs drns les prescripcions establertes en aquest respecte a la Llei

18/2007. En defecte de norma local específica, és d'aplicacio el procediment

regulat en aquesta seccio."

Article 31

"Resolucio d'inici del procediment d'adjudicació

1. Un cop adoptada pel promotor públic la decisió de la fransmissio o rebuda

del promotor privat de la comunicació de la seva voluntat en aquest sentit i

esmenafs e/s seus eventuals defectes, l'Admhßtracb competent aprova la

Resolucio d'inici del procediment d'adjudicacio corresponent. En e/ cas que el

procés d'adjudicacio sigui dut a terme per làdmhistració, en l'oferta

d'habitatges es pof incloure el conjunt dels habitatges amb proteccio oficial

dÌsponibles en el municipi, susceptibles de ser adjudicats en el mateix procés.

2. La Resolucio d'inici del procediment d'adjudicacio ha de contenir /es dades

segcienfs;

18

Q Àmbit geogràfic de demanda, segons article 100.2 de Ia Ltei l 8/2007.

b) Identificacio, tant física com jurídica, dels habifafges i immobles de la

promocio i dels títols que sbsfenfen sobre aquesfs. Nombre i emplaçament dels

habitatges i superfície útil.

c) contingent de reserves de la promocio. Requislfs d'accés i barem

d'adiudicacio. Si s'escau, forma d'acumulacio de /es reserye s |adjudbacb de

/es quals quedi deserta.

d)

d'adiudicacio.

e) Drets obiecte de transmrssro segons /es previsions contingudes a l'article 82

de la Llei 18/2007 i condicions generals econòmiques i de finançament.

f)

100.3 de la Llei 18/2007.

g) Determinació del srsfema de sorteig per a la seleccio de persones

a dj u d i catàries i assig n aci o d' h a b itatg e s.

h) lnclusio, si s'escau, d'altres habitatges amb proteccio ofÌcial suscepfrb/es

d'adjudicacio en el mateix procés, en e/s termes del punt 1 anterior.

i) ldentificacio del promotor o Administracio que ha de gestionar el procés.

j) lndicacio dels mitjans de comunicacio an s'efectuaran /es successlyes

notificacions de la convocatòria, d'acord amb els plantejaments recollits a

l'article 33.

19

k) Lloc de presentacio de la documentacio i documentacio específica a

presentar, demostrativa del complimenf dels requisifs exigits per a accedir a la

promocio i per ser inscrit en el Registre de sol.licitants d'habitatge amb

protecció oficial, amb indicacio del moment en què ha de ser prese ntada,

d'acord amb l'establert a l'article 7.3."

TERCER.-La nacionalitat pot ser un factor a tenir en compte en

l'adjudicació d'habitatges, donat que els estrangers no es troben en la

mateixa situació jurídica que els nacionals i la seva situació i la seva

percepció en la realitat social i econòmica actual a Manlleu no és tampoc

la mateixa.

Una interpretació sistemàtica dels diferents preceptes esmentats de la llei del

dret a l'habitatge idel Decret 106/2009 que la desenvolupa en els aspectes que

ara interessen, permet avançar una primera conclusió: que és possib/e tenir en

compte la distincio entre nacionals i estrangers, que no es troben en Ia mateixa

situació iurídica, a efectes d'adjudicacio, sempre que es respectin els límits

derivats del coniunt de I'ordenament jurídic, especialment la inexistència de

discriminacions, prohibides per l'ordenament jurídica comunitari, l'espanyol

(amb tipificació inclosa al Codi Penal) i a la llei del dret a l'habitatge.

