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Reforma y reestructuración de los sistemas de pensiones Reforma y reestructuración de los sistemas de pensiones Evaluación de la asistencia prestada por el Banco Mundial Evaluación de la asistencia prestada por el Banco Mundial BANCO MUNDIAL Reforma y reestructuración de los sistemas de pensiones Reforma y reestructuración de los sistemas de pensiones BANCO MUNDIAL Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
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Reforma y reestructuración de lossistemas de pensiones
Reforma y reestructuración de lossistemas de pensionesEvaluación de la asistencia prestada por el Banco MundialEvaluación de la asistencia prestada por el Banco Mundial
BANCO MUNDIAL
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MAYOR EFICACIA EN TÉRMINOS DE DESARROLLO MEDIANTE LA EXCELENCIA Y LA INDEPENDENCIA DE LA EVALUACIÓN
El Grupo de Evaluación Independiente (IEG, como se lo conoce por sus siglas en inglés) rinde informesdirectamente al Directorio del Banco Mundial. Evalúa qué es lo que funciona o no funciona, qué va a hacer unprestatario para ejecutar y mantener un proyecto, y cuál es la contribución duradera del Banco al desarrollo generalde un país. Las metas de la evaluación son aprender de la experiencia, establecer una base objetiva para evaluar losresultados de la labor del Banco, y promover una mayor responsabilización con el logro de sus objetivos. Tambiénmejora la actuación del Banco identificando y difundiendo las enseñanzas aprendidas de la experiencia yelaborando recomendaciones basadas en las conclusiones de la evaluación.
GRUPO DE EVALUACIÓN INDEPENDIENTE
http://www.worldbank.org/ieg
Reforma yreestructuración de lossistemas de pensionesEvaluación de la asistencia prestada por elBanco Mundial
2006Banco Mundial
Washington, D.C.
© 2006 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433 Teléfono: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Correo electrónico: [email protected]
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Fotografía de la portada: gentileza de Mikkel Ostergaard / Panos Pictures.
ISBN-13 978-0-8213-6637-0ISBN-10 0-8213-6637-8e-ISBN 0-8213-6638-6DOI: 10.1596/978-0-8213-6637-0
La Biblioteca de los Estados Unidos ha catalogado la edición en inglés de esta publicación de la manera siguiente:
Andrews, Emily S. Pension reform and the development of pension systems: an evaluation of World Bank
assistance / Emily S. Andrews. p. cm. — (Operations evaluation studies)
Includes bibliographical references. ISBN-13: 978-0-8213-6551-9 ISBN-10: 0-8213-6551-7
1. Pensions. 2. World Bank. I. Title. II. World Bank operations evaluation study
HD7091.A545 2006 331.25'22—dc22 2005056816
Impreso en papel reciclado
InfoShop del Banco Mundial Correo electrónico: [email protected] Teléfono: 202-458-5454 Fax: 202-522-1500
Grupo de Evaluación Independiente Programas de gestión de conocimientos y desarrollo de la capacidad de evaluación Correo electrónico: [email protected] Teléfono: 202-458-4497 Fax: 202-522-3125
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vii Agradecimientos
ix Prólogo
xi Prefacio
xiii Resumen
xxi Siglas y abreviaturas
xxiii Glosario
2 1 Estrategia para la reforma de las pensiones4 Estrategia sectorial de protección social7 Estructura del informe
8 2 Apoyo del Banco a la reforma de las pensiones9 Actividades de análisis y asesoramiento12 Operaciones crediticias en apoyo de la reforma de las pensiones 16 Examen de los resultados en términos de desarrollo conseguidos por el
componente de los proyectos relacionado con las pensiones16 Resumen y conclusiones
18 3 Calidad inicial y reforma de las pensiones20 ¿Cuándo se consideró la opción de un solo pilar?20 ¿Se consideró la posibilidad de redes de seguridad complementarias?21 ¿Es estable la economía?23 ¿Es sólido el sector financiero?26 ¿Puede ser eficaz la aplicación?27 ¿Se necesitan tasas de ahorro más elevadas para alentar el crecimiento?29 Resumen y conclusiones
30 4 Efecto de las reformas de las pensiones31 Resultados relacionados con la seguridad de los ingresos34 Sostenibilidad fiscal35 Ahorro y desarrollo del mercado de capitales38 Formalización de los mercados laborales
Índice
40 Resultados en términos de desarrollo de la asistencia del Banco Mundial41 Resumen y conclusiones
42 5 Fortalecimiento de la capacidad institucional43 Mejora de la administración de los sistemas de pensiones de reparto45 Previsiones actuariales46 Mejora de la reglamentación de los sistemas de pensiones capitalizados47 Resumen y conclusiones
48 6 Coordinación del Banco Mundial49 Coordinación entre los grupos del Banco Mundial51 Coordinación con otros donantes y organizaciones internacionales52 Relaciones con los clientes 53 Evaluación de los estudios de casos sobre el desempeño del Banco Mundial 53 Resumen y conclusiones
55 7 Conclusiones y recomendaciones 55 Conclusiones57 Recomendaciones
Apéndices 61 A: Puntos de vista acerca de la reforma del sistema de pensiones:
Un breve estudio sobre la literatura 65 B: Sistemas de pensiones en los países que reciben asistencia del
Banco Mundial69 C: Calificaciones del desempeño para proyectos de pensiones 75 D: Sistemas de pensiones de múltiples pilares, costos de transición
y ahorro 77 E: Cuadros de indicadores78 F: Cuadros de referencia 111 G: Estudios económicos y sectoriales del Banco, por región (específicos de
cada país)119 H: Respuesta de la administración 127 I: Resumen del Presidente: Comité sobre la eficacia en términos de
desarrollo
131 Notas finales
139 Referencias
Recuadros 4 1.1 Envejecimiento sin crisis: Políticas para la protección de los ancianos y
la promoción del crecimiento 10 2.1 Identificación de los estudios económicos y sectoriales relacionados con
las pensiones 13 2.2 Cómo identificó el IEG los proyectos relacionados con las pensiones 45 5.1 Mecanismo para la simulación de opciones de reforma de los sistemas
de pensiones (PROST)
Cuadros12 2.1 Europa y Asia central y América Latina y el Caribe recibieron más apoyo
para la reforma de las pensiones que otras regiones, ejercicios de 1984-2005
14 2.2 Los países con sistemas basados en múltiples pilares recibieron másasistencia
15 2.3 La mayor parte de los resultados en términos de desarrollocorrespondientes a los componentes de pensiones fueron satisfactorios
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32 4.1 En América Latina y el Caribe, sólo algunas carteras de pensionescapitalizadas están bien diversificadas (porcentaje de las tenencias endiciembre de 2002)
33 4.2 Los rendimientos reales han superado al crecimiento de los salarios enlas pensiones capitalizadas de la mayor parte de los países
39 4.3 Las calificaciones de los resultados presentaron notables diferencias, lomismo que los motivos de la calificación
44 5.1 América Latina y el Caribe ocupa el primer lugar entre las regiones por loque se refiere a los créditos y préstamos en apoyo del fortalecimiento dela capacidad institucional per cápita
50 6.1 Los sectores de la política económica y la protección social handesempeñado un papel más importante en las actividades de reforma delas pensiones que otros sectores
51 6.2 Son muchas las organizaciones que colaboran con el Banco Mundial enla reforma de las pensiones
53 6.3 ¿Qué revelan los estudios de casos del IEG sobre el desempeño delBanco Mundial?
56 7.1 Incluso los países que consiguieron mejores resultados con las reformasse encuentran todavía con problemas
Gráficos 5 1.1 ¿Cuál es la estrategia de pensiones del Banco Mundial? 11 2.1 Los estudios sectoriales sobre las cuestiones fiscales y los costos de
transición fueron más numerosos que los informes sobre laadministración pública
21 3.1 Muchos países tenían una inflación elevada en el momento de lareforma
22 3.2 Varios países tenían considerables déficits presupuestarios cuandoiniciaron la reforma de las pensiones
24 3.3 Debilidad del sector financiero en algunos países de Europa y Asiacentral que emprendieron reformas basadas en múltiples pilares
24 3.4 Los países de Europa y Asia central que no emprendieron una reformabasada en múltiples pilares tienen mayor probabilidad de contar consectores financieros débiles
26 3.5 Muchos países que emprendieron reformas tenían bajos índices decontrol de la corrupción en el momento de la reforma
27 3.6 Las calificaciones sobre el control de la corrupción son desfavorables enalgunos de los países que podrían emprender reformas
28 3.7 Algunos países con sistemas basados en múltiples pilares tenían ya altastasas de ahorro
28 3.8 Es preciso examinar las tasas de ahorro antes de optar por una reformabasada en múltiples pilares
33 4.1 Los fondos de pensiones de Kazajstán están ahora más diversificados 35 4.2 Los déficits fiscales han crecido en muchos países que tienen un
segundo pilar36 4.3 Las tasas de ahorro aumentaron únicamente en Kazajstán 37 4.4 La capitalización del mercado continúa siendo bastante baja 37 4.5 En Argentina, después de la crisis las carteras de pensiones se refugiaron
en los bonos públicos38 4.6 Las tasas de participación de las pensiones no han cambiado en América
Latina y el Caribe
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Agradecimientos
Emily S. Andrews preparó esta evaluación, con-juntamente con Debby Kim Wang (Grupo de Eva-luación de Países y Relaciones Regionales, IEGCR).Rafael Rofman (LCSHD), Ed Palmer, Elsa Fornero,Pier Marco Ferraresi, Jorge San Martino, SalvadorValdes-Prieto, John Piggott y Hazel Bateman (con-sultores) redactaron los estudios de casos prác-ticos. H. Joan Mongal (IEGCR) prestó asistenciaen asuntos administrativos. Caroline McEuen re-alizó la edición del informe para su publicación.
Para la evaluación también se contó con valiosasobservaciones de tres expertos evaluadores(Roberto Rocha (Oficina de Formulación de Políti-cas), John Johnson (IEGCR) y Larry Thompson(consultor)), así como de seis evaluadores exter-nos: Gary Burtless, Lauri Leppik, E. Philip Davis,Augusto Iglesias, Emmanuel Reynaud y NoriyukiTakayama.
Director general, Grupo de Evaluación Independiente: Vinod ThomasDirector del Grupo de Evaluación Independiente, Banco Mundial: Ajay Chhibber
Directivo superior del Grupo de Evaluación de Países y Relaciones Regionales: R. Kyle PetersJefa de proyecto: Emily S. Andrews
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Los sistemas de pensiones formales son un medio importante para reducirla pobreza entre los ancianos. No obstante, en los últimos años, la re-forma de los sistemas de pensiones ha adquirido carácter urgente dado
que el envejecimiento de la población, la administración deficiente, la jubilaciónanticipada y las prestaciones de costo excesivo han impuesto fuertes pre-siones sobre las finanzas de los sistemas de pensiones y sobre las finanzas públi-cas en general.
Los sistemas de pensiones se han convertido enuna fuente de inestabilidad macroeconómica,una limitación para el crecimiento económico yen proveedores ineficaces o poco equitativos, oambos, de ingresos de jubilación.
En los años noventa, el Banco Mundial asumióun papel de vanguardia en las reformas de los sis-temas de pensiones. Su estrategia sobre esta ma-teria se expone oficialmente en el documentotitulado Social Protection Sector Strategy: FromSafety Net to Springboard (Strategy) (2001), enel que se presenta un marco de múltiples pilarescompuesto de: 1) un sistema de pensiones ad-ministrado por el sector público y financiado conlos impuestos; 2) un plan administrado y finan-ciado por el sector privado, y 3) ahorros volun-tarios para la jubilación. El documento sobre laestrategia complementa el informe sobre inves-tigaciones relativas a las políticas de desarrollotitulado Averting the Old Age Crisis (Envejec-imiento sin crisis) (1994), preparado anterior-
mente por el Banco Mundial, en el que se hacíauna exposición prescriptiva más detallada de unsistema de pensiones de múltiples pilares. Dichoinforme adquirió prominencia a nivel mundial alfomentar los sistemas de capitalización y sentarlas bases para la labor del Banco durante el pe-ríodo que abarca esta evaluación.
El Banco ha respaldado una amplia gama dereformas de los sistemas de pensiones a travésde sus servicios analíticos y de asesoría y tambiénmediante operaciones de financiamiento. Hapreparado más de 350 documentos y publica-ciones sobre reforma de los sistemas de pen-siones. El alcance de las investigaciones en materiade pensiones es impresionante, y éstas abarcanuna gran variedad de temas. Las cuestiones fis-cales y normativas, en particular, han sido el focode atención de cuantiosos análisis. Sin embargo,por lo general los estudios sobre las condicionesde vida de los ancianos han sido superficiales yrutinarios, y son pocos aquellos en los que se han
Prólogo
investigado empíricamente los límites de la cober-tura de los sistemas de pensiones formales o lamanera de aumentar dicha cobertura.
Las operaciones del Banco ayudaron a los paí-ses a desarrollar la capacidad institucional parafortalecer la administración de los sistemas depensiones financiados con los impuestos, asícomo la reglamentación de los sistemas decapitalización. En términos relativos, el Bancoofreció más asistencia a aquellos países que in-trodujeron reformas relacionadas con sistemas demúltiples pilares.
El 87% de todos los proyectos que incluían uncomponente de pensiones y el 75% de tales com-ponentes se consideraron satisfactorios en lasrespectivas evaluaciones. Sin embargo, en losestudios de casos realizados por el Grupo deEvaluación Independiente (IEG, como se loconoce por sus siglas en inlgés) para analizar losefectos a más largo plazo de las reformas se com-probó que los resultados variaban conside-rable-mente de un país a otro y dependían de laprofundidad de los análisis, las condiciones ini-ciales, la capacidad institucional y el nivel decompromiso político.
La estrategia del Banco para instituir un sistemade pensiones de múltiples pilares se funda en ase-gurar que existan políticas macroeconómicas a-certadas y un sector financiero adecuado. En lospaíses donde no existían las condiciones inicialespara un sistema de múltiples pilares, con fre-cuencia el Banco apoyó únicamente reformasrelativas a sistemas de reparto que, a su vez, con-tribuían a alcanzar los objetivos fiscales. Contodo, en varios casos, el Banco respaldó reformaspara instituir sistemas de múltiples pilares auncuando la estructura económica y financierabásica del país presentaba claras deficiencias.Además, el Banco no siempre consideró op-ciones no contributivas para ampliar las redes deseguridad social de manera de incluir a quienesno formaban parte del sistema oficial.
Si bien lleva años determinar los efectos de lasreformas de los sistemas de pensiones, el IEG uti-lizó indicadores indirectos para establecer la efi-cacia a largo plazo del apoyo proporcionado por
el Banco. A menudo, las reformas respaldadaspor el Banco han contribuido a la sostenibilidadfiscal. Pero a pesar de las expectativas, en muchospaíses con sistemas de múltiples pilares, los sis-temas de pensiones de capitalización están pocodiversificados y su cobertura no ha aumentado.Además, en general tampoco se han alcanzado losobjetivos secundarios de los pilares relaciona-dos con la capitalización, a saber, aumentar elahorro, desarrollar los mercados de capital y au-mentar la flexibilidad laboral.
En la presente evaluación se formulan variasrecomendaciones. En primer lugar, para asegu-rarse de brindar asistencia adaptada a las condi-ciones de cada país y formular prescripcionesnormativas coherentes, el Banco debe dar di-rectrices a su personal para la preparación delas operaciones relacionadas con las pensiones,y prestar más atención a las condiciones previasmínimas tanto macroeconómicas como del sec-tor financiero necesarias para adoptar un sis-tema de pensiones de múltiples pilares. Además,en el diálogo con los países clientes, debe evitarponer demasiado énfasis en los beneficios delos objetivos secundarios de la reforma de los sis-temas de pensiones.
En segundo lugar, el Banco debe asegurarsede que los clientes tengan la capacidad nece-saria para llevar a cabo la reforma de los sistemasde pensiones, debe también elaborar una lista deverificación de las necesidades en materia de ca-pacitación y proporcionar más asistencia para elfortalecimiento de dicha capacidad.
Por último, en la evaluación también se re-comienda que el Banco realice más investiga-ciones sobre cuestiones que revisten altaprioridad, tales como los ingresos de los an-cianos, los efectos de la corrupción y de los pro-blemas de gobernabilidad en la factibilidad delograr una regulación eficaz de los sistemas depensiones, y las formas de estimular el desarro-llo y la competencia del mercado de capitales.Además, el Banco debe mejorar la coordinacióninterna y externa, incluida la formación de con-senso entre las partes interesadas.
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Vinod ThomasDirector general, Grupo de Evaluación Independiente
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La presente es una evaluación independiente del apoyo brindado por elBanco Mundial para actividades de reforma de los sistemas de pensionesen el período comprendido entre 1984 y 2004. Este informe es la primera
evaluación integral que realiza el Grupo de Evaluacion Independiente (IEG, comose lo conoce por sus siglas en inglés)1 de la participación del Banco en la reforma de los sistemas de pensiones, y en ella se analiza tanto la aplicación dela estrategia del Banco como sus resultados en términos de desarrollo.
Desde 1984, el Banco ha ayudado a 68 países areformar sus sistemas de pensiones mediante elotorgamiento de más de 200 préstamos y crédi-tos. Además, ha preparado más de 350 docu-mentos y publicaciones sobre la reforma de lossistemas de pensiones.
En este informe se analiza la asistencia delBanco en apoyo de las reformas de los sistemasde pensiones con el fin de determinar si la es-trategia era pertinente y si fue aplicada. En la eva-luación se procura determinar si las decisionessobre la reforma de los sistemas de pensionesobedecieron a las directrices sobre prácticas óp-timas desde las etapas iniciales, y si las reformasaplicadas con la asistencia del Banco lograron susobjetivos sociales, macroeconómicos y fi-nancieros. En el informe también se evalúa la asis-tencia del Banco para el fortalecimiento de lacapacidad institucional, la coordinación con elBanco y la cooperación con otras organizaciones
internacionales. Por último, en la evaluación seresumen estas comprobaciones y se formulan re-comendaciones específicas para el futuro.
La evaluación se basa en una compilaciónrealizada por el IEG de todas las operaciones de financiamiento y estudios económicos ysectoriales del Banco relativos a la reforma delos sistemas de pensiones, estudios de casossobre 16 países, evaluaciones del Programa deasesoría sobre el sector financiero, indicadoreseconómicos, estudios documentales y entrevistascon personal del Banco y con representantes deotras organizaciones.
El informe se distribuyó a los directivos delBanco relacionados con la reforma de los sistemasde pensiones, la Red sobre Desarrollo Humano yla Vicepresidencia de Políticas de Operaciones yServicios a los Países. Los estudios de casos sobrepaíses también se distribuyeron a los directores delas operaciones del Banco en esos países.
Prefacio
1. El 15 de diciembre de 2005, el Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco pasó a llamarse Grupode Evaluación Independiente–Banco Mundial.
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Principales mensajes de la evaluación
• En gran medida, el Banco ha apoyado la adopción de unmarco flexible de múltiples pilares, en consonancia con supolítica en materia de pensiones. La mayoría de las califica-ciones de la asistencia del Banco relacionada con la reformade los sistemas de pensiones han sido satisfactorias.
• El Banco debería prestar más atención a las reformas de losparámetros y estudiar más detenidamente opciones para am-pliar la red de seguridad social a fin de incluir a aquellas per-sonas que no están cubiertas por el sistema de pensiones.
• El Banco necesita directrices para asegurarse de que la asis-tencia que brinde a los países se adapte a las condiciones de cada uno de ellos y sea coherente con las prescripcionesnormativas.
• El Banco debe aumentar su asistencia para el fortalecimientode la capacidad a fin de asegurar que las reformas seansostenibles.
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Resumen
El Banco Mundial dedica especial atención a la reforma de los sistemasde pensiones por considerar que son una parte importante de la redde seguridad social para los trabajadores cubiertos por el sistema de
pensiones formal en muchos países clientes. Estos sistemas constituyen unmecanismo para reducir los riesgos de pobreza en la vejez y un medio paralograr que el ingreso vitalicio sea más uniforme y permita mantener el nivelde vida después de la jubilación.
Para alcanzar su objetivo de apoyo a los ingresos,los sistemas de pensiones deben ser sosteniblesdesde el punto de vista fiscal y político. Los sis-temas insostenibles obstaculizan la estabilidad fis-cal, el crecimiento económico y la reducción dela pobreza. Durante los dos últimos decenios, lareforma de los sistemas de pensiones haadquirido carácter urgente en los países clientesdado que el envejecimiento de la población y lasdeficiencias en la administración de los sistemasde pensiones han impuesto fuertes presionessobre los presupuestos gubernamentales y cons-tituyen una amenaza para la estabilidad macro-económica y la seguridad del ingreso jubilatorio.
Los países cuyas tasas de cobertura son ele-vadas y donde el porcentaje de la población quealcanza la edad jubilatoria crece con rapidezprobablemente afrontarán graves desequilibriosfiscales en el futuro. La región que el Banco de-nomina como Europa y Asia central es un claroejemplo de esta situación. Por otra parte, aun los
países que tienen menos cobertura y pobla-ciones más jóvenes, entre ellos los de AméricaLatina y el Caribe, enfrentan problemas fiscalessimilares a los de los países con graves dificul-tades demográficas, especialmente en los casosen que el empleo en el sector cubierto está de-creciendo mientras que el número de pensio-nados es cada vez mayor. En otras regiones, lareforma del sistema de pensionesno reviste alta prioridad.
Este informe contiene la primeraevaluación integral e independientede la participación del Banco en lareforma de los sistemas de pen-siones y, con ese fin, se analiza la es-trategia del Banco en esta esfera ylos resultados en términos de desarrollo de su asis-tencia durante el período comprendido entre1984 y 2004. En este período, el Banco ayudó a68 países a reformar sus sistemas de pensionesmediante el otorgamiento de más de 200 présta-
El envejecimientodemográfico puedeconducir a seriosdesequilibriosfiscales en el futuro.
mos y créditos. Además, preparó más de 350documentos y publicaciones sobre la reforma delos sistemas de pensiones.
En este informe se analiza la asistencia delBanco con el fin de determinar si la estrategia erapertinente y si fue aplicada. Específicamente, enla evaluación se procura determinar si las opera-ciones de reforma de los sistemas de pensionesobedecieron a las directrices sobre prácticas óp-timas desde las etapas iniciales, y si las reformaslograron sus objetivos sociales, macroeconómicosy financieros. En el informe también se evalúa laasistencia del Banco para el fortalecimiento de lacapacidad institucional, así como otros factoresque podrían incidir en los resultados de la re-forma. Por último, en la evaluación se resumenestas comprobaciones y se formulan recomen-daciones específicas para el futuro.
La estrategia relativa a la reforma delsistema de pensionesLa estrategia del Banco sobre esta materia se ex-pone en el documento titulado Social ProtectionSector Strategy: From Safety Net to Springboard(Strategy) (2001). Dicho documento constituyela base de la evaluación, puesto que es la únicaestrategia oficial para la reforma del sistema depensiones, aprobada por el Directorio Ejecutivo.Desde luego, numerosas publicaciones del Bancohan incidido en la orientación de su asistencia,en particular un documento publicado anterior-mente que se titula Averting the Old Age Crisis(Envejecimiento sin crisis) (1994). De hecho,en Strategy se ratificaron muchos de los pre-ceptos establecidos en Envejecimiento sin crisis.
En Strategy se recomienda crear sistemas depensiones flexibles y de múltiples pilares com-puestos de “tres pilares” basados en diversasformas de apoyo a los ingresos, en tanto prevalez-can las condiciones iniciales adecuadas. El primerpilar consiste en un plan de reparto administradopor el sector público; el segundo es un planobligatorio financiado por el sector privado, y eltercero es un plan voluntario financiado por elsector privado. También se recomienda adoptarmedidas complementarias en materia de ingre-sos jubilatorios para los trabajadores que notienen cobertura y los pobres.
Sobre la base de la estrategia del Banco, elGrupo de Evaluación Independiente (IEG, comose lo conoce por sus siglas en inglés) usó los sigu-ientes criterios para juzgar la solidez de las re-formas previsionales: 1) el impacto en losingresos de los ancianos, 2) la naturaleza delentorno de políticas fiscales y del sector fi-nanciero, 3) la capacidad de la estructura ad-ministrativa para gestionar un sistema demúltiples pilares, y 4) la solidez de los mecanis-mos de regulación y supervisión. En el informese evalúa el grado de cumplimiento de estoscriterios, teniendo en cuenta indicadores es-tadísticos, las evaluaciones contenidas en los in-formes finales de ejecución y los informes deevaluación de proyectos, las evaluaciones delPrograma de asesoría sobre el sector financiero,entrevistas con personal del Banco y partes in-teresadas externas, y estudios de casos sobre16 países realizados por el IEG.
El apoyo del Banco a la reforma de lossistemas de pensionesEl Banco Mundial ha respaldado una amplia gamade sistemas de pensiones, tanto en régimen dereparto como de capitalización, a través de ope-raciones de financiamiento y actividades analíti-cas y de asesoría, entre ellas estudios económicosy sectoriales, diálogo sobre políticas, capacitacióny divulgación. En el período comprendido entre1984 y 2005, el Banco concedió financiamientopor valor de US$5.400 millones destinado es-pecíficamente a sistemas de pensiones. De estacifra, más de la mitad se asignó durante los ejer-cicios de 1998 a 2001. La mayoría de los paísesque reciben asistencia del Banco en apoyo de lareforma del sistema de pensiones están situadosen las regiones de Europa y Asia central y AméricaLatina y el Caribe (en conjunto, 40 países).
Los documentos e informes sobre pensionespublicados por el Banco ofrecen una base sólidapara las operaciones, el diálogo sobre políticasy el enfoque global del tema por parte del Banco.Existe un gran número de análisis sobre pen-siones en el que predominan los estudios sobrepaíses de Europa y Asia central, y en segundolugar, de América Latina y el Caribe, en conso-nancia con la composición del financiamiento.Las cuestiones fiscales y normativas han sido el
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foco de atención de cuantiosos análisis debidoa que el desequilibrio fiscal ha sido la principalrazón que impulsó a los países a emprender lareforma del sistema de pensiones y solicitar laasistencia del Banco. Éste ha llevado a cabo nu-merosos estudios sobre cuestiones técnicas com-plejas, como la regulación de los sistemas decapitalización y los costos administrativos de lospilares de capitalización. Las ideas del Banco enmateria de pensiones han evolucionado con elcorrer del tiempo y son el resultado de ampliosdebates y de las enseñanzas acumuladas en losdistintos países.
Si bien la labor analítica del Banco contribuyóa expandir los conocimientos sobre reforma pre-visional, a menudo los estudios económicos y sec-toriales no brindaron orientaciones específicaspara cada país que fueran de utilidad en la elabo-ración de los proyectos. Por ejemplo, a pesar deque el Banco ha llevado a cabo evaluaciones dela pobreza en muchos países, son muy pocas lasque ofrecen una descripción detallada de lascondiciones de vida de los ancianos. En formasimilar, si bien con frecuencia se menciona queel bajo grado de cobertura de un sistema de pen-siones constituye un problema, son pocas las in-vestigaciones empíricas que se han realizadopara hallar políticas que fomenten su ampliación.Además, los estudios para mejorar la adminis-tración pública de los sistemas de pensiones nose han visto debidamente reflejados en la labordel Banco, pese a la importancia que reviste la eje-cución del programa tanto para los sistemas dereparto como para los sistemas obligatorios fi-nanciados por el sector privado. Tampoco hanabundado los estudios económicos y sectorialesen otras esferas, como las pensiones por invalidezy de sobrevivientes y los aspectos de la reformarelativos a la política económica.
Aunque las actividades de financiamiento delBanco han colaborado en la reforma de muchosplanes de reparto administrados por el sectorpúblico, en realidad el Banco ha proporcionadomás recursos a los países que establecían sis-temas de múltiples pilares. En la región de AméricaLatina y el Caribe, el Banco concedió apoyo fi-nanciero destinado a los pilares obligatorios fi-nanciados por el sector privado que se estabanimplementando, de una u otra forma, en la mayo-
ría de los países con los que mantenía un diálogo.En Europa y Asia central, el Banco también em-prendió operaciones para colaborar en la for-mulación de pilares obligatorios financiados porel sector privado. No obstante, en varios de estospaíses las reformas fueron lentas o no llegaron aimplementarse. Con la salvedad de un pequeñonúmero de países que ofrecían pensiones so-ciales, especialmente en Europa y Asia central, elBanco ofreció poca ayuda para acrecentar la asis-tencia social destinada a los ancianos pobres,pese a que este elemento formaba parte expresade su estrategia en materia de reforma de los sis-temas de pensiones.
El Banco no ha adoptado un método uni-forme para conceder apoyo financiero desti-nado a sistemas de múltiples pilares. Ha finan-ciado sistemas de diversa magnitud y diseño.Con todo, es difícil establecer si esa variación sedebió a que el Banco tuvo en cuenta las condi-ciones específicas del país, a que el equipo acargo del proyecto prefería una determinada es-tructura o a que el país prefería una determinadareforma.
Más de las tres cuartas partes de las califica-ciones del Banco Mundial para componentesde pensiones, y para proyectos que los incluían,obtuvieron resultados satisfactorios. Teniendo encuenta las calificaciones de los proyectos, todoindica que las actividades del Banco relacionadascon la reforma de los sistemas de pensiones enlos países de América Latina y el Caribe han sidomás satisfactorias que las realizadas en Europay Asia central.
Si bien las calificaciones satisfactorias a lospréstamos individuales son importantes, esposible que el éxito o el fracaso de una operaciónno coincida con el éxito o el fracaso de unprograma del Banco en la esfera de pensiones engeneral. Los estudios de casos sobre paísesespecíficos llevados a cabo por el IEG presentanun análisis abarcador de la asistencia brindada porel Banco para la reforma del sistema de pensionesa lo largo del tiempo. Dichos estudios revelanque los resultados en términos de desarrollodependen de múltiples factores. En particular, laobtención de resultados exitosos depende de laatención que se preste a las condiciones iniciales,
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la capacidad institucional eficaz y el compromisopolítico con la reforma.
¿El apoyo del Banco fue coherente conlas condiciones iniciales? Si bien los objetivos primarios de la reforma delos sistemas de pensiones consisten en disminuirla pobreza en la ancianidad y proporcionar unnivel de consumo uniforme durante toda la vida,en Strategy se señala que los sistemas de múlti-ples pilares también pueden ofrecer beneficiosadicionales, como incrementar la participaciónde los trabajadores en el sistema de pensionesy propiciar un mayor crecimiento económico através del aumento del ahorro y el fomento deldesarrollo de los mercados de capitales.
La estrategia del Banco para instituir reformasrelacionadas con los sistemas de pensiones demúltiples pilares debía aplicarse en los paísesdonde ya existían ciertas condiciones, entre ellas:1) políticas macroeconómicas sostenibles, 2) unsistema financiero sólido y 3) capacidad deejecución adecuada. En esta evaluación se usa unconjunto de indicadores para establecer siexistían las condiciones necesarias antes delapoyo del Banco a la reforma. En los países enlos que dichas condiciones estaban presentes, losestudios de casos realizados por el IEG tendíana calificar como satisfactorio el desempeño delBanco en el apoyo a la reforma para establecersistemas de múltiples pilares.
En algunos países que no reunían las condi-ciones previas, el Banco sólo apoyó mejoras alsistema de reparto pero no emprendió refor-mas destinadas a instituir un sistema de múlti-ples pilares. No obstante, en algunos casos elBanco apoyó reformas de este tipo en paísescon altos déficit fiscales, sistemas financierosdébiles y capacidad de ejecución inadecuada.
Aunque las deficiencias en los sistemas depensiones socavan la estabilidad fiscal, los cos-tos de transición del paso inmediato de un régi-men de reparto a un sistema de capitalizacióngeneran un aumento temporario del déficit fis-cal debido a que el gobierno debe seguir pa-gando pensiones pese a que algunos aportes sedesvían a fondos privados. En primer lugar, porlo tanto, es preciso aconsejar a los países que,antes de embarcarse en una reforma cuya final-
idad es instituir un sistema de pensiones demúltiples pilares, deben lograr sostenibilidadfiscal a través de la racionalización del gasto y lareforma de los ingresos, que incluye la reformade los parámetros de sus sistemas de pensiones.
A pesar de las recomendaciones contenidasen Strategy, a menudo el programa del Bancorelativo a la reforma del sistema provisional enlos países clientes no incluyó políticas orientadasa proteger a los ancianos vulnerables que noreúnen los requisitos para recibir pensionespúblicas. Desde el punto de vista de la reducciónde la pobreza, los países donde la cobertura delsistema de pensiones es escasa deben analizaralternativas para ampliar la participación en elsistema formal y/o brindar redes de seguridadsocial complementarias que permitan mejorar elbienestar de los ancianos. Por ejemplo, enAmérica Latina y el Caribe, donde existe un bajogrado de cobertura, la reforma de los sistemasde pensiones brindará asistencia a muchosmenos futuros jubilados que en Europa y Asiacentral, donde un porcentaje mayor de lostrabajadores está cubierto por planes formales.
¿Qué efecto han tenido las reformas?Para poder evaluar cabalmente el impacto delas reformas de los sistemas de pensiones espreciso que éstas se apliquen durante muchosaños, y la mayoría de ellas son demasiado re-cientes como para permitir que se lleve a cabouna evaluación de largo plazo. En consecuencia,deben usarse indicadores indirectos para obteneruna clara idea de los progresos logrados en laconsecución de los objetivos del Banco en ma-teria de reforma previsional.
Los grandes déficits fiscales, generados enparte por los desequilibrios entre los ingresos ylos gastos por concepto de pensiones, impul-saron a muchos países a solicitar la asistencia delBanco Mundial para reformar su sistema de pen-siones. Si bien las reformas financiadas por elBanco permitieron mejorar el equilibrio fi-nanciero de numerosos sistemas de reparto,para asegurar la completa sostenibilidad fiscal amenudo habría sido preciso instituir otras re-formas que no se llevaron a cabo.
Una de las ventajas de los sistemas de múltiplespilares radica en que reducen el riesgo financiero
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para los futuros jubilados mediante la diversifi-cación de la cartera, incluida la existencia de com-ponentes públicos y privados. Sin embargo, enmuchos países con sistemas de múltiples pilares,las inversiones en los pilares financiados por el sec-tor privado no están diversificadas adecuada-mente, a pesar de que las tasas de rentabilidad sonelevadas como consecuencia de las inversiones entítulos públicos. Si bien dichos títulos ofrecenuna renta elevada, a menudo sólo compensan elriesgo macroeconómico y de inversión. Además,al igual que los sistemas de reparto, los financia-dos por el sector privado no han estado exentosde influencia política, especialmente en tiemposde crisis económica.
Las pruebas empíricas señalan que, en granmedida, no se han cumplido los objetivos se-cundarios de los planes de pensión financiadospor el sector privado, a saber, aumentar el ahorro,desarrollar los mercados de capitales e incre-mentar la participación de los trabajadores en elsistema de pensiones. Existen pocas pruebas deque los pilares financiados por el sector privadohayan generado un aumento del ahorro nacionalo desarrollado los mercados de capitales.Además, las reformas para establecer sistemas de múltiples pilares tampoco incrementaron lacobertura de las pensiones en la mayoría de lospaíses que las instituyeron.
¿Se ha tenido debidamente en cuenta lacapacidad institucional?A través de sus operaciones, el Banco Mundial hacolaborado con los países en el fortalecimientode su capacidad institucional durante todo elproceso de reforma de los sistemas de pensiones.Ha concedido más de 200 préstamos y créditos,de los cuales 129 han respaldado el fortalec-imiento de la capacidad institucional e incluyeronla introducción de mejoras en la administraciónde los sistemas de reparto, las previsiones actu-ariales y la regulación de los planes financiadospor el sector privado.
Con todo, la necesidad de desarrollar una ad-ministración eficaz de los sistemas de pensionesha sido aún mayor que la ayuda brindada. Lasubestimación de la deficiencia institucional porparte del Banco obedeció a varias razones, entreellas, a las evaluaciones incompletas de las necesi-
dades, la renuencia de algunos organismos amantener un diálogo con el Banco y a losconocimientos insuficientes del Banco en materiade planes de reparto administrados por el sec-tor público. Además, en el caso de los proyectosadministrativos que se emprendieron, hubiesesido útil que el Banco y el cliente ejercieran unmayor grado de supervisión, especialmente enlos países con capacidad limitada.
El Banco ha concedido préstamos, en númeroreducido y de poca magnitud, para establecerregímenes reglamentarios de los sistemas depensiones financiados por el sector privado. Enparticular, en América Latina y el Caribe es posi-ble que las limitaciones en materia de inversiónhayan generado un riesgo de inversión adicionalpara los futuros jubilados. Pero en algunos casos,las reformas exitosas en materia administrativay de regulación recibieron apoyo a través deldiálogo sobre políticas más que a través deproyectos de inversión o asistencia técnica. Tales el caso de algunos países de Europa y Asia cen-tral y de América Latina y el Caribe.
El Banco Mundial elaboró un modelo depronosticación a largo plazo de los sistemas depensiones (el mecanismo para la simulación deopciones de reforma de los sistemas de pen-siones o PROST, por su sigla en inglés), un instrumento que le permite analizar las políticaspara ayudar a los países clientes a elaborar sis-temas de pensiones que sean sostenibles desdeel punto de vista financiero. Con todo, la asis-tencia técnica proporcionada por el Banco no halogrado desarrollar los conocimientos espe-cializados locales que permitan evaluar el equi-librio fiscal de los programas de pensiones demodo continuo o actualizar las reformas depolíticas. Algunos países no pudieron aplicar elmecanismo PROST debido a la escasez de pro-fesionales adecuadamente capacitados. Otrosconsideraron que el mecanismo requería de-masiados datos o era demasiado rígido parausar en aplicaciones específicas de cada país.
¿Ha existido una adecuada coordinacióndel apoyo?Las relaciones internas y externas del BancoMundial han incidido en los resultados de las ac-tividades del Banco y en el éxito de las reformas
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mediante: 1) la coordinación entre las unidadesy los equipos del Banco, 2) la coordinación conotros donantes y organizaciones internacionales,y 3) las relaciones con los clientes. El Banco aúndebe formular un proceso decisorio que entrañeuna coordinación adecuada entre las tres redes pri-marias que intervienen en la reforma de los sis-temas de pensiones (la Red sobre DesarrolloHumano, la Red sobre Reducción de la Pobrezay Gestión Económica, y la Red sobre Finanzas). Alno existir directrices y puntos de referencia co-herentes para las actividades relacionadas conlos sistemas de pensiones, con el transcurso deltiempo los cambios de personal dentro del Bancoy en los países clientes ocasionaron incoherenciasen la asesoría y el apoyo en esta esfera. En otroaspecto, el Banco no ha tenido en todo momentola misma coherencia o eficacia en la concesión definanciamiento, por lo cual reformas específicasdel sistema de pensiones recibieron fondos en ex-ceso o insuficientes.
La creciente cooperación con organismos in-ternacionales y donantes bilaterales a lo largo delos años ha dado por resultado reformas más sól-idas de los sistemas de pensiones. Aun así, seríaprovechoso que el Banco continuara buscandopuntos de contacto con sus asociados interna-cionales, más allá de sus diferencias en lo que apuntos de vista se refiere. Además, la propia tác-tica intermitente del Banco dentro de los países—es decir, la falta de continuidad en la aten-ción prestada a varias estrategias de asistencia alpaís— a menudo propició interrupciones en elprogreso de las reformas. Si bien el Banco co-laboró satisfactoriamente con muchos gobiernos,es necesario asegurar la participación de todoslos ministerios y partes interesadas pertinentes.
Resumen y conclusionesLa estrategia del Banco en materia de sistemasde pensiones de múltiples pilares se apoya en unsólido conjunto de estudios operacionales, es-tudios económicos y sectoriales, actividades decapacitación y seminarios. Las reformas han sidodiferentes de una región a otra y de un país a otrocomo consecuencia de los intereses de losclientes y la experiencia del Banco. No obstante,los servicios de asesoría del Banco no han sidoeficaces en todos los casos. Si bien es cierto que
en muchos países los sistemas de pensiones for-males contribuyeron al considerable aumento delos déficits presupuestarios, la preocupación delBanco por la sostenibilidad fiscal tendió a eclip-sar el objetivo más importante de la política enmateria de pensiones: reducir la pobreza e in-crementar la suficiencia de los ingresos jubila-torios en un marco de limitaciones fiscales.
Para mejorar este proceso, el IEG recomiendaal Banco lo siguiente:
Formular directrices para la preparación de las reformas de los sistemas de pensiones yprestar más atención a la reforma de losparámetrosa. Prestar más atención a la reforma de los
parámetros para asegurar la sostenibilidadfiscal, y a las condiciones macroeconómicas,financieras e institucionales necesarias paraadoptar un sistema de múltiples pilares. Conese fin, el Banco debería preparar y aplicar di-rectrices para asegurarse de brindar asisten-cia adaptada a las condiciones de cada país y formular prescripciones normativas coher-entes, que incluyan indicadores estadísticosy evaluaciones detalladas.
b. En el diálogo con los países clientes debe sermás realista al presentar los beneficios de losobjetivos secundarios de la reforma de los sis-temas de pensiones. Las pruebas empíricasno son suficientes para respaldar las afirma-ciones en el sentido de que los sistemas decapitalización han permitido —o permiten—incrementar el ahorro y el desarrollo de losmercados de capitales.
Fortalecer la capacidad de los clientesc. Elaborar una lista de verificación de las
necesidades de cada cliente en materia decapacidad (que incluya la recaudación de lascontribuciones, la elaboración de una basede datos de los contribuyentes, la realizaciónde análisis actuariales y de las políticas, y laregulación de las operaciones de múltiplespilares) para evaluar las necesidades del clientey determinar cuál es la manera más adecuadapara satisfacerlas. Con ese fin, el Banco deberíaasegurarse de elaborar un plan de asistenciatécnica para las iniciativas de reforma con
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el propósito de desarrollar la capacidad delos clientes.
Realizar investigaciones sobre cuestionesimportantesd. Verificar que se lleven a cabo análisis ade-
cuados sobre cuestiones esenciales como losingresos de los ancianos, los efectos de la co-rrupción y la gobernabilidad en la factibilidadde lograr una regulación eficaz de los sistemasde pensiones, los métodos para estimular lacompetencia entre los fondos de pensión, lasdirectrices para la asignación de inversiones,el diseño de los sistemas no contributivos, ylas formas en que se desarrollan los mercados
de capitales, así como investigaciones quepermitan realizar comparaciones entre paísessobre estos temas.
Mejorar la coordinación interna y externa e. Crear un proceso para lograr que las cues-
tiones multisectoriales sean estudiadas, in-cluidas las cuestiones financieras que seseñalan en el Programa de asesoría sobre elsector financiero, mantener un mayor gradode coordinación entre la Vicepresidencia deEconomía del Desarrollo, las redes, las direc-ciones sectoriales y los grupos a cargo de lospaíses.
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AAA Actividades de análisis y asesoramiento
BAD Banco Asiático de Desarrollo
BERD Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAD Comité de Asistencia para el Desarrollo
CC Contribución definida
DEO Departamento de Evaluación de Operaciones
EAP Estrategia de asistencia a los países
EES Estudios económicos y sectoriales
FMI Fondo Monetario Internacional
IEG Grupo de Evaluación Independiente
INB Ingreso nacional bruto
IPC Índice de precios de consumo
OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
PASF Programa de asesoría sobre el sector financiero
PD Prestación definida
PHARE Plan de acción para una ayuda coordinada a Polonia y Hungría
PHRD Fondo para la formulación de políticas y el perfeccionamiento de los
recursos humanos
PIB Producto interno bruto
PPA Paridad del poder adquisitivo
PPMI Países pobres muy endeudados
PROST Mecanismo para la simulación de opciones de reforma de los sistemas de pensiones
TACIS Asistencia técnica a la Comunidad de Estados Independientes
UE Unión Europea
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
WBI Instituto del Banco Mundial
SIGLAS Y ABREVIATURAS
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Anualidad: Serie de pagos con una periodicidadespecificada, que puede incluir una cláusula deprotección frente a la inflación, que se prolongahasta que se produzca una determinada con-tingencia, normalmente el fallecimiento delbeneficiario o de un familiar sobreviviente.
Asistencia oficial neta para el desarrollo:Desembolsos de préstamos efectuados encondiciones concesionarias (descontados losreembolsos de principal) y donaciones efectuadaspor los organismos oficiales de los miembros delCAD, instituciones multilaterales y países nopertenecientes al CAD para promover el desarrolloeconómico y el bienestar en los países y territoriosde la Parte I de la lista de receptores de ayuda delCAD. Se incluyen los préstamos con un elementode donación de al menos el 25% (calculado conuna tasa de descuento del 10%).
Asistencia técnica a la Comunidad de EstadosIndependientes (TACIS): Principal iniciativa de laUE para ayudar a los países de la antigua UniónSoviética en su transición hacia una economía demercado. Respalda la democracia y el intercambiode conocimientos teóricos y prácticos medianteel establecimiento de asociaciones, vínculos y redesen todos los niveles de la situación y está basadoen la estrecha cooperación y el intercambio deexperiencias entre los asociados.
Ayuda oficial neta: Flujos de ayuda (descontadoslos reembolsos) de donantes oficiales a los paísesy territorios de la Parte II de la lista de receptoresde ayuda del Comité de Asistencia para elDesarrollo (CAD): los países de Europa central yoriental más avanzados, los países de la antiguaUnión Soviética y algunos países y territorios endesarrollo avanzados. La ayuda oficial se ofrece encondiciones semejantes a las de otras formas deasistencia para el desarrollo. Los datos se expresanen dólares corrientes de los Estados Unidos.
Bonosol: Pensión pagada una vez al año por elGobierno boliviano, conocida anteriormente conel nombre de “Bolivida”. Es la primera pensiónuniversal y uniforme de ancianidad en todo el
mundo que no está basada en un régimen dereparto, ya que está financiada totalmente con unfondo de pensiones de carácter no contributivo,que se invierte en capital social y no mayoritarioen 10 antiguas empresas estatales que se hancapitalizado y privatizado, y se financia con losdividendos percibidos y la venta de activos.
Calificación de los resultados en términos dedesarrollo: Consecución, real o prevista, de losgrandes objetivos del proyecto en forma eficiente.Los resultados en términos de desarrollo delcomponente de las pensiones han sidodeterminados por el Grupo de EvaluaciónIndependiente; los referentes al conjunto de unproyecto se han tomado de los informes finalesde ejecución (autoevaluaciones de los equipos delBanco), y los exámenes del IEG sobre dichosinformes, así como los informes de evaluación deproyectos. Las evaluaciones del IEG son exámenesindependientes realizados por el personal delIEG, muchas veces con asistencia de consultoresexternos. Muchos exámenes son estudiosdocumentales, mientras que los informes deevaluación de proyectos son más amplios eincluyen aportaciones de los gobiernos clientes.
Capitalización bursátil en el mercado: Precio deuna acción multiplicado por el número deacciones en circulación. Compañías nacionalescotizadas son las compañías constituidas en elpaís que se cotizan en la bolsa nacional al finaldel año.
Cobertura de la pensión (véase Coeficiente decobertura).
Coeficiente de cobertura: Número de trabajadoresque contribuyen activamente a un plan dejubilación o contributivo público obligatorio,dividido por el total estimado de trabajadores.
Coeficiente de dependencia: Coeficiente entre elnúmero de personas que reciben pensiones de undeterminado plan, dividido por el número detrabajadores que contribuyen a ese mismo plandurante el mismo período.
GLOSARIO
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Contribución definida (CD): Plan de pensionescon una contribución periódica fija en que laprestación depende de la contribución y de losrendimientos de la inversión.
Contribución definida teórica: Se asemeja alsistema de contribución definida en cuanto quetiene cuentas individuales que “acumulan” todaslas contribuciones de un trabajador, y luegoconvierten esa suma en una anualidad en elmomento de la jubilación, pero la rentabilidad delas contribuciones es “teórica”, es decir, no basadaen inversiones negociables en activos físicos o financieros.
Contribuciones: Pagos efectuados por los emplea-dores y/o empleados a un sistema de pensiones,frecuentemente mediante deducciones auto-máticas de la nómina; se conoce también como“impuesto sobre la nómina”.
Costo de transición: Costo que supone para elgobierno la transformación de un régimen dereparto en un sistema con múltiples pilares, lo quesignifica que las obligaciones implícitas en materiade pensiones adquieren carácter más explícito.
De gestión privada: Pensiones financiadasinvertidas en activos por fondos privados depensiones o gestores privados de activos (noadministradas por el sector público).
Déficit de transición: Déficit público provocadopor el costo de transición (véase Costo de tran-sición).
Deuda implícita de las pensiones públicas(neta): Valor de las pensiones pendientes que hade pagar el sector público menos las reservasacumuladas para ese fin.
Edad legal de jubilación: Edad normal dejubilación reconocida en la legislación que regulalas pensiones.
Edad normal de jubilación: Edad habitual a laque los empleados adquieren derecho a percibirpensión laboral, excluidas las disposiciones sobrela jubilación anticipada.
Fondo de previsión: Régimen de contribucionesdefinidas y totalmente capitalizado en que losfondos son administrados y, en general, ge-stionados por el sector público.
Fondo para la formulación de políticas y elperfeccionamiento de los recursos humanos
(PHRD): Esfuerzo de colaboración entre elGobierno japonés y el Banco Mundial, y actu-almente una de las mayores fuentes de fondos enconcepto de donación del Banco a disposición delos países en desarrollo. El Fondo, establecidoen 1990, y su predecesor, el Fondo Japonés paraDonaciones, instaurado en 1987, han otorgadocasi 2.000 donaciones en apoyo de actividades deasistencia técnica a más de 120 países.
Garantía de pensión mínima: Garantía ofrecidapor el gobierno de mantener un nivel mínimode pensiones.
Índice de control de corrupción: Conjunto deindicadores de buen gobierno elaborado por elBanco Mundial para el proyecto de lucha contrala corrupción Governance Matters (véaseKaufman, Kraay, Mastruzzi, 2004). Esta categoríamide las opiniones sobre la corrupción, entendidaen el sentido convencional de ejercicio del poderpúblico en beneficio del interés privado. El aspectoconcreto de la corrupción medido por este índiceva desde la frecuencia de “pagos adicionales paraconseguir que se hagan las cosas” hasta los efectosde la corrupción en el mundo de los negocios, yla cuantificación de la “corrupción en gran escala”en el panorama político o en la tendencia de lasminorías dominantes a “controlar el Estado”.
Ingreso nacional bruto (INB): Anteriormente,producto nacional bruto (PNB); representa lasuma del valor agregado por todos los productoresresidentes más los impuestos sobre la producción(menos las subvenciones) no incluidos en lavaloración de la producción más las entradasnetas del ingreso primario (remuneración de losempleados e ingresos de la propiedad) proce-dentes del exterior.
Iniciativa para los países pobres muy en-deudados (PPMI): Iniciativa establecida en 1996como colaboración entre el Banco Mundial y elFMI, cuyo objetivo es reducir la excesiva carga dela deuda de los países más pobres del mundo. En1999, elevó el número de países que podíanrecibir su asistencia, con lo que estrechó el vínculoentre alivio de la deuda y lucha contra la pobreza.
Nivel máximo de ingresos: Monto máximo delos ingresos por encima de los cuales no sonnecesarias las contribuciones a un sistema públicode pensiones (o con múltiples pilares).
Norma del inversor prudente: Esta norma suponeque los inversionistas deben: 1) ser prudentes y
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actuar como lo harían otros profesionalescompetentes del sector de la inversión, 2)diversificar y, por lo tanto, reducir los riesgos, 3)supervisar sus inversiones y efectuar los cambiosnecesarios, y 4) ser leales y actuar únicamente endefensa de los intereses de sus beneficiarios.
Pensiones relacionadas con los ingresos (orelacionadas con las contribuciones): Pensionesde los regímenes de reparto que se calculanutilizando una fórmula relacionada con losingresos anteriores o las contribuciones efectuadasal sistema.
Pensiones sociales: Pensiones no contributivasque se pagan a quienes superan una determinadaedad y no reciben pensiones contributivas ocuyas pensiones contributivas son inferiores ala pensión social.
Período contributivo mínimo: Período de tiempomínimo durante el que deberán realizarsecontribuciones a un sistema público de pensionespara poder recibir una pensión en el momento dela jubilación.
Pilares (sistemas) capitalizados: Sistemas quese invierten en activos, a diferencia de los que sepagan mediante impuestos, bien con los ingresosgenerales o con carácter contributivo (véasetambién Plena capitalización).
Plan de acción para una ayuda coordinada a Polonia y Hungría (PHARE): Instrumentofinanciado por la Unión Europea (UE) para ayudara los países candidatos de Europa central y orientala preparar su adhesión a la UE. En la actualidad,ocho de los 10 países de Europa central y oriental,que anteriormente podían acogerse al programaPHARE, son miembros de la UE. Desde mayo de 2004, el programa se ha reducido consi-derablemente, y hoy en día los únicos paísesreceptores son Rumania y Bulgaria.
Plan de pensiones laborales: Mecanismo a travésdel cual un empleador ofrece prestaciones dejubilación a los empleados.
Plena capitalización: Acumulación de las reservasde pensiones que suman el 100% del valoractualizado de todas las pensiones adeudadas alos actuales miembros.
Precapitalización: Acumulación de contribu-ciones en un sistema capitalizado.
Prestación definida (PD): Garantía ofrecida porel organismo de pensiones o el gobierno de queuna pensión se pagará de acuerdo con unafórmula preestablecida, en que las contribucionespueden no estar actuarialmente vinculadas conlas prestaciones.
Prestaciones basadas en la comprobación demedios de vida: Prestaciones orientadas a lospobres, en función de los ingresos y activos.
Prestaciones uniformes: Monto en dólares delas pensiones que se acreditará por cada año deservicio o pago uniforme a todos los pensionadosque reúnan los debidos requisitos.
