Documento de El Banco Mundial Informe No:...

Documento de El Banco Mundial

Informe No: ICR00001966

INFORME DE CONCLUSIÓN Y DE RESULTADOS DE LA EJECUCIÓN (BIRF-77000)

SOBRE UN CRÉDITO

POR EL MONTO DE US$100 MILLONES

A LA

REPÚBLICA DEL PARAGUAY

PARA UN

PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DEL SECTOR PÚBLICO

Octubre 5, 2011

Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Unidad Directiva de Argentina, Paraguay, Uruguay Región de América Latina y el Caribe

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EQUIVALENCIAS DE MONEDA (Tasa de Cambio Vigente al Octubre 5, 2011)

Unidad de Moneda = Guaraní (G$)

G$1.00 US$0.00024 US$1.00 G$4,190.00

EJERCICIO

Enero 1 – Diciembre 31

ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS

AGPE Auditoría General del Poder Ejecutivo (Office of the Executive’s Internal Auditor) ANDE Administración Nacional de Electricidad (National Power Authority) CEP Consejo de Empresas Públicas (Council for State-Owned Enterprises) EAP Estrategia de Alianza con el País (EAP) )Country Partnership Strategy) DPL Financiamiento para Políticas de Desarrollo (Development Policy Loan) FEPASA Ferrocarriles del Paraguay Sociedad Anónima (Paraguay Railways) HRM Gestión de Recursos Humanos (Human Resources Management) BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento IFI Institución Financiera Internacional IMAGRO Impuesto a la Renta de Actividades Agropecuarias (Agricultural Income Tax) IRP Impuesto a la Renta Personal (Individual Income Tax) ISR Informes de Estatus de Ejecución (Implementation Status Reports) LAFE Ley de Administración Financiera (Financial Administration Law) M&E Monitoreo y Evaluación MECIP Modelo Estándar de Control Interno para las Entidades Públicas del Paraguay

(Paraguay Standard Model of Internal Control) MOP Ministerio de Obras Públicas (Ministry of Public Works) NLTA Asistencia Técnica No-Crediticia (Non Lending Technical Assistance) PDO Objetivo de Desarrollo del Proyecto (Project Development Objective) PEFA Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (Public Expenditure and

Financial Accountability) PETROPAR Petróleos Paraguayos (Paraguayan Oil Company) PREM Reducción de la Pobreza y Gestión Económica (Poverty Reduction and Economic

Management) SET Subsecretaría de Estado de Tributación (Under-Secretariat of State Taxes) SFP Secretaría de la Función Pública (Public Administration Secretariat) SICCA Sistema Integrado de Control de Cumplimiento de la Carrera Administrativa

(Integrated System for the Consolidated Control of the Administrative Career) SOE Empresa Pública (State-Owned Enterprise) UMEP Unidad de Monitoreo de las Empresas Públicas (SOE Monitoring Unit) USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional IVA Impuesto al Valor Agregado

Vicepresidente: Pamela Cox

Director a Cargo de las Operaciones en el País:

Penelope Brook

Director Sectorial: Arturo Herrera

Jefe de Equipo del Proyecto: Alexandre Arrobbio

Jefe de Equipo del ICR: Alexandre Arrobbio

ii

PARAGUAY

Primer Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo del Sector Público CONTENIDO

Ficha de Datos A. Información Básica B. Fechas Claves C. Resumen de Calificaciones D. Códigos Sectoriales y Temáticos E. Personal del Banco F. Análisis del Marco de Resultados G. Calificaciones del Desempeño del Proyecto en los ISRs H. Restructuración

Contenido 1. Contexto, Objetivos de Desarrollo y Diseño del Programa............................................ 1 1.1 Contexto en el momento de la Evaluación Inicial ........................................................ 1 1.2 Objetivos de Desarrollo Originales (PDO) e Indicadores Claves del Programa (según

fueron aprobados)........................................................................................................ 3 1.3 PDO revisados (conforme lo aprobado por la autoridad de aprobación original) e

Indicadores Claves con Razones /Justificación........................................................... 4 1.4 Áreas Originales de Política Apoyadas por el Programa (según lo aprobado) ........... 4 1.5 Areas Revisadas de Política .......................................................................................... 5 1.6 Otros cambios significativos......................................................................................... 5 2. Factores Claves que Afectan la Ejecución y los Resultados........................................... 7 2.1 Desempeño del Programa ............................................................................................. 7 2.2 Principales Factores que Afectan la Ejecución............................................................. 9 2.3 Diseño, Ejecución y Utilización del Monitoreo y Evaluación (M&E)..................... 119 2.4 Próxima Fase Esperada / Operación de Seguimiento (si alguna) ............................. 119 3. Evaluación de Resultados ........................................................................................... 119 3.1 Relevancia de los Objetivos, Diseño y Ejecución .................................................... 119 3.2 Consecución de los Objetivos de Desarrollo del Programa...................................... 129 3.3 Justificación de la Calificación General de Resultados ............................................ 279 3.4 Temas Transversales, Otros Resultados e Impactos ................................................. 289 3.5 Resumen de Hallazgos de las Encuestas de Beneficiarios y/o Talleres de Participantes

Interesados............................................................................................................... 299 4. Evaluación del Riesgo para el Resultado de Desarrollo ............................................. 299 5. Evaluación del Desempeño del Banco y del Prestatario............................................. 309 6. Lecciones Aprendidas................................................................................................ 329 7. Comentarios sobre Temas Presentados por el Prestatario / Agencias de

Implementación / Socios ................................................................................ 349 Anexo 1. Procesos de Otorgamiento de Préstamo y de Apoyo/Supervisión de la

Ejecución del Banco....................................................................................... 359 Anexo 2. Resultado de la Encuesta de Beneficiarios...................................................... 379 Anexo 3. Informe del Taller de Participantes Interesados y Resultados ........................ 379 Anexo 4. Resumen del ICR del Prestatario y/o Comentarios al Borrador del ICR ........ 389 Anexo 5. Comentarios de los Co-financiadores y Otros Socios/Participantes Interesados

........................................................................................................................ 389

iii

Anexo 6. Lista de Documentos de Apoyo ...................................................................... 399 Anexo 7. Matriz de Políticas para el Primer Préstamo Programático para Políticas de

Desarrollo del Sector Público del Paraguay ................................................... 409 Anexo 8. Nivel de Cumplimiento a la fecha con los Eventos Desencadenantes para el

PDPL2 y Acciones Indicativas de Mediano Plazo para el PDPL3 ......................... 439 MAPA 459

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A. Información Básica País: Paraguay Nombre del Programa:

Reforma del Sector Público del Paraguay

ID del Programa: P113457 Número (s) L/C/TF: BIRF-77000

Fecha del ICR: 10/05/2011 Tipo de ICR: ICR Central

Instrumento de Préstamo:

DPL Financiamiento para Políticas de Desarrollo

Prestatario: REPÚBLICA DEL PARAGUAY

Compromiso Original Total:

USD 100.00M Monto Desembolsado: USD 100.00M

Monto Revisado: USD 100.00M

Agencias de Ejecución: Ministerio de Hacienda

Co-financiadores y otros Socios Externos: B. Fechas Claves

Proceso Fecha Proceso Fecha Original Fecha(s) Revisada / Real

Revisión Conceptual:

18/12/2008 Vigencia: 26/08/2009 26/08/2009

Evaluación: 13/03/2009 Restructuración(es):

Aprobación: 05/05/2009 Revisión de Medio término:

Cierre: 01/03/2011 01/03/2011

C. Resumen de Calificaciones C.1 Calificación de Desempeño por el ICR

Resultados: Satisfactorio

Riesgo para el Resultado de Desarrollo: Moderado a Significativo

Desempeño del Banco: Satisfactorio

Desempeño del Prestatario: Satisfactorio

C.2 Calificaciones Detalladas del Desempeño del Banco y del Prestario (por el ICR) Banco Calificaciones Prestatario Calificaciones

Calidad en el Inicio: Satisfactorio Gobierno: Satisfactorio

Calidad de Supervisión: Satisfactorio Agencia/Agencias de Ejecución: Satisfactorio

Desempeño General del Banco:

Satisfactorio Desempeño General del Prestatario:

Satisfactorio

v

C.3 Calidad en el Inicio e Indicadores de Desempeño de la Ejecución Desempeño de la Ejecución Indicadores Evaluaciones QAG (si alguna) Calificación

Potencial Programa Problema en cualquier momento (Si/No):

No Calidad en el Inicio (QEA): Ninguna

Programa Problema en cualquier momento (Si/No):

No Calidad de Supervisión (QSA): Ninguna

Calificación DO antes de Cierre / Estatus Inactivo:

Satisfactorio

D. Códigos Sectorial y Temático Original Real

Código Sectorial (como % del financiamiento total del Banco)

Administración del gobierno central 33 33

Sector general de Agricultura, Pesca y Bosques 17 17

Sector general de industria y comercio 33 33

Otros servicios sociales 17 17

Código Temático (como % del financiamiento total del Banco)

Gobierno Corporativo 16 16

Otra gobernabilidad del sector público 20 20

Gasto público, gestión financiera y adquisiciones 32 32

Política y administración fiscal 32 32 E. Personal del Banco

Posiciones En el momento del ICR En el momento de aprobación Vicepresidente: Pamela Cox Pamela Cox Director a cargo de las operaciones en el país: Penelope J. Brook Pedro Alba

Director Sectorial: Arturo Herrera Gutierrez Nicholas Paul Manning Jefe de Equipo del Proyecto: Alexandre Arrobbio Alexandre Arrobbio

Jefe de Equipo del ICR: Alexandre Arrobbio Autor Principal del ICR: William V. Mayville Maria Cecilia Zanetta

F. Análisis del Marco de Resultados

Objetivos de Desarrollo del Proyecto (del Documento de Evaluación Inicial del Proyecto) El objetivo general de desarrollo del Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo (PDPL, por sus siglas en inglés) es contribuir con la eficiencia y la eficacia del sector público, manteniendo a la vez un marco estable de política macroeconómica. Esto se

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conseguirá mediante: (i) la mejoría de las recaudaciones y la equidad del sistema fiscal; (ii) la mejoría de la efectividad del control interno y financiero de la Administración Central; (iii) el ejercicio de una efectiva supervisión de las empresas públicas para garantizar una administración financiera sólida y transparente; (iv) la mejoría de la eficiencia y equidad de los gastos de capital social; y (v) la contribución con la profesionalización del servicio civil. Estos objetivos están interrelacionados y abordan tres resultados principales del sector público: estabilidad del ingreso, rendición de cuentas, y eficiencia del sector público. Objetivos de Desarrollo del Proyecto Revisados (si alguno, según lo aprobado por el organismo de aprobación original) (a) Indicador(es) PDO

Indicador Valor de Línea de Base

Valores Meta Originales (según los documentos de aprobación)

Valores Meta Formalmente

Revisados

Valor Real Alcanzado al

Término o Años Meta

Indicador 1 : Incrementar la Relación Impuesto / PIB en por lo menos 0.9% del PIB. Valor (cuantitativo o cualitativo)

11.90 %* 12.8 % 13.5%

Fecha cuando se alcanzó 31/12/2008 01/03/2011 31/12/2010

Comentarios (incl. % de consecución)

Alcanzado: Las recaudaciones fiscales exhibieron un incremento sostenido durante el periodo 2008-2010. Esto es notable, dada la reducción del PIB en el 2009 como resultado de la crisis financiera internacional. La meta original fue sobrepasada dos años antes de lo programado.

Indicador 2 : Incremento en la Calificación PEFA sobre control interno y auditoría externa (PI-20 y PI-21) para 50 por ciento de los ministerios y Secretarías que tienen calificación C.

Valor (cuantitativo o cualitativo)

La calificación IFA 2008 IFA fue D+ para PI-20 y PI-21

La calificación IFA 2010 fue C para PI-20 y PI-21

La calificación IFA 2010 se espera que sea C para PI-20 y PI-21 del Gobierno Central como un todo.



Se alcanzó: 5 de los 11 ministerios que representan el 70% del presupuesto total, han establecido normas y comités de control interno; se ha entrenado al personal en la ejecución del MECIP; sus respectivas unidades de control interno tienen recursos humanos adecuados.

Indicador 3 : Publicación anual de estados financieros auditados 2010 para cada empresa pública.


No hay disponibles estados financieros auditados de las

Publicación anual y estados

En 2009 se publicaron estados

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empresas públicas preparados según las normas internacionales.

financieros auditados para cada empresa pública desde 2010.

financieros auditados para ocho de las nueve empresas públicas que representan el 99% del total de gastos de las empresas públicas.



Se alcanzó: 4 de las 9 empresas públicas ya han publicado sus estados financieros auditados de 2010, y se espera que 4 los publiquen pronto. La novena empresa pública, la cual está en liquidación, es auditada por la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE).

Indicador 4 : Incremento de los beneficiarios de las transferencias monetarias condicionadas del Programa Tekoporá.


13,679 beneficiarios

100,000 beneficiarios 83,100

beneficiarios



Ampliamente alcanzado: Se espera que el Programa Tekoporá alcance su meta para 2012. El proceso de selección, basado tanto en una selección geográfica como en una encuesta puerta por puerta, estaba dirigido a los muy pobres. Aproximadamente 40% de los hogares en extrema pobreza están cubiertos bajo el programa.