Sobre la distinta situació jurídica dels nacionals i dels estrangers en relació al

tema que ens ocupa, cal tenir en compte que, malgrat la dicció de l'art. 47 de la

Constitució, l'ar1. 13 de la Llei orgànica 412000, reconeix la mateixa situació de

nacionals i estrangers ("residents") només respecte dels "ajuts en matèria

d'habitatge". En conseqüència no s'està referint a tot allò que quedi al marge

dels "ajuts", on el tractament entre nacionals i estrangers, si és justificat, pot

arribar a ser diferent, d'acord amb el legislador orgànic estatal (utilitzant la

interpretació jurídica inclussio unis exclusio alteris). En aquest sentit, pot ser

defensable sostenir que quan més s'allunyi l'activitat administrativa del

concepte d'ajuts (per exemple, adjudicació d'un habitatge protegit en

propietat), més diferent pot arribar a ser el tractament, si es troba justificat, en

base a la distinció de la nacionalitat.

20

Obviament, d'acord amb el repartiment de competències en matèria

d'habitatge (art. 148.3 Constitució, art, 137 Estatut), el legislador català podria

haverampliat la identitat entre nacionals iestrangers. Malgrat la dicció de I'art.

26 de I'Estatut ("totes les persones"), Ia llei del dret a I'habitatge no fa cap

esment explícit de I'extensió del règim d'identitat entre nacionals iestrangers

respecte del dret a I'habitatge (sinó que, al contrari, com hem vist, fa una

referència al lloc de naixement entre els criteris a considerar per a

l'adjudicació), pel que cal entendre que el criteri de la llei orgànica estatal és el

vigent.

Aquesta opció legislativa per un diferent tractament en relació al contingut del

dret a l'habitatge entre nacionals iestrangers cal considerar-la ajustada al'arl.13 de la Constitució, donat que l'art.47 CE estaria entre aquells drets

modulables pel legislador en referència als estrangers, d'acord amb la

coneguda jurisprudència del Tribunal Constitucional (per exemple, STC

23612007, de 7 de novembre). Sempre que, en tot cas, en garanteixi que

aquella part del dret vinculada amb la dignitat de les persones (ar1. 10 CE) sigui

respectada i garantida.

Tot el que s'ha argumentat fins ara avala, doncs, que es puguin distingir dins

del dret a l'habitatge un conjunt de drets de les persones i els ciutadans

espanyols a l'allotjament (amb les correlatives obligacions jurídico-públiques),

que formarien, tots ells, part del servei d'interès general vinculat a les polítiques

públiques socials d'habitatge (a11.4 de la llei del dret a l'habitatge, de

conformitat amb diverses comunicacions de la Unió Europea sobre l'habitatge

social com servei d'interès general2a), i, en pad, amb la prestació de serveis

socials (Llei catalana de serveis socials i Decret 18812001). Ara bé, aquest

conjunt de drets i obligacions venen associats a una sèrie d'activitats públiques

traduïdes en ajuts i prestacions materials o "en espècie". Doncs bé, l'aft. 47 de

" Vegeu PONCE SOLÉ, J. "La provisión de viviendas destinadas a políticas sociales comoservicio de interés general. Servicío público y viviendas dotacionales" a PONCE SOLÉ, JULI;SIBINA TOMAS, DOMENEC (Coords.): El Derecho de la Vivienda en el siglo XX: susrelaciones con la ordenación del territorio y el urbanismo. Con un análisis específico de la LeyCatalana 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, en su contexto español,europeo e internacional. Marcial Pons, Madrid

21

la Constitució, en connexió amb el 13 i la jurisprudència del Tribunal

Constitucional al'ludida imposen la garantia també als estrangers d'aquelles

parts del dret d'allotjament que es troben vinculades amb la dignitat de les

persones. Mentre que aquells drets d'allotjament desvinculats d"aquesta poden

ser modulats pel legislador (el competent sectorialment, en el cas de

l'habitatge, el català, com sabem), per equiparar-los en contingut als dels

nacionals o per alterar-los, en allò estrictament necessari, per assolir finalitats

d'interès general, el que no es una discriminació, sinó un tractament diferent de

situacions no idèntiques.