Previsiones actuariales: Previsiones utilizadaspara proyectar los ingresos y gastos a largo plazoen un régimen de reparto. Pueden elaborarsemodelos actuariales para proyectar los ingresosy gastos correspondientes a diferentes posi-bilidades normativas y pautas de conmutación,incluido el valor del déficit de transición enescenarios alternativos.
Primer pilar: Un pilar de prestaciones definidas,no capitalizado y administrado por el sectorpúblico; régimen de reparto (véase tambiénReforma basada en múltiples pilares).
Programa de asesoría sobre el sector financiero(PASF): Programa de evaluaciones conjuntasrealizadas por el Banco Mundial y el FondoMonetario Internacional (FMI) sobre la situaciónfinanciera de los países clientes.
Reforma basada en múltiples pilares: Reformade las pensiones basada en tres pilares: el primeroes público (generalmente en régimen de reparto);el segundo es obligatorio y capitalizado; el terceroes voluntario y capitalizado (véase también Pilarescapitalizados). En el presente informe, estetérmino se utiliza para describir cualquier reformaque suponga o respalde la instauración de unpilar capitalizado obligatorio.
Reforma de las pensiones en Chile: En 1981, elgobierno sustituyó gradualmente el tradicionalsistema colectivo de reparto, que estabaadministrado por el Estado y tenía prestacionesdefinidas pero inciertas, por un sistema de plenacapitalización administrado por el sector privado,que cuenta con contribuciones definidas perorendimientos inciertos. Desde entonces, muchospaíses han aplicado versiones diferentes deesta reforma.
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Reforma paramétrica: Tipo de reforma de laspensiones que mantiene la estructura yadministración del sistema pero cambia elementosclave de los parámetros, como las tasas decontribución, las edades de jubilación o los nivelesde prestaciones medios.
Reforma sistémica de las pensiones: Tipo dereforma de las pensiones que sustituye el régimende reparto existente por un sistema con múltiplespilares o de otro tipo que diversifican la estructurade las prestaciones, la administración y elfinanciamiento del sistema de pensiones.
Régimen de reparto: En sentido estricto, métodode financiamiento en virtud del cual los actualesgastos en prestaciones del régimen de pensionesse pagan con cargo a los ingresos corrientes,muchas veces financiados con el impuesto sobrela nómina.
Saldo del sistema de pensiones: Diferencia entrelos ingresos del fondo de pensiones y los gastosdel mismo en un régimen de reparto.
Sector (economía) formal: Empresas que cumplenplenamente las normas gubernamentales enmateria de tributación, contribuciones a laseguridad social y otros requisitos jurídicos paralas empresas (véase también Sector informal).
Sector (economía) informal: Empresas que nocumplen plenamente las normas gubernamentalessobre impuestos, contribuciones a los segurossociales y otros requisitos jurídicos para lasempresas, o compañías y trabajadores que no seincluyen en dichos requisitos (véase tambiénSector formal).
Segundo pilar: Pilar capitalizado de contribu-ciones definidas sin ninguna redistribución.Cuando se trata de sistemas más ambiguos (por
ejemplo, sistemas que están parcialmentecapitalizados o son administrados por una juntatripartita), a los efectos del presente informe elsistema se clasifica como si tuviera un segundopilar cuando los fondos son independientes delpresupuesto y se invierten en activos (véasetambién Reforma basada en múltiples pilares).Estos sistemas generalmente están basados encuentas individuales.
Sistema obligatorio de pensiones: Sistema depensiones al que deben contribuir todos lostrabajadores de un país o los trabajadores de undeterminado sector de la economía.
Sistemas puntuales: Sistemas de reparto en quelas pensiones se determinan de acuerdo con unafórmula “puntual” en que los ingresos delindividuo se comparan con el salario medio.
Tasa de sustitución: Valor de una pensión enproporción del salario de un trabajador duranteun período de referencia, como el último o los dosúltimos años antes de la jubilación o el salariomedio a lo largo de toda la vida. Denota tambiénla pensión media de un grupo de pensionados enproporción del salario medio del grupo.
Tercer pilar: Pilar voluntario y de gestión privada(véase también Reforma basada en múltiplespilares).
Trabajadores con cobertura: Trabajadores in-cluidos en un plan formal de pensiones (véasetambién Coeficiente de cobertura).
Trabajadores sin cobertura: Trabajadores queno están incluidos en un plan formal de pensiones(véase también Trabajadores con cobertura).
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Capítulo 1: Puntos destacados de la evaluación
• El Banco ha desempeñado una labor de liderazgo en la reformade los sistemas de pensiones.
• La estrategia del Banco respalda un marco flexible con múltiples pilares, en consonancia con las condicionesmacroeconómicas, sociales y financieras pertinentes.
• El marco con múltiples pilares está formado por un pilarpúblico no capitalizado, un pilar privado capitalizado y un pilar voluntario.
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Estrategia para la reformade las pensiones
El Banco Mundial dedica especial atención a la reforma de los sistemasde pensiones, por considerar que son una parte importante de la redde seguridad social para los trabajadores acogidos al sistema formal de
pensiones en muchos países clientes. Estos sistemas permiten reducir los riesgosde pobreza en la vejez y evitar grandes contrastes en los ingresos a lo largode los años y mantener el nivel de vida durante la jubilación.
Las pensiones son sólo una parte de la red deseguridad para proteger a las personas de edadavanzada, que puede incluir otros programaspúblicos, como las prestaciones orientadasespecíficamente hacia la población pobre demayor edad o las prestaciones universales paratodos los ancianos, y una serie de acuerdosinformales, entre ellos el apoyo familiar directo.Los sistemas de pensiones deben ser fiscal ypolíticamente sostenibles, pues sólo así podránlograr su objetivo de sostenimiento de losingresos. Los sistemas de pensiones no sosteniblespueden constituir un obstáculo para la estabilidadfiscal, el crecimiento económico y la lucha contrala pobreza.
La necesidad de reforma de las pensionesresulta ahora más acuciante debido a que elenvejecimiento demográfico ha sobrecargado lossistemas de pensiones en todo el mundo, lo queha dado lugar a grandes gastos, cuantiosos déficitsy altas tasas de contribución. Incluso los países conpoblaciones relativamente jóvenes han ex-perimentado estos problemas debido al alto nivelde las prestaciones y a la falta de rigor en losrequisitos para percibirlas. Además, las deficienciasde la capacidad y prácticas administrativas han mermado la eficacia en los sistemas de
recaudación, reconocimiento de los derechos ydeterminación de las prestaciones. En muchoscasos, el sistema de pensiones se ha convertidoen factor de inestabilidad fiscal y macroeconómica,traba para el crecimiento económico y fuenteineficaz y/o injusta de ingresos durante lajubilación. Incluso las pensiones de la adminis-tración pública en países sin otro sistema depensiones pueden representar una fuerte cargafiscal para los recursos públicos.
El Banco Mundial ha tomado la iniciativa en lasactividades encaminadas a ayudar a los países areformar sus sistemas de pensiones. Desde 1984,ha intervenido con ese fin en 68 países, con más de 200 préstamos y créditos. Además, hapublicado más de 350 documentos y obras sobrela reforma de las pensiones. El presente informees la primera evaluación global de la intervencióndel Banco y en él se analiza la pertinencia de suestrategia y los consiguientes resultados entérminos de desarrollo.
Durante el decenio de 1990 se criticó al Bancola adopción de un planteamiento dogmático, queprestaba poco apoyo a la mejora de los sistemaspúblicos y promovía con ímpetu la privatizaciónde la seguridad social, independientemente de lascaracterísticas y situación inicial del país. Los críti-
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cos mantenían que el Bancosupervaloraba los beneficiosde los sistemas con múltiplespilares, en particular las ven-tajas de un nuevo segundopilar, al mismo tiempo queinfravaloraba las ventajas delos programas de gestión
pública. Los defensores del planteamiento delBanco insisten en el balance de la asistencia, quecomprendía reformas con un pilar único o múlti-ples pilares, y mantienen que los fracasos en la reforma de las pensiones han sido funda-mentalmente resultado de políticas guberna-mentales inadecuadas.
En la publicación Social Protection SectorStrategy: From Safety net to Springboard (en ade-lante, Strategy), de 2001, se describe detallada-mente la estrategia oficial del Banco sobre lareforma de las pensiones, que recomienda comopráctica óptima un marco con múltiples pilares,siempre que se den las condiciones iniciales ade-cuadas. Dicho documento complementa el in-forme sobre investigaciones relativas a las políticasde desarrollo titulado Envejecimiento sin crisis(en adelante, Envejecimiento), en el que se es-tablecía un programa para la reforma de las pen-
siones y se sentaban las bases teóricas de granparte de las actividades del Banco en el deceniode 1990. Envejecimiento, que proponía una estrategia semejante pero más detallada, ha ejercido influencia en todo el mundo, como guíapara la reforma de las pensiones, y en general seconsidera que representa la mentalidad del Banco,especialmente durante el decenio de 1990. No obstante, no se presentó ni aprobó nunca comoestrategia sectorial en el Directorio del Banco1
(véase el Recuadro 1.1).
Estrategia sectorial de protección socialEn Strategy se esboza un marco de gestión delriesgo social en que se especifica cómo losprogramas públicos de redes de seguridad puedenafrontar, mitigar o prevenir los riesgos queaumentan la vulnerabilidad de una población a lapobreza2. El presente documento es la base parala evaluación de las pensiones por el Grupo deEvaluación Independiente (IEG, como se loconoce por sus siglas en inglés), ya que representala estrategia oficial para las operaciones el Banco.Respalda la reforma flexible de las pensiones conmúltiples pilares pero también un nivel adecuadode ingresos de jubilación para los trabajadores del
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Como se señala en Strategy, la publicación Envejecimiento sincrisis tenía el doble mérito de ser el primer diagnóstico global sobrelos programas de pensiones y de haber insistido en la gestión delas inversiones por el sector privado con el fin de hacer frente aldesafío de: 1) las tendencias demográficas que ponen en peligrola sostenibilidad fiscal y 2) las políticas gubernamentales queestán sometidas a presiones políticas. En Envejecimiento semantenía que, en la mayoría de los países, el mejor medio pararesponder a los desafíos del envejecimiento mundial es un sistemabasado en los siguientes pilares:
• Un programa público obligatorio financiado con impuestos,para combatir la pobreza
• Un programa capitalizado obligatorio, de gestión privada(basado en cuentas de ahorro personales o en planeslaborales), para el ahorro
• Una opción voluntaria suplementaria (mediante planespersonales de ahorro ocupacionales), para las personas quedesean más protección.
En Envejecimiento se proponían cuatro alternativas para los dosprimeros pilares:
• Un plan de ahorro personal obligatorio con un plan público deprestaciones uniformes
• Un plan de ahorro personal obligatorio con una garantía de laspensiones mínimas en el plan público
• Un plan ocupacional obligatorio con un régimen público deprestaciones uniformes
• Un plan ocupacional obligatorio con un régimen público basadoen la comprobación de los medios de vida.
En Envejecimiento se desalienta el uso de un régimenrelacionado con los ingresos para el pilar público, pero, si hubieraun régimen de este tipo, “la tasa de sustitución salarial deberíabasarse en los ingresos percibidos a lo largo de toda la vida...”[la cursiva está en el original]. Además, se observa que la“combinación adecuada” de pilares no es la misma en todos losmomentos y lugares, y depende de los objetivos, historia ycircunstancias de un país.
En Envejecimiento se aconseja que el proceso de reformapara los sistemas formales de los países de ingreso bajo se hagaa ritmo lento y que los programas públicos de las zonas rurales delos países pobres “se concentren en la asistencia social para losnecesitados de todas las edades, al mismo tiempo que se hace todolo posible por desarrollar las capacidades que permitirán elfuncionamiento adecuado de los sistemas formales más complejos.Los programas de contribución obligatoria deberían introducirseprimero en los mercados laborales formales de las zonas rurales,donde es mayor la probabilidad de que se haya desintegrado elsistema informal”.
Recuadro 1.1: Envejecimiento sin crisis: Políticas para la protección de los ancianos y lapromoción del crecimiento
Una de las críticas que seha hecho al Banco es elentusiasmo con que ha
promovido laprivatización de la
seguridad social.
sector informal y las personas que ha sido siemprepobres.
En Strategy se describe claramente el objetivoy función de los sistemas de pensiones, y se indicaque la mejora de la seguridad de los ingresos enla ancianidad dentro del sector formal comienzacon “un planteamiento flexible... centrado en unsistema con múltiples pilares que muchos paísesde todo el mundo están aplicando ya con éxito”.Además, al mismo tiempo que “se mantiene esteplanteamiento, los principales desafíos sonconseguir ingresos suficientes de jubilación para
los trabajadores del sector informal y las personasque han vivido siempre en la pobreza, así comopara grupos particularmente vulnerables, comolas viudas, reforzando su acceso a los ingresos, elahorro y otros activos”. Este planteamiento puedeverse de forma más sinóptica en el Gráfico 1.1, quees el marco utilizado para esta evaluación.
Como se explica en Strategy, un sistema conmúltiples pilares consta de tres tipos de sostenimiento de los ingresos: 1) un programade prestaciones definidas no
E S T R AT E G I A PA R A L A R E F O R M A D E L A S P E N S I O N E S
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Objetivos secundarios(crecimiento económico)1. Aumento del ahorro nacional
2. Crecimiento del mercado de capitales3. Incentivos al mercado laboral
Objetivos primarios1. Reducción de la pobreza de
los ancianos2. Nivelación del consumo a lo largo
de toda la vida
Sistema sostenible con múltiples pilares
Diseñar un sistema con múltiples pilares
1. Plan no capitalizado con prestacionesdefinidas, de administración pública 2. Plan capitalizado con prestacionesdefinidas, de administración privada
3. Ahorro voluntario para la jubilación
Mejorar el sistema de reparto
Condiciones iniciales de la reforma1. Entorno macroeconómico
2. Sector financiero3. Buen gobierno
Productos del Banco1. Actividades de análisis y asesoramiento
(AAA)2. Préstamos y créditos
Sistema de reparto sostenible
Prestaciones a los ancianos en el sector informal
Objetivos
Resultados entérminos dedesarrollo
Actividades
Productos
Insumos
Satisfactorio Satisfacto
rio/
insatisfacto
rio
Gráfico 1.1: ¿Cuál es la estrategia de pensiones del Banco Mundial?
La estrategia del Bancorespalda un marco flexiblebasado en múltiples pilares.
financiado y de gestión pública; 2) un plan decontribuciones definidas plenamente financiadoy de gestión privada, y 3) ahorros voluntariospara la jubilación en forma de vivienda, segurosu otros activos. El primer pilar se orienta a lamitigación de la pobreza y el segundo trata denivelar el consumo a lo largo de los años. Encontraste con un programa público único, unrégimen con dos pilares debe ofrecer unasalvaguardia frente a los costos de una poblaciónen proceso de envejecimiento, proteger el sistemafrente a riesgos políticos y facilitar la toma dedecisiones individuales durante ese proceso.Además, los sistemas con múltiples pilares debencontribuir al ahorro nacional y al desarrollo del mercado financiero.
En Strategy se indica que el planteamientocon múltiples pilares “continúa siendo un puntode referencia útil, pero no un plan maestro [la
cursiva no está en el original],y toda reforma debe tener en cuenta las condicionesiniciales y preferencias decada país”. Se promete que“la labor futura del Bancorelacionada con la reforma delas pensiones hará más
hincapié en las prestaciones de jubilación para laspersonas del sector informal y en el sostenimientode los ingresos en la vejez para las personas quehan sido siempre pobres mediante planes públicosno contributivos y apoyo comunitario”.
Otra observación interesante de Strategy esque, para que el Banco respalde una reforma conmúltiples pilares, deben darse determinadascondiciones, en particular una serie de objetivospara la redistribución de los ingresos, viabilidadmacroeconómica, disponibilidad del sectorfinanciero, un marco de reglamentación ysupervisión acertado y capacidad suficiente. Loscriterios para determinar la solidez de una reformade las pensiones son, entre otros, los siguientes:1)los efectos distributivos en los ingresos de laspersonas de edad avanzada, 2) el entornonormativo general y fiscal, 3) la capacidad de laestructura administrativa para aplicar un sistemacon múltiples pilares, y 4) la solidez de losmecanismos de reglamentación y supervisión.
Como Envejecimiento no era una estrategiaoficial del Banco, sus funcionarios gozaron deconsiderable margen de acción a lo largo de losaños noventa para elaborar soluciones basadas en
la situación de los países. Si bien en Strategy nose indica quécondiciones pre-vias del sectorfinanciero se re-quieren para eléxito de una re-forma con múl-tiples pilares, elanálisis del Banco Mundial a ese respecto (Vittas,1998) es más explícito3. En Strategy tampoco seindican los criterios para evaluar el éxito de lareforma con múltiples pilares, en particular lasmejoras en la seguridad de los ingresos dejubilación, el progreso de la estabilidad fiscal, elaumento del ahorro y el desarrollo del mercadode capitales.
Pertinencia de la estrategia del BancoLa estrategia del Banco para la reforma de laspensiones es muy pertinente, ya que los sistemasformales de pensiones son un medio importantepara reducir la pobreza entre las personas deedad avanzada y garantizar un nivel uniforme deconsumo a lo largo de toda la vida en muchospaíses clientes del Banco Mundial. Cuando losgastos en pensiones superan a los ingresos, elresultado es que, en igualdad de condiciones,aumenta el déficit público consolidado, lo querepresentaría una amenaza para la estabilidadmacroeconómica y pondría en peligro la seguridaddespués de la jubilación4. Para quienes seencuentran fuera del sistema formal de pensiones,la estrategia del Banco recomienda la formulaciónde políticas encaminadas a aumentar la coberturao a ofrecer planes no contributivos que permitanuna mejor gestión del riesgo para los trabajadoresno protegidos.
Los programas públicos formales de pensionesson más importantes en algunas regiones que enotros. Por esta razón, el reconocimiento de lanecesidad de reducir la pobreza entre las personasancianas sin pensión es un componente im-portante de la estrategia del Banco. Por ejemplo,la cobertura de las pensiones es mucho máselevada en la región de Europa y Asia central,con un 60% estimado de la población en edad detrabajar, que en América Latina y el Caribe, yOriente Medio y Norte de África, donde está máscerca del 30%; en Asia oriental y el Pacífico, dondees ligeramente superior al 15%, y en África al surdel Sahara y Asia meridional, donde no llega al 10%5.
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R E F O R M A Y R E E S T R U C T U R A C I Ó N D E L O S S I S T E M A S D E P E N S I O N E S
La estrategia del Bancorecomienda la utilización
del enfoque basado enmúltiples pilares comopunto de referencia, no
como plan maestro.
Antes de proceder a lareforma basada enmúltiples pilares, debencumplirse determinadascondiciones sociales,macroeconómicas y financieras.
Los países con un porcentaje creciente depersonas que llegan a la edad de jubilación puedensufrir graves desequilibrios fiscales en el futuro.Tienen también mayor probabilidad de contarcon altas tasas de cobertura de las pensiones y, enconsecuencia, la estrategia del Banco para lareforma de las pensiones afectará probablementea una gran parte de la población. Un ejemploilustrativo es el de los países de Europa y Asiacentral. Incluso los países con menos coberturay poblaciones más jóvenes, en América Latina yel Caribe y otras regiones, deben hacer frente aproblemas fiscales semejantes a los de los paísescon graves problemas de envejecimientodemográfico, en particular cuando el empleo delsector con cobertura disminuye en relación conel número creciente de jubilados. En esos países,la pertinencia de la estrategia del Banco es tambiénevidente. En regiones como África, la reforma delas pensiones no ha sido tan prioritaria para el Banco.
La reforma de las pensiones continúa siendoobjeto de cierta polémica entre los investigadores,dentro y fuera del Banco, y desde una perspectivatanto teórica como práctica (véase el Apéndice A).Desde 1994, las ideas del Banco Mundial acercade las pensiones han evolucionado a medida quecontinúan los debates al respecto y que haaumentado la experiencia sobre este tema. Así seobserva en el volumen New Ideas about Old AgeSecurity (Banco Mundial, 2001b), que contieneuna evaluación muy crítica de Envejecimiento yel informe de 2005 Keeping the Promise of Old AgeSecurity in Latin America (en adelante, Promise),evaluación de la reforma de las pensiones enAmérica Latina y el Caribe con recomendacionessobre una estrategia regional. La política sobrepensiones ha sido también objeto de atención enel informe de 2004 Economic Growth in the1990s: Learning from a Decade of Reform (enadelante, Learning). Más recientemente, en 2005el Banco publicó un importante informe deinvestigación sobre las pensiones, Old Age IncomeSupport in the 21st Century: The World Bank’sPerspective on Pension Systems and Reform (enadelante, Perspective)6. Los temas, orientación yconclusiones de estos informes no coinciden, loque demuestra la naturaleza del debate dentro delBanco y refleja una diversidad de conclusionessobre los resultados conseguidos a lo largo deltiempo por las actividades de reforma de laspensiones respaldadas por el Banco.
Estructura del informeEn los capítulos siguientes se utilizan indicadoresestadísticos, evaluaciones de los exámenes delIEG sobre los informes finales de ejecución y losinformes de evaluación deproyectos, evaluaciones delPrograma de asesoría sobreel sector financiero (PASF),entrevistas con el personal delBanco y partes interesadasexternas, estudios documen-tales y 16 estudios de casospara evaluar la calidad inicial y los resultados entérminos de desarrollo de la estrategia depensiones del Banco Mundial7.
En el Capítulo 2 se intenta determinar si elBanco se ha mantenido fiel a su estrategia, paralo cual se examinan sus operaciones de finan-ciamiento y actividades no crediticias, en parti-cular los estudios económicos y sectoriales, eldiálogo sobre políticas, y la capacitación y divul-gación. Asimismo, se examinan las calificacionesde los resultados de proyectos con componentesrelacionados con las pensiones. En el Capítulo 3se evalúa si las decisionescrediticias del Banco se hanbasado en las directrices sobreprácticas óptimas. En el Capí-tulo 4 se analiza si las reformasres-paldadas por el Banco hanconseguido su objetivo pri-mario de ofrecer un sistemade pensiones fiscalmente sostenible y sus obje-tivos secundarios de aumentar el ahorro y de-sarrollar los mercados de capitales. En el Capítulo5 se examina la asistencia del Banco para reforzarla capacidad de administración, reglamentación,supervisión y realización de análisis actuariales.En el Capítulo 6 se evalúa la coordinación in-terna y externa del Banco, así como la influenciade factores exógenos en los resultados de losproyectos. En el Capítulo 7 se resumen las com-probaciones y se presentan recomendacionesespecíficas para el futuro, incluido el estable-cimiento de orientaciones formales para crear unmétodo objetivo y coordinado que permita eva-luar las estrategias del Banco para la reforma delas pensiones.
E S T R AT E G I A PA R A L A R E F O R M A D E L A S P E N S I O N E S
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La estrategia del Bancosobre la reforma de laspensiones estárelacionada con lareducción de la pobrezaentre los ancianos.
En el informe se evalúa laestrategia del Banco y se indica si se aplicó o no y con qué acierto se llevaron a cabo las operaciones.
Capítulo 2: Puntos destacados de la evaluación
• Los estudios económicos y sectoriales del Banco presentanuna amplia base de referencia técnica sobre la política relativaa las pensiones.
• El análisis de las cuestiones fiscales y de la reglamentaciónde las pensiones privadas ha sido exhaustivo, pero no se haprestado la debida atención a los ingresos de las personasancianas y a los medios de ampliar la cobertura.
• Tanto los sistemas de reparto como los de múltiples pilaresrespaldados por el Banco presentan enormes diferencias.
• Los préstamos del Banco y sus actividades no crediticias sehan centrado fundamentalmente en los países que hanaplicado la reforma basada en múltiples pilares.
• La mayoría de las calificaciones sobre los componentesrelacionados con las pensiones y los proyectos en general hansido satisfactorias.
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Apoyo del Banco a la reforma de las pensiones
El Banco Mundial ha respaldado en 68 países la reforma de las pensionescon financiamiento y con actividades de análisis y asesoramiento (AAA),incluidos los estudios económicos y sectoriales (EES) (véase el Recuadro
2.1), el diálogo sobre políticas, seminarios y actividades de capacitación. Eneste capítulo se examinan las AAA del Banco para determinar si su análisis eslo bastante detallado cuando elaboran la estrategia de pensiones del Banco.
Asimismo, se describen las reformas que el Bancoha respaldado o promovido para determinar si haseguido su propio modelo flexible con múltiplespilares. Finalmente, se analizan los proyectosrespaldados por el Banco para determinar si hanconseguido resultados satisfactorios en términosde desarrollo.
La amplia labor del Banco en sus EES permitióabordar una gran diversidad de cuestiones rela-cionadas con las pensiones. No obstante, el análi-sis realizado en varias esferas, en particular losingresos de las personas ancianas y el desarrollo delsector financiero, no se hicieron con la profundi-dad suficiente para contribuir a la preparación deproyectos. Las conferencias y seminarios, que pro-movieron inicialmente Envejecimiento, ampliaronsu contenido para incluir una mayor diversidadde aspectos de las pensiones, en consonancia conlos cambios ocurridos en los EES. Las entrevistasrealizadas con el personal revelan que el diálogoinformal del Banco sobre políticas relacionadascon la reforma de las pensiones ha ejercido tam-bién considerable influencia.
Con el apoyo de un compendio de los EES yactividades de capacitación, los préstamos y créditosdel Banco han respaldado la reforma basada enmúltiples pilares en Europa y Asia central y enAmérica Latina y el Caribe, que, siguiendo lasindicaciones de Strategy, presentaban considera-
bles diferencias en los distintos países. No obstante,la razón de esta diversidad podrían ser laspreferencias de cada país, la situación específica decada uno de ellos o factores exógenos. Si bien lamayoría de las calificaciones sobre los logros entérminos de desarrollo son satisfactorias en lo quese refiere al componente de pensiones de lospréstamos del Banco, los resultados satisfactoriosde proyectos concretos no significan necesaria-mente que la labor general del Banco sobre lareforma de las pensiones haya tenido repercusionespositivas en el desarrollo.
Actividades de análisis y asesoramiento En las AAA del Banco se incluyen los estudioseconómicos y sectoriales publicados, el diálogoformal e informal sobre políticas, y las actividadesde capacitación y seminarios del Banco Mundial1.Estas tres formas de AAA influyen en la orientaciónde las operaciones del Banco, ya que ofreceninformación sobre las cuestiones relativas a lareforma de las pensiones, al personal del Banco,a sus países clientes y al público en general, con inclusión de otras partes interesadas y los donantes.
Estudios económicos y sectoriales2
Los documentos y publicaciones del BancoMundial sobre las pensiones constituyen un
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importante soporte técnicoque permite una comprensiónmás amplia y profunda de lareforma de las pensiones enmás de 66 países. Más de 200estudios del Banco sobre
países contienen una base analítica general quepermite examinar los objetivos, condicionesprevias y principios subyacentes en la evoluciónde la reforma de la estrategia del Banco para laspensiones3. Los estudios sobre las pensiones hanadoptado diversas formas, en particular losdocumentos de numerosas unidades sectorialesdel Banco Mundial, y muy en particular la seriePension Primer, de la Red sobre Protección Social.
En el plano regional, los estudios se centraronsobre todo en Europa y Asia central, seguida deAmérica Latina y el Caribe, que son las dos únicasregiones que han emprendido reformas de laspensiones basadas en múltiples pilares. Más del40% de los estudios abordan cuestiones relativasa las pensiones en países que adoptaron la reformabasada en múltiples pilares, y una docena depaíses acaparan más de cuatro quintas partes delos estudios. Argentina, Brasil, Polonia y Rusiahan sido objeto de más de 10 estudios, en cadacaso. Los países con pilares capitalizados han sidoobjeto, por término medio, de más de cuatroestudios, y en los países sin pilares capitalizadosel promedio ha sido de poco más de dos estudios.Brasil, que no ha adoptado un régimen con unpilar capitalizado, representa una excepción, yaque ha sido objeto de 16 estudios.
En los EES del Banco Mundial se incluye elanálisis de cuestiones concretas relativas a laspensiones, descripciones de sistemas de pen-siones en las economías desarrolladas, análisis
interregionales y evaluaciones sobre los países.Predominan sobre todo seis temas: 1)sostenibilidadfiscal y costos detransición, 2)reglamentaciónde los sistemascapitalizados, 3)cobertura de laspensiones, 4)condiciones devida de los ancianos, 5) mercados de capital, y 6)administración de los sistemas públicos (Gráfico2.1)4. Las cuestiones fiscales han sido objeto deconsiderable análisis, ya que los desequilibriosfiscales son precisamente una de las razonesfundamentales por las que el Banco ofrece ayudapara la reforma de las pensiones. En muchoscasos, éste ha sido el motivo principal paraintroducir un sistema con múltiples pilares. LosEES del Banco han contribuido también con-siderablemente a evaluar la reglamentación delas pensiones privadas, incluida la asignación deactivos, la recaudación y las contribuciones y elsistema de gestión.
Aunque el acervo de estudios del Banco sobrelas pensiones es considerable, el análisis de los EESno es tan detallado como convendría para facilitarla ejecución de los proyectos. Por ejemplo, aunquemuchos países han sido objeto de evaluacionessobre la pobreza, el análisis de los ingresos de losancianos es limitado5. En las evaluaciones de lapobreza no se establece una relación entre elriesgo de pobreza en los ancianos y la edad, laestructura familiar, el género o el lugar, elementostodos ellos necesarios para comprender la posiblecontribución de las pensiones al establecimiento
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Además de los proyectos de financiamiento del Banco Mundial,la base de datos del IEG sobre las presiones contiene 325 EES conimportantes análisis sobre las pensiones y los ingresos de losancianos. Los EES se seleccionaron teniendo en cuenta lapertinencia y profundidad del análisis sobre las pensiones a partirde los casi 1.000 documentos de la memoria electrónica dedocumentos del Banco, ImageBank, que contenía (en julio de2004) las palabras clave “pensión”, “seguridad social”, “ahorrocontractual” y “fondos de previsión”. Aunque estas obrascorresponden a los ejercicios que van desde 1962 hasta 2004, enel presente informe se tienen en cuenta sobre todo los informesposteriores al ejercicio de 1990.
En la base de datos sobre pensiones se comprueba tambiénsi cada EES considera los temas frecuentemente mencionados enrelación con las pensiones. Esos temas son los siguientes: a)pobreza, b) efectos en función del género, c) ingresos de losancianos, d) selectividad/cobertura/requisitos, e) sostenibilidadfiscal, f) desarrollo del mercado de capitales, g) ahorro contractual,h) gestión/inversión de fondos, i) anualidades/seguro, j) descripcióndel sistema de pensiones, k) diseño de la reforma de las pensiones,l) información pública/apoyo político, m) fondo privado, n)administración pública/costos, y o) costos de transición.
Recuadro 2.1: Identificación de los estudios económicos y sectoriales relacionados con las pensiones
Los servicios de análisis yasesoramiento del Banco
han contribuido adeterminar la orientación
de la asistencia.
Los análisis se hanconcentrado en lascuestiones fiscales, yaque muchas veces eldesequilibrio fiscaldesencadena la reformade las presiones.
de una red de seguridad6. No se consideran lasbolsas de pobreza ni las fuentes de ingreso, ni sepresentan datos sobre la distribución. Larepercusión del género en el bienestar de losancianos se evalúa únicamente en el 11% de lospaíses con EES sobre las pensiones.
De la misma manera, aunque la cobertura delas pensiones es un tema importante, se hanrealizado pocas investigaciones empíricas sobrelos límites de la cobertura formal de las pensioneso la manera de incrementarla, a pesar del interésmanifestado en Strategy por analizar más a fondoeste tema7. Además, son pocos los EES sobretemas estrictamente relacionados con la reformade las pensiones de ancianidad, incluida ladiscapacidad y las pensiones de los supervivientes,la información pública y el proceso político.Asimismo, se necesitan más investigaciones sobrela administración de los sistemas de reparto,incluidas las estrategias de recaudación y pago,dada su importancia tanto para esos regímenescomo para las reformas de los sistemas con múltiples pilares8.
La situación del mercado financiero en lospaíses, en cuanto determinante clave de lapreparación para una reforma basada en varios
pilares, ha recibido escasa atención en los informessobre los países, aunque el Banco ha publicadoinformaciones de importancia decisiva sobre estetema. En la mayoría de los EES relacionados conla inversión en países concretos se alienta el usode fondos de pensiones para mejorar losmercados de capital y/o se aconseja el desarrollode los mecanismos de ahorro contractual, sinevaluar la estabilidad del mercado financiero9.Así pues, los EES del Banco suponen implícita-mente que el desarrollo del mercado de capitalserá consecuencia lógica de la reforma de laspensiones; en otras palabras, la oferta de fondoscreará su propia demanda. Se ha prestado menosatención al desarrollo del mercado financiero y decapitales en Europa y Asia central que en otroslugares, incluido el Oriente Medio y Norte deÁfrica y América Latina y el Caribe.
Capacitación y divulgaciónLos seminarios y talleres, enparticular los de alcancemundial o regional, han tenidonotable repercusión en losresponsables de la formulaciónde políticas, aunque es difícildocumentar esa influencia. La
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Gráfico 2.1: Los estudios sectoriales sobre las cuestiones fiscales y los costos de transiciónfueron más numerosos que los informes sobre la administración pública
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Fuente: Análisis del IEG sobre datos del Banco Mundial.
Porcentaje de países
Reglamentación de los sistemas capitalizados
Cobertura de las pensiones
Condiciones de vida
Mercados de capitales
Administración de los sistemas públicos
Sostenibilidad fiscal/costos de transición
Inicialmente, la divulgaciónde los EES del Banco secentró por completo enEnvejecimiento sin crisis,pero más tarde se adoptóuna perspectiva más amplia.
Tamaño del componente de
Compromisos pensiones (miles Países Proyectos (miles de millones de millones
Región (número) (número) de US$) de US$)
África 14 26 1,5 0,1
Asia oriental y el Pacífico 4 7 7,4 0,5
Europa y Asia central 25 93 10,8 1,5
América Latina y el Caribe 15 57 10,7 3,1
Oriente Medio y Norte de África 6 9 1,1 0,1
Asia meridional 4 12 2,7 0,1
Total 68 204 34,2 5,4Fuente: Análisis del IEG sobre datos del Banco Mundial.
divulgación de las investigaciones del Banco secentró en los primeros años en Envejecimiento.Entre 1994 y 1999, el Banco patrocinó una seriede viajes de promoción, en particular más de 100seminarios y presentaciones sobre Envejecimientoe investigaciones conexas. Por ello, no es deextrañar que en la mayor parte del mundo seconsidere que Envejecimiento es el modelo depensiones del Banco. Posteriormente, el programade los seminarios y talleres se amplió, y el númerode cursos ofrecidos pasó de 1 en 1996 a 13 en2003, lo que refleja la diversidad de las reformasemprendidas en Europa y Asia central y enAmérica Latina y el Caribe. Los seminarios y talleresdel Instituto del Banco Mundial tratan de temascomo la educación básica sobre las reformasbasadas en múltiples pilares, la capacitación sobreel modelo de simulación de pensiones del Banco(Mecanismo para la simulación de opciones dereforma de los sistemas de pensiones o PROST)y la capacitación sobre temas especiales de lareforma de las pensiones, como la administracióny reglamentación. Recientemente, el Instituto hacambiado de orientación, prestando más atencióna los problemas de los países y regiones que a losde alcance mundial.
Diálogo sobre políticasEl diálogo sobre políticas ha sido particularmente
importante en la labor delBanco sobre la reforma de laspensiones, pero la documen-tación escrita es limitada, yaque en algunos casos el
diálogo fue de carácter informal o no dio lugar apréstamos o créditos. No obstante, no deberíainfravalorase su importancia. El diálogo entre elBanco y sus clientes generalmente ha respaldadola estrategia basada en múltiples pilares, pero noha sido coherente en los distintos países ni dentrode cada uno de ellos a lo largo del tiempo en suconsideración de las condiciones previas paraese tipo de reformas, sobre todo en Europa yAsia central10. Aunque el Banco respaldó decidi-damente la reforma basada en múltiples pilaresen América Latina y el Caribe, su diálogo ha sufridonumerosas interrupciones en algunos países, auncuando las circunstancias económicas no hayancambiado11. En África, los debates del Banco conlos clientes sobre la validez de los sistemas conmúltiples pilares no han sido coherentes en paísescon situaciones macroeconómicas, sociales yfinancieras semejantes12.
Operaciones crediticias en apoyo de lareforma de las pensionesSi bien el Banco Mundial no ha utilizado unplanteamiento unívoco para la reforma de laspensiones, se ha concentrado en los sistemascon múltiples pilares más que en alternativas dereparto o planes no contributivos13, 14. No se harespaldado suficientemente la ampliación de lasprestaciones de ancianidad a los trabajadores dela economía informal. En Strategy se destacó laimportancia de este tipo de intervención. EnEuropa y Asia central, donde era mayor laprobabilidad de que los países tuvieran ya
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El diálogo sobre políticasrespaldó en general las
reformas basadas en múltiples pilares.
Cuadro 2.1: Europa y Asia central y América Latina y el Caribe recibieron más apoyopara la reforma de las pensiones que otras regiones, ejercicios de 1984-2005
asistencia social para los ancianos, las reformasfueron en general de carácter más global, es decir,incluían una evaluación completa de otrosprogramas de protección social, como la asistenciasocial para los ancianos. En África, el Banco ofreciópequeños préstamos a algunos países. Conexcepción de dos grandes préstamos a Corea, lasregiones recibieron sólo pequeños préstamospara la reforma de las pensiones, salvo en loscasos de Europa y Asia central y América Latina.
En los dos últimos decenios, el Banco Mundialha otorgado más de 200 préstamos y créditoscon componentes de reforma de las pensiones a68 países15. El total de las actividades de finan-ciamiento ascendió a US$34.000 millones. El lugarmás importante correspondió a Europa y Asiacentral y a América Latina y el Caribe: 40 paísesde esas dos regiones recibieron alrededor deUS$11.000 millones en cada caso. El finan-ciamiento del Banco fue especialmente dinámicodurante los ejercicios de 1998 a 2001, en que lasoperaciones con componentes de pensionessumaron un total de US$19.000 millones, es decir,el 56% de todo el gasto operacional en pensiones(Cuadro 2.1).
Como el apoyo a las pensiones constituyó engeneral sólo una parte de cada préstamo o crédito,el IEG calculó el componente específico de laspensiones en cada proyecto (Recuadro 2.2)16. Elfinanciamiento del Banco Mundial relacionadoespecíficamente con las pensiones sumó un totalde US$5.400 millones. La parte más considerablerelativa a la reforma de las pensiones correspondióa Europa y Asia central y a América Latina y el
Caribe, pero esta última región obtuvo una mayorproporción del componente de pensiones,aproximadamente el 40% del total de lospréstamos o créditos.
Los proyectos de pensiones del Banco Mundialincluyen reformas normativas concretas para lossistemas tanto de reparto como con múltiplespilares. Aunque más de cuatro quintas partes detodos los préstamos del Banco correspondierona reformas del régimen de reparto, casi un terciode aquellos respaldó también los segundos pilarescapitalizados en el marco de una reforma conmúltiples pilares, y casi un tercio ofreció ayuda alos sistemas de pensiones voluntarios. Enconjunto, más de tres cuartas partes de todos losproyectos relacionados con la reforma de laspensiones con múltiples pilares incluyerontambién un componente de reparto. El finan-ciamiento del Banco destinado a las reformas delsegundo pilar contenía también ayuda para elprimer pilar, salvo en tres países; ninguno deéstos cumplía los requisitos necesarios para unareforma basada en múltiples pilares17. Los paísesque aplicaron sistemas con múltiples pilaresrecibieron un 50% más préstamos para reformasdel régimen de reparto que los países que semantuvieron fieles a este sistema, y más del doblede los recursos para el componente de pensionesbasadas en el régimen de reparto.
Los países que aprobaron y aplicaron sistemas con múltiples pilaresrecibieron también máspréstamos por país que elresto (Cuadro 2.2). Casi tres
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El IEG examinó los documentos de proyectos correspondientes a400 préstamos y créditos e identificó más de 200 proyectos quecontenían un componente de pensiones en los ejercicioscomprendidos entre 1984 y 2005, lo que permitió establecer unabase de datos fiable y completa sobre los proyectos de pensionesdel Banco Mundial. En cuanto a los proyectos de ajuste, elcomponente de pensiones se identifica como condición pertinenteen la matriz de políticas; en los préstamos de inversión (incluidoslos de asistencia técnica), el componente se menciona en ladescripción detallada del proyecto. El IEG comparó también su basede datos con las actuales bases de datos de pensiones regionalespara evitar omisiones. La clasificación de los proyectos no fuesiempre fácil.
El componente de pensiones consiste en un apoyo analíticogeneral, medidas de reforma efectivas y fortalecimiento de la
capacidad institucional. El IEG adoptó un planteamiento másgeneral que incluía proyectos del Banco en que se especificabala clara intención de reformar las pensiones de un país mediantemedidas exploratorias o investigaciones (apoyo analítico general).
La mayor parte del presente informe está centrada en proyectosque contienen medidas específicas para reformar la legislación(medidas de reforma efectivas) y tipos específicos de asistenciatécnica (fortalecimiento de la capacidad institucional). En la mayorparte de los casos, los préstamos y créditos se utilizaron parareformar el diseño de las pensiones, aunque en la base de datosse incluyen también préstamos para sufragar los retrasos en laspensiones en determinadas empresas paraestatales (por ejemplo,en sectores como el carbón y los ferrocarriles).
Recuadro 2.2: Cómo identificó el IEG los proyectos relacionados con las pensiones
El Banco ha ayudado a 68 países con más de 200 préstamos y créditos.
Tamaño medio del
Tamaño total del componente Tipo de Compromisos componente de de pensiones,
sistema de totales (miles pensiones Número medio por país Tipo pensiones en el País Proyectos de millones (miles de de proyectos, (millones de pilar país receptor (número) (número) de US$) millones de US$) por país de US$)
Pilar 1 Sistema de reparto 45 100 13,5 2,4 2,2 53,7
Sistema con múltiples pilares 21 70 13,5 2,7 3,3 126,4
Pilar 2 Sistema con múltiples pilares 20 43 5,2 1,7 2,2 84,4Nota: La mayor parte de los proyectos prestan apoyo a más de un pilar, por lo que el total de las cifras no es el 100%. El primer pilar es de prestaciones definidas, no capitalizado y de
administración pública. El segundo es de administración pública, capitalizado y con prestaciones definidas (sin redistribución). El tercero es voluntario y de administración privada. En la
realidad, la delimitación entre muchos sistemas no está clara (por ejemplo, en el caso de los sistemas que están capitalizados parcialmente o son administrados por una junta tripartita).
En este informe, si los fondos se invierten en cuentas individuales, esta categoría de sistemas más ambiguos en general se incluye en el segundo pilar.
cuartas partes de los préstamos para pensionesse otorgaron a países de Europa y Asia central yde América Latina y el Caribe, las dos únicasregiones que adoptaron reformas basadas enmúltiples pilares. Además, de los 23 países querecibieron cuatro o más préstamos para pen-siones, 13 adoptaron el segundo pilar. Sólo unode los países que recibieron asistencia del BancoMundial para el segundo pilar, Georgia, no llegóa aprobar la legislación necesaria para introducirdicho pilar.
La asistencia relativa al segundo pilar fue con-centrada y considerable. De los 11 países querecibieran financiamiento por valor de más de US$100 millones18, ocho promulgaron las nece-
sarias leyes sobre pensionescapitalizadas19. En conjunto,los países con legislaciónsobre el segundo pilar reci-bieron más de la mitad de losUS$5.500 millones de finan-ciamiento para proyectos
relacionados con pensiones. El financiamientomediano del Banco Mundial por país que adoptóel segundo pilar fue de US$50 millones, frente alos US$7 millones en el caso de los que no adop-taron ese segundo pilar20.
En América Latina y el Caribe, el Banco respaldóreformas basadas en múltiples pilares que, de una
u otra forma, se aplicaron enla mayoría de los países en losque el Banco había mantenidoun diálogo21. Entre los paísesde la región con sistemasbasados en múltiples pilares,
el financiamiento se concentró en seis de ellos:
Argentina, Bolivia, Colombia, México, Perú yUruguay22. Once países de Europa y Asia centralaplicaron reformas basadas en múltiples pilares conayuda del Banco. En otras regiones, en particularen África y Asia oriental y el Pacífico, el BancoMundial ofreció asistencia técnica en pequeñaescala para reformas basadas en múltiples pilaresque todavía no se han puesto en práctica.
Reformas de los sistemas de repartoEn Strategy se recomienda la aplicación desistemas basados en varios pilares, pero al mismotiempo se respaldan las reformas paramétricascuando no sedan las debidasc o n d i c i o n e smacroeconómi-cas y financieras.La asistencia delBanco Mundiala las reformasdel régimen dereparto ha permitido una mayor sostenibilidadfiscal, ya que ha elevado la edad de jubilación,prolongado los períodos mínimos de contri-bución, y restringido los derechos a percepciónde pensiones y las opciones de jubilaciónanticipada y, en algunos casos, ha incrementadolas tasas de contribución y el nivel máximo deingresos. En América Latina y el Caribe, aunqueel Banco Mundial respaldó una combinación dereformas basadas en sistemas de reparto y enmúltiples pilares, apoyó también las reformas delrégimen de reparto en cuatro países que ofrecíana los participantes la posibilidad de elegir entreun régimen de reparto mejorado y un sistema con
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Cuadro 2.2: Los países con sistemas basados en múltiples pilares recibieron más asistencia
Más de las cuatro quintaspartes de todos los préstamos
del Banco respaldaronreformas basadas en
sistemas de reparto
Los países con sistemasbasados en múltiples
pilares recibieron máspréstamos que los otros.
Si no se han cumplidolas condicionesmacroeconómicas yfinancieras, laestrategia del Bancorecomienda reformasbasadas en sistemas de reparto.
múltiples pilares. En Europa y Asia central, elBanco respaldó un gran número de pequeñospréstamos para reformas paramétricas cuandono existía la opción de los sistemas basados enmúltiples pilares.
Tipos de reformas basadas en múltiples pilaresLas reformas basadas en múltiples pilares queconsiguieron respaldo del Banco Mundial fueronmuy heterogéneas, debido en parte a laspreferencias de los países y al tipo de sistema deasistencia social o de pensiones anteriormentevigente23. En América Latina y el Caribe, aunqueel ejemplo chileno tuvo considerable influencia,muchas reformas no lo siguieron al pie de la letra.En Europa y Asia central, donde el Banco respaldótambién sistemas basados en múltiples pilares,muchas veces se adoptaron diseños innovadores,con un mayor relieve del pilar correspondiente alrégimen de reparto y fórmulas de contribucióndefinida teórica. Otras reformas evolucionaronmuy lentamente, y algunas nunca llegaron aponerse en práctica.
La justificación para adoptar pensionesfinanciadas obligatorias no era la misma enAmérica Latina y el Caribe que en Europa y Asiacentral. En la primera región, el objetivo primordialdel apoyo del Banco Mundial era mejorar elfinanciamiento y reducir la influencia política enlas operaciones relacionadas con el plan depensiones, sustituyendo los planes de repartopor sistemas capitalizados. En Europa y Asiacentral, los principales motivos de preocupacióneran la estabilidad fiscal y las pensionesdemográficas, que se intentaba aliviar reduciendoel tamaño de los componentes de reparto en el futuro y reforzando la relación entre con-tribuciones y prestaciones para alentar la par-ticipación y la equidad.
La principal diferencia entre las reformasefectivas y la estrategia del Banco es que la mayorparte de los países de Europa y Asia centralmantuvieron un pilar de reparto más bienconsiderable en el sistema reformado, en que laspensiones estaban también relacionadas con lascontribuciones, fórmula que no se consideraba enforma expresa en Strategy. Las reformas de laspensiones en esta región se introduciríanprobablemente de forma gradual, por cohortede edad, y sólo serían obligatorias en el caso delos trabajadores más jóvenes24. Por el contrario,mientras que en América Latina y el Caribe lasreformas estarían inspiradas, con toda pro-babilidad, en el modelo chileno, muchos paísesde la región que introdujeron reformas con-tinuaron respaldando los sistemas de reparto conun pilar único para segmentos considerables desu población.
Cuando hay varios donantes, resulta difícildeterminar si el diseño de la reforma se debió ala aceptación por parte del Banco de lascaracterísticas específicas de un país, a laspreferencias del jefe de pro-yecto o al deseo del país deinstaurar una determinadareforma. En lo que respecta alas influencias ajenas al Banco,las reformas de la contribucióndefinida teórica en Suecia eItalia sirvieron de modelo para varios países deEuropa y Asia central, y la reforma chilena influyóen las autoridades tanto de esa región como enel conjunto de América Latina y el Caribe. Además,otros donantes influyeron también en el diseñode las políticas sobre pensiones. En América Latinay el Caribe, tuvieron especial importancia el BancoInteramericano de Desarrollo, consultoreschilenos y la Agencia de los Estados Unidos para
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Cuadro 2.3: La mayor parte de los resultados en términos de desarrollocorrespondientes a los componentes de pensiones fueron satisfactorios
Calificación del componente de pensiones Calificación global del proyecto
Porcentaje de Porcentaje de Calificación Número la categoría Número la categoría
Satisfactoria 101 75 122 87
Insatisfactoria 33 25 18 13
Total 134 100 140 100Nota: Se excluyen seis proyectos calificados como “no evaluables” en el componente de pensiones, por falta de información.
La razón para adoptarregímenes de pensionescapitalizadas obligatoriosno fue la misma en todaslas regiones.
el Desarrollo Internacional (USAID); en Europay Asia central, ofrecieron apoyo y asesoramientola Unión Europea y una serie de donantesbilaterales, entre ellos Suecia, los Países Bajosy Dinamarca25.
Examen de los resultados en términos dedesarrollo conseguidos por el componentede los proyectos relacionado con laspensiones De los más de 200 préstamos y créditos para lareforma de las pensiones, más de 139 fueronobjeto de examen para evaluar los resultadoscorrespondientes al componente de las pensionesy al proyecto en general26, 27. Tres cuartas partesde las clasificaciones sobre el componente depensiones son satisfactorias (Cuadro 2.3). Lasreferentes a la totalidad del proyecto suelen ser másfavorables, y sólo se consideró insatisfactorio el13% de los proyectos. Si bien las calificaciones del77% de los préstamos fueron iguales para elcomponente de pensiones y para el proyecto engeneral, en el 18% de los préstamos el componentede las pensiones tuvo una calificación más baja. Asípues, no todos los proyectos calificados en generalcomo satisfactorios por el IEG tienen un com-ponente de pensiones satisfactorio.
El éxito o fracaso de un préstamo concretono permite prever el resultado de todo un
programa y de las actividadesdel Banco en apoyo de lareforma de las pensiones28.Los préstamos impulsadospor los sectores financierosy la protección social teníanmayores probabilidades deconseguir resultados satis-
factorios en el componente de las pensiones quelos promovidos por el sector de las políticas
económicas29. Así ocurretanto en los sistemas conmúltiples pilares como en losde reparto. En las cifrasdesglosadas por región, laproporción de préstamoscalificados como satisfactoriosfue superior en AméricaLatina y el Caribe que en
Europa y Asia central30. Si bien las calificacionesde proyectos en países con sistemas de reparto
son semejantes en ambas regiones, las de AméricaLatina y el Caribe son mucho más elevadas que lasde Europa y Asia central en los proyectos depaíses que tienen sistemas con múltiples pilares.
Resumen y conclusionesEl Banco ha influido en las reformas de las pen-siones en todo el mundo con sus préstamos ycréditos y con AAA. Si bien los EES relativos a laspensiones han incluido una gran variedad detemas, sus análisis no han tenido la profundidadnecesaria para ayudar a la formulación de políti-cas sobre los ingresos después de la jubilación yal desarrollo del sector financiero durante su eje-cución. En general, los EES sobre países concre-tos insistían en el análisis fiscal y la reglamentaciónde los pilares capitalizados, debido a que la es-trategia de reforma de pensiones del Bancomostraba mayor interés por los sistemas conmúltiples pilares, pero no se tenían debidamenteen cuenta todos los temas necesarios.
Los puntos fuertes y débiles del financiamientootorgado por el Banco son los mismos quepueden señalarse en relación con las AAA. Si bienlas calificaciones han sido satisfactorias en lamayor parte de los préstamos concretos, no lo hansido en la cuarta parte de los resultados delcomponente de pensiones. Las reformas de lossistemas con múltiples pilares respaldados confinanciamiento del Banco Mundial no han sidohomogéneas en los distintos países, pero ellopuede ser resultado de las condiciones concretasdel país o de la influencia de factores exógenos.En términos generales, el Banco ofreció másrecursos a los países que estaban adoptandosistemas con múltiples pilares, en detrimento delas actividades de evaluación o elaboración delos programas de jubilación para los trabajadores sin cobertura.
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Aproximadamente las trescuartas partes de los
componentes de pensiones,así como los proyectos de
que formaban parte,consiguieron resultados
satisfactorios.
La protección social y elfinanciamiento fueron los
sectores con mejorescalificaciones, y América
Latina y el Caribeconsiguió mejores
calificaciones que Europay Asia central.
Capítulo 3: Puntos destacados de la evaluación
• El Banco ha respaldado las reformas basadas en el régimende reparto en muchos países cuyas condiciones iniciales noeran las más indicadas para una reforma basada en múltiples pilares.
• El Banco apoyó también reformas basadas en múltiplespilares en algunos países a pesar de que no reunían algunasde las condiciones necesarias para ese tipo de reformas, asaber, estabilidad macroeconómica, disponibilidad delsector bancario, nivel moderado de endeudamiento y bajoriesgo de corrupción.
• En algunos países, el Banco no tuvo plenamente en cuentatodas las opciones no contributivas para incluir en las redesde seguridad a quienes se encontraban fuera del sistemaformal de pensiones.