Indicador 5 : Porcentaje de la red vial pavimentada que recibe mantenimiento periódico. Valor (cuantitativo o cualitativo)

25% mantenimiento 50% 45%



Ampliamente alcanzado: El mantenimiento de la red vial pavimentada ha mejorado sustancialmente como resultado de nuevas asignaciones presupuestarias destinadas al mantenimiento vial, así como la ejecución de contratos de mantenimiento basados en el desempeño.

Indicador 6 : Porcentaje de reclutamientos y promociones de personal que están basados en méritos y destrezas profesionales.


Los procesos de selección de personal basados en méritos son poco comunes.

El 100% de los nuevos reclutamientos se sustentan en criterios de selección basados en méritos claramente especificados.

Más de 10,000 nuevos reclutamientos y promociones estuvieron sustentados en criterios de selección basados en méritos claramente

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especificados entre 2008 y 2010.



No-determinado: Debido a que no existe información centralizada sobre reclutamientos y promociones, no es posible determinar la proporción que ha sido seleccionada utilizando criterios basados en méritos.

(b) Indicador(es) de Resultados Intermedios

Indicador Valor de Línea de Base

Valores Meta Originales (según los documentos de aprobación)

Valores Meta Formalmente

Revisados

Valor Real Alcanzado al

Término o Años Meta

G. Calificaciones del Desempeño del Programa en el ISRs

No. Fecha ISR Archivado DO IP Desembolsos Reales

(millones de USD) 1 23/06/2009 Satisfactorio Satisfactorio 0.00 2 14/12/2009 Satisfactorio Satisfactorio 99.75 3 28/02/2011 Satisfactorio Satisfactorio 99.75

H. Restructuración (si alguna) No Aplica

1

1. Contexto, Objetivos de Desarrollo y Diseño del Programa

1.1 Contexto en el momento de la Evaluación Inicial

1. Al asumir el poder en 2008, la administración de Lugo articuló su estrategia global en el Plan Estratégico Económico y Social para el período 2008-2013. Este Plan tenía por objeto alcanzar una senda de crecimiento económico sostenible y equitativo, y mejorar la eficacia y la eficiencia del sector público, a la vez que abordaba las necesidades urgentes de los grupos más vulnerables del Paraguay. Teniendo en cuenta el contexto institucional del Paraguay, la reforma del sector público era una de las principales prioridades de este Plan. La nueva administración, sin embargo, enfrentó importantes desafíos en la consecución de estos objetivos debido a los efectos de la crisis financiera y económica internacional, así como debido a las limitaciones estructurales e institucionales específicas del Paraguay.

2. El Plan de Gobierno se complementó con políticas macroeconómicas prudentes destinadas a crear el espacio fiscal para los programas de gasto prioritario, especialmente en las áreas sociales. Para lograr esto, el Gobierno se comprometió a mantener la inflación en un dígito. También se comprometió a aumentar gradualmente la recaudación de impuestos a través de una mejor administración tributaria y la introducción de nuevos impuestos, así como también a mejorar la eficiencia del gasto público. El plan también preveía reformas importantes en las empresas públicas para ayudar a abordar su débil desempeño en términos de prestación de servicios y su falta de transparencia financiera y de gestión.

3. Mejorar el desempeño del sector público del Paraguay era una condición necesaria

para mejorar la gobernabilidad y la transparencia, mientras se lograba un crecimiento económico equitativo. Dos décadas de reforma institucional en el nuevo marco constitucional lograron un régimen fiscal simplificado, la designación de una nueva Corte Suprema, y la aprobación de una Ley Administrativa Financiera (LAFE). Sin embargo, las principales iniciativas subsiguientes de reforma del sector público que abordaban los altos niveles de ineficiencia e ineficacia, la alta politización y la corrupción generalizada en el sector público fueron sistemáticamente bloqueadas. Estas incluían la reforma del servicio civil, la privatización de empresas públicas que tenían pérdidas, y, más recientemente, la reforma fiscal en 2004. Las elecciones de 2008 de una administración reformista dieron un nuevo impulso a los esfuerzos de reforma, que se enfocaron en elevar los débiles resultados del sector público en la prestación de servicios sociales y en los gastos de capital.

4. La operación fue preparada en un contexto de incertidumbre económica para

Paraguay. Luego de un periodo de expansión económica sin precedentes y de una prudente política macroeconómica entre 2004 y 2008, la crisis económica internacional representó una seria amenaza para la economía paraguaya, que se materializó a través de menores precios de los commodities y una demanda reducida de las exportaciones paraguayas, especialmente la soya y la carne. Adicionalmente, el país experimentó una grave sequía, devastando aún más al sector agrícola. En respuesta, el gobierno decidió poner en ejecución un Plan Anti-Crisis para 2009, el cual estaba orientado a salvaguardar los programas prioritarios del gasto social y de inversión, a mantener la liquidez en el sistema financiero y a asegurar el acceso al crédito por parte de los sectores productivos. A pesar de la reorientación de las prioridades

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económicas de corto plazo, el Gobierno permaneció comprometido con los objetivos macroeconómicos establecidos en el Plan de Gobierno, incluyendo un incremento gradual en las recaudaciones fiscales a través de una mejor administración fiscal y la introducción de nuevos impuestos; una mejoría en la eficiencia del gasto público, y las reformas de las empresas públicas.

5. Aunque la crisis tuvo un impacto significativo en el corto plazo, el Gobierno puso

rápidamente en ejecución un Plan Anti-Crisis integral, y la economía se recuperó con fortaleza. El PIB se contrajo en 3.8 por ciento en 2009, en gran parte debido a una reducción en la producción agrícola. La posición externa del Paraguay, por otro lado, permaneció relativamente estable, debido al hecho de que las importaciones se redujeron aún más que las exportaciones, y las remesas declinaron en menos del 1 por ciento. El Plan Anti-Crisis del Gobierno fue instrumental para mantener la demanda doméstica y la inversión, y para limitar los efectos sobre los pobres (ver PDO 3.1). La respuesta de política incluyó: (i) la inyección de liquidez en el sistema financiero; (ii) la expansión fiscal para salvaguardar los programas prioritarios de gasto social y de inversión; (iii) la provisión de financiamiento a los sectores productivos a través de la agencia pública de fomento; y (iv) la movilización de financiamiento externo de las Instituciones Financieras Internacionales (IFI´s) para garantizar recursos adecuados para el Plan de Gobierno. Como resultado, el crecimiento económico comenzó a recuperarse en el último trimestre de 2009, y alcanzó una cifra record de 15.3 por ciento en 2010. En el área fiscal, y a pesar del estímulo, el Gobierno mantuvo un pequeño superávit gracias a unas recaudaciones fiscales que superaron las expectativas, lo cual demostró que las mejorías en la administración fiscal y la política tributaria que se iniciaron en 2004 habían dado resultado. El estímulo fiscal se redujo gradualmente en 2010 y los ingresos fiscales continuaron mejorando. El mantenimiento de una disciplina fiscal aún durante la crisis contribuyó a colocar los índices de deuda pública en una tendencia hacia la baja comenzando en 2010.