Això és el que fa, entenem, la llei del dret a l'habitatge, entre d'altres en els

seus arts. 86 i ss., referits a l'adjudicació d'habitatges protegits, a l'obrir la

discrecionalitat administrativa per modular, cas per cas i de forma justificada, la

composició de les promocions a adjudicar, evitant la concentració de tots els no

nacionals (en el cas de Manlleu extracomunitaris d'escassos recursos) en una

o vàries promocions, en línia amb I'objectiu d'interès general, repetit

contínuament a la llei, de garantir la barreja urbana i la cohesió social i la

sostenibilitat de les ciutats.

El que exposem aquí es pot sintetitzar en aquest quadre resum:

22

Escala dels dretsd'allotjament, deconformitat amb

I'ordenament jurídicvigent i la

jurisprudència delTribunal

Constitucional

Drets d'allotjamentque consisteixen en

prestacìons en espècie

Enhe elles, es trobarial'adjudicació

d'habitatges protegits depromoció pública en

propietat

I)rets d'allotjamentque consisteixen en

aiuts

Garantits als estrangers

en condicions iguals que

els nacionals, d'acordamb l'art. 13 de la Llei

Orgàrnica 4/2000.

Drets d'allotjamentvinculats amb

l'activitat de serveissocíøk

Emergència social,vinculada a dignitat:

gar antia p el s estran gers

en condicions similars a

les dels nacionals(Legislació catalana de

serveis socials, DecretCatalà 188/2001, que

inclou, fins i tot, apersones en situació

administrativa irregular,ampliant la Llei

Orsànica 4/2000\

DIGNITAT -----PROPIETAT

23

En conseqüència, existeix un marge de modulació administrativa en l'àmbit de

l'adjudicació d'habitatges (activitat entesa com a prestació en espècie), en

exercici d'una lícita discrecionalitat administrativa, a Ia vista de les necessitats

d'interès general, entre elles, la mixtura social en I'espai urbà.

Aquest marge valoratiu s'accentua, es pot sostenir, quan l'adjudicació ho és, a

més, d'habitatges en règim de propietat. Dit en altres paraules, es necessari,

com diu l'art.82.5 exercir la discrecionalitat administrativa al decidir la tipologia

d'habitatges en cada promoció de tal manera que es cerqui la barreja de tipus

d'habitatg e ("L'eleccio de les formes de transmissió i cessió d'us depèn de /es

necessifafs específrques a què ha de respondre la promocio. Sha de procurar,

sl és com patibte amb les finalitats de la promoció, diversificar l'elecció per a

').

La cohesió social, com ens consta (art. 3,n de la llei del dret a l'habitatge) té a

veure amb la diversitat: diversitat d'usos urbanístics, de classes d'habitatges

(protegits, "lliures", etc), de tipologia de tenència dels habitatges protegits

(propietat, lloguer...), de col'lectius vivint en la mateixa promoció (edat, gènere,

ingressos, nacionalitat... ), etc.

Ara bé, i en l'estat actual de la legislació, la discrecionalitat administrativa pot,

justificadament, combinar tipologies de tenència i col'lectius, de tal manera que

la propietat quedi reservada a nacionals, mentre altres formules s'obrin als

estrangers, el que seria, repetim, no contrari a la legislació que reconeix a

aquests ajuts, però no ProPietats.

Ara bé, que el diferent tractament entre estrangers i nacionals sigui possible,

d'acord amb la legislació analitzada, no vol dir que les administracions

públiques facin qualsevol cosa de qualsevol manera quan adjudiquen

habitatges protegits, donat que no cal confondre, com és sabut, la

discrecionalitat, existent ipositiva pera la gestió de la diversitat urbana d'acord

amb llei d'habitatge, amb l'arbitrarietat, la desproporció o la discriminació, totes

elles prohibides per I'ordenament jurídic comunitari (Directives

24

antidiscriminació, especialment la 200014318C), espanyol (arts, 1,9.2,9.3, 14

de la Constitució) i català (afts. 45 i ss. llei del dret a l'habitatge).