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Calidad inicial y reformade las pensiones
La estrategia del Banco para la reforma de las pensiones consiste enrespaldar el marco basado en múltiples pilares como práctica másindicada, siempre que se cumplan las condiciones iniciales adecuadas.
Entre ellas se incluyen las siguientes: 1) políticas macroeconómicas sólidas,2) un sector financiero con determinados requisitos mínimos y 3) capacidadde ejecución. Si el país no reúne esas condiciones, la estrategia del Banco esmejorar el sistema por otros medios con el fin de conseguir la estabilidad fiscaly la protección de los ancianos.
Las reformas paramétricas se recomiendan comocomplemento de las reformas basadas enmúltiples pilares a fin de mejorar el sistemaexistente o como fase previa a la instauración deun sistema con múltiples pilares, ayudando acrear las condiciones adecuadas. En el momentodel diseño del proyecto, la necesidad de reformade las pensiones debe compaginarse y/ocoordinarse con las políticas sociales conexaspara proteger a los trabajadores sin coberturafrente al riesgo de pobreza en la ancianidad, comoparte del objetivo global del Banco de combatirla pobreza de las personas de edad avanzada.
En este capítulo se utiliza un conjunto deindicadores para determinar si el Banco actuócon la debida diligencia al comprobar si se dabanlas condiciones necesarias antes de respaldarreformas basadas en múltiples pilares y si seconsideraba la opción de apoyo al primer pilarcuando los países no instauraban sistemas conmúltiples pilares. Cuando las circunstancias lopermiten, estos indicadores se comparan con lasevaluaciones sobre los resultados de la asistenciadel Banco, teniendo en cuenta los estudios decasos del IEG. Además, en este capítulo se evalúa
si se tuvo debidamente en cuenta el objetivo delBanco de mejorar el bienestar de los ancianos ysi hay pruebas que documenten la hipótesis deque la reforma basada en múltiples pilaresaumenta la tasa de ahorro y contribuye alcrecimiento económico1.
Si bien el Banco no recomendó la introducciónde sistemas de pensiones en régimen decapitalización en muchos países que no reuníanlas condiciones iniciales adecuadas, en otrospaíses se apresuró demasiado con su apoyo a lasreformas basadas en múltiples pilares sin examinarotras opciones de programas complementarios deredes de seguridad para proteger a los tra-bajadores del sector informal frente a la pobrezaen la ancianidad. El Banco respaldó tambiénalgunas reformas en casos en que no se cumplíanlos requisitos macroeconómicos, financieros einstitucionales. De esa manera, las reformascorrieron peligro desde el comienzo. Muchos delos países de Europa central y oriental, pero notodos, demostraron estar preparados para lareforma; en América Latina y el Caribe, laproporción era menor. Las calificaciones de losresultados en términos de desarrollo de las
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actividades del Banco en los países que han sidoobjeto de estudios de casos del IEG y en los queno se daban los requisitos previos adecuadosfueron con frecuencia poco satisfactorias.
¿Cuándo se consideró la opción de un solo pilar?Muy pocos de los países en que el Banco respaldóla reforma de las pensiones basada en un únicopilar podrían haber instaurado sistemas con múlti-
ples pilares. En casi todos loscasos, los países no reuníanlos requisitos necesarios2. Estaayuda en favor de un solopilar era adecuada y estabaen consonancia con la es-trategia del Banco. Si bien lasreformas basadas en múlti-ples pilares se consideraronen algunos de estos países,
entre ellos China, Corea, India y Turquía, el Bancono insistió en su puesta en práctica antes de quese dieran los requisitos económicos necesarios yexistiera una decidida voluntad política de tomaresa medida.
Dentro de América Latina, Brasil fue, condiferencia, el mayor receptor de asistencia delBanco para la reforma basada en un solo pilar, enun momento en que su déficit presupuestarioera elevado y su tasa de inflación excesiva. ElBanco prestó también ese tipo de asistencia aPanamá, país con un entorno macroeconómicoestable y un fuerte sector financiero, pero dondela cobertura de las pensiones era baja y no seconsideraba prioritario el establecimiento de unsistema de pensiones con múltiples pilares.
El Banco actuó también con cautela en susactividades en muchos países pobres y enregímenes en transición menos estables, entre
ellos la mayoría de los paísesde Asia central y el Cáucaso.Tanto Turkmenistán comoUzbekistán tenían sistemasbancarios sumamente débiles,y Tayikistán tenía el productointerno bruto (PIB) per cápitamás bajo de toda la región enlo que se refiere a la capacidadde poder adquisitivo. El sector
financiero de Belarús estaba también pocodesarrollado, y en los países del Cáucaso lasituación era ambigua, aunque en los dos últimosaños se han conseguido mejoras regionales a unritmo bastante rápido. En Eslovenia, las
condiciones eran adecuadas para una reformabasada en múltiples pilares, pero, a la hora de laverdad, las autoridades no mostraron interés poresta política. Así ocurrió también en la RepúblicaCheca, una de las economías en transición conmejores resultados pero que en general habíasolicitado poca asistencia del Banco.
Catorce países africanos recibieron al menospequeñas cantidades de asistencia del Banco parala reforma basada en el primer pilar, como mediode reestructurar las pensiones y los fondos deprevisión. El principal receptor fue Zambia,seguido de Senegal. Estos países se caracterizanpor altas tasas de pobreza, sectores financierospoco desarrollados, elevada proporción de ayudaextranjera y, en algunos casos, considerable deudapública e inflación. Ninguno habría sido buencandidato para una reforma con múltiples pilares,aunque el Banco examinó la opción con Camerún,Cabo Verde, Mauricio, Senegal y Zambia.
¿Se consideró la posibilidad de redes deseguridad complementarias?Es cierto que el Banco se abstuvo de promoversistemas con múltiples pilares en muchos paísesque no reunían las debidas condiciones, perotambién lo es que, en muchos países de ingresobajo y escasa cobertura, no dio prioridad a lanecesidad de ofrecer a los ancianos redes deseguridad al margen del sistema formal depensiones. De los ocho países de América Latinacon baja cobertura3 que introdujeron sistemasde múltiples pilares con ayuda del Banco Mundial,sólo Bolivia creó una red de seguridad general, elBonosol4, en paralelo con su reforma basada enmúltiples pilares. Argentina5 y Brasil6 tenían planesde pensiones para los ancianos de zonas rurales,pero ambos países presentaban deficienciasconsiderables de las que el Banco no llegó aocuparse en sus operaciones.
Muchos países que promovieron reformas enEuropa central y oriental, como Letonia, tienenredes de seguridad orientadas específicamente alos trabajadores sin cobertura, y el Banco ofreciósu ayuda en varios casos. Por otro lado, el Bancono analizó la eficacia de las opciones nocontributivas en países como Albania, Bosnia yHerzegovina y la República Kirguisa, donde lacobertura es baja o está disminuyendo. En Asia,Corea incorporó una pensión de emergencia nocontributiva con apoyo del Banco Mundial en elcontexto de las reformas paramétricas, pero Chinano se ha planteado el tema de la pobreza de losancianos en las zonas rurales, aun cuando elsistema formal llega sólo a aproximadamente el
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Casi ninguno de los paísesen que el Banco respaldóreformas independientes
basadas en un único pilarreunía las condiciones
adecuadas para unareforma basada en
múltiples pilares.
El Banco no siempre dioprioridad a la necesidad
de ampliar las redes deseguridad para incluir aquienes se encuentran al
margen del sistema formalni analizó a fondo las
opciones no contributivas.
20% de la población. Con excepción de Mauricio,las tasas de cobertura en los países africanosdonde el Banco ha mantenido conversacionesson menos del 15%. En Zambia, que recibiófinanciamiento considerable del Banco Mundialpara reestructurar su régimen de reparto, ni elBanco ni el país realizaron un análisis paraidentificar las necesidades y posibles opcionespara reducir la pobreza de los ancianos que notienen ni se prevé que lleguen a tener cobertura,medida que debería haberse adoptado en paralelocon el financiamiento del Banco para lareestructuración del régimen de reparto.
¿Es estable la economía?Los grandes déficits fiscales, resultado en partede los desequilibrios entre los ingresos y gastosen concepto de pensiones, son muchas veces unmotivo para que los países soliciten asistencia delBanco Mundial con el fin de reformar sussistemas de pensiones. No obstante, el paso deun régimen de reparto a un sistema capitalizadoquizá no sea el camino más indicado para paísescon desequilibrios fiscales impulsados porfactores distintos del déficit de las pensiones. Loscostos de transición aumentarán temporalmenteel déficit fiscal, ya que el gobierno debe continuarpagando las pensiones al mismo tiempo quealgunas de las contribuciones se desvían haciafondos privados. Antes, los países deberíanbuscar la sostenibilidad fiscal mediante laracionalización del gasto y la reforma de losingresos, incluidas las reformas paramétricas ensus sistemas de pensiones, como paso previo ala reforma basada en múltiples pilares. Los paísescon altos niveles de deuda pública quizá nopuedan cargar con la deuda adicional derivadade la puesta en marcha de los sistemascapitalizados. Los países cuyos presupuestosdependen en gran medida de la ayuda externaquizá no tengan una base de ingresos lo bastanteestable como para sustentar un sistema con múltiples pilares.
Para que los sistemas con múltiples pilaresconsigan sus objetivos a largo plazo en materia deingresos de jubilación se necesitan políticasmonetarias y fiscales estables, ya que los grandesdesequilibrios económicos, las tasas elevadas deinflación y la carga excesiva de la deuda provocanincertidumbre y desestabilizan los mercadosfinancieros. Además, el fuerte endeudamientopúblico limitará probablemente el desarrollo delos mercados de capital. Se utilizan cuatroindicadores para evaluar la disponibilidad
macroeconómica para la reforma basada enmúltiples pilares: la tasa de inflación, el saldopresupuestario del gobierno central, la deudapública y la parte de la asistencia para el desarrolloen el total de la renta nacional.
InflaciónEl Banco ha respaldado sistemas de múltiplespilares en algunos países con inflación elevada. La alta tasa de inflación fue un problema en América en los primeros años noventadurante la primera ronda dereformas basadas en múltiplespilares (Gráfico 3.1). Ecuador,Perú y Uruguay tenían tasas de inflación superioresal 35% al comienzo de su proceso de reforma7.Incluso cuando la hiperinflación amainó en Europay Asia central, las subidas de precios fueronsuperiores al 15% en varios países queintrodujeron sistemas con pilares capitalizados. Porfortuna, la inflación disminuyó posteriormente, demanera que las subidas de precios fueroninferiores a los rendimientos de los bonospúblicos. Siete países con altas tasas de inflaciónen el momento de introducir la reforma estaban
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Los sistemas basados enmúltiples pilaresrequieren un sólidoentorno macroeconómico.
Gráfico 3.1: Muchos países tenían una inflaciónelevada en el momento de la reforma
–5 5 15 25 35 45 55 65 75 85 95
Fuente: World Development Indicators (Banco Mundial, 2005).
Aumento porcentual del IPC
ERY de MacedoniaUcraniaBulgariaEstoniaBolivia
CroaciaRepública Dominicana
Costa RicaArgentinaNicaragua
PoloniaKazajstán
HungríaRusia
RumaniaColombia
MéxicoLetonia
UruguayPerú
Ecuador
incluidos en estudios de casosdel IEG8. En concreto, losresultados en términos dedesarrollo conseguidos porla ayuda del Banco a Perú,Rusia y Uruguay fueron
moderadamente insatisfactorios. Si bienalgunos países quizá hayan aplazado susreformas, cuando se promulgaron las medidaslegislativas no se preveía su aplazamientodespués de la promulgación.
Saldo fiscalLa mayor parte de los países que emprendieronreformas de las pensiones basadas en múltiples
pilares tenían déficits fiscales“moderados”. En Bolivia,Kazajstán, Letonia y Rumania,el déficit presupuestario erasuperior al 3% del PIB,situación que no es la másindicada para la introducción
de un sistema capitalizado (Gráfico 3.2). EnLetonia, el déficit era elevado cuando se adoptóel tramo capitalizado, en 2001, pero habíadescendido al 1,4% del PIB. En cuanto a Kazajstán,se confirmó el pronóstico favorable para el sector
de la energía, que contribuyó a la estabilidadeconómica y aumentó los ingresos públicos.Bolivia, Letonia y Kazajstán se incluyeron en losestudios de casos de IEG. En concreto, losresultados en términos de desarrollo de lasactividades de reforma de las pensiones en Boliviase calificaron como moderadamente insatisfactorias9.
Deuda públicaCuando las políticas económicas son inestables,los gobiernos pueden reestructurar los gastos,elevar los impuestos o utilizar la deuda públicapara financiar el déficit de transición a un sistemade pensiones con múltiples pilares10. En igualdadde condiciones, los países de América Latina concobertura más baja deben cargar con una deudade transición menos elevada que los países deEuropa y Asia central, ya que las promesas hechasen el pasado son menores. Como la magnitud delpilar capitalizado está relacionada con el tamañodel déficit de transición y su método definanciamiento, el Banco actuó con cautela alrespaldar los pilares de reparto más voluminososen los países de Europa central y oriental, e inclusolos pilares que estaban relacionados con losingresos y las contribuciones. Este apoyo estuvoen consonancia con la flexibilidad del diseño delas pensiones propuesto en Strategy.
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Gráfico 3.2: Varios países tenían considerables déficits presupuestarios cuando iniciaron lareforma de las pensiones
Hungría
–2,0 –1,0 0,0 1,0 2,0–5,0 –4,0 –3,0
EstoniaArgentina
Bulgaria
Fuente: World Development Indicators (Banco Mundial, 2005).
Déficit presupuestario general en porcentaje del PIB
LetoniaBolivia
RumaniaCroacia
ColombiaCosta Rica
UruguayPoloniaUcrania
México
Perú
Kazajstán
Los gobiernos debenfinanciar la deuda de
transición resultante de lareforma basada en
múltiples pilares.
La mayoría de los paísesque iniciaron reformas
sistémicas no teníagrandes déficits
presupuestarios.
No obstante, los países con baja coberturapueden tener también problemas para introducirlos sistemas capitalizados si la base tributaria eslimitada y tienen altos niveles de deuda pública.Como punto de referencia cabe señalar que unadeuda pública de más del 60% del PIB sueleconsiderarse extremamente elevada. Nicaragua yBolivia habían promulgado sendas reformas alestilo de las de Chile y recibieron apoyo del Banco.En ambos casos, se trata de países pobres muyendeudados (PPMI) y su endeudamientocontinuará siendo un problema para una reformabasada en múltiples pilares aun cuando secondonen algunas de las obligaciones. Bolivia,uno de los países incluidos en los estudios de casos del IEG, mereció calificacionesmoderadamente insatisfactorias en los resultadosglobales en términos de desarrollo. Senegal yUganda han estudiado en fecha reciente reformasbasadas en múltiples pilares, pero son tambiénPPMI. Hasta ahora, el Banco no se ha mostradolo bastante proactivo para tratar de aplazar ese tipode reformas en los países muy endeudados.
Asistencia para el desarrolloLos países que reciben un gran volumen deasistencia para el desarrollo en relación con suingreso nacional (INB) no pueden funcionarindependientemente sin recursos de los donantesy no son fiscalmente independientes. Además, sise necesita considerable ayuda para el desarrollo,es probable que la pobreza sea elevada, y unapoblación pobre no tiene ingresos suficientespara el ahorro discrecional a través de un sistemade pensiones. En Europa y Asia central, aunqueGeorgia recibió considerable ayuda para eldesarrollo en relación con el INB, el Bancopromovió una reforma basada en múltiples pilares.El apoyo del Banco a la Ex República Yugoslava deMacedonia se condicionó a la introducción deuna reforma basada en múltiples pilares, auncuando la dependencia de la asistencia de losdonantes representaba el 7,4% del INB; endefinitiva, el Banco terminó respaldando lasuspensión de la reforma11.
Dos países de América Latina y el Caribe quepromulgaron reformas basadas en múltiples pilares, Bolivia y Nicaragua, tienen grandependencia de la asistencia de los donantes: un9,0% y un 13,6% del INB, respectivamente12. Lasactividades del Banco en favor de la reformaboliviana fueron calificadas como moderadamenteinsatisfactorias en el estudio de caso del IEG. Conel tiempo, el Banco ayudó a dejar en suspenso la reforma nicaragüense, pero sólo después
de haberla alentado en un principio. Másrecientemente, ha ayudado a Senegal, que haexaminado la posibilidad de una reforma basadaen múltiples pilares, a pesar de que los fondos deasistencia para el desarrollo representan el 9,3%de su INB.
¿Es sólido el sector financiero?Según Vittas (1998), los países que ponen enmarcha un sistema capitalizado necesitan “almenos un pequeño número de bancos ycompañías de seguros sólidos y que funcionenadecuadamente, junto con la voluntad de reformarel mercado de capitales y dar muestras de aperturaa los conocimientos especializados procedentesdel exterior”. Impavido, Musalem y Vittas (2001)advierten también que la reforma sistémica basadaen datos múltiples tiene pocas probabilidades deprosperar en países cuyos bancos dominantessean de propiedad estatal, financieramenteinsolventes e ineptos desde el punto de vista operativo.
Sistemas bancarios en Europa y Asia central13
Varios países de Europa y Asia central querecibieron ayuda del Banco Mundial en proyectosde reforma con múltiples pilares no contabancon sistemas financieros sólidos. En las fechasen que se pusieron en marcha las reformas, cuatropaíses—Kazajstán, Rumania, Rusia y Ucrania—tenían sectores financieros que, como demuestrala calificación de sistemas financieros del BancoEuropeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD)(Gráfico 3.3), no reunían los siguientes requisitos:1) considerable progreso de la solvencia bancaria,2) un marco de reglamentación y supervisióncautelar, 3) liberalizacióncompleta de la tasa de interés,con poco acceso preferenciala refinanciamiento en con-diciones poco costosas, 4)financiamiento significativo delas empresas privadas, y 5)presencia considerable deBancos privados14. Otros tres países —Bulgaria,Letonia y la Ex República Yugoslava de Mace-donia— cumplían esos criterios pero no lossiguientes: 1) cambios significativos de las leyesbancarias para cumplir las normas del Banco dePagos Internacionales, 2) reglamentación bancariaeficiente y supervisión cautelar eficaz, 3)considerable financiamiento a mediano o largoplazo a las empresas privadas, y 4) desarrollofinanciero significativo. Los sistemas bancariosde Croacia, Estonia, Hungría, Polonia y la
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2 3
Los países que dependende la asistencia para eldesarrollo no son buenoscandidatos para unareforma basada en múltiples pilares.
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Gráfico 3.3: Debilidad del sector financiero en algunos países de Europa y Asia central queemprendieron reformas basadas en múltiples pilares
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5
Fuente: Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD).
Calificación financiera del BERD en el momento de la reforma
Hungría
República Eslovaca
Estonia
Polonia
Croacia
ERY de Macedonia
Letonia
Bulgaria
Rumania
Ucrania
Kazajstán
Rusia
Gráfico 3.4: Los países de Europa y Asia central que no emprendieron una reforma basada enmúltiples pilares tienen mayor probabilidad de contar con sectores financieros débiles
0,0 0,5
Fuente: BERD.
1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
Calificación financiera del BERD, 2004
República Checa
Eslovenia
Albania
Bosnia y Herzegovina
Georgia
República de Moldova
Armenia
Azerbaiyán
República Kirguisa
Tayikistán
Belarús
Uzbekistán
Turkmenistán
República Eslovaca eran eficaces, de acuerdo conlas normas del BERD.
Los países que no han adoptado sistemas depensiones con múltiples pilares en la región deEuropa y Asia central tienen mayor probabilidad
de contar consectores finan-cieros débiles(Gráfico 3.4). ElBanco alentó
una reforma multisectorial en Georgia en 1996 y1998 mediante préstamos para el ajuste, a pesarde la debilidad del sector financiero15. Por elcontrario, ha tratado de desalentar los planes dela República Kirguisa de inaugurar un sistemacon múltiples pilares. La República Checa yEslovenia, que cuentan con fuertes sectoresfinancieros, han mostrado poco interés por elrégimen de múltiples pilares.
Entre los países de América Latina y el Caribeque han optado por reformas basadas en múltiplespilares, Argentina, Colombia y Perú tenían sectoresfinancieros que cumplían las condiciones mínimaspara ese tipo de reforma. Sus sistemas secaracterizaban por márgenes decrecientes,aumento del nivel de intermediación y unavariedad creciente de productos y serviciosfinancieros. No obstante, estos países teníantambién una proporción relativamente elevada depropiedad estatal en el sector bancario en elmomento de las reformas.
De los países de América Latina y el Caribeque promulgaron medidas legislativas sobre elrégimen con múltiples pilares después de 2000 —Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y la RepúblicaDominicana— sólo Costa Rica tenía un sectorfinanciero suficientemente desarrollado en esasfechas16. Si bien la ayuda ofrecida por el Banco através del diálogo sobre políticas, créditos opréstamos en esos países fue muy inferior a la queotorgó a países que habían emprendido reformasanteriormente, como Perú y Argentina, el Bancono desalentó este último conjunto de reformaspor deficiencias de sector financiero. En Nicaragua,la reforma se suspendió con el tiempo, siguiendolas orientaciones del Banco, ya que análisisposteriores revelaron que el país no estabapreparado para una empresa tan ambiciosa.
En América Latina y el Caribe, el Banco estácolaborando actualmente con funcionarios deBrasil para ayudar al gobierno federal y a losgobiernos estatales a introducir un nuevo fondocomplementario de pensiones de contribución
definida para los nuevos funcionarios públicos, enel que se prevé una prestación financiadacomplementaria además de las prestaciones delrégimen de reparto. El mercado financierobrasileño es de calidad satisfactoria y el mercadobursátil, con importantes fondos ocupacionales,está más desarrollado que en muchos países con pilares capitalizados obligatorios.
Los sistemas bancarios de otras regionesCon excepción de Mauricio, ninguno de los paísesafricanos que está considerando la posibilidadde adoptar reformas basadas en múltiples pilarescuenta con un sector financiero lo bastante sólidopara respaldar esa reforma17. Asimismo, segúnlas calificaciones del Foro Económico Mundial(2000) sobre la confianza en los serviciosfinancieros en el África meridional, sólo Bostwanay Sudáfrica se encontraban en mejorescondiciones que Mauricio. De acuerdo con elprincipio de aplicación de las prácticas óptimas,el Banco se mostró justamente contrario a unapropuesta de reforma con múltiples pilares enNigeria, cuyo sector financiero se caracteriza porlos elevados márgenes, el bajo nivel deintermediación y la escasez de productos oservicios financieros. A pesar del interés delgobierno en adoptar una reforma basada enmúltiples pilares, el Banco consideró la posibilidadde ayudar al sistema de pensiones de Nigeria sinnecesidad de un régimen de múltiples pilares.
En Asia oriental, los mercados financieros deCorea están lo bastante desarrollados parasustentar una reforma con múltiples pilares18. Porel contrario, el sector financiero chino continúasiendo débil. Cuatro Bancos estatales representanalrededor de dos tercios detodos los depósitos, y prestanfundamentalmente a empresasestatales y no al pujante sectorprivado19. China, a pesar de nohaber instaurado todavía unsistema con múltiples pilares,ha adoptado un planteamientogradual de la reforma, queparece haber contribuido poderosamente a frenarel proceso, ya que el asesoramiento del Banco noinsistió lo suficiente en la preparación de losmercados financieros y se centró más bien en lasproyecciones actuariales y la información generalsobre la reforma.
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Varios países de Europa yAsia central queemprendieron reformasbasadas en múltiplespilares con ayuda delBanco tenían sectores financieros débiles.
Los países que iniciansistemas capitalizados
deberían tener un sectorfinanciero eficiente.
¿Puede ser eficaz la aplicación?Una razón para optar por un sistema de pensionesde financiamiento privado es eliminar la posibleinjerencia estatal. Los pilares capitalizados pueden
representar una posibilidadde autonomía frente a lospoderes públicos, pero sonvulnerables a la corrupción ya los problemas de gestióndentro del sector privado. Enconsecuencia, la estrechareglamentación y supervisión
de los fondos de pensiones, los gestores de activosy otros intermediarios financieros es condiciónfundamental para que los sistemas con múltiplespilares funcionen de manera prudente y eficaz.Aunque la presencia de un sistema privado puederepresentar un contrapeso del poder público, unsistema regulador débil puede representar unaprotección insuficiente para los pensionados enalgunos países, sobre todo en los sistemascapitalizados donde los participantes corren con
el riesgo de los reveses financieros20. En África, Asiay el Oriente Medio y Norte de África, los fondosde previsión y/o los planes de pensiones dereparto parcialmente capitalizados han tenidotasas de rendimiento inferiores a las del mercadodebido a las altas tasas de las comisiones, lasdudosas inversiones e incluso el hurto, según lascircunstancias. Hasta ahora, no se han podidodocumentar casos de fraude y abuso en lossistemas con múltiples pilares que han recibidoapoyo del Banco21.
Una muestra del interés gubernamental porreformar los reglamentos vigentes es el índicede control de la corrupción, del Banco Mundial,que puede utilizarse para evaluar el potencialde la eficacia reguladora. Aun cuando losresponsables de la reglamentación sean íntegros,se verán sometidos a fuertes presiones pararegular los activos financieros en los países dondeel mundo de los negocios se caracteriza por unalto nivel de corrupción.
El Banco respaldó la promulgación de medidas
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Figura 3.5: Muchos países que emprendieron reformas tenían bajos índices de control de lacorrupción en el momento de la reforma
Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2005.
0 25
EcuadorNicaraguaUcrania
RusiaLetonia
El SalvadorColombia
MacedoniaMéxico
RumaniaArgentina
Bulgaria
CroaciaEslovaquia
Polonia
Costa Rica
Bolivia
75 10050
Percentil de “control de la corrupción” del Instituto del Banco Mundial (año más próximo a la reforma)
Perú
República Dominicana
Kazajstán
Hungría
Los países que introducenfondos de pensiones
privados debencomprobar que tienen
sistemas sólidos dereglamentación.
l e g i s l a t i v a ssobre pilares ca-pitalizados en 13países cuya tasade corrupciónse encontrabapor debajo del
segundo cuartil (quincuagésimo percentil); cincopaíses se encontraban en el cuartil más bajo(vigésimo quinto) durante el año de su reforma(Gráfico 3.5)22.
Las calificaciones de la sostenibilidad en losestudios de casos del IEG estaban asociadas conlas del índice de corrupción. En Letonia, donde seretrasó la aplicación, el índice de corrupción alcanzóla zona positiva en las fechas en que comenzó elpilar capitalizado. Los sistemas con múltiples pilaresde Rumania, Rusia y Ucrania no están todavíaplenamente en marcha, aunque el Banco respaldala reforma sistémica de las pensiones en formadecidida en los tres países y desde hace muchosaños. Estos tres países tienen índices negativos decorrupción. Si bien el Banco ha desempeñado unpapel menos importante en Ecuador y la RepúblicaDominicana, donde las reformas se adoptaron en2003 y 2001, respectivamente, se necesitan medidas
inmediatas para determinar si es posible unareglamentación eficaz.
Es probable que surjan también problemas dereglamentación en los futuros países queemprendan reformas (Gráfico 3.6). Georgia, laRepública Kirguisa y Turquía tienen tasas decorrupción por debajo del segundo cuartil. ElBanco ha ayudado a Turquía y a Georgia a adoptarmedidas preliminares para la instauración de unareforma basada en múltiples pilares, pero no lo hahecho en el caso de la República Kirguisa. Entrelos países africanos que podrían optar por lareforma, sólo Mauricio tiene una tasa de corrupciónpor encima del quincuagésimo percentil.
¿Se necesitan tasas de ahorro máselevadas para alentar el crecimiento?En Strategy se mantiene que la adopción de unsistema con múltiples pilares puede aumentar elahorro nacional, que a su vez puede contribuir alcrecimiento económico23. Al elaborar unaestrategia para las pensiones, las autoridadesdeben evaluar la necesidad de aumentar el ahorro.Este argumento puede ser válido cuando tasas deahorro son bajas, pero no cuando son elevadas,como en China, Malasia, Tailandia y Viet Nam, en
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2 7
Gráfico 3.6: Las calificaciones sobre el control de la corrupción son desfavorables en algunos delos países que podrían emprender reformas
0
Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2005.
25 50 75 100
Kenya
Georgia
Zambia
Uganda
Ucrania
China
Senegal
Brasil
Corea
Mauricio
Turquía
Camerún
República Kirguisa
Percentil de “control de la corrupción” del Instituto del Banco Mundial (año más próximo a la reforma)
Varios países queemprendieron reformas
basadas en variospilares con ayuda del
Banco tenían un riesgoelevado de corrupción.
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Gráfico 3.7: Algunos países con sistemas basados en múltiples pilares tenían ya altas tasas deahorro
MacedoniaBolivia
Bulgaria
UruguayArgentina
RumaniaCroaciaColombia
EcuadorMéxico
UcraniaCosta Rica
PoloniaEstonia
Letonia
Rusia
–15 –10 –5 0 5 10 15
Porcentaje del PIB
20 25 30 35 40
Nicaragua
Fuente: World Development Indicators (Banco Mundial, 2005).
KazajstánRepública DominicanaPerú
Hungría
Gráfico 3.8: Es preciso examinar las tasas de ahorro antes de optar por una reforma basada enmúltiples pilares
Cabo Verde
Zambia
Uganda
Senegal
Brasil
Mauricio
Corea
China
Porcentaje del PIB, 2002
–20 –15 –10 –5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Fuente: World Development Indicators (Banco Mundial, 2005).
República Kirguisa
Camerún
Turquía
el caso de Asia oriental. Si las tasas de ahorroelevadas coinciden con una baja rentabilidad delos activos, las pensiones con múltiples pilarespueden ofrecer rendimientos más atractivos quelos planes capitalizados24. Ocho países queoptaron por regímenes capitalizados tenían tasasde ahorro superiores al 20% del PIB en elmomento de tomar la decisión (Gráfico 3.7); lomismo ocurre con China, Corea, Mauricio yTurquía, países todos ellos que podrían optarpor la reforma (Gráfico 3.8).
Pueden inclinarse también por un régimen dereparto los países de ingreso bajo con tasas deahorro negativas, como Nicaragua y Cabo Verde,donde las transferencias externas complementanel consumo nacional. Ésta puede ser también lasituación de Senegal y Uganda, países con bajacobertura y un nivel de ahorro insignificante.Habría que tratar de comprender cabalmente lasrazones del ahorro negativo antes de inclinarse porun sistema con múltiples pilares, ya que el ahorroforzoso de los trabajadores incluidos en el sistemapuede resultar contraproducente.
Resumen y conclusionesEn algunos países, por ejemplo en Perú yNicaragua, el Banco no evaluó las necesidadesde los ancianos antes de respaldar las reformasbasadas en un régimen de múltiples pilares. Encambio, en otros países, como Bolivia y Letonia,se prestó considerable atención a la protección de
los ancianos, enparticular los quese encontraban al margen delsistema formal.
En algunas circunstancias, se respaldó la adopciónde un régimen de múltiples pilares en países queno necesitaban tasas más altas de ahorro para
estimular el desarrollo. Entreellos se incluían Ecuador yRusia, países que no cumplíanlos criterios para la instau-ración eficaz del régimen de múltiples pilares,habida cuenta de la situación macroeconómica y financiera.
El Banco respaldó las reformas basadas enmúltiples pilares en varios países que reunían loscriterios del sector fiscal y financiero, entre ellosCroacia, Hungría, Letonia y Polonia, queinicialmente gozaban de condiciones favorablesen el ámbito macroeconómico y de los mercadosfinancieros. Sus sistemas de múltiples pilarestienen mayores probabilidades de éxito que otros.El ritmo de la reforma en Letonia fue es-pecialmente cauto, ya que el pilar capitalizado seaplazó hasta que se cumplieron todos losrequisitos económicos y financieros.
No obstante, varios países comenzaron lasreformas a pesar de no cumplir algunos de losrequisitos, como la estabilidad macroeconómica,la preparación del sector bancario, un en-deudamiento moderado y niveles entre bajos ymoderados de corrupción. Rusia y Ucrania tienentodavía sectores financieros débiles y calificacionesinferiores al quincuagésimo percentil en lo querespecta al control de la corrupción. La ExRepública Yugoslava de Macedonia recibe unaelevada proporción de ayuda para el desarrollo.En América Latina se introdujeron regímenes demúltiples pilares en algunos países con sectoresfinancieros débiles, como Bolivia y México y cuatropaíses que optaron posteriormente por la reforma:Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y la RepúblicaDominicana. La mayoría de estos países secaracterizan por un escaso control de lacorrupción, inferior al segundo cuartil.
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El Banco deberíaevaluar primero si un
país necesita aumentarel ahorro.
Los países con pocoahorro podrían optar porun régimen de reparto.
Capítulo 4: Puntos destacados de la evaluación
• En muchos países con sistemas de múltiples pilares, los pilarescapitalizados no estaban bien diversificados y siguieron expuestos a injerencias políticas, lo que contradice las prescripciones teóricas para los sistemas con múltiples pilares.
• Las reformas basadas en múltiples pilares y paramétricashan contribuido a reforzar la sostenibilidad fiscal, pero las mejoras no son suficientes a largo plazo.
• Los objetivos secundarios de los planes capitalizados —aumentar el ahorro, desarrollar los mercados de capitales y mejorar la flexibilidad del mercado laboral— no se hanhecho realidad en muchos casos.
3 1
Efecto de las reformas de las pensiones
Las reformas de las pensiones requieren decenios de aplicación antes deque pueda realizarse una evaluación completa. En la mayor parte de lospaíses que han emprendido reformas, ha transcurrido demasiado poco
tiempo para evaluar los resultados de las reformas respaldadas por el Banco,pero pueden utilizarse indicadores indirectos para hacerse una idea de losresultados en términos de desarrollo.
En la primera sección del presente capítulo seutilizan esos indicadores para comprobar si se haconseguido la seguridad de los ingresos en laancianidad. Como se indica implícitamente enStrategy y de forma más expresa en Envejecimientoy en Perspective, los sistemas con múltiples pilares,si se introducen correctamente, deben ofrecermayor seguridad de los ingresos en la jubilación quelos sistemas de reparto, ya que: 1) consiguenmayores tasas de rentabilidad gracias a ladiversificación de las inversiones, y 2) distribuyenel riesgo político y sistémico entre el sector públicoy privado. Para que el sistema de pensiones permitagarantizar los ingresos en la jubilación, dicho sistemadebe ser fiscalmente sostenible. En la segundasección se examinan las mejoras en el equilibriofinanciero de los sistemas de reparto y el déficit detransición resultante de las reformas basadas enmúltiples pilares.
En la tercera sección se examina si se hanconseguido los objetivos secundarios de lasreformas basadas en múltiples pilares, en particularun aumento del ahorro nacional, el desarrollo delos mercados de capital y la flexibilidad del mercadolaboral1. Finalmente, en la última sección delcapítulo se consideran las actividades del Bancosobre la base de los pormenorizados estudios decasos del IEG a fin de llegar a una evaluacióncompleta de los resultados en términos dedesarrollo dentro de los países, teniendo en cuenta
todo el proceso de reforma, más que cada uno delos indicadores concretos.
De acuerdo con los testimonios disponibles, lasreformas basadas en múltiples pilares, tal como sehan llevado a cabo en muchos países, no hanmejorado la seguridad de los ingresos en laancianidad. En muchos casos, las inversiones en elpilar capitalizado obligatorio no están biendiversificadas, pues suelen concentrarse en losbonos públicos. Si bien es cierto que estos bonosofrecen con frecuencia tasas elevadas derentabilidad, ésta se debe muchas veces a los altosniveles de riesgo desde el punto de vistamacroeconómico y de la inversión.
Los testimonios disponibles sobre el ahorro y la formación del mercado de capitales presentantambién signos diversos. Ello podría deberse, enparte, a políticas fiscales desacertadas quereducirían la posibilidad de conseguir mejoresresultados. Finalmente, no parece que los vínculosentre contribuciones y prestaciones hayanmejorado la eficiencia o formalización de losmercados laborales, ya que la cobertura sigueestancada en muchos países.
Resultados relacionados con laseguridad de los ingresos ¿Se ha diversificado el riesgo?Los planes de pensiones con múltiples pilaresdeben ofrecer una serie de garantías, entre ellas un
44
CCuuaaddrroo 44..11:: EEnn AAmméérriiccaa LLaattiinnaa yy eell CCaarriibbee,, ssóólloo aallgguunnaass ccaarrtteerraass ddee ppeennssiioonneess ccaappiittaalliizzaaddaasseessttáánn bbiieenn ddiivveerrssiiffiiccaaddaass ((ppoorrcceennttaajjee ddee llaass tteenneenncciiaass eenn ddiicciieemmbbrree ddee 22000022))
Títulos Instituciones Bonos de Capital Fondos de Títulos País del Estado financieras empresas social inversión extranjeros Otros
Argentina 76,7 2,6 1,1 6,5 1,8 8,9 2,4
Bolivia 69,1 14,7 13,4 0,0 0,0 1,3 1,5
Chile 30,0 34,2 7,2 9,9 2,5 16,2 0,1
Colombia 49,4 26,6 16,6 2,9 0,0 4,5 0,0
México 83,1 2,1 14,8 0,0 0,0 0,0 0,0
Perú 13,0 33,2 13,1 31,2 0,8 7,2 1,5
Uruguay 55,5 39,6 4,3 0,0 0,0 0,0 0,5Fuente: Gill, Packard y Yermo (2005), a partir de datos procedentes de la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones y de la Federación Internacionalde Administradoras de Fondos de Pensiones (datos relativos a Colombia).Nota: La información sobre Colombia hace referencia únicamente al régimen obligatorio de fondos de pensiones.
capital accionario más rentabley activos internacionales demenor riesgo2, pero muchascarteras de pensiones seinvierten fundamentalmenteen deuda pública3. La falta de
diversificación se debe a orientaciones sobre lainversión impuestas por los gobiernos, falta deoportunidades de inversión interna y/o crisiseconómicas4. Si bien la expansión de la demandade deuda pública puede mejorar la eficiencia delmercado y dar lugar a la creación de instrumentosmás duraderos, una estrategia de inversiónconcentrada en la deuda pública no consigueproducir los beneficios asociados a la diver-sificación5. Desde el punto de vista de la políticamacroeconómica, las pensiones invertidas fun-damentalmente en bonos públicos no son muydiferentes de los sistemas de reparto6.
En América Latina y el Caribe, con excepción deChile y Perú, las carteras de pensiones asociadascon reformas respaldadas por el Banco estánfuertemente concentradas en valores públicos(Cuadro 4.1)7. Colombia y Uruguay tienen carterasmás diversificadas que otros países de la región,
pero conservan todavía una partemayoritaria de valores públicos.En algunos países, el mercado debonos nacionales no estabadesarrollado al introducirse lareforma basada en múltiplespilares. Curiosamente, la diversifi-
cación de la cartera de Perú se debe en parte a lamala gestión de la deuda. Durante los primerosaños noventa, el país no tenía un mercado debonos nacionales, y el gobierno tenía queendeudarse completamente en el exterior y utilizarmedidas de financiamiento improvisadas para sus
gastos8. La combinación de orientaciones estrictassobre la inversión y la falta de liquidez del mercadode la deuda pública ha dado lugar a una mayordiversificación de la cartera en los mercados de capital.
En Europa y Asia central, la diversificación es también limitada. A mediados de 2003, losfondos de pensiones de Hungría invertíanaproximadamente el 70% de sus activos en bonospúblicos, cifra sólo ligeramente inferior al 80%inicial. En Polonia y Croacia, los fondos estaban algomás diversificados, pero en 2002 aproximadamenteel 60% estaba invertido todavía en bonos públicos9.Los fondos de pensiones de Kazajstán se handiversificado considerablemente desde 1998, añoen que comenzó la reforma (Gráfico 4.1). Estadiversificación se ha debido, en parte, a que losdonantes promovieron la introducción de nuevosinstrumentos del sector financiero.
¿Mayor rentabilidad?La estabilidad a largo plazo de los rendimientos delos pilares capitalizados es difícil de evaluar debidoal riesgo de crédito soberano, a la inestabilidad delmercado de capitales y a los costos de gestión. Noobstante, las tasas brutas de rendimiento de lospilares capitalizados de muchos sistemas conmúltiples pilares han sido superiores al crecimientode los salarios, variable sustitutiva de la rentabilidadimplícita del régimen de reparto (Cuadro 4.2)10. En todos los países, con excepción de Kazajstán,el crecimiento de los salarios desde el comienzodel régimen de reparto ha sido inferior a larentabilidad de los activos. Pero la rentabilidadbruta no tiene en cuenta los costos administrativosde gestión de los fondos. Si se supone unareducción del 1,5% por ese concepto (estructurade cuotas que se observa en algunos países),
3 2
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Los fondos de pensionesprivados deben
diversificar el riesgo coninversiones
más variadas.
Muchos fondosprivados de América
Latina y el Caribe estánconcentrados en los
bonos públicos.
Tasa real de Crecimiento real Diferencia entre la tasa Calificación derentabilidad de los salarios de rentabilidad y el la deuda soberana
País (desde la reforma) (desde la reforma) crecimiento de los salarios por S&P (1999)
Argentina 11,7 –0,8 12,5 BB
Bolivia 16,2 8,8 7,4 BB–
Chile 10,5 1,8 8,7 A–
Colombia 11,8 1,4 10,4 BB
El Salvador 11,3 –0,2 11,5 BB+
México 10,6 0,0 10,6 BB
Perú 5,7 1,8 3,9 BB
Uruguay 9,5 3,6 5,9 BBB–
Polonia 7,5 3,5 4,1 BBB
Kazajstán 5,8 8,4 –2,6 B+
Fuente: Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones (2003), y Hammer, Kogan y LeJeune (2004).Nota: Basado en un subconjunto de países con datos disponibles. Las calificaciones de la deuda por S&P oscilaban entre AAA, en muchos países de la OCDE, y CC, en Pakistán, en unaescala de 18 calificaciones.
CCuuaaddrroo 44..22:: LLooss rreennddiimmiieennttooss rreeaalleess hhaann ssuuppeerraaddoo aall ccrreecciimmiieennttoo ddee llooss ssaallaarriiooss eenn llaass ppeenn--ssiioonneess ccaappiittaalliizzaaddaass ddee llaa mmaayyoorr ppaarrttee ddee llooss ppaaíísseess
E F E C TO D E L A S R E F O R M A S D E L A S P E N S I O N E S
3 3
GGrrááffiiccoo 44..11:: LLooss ffoonnddooss ddee ppeennssiioonneess ddee KKaazzaajjssttáánn eessttáánn aahhoorraa mmááss ddiivveerrssiiffiiccaaddooss
Depósitos de Bancos comercialesTítulos de compañías nacionalesTítulos públicos de Kazajstán
100
90
80
70
60
50
40
0FAE
Tipo de fondo de pensiones Tipo de fondo de pensiones
Distribución de la cartera en 1999 Distribución de la cartera en 2002
TotalFANE FAE TotalFANE
10
20
30
Porc
enta
je
100
90
80
70
60
50
40
0
10
20
30
Porc
enta
je
Depósitos de Bancos comercialesTítulos de organizaciones financieras internacionalesTítulos extranjerosTítulos de compañías nacionalesTítulos públicos de Kazajstán
Fuente: Banco Nacional de Kazajstán.Nota: FANE = fondo de acumulación no estatal; FAE = fondo de acumulación estatal.
la diferencia positiva entresalarios y tasas de interés sereduce a aproximadamente el2,5% en Perú y Polonia11.
En muchos países, la altarentabilidad es consecuencia
de los altos intereses de los bonos públicos y, porlo tanto, está relacionada con el perfil de riesgo dela deuda soberana del país. En lo que respecta a lospaíses incluidos en el Cuadro 4.2, la más altacalificación de la deuda soberana de Standard &Poor’s, de 1999, correspondió a Chile, con A–,sexta categoría más alta de las 18 calificaciones
alfabéticas 12. Polonia tuvo lasiguiente calificación más alta,BBB, octava entre las 18, yKazajstán mereció la califi-cación más baja, que ocupa eldecimotercer lugar. En esasclasificaciones se incluyeron
69 países. Sólo cinco quedaron por debajo deKazajstán; 26 obtuvieron calificaciones superioresa las de Chile.
Las pensiones financiadas tienen como objetivoreducir los riesgos demográficos y políticos de lossistemas de reparto. No obstante, las pensiones delos pilares capitalizados, incluso en los países conmercados de capital maduros, bien regulados y muy eficientes, están expuestas a otros riesgos,como la inestabilidad de los mercados de capital.Ello puede dar lugar a fluctuaciones en las tasas desustitución de cohortes, según las condiciones delmercado desde el ingreso en la población activa y hasta la jubilación. Por ejemplo, por lo que serefiere a las inversiones en capital social, laspensiones estarán muy expuestas al año concretode jubilación13. Incluso con inversiones en bonospúblicos, las tasas de sustitución pueden variarmucho si las autoridades no prevén acertadamentelas tendencias de la rentabilidad a largo plazocuando establecen las tasas de contribucióncorrespondientes a la parte financiada del sistemade pensiones14.
Injerencia gubernamentalUna de las razones básicas de los sistemas basadosen múltiples pilares es el deseo de delimitar la
injerencia gubernamental en laseguridad de los ingresosdespués de la jubilación. Noobstante, las reformas de laspensiones respaldadas por el Banco no siempre han con-
seguido poner coto a esa injerencia, sobre tododurante las crisis económicas. Por ejemplo, en lacrisis argentina, el gobierno obligó a los fondos depensiones a aceptar deuda pública15. De la mismamanera, tras la crisis de Rusia, el Gobierno de
Kazajstán “alentó” a los fondos de pensiones aintercambiar bonos públicos que poseían antesde la devaluación de la moneda por nuevasemisiones, con lo que de hecho se reducía surentabilidad. En Bolivia, el gobierno obligó a losplanes de pensiones a aceptar bonos Bonosol16.
Sostenibilidad fiscalLa sostenibilidad fiscal es un objetivo a largo plazoque tiene en cuenta hasta qué punto las reformasparamétricas han reducido las obligaciones de laspensiones no capitalizadas y en qué medida elfinanciamiento de los costos de transición de lasreformas basadas en múltiples pilares ha sidofiscalmente responsable17. Un análisis detalladode la sostenibilidad financiera de la reforma de laspensiones requiere una evaluación de lasproyecciones actuariales del régimen de reparto,realizado antes y después de las reformas.Igualmente importante en este terreno es la orientación fiscal, independiente del sistema de pensiones y el costo de transición conexo(Gráfico 4.2).
El Banco Mundial ha ayudado a muchos paísesa adoptar reformas paramétricas del régimen dereparto con el fin de reforzar el equilibrio fiscal desu sistema. Con su ayuda, Brasil mejoró su posiciónfiscal significativamente entre 1998 y 2003, lo quele permitió superar dos graves episodios de pérdidade confianza de los inversionistas. Los recortesdel gasto en pensiones conseguidos en la reforma,si bien temporales, fueron un paso adelante haciauna estabilidad más permanente. La asistencia delBanco a la República Kirguisa redujo los costos delos pensiones a la mitad en porcentaje del PIBentre 1995 y 2002. La reforma ayudó a equilibrarel presupuesto no más tarde de 2003. En Kazajstán,el déficit fiscal disminuyó en porcentaje del PIB,pero se vio incrementado por las significativasentradas de ingresos procedentes del petróleo,circunstancia ajena a la política sobre pensiones.
En algunos países de América Latina, entreellos Argentina, Bolivia, México, Perú y Uruguay,la insuficiencia de las reformas paramétricas en laspensiones de la administración pública y otrosplanes de reparto provocó insostenibles déficitsen las pensiones18. En Argentina y Bolivia, losdesembolsos aumentaron más de lo previstodebido a reclamaciones fraudulentas y a unainterpretación poco rigurosa de las normas(Ramachandran y Kissedes, 2005). En Europa y Asia central, el sector privado evadió lascontribuciones al primero y al segundo pilarcuando el tipo impositivo era elevado. En estospaíses, el Banco se centró más en elestablecimiento de sistemas con múltiples pilaresque en la aplicación de reformas paramétricascomplementarias.
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Es difícil determinar si losfondos privados tendrán
tasas elevadas derentabilidad a largo plazo.
Los altos rendimientos delos fondos privados son
algunas veces resultado dela inversión en deudapública de alto riesgo.
Los fondos privados noestán protegidos
necesariamente de lainjerencia estatal.
El Banco Mundial no realizó proyeccionesactuariales de los gastos fiscales necesarios paracumplir las garantías mínimas previstas en algunossistemas con múltiples pilares para los pensionadoscuyas pensiones calculadas, basadas en sus activosacumulados, serían inferiores al mínimo establecidoen la legislación. Este problema se observa envarios países de Europa y Asia central y de AméricaLatina y el Caribe. Las garantías mínimas y lacobertura intermitente darán lugar a un aumentode los gastos ordinarios generales cuando lostrabajadores no consigan acumular en sus cuentasindividuales recursos suficientes que superen lapensión mínima. Se necesitan proyecciones paradeterminar si este problema es inminente, sobretodo en Chile y Kazajstán. Además, las pensionesde los sistemas con múltiples pilares pueden caergradualmente por debajo del mínimo si la garantíaestá condicionada a un índice y la pensión completano lo está, lo que podría representar un problemaen el caso de Polonia.
Ahorro y desarrollo del mercado de capitales
¿Ha aumentado la tasa de ahorro?No es claro qué efecto ha podido tener en el ahorrola reforma basada en múltiples pilares (Gráfico4.3). En Kazajstán, Letonia y Perú, las tasas deahorro aumentaron después de las reformas, peroen Kazajstán es probable que el aumento del ahorrointerno bruto haya sido resultado más de los in-
gresos derivados del petróleoque de la reforma de las pen-siones. Por el contrario, las tasasde ahorro en Bolivia y Uruguayse mantuvieron prácticamenteiguales, mientras que en Colom-bia, Hungría y México disminu-yeron. En Argentina, Colombiay Perú son todavía inferiores al 20% del PIB, y en Bolivia yUruguay no llegan al 15%19.
La relación entre reforma de las pensiones yahorro es compleja. Depende de la forma en quese haya financiado el déficitfiscal, de la respuesta de losmercados financieros y de lareacción de los trabajadores20.En Kazajstán, el déficit fiscaldisminuyó en porcentaje delPIB, y la tasa de ahorro aumentó.En Colombia, Hungría y Uruguay, las tasas deahorro están fuertemente relacionadas con eldéficit fiscal, lo que revela que unas políticas fiscalesdesacertadas podrían reducir el aumento del ahorroasociado a las reformas basadasen múltiples pilares. Por otrolado, el ahorro y el déficit fiscalparecen no estar relacionadosen Perú, donde aumentó elahorro. En México, disminuyótanto la tasa de ahorro como el déficit.
E F E C TO D E L A S R E F O R M A S D E L A S P E N S I O N E S
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GGrrááffiiccoo 44..22:: LLooss ddééffiicciittss ffiissccaalleess hhaann ccrreecciiddoo eenn mmuucchhooss ppaaíísseess qquuee ttiieenneenn uunn sseegguunnddoo ppiillaarr
10,09,0
8,07,0
6,05,0
4,03,0
2,01,0
0,0–1,0
–4 –3 –2 –1
Fuente: World Development Indicators (Banco Mundial, 2005).
0 1 2 3
Años desde la reforma de las pensiones
Déf
icit
en p
orce
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e de
l PIB
4 5 6 7 8 9
BoliviaArgentina Colombia UruguayHungría
En algunos países deAmérica Latina y elCaribe, la insuficienciade las reformasparamétricas ha dadolugar a déficitsinsostenibles de laspensiones.
No es claro qué efectohan podido tener en elahorro las reformasbasadas en múltiplespilares.
La reforma de laspensiones y el ahorro no están siemprecorrelacionados...
¿Se han desarrollo los mercados de capital?Hasta ahora, la mayor parte de los mercados de capital no se han desarrollado en formasignificativa como consecuencia de la reformabasada en múltiples pilares, aun cuando haya
mejorado la reglamentacióndel sector financiero y delmercado de capitales. Losbonos públicos prolongaronsu vencimiento en algunospaíses, en consonancia conlas necesidades de los pen-
sionados y los planes de pensiones, pero esamedida no es un sustituto adecuado de ladiversificación, sobre todo en los países donde seconsidera que existe un alto riesgo de créditosoberano. Tampoco se observó una diversificaciónbasada en títulos de sociedades o depósitosbancarios, alternativas del mercado de capitalesque permitirían financiar el desarrollo y laexpansión de las empresas.
Inicialmente, las esperanzas de desarrollo delmercado de capitales estimulado por las pensionesse basaban en el mercado accionario, aunque enlos últimos años se ha producido un cambio deorientación. En la práctica, la reforma basada enmúltiples pilares ha tenido no ha ejercidodemasiado influencia en el mercado accionario(Gráfico 4.4) 21. Éste, lo mismo que el ahorro,
depende de innumerables factores no relacionadosentre sí. En cualquier caso, no ha crecido enColombia ni en Hungría, pero sí en Perú. EnColombia, donde se caracteriza desde hace añospor su alcance limitado y fragmentación, lasoperaciones se concentran en 10 acciones, y no hahabido ninguna nueva emisión. En México, elmercado accionario, que era uno de los más fuertesde América Latina, descendió en el períodoposterior a la reforma. Creció, en cambio, en Perú,pero representaba sólo el 25% el PIB después decasi un decenio de reformas22.
Naturalmente, dado que una proporciónsignificativa de las carteras de pensiones estáninvertidas en bonos públicos, no es probable quelos mercados accionarios crezcan como resultadode la reforma de las pensiones. Una cuestiónimportante es si la falta de desarrollo del mercadoaccionario es causa o consecuencia de la con-centración de las inversiones en los bonos públicos.El desarrollo de estos mercados puede exigir algomás que una posible reserva de fondos, si lascompañías no están dispuestas a capitalizarseemitiendo acciones en el mercado libre. Por ejemplo,a medida que el sistema bancario se reforzó enHungría, los Bancos comenzaron a suministrarcapital para ampliar las empresas mediantepréstamos, lo que redujo la necesidad de que lascompañías recurrieran al mercado accionario.