Principales Indicadores Macroeconómicos (% del PIB, salvo que se indique otra cosa) 2006 2007 2008 2009 2010 PIB Real (% de cambio) 4.3 6.8 5.8 -3.8 15.3 Inflación de precios al consumidor (% de cambio, ex op)

12.5 6.0 7.5 1.9 7.2

Balance de la cuenta corriente externa 1.4 1.4 -1.8 0.3 -3.2 Ingresos del Gobierno Central 18.3 17.6 17.3 19.6 19.2 de los cuales ingresos fiscales 12.0 11.4 11.8 13.0 13.4 Gastos 17.8 16.7 14.8 19.6 17.8 Gasto corriente 13.7 12.9 12.2 15.0 14.0 Gasto de capital 4.2 3.8 2.7 4.6 3.8 Balance Primario 1.5 1.8 3.1 0.7 1.8 Balance fiscal general 0.5 1.0 2.5 0.1 1.4 Deuda bruta del sector público 24.8 25.1 20.5 22.2 18.8 de la cual deuda denominada en moneda extranjera

22.2 17.5 15.1 14.6 12.6

Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco Central del Paraguay.

3

Justificación de la participación del Banco 6. La Serie DPL Programática del Sector Público se concibió dentro del contexto de la

Estrategia de Alianza con el País (EAP) del Banco para el Ejercicio 2009-2013, para dar apoyo al Plan de Gobierno, principalmente para las Reformas del Sector Público, y el Plan Anti-Crisis. Específicamente, la operación apoyó el objetivo general del Plan de Gobierno de alcanzar un crecimiento sostenible y más equitativo proporcionando apoyo directo a tres de sus pilares: (i) la política macroeconómica; (ii) las empresas públicas; y (iii) la modernización del estado. La operación también brindó apoyo al Plan Anti-Crisis orientado a la creación del espacio fiscal para amortiguar el impacto de la crisis mediante un incremento en la inversión pública y una priorización de los gastos sociales.

1.2 Objetivos de Desarrollo Originales (PDO) e Indicadores Claves del Programa (según fueron aprobados)

7. El objetivo de corto plazo del PDPL era: (i) salvaguardar la proporción del gasto social presupuestado durante la ejecución, como parte del Plan Anti-Crisis; y (ii) allanar el camino para la reforma en las áreas apoyadas por el préstamo.

8. El objetivo general de mediano plazo del Programa de Desarrollo consistía en contribuir

con la eficacia y la eficiencia del sector público a la vez que se mantenía un marco estable de políticas macroeconómicas. A su vez, esto debía alcanzarse a través del enfoque en cuatro áreas de política. Los correspondientes PDO e Indicadores Claves de Resultados específicos del proyecto se describen a continuación: 1

Primer Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo del Sector Público del Paraguay – PDPL1 Objetivos de Desarrollo del Programa (PDO) e Indicadores Claves de Resultados

Área de Política 1. Sistema Tributario PDO 1 – Mejorar las recaudaciones fiscales y la equidad del sistema tributario. • Relación Impuesto/PIB se incrementa en por lo menos 0.9% para 2012-2013 (i.e., a 12.8% en 2012). • La eliminación de los créditos en las deducciones del IVA del IMAGRO tiene un impacto equivalente al 0.75%

del PIB. • La designación de 114 agentes de retención del IVA tiene un impacto equivalente al 0.15% del PIB.

Área de Política 2. Control Financiero del Sector Público PDO 2.1 – Mejorar la eficiencia del control financiero interno de la Administración Central. • Los indicadores PEFA de control interno y auditorias internas (PI-20 y PI-21) para el 50% de los ministerios

tienen una calificación de C. PDO 2.2 – Ejercer una supervisión efectiva de las empresas públicas para garantizar una administración sólida y transparente. • Publicación anual de estados financieros auditados para cada empresa pública a partir de 2010. • Definición de metas financieras de mediano plazo para las empresas públicas por parte del Holding.

Área de Política 3. Administración del Gasto PDO 3 – Mejorar la eficiencia y equidad del gasto social y de capital. • Se verifican mejorías a partir de la cobertura de la red de seguridad social mediante el incremento de

beneficiarios de las transferencias monetarias condicionadas del programa Tekoporá a 100,000 familias en extrema pobreza.

• La calidad de la infraestructura pública ha mejorado, según se refleja por la proporción de la red vial

1 Los Indicadores Claves de Resultados se identificaron también como Resultados de Mediano Plazo en la Matriz de Políticas.

4

pavimentada que recibe mantenimiento periódico.

Área de Política 4. Gestión de Recursos Humanos PDO 4 – Contribuir con la profesionalización del servicio civil.

• 100% de los nuevos reclutamientos se basan en méritos y destrezas.

1.3 PDO revisados (conforme lo aprobado por la autoridad de aprobación original) e Indicadores Claves con Razones /Justificación N/D

1.4 Áreas Originales de Política Apoyadas por el Programa (según lo aprobado)

Área de Política 1 – Sistema Tributario 9. El objetivo de política consistía en mejorar el sistema tributario con el propósito de

financiar las prioridades sociales estratégicas del Gobierno en el mediano plazo. El Gobierno planificó una serie de medidas para robustecer gradualmente la política fiscal y la administración tributaria. Las medidas inmediatas se enfocaban en continuar los esfuerzos para mejorar la administración tributaria y para corregir las distorsiones en los impuestos existentes, específicamente el impuesto a la renta de actividades agropecuarias (IMAGRO), y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Se hizo hincapié en el mediano plazo en la puesta en ejecución del impuesto a la renta personal (IRP), ajustando las tasas de los impuestos al consumo para el tabaco y productos alcohólicos, y continuando con el fortalecimiento de la administración tributaria.

Área de Política 2 – Control Financiero del Sector Público Control financiero interno

10. El objetivo de política consistía en mejorar la efectividad del control financiero interno de la Administración Central. Dada la inefectividad del control interno, la reforma se orientó a mejorar significativamente la rendición de cuentas y a garantizar que los fondos fueran utilizados para sus propósitos definidos. Se enfocaron tres líneas de acción principales para la Administración Central en el mediano plazo: (i) la expansión de los sistemas de información de administración financiera a todas las unidades de gasto; (ii) la ejecución de un marco estandarizado de control interno en todas las unidades de gasto en línea con las prácticas internacionales para garantizar la efectividad, profesionalismo e independencia de la función de auditoría interna; y (iii) la mejoría y el fortalecimiento del marco de control mediante una mayor profesionalización y armonización de las unidades de administración financiera (UAFs) y las unidades de gasto.