QUART.- La consideració de la nacionalitat en l'adjudicació d"habitatges

ha de perseguir la mixtura social, d'acord amb les circumstàncies

específiques de Manlleu i de cada concreta promoció, garantint el dret de

l'habitatge als estrangers i nacionals, en el marc d'una estratègia global i

sense vulnerar el principi d'interdicció de l'arbitrarietat, el dret a no ser

discriminat i el principi de proporcionalitat.

En altres paraules, les decisions administratives referides a adjudicacions

d'habitatges han de respectar diversos límits jurídics, alguns d'ells continguts a

la llei del dret a l'habitatge ial Decret 106/2009 id'altres continguts fora

d'aquestes normes, però que són, naturalment, d'aplicació, donat que

l'ordenament jurídic és un sistema ical una interpretació sistemàtica de totes

les normes en vigor.

Entre aquests límits generals a la discrecionalitat administrativa en I'exercici de

la potestat d'adjudicar habitatges, cal destacar-ne tres, com acabem

d'avançaf'.

En primer lloc, e/ principi d'interúcdó de I'arbitrarietat (ad. 9.3 Constitució), que

exigeix que la mesura sigui racional i justificada. En segon lloc, el dret a la

igualtat en connexió amb el dret a l'habitatge (Directiva2000l43/CE iads.9.2,

14 i 47 CE), que prohibeix decisions públiques que discriminin per tractar

desigualment situacions que són iguals amb vulneració, en el nostre cas, del

dret a l'habitatge. En tercer lloc, el principi constitucional de proporcionalitat

(ad. 1.1 CE), que exigeix que la decisió persegueixi una finalitat d'interès

general, que sigui el menys restrictiva possible amb els drets de les persones i

que el conjunt de beneficis (de tota mena) derivats de la mateixa superi al

conjunt de costos que se'n derivin.

25 Una anàlisi de la jurisprudència del Tribunal Suprem controlant la discrecionalitatadministrativa en l'àmbit urbanístic pot trobarse a PONCE SOLÉ, J. (1996): Discrecionatidadtrhanística y atúonomía mtnicipal, Civitas-Fscola de Administració Prihlica cie Catalr.rnya

25

Doncs bé, com argumentarem, les futures decisions referides a les

adjudicacions en diverses promocions connectades amb el reallotjament a dur

a terme seran legals en la mesura que respectin el principi d'interdicció de

l'arbitrarietat. Les adjudicacions, doncs hauran de ser racionals i està

justificades i fonamentades. Efectivament, la decisió de mantenir un equilibri

entre nacionals i estrangers, a la vista de la prèvia situació existent a "Can

Garcia" i de l'estigmatilzacio de l'àrea, com a eina per evitar noves

segregacions perseguint la barreja social pot ser perfectament racional i es

troba en línia amb els estudis i recerques nacionals i internacionals esmentats.

Tanmateix, tant la Memòria Social, com l'estudi específic desenvolupat pel

professor Joan Carles MARTORI de la Universitat de Vic, a petició de

l'Ajuntament, fan referència al problema de la concentració de la immigració en

ceftes àrees i la necessitat de contrarestar-la, el que es troba en sintonia amb

diversos estudis acadèmics ja esmentats sobre el cas de la ciutat de Manlleu.

CINQUÉ.- La utilització de la potestat d'adjudicació per assolir la mixtura

tenint en compte les diferències objectives associades a la situació i

percepció social dels estrangers immigrants no comunitaris pobres no ha

de suposar una discriminació, sempre que existeixi una justificació i no

es vulneri el dret a l'habitatge en un marc d'actuació pública més global.

També pot ser respectuosa amb el dret a l'igualtat la política pública d'equilibri

en les futures adjudicacions, donat que el tractament igual de situacions que no

són les mateixes només té sentit si hi ha una identitat substancial entre les

situacions. I en aquest cas, estem parlant de mantenir, precisament, un equilibri

entre nacionals i estrangers, adjudicant als primers els de les futures

promocions "sobrants", és a dir que no es troben lligats amb el reallotjament.