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GGrrááffiiccoo 44..33:: LLaass ttaassaass ddee aahhoorrrroo aauummeennttaarroonn úúnniiccaammeennttee eenn KKaazzaajjssttáánn
Aho
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porc
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Argentina Bolivia Colombia Hungría
Kazajstán México
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0
30
25
20
15
10
51 2 3 4
Tendencias del ahorro interno bruto (% del PIB)
Años transcurridos desde el comienzo de la reforma5 6 7 8
Fuente: World Development Indicators (Banco Mundial, 2005).Nota: Se han omitido los datos más recientes sobre Argentina, ya que fueron probablemente resultado de una reducción del PIB más que de un aumento del ahorro.
... Ello puede deberse al predominio de
los bonos públicos en las carteras
de pensiones.
Las condiciones económicas influyen tambiénen la asignación de los activos. No es probableque los países con un fuerte déficit fiscal, comoColombia y Hungría, experimenten una expansióndel mercado de capitales. Las tendencias de laasignación de activos en Argentina ilustran de qué
manera las crisis financieras pueden repercutir en los sistemas de pensiones con múltiples pilares.Los fondos de pensión de Argentina habíanemprendido un proceso de creciente diver-sificación que duró hasta 1998, fecha en quecomenzó una etapa de depresión que terminó
E F E C TO D E L A S R E F O R M A S D E L A S P E N S I O N E S
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GGrrááffiiccoo 44..44:: LLaa ccaappiittaalliizzaacciióónn ddeell mmeerrccaaddoo ccoonnttiinnúúaa ssiieennddoo bbaassttaannttee bbaajjaaPo
rcen
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PIB
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15
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0–8 –7 –6 –5 –4 –3 –2 –1 0
Años transcurridos desde la reforma
1 2 3 4 5 6 7 8
Peru
Colombia Hungría México Perú
Fuente: Datos del Banco Mundial.
Nota: Kazajstán no se ha incluido porque los datos sobre el mercado eran sumamente inestables, debido sin duda al reducido tamaño del mercado y, quizá
también, a los cambios en las cotizaciones de las acciones relacionadas con el petróleo.
GGrrááffiiccoo 44..55:: EEnn AArrggeennttiinnaa,, ddeessppuuééss ddee llaa ccrriissiiss llaass ccaarrtteerraass ddee ppeennssiioonneess ssee rreeffuuggiiaarroonn eenn lloossbboonnooss ppúúbblliiccooss
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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
80
70
60
50
40
30
20
Peru
Fuente: Estudio del IEG sobre Argentina.
Deuda pública Otros activos
provocando una crisis en 2001 (Gráfico 4.5).Posteriormente, los bonos públicos se hicieroncon la parte del león de las inversiones, en partepor presión gubernamental.
Los países con excedentes en la cuenta corrientepodrían haberse diversificado invirtiendo en losmercados exteriores, pero la mayor parte de lospaíses en desarrollo tienen déficit en cuentacorriente (Ramachandran y Kissedes, 2005).Además, en los mercados de capital de pequeñamagnitud, como el de Perú, los fondos depensiones influirían en los precios de los activos y quizá haya que realizar cuantiosas inversiones endeuda bancaria (Hanson y Ramachandran, 2005).
Formalización de los mercados laboralesEn Strategy se afirma que un sistema basado enmúltiples pilares debería “representar una menorinjerencia en las decisiones individuales sobre la
oferta de mano de obra y elahorro”. Un indicador demayor eficacia del mercadolaboral sería su grado deformalización, tal como sepone de manifiesto en la tasade cobertura de las pensiones,ya que ésta es únicamenteimportante en la economíaformal. El hecho es que las
reformas de las pensiones basadas en múltiplespilares respaldadas por el Banco Mundial no hanconseguido una mayor participación (Gráfico 4.6)23.
La participación después de la reforma de laspensiones aumentó algo en Chile y Colombia,pero cayó precipitadamente en Argentina. EnBolivia, son pequeños los progresos asociados conla reforma de las pensiones. Una explicación delestancamiento de las tasas de cobertura podríaser la presencia de garantías mínimas, que puedenalentar a los trabajadores de ingreso bajo a limitarsus años de contribución en el sistema formal.Otras posibles explicaciones son las tasas decontribución y la falta de crecimiento económico.No es claro si ello se debe a que los trabajadoresdesconfían de la seguridad social o sencillamentea que evaden el impuesto sobre la nómina24.
No se ha podido aclarar todavía qué repercusiónha podido tener en la eficiencia del mercado detrabajo de Europa y Asia central el apoyo del Bancoa los planes basados en múltiples pilares. Comoconsecuencia del legado socialista de pleno empleoen el sector formal, las tasas de cobertura de laspensiones en esta región son considerablementemás altas que las de los países con niveles similaresde ingresos per cápita (ajustados en función de laparidad del poder adquisitivo). No obstante, enLetonia se ha observado una mayor formalizacióndel mercado laboral, y la cobertura de las pensiones
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No son claras lasrepercusiones que lasreformas basadas en
múltiples pilares hayanpodido tener en la
eficiencia del mercadolaboral en Europa y
Asia central.
GGrrááffiiccoo 44..66:: LLaass ttaassaass ddee ppaarrttiicciippaacciióónn ddee llaass ppeennssiioonneess nnoo hhaann ccaammbbiiaaddoo eenn AAmméérriiccaa LLaattiinnaa yy eell CCaarriibbee
Nicaragua BrasilEcuador
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PEA
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10,0
0,01990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
México Uruguay Costa RicaEl SalvadorBolivia Chile ColombiaArgentina
Fuente: Gill, Packard y Yermo, 2005, pág. 100, Gráfico 5.4.
Nota: PEA = población económicamente activa.
E F E C TO D E L A S R E F O R M A S D E L A S P E N S I O N E S
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CCuuaaddrroo 44..33:: LLaass ccaalliiffiiccaacciioonneess ddee llooss rreessuullttaaddooss pprreesseennttaarroonn nnoottaabblleess ddiiffeerreenncciiaass,, lloo mmiissmmooqquuee llooss mmoottiivvooss ddee llaa ccaalliiffiiccaacciióónn
El Banco evaluó los efectos de la adecuación y laestabilidad financiera. La reforma fue muy eficaz para elfortalecimiento de las instituciones.
La asistencia del Banco se centró en la reestructuraciónde un sistema de pensiones desfasado y en el pago de laasistencia social. Se dispone de capacidad para laelaboración de modelos actuariales. La aplicación sehizo normalmente en los plazos previstos.
Los problemas se diagnosticaron con acierto, pero elapoyo técnico fue demasiado breve para influir en lacapacidad. No obstante, la reforma de las pensiones esfinancieramente sostenible.
La asistencia del Banco fue oportuna y pertinente, perohabrá que revisar el objetivo de ofrecer prestacionesadecuadas. Los logros en la introducción de un sistematotalmente nuevo fueron considerables.
Las políticas y medidas adoptadas para aplicar el nuevosistema de pensiones y crear una estructura institucionalfueron oportunas y pertinentes. Por otro lado, se desechóel plan para establecer una base de datos que permitieradisponer de un sistema de registro eficiente para elprimero y segundo pilar.
Los objetivos estaban en consonancia con las necesidades y las prioridades de desarrollo y su secuencia facilitó laspropuestas de Corea para la reforma. No obstante, éstasno tuvieron plenamente en cuenta las recomendacionesdel Banco para un sistema con múltiples pilares.
La asistencia del Banco estuvo en consonancia con lascondiciones iniciales y las prioridades de desarrollo. Eldesempeño en relación con el presupuesto del Banco fuemuy notable. En comparación con las naciones de menortamaño, el progreso ha sido lento.
La asistencia del Banco identificó los principalesobstáculos para el desarrollo del sistema de pensiones, y el pilar de reparto se unificó. No obstante, el sistemacontinuó presentando numerosos problemas fiscales.
La asistencia del Banco respaldó objetivos numerosos y diversos, pero no redujo la desigualdad ni reformó laspensiones rurales ni las remuneraciones públicas. Elahorro fiscal fue inferior al previsto.
El Banco no evaluó el efecto de la reforma en los pobresni en la cobertura. La reforma no llegó a la administraciónpública ni a las empresas paraestatales, que presentanuna elevada deuda implícita de las pensiones.
(Continúa en la página siguiente)
Bulgaria Múltiples pilares Muy Muy 56satisfactorio probable
Letonia Múltiples pilares Satisfactorio Probable 38
República Reparto Satisfactorio Muy 34Kirguisa probable
Kazajstán Múltiples pilares Satisfactorio Muy 324probable
Hungría Múltiples pilares Satisfactorio Muy 212probable
Corea Reparto Satisfactorio Muy 502probable
China Reparto Satisfactorio Probable 20
Argentina Múltiples pilares Moderadamente Probable 801satisfactorio
Brasil Reparto Moderadamente Probable 1.326satisfactorio
México Múltiples pilares Moderadamente Probable 605satisfactorio
Componente de Tipo de las pensiones
País reforma Resultado Sostenibilidad (millones de US$) Razón de la calificación de los resultados
ha aumentado alrededor de un 3% entre 1995 y 1999, después de que la reforma de las pensionesentrara en vigor pero antes de que se introdujerael sistema capitalizado, en 2001. En Kazajstán, a pesar de un sector informal relativamenteimportante, el número de trabajadores concobertura ha aumentado desde 1998, pero ellopodría estar relacionado con nuevos aumentossalariales y el crecimiento estimulado por losingresos derivados del petróleo. Por el contrario,el número de contribuyentes al sistema depensiones de Hungría se mantuvo prácticamenteconstante.
Resultados en términos de desarrollo dela asistencia del Banco MundialEl IEG encargó a consultores dependientes larealización de estudios de casos que permitieranofrecer un panorama más completo de laparticipación del Banco en programas completosde pensiones a lo largo del tiempo (véase elCuadro 4.3). Las calificaciones revelan una granvariedad de resultados en cuanto a la influencia delas actividades del Banco en los resultados entérminos de desarrollo y a las expectativas de queesas reformas sean sostenibles en el futuro. EnArgentina y Uruguay, se consideraba que el Bancopromovía reformas que estaban en consonancia
4 0
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CCuuaaddrroo 44..33:: LLaass ccaalliiffiiccaacciioonneess ddee llooss rreessuullttaaddooss pprreesseennttaarroonn nnoottaabblleess ddiiffeerreenncciiaass,, lloo mmiissmmooqquuee llooss mmoottiivvooss ddee llaa ccaalliiffiiccaacciióónn
El Banco adoptó un planteamiento global en que seincluían las pensiones y la asistencia social. Habría sidomás recomendable un enfoque más específico. Elcalendario inicial para el segundo pilar fue demasiadorápido. No se daban los requisitos mínimos, aunque lasituación está mejorando.
El Banco atribuyó la debida prioridad a la reforma de laspensiones al reconocer las deficiencias del primer“planteamiento de emergencia”. La cuestión es si elsistema puede ofrecer prestaciones adecuadas.
El establecimiento de un sistema de pensionesfiscalmente sostenible es un objetivo válido pero, comosólo comprende el 10% de la población, la pertinenciade la estrategia global es cuestionable.
El planteamiento del Banco se fue improvisando enrespuesta a la evolución de los acontecimientos, másque sobre la base de una estrategia clara, pero elobjetivo de la estabilidad financiera era pertinente. Enun principio, el Banco adoptó un planteamientoideológico, que no estaba en consonancia con lasituación del país.
El Banco no llegó a convencer a las autoridades de lanecesidad de un sistema adecuado de seguridad yasistencia social. La reforma de las pensiones sufriónumerosos altibajos, ya que el asesoramiento del Bancono se mantuvo coherente a lo largo del tiempo.
El Banco no llegó a convencer a las autoridades de la necesidad de un sistema adecuado de seguridad y asistencia social. La reforma de las pensiones sufriónumerosos altibajos, ya que el asesoramiento del Bancono se mantuvo coherente a lo largo del tiempo.
ERY de Múltiples Moderadamente Improbable 26Macedonia pilares satisfactorio
Albania Reparto Moderadamente Improbable 8satisfactorio
Perú Múltiples pilares Moderadamente Improbable 364satisfactorio
Uruguay Múltiples pilares Moderadamente Improbable 150satisfactorio
Bolivia Múltiples pilares Moderadamente Improbable 17satisfactorio
Rusia Múltiples pilares Moderadamente Improbable 300satisfactorio
Componente de Tipo de las pensiones
País reforma Resultado Sostenibilidad (millones de US$) Razón de la calificación de los resultados
con la situación interna. En Argentina, Bolivia,Brasil y México, se prestó insuficiente asistencia oatención a las proyecciones a largo plazo. Lacalificación muy satisfactoria de Bulgaria refleja lapreocupación del Banco por todos los factoresimplicados en una reforma, incluida la disponi-bilidad del sector financiero, la voluntad políticay la preparación institucional. Los temas frecuentesen las calificaciones satisfactorias de las actividadesdel Banco en Europa y Asia central y Asia orientalson un programa de reforma bien orientado(aunque con algunas deficiencias de ejecuciónen Letonia y Hungría) y un asesoramientooperacional acertado (aunque con poca re-percusión en las políticas en Kazajstán). El uso deexpertos permitió a Corea entrar en contacto conlas prácticas óptimas internacionales, y la eficaciadel asesoramiento normativo en China contribuyóal éxito de sus reformas. El Banco ofrecióasesoramiento acertado en la República Kirguisa,donde desaconsejó la institución de un sistema conmúltiples pilares en ausencia de los debidosrequisitos en el sector fiscal y financiero.
No hay ninguna fórmula que expliqueclaramente por qué los resultados en términos dedesarrollo como consecuencia de las actividadesdel Banco han sido mejores en algunos paísesque en otros. La ayuda del Banco ha acusadodiferencias en lo que respecta al monto de lospréstamos, la combinación inversión-ajuste y elfinanciamiento de la preparación de los proyectos.Bulgaria fue objeto de relativamente pocosestudios económicos y sectoriales (EES) formales,pero la contribución del Banco a los resultados entérminos de desarrollo fue muy satisfactoria. EnRusia se realizaron 12 EES, y la contribución delBanco a los resultados en términos de desarrollofue moderadamente insatisfactoria. En China,donde el Banco otorgó sólo dos préstamos ycréditos, los resultados fueron satisfactorios, lomismo que en Brasil, donde hubo en total nuevepréstamos y créditos. Letonia recibió sólo US$26millones en préstamos, y la asistencia del BancoMundial se calificó como satisfactoria, mientras queen Perú, que recibió US$364 millones, losresultados en términos de desarrollo se calificaroncomo moderadamente insatisfactorios.
Resumen y conclusionesPara que las actividades del Banco consigan efectospositivos en los resultados en términos dedesarrollo en el contexto de las reformas de laspensiones con múltiples pilaresdebe darse una combinaciónde medidas, en particular unapolítica fiscal eficaz, reformasparamétricas que contribuyana reducir los costos y fomentode los mercados de capital25.Para poder valorar plenamentelos efectos que las actividadesdel Banco en el sector de la reforma de laspensiones puedan tener en los resultados entérminos de desarrollo es imprescindible deter-minar si el programa se evalúa en su totalidad, encombinación con una serie de indicadores, y noen función de los resultados del componente depensiones de préstamos concretos, o grupos de préstamos.
La asistencia del Banco para la reforma basadaen múltiples pilares no llega a conseguir losobjetivos identificados en Strategy. En ciertamedida, ello se debe al poco tiempo transcurridodesde la puesta en marcha de la reforma. Por otrolado, las carteras de pensiones en muchos paísesestán concentradas en valores públicos. Sólo lascarteras de pensiones de Chile, Colombia y Perúestán relativamente bien diversificadas. Lasreformas paramétricas y basadas en múltiplespilares han mejorado el equilibro financiero de lossistemas de reparto, pero se necesitan confrecuencia nuevas reformas. Los sistemas conmúltiples pilares están expuestos a influenciaspolíticas, sobre todo en momentos de crisiseconómica. Las reformas de las pensiones conmúltiples pilares no han aumentado todavía elahorro ni conseguido un desarrollo notable de losmercados de capital. Las altas tasas de interés delos bonos públicos y los límites normativos a lasinversiones en capital accionario nacional puedenhaber frenado la expansión del mercado decapitales. Por el contrario, los países con bajacobertura deben ampliar sus redes de seguridadpara mejorar el bienestar de los ancianos por otrosmedios, como las opciones no contributivas.
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Los resultados entérminos de desarrollo en los países incluidos en los estudios de casosno revelan una tendencia clara.
Capítulo 5: Puntos destacados de la evaluación
• Los problemas de la asistencia del Banco a la administraciónde los regímenes de reparto parecen estar relacionados condeficiencias en la supervisión del Banco y de los clientes.
• A pesar del éxito del modelo de simulación de pensiones delBanco (PROST), la asistencia técnica no ha sido suficiente paraestablecer una base de expertos locales.
• El Banco ha otorgado pocos préstamos para reforzar el marco regulador.
4 3
Fortalecimiento de la capacidad institucional
Uno de los principales objetivos de la estrategia de pensiones del Bancoes la aplicación acertada de las reformas normativas. Por ello, lasoperaciones del Banco Mundial han respaldado el fortalecimiento de
la capacidad institucional. En el presente capítulo se consideran las actividadesdel Banco relacionadas con: 1) la administración de los sistemas de reparto,2) el desarrollo de la capacidad actuarial, y 3) la reglamentación y supervisiónde los planes capitalizados1.
De los 68 países que han recibido préstamoso créditos para actividades de reforma de laspensiones, incluido el apoyo analítico general y lasmedidas de reforma efectivas, 52 recibieronpréstamos o créditos destinados expresamente alfortalecimiento institucional con el fin de mejorarel funcionamiento y reglamentación de lossistemas de pensiones. Los préstamos o créditosorientados al fortalecimiento de la capacidadinstitucional fueron 129, el 48% de los cualesfueron préstamos o créditos para fines de ajuste,y el 52%, préstamos o créditos de inversión oasistencia técnica (Cuadro 5.1)2.
Los efectos en términos de desarrollo in-stitucional conseguidos con la asistencia del Bancopara mejorar el funcionamiento efectivo de lossistemas de pensiones públicos no han sidosuficientes, y sus resultados han sido desiguales.La aplicación de la capacidad actuarial ha sidoinsuficiente, con algunas excepciones, y los paísesno han podido supervisar los saldos de los fondos,lo que ha generado la posibilidad de seriasdistorsiones macroeconómicas. La asistenciatécnica reguladora de los pilares capitalizadosdebería ser más decidida, sobre todo teniendoen cuenta la constante preocupación acerca de laidoneidad de las orientaciones para la inversión,
la falta de competencia entre los proveedores depensiones y los elevados costos administrativos ycuotas de gestión.
Mejora de la administración de lossistemas de pensiones de repartoEl apoyo a la administración de los sistemas dereparto ha adoptado numerosas formas, desdeauditorías financieras hasta lacompleta reestructuración de larecaudación de contribuciones,los sistemas de pagos depensiones y los servicios a losclientes. Europa y Asia centralnecesitaban importantescambios operacionales al comienzo de latransición; eran pocas las computadorasdisponibles, y los empleadores no tenían unabase de datos centralizada con los expedientesde los trabajadores. Los países de América Latinay el Caribe tuvieron también problemas en laadministración de sus sistemas de reparto. Sedaban casos de información errónea sobre losderechos a pensión y de pensionados “fantasma”en los registros. Veinte países recibieron asistenciapara sus sistemas de reparto; algunos de ellos
55
Se otorgaron préstamosmuy diversos —depequeña magnitud— parala administración de lossistemas de reparto.
Inversión Total y asistencia técnica Ajuste
Número Monto Monto per Número Monto Monto Número Monto Monto de (millones cápita de (millones per cápita de (millones per cápita
Región préstamos de US$) (US$) préstamos de US$) (US$) préstamos de US$) (US$)África 14 103,2 1,35 9 13,4 0,76 5 89,9 2,42Asia oriental y el Pacífico 5 440,7 1,99 2 10,0 0,01 3 430,7 3,32Europa y Asia central 59 1.260,4 1,81 30 204,4 2,06 29 1.056,0 1,55América Latina y el Caribe 40 1.469,7 2,14 22 74,6 0,26 18 1.395,1 4,44Oriente Medio 5 45,3 1,22 1 9,4 0,32 4 35,8 1,45y Norte de ÁfricaAsia meridional 6 22,9 0,08 3 4,8 0,01 3 18,2 0,16Total 129 3.342,3 1,77 67 316,6 1,11 62 3.025,7 2,49
Fuente: Análisis del IEG sobre datos del Banco Mundial.
obtuvieron varios préstamos. Los países deEuropa y Asia central fueron los prestatarios másfrecuentes, ya que recibieron la mitad de todoslos préstamos para mejorar la administración delos sistemas. En general, los préstamos en apoyode la administración de los fondos de pensionesfueron relativamente pequeños.
Administración de los sistemas de reparto enEuropa y Asia centralLos resultados del Banco en la coordinación yaprovechamiento de la tecnología de la informaciónhan sido heterogéneos. Los efectos de la asistenciadel Banco en términos de desarrollo institucionalfueron muy satisfactorios en Bulgaria: laorganización de seguridad social incrementó larecaudación de ingresos y mejoró el servicio a losclientes. Un préstamo de inversión de 1993 mejorótambién la gestión del sistema de pensiones deRusia mediante la informatización y mejoras en la organización.
Por el contrario, la ejecución deficiente de unproyecto en Hungría repercutió negativamenteen la marcha de la reforma de las pensiones. Laintroducción de la tecnología de la información en
Letonia fue ineficiente y tardía,aunque otras actividades delBanco mejoraron la capacidadde evaluación y planificaciónnormativa. El proyecto de laRepública de Moldova para lareforma de los sistemas de
reparto experimentó considerables dificultadespara coordinar la introducción de la tecnología dela información y la remodelación de las prácticascomerciales. Un proyecto de inversión en curso enRumania ha sufrido problemas de ejecución, según
los informes de supervisión. Un proyecto menoren la República Kirguisa tuvo poca repercusión enel desarrollo institucional, en parte por deficienciasen la introducción del sistema de tecnología de lainformación.
Administración de sistemas de reparto enAmérica LatinaCon excepción de un préstamo a la Argentina, elapoyo institucional a la administración de sistemasde reparto en América Latina y el Caribe no ha sidoeficaz. El proyecto argentino consiguió ahorrosfiscales mediante el nuevo registro de lospensionados y la depuración de las listas eliminandoa los beneficiarios fallecidos y a los hijos que porsu edad no podían recibir prestaciones desupervivientes.
Por el contrario, el Banco no aprovechó lasoportunidades de mejora en otros países. Porejemplo, Bolivia necesitaba considerable asistenciapara mejorar la deficiente gestión de los sistemasde pensiones estatales, militares, policiales yjudiciales, pero no recibió ayuda en ese sentido.El Banco tampoco alentó al Gobierno bolivianoa establecer contactos con el sistema com-plementario de pensiones laborales para evitar elpago de pensiones fraudulentas y reducir la cargade decenas de miles de reclamaciones pendientesde tramitación. En Perú, el Banco no abordó losproblemas del organismo de seguridad social,que carecía de capacidad para administrar elsistema o gestionar sus reservas. En Uruguay, nose planteó el necesario desarrollo de las oficinaslocales, en parte porque no mantuvo contactoscon funcionarios del Ministerio de Trabajo ySeguridad Social.
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Cuadro 5.1: América Latina y el Caribe ocupa el primer lugar entre las regiones por lo que se refierea los créditos y préstamos en apoyo del fortalecimiento de la capacidad institucional per cápita
Los préstamos parainversiones en los sistemas
de reparto de la regiónhan sido en general
ineficaces.
Administración de los sistemas de reparto enotros paísesÁfrica recibió más apoyo para la administración delos sistemas de reparto que el Oriente Medio yNorte de África, Asia oriental y el Pacifico, o Asiameridional. En África se otorgaron créditos a nuevepaíses, donde el Banco financió pequeñossubcomponentes de pensiones en el marco depréstamos mucho mayores3. Cabo Verde recibióla mayoría del financiamiento: un total de US$5,9distribuidos en tres proyectos. Se ofreció tambiénayuda a Pakistán y la India, con pequeños com-ponentes de pensiones en proyectos de mayormagnitud. China es el único país de Asia orientalque recibió asistencia del Banco para la admini-stración de los sistemas de reparto. El préstamo,con un total estimado de US$20 millones,contribuyó enormemente a mejorar la tecnologíade la información en el sistema de pensiones,aunque el apoyo directo a la reforma administrativafue modesto.
Previsiones actuarialesAunque en Strategy no se ofrezcan instruccionesdetalladas sobre las necesidades de evaluación yanálisis de los gobiernos, y solamente se estipulenlos requisitos previos del sector financiero, el hechoes que el análisis actuarial constituye un elementofundamental de la capacidad de cualquier gobiernode gestionar un sistema de pensiones. EnPerspective se tiene en cuenta esa preocupación,y se indica que las auditorías financieras, contables,actuariales y de gestión son imprescindibles paraque los programas de pensiones puedan aumentarla transparencia y, por lo tanto, la rendición decuentas. Para institucionalizar la capacidad actuariales preciso establecer una oficina actuarial gu-bernamental como parte permanente de la ad-ministración de pensiones. En las economías demercado, las proyecciones actuariales suelenrealizarse de acuerdo con un calendario previo ycon un conjunto de supuestos demográficos yeconómicos, y las conclusiones se dan a conocerpúblicamente.
Con este fin, el Banco Mundial ha ofrecidoactividades de capacitación actuarial en todo elmundo utilizando su modelo de previsión a largoplazo, PROST (véase el Recuadro 5.1). Ha con-tribuido notablemente a enseñar a expertos enpensiones y cargos públicos los determinantesbásicos de los sistemas de pensiones, incluido elefecto de la demografía y de la situación económica.No ha conseguido tan buenos resultados cuandoha tratado de ayudar a los países a establecer suspropias oficinas actuariales, y PROST no se hapodido adaptar fácilmente a las circunstancias decada país4. Además, el sector financiero hacomenzado en fecha reciente a colaborar con el
Fondo de impulso a la investigación científica ytécnica (FIRST) y USAID para elaborar un programainternacional de fortalecimiento de la capacidadactuarial.
Previsiones en Europa y Asia centralBulgaria, la Ex República Yugoslava de Macedonia,Letonia, Kazajstán y la República de Moldova hanrecibido ayuda del Banco para establecer oficinasde formulación de políticas y unidades actuariales.Las unidades actuariales deBulgaria y la Ex RepúblicaYugoslava de Macedonia hanparticipado en el diseño de susreformas basadas en múltiplespilares. El Ministerio de Bienestar de Letonia utilizaun modelo de macrosimulación elaborado conayuda del Banco para proyectar el saldo financierodel sistema. En Hungría, el Ministerio de Haciendautiliza PROST para supervisar el curso financierode la reforma de las pensiones, pero las pro-yecciones no se publican y el acceso exterior a esainformación es limitado. Otros países de Europacentral y oriental, entre ellos Croacia y Rumania, notienen oficinas actuariales.
La elaboración de modelos actuariales ha sidomás intensa en los países de Europa central yoriental que en la Comunidad de Estados In-dependientes. En Kazajstán, el grupo de análisis delMinisterio de Trabajo y Protección Social utilizaPROST para las proyeccionesdemográficas, pero no para elanálisis financiero a largo plazo.La República de Moldova utilizatambién PROST, pero no haestablecido todavía una oficina actuarial, yfuncionarios del Banco Mundial ayudan a expertosgubernamentales cuando se necesitan simulacionessobre las políticas. En la República Kirguisa, lacapacidad interna de realizar análisis a largo plazose fue deteriorando gradualmente. No se realizanproyecciones actuariales, y PROST no gozó degran aceptación. Rusia y Ucrania elaboraron
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El análisis actuarial esfundamental para que ungobierno gestione susistema de pensiones.
PROST es un instrumento informatizado y flexible del Banco Mundialque permite a los investigadores y las autoridades conocer las diferentesopciones para la reforma de las pensiones. El modelo pretende serfácilmente adaptable a una gran variedad de circunstancias de los países.
PROST evalúa la sostenibilidad fiscal de los diferentes regímenes depensiones teniendo en cuenta las contribuciones, los derechos aprestaciones, los ingresos del sistema y los gastos de éste durante unprolongado período de tiempo. Se ha utilizado en más de 80 países y, hastadiciembre de 2002, un total de 364 personas había seguido un programade capacitación de una semana sobre PROST.
Recuadro 5.1: Mecanismo para la simulación deopciones de reforma de los sistemas de pensiones (PROST)
El Banco ha promovido lacapacitación en todo elmundo a través de PROST.
modelos actuariales por su propia cuenta, ya quecomprobaron que PROST no era compatible consu situación concreta.
Previsiones en América LatinaLos países de América Latina y el Caribe tienenmenos capacidad actuarial que los de Europa yAsia central. Bolivia, único país con notablecapacidad interna, cometió graves errores al calcularel déficit fiscal resultante de la reforma sistémicade las pensiones, que el Banco no consiguió
detectar ni corregir. En México,el Gobierno comprobó quePROST no podía reconocer suopción de realizar un cambioa lo largo de toda la vida y, enconsecuencia, el Gobierno
mexicano no puede utilizar PROST para prevercon precisión los flujos de efectivo5. Ni Argentinani Uruguay tienen capacidad para realizarevaluaciones actuariales sistemáticas, necesariaspara establecer opciones que permiten recuperarla sostenibilidad fiscal.
Previsiones en otros paísesEl Banco ha tenido resultados algo mejores en susintentos de institucionalizar los modelos actuarialesen China y Corea. Siguiendo las recomendacionesdel Banco, Corea realiza cada cinco años exámenesactuariales periódicos de todos los planes de
pensiones públicos para poderdeterminar los posteriorescambios paramétricos. EnChina, uno de los aspectosclave de la asistencia del BancoMundial ha sido la capacitación
de expertos nacionales y regionales para el uso dePROST; la transferencia de conocimientos yexperiencias fue muy considerable. No obstante,la falta de datos de calidad y la fragmentación delsistema de pensiones impiden la institución deuna oficina nacional.
El Banco ha ofrecido asistencia limitada para laevaluación de políticas en algunos países de Áfricamediante pequeños préstamos de inversión, peroello no se ha traducido en la creación de oficinasactuariales. Si bien las auditorías de las pensionesy las evaluaciones actuariales deberían constituir losprimeros pasos en el diseño de las reformas depensiones, ni Cabo Verde6 ni Senegal adoptaronmedidas semejantes antes de proceder al diseñode un sistema basado en múltiples pilares.
Mejora de la reglamentación de lossistemas de pensiones capitalizadosEntre los problemas de los sistemas financieros sehan señalado sus elevados costos administrativosy de comercialización, la falta de competencia
entre los proveedores de pensiones y susrestrictivas orientaciones para la inversión. Aunqueel alto costo de la comercialización se reconociórelativamente pronto entre las deficiencias de lareforma chilena, ninguno de los préstamos ocréditos de inversión del Banco se ha orientadoexpresamente a elaborar opciones para reduciresos costos. Nueve préstamos en América Latinay el Caribe y ocho en Europa y Asia centralrespaldaron el fortalecimiento de la capacidad paraestablecer pilares capitalizados. Senegal y CaboVerde solicitaron también préstamos para fortalecerla capacidad de instauración de pilares capitalizados.Además, el Banco está colaborando con laOrganización de Cooperación y DesarrolloEconómicos (OCDE) para elaborar plantillas dereglamentación, así como un organismointernacional de coordinación para las entidadesencargadas de la reglamentación y supervisión delas pensiones.
Reglamentación en Europa y Asia centralLa ayuda otorgada por el Banco para reforzar lareglamentación del segundo pilar no siempre fueigualmente eficaz. Los Gobiernos de Kazajstán y deRusia han dudado en ocasiones de la necesidad deasistencia técnica internacional y han preferidorecurrir a sus propios expertos internos o aconsultores nacionales. En Kazajstán, la asistenciatécnica se ofreció mediante una reasignación defondos de un préstamo de inversión anterior enapoyo de la reforma de las pensiones, pero sólo segastó una pequeña parte de los fondos reasignados.Debido al escaso volumen de los desembolsos,no se consiguieron los objetivos directos delpréstamo7. No obstante, en el informe determinación del proyecto se señala que, si el éxitose mide por las mejoras en la regulación yreglamentación de las pensiones directamenteatribuibles a la supervisión del proyecto del Banco,el préstamo, a pesar de la falta de reembolso,consiguió realmente muchos de los objetivos dedesarrollo. Evaluaciones posteriores de la asistenciatécnica rusa para la reglamentación del sistemacon múltiples pilares fueron poco favorables, ya quela crisis financiera de 1998 retrasó la adopción deuna propuesta de ley y, más adelante, el Bancoparalizó la reforma porque no se había preparadoadecuadamente8.
En Croacia y la Ex República Yugoslava deMacedonia, la asistencia para la reglamentación nofue ni eficiente ni oportuna. El objetivo inicial delpréstamo a Croacia era ayudar a establecer elsistema de supervisión para el pilar capitalizadoobligatorio, pero Croacia procedió con su reformade las pensiones antes de que el Banco pudieraterminar la preparación del proyecto. Enconsecuencia, la estructura de reglamentación es
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La capacidad actuarial esmás débil en América
Latina y el Caribe que enEuropa y Asia central.
El Banco ha tenido máséxito con la asistencia
actuarial en Asia orientaly el Pacífico.
más costosa de lo que habría sido con una ayudamás decidida del Banco. Dos pequeños proyectosen la Ex República Yugoslava de Macedoniaincluían subcomponentes para establecer laestructura de reglamentación del sistemafinanciado. El entorno operacional del segundopilar es más complejo y costoso de lo necesario.Además, la entidad encargada de la reglamentaciónno está organizada debidamente, lo que ha sidouno de los factores que han contribuido a retrasarel comienzo del pilar financiado9.
Reglamentación en América LatinaLos préstamos del Banco para la reglamentacióndel segundo pilar han sido de pequeña magnitud,aunque el apoyo a América Latina y el Caribe conpréstamos para fines de ajuste ha sido considerable.Los préstamos para la supervisión y reglamentaciónde las pensiones financiadas muchas vecesrespondieron a un mandato muy concretorelacionado con peticiones gubernamentalesespecíficas. En Argentina, se introdujeron notablesmejoras en la rendición de cuentas y en el sistemajurídico/regulador. En México, el Gobierno debeliberalizar todavía los reglamentos de inversióndel fondo de pensiones e instituir una regla-mentación adecuada de las pensiones laboralesvoluntarias (no obstante, dada la abundancia depersonal especializado en el país, los problemas dereglamentación no son resultado de la falta deasistencia técnica). Bolivia y Chile recibierontambién apoyo del Banco para la reglamentaciónde las pensiones financiadas. El préstamo másconsiderable para la reglamentación del segundopilar correspondió a Nicaragua, aunque la reformabasada en múltiples pilares está por el momentoen suspenso.
Existen problemas graves en las estructurasreguladoras de otros tres países de la región:Colombia, Costa Rica y la República Dominicana.Costa Rica y la República Dominicana tienenpréstamos activos, pero en ellos no se contemplabala reglamentación del pilar financiado. Aunque losresponsables de la reglamentación en Colombia son
conscientes delos problemasdel sector, senecesitan nuevasorientaciones
sobre la inversión para permitir una mayorflexibilidad en la asignación de activos. En Costa Ricadeberían adoptarse medidas para reducir la partedel mercado dominante de los bancos comerciales,y los trabajadores indecisos no deberían asignarsetemáticamente a los fondos de pensionesrelacionados con los bancos.
Resumen y conclusionesEl Banco debe prestar todavía considerable
asistencia para reforzar la capacidad institucionalde administración de pensiones y evaluaciónactuarial. Además, se necesita asistencia continuadapara mejorar la reglamentación del segundo pilar.Estos inconvenientes son, en parte, consecuenciade una evaluación incompleta de las necesidades.El fracaso de los proyectos administrativos pareceestar relacionado con la falta de supervisión delBanco Mundial y de los clientes, en particular enlos países donde menor es la capacidad.
PROST es un instrumento sumamente valiosopara los análisis realizados por el Banco sobre eldiseño de los sistemas de pensiones, para enseñary capacitar a los países clientes acerca de losfactores que afectan al saldo del sistema depensiones y para simular una variedad de reformascon el fin de conseguir un sistema financieramentesostenible. No obstante, senecesita una asistencia técnicamejor orientada para garantizarque los clientes desarrollen losconocimientos técnicos localescon el fin de crear y mantenersus propios modelos, evaluar el saldo fiscal de losprogramas de pensiones en curso y utilizarmodelos actuariales para diseñar las reformasnormativas. Muchos países que tratan de aplicarPROST no lo han conseguido por falta decapacitación (por otro lado, las necesidades decapacitación para disponer de personal com-petente en temas actuariales varía considerable-mente según el país). Algunos clientes hanseñalado que las necesidades de datos de PROSTson demasiado rigurosas o que necesitaban mayorflexibilidad para crear aplicaciones específicas paracada país10.
Los préstamos del Banco para establecersistemas reguladores de las pensiones financiadashan sido de número y alcance limitado. Lasestructuras de Hungría y Polonia para la re-glamentación y supervisión, que consiguieronmayor eficacia, se respaldaron con el apoyo deldiálogo sobre políticas más que con proyectos deinversión o de asistencia técnica. Quizá hayaocurrido otro tanto en América Latina y el Caribe.En esta región, las limitaciones a la inversión y laspensiones voluntarias no reglamentadas crean unconsiderable riesgo futuro para los participantes.Más adelante se necesitará asistencia para laaplicación en las regiones donde las actividades delBanco han sido limitadas, en particular África, elOriente Medio y Asia, lo que ofrece al Banco unaoportunidad de mostrarse más proactivo.
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Hay que hacer más en laregión para liberalizar los reglamentos sobre inversiones.
Los esfuerzos del Bancono han tenido todavíaen cuenta el costo de lossistemas capitalizados.
Capítulo 6: Puntos destacados de la evaluación
• La colaboración interna y externa del Banco con otrosorganismos internacionales y con sus países clientes hainfluido en el éxito de las reformas respaldadas por el Banco.
• Las contradicciones en la política del Banco provocan confrecuencia una falta de coordinación entre los sectores de ésteque participan en la reforma de las pensiones.
• Los problemas en las relaciones con otros donantes hanredundado también en deterioro de algunos de los resultados.
• En sus relaciones con los países, el Banco no siempre hantenido debidamente en cuenta las preocupaciones de todaslas partes que intervienen en el proceso.
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Coordinación del Banco Mundial
Las relaciones internas y externas del Banco repercuten en los resultadosde sus actividades y en el éxito de las reformas. En el presente capítulose examina la coordinación de las actividades de reforma de pensiones
en el Banco, en particular con: 1) las unidades y equipos del Banco, 2) otrosdonantes y organizaciones internacionales, y 3) los países clientes.
El Banco continúa teniendo dificultades paraestablecer un proceso de toma de decisiones conconocimiento de causa, en parte por falta decoordinación interna. Como la reforma de laspensiones abarca diferentes disciplinas, la actualasignación de recursos basada en los sectores nofacilita el financiamiento de los posibles proyectosde pensiones. Por ello, el Banco no siempre haasignado sus recursos de manera coherente yeficaz teniendo en cuenta la necesidad de reformay el interés del cliente en ese sentido. Además,carece de orientaciones detalladas para el diseñode estrategias de pensiones específicas para cada país.
La cooperación con otros organismos in-ternacionales y donantes bilaterales es también un factor que contribuye a consolidar las reformasde las pensiones. La coordinación con otrosorganismos internacionales se ve obstaculizadapor las diferencias de perspectiva sobre la reformade las pensiones y su puesta en práctica. Además,si bien el Banco ha colaborado eficazmente conmuchos gobiernos, debe esforzarse más porconseguir apoyo de todos los ministerios y partesinteresadas que intervienen en la reforma de las pensiones.
Coordinación entre los grupos del BancoMundialLa coordinación interna del Banco es importante,dado el carácter multisectorial de la reforma delas pensiones, que está vinculada con la políticafiscal, el sector financiero y la protección social dela población. La estructura matricial de la gestióndel Banco requiere una coordinación muy bienplanificada. Por desgracia, lafalta de cooperación internafrena en algunas ocasiones laasistencia del Banco. Además,la reforma de las pensiones esun proceso continuo que debeser objeto de supervisiónconstante. En algunas situaciones, la asistencia delBanco no tuvo esa continuidad necesaria en elplano regional y/o nacional1.
Son muchas las de juntas sectoriales que hanpreparado y supervisado préstamos y créditosque incluían componentes de reforma de laspensiones (Cuadro 6.1). Por un lado, la protecciónsocial ha ocupado un lugar preferente: inauguróla serie Pension Primer (compendio de docu-mentos encargados por el Banco sobre cuestionesrelacionadas con la reforma de las pensiones),
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La falta de coordinaciónentre los sectores delBanco ha dado lugar acontradicciones en laspolíticas en los países.
Asia Europa América Oriente Medio oriental y y Asia Latina y y Norte Asia
Sector África el Pacífico central el Caribe de África meridional Total
Número de proyectos
Política económica 5 1 34 10 4 4 58
Finanzas 10 3 6 14 1 0 34
Gestión del sector público 2 0 14 13 2 5 36
Protección sociala 0 1 30 9 1 1 42
Otros 9 2 9 11 1 2 34
Total 26 7 93 57 9 12 204
Monto asignado al componente de pensiones (millones de US$)
Política económica 78,4 200,00 477,1 278,10 32,2 22,4 1.088,2
Finanzas 10,6 302,72 32,6 433,8 4,9 0,0 784,6
Gestión del sector público 5,9 0,0 168,2 409,3 4,5 19,6 607,6
Protección social 0,0 5,0 808,5 1.913,0 25,0 9,4 2.760,9
Otros 27,3 10,7 51,7 33,2 9,4 7,5 139,9
Total 122,2 518,4 1.538,1 3.067,5 76,0 59,0 5.381,2
Fuente: Base de datos sobre pensiones del IEG.
a. La parte de los proyectos de pensiones gestionada por el sector de protección social aumentó después de la reorganización del Banco de 1997.
desarrolló el modelo PROST y permitió queexpertos en pensiones participaran enoperaciones en muchas regiones donde no sedisponía de suficiente especialización sectorial. Porotro lado, otros sectores tienen también graninterés en la reforma de las pensiones, enparticular en las cuestiones macroeconómicas yfinancieras2. Las diferencias de perspectiva entre
las distintas unidades handado lugar a estrategiascontradictorias en la pre-paración y supervisión dealgunas operaciones en lospaíses3. No obstante, ningúnsector ha tenido el monopolio
de la eficacia operacional, ya que la gestiónsectorial y los resultados en los países no estánestadísticamente correlacionados4.
Las incoherencias en la asistencia del Bancopara la reforma de las pensiones pueden atribuirsetambién a la falta de orientaciones específicassobre cómo y cuándo respaldar dicha reforma. Enconsecuencia, la asistencia del Banco a los paísesfue insuficiente en algunos países, y excesiva enotros5. Además, la rotación de los dirigentes
regionales del Banco puede agravar lascontradicciones y la falta de continuidad, sobretodo si cambian las prioridades de las estrategiasde asistencia a los países (EAP). Asimismo, cuandosurgen conflictos entre las unidades sectoriales ylas de los países, no hay un método previamenteacordado para llegar a una solución6.
Incluso cuando las unidades sectorialesregionales han mostrado interés en coordinar lasactividades relativas a las pensiones, no siemprese ha podido contar con financiamiento. Porejemplo, en África, la aplicación de un programaregional de reforma de las pensiones haencontrado dificultades. Además, cuando losclientes del Banco solicitan asistencia, no siemprese dispone de financiamiento. Por ejemplo, debidoal alto costo de las grandes conferencias del BancoMundial, quienes pueden asistir no son ne-cesariamente quienes tienen mayor interés onecesidad de aprender sobre la reforma de laspensiones. De todas formas, el Banco, conscientede este problema, ha hecho más hincapié en laeducación a distancia.
Otra laguna en la coordinación del Banco es laque se observa entre las evaluaciones realizadas
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Cuadro 6.1: Los sectores de la política económica y la protección social han desempeñado unpapel más importante en las actividades de reforma de las pensiones que otros sectores
El Banco carece tambiénde orientaciones
coherentes sobre cómo ycuándo respaldar la
reforma de las pensiones.
Categoría Organización/donantePrincipales socios bilaterales Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), Departamento
para el Desarrollo Internacional (DFID)a, Fondo Especial Japonésb, Organismo Sueco deDesarrollo Internacional (OSDI), Banco Asiático de Desarrollo (BAD), BancoInteramericano de Desarrollo (BID) y los Gobiernos de Alemania, Países Bajos,Dinamarca y Japón
Principales socios multilaterales Fondo Monetario Internacional (FMI), Organización Internacional del Trabajo (OIT),Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISO), Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD), Unión Europea (UE).
Nota: La asistencia de la UE se ha ofrecido también a través de los programas PHARE y TACIS
a. Antes, Know-How Fund.
b. Mediante la donación del Fondo especial para políticas y recursos humanos.
por el Programa de asesoría sobre el sectorfinanciero (PASF) y los proyectos de reforma delas pensiones. En la Ex República Yugoslava deMacedonia, aunque la evaluación de la estabilidaddel sector financiero indicó que no se daban losrequisitos para la reforma, el Banco estabaayudando ya a la Ex República Yugoslava deMacedonia con la reforma de las pensiones. Enmuchos países, el acceso a los documentos delPASF ha sido limitado por tratarse de informaciónconfidencial. Si bien el acceso de los equipos delos países a las conclusiones del PASF ha mejorado,este progreso se ha conseguido sobre todomediante acuerdos individuales, y no gracias a unapolítica formal de colaboración del Banco7.
Coordinación con otros donantes yorganizaciones internacionalesEl Banco Mundial colabora habitualmente coninstituciones multilaterales y donantes bilateralesen la reforma de las pensiones tanto en el plano regional como mundial (Cuadro 6.2). La cooperación eficaz con otros organismosinternacionales y donantes bilaterales ha con-tribuido a consolidar las reformas de las pensiones,sobre todo porque ha permitido financiardonaciones en países que se resistían a utilizar elfinanciamiento del Banco Mundial para laasistencia técnica.
Por desgracia, no siempre es fácil conseguir lacoordinación, ya que muchos donantes tienenprogramas de trabajo predeterminados8. Sonpocas las conversaciones mantenidas con laComisión Europea acerca de la reforma de laspensiones, a pesar de la adhesión de ocho países
de Europa central y oriental y de un acuerdobásico con el Banco sobre la orientación de lareforma. De la misma manera, las relaciones conla Organización de Cooperación y DesarrolloEconómicos (OCDE) se han limitado a encuentrosformales9. La cooperación se ve tambiénobstaculizada por diferencias de perspectiva sobrela reforma de las pensiones y su aplicación.
El Banco y el FMI han mantenido largas yconstantes conversaciones sobre las pensiones,con especial atención al marco fiscal. Se haconseguido una colaboracióneficaz en las evaluaciones delPASF. El Banco y el FMI no han conseguido llegar a unconsenso sobre las cuestionesrelacionadas con la recaudaciónde ingresos en Europa y Asiacentral, donde la incapacidad del Banco definanciar un estudio basado en la colaboración harepresentado un obstáculo para una mejorcoordinación. No obstante, en conjunto la relaciónentre el Banco y el Fondo es satisfactoria.
Las relaciones del Banco con el BancoInteramericano de Desarrollo (BID) y el BancoAsiático de Desarrollo (BAD) tienen un historialde intervenciones independientes, con algunosepisodios de colaboración. El BID y el BAD han inte-rvenido tanto en solitariocomo conjuntamente en losmismos países. Al comienzodel decenio de 1990, el BIDsecundaba al Banco, que tenía una ventaja técnicacomparativa en los temas relacionados con lareforma de las pensiones. Posteriormente, el BID
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El acceso limitado a losPASF es un obstáculoadicional a laformulación de políticasacertadas.
La cooperación eficaz condonantes externos haconsolidado la reformade las pensiones.
Cuadro 6.2: Son muchas las organizaciones que colaboran con el Banco Mundial enla reforma de las pensiones
ha incorporado más personal especializado encuestiones financieras y se ha hecho más inde-pendiente. Hasta hace poco, el BAD se planteabala reforma de las pensiones desde una perspectivafundamentalmente financiera, pero en un informereciente de su departamento de evaluaciónindependiente se señala que el BAD está revisandosus supuestos básicos en el terreno de la políticasocial10.
El Banco ha experimentado éxitos y fracasos ensu colaboración con USAID, que van desdedesacuerdos sobre las estrategias básicas hasta unacolaboración bien coordinada. Las diferencias de
estrategias se hicieron patentesen Montenegro y Ucrania, enocasiones concretas. En cambio,en Bulgaria y Kazajstán, la co-laboración de USAID fue funda-mental para conseguir la eficaciade las reformas. La colaboraciónmás lograda entre el Banco y
USAID corresponde a las reformas respaldadas porel financiamiento para fines de ajuste, del Banco,cuya ejecución se ha confiado a consultores de USAID.
Relaciones con los clientesLas relaciones del Banco con los clientes difierensegún los proyectos y países. En algunos casos,como el de la Ex República Yugoslava de
Macedonia, Kazajstán, Méxicoy Perú11, el Banco apoyó laspolíticas gubernamentales sintener debidamente en cuentalas deficiencias cuando esaspolíticas se desviaban de las
prácticas óptimas. En consecuencia, es posibleque esta tolerancia haya puesto en peligro losobjetivos a largo plazo de la política de pensionesen esos países.
En otras situaciones, el Banco no establecióuna comunicación adecuada con su cliente o noconsiguió el apoyo de todo el gobierno. Porejemplo, en Uruguay y Hungría, mantuvo buenasrelaciones con la Oficina de Planeamiento yPresupuesto, del Ministerio de Economía, y con elMinisterio de Hacienda, respectivamente, pero nopudo influir en el organismo nacional de seguridadsocial12. En Tailandia, la comunicación del Banco conel gobierno y otros donantes13 fue poco productiva,y se instituyó una reforma del régimen de repartoa pesar de las objeciones del Banco.
Aunque el diálogo del Banco con países clientesa los que no ha otorgado un préstamo o crédito
pueda presentar ventajas, el Banco debe tambiénresponder adecuadamente a las señales transmi-tidas por los gobiernos. En Filipinas, deberíahaber reducidola intensidad deldiálogo debidoal desinterés gu-b e r n a m e n t a lpor ocuparse se-riamente de lascuestiones relacionadas con las pensiones. Encambio, intentó durante 10 años preparar unpréstamo, sin resultado. De la misma manera, lasactividades de preparación de préstamos duraronsiete años en Eslovaquia, antes de que se firmaraun préstamo de asistencia técnica y fortaleci-miento de la capacidad con el Ministerio de Tra-bajo, pero sólo después de que el Ministerio deHacienda se comprometiera finalmente a solici-tar un préstamo del Banco. En estos casos, elBanco dio muestras de poca flexibilidad y perdióbastante tiempo tratando de negociar con uncliente reacio.
Además del gobierno, hay otras institucionesque pueden influir en la política sobre pensiones.El Banco debe tener en cuenta las preocupacionesde todas las partes así como los intereses delgobierno por formular una política eficaz y valorarel nivel de apoyo a sus políticas, aunque a vecesno es fácil averiguarlo, sobre todo en unademocracia. Por ejemplo, en algunos países, comoHungría y Polonia, las instituciones independientesde seguridad social manifestaban poco interéspor introducir sistemas capitalizados, mientrasque en otros países de Europa y Asia central y deAmérica Latina y el Caribe las institucionesfinancieras privadas, incluidos los gestores deactivos y las compañías de seguros, hanpromovido por propio interés las pensionescapitalizadas. Algunas de estas instituciones tienencapacidad de influir en las decisiones políticas, yel Banco debe respetar mejor esos interesesdiversos y tenerlos en cuenta más eficazmente alasignar los recursos.
Finalmente, los factores económicos ydemográficos exógenos influyen en los resultadosde las reformas de las pensiones en un país.Algunos de ellos han dado lugar a la expansión dela asistencia del Banco. Por ejemplo, la crisisasiática impulsó a Corea a solicitar asistencia delBanco, que ayudó a reforzar el sistema depensiones. Por el contrario, otros factores haninvertido el progreso de las reformas. Por ejemplo,crisis económicas como las de Rusia y Argentina
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Las relaciones del Bancocon otros donantes hansido complejas; se han
conseguido éxitos, pero enotros casos la coordinación
ha sido limitada.
El Banco debe prestarmás atención a las
señales emitidas por losgobiernos.
El Banco debecompaginar laspreocupaciones de todaslas partes interesadasque intervienen en lareforma de las pensiones.
Resumen País Calidad inicial Supervisión del desempeñoChina Satisfactoria Muy satisfactoria Muy satisfactorio
Bulgaria Muy satisfactoria Muy satisfactoria Muy satisfactorio
Corea Satisfactoria Muy satisfactoria Satisfactorio
Letonia Muy satisfactoria Satisfactoria Satisfactorio
Ex Rep. Yugoslava Satisfactoria Satisfactoria Satisfactoriode Macedonia
Kazajstán Satisfactoria Satisfactoria Satisfactorio
Hungría Satisfactoria Satisfactoria Satisfactorio
Albania Satisfactoria Satisfactoria Satisfactorio
Brasil Satisfactoria Muy satisfactoria Satisfactorio
México Satisfactoria Satisfactoria Satisfactorio
Argentina Insatisfactoria Satisfactoria Satisfactorio
Rusia Insatisfactoria Insatisfactoria Insatisfactorio
Perú Insatisfactoria Satisfactoria Insatisfactorio
Uruguay Insatisfactoria Satisfactoria Insatisfactorio
Bolivia Insatisfactoria Insatisfactoria Insatisfactorio
República Kirguisa Insatisfactoria Insatisfactoria Insatisfactorio
Fuente: Informes sobre los estudios de casos del IEG.