Empresas Públicas

11. El objetivo de política era establecer la supervisión de las empresas públicas por parte del Gobierno y mejorar su gobernabilidad. Dado el débil desempeño en la provisión de servicios de las empresas públicas, su falta de transparencia financiera y administrativa, y la inefectividad de las herramientas institucionales para administrar su proporción sustancial del gasto público, el objetivo de mediano plazo del Gobierno consistía en establecer un nuevo marco institucional para garantizar: (i) una adecuada propiedad y supervisión de las empresas públicas; (ii) un efectivo control de la ejecución de los objetivos y las metas específicas asociadas con un plan de acción, convenidos con cada empresa; y (iii) un informe transparente de la administración financiera, planificación comercial e inversión de las empresas públicas.

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Área de Política 3 –- Administración del Gasto 12. El objetivo de política consistía en fortalecer el gasto social y de capital como

prioridades críticas en las medidas anti-cíclicas contra la crisis. La intención era incrementar y salvaguardar aquellos gastos sociales y de capital que estaban asociados con un impacto de estímulo significativo y una orientación hacia los pobres, a la vez que se mejoraba gradualmente la asignación y ejecución de esos gastos en el mediano plazo. El gasto social y de capital en Paraguay era reducido en comparación con los estándares regionales y una sub-ejecución crónica del presupuesto impactó negativamente el desempeño de la provisión del servicio público. La necesidad de superar este desafío se veía como particularmente crítico en el contexto de la crisis económica internacional de 2008.

Área de Política 4 –- Gestión de Recursos Humanos 13. El objetivo de política consistía en fortalecer y poner en ejecución el marco institucional

para la gestión de recursos humanos. Se hizo hincapié en el establecimiento de un servicio civil más meritocrático y profesional. Las principales acciones de corto plazo estuvieron vinculadas al fortalecimiento de la Secretaría de la Función Pública (SFP). Los objetivos de mediano plazo incluyeron la reforma de la actual Ley de Servicio Civil (No. 1626/00) y la introducción de un servicio civil sustentado en un sistema de carrera basado en méritos.

1.5 Areas Revisadas de Política N/D

1.6 Otros cambios significativos

14. Originalmente concebido como la primera de una serie de tres operaciones, el PDPL1 apoyó la gestión tributaria y las reformas del sector público. La serie, dentro de la Estrategia de Alianza con el País (EAP) del Ejercicio 2009-2013, iba a ser ejecutada secuencialmente desde el ejercicio 2009 al ejercicio 2011, con una dotación tentativa de US$100 millones para el PDPL1, seguida por dos operaciones de US$50 millones cada una – i.e., PDPL2 y 3 – comprendiendo cerca del 40 por ciento de la dotación indicativa de la EAP. El tiempo que se tomó para completar los cambios y acciones de política y los eventos desencadenantes (triggers) relacionados con el PDPL2 excedieron el máximo periodo permitido entre operaciones PDPL; entonces, los PDPL 2 y 3 fueron cancelados. A pesar de esto, las condiciones del PDPL 1 han sido satisfechas; se ha satisfecho una proporción significativa de eventos desencadenantes para el PDPL 2 y 3 2; los resultados programáticos de mediano plazo han sido ampliamente alcanzados; y un DPL independiente que se cimenta sobre la serie PDPL está en preparación en la actualidad.

15. Los retrasos para completar los eventos desencadenantes del PDPL2 y la cancelación

formal resultante de los PDPL 2 y 3 son atribuibles tanto a la estrategia del programa como a los desafíos de la ejecución:

2 Ver Anexo 8 de este ICR.

6

• El Programa se construyó sobre la base de una estrategia ambiciosa. Tanto el Gobierno como el Banco decidieron adoptar una estrategia ambiciosa para el diseño del programa, particularmente para la satisfacción de los hechos desencadenantes ambiciosos del PDPL2 en el área de las empresas públicas, con miras a incentivar la consecución de resultados y mitigar los riesgos de fatiga de la reforma y las dificultades institucionales. La intención tanto del Gobierno como del Banco era generar un impacto efectivo en los resultados de este programa de asistencia presupuestaria.

• Los retrasos reales del PDPL2 eran atribuibles a dos eventos desencadenantes relacionados con las empresas públicas que no podían ser satisfechos antes de 2011. Por un lado, el Gobierno experimentó resistencia contra la publicación regular de auditorías financieras independientes de las empresas públicas. Por otro lado, necesitaba crear un fuerte consenso dentro del ejecutivo para considerar la relevancia de adoptar una ley que definiera el nuevo marco institucional antes de someterla al Congreso.

• En términos absolutos, la duración de la reforma de la supervisión de las empresas públicas ha sido razonablemente corta. De manera comparativa, la introducción de reformas de supervisión de las empresas públicas en Francia y el Reino Unido tomó dos y cuatro años respectivamente. 3 En Ucrania, luego de cinco años de reforma, no parece existir una agencia de coordinación gubernamental efectiva para la supervisión de las empresas públicas. 4

• Retrospectivamente este enfoque funcionó y se logró una desafiante reforma de supervisión de las empresas públicas en un periodo de tiempo relativamente corto. Es probable que con una matriz menos ambiciosa (en términos de tiempo), el impulso de reforma se hubiera desvanecido luego de algún progreso, y no se hubieran alcanzado resultados significativos en la supervisión de las empresas públicas.

• Los retrasos en la reforma son también atribuibles a las limitaciones estructurales de gobernabilidad del Paraguay. El poder legislativo tiene un fuerte rol en la estructura de poder del Paraguay, incluyendo atribuciones que son usualmente detentadas por el Ejecutivo. El alcance de los poderes legislativos, exacerbado por la fragmentación partidaria en el Congreso, minó significativamente la efectividad general del Gobierno, especialmente dada la capacidad del Ejecutivo de emprender iniciativas de reforma. Por lo tanto, el sometimiento de nueva legislación requería que se creara un fuerte consenso.

• Finalmente, dada la impresionante recuperación económica de 2010, el Gobierno prefirió dilatar el PDPL como una medida fiscal contra-cíclica. La economía del Paraguay creció a una tasa impresionante de 15 por ciento en 2010, y una vez la mayoría de los eventos desencadenantes del PDPL2 fueron satisfechos (a finales de 2010), el Gobierno

3 OECD (2005). Corporate Governance of State-Owned Enterprises: A Survey of OECD Countries. OCDE (2005)

Gobierno Corporativo de Empresas Públicas: Una Encuesta de los Países OCDE. 4 Fuente del Banco.

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decidió adaptar la planificación de la asistencia presupuestaria a las nuevas condiciones económicas.