No hi ha doncs identitat ni en la situació (nacionals i estrangers) ni en el destí

dels allotjaments (per reallotjament i altres).

més, no és possible tractar formalment de manera idèntica situacions que

ho són, d'acord amb la jurisprudència del Tribunal Constitucional

Es

no

26

espanyol26. En altre cas, ens trobaríem de nou en una situació ben descrita per

les iròniques paraules del premi Nobel Anatole FRANCE, qui es referia a la

majestuosa igualtat del Dret, que prohibeix a tots, rics i pobres, dormir al carrer

i robar pa..,De tot el que s'ha exposat i dels estudÌs empírics manejats, els

immigrants extracomunitaris pobres pateixen més greus problemes d'accés i

condicions d'habitatge, episodis xenòfobs i una major segregació urbana, en

general2T, ia Manlleu, en determinat barris com el de I'Erm, en particular.

Cal avançar a Manlleu, com a la resta de municipis catalans i espanyols, cap a

la igualtat real i efectiva, per mandat constitucional i estatutari( arL. 9.2 de la

Constiució, art. 4 de I'Estatut), i la l'evitació de la concentració de col'lectius

amb característiques singulars, sempre que, com a mínim, es respecti en cada

promoció el percentatge de concentració mitjà del municipi no suposa una

vulneració del dret a no ser discriminat. De fet, si en una promoció el

percentatge d'estrangers als que s'adjudica un habitatge superés el

percentatge de concentració mitjana del municipi, perquè es considerés

possible sense posar en perill la mixtura, estaríem, de fet, una acció positiva

(de les previstes a l'art.. 46.1 de la llei del dret a I'habitatge), en garantia del

col'lectiu de no nacionals, que tindrien major presència en aquella promoció

concreta que, en general, en I'espai urbà a Manlleu.

'u Entre d'altres, STC 109/1983, de 29 de novembre, on s'assenyala que l'art. 14 de laConstitució "no establece un principio de igualdad absoluto que impide admitir circunstanciasobjetivas que razonablemente justifiquen la desigualdad de tratamiento legal, y aún con mayorrazón cuando las circunstancias de hecho sean desiguales y el establecimiento de trato distintotenga por precisa función el restablecimiento de la igualdad real que previamente erainexistente", Com assenyala GARRIGA DOMíNGUEZ, A (2001), "lgualdad, discriminación ydiferencia en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional", Derechos y Libertades: revista dellnstituto Bartolomé de las Casas (Ene-dic), pá9. 9'l "ante determinadas situaciones, en que larealidad social o económica coloca en una posición claramente desventajosa a un colectivo depersonas, posiciones como la anterior de objetiva inferioridad y manifiesta desigualdad, nopuede, sin más, aplicarse el principio de igualdad formal ya que produciría un claro efectoperverso desigualatorio, ahondando aún con mayor profundidad en las diferencias que separana determinadas categorías de individuos"." Vegeu les referències a Espanya contingudes a EUROPEAN MONITORING CENTER ONRACISM AND XENOPHOBIA (EMCRX) (2005) Migrants, Minorities and Housing: Exclusion,Discrimination and Anti-discrimination in 15 Member Efafes of the European Union(http://fra.eurooa.eu/fraWebsite/attachments/CS-Housinq-en.pdf) (darrer accés, 14 de juliol de200e)

27

D'aquí que, si les adjudicacions respectessin les indicacions efectuades, no hi

hauria vulneració de les directives comunitàries anti-discriminació. Pel que fa a

aquestes, i la seva transposició en la llei 6212003 i en la llei catalana

d'habitatge (arts.45 iss), no estem davantd'un cas de discriminació directa ni

indirecta en I'adjudicació, al tractar-se de situacions diferents ihaver-hi un

tractament diferent justificat en un objectiu d'interès general, la barreja social,

necessari i apropiat per assolir-la. Transcrivim a continuació els preceptes

referits a aquestes dues formes de discriminació (art. 45.3):