Nota: Los indicadores citados en este cuadro se especificaron en el mandato de los consultores que realizaron los estudios de casos (Apéndice A del documento
conceptual del DEO, 2004b).
han frenado la reforma sistémica, debilitado losmercados financieros y reducido la diversificaciónde las carteras de pensiones debido a una mayorconcentración en la deuda pública. En cambio, elauge del petróleo en Kazajstán mejoró la posiciónfiscal, lo que permitió al gobierno concluirprematuramente las deliberaciones sobre lascuestiones todavía pendientes en relación conlas pensiones14. En África al sur del Sahara, laepidemia del VIH transformó la estructurademográfica y obligó a los ancianos a ocuparse deun número cada vez mayor de nietos huérfanos,con importantes repercusiones en la pobreza delas personas de edad avanzada (Kakwani ySubbararo, 2004).
Evaluación de los estudios de casossobre el desempeño del Banco MundialComo la reforma de las pensiones es un procesoconstante, con beneficios a largo plazo, la eficaciadel desempeño del Banco —a diferencia de losresultados en términos de desarrollo— debeconsiderarse también a lo largo del tiempo. Losestudios de casos del IEG evaluaron la carteracompleta de iniciativas del Banco, desde las AAA
a los préstamos y créditos, y en ellos se comprobóque el desempeño del Banco presentaba grandesdiferencias según los países (Cuadro 6.3). Losfactores que más contribuyeron a una calificaciónpoco satisfactoria del desempeño del Bancofueron tres: 1) contradicciones en el plantea-miento del Banco, 2) falta de atención a unacuestión concreta, como la cobertura, y 3) análisisinsuficiente. Por el contrario, los estudios de casosdel IEG en que el desempeño del Banco fuecalificado como muy satisfactorio hicieronhincapié en: 1) la secuencia acertada de lasactividades de asistencia, 2) la consonancia conla situación del país, y 3) la calidad de los análisis.
Resumen y conclusionesLas actividades de reforma de pensiones del BancoMundial han sido poco coherentes, por lassiguientes razones:
• En primer lugar, el Bancono ha ofrecido orienta-ciones detalladas paraevaluar la prioridad ynecesidad de la reformade las pensiones con múltiples pilares.
C O O R D I N A C I Ó N D E L B A N C O M U N D I A L
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Cuadro 6.3: ¿Que revelan los estudios de casos del IEG sobre el desempeño delBanco Mundial?
El desempeño del Banco estárelacionado con la coherenciade su planteamiento y laprofundidad de su análisis.
• En segundo lugar, el Banco podría habermostrado más esmero al asignar los recursosteniendo en cuenta el interés del cliente porla reforma de las pensiones.
• En tercer lugar, la asignación sectorial de losrecursos para las actividades del Banco hadado lugar a enfrentamientos intersectorialespara conseguir acceso a recursos presupues-tarios destinados a la formulación de proyec-tos de pensiones, lo que ha podido generaruna falta de equilibrio en la estructura de laasistencia del Banco.
Estos problemas se ven agravados por larotación de personal, la falta de coherencia entrelas redes del Banco y los cambios en lasprioridades gubernamentales. En resumen, lafalta de coordinación dentro del Banco haimpedido el establecimiento de un procesotransparente de toma de decisiones.
El Banco puede intensificar las actividades de reforma de las pensiones mediante una
coordinación más frecuente y cabal con otrosorganismos internacionales y donantes bilaterales.A pesar de las mejoras en la cooperación, algunosaspectos de la reforma de las pensiones todavíano se han aclarado. Para el Banco podría sertambién más fácil contar con los países para aplicarlas reformas de las pensiones si colaborara con ungrupo más amplio de ministerios y considerara elparecer de todas las partes interesadas implicadasen el proceso de reforma del país.
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R E F O R M A Y R E E S T R U C T U R A C I Ó N D E L O S S I S T E M A S D E P E N S I O N E S
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Conclusiones y recomendaciones
La estrategia del Banco para la aplicación de reformas de pensiones conmúltiples pilares se pone de manifiesto en un legado de actividadesoperacionales, estudios económicos y sectoriales, actividades de
capacitación y seminarios. Las reformas presentan diferencias según lasregiones y países, debido a las preocupaciones de los clientes y a la experienciadel Banco. En otras palabras, en contra de lo que mantienen algunos críticos,éste ha adoptado un planteamiento que se acomoda a las condiciones del país,y no una estrategia rígida “igual para todos”.
No obstante, el asesoramiento ofrecido por elBanco no siempre ha sido eficaz ni coherente. Eneste último capítulo se examinan las conclu-siones de la evaluación Grupo de Evaluación In-dependiente (IEG, como se lo conoce por sussiglas en inglés) y se formulan algunas re-comendaciones que permitirán a la adminis-tración mejorar la eficacia del Banco. Entre lasrecomendaciones del IEG se incluyen las siguien-tes: 1) más investigación sobre las cuestionespendientes, 2) desarrollo de la capacidad de losclientes, 3) un planteamiento más estructuradodel diseño de políticas, y 4) mayor coordinacióninterna y externa. Esta estrategia requiere tambiénun procedimiento eficaz en función de los cos-tos que permita identificar las principales pre-ocupaciones y aprovechar las ventajas asociadasa una mayor eficacia.
Conclusiones El interés del Banco por la reforma de laspensiones ha sido en la mayoría de los casosconsecuencia de las preocupaciones existentesacerca de la sostenibilidad fiscal, en particularcuando sistemas mal gestionados han supuestomayores cargas para el presupuesto público, quea su vez han obligado a eliminar otros gastos y/oprovocado déficits fiscales y la consiguienteinestabilidad macroeconómica. El interés de los
países clientes por la reforma de las inversionesmuchas veces se ha centrado también en lasrestricciones fiscales. Estas preocupaciones sonsumamente importantes, ya que un sistema depensiones que sea fiscalmente insostenibleimpedirá el crecimiento y no permitirá cumplir loscompromisos con las personas de edad avanzada.No obstante, si bien se han abordado losproblemas de financiamiento, en demasiadasocasiones el Banco no ha tenido debidamente encuenta el objetivo primario de un sistema depensiones, que es reducir la pobreza y ofrecer unseguro de jubilación adecuado respetando laslimitaciones fiscales. Tampoco se ha prestadosuficiente atención a los ingresos de los ancianos.
A pesar de este inconveniente, las actividadesde reforma de las pensiones en muchos países deEuropa central y oriental han mejorado elpotencial de sostenibilidad fiscal general a largoplazo, al mismo tiempo que han ofrecido ingresosadecuados. En América Latina y el Caribe, muchasreformas han permitido también una mayorsostenibilidad fiscal. Las actividades del Bancohan alentado a los planes privados de pensionesa ofrecer a los participantes la posibilidad deelegir entre sistemas capitalizados y de reparto,así como entre distintos fondos de pensiones, yestructuras reguladoras coherentes para evitarfraudes y abusos. Los estudios económicos y
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Problema (después de la reforma) PaísesBaja cobertura Argentina (en descenso), Kazajstán, Perú, República Kirguisa, Rusia (en descenso)Falta de mitigación de la pobreza Bulgaria (mujeres), China, México, Rusia, UruguayDéficit fiscal persistente Argentina, Bolivia, Brasil, Corea (a largo plazo), UruguayLimitada capacidad actuarial República Kirguisa, México (necesidad de modelos más adecuados), UruguaySector financiero poco desarrollado Bulgaria, China, Ex República Yugoslava de Macedonia, Rusia, UruguayAltas comisiones Hungría, PerúSistemas de pensiones adicionales México, PerúPrestaciones elevadas Brasil, PerúFalta de oportunidad y eficacia de la asistencia al fortalecimiento de la capacidad administrativa Hungría, Letonia
Fuente: Informes sobre los estudios de casos del IEG.
sectoriales (EES) han considerado una granvariedad de temas, habiendo tenido especialacierto en la esfera del análisis fiscal, los modelosactuariales y las estructuras reguladoras. Bastantespaíses han mejorado la administración de lossistemas de reparto, incluida la puesta en marchade oficinas actuariales.
El Banco ha hecho también hincapié en losaspectos de la reforma basada en múltiples pilaresque han contribuido al crecimiento, es decir, alaumento del ahorro y al desarrollo de losmercados de capitales. No obstante, la evaluacióndel IEG encontró pocos países en que se hubieranhecho realidad los resultados prometidos.Actualmente, no se realizan análisis suficientespara determinar hasta qué punto esta falta deprogreso está relacionada con una política fiscalcontraproducente o con la ambigüedad de losresultados previstos1.
Finalmente, a lo largo de los años el enfoquedel Banco ha evolucionado, pasando del apoyo alos sistemas inspirados en el ejemplo chileno enAmérica Latina a nuevos modelos de reparto,como los de contribución definida teórica. Porejemplo, en algunos EES más recientes realizadosen África se ha investigado la situación de losancianos en el contexto de la pobreza en general.El Banco ha intensificado sus contactos parafacilitar la cooperación con otras organizacionesinternacionales, aunque hay todavía oportuni-dades de fortalecer el proceso consultivo.
Lagunas en las reformas de las pensionesComo se observa en los estudios de casos del IEG,algunas de las reformas basadas en múltiplespilares respaldadas por el Banco presentandeficiencias, lo que demuestra la necesidad deseguimiento continuo de la reforma inicial(Cuadro 7.1). Por ejemplo, debido al carácterincompleto de los análisis, las actividades del
Banco en América Latina y el Caribe tendieron alimitarse a las reformas capitalizadas, aunque lacobertura de las pensiones llegaba sólo a unpequeño porcentaje de la población. Enconsecuencia, no se prestó la debida atención alos ingresos de los ancianos. Si bien la asistenciadel Banco fue fundamental para introducirreformas paramétricas del régimen de reparto, elBanco no insistió en la adopción de reformasadicionales del primer pilar, necesarias en muchospaíses de la región, como en el caso de losfragmentados sistemas de pensiones de Méxicoy Perú.
El Banco alentó sistemáticamente a paísescomo Ucrania y Rusia a instituir reformas basadasen múltiples pilares, a pesar de la debilidad delsector financiero. Asimismo, no desaconsejó lapromoción activa de reformas basadas enmúltiples pilares en países con poco control dela corrupción, como Nicaragua, Rusia y Ucrania.En general, no consiguió convencer a los paísespartidarios de la reforma basada en múltiplespilares de que adoptaran carteras de pensionesdiversificadas ni ayudó a los países a desarrollarsu capacidad de supervisar la estabilidad fiscalde las reformas. Finalmente, la labor del Bancoencaminada a mejorar la recaudación decontribuciones en países como Hungría y Letoniafue poco eficaz.
Relación entre EES y operacionesSi bien no es claro cómo los EES anteriores con-tribuyeron a la adopción de políticas adecuadas,la orientación general de los EES del Banco harepercutido en las cuestiones consideradas enlas operaciones éste. El lugar destacado del apoyodel Banco a los sistemas con múltiples pilares esel ejemplo más elocuente de cómo la estrategiadel Banco dio lugar a la preparación de proyec-tos de pensiones.
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R E F O R M A Y R E E S T R U C T U R A C I Ó N D E L O S S I S T E M A S D E P E N S I O N E S
Cuadro 7.1: Incluso los países que consiguieron mejores resultados con las reformasse encuentran todavía con problemas
Si bien el planteamiento general de la reformabasada en múltiples pilares ha sido claro, los EESpresentan deficiencias en algunas cuestionesconcretas, y las investigaciones y el análisis sobrepolíticas han sido incompletos o esporádicos.Por ejemplo, los ingresos de los ancianos no hanconstituido un objeto prioritario de investigaciónni una prioridad en la reforma de las pensiones.De la misma manera, deben realizarse más análi-sis sobre algunas cuestiones financieras y nor-mativas, en particular las investigaciones básicassobre la manera de mejorar los mercados de cap-itales en países con sistemas de múltiples pilaresy sobre el freno que la corrupción social puederepresentar para la reglamentación.
Fortalecimiento de la capacidad de los clientesEn muchos casos, el Banco no ha incluidoactividades suficientes de fortalecimiento de lacapacidad en su programa inicial o en susactividades de seguimiento sobre la reforma de las pensiones. En algunos casos, pero nosiempre, la asistencia técnica se ha vinculadoprovechosamente con una operación de ajuste.Dada la resistencia de los clientes a solicitarpréstamos de asistencia técnica, se necesitannuevas iniciativas, en particular una coordinacióneficaz de los donantes. Dentro del Banco, elServicio de asesoramiento sobre activos de laspensiones, del Departamento de Tesorería delBanco Mundial, está promoviendo una iniciativacon ese fin2. Otra innovación es la colaboracióndel Instituto del Banco Mundial con algunos paísesclientes, especialmente provechosa si éstos seeligen bien y las enseñanzas pueden aplicarsepara ayudar a otros.
Cooperación interna y externaLa coordinación interna no ha sido coherente nisuficiente en muchas áreas, en particular elasesoramiento sobre los ingresos de los ancianosy la evaluación del sector financiero (con inclusióndel PASF). En cuanto a la colaboración exterior,el Banco Mundial ha limitado su diálogo a losclientes o departamentos gubernamentales quetenían las mismas opiniones del Banco sobre lareforma. La coordinación con otros donantes deorganismos no siempre ha sido fácil.
RecomendacionesTeniendo en cuenta esas conclusiones, sepresentan las siguientes recomendaciones:
ELABORAR ORIENTACIONES PARA EL DISEÑO DE LAS
REFORMAS DE LAS PENSIONES Y PRESTAR MAYOR
ATENCIÓN A LAS REFORMAS PARAMÉTRICAS
a. Prestar mayor atención a las reformasparamétricas para garantizar la sostenibilidadfiscal, y a los requisitos macroeconómicos,financieros e institucionales necesarios parauna reforma basada en múltiples pilares.Ello supondría la elaboración y aplicación de
orientaciones para conseguir una asistenciaque se adapte adecuadamente a la situación del país y esté en consonancia con lasprescripciones normativas, con inclusión deindicadores estadísticos y evaluaciones enprofundidad.
b. Presentar con mayor realismo losbeneficios de los objetivos secundariosde la reforma de las pensiones en diálogocon los países clientes, ya que no haytestimonios empíricos suficientes quedemuestren que los sistemas capitalizados hancontribuido o pueden contribuir al ahorro y aldesarrollo de los mercados de capitales.
FORTALECER LA CAPACIDAD DE LOS CLIENTES
c. Elaborar una lista de comprobación delos requisitos de capacidad de losclientes (en particular, recaudación decontribuciones, desarrollo de la base de datosde contribuyentes, análisis actuarial ynormativo, y reglamentación de las operacionesbasadas en múltiples pilares) para evaluar susnecesidades y determinar la mejor manera deatenderlas. Para ello habría que poneren marcha un plan de asistencia técnicapara las iniciativas de reforma, con elfin de desarrollar la capacidad de losclientes.
REALIZAR INVESTIGACIONES SOBRE LAS CUES-TIONES PENDIENTES
d. Velar por que se analicen debidamentelas cuestiones clave como los ingresos delos ancianos, la influencia de la corrupción y elsistema de gobierno en la viabilidad de unareglamentación eficaz de las pensiones, losmétodos para fomentar la competencia entrelos fondos de pensiones, las orientaciones parala asignación de la inversión, el diseño de lossistemas no contributivos y los medios paradesarrollar los mercados de capitales, así comoinvestigaciones que permitan obtenertestimonios trasnacionales sobre estos temas.
MEJORAR LA COORDINACIÓN INTERNA Y EXTERNA
e. Elaborar un proceso para garantizarque los temas intersectoriales, incluidala integración de cuestiones financieras comolas señaladas por el PASF, se integrenplenamente en todas las operaciones relativasa las pensiones, para lo cual se promoverá unamayor coordinación entre la Vicepresidenciade Economía del Desarrollo, la red, y lasdependencias sectoriales y encargadas de los países.
f. Formular una estrategia para lograruna mayor contribución al consensoentre las partes interesadas, en particularlas organizaciones internacionales y losorganismos clientes.
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APÉNDICES
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Con el correr de los años se ha ido formando uncuantioso acervo de literatura sobre política enmateria de pensiones y reforma previsional,focalizado en dos cuestiones fundamentales: 1) lacombinación adecuada de pensiones relacionadascon el ingreso y beneficios de reducción de lapobreza (la controversia Bismarck/Beveridge, véaseel Recuadro A.1), y 2) la función que desempeña lacapitalización. El concepto de capitalización es muyantiguo y se ha aplicado históricamente de muchasmaneras diferentes en diversos países.
La mayoría de los estudios sobre seguridad socialse han ocupado de la porción del régimenprevisional relacionada con el ingreso. La primerateoría económica de la seguridad social se remontaal artículo (1958) en el que Samuelson afirm a b aque la tasa de rentabilidad de equilibrio relativa a lossistemas de pensiones en régimen de reparto esigual a la tasa de crecimiento de la población, en elmarco de salarios reales constantes. Aaron (1966)completó este concepto demostrando que en unsistema de reparto maduro, la rentabilidad efectivaes igual al crecimiento de la población más la tasade crecimiento de la productividad (salarios reales).Buchanan (1968), Friedman (1972) y Browning(1973) recomendaban pasar a un sistema decapitalización (inclusive antes de la reforma chilena)al tiempo que se mantenían los compromisos deseguridad social mediante la emisión de bonospúblicos. Más adelante, Fe rrara (1982) y We a v e r(1981) sugirieron la eliminación gradual del sistemade reparto en los Estados Unidos. Otros economistas—entre ellos Pechman, Aaron y Tausig (1968) yDiamond (1977)— han considerando que existenrazones suficientes que justifican el uso de lasprestaciones tradicionales de seguridad social parapersonas de edad avanzada.
Este debate se intensificó a raíz de la controversiapor el “valor del dinero”, cuando Feldstein (1974)llegó a la conclusión empírica de que el sistema deseguridad social de los Estados Unidos tenía unimpacto negativo en el ahorro. Leimer y Lesnoy(1982) objetaron esta conclusión y demostraronque un error de programación había incidido en elresultado obtenido por Feldstein. Barro (1974) semanifestó en contra de la hipótesis de Fe l d s t e i nbasándose en razones teóricas y alegó que, en lugar
de reducirse, el ahorro se transfería a legados.Feldstein publicó numerosos documentos enrespaldo de su investigación.
Las pruebas empíricas relacionadas con lacontroversia sobre el ahorro no han sidoconcluyentes, en el mejor de los casos, aunque hangenerado un intenso diálogo respecto del impactoque tendría reemplazar los regímenes de reparto porsistemas de capitalización, asumiendo que esereemplazo tendría un efecto positivo en elcrecimiento económico. Otros economistas hanusado un enfoque menos amplio, estimando elimpacto de diversos planes previsionales en la ofert ade mano de obra y el mercado de capital, incluidoel impacto de cambios paramétricos en la edadjubilatoria y la tasa impositiva. También se llevarona cabo estudios del impacto que los planesvoluntarios patrocinados por el empleador podríantener en la compensación recíproca entre salariosy pensiones y en la participación de la mano de obra,pero las conclusiones empíricas fueron ambiguas( Fields y Mitchell, 1984; Gustman y Steimeier, 1986).La labor de Ko t l i koff (1988) sobre el patrimoniointergeneracional también incidió en el debate sobrela estructura adecuada de un sistema de pensiones.Tras la implementación del régimen de capitalizaciónen Chile, economistas de los Estados Unidos, Europay América Latina comenzar a evaluar el éxito deesta reforma y, más adelante, el de otras reform a sllevadas a cabo en América Latina (Boswort h ,D o rnbusch y Laban, 1994).
En el informe titulado A v e rting the Old AgeCrisis (Envejecimiento sin crisis) se ofrece unaperspectiva internacional de este conjunto deinvestigaciones, estableciéndose que, en lascondiciones adecuadas, el sistema de tres pilaresconstituye la solución óptima. Tras la divulgación de Averting, varias publicaciones económicas in-cluyeron artículos sobre el informe. Tu rner (1995)a f i rmó: “De las muchas recomendaciones incluidasen el libro, las dos más controvertidas son el apoyoa un sistema de cuenta individual en régimen decapitalización, similar al aplicado en Chile (elpropuesto segundo pilar) y el rechazo del sistematradicional de beneficios definidos de seguridadsocial en régimen de reparto que ha sido el sosténde los sistemas de ingresos previsionales en la
APÉNDICE A: PUNTOS DE VISTA ACERCA DE LA REFORMA DEL SISTEMA DEPENSIONES: UN BREVE ESTUDIO SOBRE LA LITERAT U R A
mayoría de los países de la Organización deCooperación y Desarrollo Económicos”. Disney(1995) señaló que en el informe “nunca se diceclaramente por qué es importante que las tasas dea h o rro sean elevadas” y sugiere que en un contextode envejecimiento de la población podría sernecesario reducir el capital nacional, aunque detodos modos acepta los lineamientos principales delprograma de políticas del Banco. Beattie yMcGillivray (1995) dieron su apoyo al informe encuanto asevera que los sistemas públicos depensiones fracasaron social y económicamente, y
señalaron deficiencias que pueden aplicarse tantoa los sistemas públicos como a los privatizados.
Entre 1994 y 2001, se publicaron cuantiososa rtículos sobre todos los aspectos de la reform aprevisional. Varios investigadores, entre ellosB o s w o rth y Burtless (1998) y Arnold, Graetz yMunnell (1998), criticaron implícita y explícitamentelos enfoques del Banco Mundial, mientras queFeldstein, en el libro que publicó sobre privatización(1998), manifestó su apoyo en general, y Bodie,Mitchell y Tu rner (1995) presentaron una muestrarepresentativa de opiniones. En un informe de la
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La política moderna en materia de pensiones comenzó cuando elgobierno del canciller alemán Otto von Bismarck instituyó un planpara ayudar a los trabajadores y obstaculizar el programa delmovimiento socialista. A través de la ley de 1889 se estableció que,a partir de los 70 años de edad, todos los trabajadores del comercio,la industria y la agricultura recibirían una pensión. En 1913, laedad jubilatoria se redujo a 65 años.
El plan de Bismarck se basaba en contribuciones del empleadory el empleado así como en un régimen de capitalización. Se agregóuna subvención del Estado para proporcionar a los empleados conun ingreso bajo la posibilidad de recibir una pensión más alta quela que les hubiera correspondido de acuerdo con su contribución.
Después de la Segunda Guerra Mundial, el sistema de repartoreemplazó al régimen de capitalización, creado en Alemania, enmuchos programas de seguridad social. Algunos planes modernosderivados de los programas alemanes incluyen fondosocupacionales que, en lugar de ser invertidos directamente enactivos financieros, son respaldados a través de reservasescriturales en los balances del empleador.
En los Estados Unidos, el programa de seguridad socialinstituido en 1935 estaba relacionado con el ingreso, siguiendo latradición del plan de Bismarck. Originalmente, el programa debíabasarse en la capitalización. Sin embargo, en 1939 se introdujeronmodificaciones que agregaron varias prestaciones y transformaronel programa en un régimen de reparto con una reserva mínima.Los funcionarios de las compañías de seguros habían expresadoinquietud con respecto a la acumulación de una reserva de granmagnitud temiendo que pudiera tener un efecto adverso en elmercado de capital, que generara pedidos de mayores beneficiosy que hiciera necesario reducir otros impuestos federales.
Después de la Segunda Guerra Mundial, los planes voluntariospatrocinados por el empleador se propagaron y con el tiempofueron complementados por opciones de ahorro jubilatorioindividual. En 1981, la Comisión Presidencial sobre Política enmateria de Pensiones recomendó una contribución del 3% a lascuentas de jubilación universal obligatoria sobre la base de losactivos financieros invertidos en las cuentas personales. LaComisión para Fortalecer la Seguridad Social, creada en 2001,
también respaldó varias opciones, entre ellas las cuentaspersonales de ahorro jubilatorio obligatorio.
En Gran Bretaña, en 1942 Sir William Henry Beveridge preparóun informe proponiendo un programa de previsión social queproporcionaría a las personas mayores de 70 años pensionesuniversales sobre la base de contribuciones fijas y ofreceríabeneficios uniformes para mantener un nivel de vida mínimo, enreemplazo del anterior sistema de prestaciones condicionadas alnivel de ingresos. En 1948, el sistema de pensiones fue incorporadoal plan nacional de seguro, y se incluyó una pensión estatal básicano condicionada al nivel de ingresos que se pagaba con cargo alingreso corriente.
Posteriormente, se implementaron programas nacionalesrelacionados con el ingreso para trabajadores que percibíansalarios más altos, pues se consideraba que la pensión basada enuna tasa uniforme representaba un porcentaje muy bajo de losingresos. Luego, en 1970, Gran Bretaña instituyó un régimen estatalde pensiones contributivas relacionadas con el ingreso (SERPS,por su sigla en inglés), a partir del cual los empleadores podíanconcertar contratos fuera del SERPS si tenían un plan que ofrecíabeneficios mínimos. Por último, las reformas realizadas en 1986permitieron que las personas concertaran contratos fuera delSERPS y establecieran cuentas personales (pensiones personales).Inicialmente, se usó un aporte estatal paralelo del 2% para fomentarla participación en el nuevo sistema. Existe, además, un sistemamuy desarrollado de fondos ocupacionales.
En 1924, Chile fue el primer país de América Latina que adoptóun programa de seguridad social. Sin embargo, cuando Pinochetasumió el poder, el sistema de reparto estaba en ruinas. La reformade 1980, conocida como el sistema AFP, fue uno de los muchoscambios que se introdujeron en el país durante un proceso quese inició a mediados de los años setenta. La reforma del sistemade pensiones reemplazó por completo el sistema de seguridadsocial e implementó un régimen de cuentas personales de ahorrojubilatorio que requiere contribuciones obligatorias financiadas poranticipado y la administración privada de los fondos. En el nuevosistema de pensiones, los trabajadores tienen derecho a elegirentre diversas administradoras de fondos de pensión y entredistintas formas de pago después de su retiro.
Recuadro A.1: Información sobre hechos ocurridos en cuatro países que influyeron en la políticaen materia de pensiones en todo el mundo
Organización Internacional del Trabajo, Gillion,Tu rn e r, Bailey y Latulippe (2000) abarcan muchosde los temas incluidos en Envejecimiento, peroseñalan que existen otras opciones de reform aademás de las contenidas en ese informe.
A través de numerosos artículos y libros, ungran número de especialistas ha intervenido en eldebate sobre el sistema de pensiones, influyendoen la labor del Banco y recibiendo, a su vez, lainfluencia de esa labor. Para la mayoría de loso b s e rvadores, las reformas basadas en un sistemade pilares son adecuadas en algunas circunstancias,pero unos pocos no están de acuerdo con lasespecificaciones del Banco en situaciones es-pecíficas y en momentos concretos. Diamond y
Orszag (2002) y Barr (2000) se encuentran entreaquellos que critican el enfoque del Banco conrespecto a los sistemas de múltiples pilares encuanto práctica óptima. Por el contrario, Fe l d s t e i n(1998) y Schieber y Shoven (1999) apoyan laestrategia del Banco en términos generales.Ko t l i koff (1994) considera que los planes depensiones deberían invertir en una cart e r ai n t e rnacional totalmente diversificada, y por esarazón critica al Banco. En síntesis, no existeunanimidad en cuanto a la oportunidad en quedeberían implementarse los sistemas de múltiplespilares, cómo deberían ser estos sistemas o cuándolas reformas paramétricas son suficientes paramantener un sistema de pensiones sostenible.
A P É N D I C E A : P U N TO S D E V I S TA AC E R C A D E L A R E F O R M A D E L S I S T E M A D E P E N S I O N E S :U N B R E V E E S T U D I O S O B R E L A L I T E R AT U R A
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En este apéndice se examinan las diversas clases der e f o rmas de los sistemas de pensiones que hanrecibido apoyo del Banco Mundial. Contienei n f o rmación sobre el monto del financiamientodel Banco proporcionado a los países, por regióny por tipo de reforma, incluido el sistema demúltiples pilares y el régimen de reparto. Casi tresc u a rtos de los préstamos fueron concedidos apaíses de Europa y Asia central y América Latina yel Caribe, las dos regiones que han instituidosistemas de múltiples pilares. En la mayoría de lospaíses de Europa y Asia central se mantuvo un pilarde reparto relativamente importante, con pensionesrelacionadas a las contribuciones, cosa que nosucedió en los países de América Latina y el Caribe.En general, la asistencia del Banco para reform a srelativas al régimen de reparto estaba destinada alograr sostenibilidad fiscal. La probabilidad de quelas reformas incluyeran asistencia para el plan der e p a rto y el pilar de capitalización, así como apoyopara mejorar la asistencia social, era mayor en laregión de Europa y Asia central que en AméricaLatina y el Caribe.
Países con sistemas de múltiples pilaresAmérica Latina y el CaribeEl Banco concedió préstamos y créditos a 15 paísesde América Latina y respaldó reformas relativas alsegundo pilar en 11 países, entre ellos Chile (CuadroB . 1 )1. Seis países recibieron la mayor parte de losfondos del Banco: Argentina, Bolivia, Colombia,México, Perú y Uru g u a y2. El Banco también prestóasistencia técnica para reformas relativas a sistemasde múltiples pilares en Costa Rica, Nicaragua y laRepública Dominicana, pero el financiamientoconcedido a estos países fue relativamente pequeño.
Aunque el modelo chileno tuvo una graninfluencia, en esta región las reformas de los sistemasde pensiones varían considerablemente de un paísa otro. A menudo, se solicitó el asesoramiento y losconsejos de consultores chilenos, pero hubo grandesdiferencias con la reforma realizada por Chile.Algunos países incluyeron un primer pilar, otrosp e rmitieron elegir entre un régimen de reparto y unsegundo pilar de capitalización. En otros países, losafiliados podían pasar de un régimen al otro. Aligual que el sistema chileno, el sistema de pensionesde Perú carece de un pilar de reparto. Perú también
mantiene un sistema de pensiones separado parala administración pública. El nuevo sistema deU ruguay consta de un pilar de reparto basado encuentas virtuales que es similar a un plan decontribución definida nocional. El pilar decapitalización funciona de manera simultánea conel régimen de reparto y es obligatorio para loscontribuyentes menores de 40 años que tieneningresos superiores al mínimo preestablecido.U ruguay es el único país que instituyó el conceptode complementariedad, por el cual el pilar decapitalización es obligatorio únicamente para loscontribuyentes que perciben salarios altos, yvoluntario para los que perciben salarios más bajos3.
El sistema de pensiones de Bolivia consta de unbeneficio universal uniforme y un segundo pilar decapitalización. De todos modos, Bolivia introdujouna innovación: la pensión universal —Bonosol—n o está financiada con impuestos; por el contrario,se f i n a n c i a mediante las acciones del Estado en 10empresas privatizadas. Los fondos de pensionespara el segundo pilar de plena capitalización tambiénadministran los activos Bonosol.
Argentina, Colombia y México instituyeronsistemas de pensiones que permiten a los afiliadoselegir entre un régimen de reparto y un pilar decapitalización. El sistema de Argentina incluye unbeneficio uniforme, así como un régimen de repart ocomplementario y niveles de capitalización. Casi lamitad de las provincias mantienen sus propiosplanes de pensiones. Los trabajadores puedenejercer en cualquier momento el derecho a pasar,por única vez, del régimen de reparto a los nivelesde capitalización. El sistema reformado de Méxicoconsiste en un plan de plena capitalización, conuna garantía mínima y subvenciones para los afiliadosde ingreso bajo. Los trabajadores que están a mitadde su carrera pueden elegir entre el sistema anteriory el nuevo4, y en el momento de su retiro tienen laposibilidad de optar entre los beneficios de unsistema o del otro. Colombia cuenta con un sistemacombinado que permite optar entre un beneficiodefinido, un régimen de reparto parcialmentecapitalizado y un plan de capitalización administradoen forma privada. Los contribuyentes de ingreso bajoestán subvencionados y se ofrece una garantía depensión mínima a los afiliados que han realizadoa p o rtes por lo menos durante 10 años, si sus cuentas
APÉNDICE B: SISTEMAS DE PENSIONES EN LOS PAÍSES QUE RECIBENASISTENCIA DEL BANCO MUNDIAL
Año de Monto de los préstamos Número de País la reforma (millones de US$) préstamosKazajstán 1998 323,8 4Rusia 2002 287,8 6Ucrania 2004 147,0 5Hungría 1998 124,1 4Rumania 2004 58,7 6Croacia 1998/2002 52,1 3Bulgaria 2000 47,3 4Lituania 2002/2004 26,5 2Ex República Yugoslava de Macedonia 2000/2002 26,2 8República Eslovaca 2004 25,4 2Letonia 1995 más 20,9 4Polonia 1998 2,6 2Total 1.115,8 48
Fuente: Base de datos sobre pensiones del IEG.
dan por resultado una pensión inferior a la garantía.
Europa y Asia centralDe los 24 países de Europa y Asia central querecibieron apoyo del Banco, 11 implementaronr e f o rmas para establecer sistemas de múltiplespilares, entre ellos Bulgaria, Hungría, Kazajstán y Letonia (Cuadro B.2). El Banco ayudó a los países de la región a mejorar la estabilidad fiscal y reducir las presiones demográficas
mediante el fortalecimiento de la relación entre lascontribuciones y los beneficios, en la mayoría de los casos a través de financiamiento. En comparación con las reformas aplicadas enAmérica Latina y el Caribe, estas reformas seincorporaron generalmente en forma gradual porg rupo de edad y son obligatorias sólo para lostrabajadores más jóvenes. Los afiliados de mayoredad pueden elegir entre el sistema vigente o anterior régimen de reparto y el nivel decapitalización, pero una vez que han optado por esteúltimo no pueden volverse atrás.
Los sistemas de múltiples pilares implementadosen Bulgaria, Croacia, Hungría y Letonia incluyenun pilar de reparto basado en contribucionesbastante considerables. En Hungría, el pilar decapitalización es obligatorio para los nuevos afiliadosy voluntario para los que ya están cubiertos por elrégimen de reparto. Letonia tiene un pilar de repart obasado en una contribución definida nocional, conuna pensión mínima garantizada, así como un nivelde capitalización. Los afiliados mayores de 50 añosp e rmanecieron en el sistema anterior, lostrabajadores menores de 30 años tuvieron queadherirse al sistema de capitalización y los quecontaban entre 30 y 49 años pudieron optar entreambos. De manera similar, en Croacia, los afiliadosmayores de 50 años permanecieron en el régimende reparto, los menores de 40 años fueronincorporados al nuevo plan de capitalización, y losque constituían el nivel intermedio pudieron optarentre ambos. En Bulgaria, el segundo pilar fueobligatorio para los afiliados menores de 40 años.
Kazajstán es el único país de la región que
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Cuadro B.2: Kazajstán, Rusia, Ucrania y Hungría recibieron el monto más alto deayuda concedida a los países de la región de Europa y Asia central que contaban conpilares de capitalización obligatoria
Monto de Año de los préstamos Número de
País la reforma (millones de US$) préstamosMéxico 1995/1996 604,3 4Argentina 1993/1994 481,1 8Perú 1992 363,6 6Uruguay 1996 149,3 5Colombia 1995 63,7 3Bolivia 1993–2000 13,6 6Ecuador 2001 10,0 1Nicaragua 2004 8,3 3Costa Rica 2000 6,7 3República Dominicana 2001 1,5 1Chile 1980/1981 1,4 1Total 1.703,6 41
Fuente: Base de datos sobre pensiones del IEG.
Cuadro B.1: México, Argentina y Perú recibieron lamayor parte de la ayuda concedida a los países de laregión de América Latina y el Caribe que estabanimplementando un pilar de capitalización obligatoria
implementó una reforma similar a la de Chile,transfiriendo a todos los afiliados a un plan deplena capitalización con una pensión mínimagarantizada para aquellos que reunían los requisitosen materia de contribución. A diferencia de Chile,sin embargo, las obligaciones anteriores se financiansobre una base corriente y no a través de bonos dereconocimiento. Además, los contribuyentespueden optar entre un plan privado o un planestatal gestionado por administradores de activoselegidos por el gobiern o .
Países que aplican el régimen de repartoAmérica Latina y el CaribeSi bien la mayoría de los préstamos del Banco enla región respaldaron reformas para establecer unacombinación de primer y segundo pilares, el Bancotambién financió la aplicación de un régimen der e p a rto puro en cuatro países (Cuadro B.3). Lossistemas de primer pilar respaldados poroperaciones del Banco abarcaron desde regímenesde reparto puros hasta sistemas de capitalizaciónparcial, o sistemas con cuentas virt u a l e s .
Entre los países que aplicaron reformas paraestablecer un régimen de reparto, Brasil, el mayorreceptor de asistencia del Banco en la región,instituyó un plan similar al régimen de contribucióndefinida nocional. El Banco concentró su asistenciaen medidas orientadas a reducir la desigualdad entrelos trabajadores del sector público y del privado,mejorar la administración municipal, fortalecer losregímenes normativos para los trabajadores delsector privado, reducir las presiones en el déficit fiscalgeneradas por las pensiones, e incrementar losbeneficios jubilatorios para los trabajadores ru r a l e sy discapacitados. La reforma instituida en Jamaicaincluyó subvenciones para los ancianos.
Muchas de las reformas paramétricas llevadas acabo en los países de la región que tenían sistemasde múltiples pilares estuvieron orientadas a fort a l e c e rlas medidas de protección social mediante lacentralización de regímenes de pensiones disparesy el aumento de las contribuciones, como en elcaso de Colombia, y el mejoramiento de larecaudación y la administración, como en Argentinay Colombia. Argentina destinó las pensiones nocontributivas a los pobres y a la cancelación de lospagos en mora. A través de los proyectos del Bancose prestó apoyo para reducir las tasas decontribución en Argentina, México y Perú.
Europa y Asia centralEl Banco concedió un gran número de pequeños
préstamos para reformas paramétricas en la región(Cuadro B.4). La mayor parte de la asistencia delBanco para el primer pilar estaba destinada a mejorarla sostenibilidad fiscal mediante la reducción de larelación de dependencia, garantizar el pago puntual
de las pensiones, y cancelar los pagos en mora. Envarios sistemas también se eliminaron las pensionesde privilegio de los funcionarios públicos5.
A través del financiamiento destinado a la reform ade los sistemas de pensión en la región, el Bancoprestó cada vez más apoyo para la formulación deplanes de contribución definida nocional, junto conotras opciones de reforma, entre ellas los sistemasque incluyen una fórmula de beneficios definidosy los sistemas de puntos. Letonia, Polonia y laRepública Kirguisa adoptaron sistemas decontribución definida nocional, mientras que la ExRepública Yugoslava de Macedonia, Hungría y laRepública de Moldova mantuvieron las fórm u l a sde beneficios definidos. En Bosnia y Herzegovina,los créditos respaldaron regímenes de reparto conbeneficios definidos. Bulgaria, Croacia, Serbia y laRepública Eslovaca adoptaron sistemas que
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Monto de los préstamos Número de País (millones de US$) préstamosBrasil 1.326,3 9Panamá 24,5 3Jamaica 8,9 2Honduras 4,2 2Total 1.363,9 16
Fuente: Base de datos sobre pensiones del IEG.
Cuadro B.3: En la región de América Latina y elCaribe, Brasil recibió la mayor parte de la asistenciadel Banco destinada a reformas para establecer unrégimen de reparto
Monto de los préstamos Número de País (millones de US$) préstamosTurquía 197,7 3Bosnia y Herzegovina 43,5 6República de Moldova 37,8 4República Kirguisa 33,9 4Serbia 25,2 5Georgia 14,7 6Uzbekistán 10,0 1Armenia 8,9 5Eslovenia 7,7 1Albania 7,1 5Azerbaiyán 5,9 1Tayikistán 2,9 1Turkmenistán 0,6 1Total 395,91 43
Fuente: Base de datos sobre pensiones del IEG.
Cuadro B.4: Entre los países de la región de Europa yAsia central que no contaban con un pilar decapitalización obligatoria, Turquía recibió el préstamomás cuantioso
t r a n s f o rmaron el método de cálculo de laspensiones, pasando de una fórmula que se ajustabasobre una base ad hoc a un sistema de puntos,similar al usado en Alemania. En Turquía seinstituyeron reformas para establecer un régimende reparto con el propósito de eliminar las pérdidasoperativas, fortalecer la estructura institucional delsistema y aumentar las pensiones. La legislaciónpara implementar las reformas administrativas seencuentra en la etapa previa a su sanción.
En esta región, la probabilidad de que lasr e f o rmas incluyeran asistencia no contributiva paralos ancianos era mayor que en el caso de lasr e f o rmas en América Latina y el Caribe. Por ejemplo,
en Letonia y la Ex República Yugoslava deMacedonia, el Banco evaluó todo el sistema deprotección social y no sólo las pensiones basadasen el empleo. En muchos países con economíasen transición, los beneficios destinados a los pobresancianos suelen ser una parte residual de unsistema más amplio de beneficios sociales. Ladiferencia reside en que estos programas tuvieronun mejor diseño y administración.
ÁfricaEl Banco concedió pequeños préstamos a variospaíses de África para ayudarlos a estabilizar yr e e s t ructurar las pensiones de la administraciónpública y los fondos de previsión (Cuadro B.5).Esta medida tenía por objeto reducir los pasivosprevisionales en el presupuesto general medianteel fortalecimiento de la relación entre contribucionesy beneficios y el examen de las políticas de inversiónpara incrementar la rentabilidad. El Banco tambiénrespaldó la ampliación de la cobertura en CaboVerde y la cancelación de los pagos en mora enGuinea-Bissau y Sierra Leona.
Otras regionesCon la salvedad de dos préstamos cuantiososconcedidos a Corea, las regiones de Asia oriental yel Pacífico, Oriente Medio y Norte de África, y Asiameridional sólo recibieron algunos préstamospequeños del Banco Mundial para la reforma de lossistemas de pensiones (Cuadro B.6). En Asiameridional, la India recibió créditos para mejorarlas previsiones actuariales y reducir los pasivos delfondo de pensiones6. En la región de Oriente Medioy Norte de África, el Banco ha fomentado el ahorr ocontractual a través de la creación de sistemas decapitalización voluntaria. En Marruecos, seintegraron sistemas de pensiones fragmentados, yen Jordania se analizó la posibilidad de instituirplanes de contribuciones definidas.
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Cuadro B.6: El apoyo recibido por Corea para la reforma del sistema de pensiones fue muysuperior al concedido a otros países de Asia o de la región de Oriente Medio y Norte de África
Asia oriental y el Pacífico Asia meridional Oriente Medio y Norte de África
Monto de los Monto de los Monto de los préstamos Número de préstamos Número de préstamos Número de
País (millones de US$) préstamos País (millones de US$) préstamos País (millones de US$) préstamosCorea 501,9 3 India 32,5 6 Marruecos 34,4 2China 10,0 2 Pakistán 17,5 3 Túnez 29,9 2Laos 5,7 1 Sri Lanka 9,0 2 Jordania 7,7 2Mongolia 0,8 1 Afganistán 0,1 1 Djibouti 2,5 1
Argelia 1,2 1Yemen 0,3 1
Total 518,4 7 Total 59,0 12 Total 76,0 9Fuente: Base de datos sobre pensiones del IEG.
Monto de los préstamos Número de País (millones de US$) préstamosZambia 68,8 4Senegal 19,4 2Madagascar 5,4 1Guinea-Bissau 5,0 1Mauricio 4,9 2Cabo Verde 4,0 3Camerún 4,0 2Ghana 3,9 3Malí 1,7 1Mozambique 1,5 1Sierra Leona 1,2 1Níger 0,9 1Tanzanía 0,8 2Uganda 0,8 2Total 122,2 26
Fuente: Base de datos sobre pensiones del IEG.
Cuadro B.5: En África, Zambia recibió el mayor montode financiamiento para la reforma de los sistemas de pensiones
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En este apéndice se examinan las calificaciones delos resultados en términos de desarrollo de losproyectos finalizados sobre reforma de los sistemasde pensiones, se comparan los mismos con otrosproyectos del Banco, y se describen los fundamentosque sustentan las calificaciones. Los préstamos ycréditos se dividieron en tres grupos: 1) aquellos enlos que el porcentaje destinado a la reforma delsistema de pensiones va del 80% al 100%, 2) aquellosen los que el porcentaje destinado a la reforma delsistema de pensiones va del 30% al 80%, y 3) aquellosen los que las cuestiones previsionales representanmenos del 30% del préstamo1. La razón por la cualse realizó esta división es que permite investigar silos préstamos focalizados en la reforma del sistemade pensiones generaron mejores resultados queaquellos en los que la reforma fue sólo uncomponente pequeño.
El Grupo de Evaluación Independiente (IEG,como se lo conoce por sus siglas en inglés) calificóel resultado en términos de desarrollo delcomponente de pensiones usando un sistema decalificación de dos elementos (satisfactorio oinsatisfactorio) basado en un análisis de los inform e sfinales de ejecución2, el examen de dichos inform e srealizado por el IEG y los informes de evaluación e xpost de los proyectos3. El resultado en términos ded e s a rrollo para el proyecto global se deduce de losexámenes del informe final de ejecución y deli n f o rme de evaluación ex post. Las calificaciones parael proyecto global se basan en el programa decalificación de seis elementos usado por el IEG,que se condensó en un sistema de dos elementos,equivalente al aplicado en el análisis del componentede pensiones4.
En promedio, las calificaciones globales para losproyectos que incluían un componente depensiones fueron superiores a las de todos losproyectos del Banco en cuanto al resultado, lasostenibilidad y el desarrollo institucional (CuadroC.1). Teniendo en cuenta los datos desagregados,esta conclusión es acertada en el caso de losproyectos destinados exclusivamente a sistemas depensiones y aquellos con un pequeño componentede pensiones (30% o menos). Un cuantioso
préstamo concedido a Rusia, que fue consideradomoderadamente insatisfactorio5, incidió en granmedida en las calificaciones del grupo interm e d i o .Entre todos los proyectos de pensiones, el gru p oen el que la reforma del sistema de pensionesabarcaba del 80% al 100% de los objetivos delpréstamo recibió la calificación más alta en cuantoal resultado en términos de desarrollo (véasetambién el Cuadro C.2)6.
Análisis de la calificación deldesempeño del componente depensionesPréstamos concedidos principalmente para lareforma del sistema de pensionesEl componente de pensiones representó más del80% del préstamo en el 7% de los préstamosevaluados. Por región, representó el 24% delfinanciamiento destinado a sistemas de pensionesen Europa y Asia central y el 11% en América Latinay el Caribe. Los préstamos incluyeron sietepréstamos para fines de ajuste, dos préstamos paraproyectos de inversión y un proyecto de asistenciatécnica. Estos 10 proyectos recibieron unacalificación muy alta con respecto al resultado ent é rminos de desarrollo (Cuadro C.3)7.
Los préstamos concedidos a la Argentina, la ExRepública Yugoslava de Macedonia y Uru g u a yrecibieron una calificación muy satisfactoria. Elcuantioso préstamo para fines de ajuste concedidoa Argentina permitió que el país consolidara sussistemas de pensiones y generó importantes ahorr o srápidamente. Un préstamo concedido en 1998 aU ruguay contribuyó a mejorar la regulación y lasoperaciones de los planes de pensiones del régimende capitalización, especialmente a través de ladiversificación de los activos8. Otro de los préstamospara el sistema de pensiones que se consideró muysatisfactorio fue el pequeño préstamo para asistenciatécnica concedido a la Ex República Yugoslava deMacedonia, a través del cual se colaboró en lar e f o rma jurídica relacionada con el régimen der e p a rto y en una ley marco para un sistema demúltiples pilares9.
APÉNDICE C: C A L I F I C ACIONES DEL DESEMPEÑO PARA PROYECTOS DE PENSIONES
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Los otros préstamos recibieron una calificaciónsatisfactoria porque podrían haberse mejoradoalgunos aspectos relativos al cumplimiento. En elmarco del préstamo de 1999, se realizaron progresosen la reforma del sistema de seguridad social deBrasil pero ésta no se completó; en el caso delpréstamo de 2000, se cumplieron todas lascondiciones, pero no se redujeron los privilegiosespeciales. En Kazajstán, las medidas de reform ap e rmitieron mejorar las contribuciones, pero eltercer tramo del préstamo no se completó. Elpréstamo concedido a Letonia fue ejemplar encuanto fue posible lograr una reforma total delsistema de pensiones, pero el componente detecnología de la información fue insatisfactorio. Através del proyecto en México, se implementó unnuevo sistema de pensiones privado, pero debido
a factores políticos fue difícil llevar a cabo las reform a scomplementarias para el fondo de la vivienda. EnPerú, se instituyó una reforma del sistema depensiones, pero los sistemas públicos siguencareciendo de registros o controles adecuados.
Préstamos concedidos en gran medida para lareforma del sistema de pensionesEl 7% de todos los préstamos y créditos completadostenían componentes de pensiones que constituíandel 30% al 80% del financiamiento. Estos proyectosincluían 12 préstamos para fines de ajuste y sietepréstamos para proyectos de inversión; losresultados en términos de desarrollo para cadaproyecto global recibieron calificaciones que ibande muy satisfactorio a insatisfactorio (Cuadro C.4).En general, existía una correlación entre estas
Total de proyectos evaluados Resultado satisfactorio
Compro- Componente de Número de Compro- Componente de Número de misos pensiones de proyectos misos pensiones
Proyecto proyectos (millones) (millones) (%) (%) (%)Todos los proyectos de pensiones 134 28.262 4.784 75 77 89
Componente de pensiones >80% 10 2.506 2.503 100 100 100Componente de pensiones entre 30% y 80% 10 1.859 736 80 50 64
Componente de pensiones <30% 114 23.898 1.544 73 77 82
Nota: Se consideró que seis proyectos “no eran evaluables” y no se incluyeron en los cálculos. Resultado satisfactorio = muy satisfactorio, satisfactorio, moderadamente satisfactorio.Proyectos de pensiones desde la aprobación, ejercicios de 1984 a 2005.
Considerable Total de impacto en el
proyectos evaluados Resultado satisfactorio Sostenibilidad probable desarrollo institucionalCompromisos Número de C o m p r o - Número de C o m p r o - Número de C o m p r o -
Número de (millones proyectos misos proyectos misos proyectos m i s o sProyecto proyectos de US$) ( % ) ( % ) ( % ) ( % ) ( % ) ( % )
Todos los proyectos de pensiones 140 29.697 87 82 77 75 57 43Componente de pensiones >80% 10 2.506 100 100 70 68 80 54Componente de pensiones entre 30% y 80% 10 1.859 70 49 80 78 50 11
Componente de pensiones <30% 120 25.332 88 83 78 76 55 44Total de proyectos del
Banco Mundial 3.391 259.968 70 76 56 66 38 43
Nota: Dos proyectos de pensiones no recibieron calificación por el impacto en el desarrollo institucional y, por lo tanto, se excluyeron de los cálculos en esa categoría. Resultadosatisfactorio = muy satisfactorio, satisfactorio, moderadamente satisfactorio. Sostenibilidad probable = muy probable, probable. Impacto sustancial en el desarrollo institucional= elevado, sustancial. Proyectos de pensiones desde la aprobación, ejercicios de 1984 a 2005. Proyectos del Banco Mundial desde la aprobación, ejercicios de 1984 a 2003.
Cuadro C.1: Calificaciones del desempeño del proyecto global
Cuadro C.2: Calificaciones del desempeño del componente de pensiones
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A P É N D I C E C : C A L I F I C AC I O N E S D E L D E S E M P E Ñ O PA R A PR OY E C TO S D E P E N S I O N E S
Componente de Resultado pensiones
País Préstamo Año del préstamo Sostenibilidad (millones de US$)Argentina Préstamo para ajuste en apoyo de la 1997 Muy satisfactorio Probable 620
reforma de las cajas de jubilación provinciales
Brasil Préstamo especial para ajuste del 1999 Satisfactorio Probable 758sector de la seguridad social
Brasil Segundo préstamo especial para 2000 Satisfactorio Probable 505ajuste del sector de la seguridad social
Bulgaria Proyecto de administración 1997 Satisfactorio Muy probable 24de la seguridad social
Kazajstán Préstamo para fines de ajuste estructural 1998 Satisfactorio Sin calificar 300para el proyecto de reforma del sistema de pensiones
Letonia Proyecto de reforma del sistema 1997 Satisfactorio Probable 15de bienestar público
Ex República Proyecto de asistencia técnica para la 1999 Muy satisfactorio Probable 1Yugoslava de reforma del sistema de pensiones Macedonia
México Segundo proyecto de desarrollo del 1998 Moderadamente Incierto 400ahorro contractual satisfactorio
Perú Préstamo de ajuste para la reforma 1997 Satisfactorio Probable 100del sistema de pensiones
Uruguay Préstamo con fines de ajuste para el 1998 Muy satisfactorio Incierto 100fomento del ahorro contractual
Cuadro C.3: Calificaciones del desempeño: Préstamos en los que el porcentaje destinado aactividades de reforma del sistema de pensiones va del 80% al 100%
Resultado del Componente Resultado del componente de de pensiones
País Préstamo Año préstamo pensiones (millones de US$)Albania Proyecto de asistencia técnica para la 1994 Satisfactorio Satisfactorio 3
red de protección social Argentina Proyecto de asistencia técnica para el 1994 Satisfactorio Satisfactorio 3
desarrollo de los mercados de capital Bolivia Proyecto de asistencia técnica para la 1996 Satisfactorio Satisfactorio 3
reforma de los mercados financieros y el sistema de pensiones
Hungría Préstamo para fines de ajuste del 1998 Satisfactorio Satisfactorio 93sector público
Hungría Proyecto sobre administración del 1993 Insatisfactorio Insatisfactorio 15sistema de pensiones y seguro médico
República Crédito para ajuste del sector social 1999 Satisfactorio Satisfactorio 26Kirguisa
República Proyecto de red de protección social 1995 Moderadamente Satisfactorio 7Kirguisa insatisfactorio
México Programa de desarrollo del 1997 Muy satisfactorio Satisfactorio 200ahorro contractual
Perú Segundo préstamo para fines de 1999 Moderadamente Satisfactorio 136ajuste del sector financiero satisfactorio
Rusia Préstamo para ajuste de los sistemas 1997 Moderadamente Insatisfactorio 249de protección social insatisfactorio
Cuadro C.4: Calificaciones del desempeño: Préstamos en los que el porcentaje destinado aactividades de reforma del sistema de pensiones va del 30% al 80%
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Resultado del Componente de Resultado del componente pensiones
Región/país Préstamo Año préstamo de pensiones (millones de US$)África Zambia Crédito para la sostenibilidad fiscal 2000 Moderadamente Satisfactorio 44
satisfactorio Zambia Crédito para la recuperación económica 1996 Moderadamente Satisfactorio 22
y la inversión insatisfactorioAsia oriental y el PacíficoRepública Proyecto de préstamo para fines 1998 Satisfactorio Satisfactorio 225
de Corea de ajuste estructuralRepública Segundo préstamo para fines 1999 Satisfactorio Satisfactorio 200
de Corea de ajuste estructuralRepública Préstamo para la 1998 Satisfactorio Satisfactorio 77
de Corea reconstrucción económicaEuropa y Asia central Bosnia y Crédito para fines de ajuste estructural 1998 Satisfactorio Satisfactorio 11
Herzegovina de las finanzas públicasBosnia y Segundo crédito para fines de ajuste 1999 Satisfactorio Satisfactorio 11
Herzegovina estructural de las finanzas públicasBosnia y Proyecto de asistencia para el 1997 Satisfactorio Insatisfactorio 10
Herzegovina período de transiciónBulgaria Préstamo para ajuste del sistema 1999 Satisfactorio Satisfactorio 16
de protección social
calificaciones y las correspondientes al componentede pensiones.