2. Factores Claves que Afectan la Ejecución y los Resultados

2.1 Desempeño del Programa

PDPL1 (Tramo 1) Monto Fecha de

Lanzamiento Esperada

Fecha de Lanzamiento Real Lanzam

iento

Tramo Único US$100 millones Agosto 26, 2009 Agosto 26, 2009 Regular

PDPL1/ Tramo 1

Lista de condiciones del Acuerdo Legal/Documento del Programa Status 1. El Gobierno ha derogado la disposición que permitía a los propietarios de grandes extensiones

de tierra utilizar lo que habían pagado de IVA como crédito fiscal contra el impuesto a la renta de actividades agropecuarias.

Completado

2. El Gobierno ha adoptado un decreto para designar a exportadores y grandes comercios como agentes de retención del IVA.

Completado

3. El Gobierno (i) emitió un decreto para elevar la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE) a nivel ministerial, y para otorgarle a la AGPE la autoridad para establecer un modelo estándar de control interno (MECIP) así como para determinar el criterio para la selección de auditores internos en toda la Administración Central; y (ii) adoptó el MECIP como el modelo de control interno a ser utilizado por todas las entidades del sector público.

Completado

4. El Gobierno ha emitido un decreto para establecer un Consejo de Empresas Públicas (CEP) para asegurar, inter alia, (i) la supervisión de las empresas públicas por parte del sector público, y (ii) la definición de una política de Gobierno para la reforma de las empresas públicas.

Completado

5. Los Ministerios de Hacienda, Obras Públicas e Industria y Comercio, y la Oficina del Fiscal General del Estado habrán firmado un acuerdo inter-institucional, para definir áreas estratégicas para mejorar la estructura de gobierno corporativo de las empresas públicas.

Completado

6. El Ministerio de Hacienda mantiene en el Plan Financiero 2009, la proporción incrementada del gasto social (incluyendo para los programas de la red de seguridad social) por el total de los gastos de la Administración Central consignados en el presupuesto 2009 (en comparación con el presupuesto 2008), enfocándose en el financiamiento de programas sociales que han demostrado ser eficientes y equitativos.

Completado

16. El Gobierno ha satisfecho todas las condiciones para el PDPL1 según se describe en el

Documento del Programa. La ejecución y los desembolsos del proyecto se llevaron a cabo de manera fluida y sin mayores complicaciones. Estas condiciones son:

• El Gobierno ha derogado la disposición que permitía a los propietarios de grandes

extensiones de tierra el utilizar lo que éstos habían pagado de IVA como un crédito fiscal contra el impuesto a la renta de actividades agropecuarias. Esto ha eliminado distorsiones significativas en el sistema tributario causadas por los créditos IVA para los propietarios de grandes extensiones de tierra. Adicionalmente, una Subsecretaría de Estado de Tributación (SET) más fortalecida técnicamente ha puesto en ejecución una serie de medidas, incluyendo controles fiscales más estrictos y mecanismos más exhaustivos de retención de impuestos, que han contribuido efectivamente a reducir la evasión fiscal y el incumplimiento.

• Utilizando el Decreto 1164 (2008), el Gobierno ha designado a exportadores y grandes comercios como agentes de retención del IVA. Esto ha fortalecido significativamente la administración fiscal al incrementar el número de agentes de retención del IVA de 98 a 754

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entre 2008 y 2011, en particular en áreas donde la evasión fiscal es más extendida, y al mejorar la detección de fraudes e incumplimiento por parte de la SET.

• El Gobierno ha emprendido una serie de acciones para desarrollar un sistema de control interno en Paraguay. La Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE) fue elevada a nivel ministerial mediante un decreto para otorgarle la autoridad de establecer un modelo estándar de control interno y de determinar el criterio para la selección de auditores internos en la Administración Central. En consecuencia, la AGPE ha adoptado el modelo de control interno MECIP (Modelo Estándar de Control Interno para las Entidades Públicas

del Paraguay) como el modelo a ser utilizado por todas las entidades del sector público, y se están verificando avances sostenidos hacia su puesta en ejecución a nivel institucional.

• El Gobierno ha establecido un efectivo marco institucional para la supervisión de las empresas públicas. Esto se logró mediante la emisión de un decreto para establecer un Consejo de Empresas Públicas (CEP) para garantizar la supervisión de las empresas públicas por parte del sector público. Algunos de los resultados específicos incluyen auditorías externas anuales de las empresas públicas y su publicación, lo cual constituye un paso significativo hacia una mayor transparencia y rendición de cuentas. Esto, junto con la puesta en ejecución y el monitoreo continuo de los contratos de gestión basados en resultados, se espera que produzca mejorías en el desempeño financiero y la provisión de servicios de las empresas públicas en el mediano y largo plazos. Existen ya evidencias de estas mejorías, incluyendo reducciones significativas en los gastos corrientes de la empresa pública de petróleo, PETROPAR, y un incremento en los gastos de capital como proporción del gasto total en la empresa pública de electricidad, ANDE.

• Los Ministerios de Hacienda, Obras Públicas e Industria y Comercio, y la Oficina del Fiscal General del Estado han definido prioridades estratégicas para el gobierno corporativo de las empresas públicas. Esto se logró mediante la firma de un acuerdo inter-institucional que define estas prioridades estratégicas.

• El Ministerio de Hacienda ha mantenido la proporción incrementada del gasto social (incluyendo para los programas de la red de seguridad social) de los gastos totales de la Administración Central en el Plan Financiero 2009. Este gasto estuvo consignado en el presupuesto 2009 (en comparación con el presupuesto 2008). Los gastos sociales, específicamente educación, salud, vivienda, promoción y protección social, se incrementaron tanto en términos absolutos como en proporción del total de gastos durante el periodo 2008-2010 con respecto al promedio 2006-2007. Cabe destacar el incremento de 25 por ciento en 2009, ya que ayudó a contener el impacto de la crisis financiera.

17. En 2010, mientras se preparaba el PDPL2, el Gobierno completó una proporción

significativa de los eventos desencadenantes para el PDPL2 y el PDPL3. En noviembre 2009, luego de la suscripción del PDPL1, se inició la preparación del PDPL2 en paralelo con la ejecución de una Asistencia Técnica No-Crediticia financiada por el Banco (NTLA – Non-

Lending Technical Assistance) y un Proyecto de Fondo de Fideicomiso, ambos para apoyar el Plan de Acción del Gobierno. Estas actividades de Asistencia Técnica y el marco de la secuencia provisto por la matriz PDPL contribuyeron a completar una proporción significativa de eventos desencadenantes para el PDPL2 y el PDPL3, según se muestra en el Anexo 8. Esto proporcionó un impulso claro para la creación de consenso sobre las principales prioridades de la reforma del marco de supervisión de las empresas públicas, y para superar la resistencia contra una mejorada transparencia de los estados financieros de las empresas públicas. Sin embargo, dado que el tiempo para completar estos eventos

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desencadenantes excedió el tiempo máximo permitido entre operaciones PDPL, los PDPL2 y PDPL3 fueron cancelados, y un DPL independiente que se cimenta sobre la serie de PDPL está actualmente en preparación.