"a) La discriminacio directa, qLte es produeix quan una persona rep, en algun

aspecte relacionat amb l'habitatge, un tracte diferent del rebut per una altra

persona en una situacio anàloga, sempre que la diferència de tracte no tingui

una finalitat legítima que la justifiqui objectivament i raonablement i els mitjans

emprats per a asso/rr aquesta finalitat siguin adequats i necessans.

b) La discriminacio indirecta, que es produeix quan una disposicio normativa,

un pla, una clàusula convencional o contractual, un pacte individual, una

decisio unilateral, un criteri o una pràctica aparentment neutres ocasionen un

desavantatge particular a una persona respecte a d'altres en l'exercici del dret a

l'habitatge. No hi ha discilñnació indirecta si l'actuació té una finalitat legítima

que la justifica objectivament i raonablement i els mitjans emprats per a asso/ir

aquesta finalitat son adequafs i necessaris. "

Tampoc es produiria, insistim que en cas que es respectin les indicacions

apuntades, cap de les conductes tipificades en el Codi Penal espanyol, art.

511, car d'acord amb l'aft. 47 CE il'ar1. 13 de la Llei Orgànica 412000, com

hem raonat abans, els no nacionals no tenen dret a I'habitatge, en les mateixes

condicions que els nacionals, sinó només als ajuts en matèria d'habitatge de

conformitat amb el que digui la legislació sectorial, en aquest cas la llei catalana

d'habitatge. Recordem el que assenyala l'art.511 del Codi Penal vigent:

"1. lncurrira en la pena de prision de sels rneses a dos años y multa de doce a

veinticuatro /neses e inhabilitacion especial para empleo o cargo público por

tiempo de uno a tres años el particular encargado de un servicio público que

deniegue a una persona una prestacion a la que tenga derecho por razon de su

28

ideología, religion o creencias, sU pertenencia a una etnia o raza, Su origen

nacional, sU SeXo, orientacion sexual, situacion familiar, enfermedad o

minusvalía"

2. Las mismas penas serán aplicables cuando los hechos se colnetan contra

una asociacion, fundacion, sociedad o corporacion o contra sus miembros por

razón de su ideología, religion o creencias, la pertenencia de sus miembros o

de alguno de eltos a una etnia o raza, su origen nacional, su sexo, orientacion

sexual, situacion familiar, enfermedad o minusvalía.

3. Los funcionarios públicos que cometan alguno de /os hechos previsfos en

este artículo, incurrirán en las mismas penas en su mitad superior y en la de

inhabilitacion especial para empleo o cargo público por tiempo de dos a cuatro

años."

En el cas de les adjudicacions a efectuar, si l'element de la nacionalitat es pren

en consideració tenint en compte les circumstàncies objectives existents a

Manlleu, amb la finalitat d'assolir la mixtura social isense denegar el dret a

l'habitatge de ningú (que serà satisfet per altres vies, incloses futures

promocions a desenvolupar), no hi ha denegació d'una prestació a la que es

tingui dret, donat que no hi ha dret subjectiu exigible a participar en el sodeig

d'una determinada promoció ino hi ha denegació, sinó utilització, d'acord amb

la legislació vigent, de l'instrument de l'adjudicació per evitar la segregació

residencial.

SISÈ.- És raonable i proporcionat distribuir els estrangers i els nacionals

de forma equilibrada en tota la ciutat de Manlleu

Finalment, les futures decisions d'adjudicació podrien respectar també el

principi de proporcionalitat, en els seus tres filtres d'idoneÏtat, necessitat i

proporcionalitat sfricfu sensu, tal i com es deriven de la jurisprudència europea i

del Tribunal Constitucional i Suprem espanyol28.

" Per tots, SARMIENTO, D. (2004), El control de la proporcionalidad de la actividadadministrativa, Tirant Lo Blanch.