El componente de pensiones del préstamo parafines de ajuste del sector financiero concedido a Pe r úfue calificado satisfactorio, pues se esperaba que lar e f o rma de la seguridad social aumentara lacapacidad de adaptación del sistema en el largoplazo. El componente de pensiones del programade desarrollo del ahorro contractual en Méxicotambién fue calificado satisfactorio, aunque en eli n f o rme final de ejecución se señalaba que no sehabían realizado progresos en la reforma de losactivos de las pensiones invertidos en préstamoshipotecarios (subvencionados) o respecto de lar e f o rma del sistema público de pensiones.
Por el contrario, el componente de pensiones delpréstamo de ajuste para protección social concedidoa Rusia recibió una calificación insatisfactoria debidoa que la crisis financiera tuvo importantes efectosnegativos en las perspectivas para aprobar eimplementar la reforma del sistema de pensiones.En forma similar, el préstamo para proyectos deinversión concedido a Hungría en 1993 nocontribuyó a respaldar adecuadamente la reform adel sistema de pensiones o su implementación pesea que, en general, la reforma fue satisfactoria.
Gastos cuantiosos del componente depensiones, aunque el porcentaje de dichocomponente era pequeñoDe los 114 préstamos evaluados, 37 préstamos ycréditos contenían un componente de pensionesque ascendía a US$10 millones o más, aunque elporcentaje medio del componente era inferior al10% del préstamo total (Cuadro C.5). A menudo, noexistía correlación entre la calificación del resultadoen términos de desarrollo para el proyecto globaly la asignada al componente de pensiones.
El préstamo especial para fines de ajustee s t ructural concedido a Argentina recibió unacalificación insatisfactoria aunque el componente depensiones fue satisfactorio en razón de que seinstituyeron nuevos criterios de admisibilidad parajubilación en los poderes legislativo y ejecutivo conla finalidad de aumentar la eficacia del programa yfrenar los abusos. En forma similar, mientras que enel informe de evaluación ex post el préstamoconcedido a Zambia en 1996 recibió una calificaciónmoderadamente insatisfactoria, el componente depensiones fue satisfactorio, ya que, pese a losretrasos, las reformas finalmente se llevaron a cabo1 0.
Por el contrario, se consideró que loscomponentes de pensiones de los proyectosc o rrespondientes a Hungría, Kazajstán y Uru g u a y
Cuadro C.5: Calificaciones del desempeño: Préstamos en los que el porcentaje destinado a actividades de reforma del sistema de pensiones es inferior al 30% y que tienen un componentede pensiones que asciende por lo menos a US$10 millones
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Croacia Préstamo para fines de ajuste estructural 2002 Satisfactorio Insatisfactorio 24Hungría Segundo préstamo para fines 1991 Moderadamente Insatisfactorio 10
de ajuste estructural satisfactorioKazajstán Proyecto de desarrollo financiero 1995 Satisfactorio Insatisfactorio 13
y fomento empresarialLituania Préstamo para fines de ajuste estructural 1997 Satisfactorio Satisfactorio 13Lituania Segundo préstamo para fines de 2001 Satisfactorio Satisfactorio 13
ajuste estructuralRepública de Segundo préstamo para fines 1998 Moderadamente Satisfactorio 20
Moldova de ajuste estructural satisfactorioRumania Préstamo para fines de ajuste estructural 1992 Satisfactorio Insatisfactorio 17Rusia Primer préstamo para rehabilitación 1995 Moderadamente Satisfactorio 20
satisfactorioRusia Proyecto sobre servicios de empleo 1993 Moderadamente Satisfactorio 12
y protección social satisfactorioUcrania Préstamo para rehabilitación 1995 Moderadamente Insatisfactorio 83
satisfactorioUcrania Préstamo para ajuste del sector del carbón 1997 Satisfactorio Satisfactorio 20Ucrania Préstamo programático para fines de ajuste 2002 Satisfactorio No evaluable 20Uzbekistán Préstamo para rehabilitación 1995 Insatisfactorio Satisfactorio 10América Latina y el CaribeArgentina Préstamo especial para fines 1999 Insatisfactorio Satisfactorio 101
de ajuste estructuralArgentina Préstamo especial de apoyo para el 1999 Muy insatisfactorio Insatisfactorio 19
programa de operaciones de pase contingentes
Brasil Reforma del sector público en el estado 1998 Satisfactorio Satisfactorio 21de Río de Janeiro – Proyecto de privatización
Brasil Préstamo especial para ajuste del sector 2000 Muy satisfactorio Satisfactorio 16de la protección social
Brasil Préstamo programático para fines 2001 Satisfactorio Satisfactorio 12de ajuste del sector financiero
Colombia Préstamo para ajuste fiscal 2002 Moderadamente Satisfactorio 50satisfactorio
Colombia Primer préstamo programático para 2003 Satisfactorio Satisfactorio 10ajuste del sector financiero satisfactorio
Ecuador Préstamo programático para la reforma 2003 Moderadamente Insatisfactorio 10del sector de desarrollo humano
Panamá Préstamo para recuperación económica 1992 Muy satisfactorio Satisfactorio 18Perú Préstamo para fines de ajuste estructural 1992 Muy satisfactorio Satisfactorio 56Perú Préstamo para ajuste del sector financiero 1992 Muy satisfactorio Satisfactorio 42Uruguay Segundo préstamo para fines 1989 Satisfactorio Satisfactorio 12
de ajuste estructuralUruguay Primer préstamo para fines 1987 Satisfactorio Insatisfactorio 11
de ajuste estructuralOriente Medio y Norte de ÁfricaMarruecos Préstamo para el desarrollo 1998 Moderadamente Satisfactorio 25
del ahorro contractual satisfactorioTúnez Préstamo de apoyo a las reformas 1992 Satisfactorio Insatisfactorio 25
económicas y financieras
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Resultado del Componente de Resultado del componente pensiones
Región/país Préstamo Año préstamo de pensiones (millones de US$)
Cuadro C.5: Calificaciones del desempeño: Préstamos en los que el porcentaje destinado aactividades de reforma del sistema de pensiones es inferior al 30% y que tienen un componente de pensiones que asciende por lo menos a US$10 millones
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eran insatisfactorios, aunque los préstamos globalesfueron satisfactorios. De acuerdo con el informe deevaluación ex post sobre el préstamo concedido aU ruguay en 1987, el Banco y el Gobierno no lograronun grado adecuado de colaboración. En Kazajstán,no se cancelaron los pagos jubilatorios en mora,factor éste que era una de las principales condicionesdel préstamo. En forma similar, en Hungría seincrementó la estabilidad financiera del sistema depensiones, factor éste que también era uno de losprincipales objetivos del préstamo. Sin embargo, lar e f o rma de las medidas de protección social sesuspendió y la implementación se postergói n d e f i n i d a m e n t e .
El componente de pensiones de los préstamosconcedidos a Bosnia y Herzegovina, Rumania, Túnezy Ucrania también fue insatisfactorio, aunque elpréstamo global fue satisfactorio. En Túnez, lapreparación de la reforma de la seguridad social seretrasó a raíz de que los estudios llevaron mástiempo del previsto en oportunidad de la liberacióndel segundo tramo. En forma similar, el componentede pensiones del préstamo concedido a Rumaniafue insatisfactorio porque no se llevaron a cabo losestudios sobre la viabilidad financiera a largo plazodel régimen de repart o .
En Bosnia, el primer préstamo concedido en1997, el proyecto de asistencia para el período detransición, fue satisfactorio, pero el componente depensiones fue insatisfactorio porque el Banco noestaba convencido de que los programas propuestos
serían sostenibles desde el punto de vista fiscal op e rmitirían una mejor focalización. Por el contrario,dos préstamos posteriores, en 1998 y 1999, tuvieroncomponentes de pensiones satisfactorios y, engeneral, fueron satisfactorios. El préstamo concedidoa Ucrania en 1995 fue moderadamente satisfactorio,mientras que el componente de pensiones fueinsatisfactorio porque no se introdujeron medidaspara fortalecer la red de protección social,contrariamente a los objetivos del préstamo. Laimplementación se retrasó a pesar de que el Bancoy el Gobierno habían llegado a un acuerdo respectode los puntos esenciales de la reforma antes de laliberación del tercer tramo.
En Corea, tres extensos componentes depensiones de los préstamos asumidos en 1998 y1999 recibieron una calificación satisfactoria. Estospréstamos permitieron poner en marcha unrégimen nacional de pensiones que comenzaría adesembolsar pensiones completas a partir de 1998.Además, se creó un fondo de compensación parafinanciar de inmediato una jubilación social nocontributiva condicionada al nivel de ingresos. Seinstituyeron medidas para permitir a los fondosde pensiones invertir en otros títulos valoresdistintos a los bonos públicos o realizar inversionesdirectas. A través del segundo préstamo para finesde ajuste estructural se sentaron las bases paranuevas reformas del sistema de pensiones.
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Los sistemas de pensiones de múltiples pilaresgeneran un déficit de ingresos al Estado cuando sedesvían al pilar de capitalización las contribucionesusadas para pagar las pensiones corrientes en elrégimen de reparto. Esta deuda de transición puedefinanciarse con deuda o con impuestos. A menudo,se usa una combinación de ambos y se llevan acabo reformas paramétricas del régimen de repart opara reducir el gasto presupuestario de tal maneraque el costo de transición sea inferior.
Los países también pueden financiar los costosde transición de las reformas para establecer sistemasde pensiones de múltiples pilares mediante laemisión de bonos de reconocimiento y/o nuevostítulos públicos, que pueden ser adquiridos por losfondos de pensiones. En Europa y Asia central, los países generalmente tenían un pasivo por pensiones muy elevado antes de la transición, porlo cual una reforma similar a la aplicada en Chile hubiese generado un déficit de transición extremadamente elevado que habría requerido una reducción importante del gasto o un considerable aumento de la deuda pública con el consiguiente acrecentamiento del déficit fiscal. Por esa razón,fue sensato elegir un pilar de reparto de mayormagnitud. Por el contrario, los sistemas de pensionesen América Latina y el Caribe eran mucho máspequeños debido a que la cobertura era reducida.Los sistemas similares al aplicado en Chile resultabanmás viables pues la deuda transicional eraconsiderablemente más baja.
Transición financiada con deudaSi la reforma consiste en una privatización parcialdel sistema de pensiones sin reducciones en otrosgastos, será preciso financiarla totalmente con deuda.En ese caso, su impacto en el ahorro nacional seríaprácticamente neutral porque las pérdidas deingreso serían compensadas plenamente por elaumento en el ahorro privado (los flujos a las cuentasdel segundo pilar obligatorio). En otras palabras, elaumento en la deuda pública explícita se compensacon la disminución en la deuda implícita, es decir,las obligaciones con los futuros pensionados delanterior régimen de repart o .
Con todo, una transición financiada con deuda
podría tener un impacto negativo en el ahorro si latasa de interés sobre la deuda explícita es más altaque la tasa de interés implícita sobre la anteriordeuda implícita (la tasa de rentabilidad del régimende reparto). En ese caso, el aumento de la deudaexplícita podría ser mayor que la disminución en ladeuda implícita. El impacto en el ahorro tambiénsería negativo si los mercados financieros reaccionanadversamente al crecimiento de la deuda explícita,aun en el caso de una disminución en la deudaimplícita. En consecuencia, la tasa de interés sobrela deuda explícita podría aumentar debido a lapercepción de que el riesgo es más alto. Unatransición financiada totalmente con deuda notendría ningún efecto en el mercado de capital y lastenencias de los fondos de pensiones estaríanintegradas principalmente por bonos públicos.
Transición financiada con impuestosLa expresión “transición financiada con impuestos”se usa para describir un ajuste fiscal que compensalas pérdidas de ingreso generadas por la derivaciónde las contribuciones a cuentas que están total oparcialmente capitalizadas. Estas reducciones deldéficit pueden provenir de: 1) aumentos deimpuestos, 2) disminución de otros gastos, o 3)una reforma paramétrica del régimen de repart oque crea un superávit que compensa las pérdidasde ingreso derivadas de la transición a un sistemade capitalización. En cada caso, la disminucióndel ahorro público sería inferior al aumento dela h o rro privado, lo que generaría un aumento dela h o rro nacional, similar al creado por otros tiposde ajuste fiscal.
Variaciones en el ahorro personalEl ahorro personal puede reaccionar ante la reform aen sí misma, pero esas variaciones son empíricas ei n c i e rtas. Las variaciones en el ahorro personalocasionadas por la reforma del sistema de pensionesdependen en gran parte del grado de import a n c i ade las limitaciones en materia de endeudamientoque existen en la mayoría de los países.
La mayoría de las reformas incluyen un aumentoen la edad jubilatoria. De acuerdo con el modelo desuperposición de generaciones, un aumento de la
APÉNDICE D: SISTEMAS DE PENSIONES DE MÚLTIPLES PILARES, COSTOS DETRANSICIÓN Y AHORRO
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edad jubilatoria debería producir una disminucióndel ahorro privado, pues cuando los empleadostrabajan durante un período más prolongado, nonecesitan ahorrar la misma cantidad para alcanzarsus metas de ingreso jubilatorio óptimo y llegar alnivel de ahorro que les permitirá lograr un nivel deconsumo uniforme durante su jubilación. Enconsecuencia, se registraría una disminución dela h o rro privado.
Con todo, la mayoría de las reformas tambiénincluyen disminuciones en los beneficios a través demodificaciones en la indización (de los salarios a losprecios) o cambios directos en la fórmula de cálculode las prestaciones. De acuerdo con el mismomodelo de superposición de generaciones, estoscambios deberían producir, por analogía, un
aumento del ahorro privado: a través de lasmodificaciones se reduce el ingreso jubilatorio y set r a s t o rnan los planes de ahorro óptimo para lograrun nivel de consumo uniforme durante el ciclo devida. En consecuencia, los trabajadores debena h o rrar más para recuperar el nivel uniforme óptimode consumo. Por otra parte, si el trabajador aport auna parte de su contribución a un segundo pilar cuyarenta prevista es superior a la del régimen de repart o ,en ese caso podría generarse una reducción dela h o rro voluntario a través del efecto de renta, o unaumento a través del efecto de sustitución. Lamayoría de los economistas consideran quepredominaría el efecto de renta, pero es probableque el impacto neto sea muy pequeño.
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APÉNDICE E: CUADROS DE INDICADORES
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APÉNDICE F: C UADROS DE REFERENCIA
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Impacto sustancial Proyectos Resultado Sostenibilidad en el desarrollo evaluados satisfactorio probable institucional
Compromisos Número de Compro- Número de Compro- Número de Compro-Número de (millones proyectos misos proyectos misos proyectos misos
Junta Sectorial proyectos de US$) (%) (%) (%) (%) (%) (%)Política económica 51 12.225 84 71 73 59 43 35Protección social 29 4.659 90 80 86 82 66 37Sector financiero 22 8.297 91 94 73 87 62 36Gestión del sector público 22 2.289 95 99 77 86 67 77Otras Juntas Sectoriales 16 2.227 75 90 81 91 63 73Total 140 29.697 87 82 77 75 57 43
Nota: Dos proyectos de pensiones no recibieron calificación por el impacto en el desarrollo institucional y, por lo tanto, se excluyeron de los cálculos en esa categoría.
Cuadro F.7: Calificación del desempeño general para proyectos de pensiones, por Junta Sectorial
Proyectos evaluados Resultado satisfactorio
Tipo de instrumento Compromisos Compromisosde financiamiento Número de proyectos (millones de US$) Número de proyectos (%) Compromisos (%)Ajuste 101 27.117 75 77Inversión 18 847 83 76Asistencia técnica 15 298 67 48Total 134 28.262 75 77
Nota: Se excluyen seis proyectos en los que el componente de pensiones se calificó como “no evaluable”.
Cuadro F.9: Calificación del desempeño del componente de pensiones, por tipo de instrumento de financiamiento
Proyectos evaluados Resultado satisfactorio
Compromisos CompromisosJunta Sectorial Número de proyectos (millones de US$) Número de proyectos (%) Compromisos (%)Política económica 50 12.148 68 75Protección social 29 4.659 90 69Sector financiero 19 7.245 84 98Gestión del sector público 21 2.284 76 87Otras Juntas Sectoriales 15 1.927 60 16Total 134 28.262 75 77
Cuadro F.8: Calificación del desempeño del componente de pensiones, por Junta Sectorial
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Préstamos para fines de ajuste Préstamos para proyectos de inversión Asistencia técnica
Tamaño del Tamaño del Tamaño del componente componente componente
Número de Compro- de Número de Compro- de Número de Compro- de Ejercicio de proyectos misos pensiones proyectos misos pensiones proyectos misos pensionesaprobación (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%)2005 100 100 100 0 0 0 0 0 02004 50 82 81 30 13 15 20 5 32003 59 90 68 18 7 22 24 3 102002 61 94 81 39 6 19 0 0 02001 67 93 78 33 7 22 0 0 02000 53 89 98 29 10 1 18 1 21999 76 99 99 10 0 1 14 0 11998 70 90 97 13 10 2 17 1 11997 67 93 92 22 6 5 11 1 21996 46 91 83 23 4 6 31 5 111995 53 76 82 33 22 17 13 2 11993 67 80 36 33 20 64 0 0 01992 88 99 99 0 0 0 13 1 11991 40 84 84 40 13 6 20 3 111990 100 100 100 0 0 0 0 0 01989 50 81 72 0 0 0 50 19 281987 100 100 100 0 0 0 0 0 01984 0 0 0 0 0 0 100 100 100Total 61 90 93 24 9 5 15 1 2
Cuadro F.24: Porcentaje del total de todos los proyectos de pensiones, por instrumento definanciamiento y por año
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APÉNDICE G: ESTUDIOS ECONÓMICOS Y SECTORIALES DEL BANCO, PORREGIÓN (ESPECÍFICOS DE CADA PA Í S )
Título del informe Tipo de informe Fecha NúmeroÁfrica1 Malawi: Public expenditures—issues and options Vol. 1 Informe económico 3 0 / 0 9 / 2 0 0 1 2 2 4 4 0
(Malawi: Gasto público: problemas y alternativas. Vol. 1)2 Mauritius: Country economic memorandum: sharpening the competitive Informe económico 1 2 / 0 4 / 1 9 9 5 1 3 2 1 5
edge Vol. 1 (Mauricio: Memorando económico sobre el país: mejorar la competitividad. Vol. 1)
3 The role of occupational pension funds in Mauritius Vol. 1 (La función Documento de trabajo sobre investigaciones 3 0 / 0 4 / 2 0 0 3 W P S 3 0 3 3de las cajas de pensiones de grupos ocupacionales en Mauricio. Vol. 1 relativas a políticas de desarrollo
4 The insurance industry in Mauritius Vol. 1 Documento de trabajo sobre investigaciones 3 0 / 0 4 / 2 0 0 3 W P S 3 0 3 4(El sector de los seguros en Mauricio. Vol. 1) relativas a políticas de desarrollo
5 Namibia’ s social safety net: issues and options for reform Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 1 0 / 1 9 9 8 W P S 1 9 9 6(Protección social de Namibia: problemas relativas a políticas de desarrolloy alternativas de reforma. Vol. 1)
6 Senegal: Policies and strategies for accelerated growth and poverty Informe económico 0 3 / 0 4 / 2 0 0 4 2 8 1 4 3reduction—a Country Economic Memorandum Vol. 1 of 1 (Senegal: Políticas y estrategias para el crecimiento acelerado y la reducción de la pobreza. Memorando económico sobre el país. Vol. 1 de 1)
7 Safety nets and income transfers in South Africa Vol. 1 (Redes de Documento de trabajo departamental 2 8 / 0 2 / 1 9 9 9 1 9 3 3 5protección social y transferencias de ingresos en Sudáfrica. Vol. 1)
8 The use of “asset swaps” by institutional investors in South Documento de trabajo sobre investigaciones 0 1 / 1 2 / 2 0 0 3 W P S 3 1 7 5Africa Vol. 1 of 1 (La práctica de “intercambio de activos” relativas a políticas de desarrollode los inversionistas institucionales en Sudáfrica. Vol. 1 de 1)
9 A social protection strategy for Togo Vol. 1 Documento de trabajo (serie numerada) 3 1 / 0 7 / 1 9 9 9 2 0 5 3 4(Estrategia de protección social para Togo. Vol. 1)
1 0 Reforming pensions in Zambia: an analysis of existing schemes and Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 1 / 1 9 9 7 W P S 1 7 1 6options for reform Vol. 1 (Reforma del sistema de pensiones en relativas a políticas de desarrolloZambia: Análisis de los planes y opciones existentes. Vol. 1)
Asia oriental y el Pacífico1 China: The emerging capital market Vol. 1 Informe sectorial 0 3 / 1 1 / 1 9 9 5 1 4 5 0 1
(China: Mercados de capital emergentes. Vol. 1)2 China: The emerging capital market Vol. 2 Informe sectorial 0 3 / 1 1 / 1 9 9 5 1 4 5 0 1
(China: Mercados de capital emergentes. Vol. 2)3 Population aging and pension systems: reform options for China Vol. 1 Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 5 / 1 9 9 6 W P S 1 6 0 7
(Envejecimiento de la población y sistemas de pensiones: relativas a políticas de desarrolloOpciones de reforma para China. Vol. 1)
4 China: Reform of state-owned enterprises Vol. 1 Informe sectorial 2 1 / 0 6 / 1 9 9 6 1 4 9 2 4(China: Reforma de las empresas estatales. Vol. 1).
5 China: Pension system reform Vol. 1 Informe sectorial 2 2 / 0 8 / 1 9 9 6 1 5 1 2 1(China: Reforma del sistema de pensiones. Vol. 1)
6 How can China provide income security for its rapidly aging population? Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 1 0 / 1 9 9 6 W P S 1 6 7 4Vol. 1 (¿Cómo puede ofrecer China seguridad de ingresos relativas a políticas de desarrolloa una población que envejece rápidamente? Vol. 1)
7 Old age security: pension reform in China Vol. 1 (Seguridad en la P u b l i c a c i ó n 3 0 / 0 9 / 1 9 9 7 1 7 0 9 0tercera edad: Reforma del sistema de pensioens en China. Vol. 1)
8 Implicit pension debt, transition cost, options, and impact of China’ s Documento de trabajo sobre investigaciones 2 8 / 0 2 / 2 0 0 1 W P S 2 5 5 5pension reform: a computable general equilibrium analysis Vol. 1 relativas a políticas de desarrollo(Deuda implícita en concepto de pensiones, costos de transición, opciones e impacto de la reforma del sistema de pensiones en China: Un análisis computadorizado de equilibrio general. Vol. 1)
9 Reforming Indonesia’s pension system Vol. 1 (Reforma del Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 1 0 / 1 9 9 6 W P S 1 6 7 7sistema de pensiones de Indonesia. Vol. 1) relativas a políticas de desarrollo
1 0 Indonesia development policy report: beyond macroeconomic stability Informe sectorial 0 4 / 1 2 / 2 0 0 3 2 7 3 7 4Vol. 1 of 1 (Informe sobre la política de desarrollo de Indonesia: Más allá de la estabilidad macroeconómica. Vol. 1 de 1)
(Se excluyen las evaluaciones del Programa de evaluación del sector financiero)
(Continúa en la página siguiente)
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1 1 The Korean pension system at a crossroads Vol. 1 Informe sectorial 1 0 / 0 5 / 2 0 0 0 2 0 4 0 4(El sistema de pensiones coreano en una encrucijada. Vol. 1)
1 2 The national pension scheme of the Republic of Korea Vol. 1 Documento de trabajo del 3 1 / 0 1 / 2 0 0 1 2 2 7 1 2(El plan nacional de pensiones de la República de Corea. Vol. 1) Instituto del Banco Mundial
1 3 Public expenditure in Malaysia: who benefits and why Vol. 1 P u b l i c a c i ó n 3 1 / 0 1 / 1 9 7 9 1 0 1 1 3(Gasto público en Malasia: Quién se beneficia y por qué. Vol. 1)
1 4 Mongolia: Poverty assessment in a transition economy Vol. 1 (Mongolia: Informe sectorial 2 7 / 0 6 / 1 9 9 6 1 5 7 2 3Evaluación de la pobreza en una economía de transición. Vol. 1)
1 5 Financial sector reforms in Mongolia Vol. 1 Documento de trabajo del 0 1 / 0 1 / 1 9 9 8 1 8 8 7 3(Reformas del sector financiero en Mongolia. Vol. 1) Instituto del Banco Mundial
1 6 Mongolia: Interim Poverty Reduction Strategy Paper and Joint Staff Documento de estrategia de 1 8 / 0 8 / 2 0 0 3 2 6 5 6 3Assessment Vol. 1 of 1 (Mongolia: Documento de estrategia de lucha contra la pobrezalucha contra la pobreza y evaluación conjunta del personal. Vol. 1)
1 7 Philippines: An agenda for the reform of the social security institutions Informe sectorial 2 9 / 0 9 / 1 9 9 5 1 3 4 0 0Vol. 1 (Filipinas: Programa para la reforma de las instituciones de seguridad social. Vol. 1)
1 8 Philippines: Improving government performance: discipline, efficiency Informe sectorial 3 0 / 0 4 / 2 0 0 3 2 4 2 5 6and equity in managing public resources (a public expenditure, procurement and financial management review) Vol. 1 (Filipinas: Mejoras en el desempeño del gobierno: Disciplina, eficiencia y equidad en la gestión de los recursos públicos (examen del gasto público, las adquisiciones y la gestión financiera). Vol. 1)
1 9 Thailand: Increasing private sector participation and improving Informe sectorial 1 1 / 1 0 / 1 9 9 4 1 3 1 3 2efficiency in state enterprises Vol. 3 (Tailandia: Mayor participación del sector privado y mejoramiento de la eficiencia en las empresas estatales. Vol. 3)
Europa central y oriental1 Albania: Beyond the crisis—a strategy for recovery and growth Vol. 1 Informe económico 0 7 / 1 2 / 1 9 9 8 1 8 6 5 8
(Albania: Despúes de la crisis. Estrategia para la recuperación y el crecimiento económico. Vol. 1)
2 Household welfare, the labor market, and social programs in Albania P u b l i c a c i ó n 3 1 / 0 5 / 2 0 0 1 W T P 5 0 3Vol. 1 (Bienestar de los hogares, mercado laboral y programas sociales en Albania. Vol. 1)
3 Albania: Poverty assessment Vol. 1 of 1 (Albania: Evaluación Informe económico 0 5 / 1 1 / 2 0 0 3 2 6 2 1 3de la pobreza. Vol. 1 de 1)
4 Armenia: Interim Poverty Reduction Strategy Paper and joint Documento de estrategia de 2 7 / 0 4 / 2 0 0 1 2 2 1 3 1assessment Vol. 1 (Armenia: Documento provisional de estragia lucha contra la pobrezade lucha contra la pobreza y evaluación conjunta. Vol. 1)
5 Azerbaijan: Poverty assessment Vol. 1 (Azerbaiyán: Informe económico 2 4 / 0 2 / 1 9 9 7 1 5 6 0 1Evaluación de la pobreza. Vol. 1)
6 Azerbaijan: Poverty assessment Vol. 2 (Azerbaiyán: Informe económico 2 4 / 0 2 / 1 9 9 7 1 5 6 0 1Evaluación de la pobreza. Vol. 2)
7 Bosnia & Herzegovina: From recovery to sustainable growth Vol. 1 P u b l i c a c i ó n 3 1 / 0 5 / 1 9 9 7 1 6 7 1 1(Bosnia y Herzegovina: De la recuperación al crecimiento sostenible. Vol. 1)
8 Bosnia & Herzegovina: Public expenditure review Vol. 1 Informe económico 2 6 / 1 1 / 1 9 9 7 1 7 1 6 1(Bosnia y Herzegovina: Examen del gasto público. Vol. 1)
9 Bosnia & Herzegovina: Public expenditure review Vol. 2 Informe económico 2 6 / 1 1 / 1 9 9 7 1 7 1 6 1(Bosnia y Herzegovina: Examen del gasto público. Vol. 2)
1 0 Bosnia & Herzegovina: From aid dependency to fiscal self-reliance: Informe económico 3 1 / 1 0 / 2 0 0 2 2 4 2 9 7a public expenditure and institutional review Vol. 1 (Bosnia y Herzegovina: De la dependencia de la ayuda a la confianza en el propio sistema fiscal: Examen institucional y del gasto público. Vol. 1)
1 1 Social safety net and the poor during the transition: the case of Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 5 / 1 9 9 5 W P S 1 4 5 0Bulgaria Vol. 1 (La red de protección social y los pobres durante relativas a políticas de desarrollola transición: El caso de Bulgaria. Vol. 1)
1 2 Managing fiscal risk in Bulgaria Vol. 1 (Gestión del riesgo Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 1 / 2 0 0 0 W P S 2 2 8 2fiscal en Bulgaria. Vol. 1) relativas a políticas de desarrollo
1 3 Croatia: Beyond stabilization Vol. 1 (Croacia: Medidas Informe económico 1 9 / 1 2 / 1 9 9 7 1 7 2 6 1posteriores a la estabilización. Vol. 1)
1 4 Pension reform in Croatia Vol. 1 (Reforma del sistema de Documento de trabajo (serie numerada) 2 8 / 0 2 / 2 0 0 3 2 5 9 8 3pensiones en Croacia. Vol. 1)
1 5 Czech Rep: Capital market review Vol. 1 (República Checa: P u b l i c a c i ó n 3 1 / 0 5 / 1 9 9 9 1 9 3 0 6Estudio de los mercados de capital. Vol. 1)
1 6 Czech Rep: Enhancing the prospects for growth with fiscal stability P u b l i c a c i ó n 3 0 / 0 9 / 2 0 0 1 2 2 8 8 8Vol. 1 (República Checa: Mejores perspectivas para el crecimiento con estabilidad fiscal. Vol. 1)
Título del informe Tipo de informe Fecha Número
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Título del informe Tipo de informe Fecha Número
1 7 Czech pension system: challenges and reform options Vol. 1 Documento de trabajo (serie numerada) 3 0 / 0 6 / 2 0 0 2 2 4 6 7 5(Sistema de pensiones checo: Desafíos y opciones de reforma. Vol. 1)
1 8 Estonia: Public expenditure review update Vol. 1 Informe económico 0 3 / 0 7 / 1 9 9 7 1 6 4 2 0(Estonia: Actualización del examen del gasto públio. Vol. 1)
1 9 Estonia: Country economic memorandum: implementing the EU P u b l i c a c i ó n 3 0 / 0 6 / 1 9 9 9 1 9 4 0 4accession agenda Vol. 1 (Estonia: Memorando ecónomico sobre el país: Aplicación del programa de ingreso en la UE)
2 0 Georgia: Interim poverty reduction strategy paper and joint assessment Documento de estrategia de 0 4 / 1 2 / 2 0 0 0 2 1 4 4 8Vol. 1 (Georgia: Documento provisional de estrategia de lucha lucha contra la pobrezacontra la pobreza y evaluación conjunta. Vol. 1)
2 1 Georgia: Poverty update Vol. 1 (Georgia: Actualización del Informe económico 1 0 / 0 1 / 2 0 0 2 2 2 3 5 0estado de la pobreza. Vol. 1)
2 2 Georgia: Public expenditure review Vol. 1 (Georgia: Examen Informe económico 2 5 / 1 1 / 2 0 0 2 2 2 9 1 3del gasto público. Vol. 1)
2 3 Hungary: Reform of social policy and expenditures Vol. 1 P u b l i c a c i ó n 3 0 / 0 4 / 1 9 9 2 1 0 6 4 7(Hungría: Reforma de la política y el gasto social. Vol. 1)
2 4 Private pension funds in Hungary: early performance and regulatory Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 8 / 1 9 9 6 W P S 1 6 3 8issues Vol. 1 (Fondos privados de pensiones en Hungría: Desempeño relativas a políticas de desarrolloinicial y cuestiones regulatorias. Vol. 1)
2 5 Poverty and social transfers in Hungary Vol. 1 (Pobreza y Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 5 / 1 9 9 7 W P S 1 7 7 0transferencias sociales en Hungría. Vol. 1) relativas a políticas de desarrollo
2 6 The Hungarian pension system in transition Vol. 1 Documento de trabajo (serie numerada) 3 0 / 0 4 / 1 9 9 8 2 0 0 4 8( Transición del sistema de pensiones húngaro. Vol. 1)
2 7 Fiscal risks and the quality of fiscal adjustment in Hungary Vol. 1 Documento de trabajo sobre investigaciones 3 0 / 0 9 / 1 9 9 9 W P S 2 1 7 6(Riesgos fiscales y calidad del ajuste fiscal en Hungría. Vol. 1) relativas a políticas de desarrollo
2 8 Hungary: On the road to the European Union Vol. 1 (Hungría: P u b l i c a c i ó n 3 0 / 1 1 / 1 9 9 9 1 9 9 2 3Encaminados hacia la Unión Europea. Vol. 1)
2 9 Pension reform in Hungary: a preliminary assessment Vol. 1 Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 7 / 2 0 0 1 W P S 2 6 3 1(Reforma del sistema de pensiones en Hungría: relativas a políticas de desarrolloEvaluación preliminar. Vol. 1)
3 0 Generational Accounting and Hungarian Pension Reform Documento de debate sobre protección social 1 2 / 1 2 / 2 0 0 1 S P D 0 1 2 7(Contabilidad generacional y reforma del sistema de pensiones húngaro)
3 1 Kazakhstan: Living standards during the transition Vol. 1 Informe sectorial 2 2 / 0 3 / 1 9 9 8 1 7 5 2 0(Kazajstán: Niveles de vida en el proceso de transición. Vol. 1)
3 2 Kazakhstan: Joint private sector assessment Vol. 1 (Kazajstán: Informe sectorial 3 0 / 0 9 / 1 9 9 8 1 8 4 6 7Evaluación conjunta del sector privado. Vol. 1)
3 3 Kazakhstan: An ambitious pension reform Vol. 1 (Kazajstán: Documento de trabajo (serie numerada) 3 1 / 0 1 / 2 0 0 1 2 3 1 5 6Una ambiciosa reforma del sistema de pensiones. Vol. 1)
3 4 Latvian pension reform Vol. 1 (Reforma del sistema de pensiones Documento de trabajo (serie numerada) 3 1 / 0 8 / 1 9 9 9 2 0 8 5 0de Letonia. Vol. 1)
3 5 Social transfers and social assistance—an empirical analysis using Documento de trabajo sobre investigaciones 3 0 / 0 4 / 2 0 0 0 W P S 2 3 2 8Latvian household survey data Vol. 1 (Asistencia y transferencias relativas a políticas de desarrollosociales. Análisis empírico de datos provenientes de encuestas a hogares letones. Vol. 1)
3 6 Lithuania: An opportunity for economic success Vol. 1 (Lituania: P u b l i c a c i ó n 3 1 / 0 8 / 1 9 9 8 1 8 3 8 3Una oportunidad para alcanzar el éxito económico. Vol. 1)
3 7 Lithuania: An opportunity for economic success Vol. 2 (Lituania: P u b l i c a c i ó n 3 1 / 0 8 / 1 9 9 8 1 8 3 8 3Una oportunidad para alcanzar el éxito económico. Vol. 2)
3 8 Macedonia: Focusing on the poor Vol. 1 (Ex Rep. Yugoslava de Informe sectorial 1 1 / 0 6 / 1 9 9 9 1 9 4 1 1Macedonia: Atención especial a los pobres. Vol. 1)
3 9 Macedonia: Focusing on the poor Vol. 2 (Ex Rep. Yugoslava de Informe sectorial 1 1 / 0 6 / 1 9 9 9 1 9 4 1 1Macedonia: Atención especial a los pobres. Vol. 1)
4 0 Social insurance in the transition to a market economy: theoretical Documento de trabajo sobre investigaciones 3 0 / 0 4 / 1 9 9 6 W P S 1 5 8 8issues with application to Moldova Vol. 1 (La función del seguro relativas a políticas de desarrollosocial en la transición a una economía de mercado: Cuestiones teóricas y su aplicación en la República de Moldova Vol. 1)
4 1 Moldova: Public expenditure review Vol. 1 (República de Moldova: Informe sectorial 0 9 / 1 0 / 1 9 9 6 1 5 5 3 2Examen del gasto público. Vol. 1)
4 2 Poland: Income support and the social safety net during the transition P u b l i c a c i ó n 3 1 / 0 1 / 1 9 9 3 1 1 5 9 2Vol. 1 (Polonia: Ayuda a los ingresos y red de protección social en el período de transición. Vol. 1)
4 3 Poverty in Poland Vol. 1 (La pobreza en Polonia. Vol. 1) Informe sectorial 1 4 / 0 9 / 1 9 9 4 1 3 0 5 14 4 Poverty in Poland Vol. 2 (La pobreza en Polonia. Vol. 2) Informe sectorial 1 4 / 0 9 / 1 9 9 4 1 3 0 5 14 5 Poland: Growth with equity policies for the 1990s Vol. 1 (Polonia: Informe económico 2 8 / 0 9 / 1 9 9 4 1 3 0 3 9
Crecimiento con políticas de equidad para el decenio de 1990. Vol. 1)
A P É N D I C E G : E S T U D I O S E C O N Ó M I C O S Y S E C TO R I A L E S D E L B A N C O , P O R R E G I Ó N ( E S P E C Í F I C O S D E C A DA PA Í S )
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R E F O R M A Y R E E S T R U C T U R AC I Ó N D E L O S S I S T E M A S D E PE N S I O N E S
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4 6 Poverty and social transfers in Poland Vol. 1 Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 3 / 1 9 9 5 W P S 1 4 4 0(Pobreza y transferencias sociales en Polonia. Vol. 1) relativas a políticas de desarrollo
4 7 Understanding poverty in Poland Vol. 1 (Entender la P u b l i c a c i ó n 3 1 / 0 7 / 1 9 9 5 1 4 8 7 6pobreza en Polonia. Vol. 1)
4 8 Wage and pension pressure on the Polish budget Vol. 1 (Salario Documento de trabajo sobre investigaciones 3 0 / 0 6 / 1 9 9 7 W P S 1 7 9 3y presión del sistema de pensiones en el presupuesto polaco. Vol. 1) relativas a políticas de desarrollo
4 9 Poland: Country economic memorandum: reform and growth on the Informe económico 1 5 / 0 7 / 1 9 9 7 1 6 8 5 8road to the EU Vol. 1 (Polonia: Memorando económico sobre el país: Reforma y crecimiento con miras al ingreso en la UE. Vol. 1)
5 0 Welfare and the labor market in Poland: social policy during economic P u b l i c a c i ó n 3 0 / 0 9 / 1 9 9 8 W T P 4 1 7transition Vol. 1 (Bienestar y mercado laboral en Polonia: Política social en la transición económica. Vol. 1)
5 1 The quest for pension reform: Poland’s security through diversity Vol. 1 Documento de trabajo (serie numerada) 3 1 / 1 0 / 1 9 9 8 2 0 1 1 1(Hacia una reforma del sistema de pensiones de Polonia: Seguridad mediante diversidad. Vol. 1)
5 2 Shaping pension reform in Poland: security through diversity Vol. 1 Documento de trabajo (serie numerada) 3 1 / 0 8 / 1 9 9 9 2 0 8 5 2(Adaptar el sistema de pensiones de Polonia: Seguridad mediante diversidad. Vol. 1)
5 3 Pension reform and public information in Poland Vol. 1 (Reforma del Documento de trabajo (serie numerada) 3 1 / 0 8 / 2 0 0 0 2 3 1 4 2sistema de pensiones e información pública en Polonia. Vol. 1)
5 4 Disability and work in Poland Vol. 1 (Discapacidad Documento de trabajo (serie numerada) 3 1 / 0 1 / 2 0 0 1 2 3 1 4 5y empleo en Polonia. Vol. 1)
5 5 Poland: The functioning of the labor, land and financial markets: Informe sectorial 3 1 / 1 2 / 2 0 0 1 2 2 5 9 8opportunities and constraints for farming sector restructuring Vol. 1 (Polonia: Funcionamiento de los mercados laborales, financieros y de tierras: Oportunidades y obstáculos a la reestructuración del sector agrícola. Vol. 1)
5 6 Romania: Poverty and social policy Vol. 1 (Rumania: Informe sectorial 3 0 / 0 4 / 1 9 9 7 1 6 4 6 2Pobreza y políticas sociales. Vol. 1)
5 7 Romania: Poverty and social policy Vol. 2 (Rumania: Informe sectorial 3 0 / 0 4 / 1 9 9 7 1 6 4 6 2Pobreza y políticas sociales. Vol. 2)
5 8 Romania: Public expenditure review Vol. 2 (Rumania: Informe económico 2 6 / 0 6 / 1 9 9 8 1 7 7 4 3Examen del gasto público. Vol. 2)
5 9 Romania: Building institutions for public expenditure management: Informe económico 3 1 / 0 8 / 2 0 0 2 2 4 7 5 6reforms, efficiency and equity—a Public Expenditure and Institutions Review Vol. 1 (Rumania: Creación de instituciones para la gestión del gasto público: Reformas, eficiencia y equidad. Examen del gasto público y las instituciones. Vol. 1)
6 0 Romania: Poverty assessment Vol. 1 of 2 (Rumania: Informe sectorial 3 0 / 0 9 / 2 0 0 3 2 6 1 6 9Evaluación de la pobreza. Vol. 1 de 2)
6 1 Romania: Poverty assessment Vol. 2 of 2 (Rumania: Informe sectorial 3 0 / 0 9 / 2 0 0 3 2 6 1 6 9Evaluación de la pobreza. Vol. 2 de 2)
6 2 “Poverty in Russia” in Service provision for the poor: Public and private P u b l i c a c i ó n 0 1 / 0 1 / 2 0 0 4 2 8 4 0 3sector cooperation Vol. 1 of 1 (“Pobreza en Rusia”, en Servicios para los pobres: Cooperación entre los sectore público y privado. Vol. 1 de 1)
6 3 Income transfers and social safety net in Russia Vol. 1 (Transferencias P u b l i c a c i ó n 3 0 / 0 9 / 1 9 9 2 1 1 1 6 8de ingresos y red de protección social en Rusia. Vol. 1)
6 4 The role of women in rebuilding the Russian economy Vol. 1 (El papel P u b l i c a c i ó n 3 0 / 0 9 / 1 9 9 3 1 2 3 0 5de la mujer en la reconstrucción de la economía rusa. Vol. 1)
6 5 Russian Fed: Social protection during transition and beyond Vol. 1 Informe sectorial 0 2 / 0 2 / 1 9 9 4 1 1 7 4 8(Federación de Rusia: Protección social en la etapa de transición y medidas posteriores. Vol. 1)
6 6 Russian Fed: Social protection during transition and beyond Vol. 2 Informe sectorial 0 2 / 0 2 / 1 9 9 4 1 1 7 4 8(Federación de Rusia: Protección social en la etapa de transición y medidas posteriores. Vol. 2)
6 7 Pension funds in Central Europe and Russia: their prospects and Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 5 / 1 9 9 5 W P S 1 4 5 9potential role in corporate governance Vol. 1 (Fondos de pensiones relativas a políticas de desarrolloen Europa central y Rusia: Perspectivas y posible papel en la gestión empresarial. Vol. 1)
6 8 Russian Fed: Toward medium-term viability Vol. 1 (Federación de P u b l i c a c i ó n 3 0 / 0 4 / 1 9 9 6 1 5 5 5 9Rusia: Hacia la viabilidad a mediano plazo. Vol. 1)
6 9 “Gender Aspects of Pension Reform in Russia” in Making the transition P u b l i c a c i ó n 3 1 / 1 2 / 1 9 9 9 W D P 4 1 1work for women in Europe and Central Asia Vol. 1 (“Cuestiones de género de la reforma del sistema de pensiones en Rusia”, en Beneficios de la transición para las mujeres en Europa y Asia central. Vol. 1)
7 0 Dividing the spoils—pensions, privatization, and reform in Russia’s Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 3 / 2 0 0 0 W P S 2 2 9 2transition Vol. 1 (Dividir el tesoro: Pensiones, privatización relativas a políticas de desarrolloy reforma en la transición de Rusia. Vol. 1)
Título del informe Tipo de informe Fecha Número
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Título del informe Tipo de informe Fecha Número
A P É N D I C E G : E S T U D I O S E C O N Ó M I C O S Y S E C TO R I A L E S D E L B A N C O , P O R R E G I Ó N ( E S P E C Í F I C O S D E C A DA PA Í S )
7 1 Assisting Russia’s transition—an unprecedented challenge Vol. 1 P u b l i c a c i ó n 0 1 / 0 1 / 2 0 0 2 2 5 3 9 7( Ayuda a la transición de Rusia: Un desafío sin precedentes. Vol. 1)
7 2 Russian Fed: Bank assistance for social protection Vol. 1 of 1 (Federación Documento de trabajo 0 1 / 0 1 / 2 0 0 2 2 7 9 7 0de Rusia: Asistencia del Banco para la protección social. Vol. 1 de 1)
7 3 Integrating housing wealth into the social safety net: the elderly in Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 8 / 2 0 0 3 W P S 3 1 1 5Moscow Vol. 1 (Integración de la riqueza inmobiliaria en la red relativas a políticas de desarrollode protección social: Los ancianos en Moscú. Vol. 1)
7 4 Serbia & Montenegro: Medium-term public expenditure priorities Vol. 1 Informe económico 1 6 / 1 0 / 2 0 0 2 2 4 8 8 0(Serbia y Montenegro: Prioridades del gasto público a mediano plazo)
7 5 Slovakia: Restructuring for recovery Vol. 1 (Eslovaquia: P u b l i c a c i ó n 3 0 / 0 9 / 1 9 9 4 1 3 5 2 8Restructuración para la reconstrucción. Vol. 1)
7 6 Slovakia: Development policy review Vol. 1 (Eslovaquia: Informe sectorial 3 0 / 1 1 / 2 0 0 2 2 5 2 1 1Examen de la política de desarrollo. Vol. 1)
7 7 Slovakia: Development policy review Vol. 2 (Eslovaquia: Informe sectorial 3 0 / 1 1 / 2 0 0 2 2 5 2 1 1Examen de la política de desarrollo. Vol. 1)
7 8 Slovakia: Joining the EU: a development policy review Vol. 1 of 1 P u b l i c a c i ó n 0 1 / 0 6 / 2 0 0 3 2 6 6 0 7(Eslovaquia: Ingreso en la UE. Examen de la política de desarrollo. Vol. 1 de 1)
7 9 Winners and losers in transition: returns to education, experience, Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 8 / 1 9 9 4 W P S 1 3 4 2and gender in Slovenia Vol. 1 (Beneficiados y perjudicados por relativas a políticas de desarrollola transición: Rentabilidad de la educación, experiencia y género en Eslovenia. Vol. 1)
8 0 Slovenia: Labor market issues Vol. 1 (Eslovenia: Informe sectorial 3 0 / 0 3 / 1 9 9 8 1 7 7 4 1Cuestiones relativas a los mercados laborales. Vol. 1)
8 1 Slovenia: Economic transformation and EU accession Vol. 2 P u b l i c a c i ó n 3 1 / 0 3 / 1 9 9 9 1 9 0 2 0(Eslovenia: Transformación económica e ingreso en la UE. Vol. 2)
8 2 Turkey: Challenges for adjustment Vol. 1 Informe económico 0 1 / 0 4 / 1 9 9 6 1 5 0 7 6( Turquía: Desafíos del ajuste. Vol. 1)
8 3 Non-bank financial institutions and capital markets in Turkey Vol. 1 P u b l i c a c i ó n 3 0 / 0 4 / 2 0 0 3 2 5 9 5 4(Instituciones financieras no bancarias y mercados de capital en Turquía. Vol. 1)
8 4 Turkey: Country economic memorandum: towards macroeconomic Informe económico 2 8 / 0 7 / 2 0 0 3 2 6 3 0 1stability and sustained growth Vol. 1 of 3 (Turquía: Memorando económico sobre el país: Hacia la estabilidad macroeconómica y el crecimiento sostenido. Vol. 1 de 3)
8 5 Ukraine: Reforming the pension system Vol. 1 (Ucrania: Documento de trabajo (serie numerada) 3 1 / 0 1 / 1 9 9 6 1 7 3 6 5Reforma del sistema de pensiones. Vol. 1)
8 6 Pension reform, growth, and the labor market in Ukraine Vol. 1 Documento de trabajo sobre investigaciones 2 8 / 0 2 / 1 9 9 7 W P S 1 7 3 1(Reforma del sistema de pensiones, crecimiento relativas a políticas de desarrolloy mercado laboral en Ucrania. Vol. 1)
8 7 Ukraine: Public expenditure review: restructuring government Informe sectorial 2 5 / 0 6 / 1 9 9 7 1 6 1 1 2expenditures Vol. 1 (Ucrania: Examen del gasto público: Reestructuración de los gastos. Vol. 1)
8 8 Economic growth with equity: Ukrainian perspectives Vol. 1 P u b l i c a c i ó n 3 1 / 1 0 / 1 9 9 9 W D P 4 0 7(Crecimiento económico con equidad: Perspectivas de Ucrania. Vol. 1)
8 9 Uzbekistan: Social and structural policy review Vol. 1 (Uzbekistán: Informe sectorial 2 5 / 0 8 / 1 9 9 9 1 9 6 2 6Examen de las políticas sociales y esctructurales. Vol. 1)
América Latina y el Caribe1 Argentina: Capital market study Vol. 1 (Argentina: Informe sectorial 2 1 / 1 2 / 1 9 9 4 1 2 9 6 3
Estudio de los mercados de capital. Vol. 1)2 Effects of social security on lifetime income distribution in Argentina Documento de trabajo sobre la 3 1 / 0 8 / 1 9 9 5 1 7 3 6 4
Vol. 1 (Efectos de la seguridad social en la distribución de los pobreza y la política socialingresos a lo largo de la vida en Argentina. Vol. 1)
3 Cordoba: public sector assessment: proposals for reform Vol. 1 Informe sectorial 1 5 / 0 5 / 1 9 9 6 1 5 1 3 2(Córdoba: Evaluación del sector público. Propuestas de reforma. Vol. 1)
4 Cordoba: public sector assessment: proposals for reform Vol. 2 Informe sectorial 1 5 / 0 5 / 1 9 9 6 1 5 1 3 2(Córdoba: Evaluación del sector público. Propuestas de reforma. Vol. 2)
5 The Argentine pension reform and its relevance for Eastern Europe Vol. 1 Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 8 / 1 9 9 7 W P S 1 8 1 9(La reforma del sistema de pensiones argentino y su importancia relativas a políticas de desarrollopara Europa oriental. Vol. 1)
6 Private pension funds in Argentina’s new integrated pension system Vol. 1 Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 8 / 1 9 9 7 W P S 1 8 2 0(Fondos privados de pensiones en el nuevo sistema de pensiones relativas a políticas de desarrollointegrado de Argentina. Vol. 1)
7 Argentina: The fiscal dimension of the convertibility plan: Informe económico 2 2 / 0 1 / 1 9 9 8 1 6 9 9 6a background report Vol. 1 (Argentina: La dimensión fiscal del plan de convertibilidad: Documento de antecedentes. Vol. 1)
8 Argentina: Financial sector review Vol. 1 (Argentina: Informe sectorial 2 8 / 0 9 / 1 9 9 8 1 7 8 6 4Examen del sector financiero. Vol. 1)
(Continúa en la página siguiente)
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Título del informe Tipo de informe Fecha Número
9 The pension system in Argentina—six years after the reform Vol. 1 Documento de trabajo (serie numerada) 3 0 / 0 6 / 2 0 0 0 2 3 0 8 9(El sistema de pensiones de Argentina: Seis años después de la reforma. Vol. 1)
1 0 El sistema previsional y la crisis de la Argentina. Vol. 1 de 1 (en español) Documento de trabajo (serie numerada) 3 0 / 0 7 / 2 0 0 3 2 6 8 2 51 1 Pension reform in Bolivia: innovative solutions to common problems Vol. 1 Documento de trabajo sobre investigaciones 0 1 / 0 9 / 1 9 9 7 W P S 1 8 3 2
(Reforma del sistema de pensiones en Bolivia: Soluciones relativas a políticas de desarrollonovedosas a problemas comunes. Vol. 1)
1 2 Bolivia: Public Expenditure Review Vol. 1 (Bolivia: Informe económico 1 4 / 0 6 / 1 9 9 9 1 9 2 3 2Examen del gasto público. Vol. 1)
1 3 Private sector and social services in Brazil: who delivers, who pays, Informe sectorial 3 0 / 0 6 / 1 9 9 4 1 3 2 0 5who regulates Vol. 1 (Sector privado y servicios sociales en Brasil: Quién los presta, quién los paga y quién los regula. Vol. 1)
1 4 Brazil: Social insurance and private pensions Vol. 1 (Brasil: Informe sectorial 2 5 / 0 1 / 1 9 9 5 1 2 3 3 6Seguro social y pensiones privadas. Vol. 1)
1 5 Effects of social security on lifetime income distribution in Brazil Vol. 1 Documento de trabajo sobre la 3 1 / 0 8 / 1 9 9 5 1 7 3 6 2(Efectos de la seguridad social en la distribución del ingreso pobreza y la política sociala lo largo de la vida en Brasil. Vol. 1)
1 6 Reforming social security: lessons from international experience and Documento de trabajo departamental 3 1 / 0 5 / 1 9 9 7 1 7 1 2 0priorities for Brazil Vol. 1 (Reforma de la seguridad social: Lecciones aprendidas de la experiencia internacional y prioridades para Brasil. Vol. 1)
1 7 Labor market prospects of public employees in Brazil: an empirical Documento de trabajo departamental 1 7 / 0 6 / 1 9 9 7 1 7 0 6 9evaluation Vol. 1 (Perspectivas del mercado laboral para los empleados públicos en Brasil: Una evaluación empírica. Vol. 1)
1 8 Brazil: From stability to growth through public employment reform Vol. 1 Informe sectorial 1 7 / 0 2 / 1 9 9 8 1 6 7 9 3(Brasil: De la estabilidad al crecimiento económico mediante la reforma del empleo público. Vol. 1)
1 9 Brazil: From stability to growth through public employment reform Vol. 2 Informe sectorial 1 7 / 0 2 / 1 9 9 8 1 6 7 9 3(Brasil: De la estabilidad al crecimiento económico mediante la reforma del empleo público. Vol. 2)
2 0 Brazil: Critical issues in social security Vol. 1 (Brasil: Problemas P u b l i c a c i ó n 3 1 / 0 5 / 2 0 0 1 2 2 5 1 3fundamentales de la seguridad social. Vol. 1)
2 1 Broadening the base for growth: a report on the state of Bahia Vol. 1 Informe económico 2 6 / 1 0 / 2 0 0 1 2 1 3 7 7(Ampliar la base para el crecimiento: Informe sobre el estado de Bahia. Vol. 1)
2 2 Rural poverty alleviation in Brazil: towards an integrated strategy Informe económico 2 7 / 1 2 / 2 0 0 1 2 1 7 9 0Vol. 1 (Alivio de la pobreza rural en Brasil: hacia una estrategia integrada. Vol. 1)
2 3 Rural poverty alleviation in Brazil: towards an integrated strategy Informe económico 2 7 / 1 2 / 2 0 0 1 2 1 7 9 0Vol. 2 (Alivio de la pobreza rural en Brasil: hacia una estrategia integrada. Vol. 2)
2 4 Brazil: Issues in fiscal federalism Vol. 1 (Brasil: Cuestiones Informe económico 0 4 / 0 6 / 2 0 0 2 2 2 5 2 3relativas al federalismo fiscal. Vol. 1)
2 5 Brazil: Inequality and economic development Vol. 1 of 2 / Informe sectorial 0 1 / 1 0 / 2 0 0 3 2 4 4 8 7Policy report (Brasil: Desigualdad y desarrollo económico. Vol. 1 de 2 – Informe sobre políticas)
2 6 Brazil: Inequality and economic development Vol. 2 of 2 / Informe sectorial 0 1 / 1 0 / 2 0 0 3 2 4 4 8 7Background papers (Brasil: Desigualdad y desarrollo económico. Vol. 2 de 2 – Informe sobre políticas)