2.2 Principales Factores que Afectan la Ejecución 18. Varios factores afectaron la ejecución, además de aquellos identificados durante la fase

de evaluación inicial. Algunos de los riesgos, incluyendo la prevaleciente crisis financiera internacional, la fragmentación de la alianza política del Gobierno, una débil capacidad técnica, y una pobre coordinación inter-institucional, fueron adecuadamente previstos en la fase de evaluación inicial y mitigados con eficacia. Otros factores que afectaron la ejecución, incluyendo aquellos que causaron demoras en el PDPL2 y PDPL3, se describen a continuación:

• Riesgo calculado con respecto al alcance de las reformas de las empresas públicas: Es

importante señalar que las demoras y la eventual cancelación de los PDPL2 y 3 fueron el resultado de una decisión estratégica tomada por el Banco y el Ministerio de Hacienda para impulsar reformas ambiciosas en el sector de las empresas públicas. Se decidió de mutuo acuerdo vincular los cambios de política relacionados con las empresas públicas al PDPL2 para contribuir a mantener el impulso hacia la reforma y mejorar la visibilidad de las reformas. Aunque esta decisión tuvo un impacto positivo en términos de la ejecución de estas políticas, también generó demoras en la ejecución del PDPL2 que se extendieron más allá del periodo permitido entre operaciones DPL.

• Necesidad de crear consenso sobre las prioridades del sector público y la estrategia de

reforma en los sistemas y administración tributaria y el control interno: La preparación del proyecto se cimentó en el extenso trabajo sectorial realizado por el Banco y otros donantes. Este trabajo sectorial, a su vez, contribuyó a crear consenso sobre las prioridades de la reforma del sector público. Adicionalmente, el Banco trabajó estrechamente con las autoridades salientes en el Ministerio de Hacienda para identificar de manera conjunta los principales desafíos hacia futuro, y se prepararon Notas del Banco sobre Políticas para la administración entrante. El Banco y el Gobierno organizaron también actividades y talleres financiados con donaciones orientados a generar el consenso legislativo y de opinión pública sobre la necesidad de reformas. Como resultado de esta creación de consenso y de los esfuerzos sostenidos a favor de las reformas que se sucedieron por más de una década, las reformas relacionadas con la administración tributaria y los controles financieros internos evidenciaron una madurez significativa.

• Conforme lo indicado en la Sección 1.6 (Otros Cambios significativos) el tiempo para

reformar la supervisión de las empresas públicas fue superior al que se previó formalmente en el diseño del Programa: Las empresas públicas en la economía paraguaya representan aproximadamente 10 por ciento del PIB o 30 por ciento del gasto público del país. Las empresas públicas también juegan un rol crítico en la provisión de servicios básicos, incluyendo la distribución de electricidad, agua, y gas. Debido al pobre desempeño en la provisión de servicios, su falta de transparencia financiera y administrativa, y las herramientas institucionales inefectivas para manejar la parte sustancial del gasto público de las empresas

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públicas, el Gobierno reconoció la necesidad de mejorar la supervisión de su desempeño. Sin embargo, el desarrollo de un marco adecuado de supervisión de las empresas públicas en ese contexto institucional resultaba complejo y requería la creación de capacidades; la puesta en ejecución de mecanismos institucionales y de procesos para la toma de decisiones entre el Consejo de las Empresas Públicas y el Directorio de Monitoreo de las Empresas Públicas. La puesta en ejecución de esta reforma se enfrentó también a una resistencia inesperada por parte de las empresas públicas que se habían beneficiado previamente de prácticas de gestión significativamente discrecionales, que se originaban de la falta de una supervisión efectiva por parte del estado, y de mecanismos de transparencia – como la publicación de estados financieros auditados. Por ejemplo, PETROPAR, la mayor y más poderosa empresa pública, presentó resistencia a la auditoría externa de sus estados financieros. Al mismo tiempo, el Gobierno se enfocó en garantizar la sostenibilidad del recién establecido marco institucional para la supervisión de las empresas públicas a través del desarrollo de un marco legal de sustento. Sin embargo, el proceso de creación de consenso en torno a la nueva legislación consumió más tiempo de lo planificado.

• Una reforma en exceso ambiciosa del servicio civil: En contraposición a las otras áreas de reforma, las reformas del servicio civil previstas dentro del programa PDPL resultaron ser más desafiantes y en exceso ambiciosas desde la perspectiva política. En la práctica, el PDPL se diseñó para introducir iniciativas de reforma sustantivas al servicio civil durante las fases del PDPL2 y 3 que fueron cancelados. En consecuencia, a pesar de los esfuerzos de la SFP para incrementar la profesionalización del servicio civil y el significativo progreso realizado en términos del número de promociones y reclutamientos basados en méritos, éstos no son aún obligatorios. Desafíos como éstos revelan la dificultad para coordinar políticas inter-ministeriales en el contexto de la gobernabilidad del Paraguay, y así, las reformas al servicio civil siguen estando pendientes y cualquier logro que se haga bajo esta operación podría ser fácilmente revertido.

• Fuerte sentido de pertenencia del Gobierno: El sentido de pertenencia del proyecto por parte del Ministerio de Hacienda condujo directamente a la consecución de los PDO; promovió el diálogo del país sobre las prioridades de desarrollo; e hizo posible el adaptarse a los cambios en los factores internos y externos que estaban afectando la ejecución del programa.

• Compromiso sostenido por parte del Banco en Paraguay: El trayecto del Paraguay hacia la reforma ha sido largo y tortuoso. Algunas piezas legislativas que son medulares para el proceso de reforma fueron aprobadas hace una década, incluyendo la Ley de Administración Financiera (1999) y la Ley de Reforma Tributaria (2004). De igual forma, las reformas apoyadas dentro del Préstamo de Ajuste para la Recuperación Económica (Préstamo No. 7210-PA) y el Préstamo de Ajuste para el Sector Financiero (Préstamo NO. 7187-PA) proporcionaron las bases para las reformas apoyadas dentro del DPL I. Aunque el momentum para la reforma amainó durante los últimos años de la década del 2000, el Banco continuó su involucramiento con el Ministerio de Hacienda del Paraguay a través de evaluaciones fiduciarias y otras tareas no-operativas. Este compromiso sostenido hizo posible que el Banco respondiera rápidamente y con efectividad a la solicitud de apoyo de la nueva administración para su programa de reformas dentro del PDPL1.