29

Efectivament, les futures adjudicacions si persegueixen, com hem dit, un

interès general legalment establed (la mixtura social i la lluita contra la

segregació), ho fan de la manera menys restrictiva possible (al no denegar els

drets dels no nacionals necessitats d'allotjament, sinó escalonar la seva

resposta d'acord amb un pla global que s'estén en el temps ien diverses

promocions futures) i generen més beneficis (evitació de la segregació, creació

de comunitats inclusives i mixtes, augment de la cohesió social amb els seus

efectes derivats: menys rebuig i estereotips xenòfobs, menor incivisme... ) que

costos (resposta escalonada en el temps de totes les sol'licituds d'adjudicació,

d'acord amb les possibilitats municipals i l'objectiu d'evitar la segregació)

podrien també superar el test de proporcionalitat.

SETÈ.- Recomanació d'un estudi acurat de les futures promocions a

adjudicar i d"aprovació d"un Pla Local d"Habitatge.

Tot el que s'ha exposat fins ara justifica dues recomanacions finals.

La recerca de la mixtura social és lícita i possible. Ara bé, depèn de com es

faci, pot arribar a aixecar sospites d'exclusió de determinats candidats en les

adjudicacions, o, en altres paraules, de discriminació injustificada.

Aquest és, sens dubte, el missatge que es desprèn d'una interessant decisió

adoptada pel Comitè Europeu de Drets Social I'any 2008. Aquest és un

organisme encarregat de vetllar pel respecte de la Cada Social Europea, i la

decisió es va produir respecte d'una demanda presentada contra França. Cal

advedir, d'entrada, que la decisió no té rellevància directa pera Manlleu, donat

que el cas no concernia a Espanya sinó a França i es referia a una revisió de la

Carta de 1996, que va incloure el dret a I'habitatge (art.31), revisió que

Espanya no ha ratificat.

Ara bé, el fons de la qüestié ens interessa, perquè el Comitè accepta la

possibilitat de la perseguir per I'Administració l'objectiu de la mixtura social, en

abstracte. Però el que no accepta és la vaga definició de la legislació francesa i

la pràctica administrativa, consistent en denegar l'accès a l'habitatge als més

30

pobres, amb l'argument de la mixtura social, sense satisfer les seves

necessitats d'habitatge. Com diu el Comité en el paràgraf 144 de la seva

decisió (Collective Complaint of FEANTSA v. France" Complaint No. 39/2006.

Report of the European Committee of Social Righfs to the Committee of

Ministers - 5 June 2008', s'utilitza la versió anglesa, no n'hi ha d'espanyola):

"The Committee considers that the allocation procedure does not ensure

sufficient fairness and transparency, srnce social housing is not reserved for the

poorest households. Ihe application of the concept of "social mix" in the 1998

Act, which is often used as fhe basrs for refusing social housing, often leads to

discretionary results excluding the poor from access fo social housing. The

major problem sfems from the unclear definition of this concept in the law, and

in particular, from the lack of any guidelines on how to implement it in practice.

Therefore, the Committee considers that the inadequate availability of social

housing for the most disadvantaged persons amounfs fo a breach of the

Reyised Charter (see a/so Conclusions 2005, Article 37S3, France)."

A sensu contrario, doncs, una regulació legal més clara del concepte, com

podria ser la regulació catalana vista, unida a l'existència de directrius

(guidelines) sobre com aplicar a la pràctica la mixtura social, farien

perfectament viable des d'un punt de vista jurídic aquesta, seguint aquest

raonamen del Comité Europeu de Drets Socials

,LEs per aixÒ que recomanem a l'Ajuntament de Manlleu un estudi curós de cada

una de les futures promocions a adjudicar, que fonamenti la seva decisié final

sobre l'equilibri necessari per assolir la mixtura. I que les raons que el porlin a

aquesta decisió siguin explicitades en l'acte administratiu d'inici del

procediment d'adjud icació.