2 7 The rationale and performance of personal pension plans in Chile Documento de trabajo sobre investigaciones 2 9 / 0 2 / 1 9 9 2 W P S 8 6 7Vol. 1 (Fundamentos y resultados de los planes personales relativas a políticas de desarrollode pensiones en Chile. Vol. 1)
2 8 Chile: Pension reform and growth Vol. 1 (Chile: Reforma del sistema Documento de trabajo sobre investigaciones 3 0 / 0 6 / 1 9 9 5 W P S 1 4 7 1de pensiones y crecimiento económico. Vol. 1) relativas a políticas de desarrollo
2 9 Chile: Social security reform and women’s pensions Vol. 1 Documento de trabajo (serie numerada) 2 8 / 0 2 / 2 0 0 1 2 2 5 6 5(Chile: Reforma de la seguridad social y pensiones para la mujer. Vol. 1)
3 0 C h i l e ’s pension reform after twenty years Vol. 1 (Reforma del sistema Documento de trabajo (serie numerada) 3 1 / 1 2 / 2 0 0 1 2 4 0 7 9de pensiones de Chile después de 20 años. Vol. 1)
3 1 Gender Effects of Social Security Reform in Chile in The World Bank P u b l i c a c i ó n 0 1 / 0 1 / 2 0 0 2 2 5 5 7 9economic review 16 (3) Vol. 1 (“Influencia de la reforma de la seguridad social en las cuestiones de género en Chile”, en The World Bank Economic Review 16 (3). Vol. 1)
3 2 Revealed preference and self-insurance— Can we learn from the Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 1 / 2 0 0 2 W P S 2 7 5 4self-employed in Chile? Vol. 1 (Preferencia revelada y autoseguro. relativas a políticas de desarrollo¿Se puede aprender de los autónomos de Chile? Vol. 1)
3 3 Pooling, savings, and prevention—mitigating the risk of old age poverty Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 5 / 2 0 0 2 W P S 2 8 4 9in Chile Vol. 1 (Fondos comunes, ahorro y prevención: Cómo relativas a políticas de desarrollomitigar el riesgo de la pobreza en la tercerca edad en Chile. Vol. 1)
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Título del informe Tipo de informe Fecha Número
A P É N D I C E G : E S T U D I O S E C O N Ó M I C O S Y S E C TO R I A L E S D E L B A N C O , P O R R E G I Ó N ( E S P E C Í F I C O S D E C A DA PA Í S )
3 4 C o l o m b i a ’s pension reform: fiscal and macroeconomic effects Vol. 1 P u b l i c a c i ó n 3 0 / 1 1 / 1 9 9 5 W D P 3 1 4(Reforma del sistema de pensiones de Colombia: Efectos fiscales y macroeconómicos. Vol. 1)
3 5 Colombia: Social Safety net assessment Vol. 1 (Colombia: Informe sectorial 3 0 / 0 8 / 2 0 0 2 2 2 2 5 5Evaluación de la red de protección social. Vol. 1)
3 6 Colombia: The economic foundation of peace Vol. 1 (Colombia: P u b l i c a c i ó n 3 1 / 1 2 / 2 0 0 2 2 5 4 2 6La base económica de la paz. Vol. 1)
3 7 Costa Rica: Public sector social spending Vol. 1 (Costa Rica: Informe sectorial 2 3 / 1 0 / 1 9 9 0 8 5 1 9Gasto público en cuestiones sociales. Vol. 1)
3 8 Costa Rica: A pension reform strategy Vol. 1 (Costa Rica: P u b l i c a c i ó n 3 1 / 0 1 / 2 0 0 0 2 0 1 0 0Estrategia de reforma del sistema de pensiones. Vol. 1)
3 9 Dominican Rep: Poverty assessment: poverty in a high-growth economy Informe sectorial 1 7 / 1 2 / 2 0 0 1 2 1 3 0 61986–2000 Vol. 1 (República Dominicana: Evaluación de la pobreza. La pobreza en una economía de gran crecimiento. 1986-2000. Vol. 1)
4 0 Dominican Rep: Poverty assessment: poverty in a high-growth economy Informe sectorial 1 7 / 1 2 / 2 0 0 1 2 1 3 0 61986–2000 Vol. 2 (República Dominicana: Evaluación de la pobreza. La pobreza en una economía de gran crecimiento. 1986-2000. Vol. 2)
4 1 Mexico: Social security reform: the capital accumulation and Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 1 0 / 1 9 9 0 W P S 5 1 2intergenerational distribution effect Vol. 1 (México: Reforma relativas a políticas de desarrollode la seguridad social. Acumulación del capital y efecto de distribución intergeneracional. Vol. 1)
4 2 Mexico: Mobilizing savings for growth Vol. 1 (México: Movilización Informe sectorial 2 3 / 1 2 / 1 9 9 7 1 6 3 7 3de ahorros para el crecimiento económico. Vol. 1)
4 3 Mexico: Mobilizing savings for growth Vol. 2 (México: Movilización Informe sectorial 2 3 / 1 2 / 1 9 9 7 1 6 3 7 3de ahorros para el crecimiento económico. Vol. 2)
4 4 The 1997 pension reform in Mexico Vol. 1 (La reforma del Documento de trabajo sobre investigaciones 3 0 / 0 6 / 1 9 9 8 W P S 1 9 3 3sistema de pensiones de 1997 en México. Vol. 1) relativas a políticas de desarrollo
4 5 The economics of gender in Mexico: work, family, state, and market P u b l i c a c i ó n 3 0 / 0 4 / 2 0 0 1 2 2 2 4 2Vol. 1 (La economía del género en México: Trabajo, familia, Estado y mercado. Vol. 1)
4 6 Mexico: Fiscal sustainability Vol. 2 (México: Sostenibilidad fiscal. Vol. 2) Informe sectorial 1 3 / 0 6 / 2 0 0 1 2 0 2 3 64 7 Paraguay: Country economic memorandum: macroeconomic policies Informe económico 0 5 / 0 3 / 1 9 9 9 1 8 3 9 2
to reactivate growth Vol. 1 (Paraguay: Memorando económico sobre el país. Políticas macroeconómicas para reactivar el crecimiento. Vol. 1)
4 8 Paraguay: Financial sector review Vol. 1 (Paraguay: Informe económico 1 5 / 1 1 / 2 0 0 2 2 4 2 4 9Examen del sector financiero. Vol. 1)
4 9 Peru: Public expenditure review Vol. 1 (Perú: Informe económico 3 1 / 1 0 / 1 9 9 4 1 3 1 9 0Examen del gasto público. Vol. 1)
5 0 Peru: Reforming the pension system Vol. 1 (Perú: Reforma del Documento de trabajo (serie numerada) 3 0 / 0 6 / 1 9 9 5 1 7 3 6 1sistema de pensiones. Vol. 1)
5 1 Pension reform and private pension funds in Peru and Colombia Vol. 1 Documento de trabajo sobre investigaciones 3 0 / 1 1 / 1 9 9 7 W P S 1 8 5 3(Reforma del sistema de pensiones y fondos privados de relativas a políticas de desarrollopensiones en Perú y Colombia. Vol. 1)
5 2 Trinidad & Tobago: Macroeconomic assessment and review Informe económico 2 8 / 0 6 / 1 9 9 6 1 5 1 8 7of public sector reform and expenditures: the changing role of the state Vol. 1 (Trinidad y Tabago: Evaluación y examen macroeconómicos de la reforma y los gastos del sector público: Cambios en la función del Estado. Vol. 1)
5 3 Uruguay: Options for pension reform Vol. 1 (Uruguay: Opciones Documento de trabajo (serie numerada) 3 0 / 0 6 / 1 9 9 5 1 7 3 6 3para la reforma del sistema de pensiones. Vol. 1)
5 4 Uruguay: Country economic memorandum Vol. 1 (Uruguay: Informe económico 2 2 / 0 1 / 1 9 9 6 1 4 2 6 3Memorando económico sobre el país. Vol. 1)
5 5 Fiscal impact of switching from a pay as you go to a capitalization Documento de trabajo departamental 3 1 / 0 7 / 1 9 9 6 1 7 4 1 2system: the case of Uruguay’ s largest pension system, BPS Vol. 1 (Impacto fiscal del cambio de un sistema de reparto a un sistema de capitalización: El caso del sistema de pensiones más grande de Uruguay, BPS. Vol. 1)
5 6 Uruguay: Financial sector review Vol. 1 (Uruguay: Informe sectorial 15/11/2000 2 0 1 9 9Examen del sector financiero. Vol. 1)
5 7 Uruguay: Maintaining social equity in a changing economy Vol. 1 Informe económico 1 7 / 0 7 / 2 0 0 1 2 1 2 6 2(Uruguay: Cómo mantener la equidad social en una economía cambiante. Vol. 1)
Oriente Medio y Norte de África1 Djibouti: Pension system reform: strategic note Vol. 1 (Djibouti: Informe sectorial 3 1 / 1 2 / 2 0 0 1 2 2 0 8 7
Reforma del sistema de pensiones: Nota sobre la estrategia. Vol. 1)2 Egypt: Country economic memorandum: issues in sustaining economic Informe económico 1 5 / 0 3 / 1 9 9 7 1 6 2 0 7
growth Vol. 1 (Egipto: Memorando económico sobre el país. Requisitos para mantener el crecimiento económico. Vol. 1)
(Continúa en la página siguiente)
R E F O R M A Y R E E S T R U C T U R AC I Ó N D E L O S S I S T E M A S D E PE N S I O N E S
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3 Egypt: Country economic memorandum: issues in sustaining economic Informe económico 1 5 / 0 3 / 1 9 9 7 1 6 2 0 7growth Vol. 2 (Egipto: Memorando económico sobre el país. Requisitos para mantener el crecimiento económico. Vol. 2)
4 Egypt: Country economic memorandum: issues in sustaining economic Informe económico 1 5 / 0 3 / 1 9 9 7 1 6 2 0 7growth Vol. 3 Memorando económico sobre el país. Requisitos para mantener el crecimiento económico. Vol. 3)
5 The role of non-bank financial intermediaries (with particular reference Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 3 / 1 9 9 8 W P S 1 8 9 2to Egypt) Vol. 1 (La función de los intermediarios financieros no relativas a políticas de desarrollobancarios (con especial atención a Egipto). Vol. 1)
6 The pension system in Iran: challenges and opportunities Vol. 1 of 2 Informe sectorial 0 1 / 0 9 / 2 0 0 3 2 5 1 7 4(El sistema de pensiones de Irán: Desafíos y oportunidades. Vol. 1 de 2)
7 The pension system in Iran: challenges and opportunities Vol. 2 of 2 Informe sectorial 0 1 / 0 9 / 2 0 0 3 2 5 1 7 4(El sistema de pensiones de Irán: Desafíos y oportunidades. Vol. 2 de 2)
8 Morocco: Financial sector strategy note Vol. 1 (Marruecos: Informe sectorial 2 6 / 0 9 / 2 0 0 0 2 0 8 8 5Nota sobre la estrategia del sector financiero. Vol. 1)
9 Morocco: Poverty update Vol. 1 (Marruecos: Actualización sobre Informe sectorial 3 0 / 0 3 / 2 0 0 1 2 1 5 0 6cuestiones de la pobreza. Vol. 1)
1 0 Morocco: Poverty update Vol. 2 (Marruecos: Actualización sobre Informe sectorial 3 0 / 0 3 / 2 0 0 1 2 1 5 0 6cuestiones de la pobreza. Vol. 2)
1 1 Options for pension reform in Tunisia Vol. 1 (Opciones para la Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 7 / 1 9 9 3 W P S 1 1 5 4reforma del sistema de pensiones de Túnez. Vol. 1) relativas a políticas de desarrollo
1 2 Tu n i s i a ’s insurance sector Vol. 1 (El sector de Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 5 / 1 9 9 5 W P S 1 4 5 1los seguros de Túnez. Vol. 1) relativas a políticas de desarrollo
Asia Meridional1 Subnational Administration in Afghanistan Vol. 1 of 2 / Informe sectorial 0 1 / 0 4 / 2 0 0 4 2 8 4 3 5
Assessment and recommendations for action (Administración subnacional en Afganistán. Vol. 1 de 2 – Evaluación y recomendaciones para la acción)
2 Afghanistan—Subnational Administration in Afghanistan Vol. 2 of 2 / Informe sectorial 0 1 / 0 4 / 2 0 0 4 2 8 4 3 5A guide to Government in Afghanistan (Administración subnacional en Afganistán. Vol. 2 de 2 – Guía para el Gobierno en Afganistán)
3 How well do India’s social service programs serve the poor? Vol. 1 Documento de trabajo sobre investigaciones 3 1 / 0 8 / 1 9 9 0 W P S 4 9 1(¿Cuánto sirven a los pobres los programas de servicios relativas a políticas de desarrollosociales de India? Vol. 1)
4 India: Reducing poverty, accelerating development Vol. 1 P u b l i c a c i ó n 0 1 / 0 1 / 2 0 0 0 2 0 7 4 9(India: Reducir la probreza, acelerar el desarrollo. Vol. 1)
5 Maharashtra: reorienting government to facilitate growth and Informe sectorial 3 1 / 1 0 / 2 0 0 2 2 5 0 5 3reduce poverty Vol. 1 (Maharashtra: Reorientar al gobierno para facilitar el crecimiento económico y reducir la pobreza. Vol. 1)
6 Nepal: Financial sector study Vol. 1 (Nepal: Estudio sobre Informe sectorial 1 6 / 1 0 / 2 0 0 2 2 4 9 5 9el sector financiero. Vol. 1)
7 Pakistan: Economic update: adjustment and reforms for a better Documento de trabajo 2 2 / 0 4 / 1 9 9 8 1 9 0 1 5future Vol. 1 (Pakistán: Actualización económica. Ajuste y reformas para un futuro mejor. Vol. 1)
8 Pakistan: Public expenditure review: reform issues and options Vol. 1 Informe económico 0 7 / 1 0 / 1 9 9 8 1 8 4 3 2(Pakistán: Examen del gasto público: Problemas y alternativas de la reforma. Vol. 1)
9 A framework for civil service reform in Pakistan Vol. 1 (Marco para Informe sectorial 1 5 / 1 2 / 1 9 9 8 1 8 3 8 6la reforma de la administración pública en Pakistán. Vol. 1)
1 0 Pakistan: Reforming provincial finances in the context of devolution— Informe económico 1 0 / 1 1 / 2 0 0 0 2 1 3 6 2an eight point agenda Vol. 1 (Pakistán: Reforma de los sistemas de finanzas provinciales en el contexto de la transferencia de competencias. Programa de ocho puntos. Vol. 1)
1 1 Reforming Punjab’s public finances and institutions Vol. 1 Informe sectorial 2 1 / 0 8 / 2 0 0 1 2 0 9 8 1(Reforma de las finanzas e instituciones públicas de Punjab. Vol. 1)
1 2 Pakistan: Development policy review—a new dawn? Vol. 1 Informe sectorial 0 3 / 0 4 / 2 0 0 2 2 3 9 1 6(Pakistán: Examen de la política de desarrollo. ¿Un nuevo comienzo?)
1 3 Household savings: an estimation for Sri Lanka Vol. 1 Documento de trabajo (serie numerada) 3 1 / 1 0 / 1 9 7 6 S D F 2 7(Ahorro de los hogares: Estimación para Sri Lanka. Vol. 1)
1 4 Promoting growth in Sri Lanka: lessons from East Asia Vol. 1 (Promover Documento de trabajo sobre investigaciones 3 0 / 0 6 / 1 9 9 5 W P S 1 4 7 8el crecimiento en Sri Lanka: Enseñanzas de Asia oriental. Vol. 1) relativas a políticas de desarrollo
1 5 Review of superannuation benefit programs in Sri Lanka Vol. 1 Informe sectorial 1 9 / 0 5 / 2 0 0 0 2 0 4 6 8(Examen de los programas de pensiones de Sri Lanka. Vol. 1)
Título del informe Tipo de informe Fecha Número
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APÉNDICE H: RESPU E S TA DE LA ADMINISTRAC I Ó N
En los países clientes, los sistemas de pensionespúblicos y privados constituyen un mecanismoesencial para reducir los riesgos de pobreza en lavejez y lograr que el ingreso vitalicio sea másu n i f o rme y permita mantener el nivel de vidadespués de la jubilación. Existen amplias diferenciasentre los sistemas de pensiones en cuanto a ser losuficientemente a d e c u a d o s para cubrir los riesgosde pobreza en la vejez para la mayoría de lapoblación; lo suficientemente a s e q u i b l e s para noimponer una carga excesiva en los actualestrabajadores, los empleadores y los gobiern o s ;s o s t e n i b l e s para poder proporcionar los beneficiosprometidos de manera coherente con los niveles decontribución a lo largo de múltiples generaciones,y lo suficientemente r o b u s t o s para soportar el efecto de perturbaciones económicas, políticas ydemográficas. Muchos de ellos son inadecuadostanto en términos del nivel proporcionado dereducción del riesgo de pobreza en relación con elcosto como en términos del nivel de cobert u r a ;otros generan a los empleados, los empleadores y el gobierno una considerable carga financiera parapagar beneficios que superan la capacidad de pago de la sociedad actual; en otros casos, tienen graves problemas de sostenibilidad financiera y constituyen un obstáculo para la estabilidad fiscal, el crecimiento económico y la reducción de lapobreza, y muchos han demostrado ser muyvulnerables a las variaciones en la situacióneconómica y política.
El apoyo del BancoEl Banco Mundial es un líder reconocido en materiade asistencia a los países para lograr sistemas depensiones adecuados, asequibles, sostenibles yrobustos. Desde 1984, ayudó a 68 países a reform a rsus sistemas de pensiones mediante el otorgamientode más de 200 préstamos y créditos. Además, ha sidoun centro de generación de nuevas ideas sobrer e f o rma previsional y ha preparado más de 350i n f o rmes y publicaciones, entre ellos libros comoAverting the Old Age Crisis (Envejecimiento sinc r i s i s) (Banco Mundial, 1994) y S o p o rte del ingresoen la vejez en el siglo veintiuno: Una perspectivainternacional de los sistemas de reformas y de
sus pensiones (Banco Mundial, 2005), que hanincidido marcadamente en la conceptualización delas opciones y estrategias relativas a la reforma delos sistemas de pensiones. Por último, el Banco hatomado la iniciativa para preparar el debate y parareunir y gestionar conocimientos a través de laorganización, en el ámbito internacional, nacionaly regional, de conferencias y seminarios sobrecuestiones relativas a la reforma previsional; laf o rmulación de múltiples programas de capacitaciónf o rmal e informal para autoridades normativas yprofesionales y la creación, y divulgación de unmodelo computarizado común para proyectar yevaluar sistemáticamente las opciones de reform aprevisional. Además, ha establecido enlaces decomunicación a través de su sitio web y sus redesi n t e rnacionales y regionales.
El examen del DEOLa administración acoge con agrado este examenamplio y oportuno de la asistencia prestada por elBanco para la reforma previsional y el desarrollo de los sistemas de pensiones. En esta respuesta de la administración se analizan las principalesconclusiones del informe del Departamento deEvaluación de Operaciones (DEO) y se exponenopiniones acerca de cuestiones clave que sonfundamentales para que la labor del Banco en estai m p o rtante esfera sea satisfactoria. Debe tenersepresente que la mayoría de las reformas estru c t u r a l e semprendidas por países clientes del Banco seiniciaron a fines del decenio de 1990, y que sólopuede abrirse juicio respecto de los resultados, lasostenibilidad, la suficiencia, la asequibilidad y lasolidez una vez que han transcurrido 10 ó más años.En consecuencia, las conclusiones sobre la asistenciadel Banco son provisionales.
Principales conclusiones yrecomendaciones del DEOConclusiones del DEOEl informe del DEO contiene las siguientesconclusiones principales:
• Especial atención a la sostenibilidad fiscal. Amenudo, el interés del Banco por la reforma de
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los sistemas de pensiones ha nacido deinquietudes respecto de la sostenibilidad fiscal.Si bien el Banco ha atendido las deficiencias definanciamiento, con mucha frecuencia no haprestado la debida atención al objetivo primordialde un sistema de pensiones, que es reducir lapobreza y proporcionar un ingreso jubilatorioadecuado e n un marco de limitaciones fiscales.Por otra parte, tampoco se ha ocupado losuficiente de los ingresos de los ancianos.
• Énfasis en el aumento del ahorro y eld e s a rrollo de los mercados de capital. El Bancoha puesto el acento en los aspectos de lossistemas de múltiples pilares que favorecen elcrecimiento —aumento del ahorro y mayord e s a rrollo de los mercados de capital—, pero enla evaluación del DEO se señala que losresultados prometidos sólo se han logrado enunos pocos países.
• Deficiencias en el apoyo a los programas de reform a . En algunas de las reformas rela-cionadas con sistemas de múltiples pilares que han recibido apoyo del Banco, se observ a ndeficiencias que señalan la necesidad de unseguimiento permanente de la reforma inicial.Por ejemplo, en América Latina y el Caribe, lasactividades del Banco se limitaron generalmentea reformas relativas al régimen de capitalización,aunque los sistemas de pensiones cubrían a unpequeño porcentaje de la población. Si bien laasistencia del Banco fue fundamental parainstituir reformas de los parámetros en elrégimen de reparto, el Banco no impulsó lasr e f o rmas adicionales en el primer pilar que erannecesarias en muchos países de la región.
• Apoyo a reformas para instituir sistemas demúltiples pilares en países donde no existíancondiciones previas adecuadas. El Banco instópersistentemente a algunos países a instituirr e f o rmas relacionadas con sistemas de múltiplespilares aunque la situación del sector financierono era favorable. Por otra parte, en el caso de lospaíses que tenían poco control de la corru p c i ó n ,no intentó disuadirlos de abocarse activamentea reformas para establecer sistemas de múltiplespilares. En cuanto a los países que introdujeronr e f o rmas relacionadas con sistemas de múltiplespilares, el Banco no los persuadió de que debíand e s a rrollar carteras de pensiones diversificadasni respaldó el fortalecimiento de su capacidadpara realizar el seguimiento de la estabilidadfiscal de sus reformas. Por último, aunque nopor ello menos importante, el Banco no tuvoun desempeño eficaz en cuanto no se logrómejorar la recaudación de las contribuciones enalgunos países.
• Estudios económicos y sectoriales. Si bien noresulta claro de qué manera los estudioseconómicos y sectoriales anteriores influyeron en
la adopción de políticas adecuadas, el enfoquegeneral de estos estudios ha incidido en lascuestiones consideradas en las operaciones delBanco. Mientras que el apoyo a las reformas parainstituir sistemas de múltiples pilares ha sidoclaro, en los estudios se han omitido algunascuestiones específicas. A menudo, las investi-gaciones y los análisis de políticas han sidoincompletos y se han llevado a cabo en form ai rregular y esporádica.
• Fo rtalecimiento de la capacidad. En muchoscasos, el Banco no incluyó un componentesuficiente de fortalecimiento de la capacidad ensu programa inicial de reforma del sistema depensiones o en las actividades complementariasposteriores. En algunos casos, aunque no entodos, se logró establecer una vinculaciónsatisfactoria entre la asistencia técnica y lasoperaciones de ajuste.
• Cooperación interna y extern a . La coordi-nación interna no ha sido coherente o suficienteen muchas esferas, entre ellas el asesoramientosobre los ingresos jubilatorios y la evaluacióndel sector financiero (incluido el Programa de asesoría sobre el sector financiero). Exter-namente, el Banco Mundial se ha limitado a dialogar con clientes o con depart a m e n t o sg u b e rnamentales que compartían sus opinionesen materia de reforma previsional. La coor-dinación con otros donantes y organismos hasido, en muchas circunstancias, irr e g u l a r.
Recomendaciones del DEOEl análisis de las recomendaciones formuladas en elexamen del DEO se incluye a continuación, juntocon los comentarios de la administración.
COMENTARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN
Sobre el análisis y las conclusionesLa administración considera que el estudio contieneun amplio análisis del apoyo prestado a las reform a sprevisionales y está de acuerdo con la orientacióngeneral de la mayoría de las recomendaciones. Enp a rt i c u l a r, coincide con las recomendaciones def o rtalecer la coordinación interna y el marco dediagnóstico para establecer si el país está preparadopara instaurar reformas relacionadas con un segundopilar administrado en forma privada.Marco de aprendizaje dinámico. En opinión de laadministración, en el informe no se presta la debidaatención al carácter dinámico del proceso deaprendizaje que ha caracterizado el marco del Bancopara la reforma de los sistemas previsionales durantelos 20 años examinados. A través de estudios a nivelde país y en el plano internacional, el Banco hacontribuido a la creación de productos en el ámbitode los conocimientos y, en el proceso, ha extraídoenseñanzas y ha realizado una reevaluación de su
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posición y sus orientaciones formales e inform a l e spara el personal. Este carácter dinámico ha incididoen la formulación de programas de investigación paralas esferas en las que existen import a n t e si n c e rtidumbres a nivel conceptual, empírico y deejecución. En el informe se reconoce que losproductos del Banco en el ámbito de losconocimientos sirven como base para el diálogosobre políticas, pero no se los evalúa como unelemento esencial del diálogo con los países. Estosproductos incluyen los instrumentos esenciales deanálisis focalizado en las políticas (como la serie demanuales elementales sobre sistemas de pensiones),las medidas de fortalecimiento de la capacidad(entre ellas los cursos básicos sobre pensiones a nivelmundial, los programas regionales de capacitación,las conferencias y los seminarios patrocinados porel Banco), y los programas de investigaciones sobrepolíticas (por ejemplo sobre anualidades, cobert u r ay pobreza en la vejez). A través de los años, esteproceso de aprendizaje ha llevado al Banco a revisarsu perspectiva en materia de reforma previsional, queahora incluye una opinión mucho más firm erespecto de los objetivos de los sistemas depensiones y las reformas, y acerca de los criteriosrelativos al contenido de las propuestas de reform aprevisional presentadas por los países y el procesoque el Banco aplica para respaldarlas. Un examenmás sistemático de los productos del Banco en elámbito de los conocimientos habría ofrecido unpanorama más amplio de toda la gama dei n s t rumentos usados para ayudar a los países aalcanzar sus objetivos de desarr o l l o .Criterios de referencia aplicados. La administraciónhubiese preferido que en el examen se aplicaran loscriterios de referencia para evaluación que seconsideran apropiados para los períodos de tiempoespecíficos en que se realizaron las interv e n c i o n e sdel Banco. En el informe se aplica el documentopublicado en 2001 titulado Social Protection Sector Strategy: From Safety Net to Springboard(S t r a t e g y) (Banco Mundial, 2001a) como punto dereferencia para evaluar las actividades desarr o l l a d a spor el Banco desde 1984 hasta 2004. Sin embargo,gran parte del apoyo del Banco a medidas der e f o rma previsional es anterior a este documento.Además, tanto el Banco como la comunidadi n t e rnacional incrementaron considerablementesus conocimientos con respecto a los enfoques deprácticas recomendadas. Por cierto, en el inform ese reconoce que las actividades del Banco fueron“más intensas” en el período 1998-2001, antes de lapublicación de Strategy. Gran parte de la labor delBanco durante ese período fue influenciada por lasconclusiones formuladas en el documento A v e rt i n gthe Old Age Crisis (Envejecimiento sin crisis)(Banco Mundial, 1994), que, si bien no es undocumento de estrategia oficial, constituye un punto
de referencia mucho más sólido para medir lasactividades del Banco en los años noventa, antes dela publicación de S t r a t e g y. Existen marcadasdiferencias entre estos dos documentos que sedeben, en gran medida, a la experiencia obtenidapor el Banco a través de su colaboración con paísesque emprendieron reformas de los parámetros yr e f o rmas estructurales. La administración consideraque a raíz de haber usado Strategy como punto dereferencia para evaluar actividades sustentadas enEnvejecimiento, en el informe del DEO se arr i b aa resultados y conclusiones que entrañan más críticasque las que se hubieran formulado de haberseusado un punto de referencia más apropiado alperíodo de tiempo. Por último, en el informe semenciona el documento de orientación del Bancotitulado S o p o rte del ingreso en la vejez en elsiglo veintiuno: Una perspectiva intern a c i o n a lde los sistemas de reformas y de sus pensiones(Banco Mundial, 2005), pero no se vinculan lasi n t e rvenciones recientes con los nuevos enfoquesrecomendados en este documento, que reflejan l a sexperiencias adicionales, las consultas, la i n v e s -tigación y las ideas de los últimos cuatro años.El impacto del Banco. En opinión de la admini-stración, en el informe se tiende a sobreestimar la influencia de la ayuda del Banco —así como supotencial impacto— en los programas nacionales der e f o rma y el programa de otros asociados en eld e s a rrollo. El Banco concedió gran parte delfinanciamiento una vez que los países habíansancionado leyes de reforma y luego solicitabanasistencia fiscal. En América Latina, por ejemplo,p a rticipó activamente sólo en siete de los 12 paísesque emprendieron reformas estructurales y, en esoscasos, proporcionó apoyo cuando ya existíaniniciativas nacionales que a menudo estabanf u e rtemente influenciadas por el modelo chileno.Consiguientemente, el Banco recién interv i n odespués de que se había tomado una decisión sobrelos lineamientos generales del modelo de reform a .Necesidad fiscal de llevar a cabo la reforma delsistema de pensiones para impulsar el crecimientoy reducir la pobreza. La administración considera quelas crisis fiscales, y su carácter prioritario como part ede una estrategia de crecimiento y reducción de lapobreza, revisten más importancia que la que se lesasigna en el informe. En los años noventa, lossistemas de pensiones en América Latina constituíanuna amenaza para la estabilidad económica y elcrecimiento a raíz de las características de su diseñoy la mala administración, que imponían una cargafiscal y económica insostenible y que a menudobeneficiaban a los grupos de ingreso mediano yalto a expensas de los pobres. Los hogares máspobres de la región solían soportar el mayor pesode estas circunstancias a través de impuestosinflacionarios o la pérdida de crecimiento económico
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o recursos fiscales que podrían haberse destinadoa medidas orientadas más adecuadamente al aliviode la pobreza. En Europa y Asia central, no se podíanmantener muchos de los derechos de pensiónexistentes a raíz de la considerable reducción de laeconomía, y un gran número de ancianos pobresdebieron soportar una disminución efectiva de susbeneficios. Los pedidos formulados por losg o b i e rnos solicitando la asistencia del Banco parar e f o rmar los sistemas de pensiones, así como laf o rma en que se prestó esta ayuda, obedecieron aesas circunstancias. En la mayoría de los casos, losclientes recurrieron al Banco debido a queafrontaban situaciones de crisis, y el personalrespondió ofreciendo asistencia que, con frecuencia,estaba focalizada en detener la sangría fiscalocasionada por los sistemas públicos de pensionesrelacionadas con el ingreso. Recién a fines deldecenio de 1990, una vez que se logró alcanzar conmucho esfuerzo la estabilidad económica, fue posibleentablar un diálogo más sereno sobre manerassostenibles desde el punto de vista fiscal de abordaren forma amplia los riesgos relativos al ingreso enla vejez (incluida la cobertura), en particular elriesgo de pobreza. En opinión de la administración,estos cambios en las necesidades de los clientes yen las respuestas del Banco podrían haberse descritocon más claridad en el examen del DEO.Cobertura mínima, beneficios y alivio de la pobreza.La administración considera que el examen deberíahaber abarcado un análisis más amplio de losvínculos entre la reforma previsional y la reducciónde la pobreza, en lugar de limitarse, en su mayorp a rte, a las vinculaciones entre la reforma previsionaly los ancianos pobres. Existen otras dimensionesesenciales de la función que la reforma desempeñaen materia de alivio de la pobreza. En el informe secuestiona si la asistencia del Banco destinada a lar e f o rma de los sistemas de pensiones estuvo losuficientemente focalizada en medidas de apoyo alos ancianos pobres, entre ellas ampliar la cobert u r ay asegurar el derecho a un beneficio mínimo. No seanalizan dos conceptos fundamentales. La reform aprevisional es —y era— urgentemente necesariaporque las personas que perciben ingresos másbien altos suelen tener acreencias de gran magnitudsobre el producto interno bruto a través de susderechos adquiridos en materia de pensión. El gastode sumas de recursos tan elevadas en un grupo depersonas relativamente pequeño en comparacióncon el total de la población plantea dudas respectode la distribución de los recursos, la equidad, lajusticia y el crecimiento. Una medida esencial paraliberar recursos fiscales imprescindibles para aliviarla pobreza en la vejez es reducir la carga fiscal quese requiere para los derechos de pensión actualesy futuros de un pequeño porcentaje de trabajadoresy jubilados. Si bien inicialmente la reforma previsionalafecta a unos pocos, sus efectos son potentes y
pueden repercutir en toda la economía. Esta ideaf o rmó parte de las razones que se esgrimieron a finesde los años noventa como justificativo para interv e n i ren el sector de pensiones, y la administraciónhubiese recibido con agrado que el examen incluyeraun análisis más amplio de esas razones. Evolución de la estrategia y diferenciación a partirdel año 2001.El Banco ha establecido diferencias ensu estrategia de acuerdo con las características decada país, basándose en evaluaciones de la probablevulnerabilidad de la población anciana en relacióncon otros grupos vulnerables, como se señala en eldocumento S t r a t e g y de 2001. Además, haponderado los recursos fiscales y la capacidadinstitucional que se precisan para proporcionarapoyo adicional destinado a las poblacionesvulnerables. En América Latina y el Caribe, dondees posible reducir la vulnerabilidad de los ancianosy al mismo tiempo gestionar los costos fiscales, sededica especial atención a la cobertura. En Europay Asia central, donde la cobertura ha sido mayor queen otras regiones, se presta cada vez más atenciónal tema en vista de las deficiencias en la prestaciónde los beneficios en algunos países. En Asiameridional y África se analiza la posibilidad de ampliarla cobertura en razón de las urgentes necesidadesde todos los grupos vulnerables así como laslimitaciones de recursos fiscales e institucionales. Elenfoque en la vulnerabilidad es un indicador esencialque se incluye en S t r a t e g y (2001), pero no figura enel examen del DEO.Casos de países. En algunos casos, la aplicación decriterios técnicos estrictos genera diferencias entreel DEO y la administración respecto de lainterpretación de los resultados1.
Sobre las recomendacionesRecomendación 1. Fo rmular directrices parala preparación de las reformas de los sistemasde pensiones y prestar más atención a lasr e f o rmas de los parámetros: a) prestar másatención a la reforma de los parámetros paraasegurar la sostenibilidad fiscal, y a lascondiciones macroeconómicas, financieras einstitucionales necesarias para adoptar unsistema de múltiples pilares. Con ese fin, elBanco debería preparar y aplicar directricespara asegurarse de brindar asistencia adaptadaa las condiciones de cada país y form u l a rprescripciones normativas coherentes, queincluyan indicadores estadísticos y evaluacionesdetalladas, y b) en el diálogo con los paísesclientes debe ser más realista al presentar losbeneficios de los objetivos secundarios de lar e f o rma de los sistemas de pensiones. Lasp ruebas empíricas no son suficientes pararespaldar las afirmaciones en el sentido de quelos sistemas de capitalización han perm i t i d o
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—o permiten— incrementar el ahorro y eld e s a rrollo de los mercados de capital.
Reformas de los parámetros. La administraciónseguirá centrando la atención en las opciones der e f o rma que permitan asegurar la asequibilidad y suficiencia de los beneficios, así como lasostenibilidad fiscal y del sistema y la solidez frentea las perturbaciones. El Banco seguirá evaluandolos sistemas de pensiones teniendo en cuenta losobjetivos de cada país y luego recomendarámedidas de reforma (entre ellas reformas de losparámetros y/o reformas estructurales) adecuadasa las condiciones de cada país. La administraciónhace notar que en el marco usado actualmente paraevaluar las opciones de reforma de los sistemas de pensiones ya se evalúan las reformas de losparámetros y las reformas estructurales. Reciente-mente, el Banco y el Organismo de SeguridadSocial de Suecia patrocinaron conjuntamente unexamen clave de una prometedora opción der e f o rma para establecer un sistema de pensionessin financiamiento: los planes de contribucióndefinida no financiera o nocional (CDN) (BancoMundial, de próxima aparición).Un marco de diagnóstico para las reformas destinadasa instituir el segundo pilar. La administración coincidetotalmente en que los criterios de orientación paraestablecer reformas destinadas a instituir el segundopilar administrado en forma privada revisten grani m p o rtancia, y creará un grupo de estudio integradopor representantes de la Red sobre Desarr o l l oHumano, el Sector Financiero y la Red sobreReducción de la Pobreza y Gestión Económica conla finalidad de elaborar un marco de diagnóstico.Recientemente, se ha puesto en marcha un conjuntode actualizaciones del Programa de asesoría sobreel sector financiero y estudios económicos ysectoriales impulsados por la demanda que perm i t e nal Banco identificar las acciones necesarias paramejorar el desempeño de los nuevos sistemas desegundo pilar, así como las medidas que debenconsiderar los países que emprendan una reform aantes de establecer un segundo pilar. Los resultadosde esta labor se complementarán con indicadoresp e rtinentes para un gran número de países queinstituyen reformas con el propósito de formular unconjunto de directrices significativas. Todo intentopor uniformar esos criterios convirtiéndolos enlistas de verificación tendría el efecto de limitar lacapacidad del personal para adaptar el asesoramientosobre reformas a una diversa gama de condicionesn a c i o n a l e s .Impacto en el ahorro y los mercados de capital. Si bienexiste un amplio debate sobre las pruebas empíricasque vinculan las políticas en materia de pensionescon el crecimiento económico, también hay sólidosargumentos teóricos y cada vez más pru e b a sempíricas que demuestran que existe una
vinculación entre las reformas de los sistemas depensiones y el fortalecimiento de la eficiencia y latransparencia del sector financiero, así comovinculaciones empíricas sólidas y bien documentadasentre el desarrollo del sector financiero y elcrecimiento económico. En la medida que la reform ade la política en materia de pensiones tenga unimpacto a mediano plazo en el crecimiento, sea através de reformas estructurales o reformas de losparámetros de los sistemas existentes, esecrecimiento será la medida más sólida y eficaz parareducir la pobreza, incluida la pobreza en la vejez.La administración está de acuerdo en que esi m p o rtante presentar de una manera realista losbeneficios de los objetivos secundarios, es decir,aumentar el ahorro y desarrollar los mercados decapital. Las medidas para respaldar estos objetivosdeben ser plenamente coherentes con un conjuntode medidas adoptadas en orden de prioridad paraapoyar una estrategia orientada a aliviar la pobreza.
Recomendación 2. Fo rtalecer la capacidadde los clientes: Elaborar una lista de verificaciónde las necesidades de cada cliente en materiade capacidad (que incluya la recaudación de lascontribuciones, la elaboración de una base dedatos de los contribuyentes, la realización deanálisis actuariales y de las políticas, y laregulación de las operaciones de múltiplespilares) para evaluar las necesidades del clientey determinar cuál es la manera más adecuadapara satisfacerlas. Con ese fin, el Banco deberíaasegurarse de elaborar un plan de asistenciatécnica para las iniciativas de reforma con elpropósito de desarrollar la capacidad de losc l i e n t e s .El desarrollo de las instituciones es una part e
esencial de la mayoría de las reformas de los sistemasde pensiones y establecer cuáles son las necesidadesen materia de fortalecimiento de la capacidad esfundamental para que la reforma tenga éxito. Laadministración aborda ahora las cuestiones generalesde fortalecimiento de la capacidad en el marco deestrategias de asistencia a los países (EAP) basadasen los resultados, de acuerdo con las prioridadesestablecidas en los planes de inspiración nacional,como las estrategias de lucha contra la pobreza. Lacapacidad, junto con la gobernabilidad y el marcode resultados de cada país, forman parte de lostemas que la administración analiza habitualmentedurante el examen del borrador de las EAP. Losclientes preparan los planes de fortalecimiento dela capacidad con el apoyo del Banco y otrosasociados en el desarrollo. Mientras el Banco financieasistencia técnica para el fortalecimiento de lacapacidad, la administración seguirá requiriendoque se apliquen planes coherentes con lasnecesidades relativas a la ejecución de los proyectos.Habida cuenta de que es preciso adaptar el apoyo
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del Banco a las condiciones de cada país, laadministración considera que una lista de verificaciónno sería necesariamente eficaz. Además, el Bancopuede examinar los programas de asistencia técnicapara fortalecimiento de la capacidad únicamente silas autoridades de un país lo solicitan.
Recomendación 3. Realizar investigacionessobre cuestiones importantes: Verificar que se lleven a cabo análisis adecuados sobrecuestiones esenciales como los ingresos de losancianos, los efectos de la corrupción y lag o b e rnabilidad en la factibilidad de lograr unaregulación eficaz de los sistemas de pensiones,los métodos para estimular la competenciaentre los fondos de pensión, las directricespara la asignación de inversiones, el diseño delos sistemas no contributivos, y las formas enque se desarrollan los mercados de capital, asícomo investigaciones que permitan realizarcomparaciones entre países sobre estos temas.La administración coincide en que los estudios
analíticos adecuados son esenciales para su laboren respaldo del fortalecimiento y la reforma de lossistemas de pensiones. Sin embargo, hay muchasotras cuestiones que también revisten prioridadpara la realización de estudios analíticos sobrepaíses. Cuando en la EAP se señala que la reform adel sistema de pensiones es un elemento centralde las medidas de apoyo del Banco, la admini-stración solicita a los equipos encargados de laf o rmulación de la EAP que examinen la base deconocimientos, incluidos los estudios analíticosrealizados por el país cliente y otros asociados enel desarrollo, y se dediquen a resolver las defi-ciencias señaladas. La administración consideraque éste es el procedimiento que se aplicaactualmente y, por lo tanto, no tiene previstoadoptar ninguna medida respecto de esta reco-mendación. Con respecto a los temas de análisis einvestigación que implican comparaciones entrepaíses, un grupo de estudio integrado porrepresentantes de la Red sobre Desarrollo Humano,el Sector Financiero, la Red sobre Reducción de laPobreza y Gestión Económica, la red sobreeconomía del desarrollo y personal de las oficinasregionales llevará a cabo un examen de lasnecesidades y establecerá las prioridades para suconsideración en el proceso del programa de trabajode las unidades pertinentes. Las cuestionesi m p o rtantes cuya inclusión en nuevas investi-gaciones se considera prioritaria comprenden lapreparación de mejores regulaciones en materia depensiones y de medidas de supervisión adecuadasa las condiciones de cada país; opciones de diseñoa l t e rnativas para regímenes de pensiones con-tributivas sin financiamiento; opciones de políticapara un apoyo mínimo a los ingresos y reduccióndel riesgo de pobreza en la vejez, entre ellos
regímenes no contributivos, y el desempeño y losindicadores del fondo del segundo pilar.
Recomendación 4. Mejorar la coordinacióni n t e rna y externa: a) crear un proceso paralograr que las cuestiones multisectoriales seanestudiadas, incluidas las cuestiones financierasque se señalan en el Programa de asesoría sobreel sector financiero, mantener un mayor gradode coordinación entre la Vicepresidencia deEconomía del Desarrollo, las redes, lasdirecciones sectoriales y los grupos a cargo delos países, y b) elaborar una estrategia paradesempeñar un papel más preponderante enla formación de consenso entre las part e sinteresadas, especialmente, otras organiza-ciones internacionales y organismos clientes.
Coordinación interna. La administración coincideen que la coordinación interna y externa esi m p o rtante. En un esfuerzo por fortalecer lacoordinación interna, el grupo de estudio mencio-nado anteriormente e integrado por representantesde la Red sobre Desarrollo Humano, el SectorFinanciero, la Red sobre Reducción de la Po b r e z ay Gestión Económica, la red sobre economía deld e s a rrollo y personal de las oficinas regionales, sereunirá periódicamente para examinar la cola-boración intersectorial en la obtención de resultadosy la formulación de estrategias a nivel central y a nivelde cada país, y en el contexto de las prioridades enmateria de análisis e investigación señaladas mása rriba. Las actualizaciones del Programa de asesoríasobre el sector financiero y los estudios económicosy sectoriales focalizados en los sistemas de pen-siones, los seguros y los mercados de capital,emprendidos recientemente, desempeñarán unpapel fundamental en este proceso.Compromisos externos. El Banco sustenta susestrategias de asistencia a los países en la propiavisión de desarrollo de cada uno de ellos, como lamisma se define en una estrategia de lucha contrala pobreza u otro proceso de inspiración nacional.Teniendo en cuenta esa visión como marco para loscompromisos a nivel de cada país, el personalcolaborará activamente con las autoridadesnacionales y coordinará las medidas con otrosasociados en el desarrollo. El Banco seguirá part i c i -pando con otras organizaciones intern a c i o n a l e s ,donantes bilaterales y acreedores, en debates sobreenfoques alternativos de la reforma de los sistemasde pensiones. La administración está plenamente deacuerdo con la adopción de medidas para mejorarla coordinación y abordar los puntos en común y lasdiferencias en las propuestas de reform a .A n e x o . Se adjunta a esta respuesta de la admini-stración un cuadro que contiene las respuestasdetalladas en la matriz del registro de las actividadesde la administración.
Principales recomendaciones susceptibles de seguimiento formuladas por el IEG y que requieren una respuesta Respuesta de la administración
Registro de las actividades de la administración
Formular directrices para la preparación de las reformas delos sistemas de pensiones y prestar más atención a lasreformas de los parámetros a. Prestar más atención a la reforma de los parámetros para asegurar
la sostenibilidad fiscal, y a las condiciones macroeconómicas,financieras e institucionales necesarias para adoptar un sistemade múltiples pilares. Con ese fin, el Banco debería preparar yaplicar directrices para asegurarse de brindar asistencia adaptadaa las condiciones de cada país y formular prescripcionesnormativas coherentes, que incluyan indicadores estadísticos yevaluaciones detalladas.
b. En el diálogo con los países clientes debe ser más realista alpresentar los beneficios de los objetivos secundarios de la reformade los sistemas de pensiones. Las pruebas empíricas no sonsuficientes para respaldar las afirmaciones en el sentido de quelos sistemas de capitalización han permitido —o permiten—incrementar el ahorro y el desarrollo de los mercados de capital.
Fortalecer la capacidad de los clientesc. Elaborar una lista de verificación de las necesidades de cada
cliente en materia de capacidad (que incluya la recaudación de lascontribuciones, la elaboración de una base de datos de loscontribuyentes, la realización de análisis actuariales y de laspolíticas, y la regulación de las operaciones de múltiples pilares)para evaluar las necesidades del cliente y determinar cuál es lamanera más adecuada para satisfacerlas. Con ese fin, el Bancodebería asegurarse de elaborar un plan de asistencia técnica paralas iniciativas de reforma con el propósito de desarrollar lacapacidad de los clientes.
Realizar investigaciones sobre cuestiones importantes d. Verificar que se lleven a cabo análisis adecuados sobre cuestiones
esenciales como los ingresos de los ancianos, los efectos de lacorrupción y la gobernabilidad en la factibilidad de lograr unaregulación eficaz de los sistemas de pensiones, los métodos paraestimular la competencia entre los fondos de pensión, lasdirectrices para la asignación de inversiones, el diseño de lossistemas no contributivos, y las formas en que se desarrollan losmercados de capital, así como investigaciones que permitanrealizar comparaciones entre países sobre estos temas.
El Banco seguirá evaluando los sistemas de pensiones teniendo encuenta los objetivos de cada país y luego recomendará medidas dereforma (entre ellas reformas de los parámetros y/o reformasestructurales) adecuadas a las condiciones de cada país. Laadministración coincide totalmente en que los criterios de orientaciónpara establecer reformas destinadas a instituir el segundo pilaradministrado en forma privada revisten gran importancia, y creará ungrupo de estudio integrado por representantes de la Red sobreDesarrollo Humano, el Sector Financiero, la Red sobre Reducción de laPobreza y Gestión Económica y la red sobre economía del desarrollocon la finalidad de elaborar un marco de diagnóstico. El borrador de lasdirectrices se preparará en el curso de un año, completándose así elcompromiso de la administración con respecto a esta recomendación.
La administración está de acuerdo en que es importante presentar deuna manera realista los beneficios de los objetivos secundarios, esd e c i r, aumentar el ahorro y desarrollar los mercados de capital. Lasmedidas para respaldar estos objetivos deben ser del todo coherentescon un conjunto de medidas adoptadas en orden de prioridad paraapoyar una estrategia orientada a aliviar la pobreza. Esta cuestión serácubierta en las directrices mencionadas anteriormente.
La administración aborda ahora las cuestiones generales defortalecimiento de la capacidad en el marco de estrategias deasistencia a los países (EAP) basadas en los resultados, de acuerdo conlas prioridades establecidas en los planes de inspiración nacional,como las estrategias de lucha contra la pobreza. La capacidad, juntocon la gobernabilidad y el marco de resultados de cada país, formanparte de los temas que la administración analiza habitualmente duranteel examen del borrador de las EAP. Los clientes preparan los planes defortalecimiento de la capacidad con el apoyo del Banco y otrosasociados en el desarrollo. Mientras el Banco financie asistenciatécnica para el fortalecimiento de la capacidad, la administraciónseguirá requiriendo que se apliquen planes coherentes con lasnecesidades relativas a la ejecución de los proyectos. Habida cuenta deque es preciso adaptar el apoyo del Banco a las condiciones de cadapaís, la administración considera que una lista de verificación no seríanecesariamente eficaz.
La administración coincide en que los estudios analíticos adecuadosson esenciales para la labor en respaldo del fortalecimiento y lareforma de los sistemas de pensiones. Sin embargo, hay muchas otrascuestiones que también revisten prioridad para la realización deestudios analíticos sobre países. Cuando en la EAP se señala que lareforma del sistema de pensiones es un elemento central de lasmedidas de apoyo del Banco, la administración solicita a los equiposencargados de la formulación de la EAP que examinen la base deconocimientos, incluidos los estudios analíticos realizados por el paíscliente y otros asociados en el desarrollo, y se dediquen a resolver lasdeficiencias señaladas. La administración considera que éste es elprocedimiento que se aplica actualmente y, por lo tanto, no tiene
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Principales recomendaciones susceptibles de seguimiento formuladas por el IEG y que requieren una respuesta Respuesta de la administración
Registro de las actividades de la administración (continuación)
Mejorar la coordinación interna y externa e. Crear un proceso para lograr que las cuestiones multisectoriales,
incluidas las cuestiones financieras que se señalan en el Programade asesoría sobre el sector financiero, sean integradas en todaslas operaciones relativas a pensiones a través de un mayor gradode coordinación entre la Vicepresidencia de Economía delDesarrollo, las redes, las direcciones sectoriales y los grupos acargo de los países.
f. Elaborar una estrategia para desempeñar un papel máspreponderante en la formación de consenso entre las partesinteresadas, especialmente otras organizaciones internacionales yorganismos clientes.
previsto adoptar ninguna medida respecto de esta recomendación. Conrespecto a los temas de análisis e investigación que implicancomparaciones entre países, el mismo grupo de estudio creado parafortalecer la coordinación llevará a cabo un examen de las necesidades yestablecerá las prioridades para su consideración en el proceso delprograma de trabajo de las unidades pertinentes. Una vez realizado eseanálisis, la administración considerará que esta acción se ha completado.
Como se señaló anteriormente, en un esfuerzo por fortalecer lacoordinación interna, un grupo de estudio integrado por representantesde la Red sobre Desarrollo Humano, el Sector Financiero, la Red sobreReducción de la Pobreza y Gestión Económica, la red sobre economíadel desarrollo y personal de las oficinas regionales, se reuniráperiódicamente para examinar la colaboración intersectorial, sobre todoen el contexto de las prioridades en materia de análisis e investigaciónseñaladas más arriba.
El personal colaborará activamente con las autoridades nacionales ycoordinará las medidas con otros asociados en el desarrollo en el marcode la propia visión de desarrollo de cada país, como la misma se defineen una estrategia de lucha contra la pobreza u otro proceso deinspiración nacional. El Banco seguirá participando con otrasorganizaciones internacionales en debates sobre enfoques alternativosde la reforma de los sistemas de pensiones y medidas para abordar lospuntos en común y las diferencias en las propuestas de reforma.
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El 12 de octubre de 2005, el Comité sobre la eficaciaen términos de desarrollo analizó el informe delG rupo de Evaluación Independiente (IEG, como selo conoce por sus siglas en inglés) titulado Re f o rm ay reestructuración de los sistemas de pensiones -Evaluación de la asistencia prestada por elBanco Mundial, junto con el borrador de larespuesta de la administración.
AntecedentesEn el informe sobre investigaciones relativas a laspolíticas de desarrollo titulado Averting the Old Age Crisis (Envejecimiento sin crisis) (1994),preparado anteriormente por el Banco Mundial, sehacía una exposición prescriptiva más detalladade un sistema de pensiones de múltiples pilares.La estrategia del Banco sobre reformas de lossistemas de pensiones se expone oficialmente enel documento titulado Social Protection SectorStrategy: From Safety Net to Springboard(S t r a t e g y) (2001), que se basa en el marco demúltiples pilares propuesto en el informe de 1994,compuesto de: 1) un sistema de pensionesadministrado por el sector público y financiado conlos impuestos; 2) un plan administrado y financiadopor el sector privado, y 3) ahorros voluntariospara la jubilación. En Strategy, la propuesta sobreun marco de múltiples pilares trasciende la fórm u l aestructural. A partir de los años noventa, el Bancoasumió un papel de vanguardia al respaldar unaamplia gama de reformas a través de sus serviciosanalíticos y de asesoría y también medianteoperaciones de financiamiento. En este período,ayudó a 68 países a reformar sus sistemas depensiones mediante el otorgamiento de más de 200préstamos y créditos. Además, preparó más de350 documentos y publicaciones sobre la reform ade los sistemas de pensiones y ha tomado lainiciativa para preparar el debate y para reunirconocimientos a través de la organización deconferencias y seminarios, programas decapacitación, y la creación y divulgación de unmodelo computarizado para proyectar opciones dereforma previsional.
Conclusiones y recomendaciones del IEGEn este informe del IEG se evalúa la estrategia delBanco en materia de sistemas de pensiones y losconsiguientes resultados en términos de desarr o l l ode la asistencia del Banco durante el período 1985-2004, poniéndose el énfasis en la labor iniciada enel decenio de 1990. La estrategia aplicada por elBanco para respaldar reformas con la finalidad deinstituir sistemas de pensiones de múltiples pilaresha sido diferente de una región a otra y de un paísa otro como consecuencia de los intereses de losclientes y la experiencia del Banco. El IEG consideraque los servicios de asesoría del Banco no han sidoeficaces en todos los casos. Si bien es cierto que enmuchos países los sistemas de pensiones form a l e scontribuyeron al considerable aumento de losdéficits presupuestarios, la preocupación del Bancopor la sostenibilidad fiscal tendió a eclipsar el objetivomás importante de la política en materia depensiones: reducir la pobreza e incrementar lasuficiencia de los ingresos jubilatorios en un marcode limitaciones fiscales. Para mejorar este proceso,el IEG recomienda al Banco lo siguiente: 1) form u l a rdirectrices para la preparación de las reformas delos sistemas de pensiones, prestar más atención ala reforma de los parámetros y poner menos énfasisal presentar los beneficios de los objetivossecundarios de la reforma de los sistemas depensiones para respaldar el crecimiento del ahorr oy el desarrollo de los mercados de capital; 2)f o rtalecer la capacidad de los clientes; 3) realizarinvestigaciones sobre cuestiones importantes, y 4)mejorar la coordinación interna y extern a .
Respuesta de la administraciónLa administración consideró que el estudio conteníaun amplio análisis del apoyo prestado a las reform a sprevisionales, aunque opinó que, durante el período1985-2004, las ideas formuladas en el informe de1994 influyeron cada vez menos en las actividadesdel Banco. La evolución de las ideas y lasoperaciones del Banco está documentada enS t r a t e g y (2001) y en el documento de orientacióndel Banco titulado S o p o rte del ingreso en la
APÉNDICE I: RESUMEN DEL PRESIDENTE: COMITÉ SOBRE LA EFICACIA ENTÉRMINOS DE DESARROLLO
vejez en el siglo veintiuno: Una perspectivai n t e rnacional de los sistemas de reformas y de suspensiones (2005). La administración estuvo deacuerdo con la orientación general de la mayoríade las recomendaciones, en particular con lasrecomendaciones de fortalecer la coordinacióni n t e rna y el marco de diagnóstico para establecersi el país está preparado para instaurar reform a srelacionadas con un segundo pilar administrado enf o rma privada. En opinión de la administración,en el informe se tiende a sobreestimar la funciónque desempeñó la ayuda del Banco así como supotencial impacto y se podría haber realizado unanálisis más amplio de los vínculos entre la reform aprevisional y la reducción de la pobreza. La ad-ministración consideró que las crisis fiscales revistenmás importancia que la que se les asigna en eli n f o rme, y manifestó que debe tenerse presente quela mayoría de las reformas estructurales empren-didas por países clientes del Banco se iniciaron afines del decenio de 1990, y que sólo puede abrirsejuicio respecto de sus resultados una vez que hant r a n s c u rrido 10 ó más años.
Conclusiones generalesEl Comité recibió con agrado la evaluación realizadapor el IEG sobre las actividades del Banco en elámbito de la reforma de los sistemas de pensiones,una cuestión crucial para muchos clientes yusualmente compleja y delicada desde el punto devista político. Los oradores, en general, expresaronsu beneplácito por el contenido y la calidad deli n f o rme. Consideraron que las conclusiones erani m p o rtantes y pertinentes para la labor del Bancoen el futuro, aunque algunos oradores señalaron quedebía transcurrir más tiempo para poder evaluartotalmente los resultados de las reformas. Si bien seconsideró que el borrador de la respuesta de laadministración era atinado, varios oradores hubiesenpreferido que se profundizaran algunos aspectosi m p o rtantes, como la distribución desigual de laasistencia del Banco y la concentración en dosregiones (Europa y Asia central y América Latina yel Caribe). El debate se concentró, principalmente,en aquellas esferas en las que las diferencias entreel IEG y la administración eran más evidentes, asaber: 1) las condiciones previas para respaldarr e f o rmas relativas a sistemas de múltiples pilares,especialmente la estabilidad macroeconómica y lasostenibilidad fiscal; 2) la importancia relativaasignada a los objetivos secundarios (por ejemplo,movilización del ahorro o desarrollo de los mercadosde capital), y 3) la visión del Banco sobre los sistemasde pensiones en el marco amplio de la protecciónsocial para toda la población, incluidos lostrabajadores del sector informal.
Próximos pasosEl borrador de la respuesta de la administraciónserá revisado teniendo en cuenta los comentariosy las inquietudes planteadas en la reunión, entre elloslos pedidos de incluir más detalles y precisión en lasrespuestas. Hubo amplio apoyo para llevar a caboun debate sobre la estrategia con la intervención delDirectorio en pleno.
Durante la reunión, se plantearon las siguientesc u e s t i o n e s :Condiciones previas a la adopción de sistemas demúltiples pilares. Un gran número de oradoresmanifestó que el Banco no debía excluir a lospaíses, en particular los de ingreso bajo que noreúnen las condiciones para instaurar sistemas demúltiples pilares (estabilidad macroeconómica ysostenibilidad fiscal), del ámbito de aplicación desu asistencia para programas de reforma altamentenecesarios. Los miembros se pronunciaron a favorde que el Banco intervenga en una amplia gama depaíses, entre ellos los de ingreso bajo y economíasfrágiles, y consideraron que las cuestiones mac-roeconómicas podían abordarse simultáneamente.La administración estuvo de acuerdo en que erai m p o rtante asumir un compromiso más ampliocon las economías de ingreso bajo y señaló que lamayor parte del apoyo del Banco se había destinadoa reformas para instituir un primer pilar y en varioscasos se había desalentado la implementación der e f o rmas para establecer un segundo pilar cuandolas condiciones no eran adecuadas. Muchos delos miembros acogieron con agrado la intenciónde la administración de crear un grupo de estudiocon el propósito de formular un marco dediagnóstico para el segundo pilar. Un númeroreducido de miembros consideró que las directricesdebían reflejar las prioridades de cada país e incluirmedidas adecuadas cuando no existieran lascondiciones necesarias para instituir un sistema demúltiples pilares.Restar importancia a los objetivos secundarios de lareforma de los sistemas de pensiones. En general, losmiembros se pronunciaron en contra de restari m p o rtancia a los objetivos secundarios (promoverel crecimiento del ahorro y fortalecer los sistemasfinancieros y los mercados de capital) como lorecomendó el IEG. El Grupo aclaró su opiniónseñalando que, si bien estos objetivos erani m p o rtantes, el Banco debía evitar poner demasiadoénfasis en sus beneficios como quizá lo haya hechoen el pasado.Especial atención a las actividades del BancoM u n d i a l . Se reconoció ampliamente el caráctercomplejo de las reformas de los sistemas de pensiones y su efecto en la estabilidad macroeco-nómica y fiscal así como en el crecimiento económico sostenible a largo plazo. Algunos
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miembros señalaron que el Banco habíadesempeñado un papel valioso en esas reform a s ,mientras que otros consideraron que la asistenciatécnica no fue suficiente ni continua. En general,los miembros coincidieron con la administración en que las graves crisis fiscales, profundizadas porregímenes de pensiones insostenibles, en muchospaíses actuaron como detonante de la interv e n c i ó ndel Banco en las reformas previsionales. Algunosoradores señalaron que el Banco debía seguiri n t e rviniendo en esta esfera, pues muchos países end e s a rrollo que estaban emprendiendo reform a sprevisionales enfrentaban el desafío de lograr quelos sistemas fuesen sostenibles desde el punto devista financiero. También se señaló que era necesariomejorar la coordinación interna y externa, lasestrategias de comunicación, y las actividades deseguimiento y evaluación del progreso logrado en las reformas. Los oradores mencionaronespecialmente que debía prestarse la debida atencióna las cuestiones de economía política, incluida lag o b e rnabilidad. Los miembros se mostrarondecepcionados a raíz de que la asistencia del Bancodestinada a las reformas no producía necesariamenteuna ampliación de la cobertura de pensiones parala población activa; algunos miembros instaron alBanco a actuar en forma más dinámica para lograrque se establezcan medidas de protección social paralas personas en el sector informal. El IEG señaló dosmaneras en que los programas públicos depensiones pueden establecer redes de seguridadsocial que sirven de apoyo a los ingresos en lavejez para personas que integran el sectori n f o rmal, a través de: 1) un sistema de pensionesno contributivas financiado con los impuestos,y 2) pensiones condicionadas al nivel de ingresospara los ancianos y los discapacitados.Fortalecimiento de la capacidad y actividades dei n v e s t i g a c i ó n . Algunos miembros señalaron quedebía adaptarse la asistencia a las necesidades decada país, en particular el fortalecimiento de lacapacidad, e instaron al Banco a evaluar posiblesmedidas para simplificar el uso de su modelo desimulación de opciones de reforma de los sistemasde pensiones. Entre otras cuestiones import a n t e s ,la labor analítica del Banco debía abarcar lasostenibilidad fiscal, alternativas para reformar lossistemas de reparto, y el sector inform a l . Laadministración mencionó las alternativas deinvestigación que están dentro de su presupuesto.Los miembros señalaron que la mayoría de losresultados proyectados habían recibido calificacionessatisfactorias, aunque en algunas ocasiones lasinvestigaciones estaban incompletas y no siemprese habían traducido en operaciones efectivas.Muchos oradores propusieron realizar másinvestigaciones para analizar el impacto del VIH/SIDA
en los sistemas de pensiones, así como el efecto quela reforma de los sistemas de pensiones había tenidoen los grupos de población anciana. Perspectiva nacional y regional. Al referirse a ladistribución desigual de la asistencia del Banco—concentrada principalmente en Europa y Asiacentral y América Latina y el Caribe—, algunosmiembros señalaron que el Banco debía tener encuenta las necesidades de muchos países situadosen regiones subatendidas. Entre las cuestionesplanteadas, se preguntó qué podía hacerse paraampliar la red de seguridad social a un ampliosector de la población que no tiene ningún beneficiojubilatorio, especialmente en los países de ingresobajo de África con altos niveles de pobreza. Algunosmiembros indicaron que la inclusión de las reform a sde los sistemas de pensiones en las estrategias deasistencia a los países aseguraría la asistenciasistemática del Banco, que incluye adecuadasactividades analíticas y de asesoría. La administraciónseñaló que era importante comparar la vulnera-bilidad relativa y las opciones de gestión del riesgosocial a disposición de diversos grupos con el objetode establecer si los escasos recursos debían usarsepara respaldar a los ancianos pobres o si sería másadecuado asignarlos a otros sectores másvulnerables de la población (como los niños y losd i s c a p a c i t a d o s ) .Otras recomendaciones. Algunos miembrosconsideraron que el examen del IEG podría haberincluido: 1) un planteamiento más amplio de lasvinculaciones entre la reforma de los sistemas depensiones y la reducción de la pobreza, en lugarde abarcar únicamente la cobertura y el nivel de laspensiones pagadas a los ancianos; 2) las diferenciasde opinión entre el FMI y el Banco Mundialrespecto de la recaudación de los ingresos y lasrentas de la seguridad social, y 3) cuestionesrelativas al mercado laboral. Con respecto a larevisión de la respuesta de la administración,algunos miembros recomendaron los siguientescambios: 1) más claridad, especialmente en lasesferas en que existe desacuerdo con las con-clusiones y recomendaciones del IEG; 2) un análisismás detallado de las recomendaciones del IEGrespecto del fortalecimiento de la capacidad de losclientes y la realización de investigaciones sobrecuestiones importantes, y 3) más inform a c i ó nsobre la manera en que las enseñanzas recogidasde la experiencia sirvieron de base para modificarel enfoque del Banco y, consiguientemente, susoperaciones de financiamiento. También sepreguntó si el IEG o la administración habíanrealizado algún análisis de la oferta en el sector.
Chander Mohan Vasudev P r e s i d e n t e
A P É N D I C E I : R E S U M E N D E L P R E S I D E N T E : C O M I T É S O B R E L A E F I C AC I A E N T É R M I N O S D E D E S A R R O L L O
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Capítulo 11. Algunas de las diferencias entre Strategy y En-
vejecimiento fueron consecuencia de las experienciasque el Banco obtuvo mediante su participación conpaíses que habían emprendido reformas paramétricasy basadas en múltiples pilares.
2. En Strategy se presenta un examen bastantedetenido de los tipos de riesgos y su gestión. Laspensiones son mecanismos para hacer frente a losriesgos (reducción de la pobreza) y su mitigación(descenso de los ingresos después de la jubilación)(Banco Mundial, 2001a).
3. Esta obra se citó en Perspective (Banco Mundial,2005). Puede verse un examen más detenido en elCapítulo 3.
4. La sostenibilidad de un sistema de pensiones seencuentra en situación de riesgo cuando la proporciónentre trabajadores activos y jubilados es baja, sobretodo en los sistemas de reparto basados encontribuciones. Se demuestra fácilmente utilizando unafórmula sencilla, ya que los ingresos procedentes de lascontribuciones deben ser iguales al gasto salarialmultiplicado por la tasa de contribución, mientras quelos gastos en pensiones equivalen al número depensionados multiplicado por la pensión media. Cuandolas pensiones son altas en relación con los salarios, la tasade contribución debe ser más elevada. Cuando haymenos trabajadores por cada jubilado, la tasa decontribución deberá ser también superior. Si bien esposible que los países hayan acumulado activosadicionales para protegerse frente a ese tipo de déficit,si los factores demográficos son importantes, elloconstituye sólo una solución temporal frente al peligrode insolvencia fiscal. Si hay un límite a las tasas decontribución asequibles, habrá que reducir lasprestaciones.
5. Véanse en el Apéndice E las tasas de coberturaproyectadas en un conjunto de países clientes del BancoMundial. Las proyecciones están basadas en una ecuaciónque representa la regresión de las tasas efectivas decobertura (Palacios y Pallares-Mirrales, 2000) conrespecto al PIB per cápita en términos de paridad delpoder adquisitivo, el porcentaje de la población de másde 60 años y variables regionales sustitutivas. El R2estadístico era de 0,90, lo que indica un ajusteestadísticamente próximo.
6. Como se ha señalado en el Prefacio, el presentevolumen, en el que se expone la perspectiva del Bancosobre las reformas de las pensiones, no ha sido objetode un examen semejante al que se realiza con laspublicaciones oficiales del Banco Mundial.
7. Los estudios de casos del IEG incluyen seis paísesde América Latina y el Caribe, ocho de Europa centraly oriental, y dos de Asia oriental y el Pacífico. La selecciónde los países se determinó en función de la participacióndel Banco en la reforma de las pensiones en cada país,de la ejecución regional de los sistemas con múltiplespilares, exclusivamente en Europa y Asia central y enAmérica Latina y el Caribe, y del hecho de que la mayoríade las actividades relacionadas con las pensiones hantenido lugar en esas dos regiones. Los países concretosseleccionados para evaluaciones más detalladas sobrela asistencia del Banco a la reforma de las pensionesrepresentaban una parte considerable del valor de lacartera de pensiones en cada región (más del 75% delvalor del componente de pensiones) y constituían unamuestra representativa (los criterios de selección incluíanla subregión, el tamaño de la población, el nivel de losingresos per cápita, el nivel de desarrollo del sectorfinanciero y otros factores). Las actividades de otrasregiones se evalúan mediante estudios documentales yentrevistas con el personal del Banco.
Capítulo 21. Véase en el Apéndice G una lista de los EES del
Banco Mundial de acceso público en que se trata eltema de las pensiones.
2. Entre las AAA descritas se incluyen los EES básicos,los estudios regionales de América Latina y el Caribe ylos informes del PASF realizados conjuntamente con elFMI. En esta evaluación no se tienen en cuenta losinformes del PASF, que son objeto de otro estudio delIEG. No obstante, se utilizan los testimonios de dichosinformes en apoyo del análisis de los indicadorescontenido en los Capítulos 3 y 4.
3. Más de 350 publicaciones han considerado algunosde los aspectos de la reforma de las pensiones. Son131 los EES sobre temas regionales o cuestionesespecíficas; algunos de ellos se consideran en el Capitulo1, ya que representan una ampliación del esbozo descritoen Strategy. Algunos estudios se realizaron en el marcode una estrategia de asistencia a un país, mientras que
NOTAS FINALES
otros se llevaron a cabo como investigaciones financiadasfuera del proceso operacional.
4. Las categorías se seleccionaron teniendo en cuentalos conocimientos previos sobre algunas cuestionesimportantes relativas a las pensiones y las categoríasposteriores al examen que se consideraron importantes.
5. El estudio más ambicioso sobre los ingresos de losancianos es el de Edward Whitehouse (2002), que utiliza11 estudios internacionales para evaluar la pobreza deese grupo de la población. En él se señala la importanciade este tipo de análisis y se insiste en que “cuando seconsideran únicamente las tasas de sustitución de laspensiones no se tienen en cuenta otros recursos quepueden utilizar los ancianos”. Whitehouse confirma lasconclusiones del IEG sobre la falta de estudios en quese evalúen los ingresos de los ancianos indicando losiguiente: “Hemos examinado también las evaluacionesde la pobreza del Banco Mundial. Sin embargo, pocascontienen testimonios empíricos sobre la situacióneconómica de los ancianos”. Este documento es elprimero de una serie sobre la pobreza y la distribuciónde los ingresos en el diseño de los sistemas de pensionesde ancianidad, pero la serie no se ha completado todavía.Si bien en el estudio se incluyen 44 países, el grueso delanálisis se centra en la OCDE. Los datos correspondientesa Europa y Asia central están tomados de Grootaert yBraithwaite (1998) y de la encuesta sobre ingresos deLuxemburgo. Los datos correspondientes a AméricaLatina y el Caribe son del BID.
6. El Documento de trabajo No. 12 del Departamentode Desarrollo Ambiental y Socialmente Sostenible,“Older People in Transition Economies: An Overview oftheir Plight in the ECA Región” (1999), es quizá el estudiomás completo desde el punto de vista temático sobrelas condiciones de vida. No obstante, ni siquiera en esteinforme se facilitan datos satisfactorios sobre la pobrezay la semipobreza, ni una valoración de las fuentes deingresos. Estas deficiencias se corresponden con las delas evaluaciones sobre la pobreza, que son la baseestadística de la investigación. El Banco está intentandocorregir este problema en América Latina y el Caribe enun texto reciente (véase Bourguignon y otros, 2005) yen África (véase Kakwani y Subbarao, 2005).
7. Se han presentado argumentos teóricos parademostrar que la cobertura aumentará si las contri-buciones se vinculan más estrechamente a los beneficios,pero no ha avanzado el seguimiento empírico.
8. Véase en el Capítulo 6 un examen de unaoportunidad perdida de realizar EES sobre este tema.La serie Pension Primer (compendio de los documentosencargados por el Banco sobre cuestiones relativas a lareforma de las pensiones) contiene algunas inve-stigaciones sobre estos temas.
9. Véase información más detallada en el Capítulo 3.10. En Azerbaiyán, la República Kirguisa y la República
de Moldova, el diálogo del Banco se ha orientado adesalentar las reformas basadas en múltiples pilareshabida cuenta de los obstáculos económicos y
del mercado financiero. De la misma manera, lasconversaciones informales entre el Banco y lasautoridades rusas contribuyeron a detener una reformaprematura basada en múltiples pilares, aun cuando elBanco había ofrecido considerable financiamiento paraalentar el desarrollo de la reforma. Por el contrario, elBanco se mostró entusiasta con las reformas basadas enmúltiples pilares en Armenia, Georgia y Ucrania, y larecomendó antes de que se cumplieran los requisitoseconómicos y financieros. El Banco llevó a cabo unamplio diálogo sobre políticas con Polonia y la RepúblicaEslovaca, y ambos países adoptaron reformas basadasen múltiples pilares. En cambio, las conversaciones enla República Checa y en Eslovenia no dieron lugar aninguna actividad crediticia, ni modificaron el rumbo delos programas de pensiones de origen local.
11. En Uruguay, el Banco desaconsejó la reforma delas pensiones del propio país en favor de una más enconsonancia con Envejecimiento; en consecuencia, elgobierno solicitó asistencia del Banco Interamericanode Desarrollo (BID). El Banco respaldó la reformaúnicamente después de su promulgación. El Salvadory Ecuador acabaron recurriendo también a otrosasesores.
12. A pesar de los buenos resultados del diálogosobre políticas y del apoyo inicial del Banco, Mauriciono ha puesto en marcha un sistema con múltiplespilares. Por el contrario, el Banco no consiguió desalentarun sistema con múltiples pilares en Nigeria, donde lascondiciones no son favorables. No obstante, realizóesfuerzos prematuros por encaminar a Zambia hacia esetipo de reforma, a pesar de unas condiciones pocofavorables.
13. Véase en el apéndice B un debate más detalladosobre las reformas en países concretos.
14. Hubo algunas excepciones obvias, como las deBrasil y Corea.
15. Más del 70% del financiamiento del Banco parapensiones se aprobó antes de la publicación de laestrategia oficial del Banco sobre pensiones, en 2001.
16. El IEG identificó sólo 18 operaciones totalmenteorientadas a la reforma de las pensiones. Dichosproyectos abarcaban todos los tipos de operaciones definanciamiento y se ejecutaron en Asia oriental y elPacífico (China), Europa y Asia central y América Latinay el Caribe.
17. Véase en el Capítulo 4 el análisis sobre la calidadinicial de los proyectos del Banco.
18. Son Argentina, Corea, Hungría, Kazajstán, México,Perú, Rusia, Ucrania y Uruguay.
19. Brasil, Corea y Turquía no lo hicieron. De hecho,Brasil recibió el mayor volumen total de ayuda para laspensiones, y el financiamiento del Banco sumó US$1.300millones.
20. No se incluían en estas cifras dos casos atípicos:el de Brasil y Corea. Se incluían las cantidades gastadasen ambos pilares.
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21. Los estudios en que se basa este examen son losestudios de casos sobre América Latina y el Cariberealizados por Rofman, San Martín y Valdes-Prieto (depróxima aparición). El Banco Mundial ofreció tambiénasistencia técnica para reformas basadas en múltiplespilares en algunos otros países, en particular Costa Rica,la República Dominicana y Nicaragua, pero la cifra delfinanciamiento fue relativamente pequeña.
22. El Banco Mundial también suministró asistenciatécnica para reformas basadas en múltiples pilares enmuchos otros países, entre ellos Costa Rica, Nicaraguay la República Dominicana, pero el financiamiento fuerelativamente menor.
23. Véase en el Apéndice B información más detalladasobre las reformas en determinados países.
24. Los participantes de más edad pueden elegirentre el sistema de reparto existente o el anterior y eltramo capitalizado, pero la consiguiente inclusión en eltramo capitalizado es vinculante.
25. Las reformas de las pensiones en los paísesincluidos en estudios de casos del IEG contaban tambiéngeneralmente con la participación de otros agentesinternacionales. Los resultados de esta muestra de paísesno estaban relacionados con el número o tipo de agentesinternacionales implicados.
26. Véanse en el Apéndice F las calificaciones del IEGsobre los préstamos de pensiones en general y sobre lospaíses incluidos en los estudios de casos del IEG.
27. Los resultados en términos de desarrolloasociados al componente de pensiones fuerondeterminados por el IEG utilizando una clasificacióncon dos tipos de resultados: satisfactorios o insa-tisfactorios. En el caso de los proyectos, los resultadosse tomaron de los informes finales de ejecución(autoevaluaciones de los equipos del Banco), losexámenes de dichos informes realizados por el IEG y losinformes de evaluación de proyectos. La calificación delos proyectos está basada en seis niveles, que seredujeron a los dos términos utilizados en el análisis delcomponente de pensiones (la calificación en seis niveleses la siguiente: muy satisfactorio, satisfactorio,moderadamente satisfactorio, moderadamente in-satisfactorio, insatisfactorio y muy insatisfactorio. En ladivisión de dos categorías, los tres primeros seconsideran como satisfactorios y los tres últimos comoinsatisfactorios).
28. Los resultados globales constituyen el tema delCapítulo 4.
29. La gestión de proyectos que contienencomponentes de pensiones se distribuyó entre las juntasy redes sectoriales, muy en particular las siguientes:Reducción de la pobreza y gestión económica (políticaeconómica y sector público); Red de desarrollo humano(protección social), y Sector financiero. Otros cincosectores representan los proyectos restantes: Desarrollohumano (educación y salud, nutrición y población);Transporte; Desarrollo urbano; Transporte, y Energía yminería. Estos dos últimos prestaban en general mayoratención a las pensiones en el contexto de creación de
paquetes de jubilación en los sectores donde se habíanadoptado medidas de reducción de personal. Loscomponentes de pensiones se incluyeron en tres tiposde operaciones: préstamos para fines de ajuste,proyectos de inversión y asistencia técnica.
30. África, Asia oriental y el Pacífico, Oriente Medioy Norte de África y Asia meridional no se incluyeron enla comparación debido al pequeño tamaño de la muestra.
Capítulo 3 1. La preparación para la aplicación se considera con
mayor detalle en el Capítulo 5. La muestra de paísesincluidos en la evaluación de este capítulo comprendetodos los países que han realizado reformas sistémicaso están considerando la posibilidad de reforma, y quetienen documentación suficiente para el análisis. Porejemplo, algunos países, como la India, con los que elBanco ha mantenido un considerable diálogo sobrepolíticas, no se incluyen porque no se ha presentado alDirectorio ningún proyecto formal. Otros países,identificados en las entrevistas del IEG, no se incluyenpor falta de documentación. Como se observa en elCapítulo 2, es difícil evaluar los efectos del diálogo sobrepolíticas en estas circunstancias.
2. Véase en el Apéndice B un resumen de lasoperaciones del Banco y en el Apéndice E una serie deindicadores de la situación de la economía y del sectorfinanciero.
3. La cobertura se considera baja cuando es inferioral 30% de la población activa.
4. El Bonosol ofrece prestaciones a quienes tenían21 años de edad en 1995, lo que significa que es decarácter global para todas las personas de más de 65 añoshasta 2039.
5. En Argentina, en el estudio de caso se señala queel descenso de la cobertura era patente desde hacíavarios años, pero que el Banco sólo había comenzadorecientemente a tenerlo en consideración, y en losdocumentos del Banco no se ha recomendado todavíauna política pertinente. El régimen no contributivonacional era relativamente ineficaz en la lucha contra lapobreza de los ancianos, y los regímenes instaurados porlas provincias tenían también alcance limitado, ya quese asignaban de forma arbitraria, dada las restriccionespresupuestarios, y los candidatos se acumulaban enlargas listas de espera. La asistencia del Banco contribuyóa reducir la tolerancia excesiva y la heterogeneidadentre los regímenes provinciales, pero no ayudó areducir las desigualdades del sistema.
6. En el estudio sobre Brasil se observa que, en 1998,la proporción de ancianos de zonas rurales sin ningúningreso procedente del trabajo o las pensiones eramenor que entre los ancianos de zonas urbanas y lapoblación rural joven. En el EES de 1995 se comprobóque el nivel de las pensiones rurales era superior alumbral de pobreza, y se proponía un recorte de lasmismas, pero esta recomendación no se ha puesto enpráctica. Se proponía también una cierta selectividad enel sector rural, pero los objetivos relativos a los ancianos
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pobres quedaron excluidos de las cinco metas prioritariaspropuestas en los préstamos para el ajuste estructural,aun cuando habrían aumentado notablemente laeficiencia fiscal del programa. La exclusión de las mejoraspara la población rural pobre fue un reflejo de lamentalidad según la cual el planteamiento de lascuestiones fiscales daría lugar a un recorte de lasprestaciones para los ancianos pobres.
7. A mediano plazo, Argentina y Uruguay sufrieroncrisis económica después de la reforma.
8. Eran Hungría, Kazajstán, Letonia, México, Perú,Rusia y Uruguay.
9. Los resultados en términos de desarrollo deacuerdo con los estudios de casos del IEG fueronsatisfactorios tanto en Letonia como en Kazajstán.
10. Véase en el Apéndice B un examen sobre lasrepercusiones de la reforma de las pensionescapitalizadas en las cuestiones fiscales y en la deuda.
11. El estudio del IEG en que se califica a la ExRepública Yugoslava de Macedonia está basado en ladecisión de dejar en suspenso la reforma con múltiplespilares; en él se critica el intento inicial de aplicar lareforma.
12. Si bien en Nicaragua se decidió dejar en suspensola reforma, la decisión inicial de ponerla en marcha nofue muy acertada, dada su considerable dependencia dela asistencia de los donantes.
13. El marco para medir la calidad del sectorfinanciero está basado en las calificaciones del BERD, lasevaluaciones del Banco y un análisis más completosobre las condiciones financieras de cada uno de lospaíses, a partir de evaluaciones del PASF. Las dos últimasson de carácter confidencial; en consecuencia, sólo seexaminan en esta sección las calificaciones del BERD.
14. Estas medidas del BERD sobre la solidez delsector financiero coinciden a grandes rasgos con lasdel propio Banco Mundial, con excepción de Kazajstán,en cuyo caso el Banco realizó una valoración másfavorable del sistema bancario del país que del BERD.
15. Así lo confirma el análisis del Banco.16. En Costa Rica, si bien el sistema bancario continúa
estando dominado por los bancos públicos y unaevaluación del Banco sobre el sector financiero no llegóa ser satisfactoria, el análisis del PASF sobre el sectorfinanciero indica que está razonablemente bien desa-rrollado. En la República Dominicana, una evaluación delBanco-Fondo señalaba algunos problemas importantesrelacionados con la solidez del sistema financiero.
17. En Camerún, los bancos continúan expuestos alriesgo de liquidez fundamental y al riesgo crediticiocomo consecuencia de los grandes movimientos de labalanza comercial. Si bien el sistema bancario de Senegalestá en general bien reglamentado, es todavía vulnerablea las políticas de precios, aunque el gobierno no gestionaya las actividades cotidianas de los bancos en queparticipa. El sector bancario de Uganda ha mejorado,pero en los exámenes realizados sobre el terreno secontinúan observando casos notables de insuficiente
constitución de reservas y se señala que el capital estáinfravalorado.
18. No obstante, Corea tiene ya un alto nivel deahorro nacional, lo que puede disuadir al gobierno deadoptar un sistema con múltiples pilares.
19. La insuficiente definición de los derechos depropiedad y las noticias de corrupción y apropiaciónindebida revelan que el gobierno central puede tenerdificultades para distinguir entre lo que adeuda y loque se le adeuda. En tal caso, los préstamos noproductivos de los bancos podrían representar unpeligro para las finanzas del gobierno central (evaluaciónde la asistencia a China, DEO [IEG], 2005).
20. En Strategy, en sus análisis sobre el riesgo y elpoder político, no se investigaron las relaciones entrela cultura de corrupción y la reglamentación eficaz delsector privado.
21. En cualquier caso, ello podría debersesencillamente a una falta de documentación, ya que lospaíses con baja incidencia de corrupción tienen casosbien documentados de fraudes y abusos.
22. Como la base de datos del Banco Mundial sobrela gestión de gobierno contiene información relativa a1996, 1998, 2002 y 2004, los datos utilizadoscorresponden al año más próximo a la reforma. Seutiliza el año 1996 para los países que primerocomenzaron la reforma, y el año 2002 para los que lohicieron más tarde.
23. En Strategy se declara lo siguiente: “Los sistemascapitalizados presentan algunas ventajas con respectoa los sistemas tradicionales. El segundo pilar podríaofrecer un mejor sistema de sustitución de los ingresoscon una determinada tasa de contribución... aumentarel ahorro nacional, promover el desarrollo del mercadode capitales y reducir las distorsiones del mercadolaboral vinculando nuevas contribuciones con lasprestaciones”. En Perspective, al referirse a un sistemacon múltiples pilares, se afirmaba lo siguiente: “La tasade ahorro y, en consecuencia, el nivel de capitalacumulado y de producción puede ser mayor... Lastasas de ahorro más altas están asociadas con los cambiostecnológicos dependientes del capital, lo que daría lugartambién a un ritmo de crecimiento más elevado”.Además, en Perspective se cita a Feldstein (1996) cuandoargumenta que “el producto marginal del capital superaa la tasa de interés del mercado, ya que los mercadosde capital no están nunca totalmente integrados, lo querepresenta otra ganancia para la economía nacionalgracias al régimen capitalizado”.
24. La rentabilidad de un sistema de reparto es iguala la tasa de crecimiento de los salarios medios concobertura más la tasa de crecimiento de la mano de obra.
Capítulo 41. Son muy pocas las investigaciones realizadas sobre
los efectos directos de las pensiones en el crecimientoeconómico. Según un estudio reciente (Davis y Hu,2004), en las economías de mercado emergentes hay una
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relación positiva entre los activos de las pensiones, elcrecimiento y el capital. No obstante, los países conmayores activos de pensiones en proporción del PIB eranMalasia, Fiji y Chile, dos de los cuales no tienen unsistema con múltiples pilares y el último, Chile, tiene enmuchas áreas resultados más satisfactorios que otrospaíses de América Latina con regímenes basados enmúltiples pilares. Estas cuestiones deberán examinarsemás a fondo en el futuro a medida que las reformasbasadas en múltiples pilares continúen desarrollándosey aumenten las tenencias de activos.
2. Si bien la inversión en el extranjero ayudará adiversificar la cartera y a reducir el riesgo de inversión,sobre todo cuando el mercado de capital interno estáinsuficientemente desarrollado, la cartera quedaexpuesta a la inestabilidad del tipo de cambio y a losriesgos cambiarios.
3. Algunos países, como Estonia, han invertido enbonos públicos de diferentes países. El perfil de riesgode esta estrategia de inversión sería muy diferente delas inversiones no diversificadas en deuda soberana delpropio país.
4. En épocas de crisis económica, las carteras defondos de pensiones pueden desplazarse naturalmentehacia la deuda pública cuando otros activos pierdenvalor o conllevan demasiado riesgo.
5. No obstante, la diversificación mediante in-strumentos de deuda o capital privado de alto riesgo nomejoraría el perfil de riesgo de los participantes. Lainversión en activos de calidad insuficiente se veríaobstaculizada con controles reglamentarios eficaces.
6. No obstante, algunos defensores del financiamientomantendrían que los participantes pueden contar conuna garantía más sólida si sus pensiones se financiarancon bonos, y no con un sistema de reparto.
7. En la mayoría de los países que tienen regímenescapitalizados, el tope máximo de la cartera se fijamediante reglamentos, más que con la aplicación de lanorma del inversionista prudente. Perú es el único paísen que los títulos públicos pueden representar unmáximo del 30% de la cartera de un fondo de pensiones.En otros países, los fondos pueden invertir entre el50% y el 100% de sus activos en emisiones públicas. Enla mayoría de los países, hay límites muy bajos alporcentaje de activos que se pueden invertir en valoresextranjeros. Sólo Bolivia permite hasta un 50% de activosen el exterior.
8. La ausencia de un mercado interno bien desa-rrollado para la deuda pública debilitó también la gestióndel riesgo bancario.
9. En Estonia, la parte de los bonos públicos erabastante baja, ya que representaba sólo el 34% de lacartera, pero la reforma de este país no figura entre lasrespaldadas por el Banco con préstamos y créditos.
10. La Organización Internacional del Trabajo estimaque en Polonia la rentabilidad fue inferior a la inflaciónentre diciembre de 1999 y 2004, y que la situación essemejante en Hungría.
11. Esta diferencia podría disminuir a lo largo deltiempo si se consiguen economías de escala en la gestiónde las pensiones y los organismos reguladores consiguenreducir los costos de gestión y comercialización. VéaseDobronogov y Murthi, 2005.
12. El año 1999 es un punto de referencia intermediodel progreso de las diversas reformas de las pensiones.
13. Hay muchas otras maneras de reducir el riesgode inversión, en particular el uso de enfoquesrelativamente avanzados, como los fondos de cobertura.
14. Véase un análisis de simulación en Thompson(1998).
15. Según Ramachandran y Kessides (2005), lasuspensión de pagos de los bonos por parte delGobierno de Argentina destruyó prácticamente elsegundo pilar.
16. Promise (2005).17. Véase información más detallada sobre este tema
en el Apéndice D.18. En Perú, los costos de las pensiones corres-
pondientes a los jubilados de la administración públicacontinúan siendo elevados. En Argentina, el sistema dereparto incluye numerosos planes con altas tasas desustitución y edades de jubilación bajas. El sistema dereparto de Uruguay tiene problemas fiscales, y no seestán utilizando modelos actuariales para orientar a lasautoridades encargadas de las políticas. En Bolivia, el Banco no tuvo en cuenta algunas reformasfundamentales del antiguo sistema cuando se estabaestableciendo un sistema basado en múltiples pilares.Argentina y Uruguay sufrieron también importantescrisis financieras en los últimos años noventa, lo que hizoque sus economías se contrajeran, a pesar de la sólidasituación fiscal.
19. Los estudios econométricos no han llegadotodavía a conclusiones definitivas sobre los efectos delas reformas de las pensiones en el ahorro. Por ejemplo,en Walker y Lefort (2002) se señala que, según algunosestudios, la influencia directa de la reforma de laspensiones en el ahorro es ambigua. Samwick (1999),utilizando datos correspondientes a un grupo de países,comprobó que sólo Chile había conseguido un aumentode las tasas nacionales brutas de ahorro después de lareforma de las pensiones. Riesen y Bailliu (1997)comprobaron que los efectos de la reforma de laspensiones en el ahorro personal eran ocho vecesmayores en las economías de mercado emergentes queen las economías avanzadas, de acuerdo con datoscorrespondientes a 11 países entre 1982 y 1993, conexcepción de Chile, pero en el informe no se incluíaninguno de los países que había recibido asistencia delBanco Mundial. Davis (2005) llega a la conclusión de quela reforma de las pensiones no garantiza el aumento delahorro.
20. Véase en el Apéndice D una explicación de lasrelaciones entre pensiones capitalizadas, ahorro ypolítica fiscal.
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21. Los estudios econométricos han tratado tambiénde evaluar esos efectos. Por ejemplo, Catalan y cols.(2000) utilizaron el análisis econométrico para examinarlas repercusiones de los instrumentos de ahorrocontractual en el desarrollo del mercado de capitales,pero en su estudio se incluían también países con fondosde previsión o sistemas de pensiones voluntarios y nopaíses en que el Banco Mundial respaldara la instauraciónde sistemas basados en múltiples pilares. Otrosinvestigadores han evaluado un conjunto más complejode indicadores para determinar el impacto de lasreformas de las pensiones en los mercados de capitales.Walker y Lefort (2002) comprobaron que los costos detransacción disminuían en Chile como efecto colateralde la reforma de las pensiones, pero no necesariamenteen Perú y Argentina, quizá debido a la breve duraciónde los datos de la serie cronológica. Cuando examinaronsiete países de América Latina, no observaron efectossignificativos de los fondos de pensiones en larentabilidad de los dividendos, aunque sí una subida delcoeficiente precios-bonos. Tampoco comprobaron unefecto significativo de las reformas de los fondos depensiones en la inestabilidad del mercado accionario.
22. A efectos comparativos, cabe señalar que esta cifraes inferior al 85% del capital con relación al PIB enChile, e incluso al 35% en Brasil, donde las pensionescapitalizadas son voluntarias (según datos correspon-dientes al año 2000).
23. El término “participación” tal como se utiliza eneste caso representa a los contribuyentes actuales, adiferencia de todos los trabajadores que han contribuidoen algún momento.
24. Lo mismo se observa en Ramachandran yKessides (2005).
25. En las evaluaciones de los estudios de casos nose valoran los resultados de la reforma en términos dedesarrollo sino más bien la asistencia del Banco parapromover resultados satisfactorios en ese sentido. Porello, en los estudios de casos se tienen en cuenta muchosfactores no controlados que podrían influir en la reformaa lo largo de todo el proceso. La evaluación de losefectos de la asistencia del Banco Mundial adoptó lametodología del IEG para la evaluación de los proyectos.En ella se consideraban los resultados, los efectos en eldesarrollo institucional y la sostenibilidad de los logrosde la asistencia. La calificación de los resultados sebasaba en tres criterios: pertinencia, eficacia y eficiencia.
Capítulo 51. Las conclusiones de este capítulo sobre los efectos
en términos de desarrollo institucional están basadas enestudios de casos del IEG, exámenes de informes finalesde ejecución y entrevistas con el personal del Banco.
2. De ellos, 19 solicitaron préstamos únicamentepara inversiones o asistencia técnica, mientras que otrosseis sólo solicitaron financiamiento para el ajuste
3. Los países son Camerún, Cabo Verde, Ghana, Malí,Mauricio, Mozambique, Níger, Senegal y Tanzanía.
4. Son todavía menos los países que han recibidoapoyo formal del Banco para crear oficinas deplanificación estratégica, planificación operacional,formulación de políticas, seguimiento de programas yevaluación de políticas.
5. El Gobierno mexicano exige exámenes actuarialesanuales de todo sus sistemas de pensiones, realizadospor compañías actuariales mexicanas que utilizanactuarios internacionalmente acreditados. No obstante,sin capacidad actuarial interna, la independencia yprecisión de estos cálculos puede verse políticamentecomprometida.
6. En Cabo Verde hay un actuario reconocido, querecibió capacitación sobre PROST y participa plenamenteen la labor de reforma.
7. Este limitado desembolso se debió en gran partea la decisión posterior del gobierno de no solicitarfinanciamiento para actividades de asistencia técnica.
8. En el estudio del IEG sobre Rusia se plantearontambién importantes interrogantes acerca de la actualreforma del Gobierno ruso, que se preparó sin asistenciadel Banco.
9. Véase también el Capítulo 3.10. Además, los clientes necesitan un instrumento de
presupuestación distinto de PROST para elaborarestimaciones presupuestarias a corto plazo e introducirpequeños ajustes en las prestaciones.
Capítulo 61. Ello ha representado un problema en África y en
Oriente Medio, así como Bolivia, Corea, la RepúblicaKirguisa y Uruguay. En la caso de Corea, su graduaciónprevia del BIRF fue la causa inmediata de la falta decontinuidad del diálogo con el Banco.
2. Después de la reorganización del Banco de 1997,las unidades participantes en la reforma de las pensioneseran la Vicepresidencia de Economía del Desarrollo,las unidades encargadas de los países, las unidadessectoriales y las redes. Algunas unidades y estructurassemejantes participaron en un dinámico diálogo sobrelas pensiones antes de la reorganización.
3. Por ejemplo, los desacuerdos intersectoriales hansido motivo de preocupación en las actividadesrelacionadas con las pensiones en Bosnia y Herzegovina,Georgia, India y Ucrania. En este último país, se necesitóun largo proceso antes de que el Banco Mundial pudierallegar a un acuerdo sobre la orientación de la reforma,e incluso ahora es posible que la reforma sea algoprecipitada.
4. El análisis estuvo basado en el número deoperaciones o en el monto total de los fondos depréstamos gestionados.
5. Por ejemplo, Mauricio, que reunía los requisitosprevios para una reforma basada en múltiples pilares,recibió demasiado poco financiamiento mientras queZambia, cuyo desempeño era deficiente, recibió una cifrasignificativa para la reforma de las pensiones.
6. Este problema afectó a la Ex República Yugoslavade Macedonia, Nicaragua y Nigeria.
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7. Las cuestiones relacionadas con las evaluacionesdel PASF se examinarán en la próxima evolución del IEGsobre el PASF.
8. Se incluyen TACIS, el PNUD y USAID.9. No obstante, la OCDE ha tenido varias super-
posiciones de personal con el Banco, lo que ha permitidouna transferencia informal del conocimiento.
10. Véase Banco Asiático de Desarrollo, 2003.11. No obstante, Kazajstán canceló el último tramo
de un préstamo para el ajuste de las pensiones debidoa la falta de identificación del gobierno con las últimascondiciones, y Kazajstán no necesitaba ya préstamos parafines de ajuste.
12. Otras organizaciones internacionales, en particularlos Ministerios de Trabajo y las oficinas de seguridadsocial, ofrecen algunas veces interpretaciones diferentesde las del Banco acerca de las interacciones de éste conel gobierno.
13. Se incluyen el BAD, el FMI y USAID.14. Se incluyen la cobertura, las anualidades y las
pensiones de las mujeres.
Capítulo 7 1. Además, hay todavía bastante controversia entre
los economistas acerca de los efectos de las pensionesen el ahorro y del ahorro en el crecimiento.
2. Esta iniciativa compartiría personal especializadocon los fondos de pensiones mediante seminarios yactividades de asistencia técnica en el contexto de lagestión de la cartera. Tesorería ofrece ya este tipo deasistencia a los bancos centrales.
Apéndice B1. Este examen se basa en los estudios sobre casos
de países de la región de América Latina y el Cariberealizados por Rofman, San Martino y Valdes-Prieto.
2. Todos los países, con la salvedad de Colombia, estánincluidos en los estudios de casos prácticos del IEG.
3. El gobierno también proporciona una subvencióna los contribuyentes del primer pilar que percibensalarios más bajos si se adhieren al sistema decapitalización.
4. Se ha desmantelado el sistema de reparto anteriora la reforma, pero si los trabajadores eligen los beneficiosdel sistema anterior, el monto total acumulado de susaportes se transfiere en un solo pago a la Tesorería, queemite una anualidad a través del nuevo sistema, y elgobierno asume el riesgo parcial de inversión respectode la cuenta individual.
5. La administración hace notar que, con la salvedadde Turquía, en Europa y Asia central ya no existenregímenes separados para los funcionarios públicos.Con todo, de acuerdo con la información sobre lossistemas de pensiones de otros países incluida en el sitioweb de la Administración de la Seguridad Social de losEstados Unidos, Albania y Rusia aún tienen regímenesespeciales para funcionarios públicos, y Azerbaiyán tieneregímenes especiales para algunas categorías defuncionarios públicos.
6. En la India, se ha creado un pilar de capitalizacióna través de una reforma reciente del plan para laadministración pública estatal, que el gobierno esperaaumentar mediante la reforma de los planes provincialesy las contribuciones de los trabajadores autónomos.
Apéndice C1. Para realizar estas divisiones se consideró como
probable que la solidez de la supervisión dependiera delnivel de los recursos del Banco; en otras palabras, cuantomás alto era el porcentaje del préstamo destinado a lossistemas de pensiones, mayor era la probabilidad de quese llevara a cabo una supervisión minuciosa de esossistemas.
2. Se trata de autoevaluaciones realizadas por losequipos del Banco.
3. Se usó una escala simple de satisfactorio/insatisfactorio a raíz de que no se disponía de unaevaluación verbal detallada del componente depensiones de muchos de los informes finales deejecución en los que este componente no erapreponderante, y por lo tanto no se podía emitir un juiciocon diversos matices. Además, se consideró que seisproyectos “no eran evaluables”.
4. El programa de seis elementos usado paracalificar los proyectos incluye: altamente satisfactorio,satisfactorio, moderadamente satisfactorio, modera-damente insatisfactorio, insatisfactorio, altamenteinsatisfactorio. En el programa equivalente de doselementos, la categoría satisfactorio abarca lascalificaciones muy satisfactorio, satisfactorio y mode-radamente satisfactorio, mientras que la categoríainsatisfactorio abarca las calificaciones moderadamenteinsatisfactorio, insatisfactorio y muy insatisfactorio.
5. En particular, la calificación del resultado y lascalificaciones del desempeño institucional ponderadaspor los compromisos son especialmente bajas. Estos dosaspectos recibieron una baja calificación comoconsecuencia del préstamo para ajuste de los sistemasde protección social por valor de US$800 millonesconcedido a Rusia, respecto del cual el resultado secalificó moderadamente insatisfactorio y el desarrolloinstitucional, moderado. Este proyecto representa el46% del total de los compromisos para los nueveproyectos sobre sistemas de pensiones incluidos enesta categoría. Un préstamo para fines de ajusteconcedido en 1997 a México, que tuvo un impactomoderado, también incidió en la calificacióncorrespondiente al impacto en el desarrollo institucional.
6. Solamente dos proyectos, para Letonia y la ExRepública Yugoslava de Macedonia, no estaban dedicadostotalmente a la reforma de los sistemas de pensiones,y sus otros componentes estaban relacionados con laasistencia social.
7. El resultado en términos de desarrollocorrespondiente al componente de pensiones fuesatisfactorio para los 10 proyectos. Sólo se incluyen lascalificaciones correspondientes al proyecto global debidoa que esa calificación permite observar una mayor
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delimitación entre las calificaciones. No existe correlaciónentre las calificaciones del resultado en términos dedesarrollo y la sostenibilidad o la magnitud delcomponente de pensiones.
8. Con todo, el colapso de la economía de Argentinay de Uruguay tuvo un efecto negativo en el resultado entérminos de desarrollo de estas dos reformas de lossistemas de pensiones tal como se encuentran en laactualidad.
9. En la evaluación del préstamo se tuvo en cuentasu desempeño en cuanto prestó apoyo a un préstamopara fines de ajuste conexo, en lugar del éxito de lareforma del sistema de pensiones. En otra evaluaciónrealizada en el marco del Programa de asesoría sobre elsector financiero se señaló que el sector financiero y laestructura normativa de la Ex República Yugoslava deMacedonia no estaban preparados para una reformadel sistema de pensiones, y fue preciso reducir el ritmode progreso de la reforma.
10. Con todo, en el estudio económico y sectorial querealizó el Banco en 1997 se señaló que aún existíandeficiencias en el diseño, el financiamiento y laadministración del sistema de pensiones.
Apéndice H1. En algunos casos, por ejemplo, en el informe se
usa la redacción de legislación como indicio de que elpaís ha emprendido un programa de reforma. Se afirma,por ejemplo, que Nicaragua ha puesto en marcha unareforma aunque ésta fue suspendida, como se indica enel Capítulo 3 del presente informe.
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