En segon lloc, recomanem a I'Ajuntament de Manlleu I'elaboració d'un

document que reculli de forma global, específica i seriosa, el programa global

que fonamenta el conjunt d'adjudicacions futures en recerca de la mixtura. No

es tractaria de repetir la Memòria Social del POUM (no gaire extensa en aquest

punt, d'altra banda), sinó de considerar, amb una ponderació global, quantes

31

promocions es desenvoluparan, quines necessitats n'hi ha d'habitatge, quina

mixtura social és vol i perquè i quines solucions s'aniran donant en el transcurs

del temps per tal que es pugui fer front a totes les necessitats d'habitatge.

Evidentment, el document ideal en aquest sentit seria l'existència d'un Pla

Local d'Habitatge. L'ar1. 14,6, apartat b de la llei del dret a l'habitatge

assenyala que els Plans Locals d'Habitatge han d'incloure en l'apartat de

d'objectius i de programes i estratègies d'actuació:

" Les línies d'actuacio no vinculades a la política de so/ però sí a la qualitat del

parc construi't i a la rehabilitacio, la utilització i I'ocupacio del parc d'habitatges,

incloent-hi la definicio de /es posslb/es ârees de conservacio i rehabilitacio a les

quals fa referència l'article 36."

De tota manera, entenem que no és imprescindible l'aprovació d'un Pla Local

d'Habitatge per fonamentar les futures adjudicacions i la seva recerca de

mixtura i qualsevol ponderació seriosament feta i recollida documentalment pot

servir de marc del conjunt d'actuacions d'adjudicació a desenvolupar (de fet es

tractaria en aquest cas d'un document de "criteris" d'adjudicació,

d'autovinculació i fonamentació de la política pública global a desenvolupar).

En aquest sentit, cal tancar la reflexió dient que, en termes generals, comptar

amb un Pla Local d'habitatge no només serveix perobtenirconcerlació amb el

nivell autonòmic, sinó per poder defensar, si cal davant de la jurisdicció

competent, el model de mixtura social que pugui tenir un municipi català.

32

lv.

1.

GONCLUSIONS

La cohesió social i territorial, la barreja o mixtura i la lluita contra la

negativa segregació residencial són interessos generals que

l'ordenament jurídic vigent imposa servir a l'Ajuntament de Manlleu i a la

resta de les Administracions Públiques

2. La llei del dret a l'habitatge obliga a l'Ajuntament de Manlleu i a la resta

d'Administracions Públiques actuar en favor de la mixtura social

mitjançant la potestat d'adjudicació d'habitatges, tenint en compte

diversos factors.

La nacionalitat pot ser un factor a tenir en compte en l'adjudicaciÓ

d'habitatges, donat que els estrangers no es troben en la mateixa

situació jurídica que els nacionals. Això pot permetre la utilització lícita

de la discrecionalitat administrativa per combinar propietat i lloguer (o

altres formules) en relació amb la nacionalitat.

La consideració de la nacionalitat en l'adjudicació d'habitatges ha de

perseguir la mixtura social, d'acord amb les circumstàncies específiques

de Manlleu i de cada concreta promoció, garantint el dret de l"habitatge

als estrangers inacionals, en el marc d'una estratègia global isense

vulnerar el principi d'interdicció de l'arbitrarietat, el dret a no ser

discriminat i el principi de proporcionalitat, en els termes expressats en

aquesta opinió.

Es recomana realitzar d'un estudi acurat dels objectius i mesures

(tipologia d'habitatges, proporció nacionals-estrangers, etc) en les

futures promocions a adjudicar, que fonamenti sòlidament aquestes

adjudicacions, i aprovar, a la major brevetat possible, un document que

contingui els criteris generals d'adjudicacions de les futures promocions,

aixícom un Pla Local d'Habitatge de Manlleu.

3.

4

5.

JJ

Aquest és el nostre informe jurídic que sotmetem a la consideració de qualsevol

altre millor fonamentat en Dret,

Barcelona, a 15 de juliol de 2009

Juli Ponce Solé

Professor Titular de

Dret Administratiu

Universitat de Barcelona Universitat de Barcelona

34