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2.3 Diseño, Ejecución y Utilización del Monitoreo y Evaluación (M&E)

Monitoreo y Evaluación (M&E)

Diseño del Monitoreo y Evaluación (M&E) En general, el programa DPL se benefició de un fuerte sistema de M&E, con eventos desencadenantes claramente definidos para los PDPL 3&4 y un robusto conjunto de resultados de mediano plazo (Indicadores Claves de Resultados). Solamente tres Indicadores Claves de Resultados evidenciaron algunas limitaciones: • El número de beneficiarios de Tekoporá no estaba sujeto a verificación externa; • Dos indicadores fiscales – i.e., reducciones en los créditos IMAGRO y el número de agentes de retención del

IVA – se expresaron en términos de su impacto estimado como porcentaje del PIB. Hubiera sido preferible una definición más objetiva.

• El porcentaje de reclutamientos y promociones que fueron realizadas utilizando criterios basados en méritos no pudo determinarse, ya que no existen datos centralizados sobre el número total de reclutamientos y promociones.

Ejecución del Monitoreo y Evaluación (M&E) El Banco monitoreó regularmente el avance dentro de la serie PDPL mediante revisiones periódicas de ejecución de la EAP y misiones de supervisión por parte del Banco. El Ministerio de Hacienda, la principal agencia de contrapartida para el financiamiento, proporcionó un efectivo monitoreo general y evaluación del préstamo y recopiló los datos necesarios para evaluar el progreso en la ejecución de las fuentes acordadas. Utilización del Monitoreo y Evaluación (M&E)

El sistema de M&E demostró ser útil como una herramienta básica para tomar el pulso, en términos de evaluar el progreso hacia la ejecución tanto de la serie PDPL como del Plan de Gobierno.

2.4 Próxima Fase Esperada / Operación de Seguimiento (si alguna)

19. Se prepara en la actualidad un DPL independiente enfocado en las Reformas del Sector Público. Esta nueva operación se cimentará sobre los logros de las áreas de política más exitosas de la serie PDPL. Sin embargo, existen diferencias significativas entre las dos operaciones. Por un lado, Paraguay experimentó mejorías económicas luego de la crisis internacional. Esto permitió que el Gobierno se concentrara más en las reformas del sector público, mientras que la serie PDPL estaba orientada tanto a las reformas del sector público como a una gestión fiscal equitativa de la crisis. Por otro lado, el Gobierno es más pragmático vis-a-vis la coordinación inter-ministerial, y es más estratégico en seleccionar un número limitado de áreas de política con resultados más efectivos y de mayor impacto.

3. Evaluación de Resultados

3.1 Relevancia de los Objetivos, Diseño y Ejecución 20. Los objetivos de la serie PDPL continúan siendo consistentes con los objetivos del

Gobierno así como con los del Banco. Específicamente: • El PDPL1 apoyó directamente las prioridades definidas por el Gobierno en su Plan

Estratégico Económico y Social, el cual continúa siendo el mapa de ruta para la administración Lugo. El PDPL1 también apoyó el Plan Anti-Crisis del Gobierno, el cual resultó efectivo en proveer el espacio fiscal necesario para adelantar el Plan de Gobierno.

• La serie PDPL constituyó el eje central de la Estrategia de Alianza con el País (EAP) 2009-2013. Los tres temas transversales abordados por el programa de la EAP – i.e., gobernabilidad, reducción de la pobreza y crecimiento equitativo – recibieron apoyo dentro de la serie PDPL y permanecen como prioridades claves del país en 2011.

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• La serie PDPL se cimentaba en un trabajo sectorial extenso, lo cual contribuyó a garantizar su relevancia.

3.2 Consecución de los Objetivos de Desarrollo del Programa 21. El PDPL1 ha alcanzado ampliamente sus PDO y sus resultados de mediano plazo en

tres de las cuatro áreas de políticas apoyadas. En el Área de Política 1, contribuyó a: i) mejorar las recaudaciones y la equidad del sistema tributario. En el Área de Política 2, la operación ha contribuido a: i) mejorar la efectividad del control interno y financiero de la Administración Central; y ii) fortalecer la supervisión de las empresas públicas para garantizar una sólida y transparente administración financiera. En el Área de Política 3, la operación contribuyó a salvaguardar las asignaciones presupuestarias para gastos sociales y de capital durante la crisis financiera, a la vez que mejoraba marginalmente su eficiencia general y equidad. Aunque se ha hecho algún avance en la profesionalización del servicio civil dentro del Área de Política 4, la tarea a futuro en este frente sigue siendo considerable.

22. El nivel de logros del PDPL1 es particularmente destacable considerando que los

resultados de mediano plazo fueron programados para 2011-2013, tomando en consideración la ejecución de los PDPL2 y 3. Según se indicó antes, estas operaciones fueron eventualmente canceladas debido a retrasos en la ejecución de las reformas relacionadas con una mejor supervisión de las empresas públicas y una decisión por parte del Gobierno de enfocarse más estrechamente en un número limitado de áreas de política de alto impacto bajo la órbita del Ministerio de Hacienda dentro de una operación DPL independiente distinta. Sin embargo, su cancelación no impidió la ejecución de las reformas centrales programadas – aunque con algunos retrasos en el caso de la supervisión de las empresas públicas. Como resultado, los indicadores de resultados de mediano plazo para la serie programática han sido ampliamente alcanzados.

Área de Política 1 –Sistema Tributario

PDO 1 – Mejorar las recaudaciones fiscales y la equidad del sistema tributario

Calificación: Satisfactoria

23. El Gobierno ha continuado avanzando hacia una administración tributaria más eficiente y efectiva y hacia un sistema tributario más equitativo, un proceso que se puso en marcha a inicios de la década del 2000. Se han eliminado distorsiones significativas en el sistema tributario, tales como los créditos del IVA para los propietarios de grandes extensiones de tierra. Adicionalmente, una Subsecretaría de Estado de Tributación (SET) técnicamente más fortalecida, ha puesto en ejecución una serie de medidas, incluyendo controles fiscales más estrictos y mecanismos más extendidos para la retención de impuestos, que han contribuido efectivamente a reducir la evasión fiscal y el incumplimiento. La exitosa ejecución de estas medidas dio como resultado un incremento destacable en las recaudaciones fiscales, tanto en términos absolutos como en proporción del PIB, aun durante

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la crisis financiera. Todos los Indicadores Claves de Resultados asociados con este PDO han sido ampliamente alcanzados o excedidos (ver Anexo 7 – Matriz de Política).

Marco de Política 24. El sistema tributario experimentó mejoras importantes durante la última década. En

primer lugar, la Ley de Reorganización Administrativa y de Ajuste Fiscal, que fue aprobada en 2004, estableció el escenario para cambios importantes en el sistema tributario del Paraguay, incluyendo la adopción del Impuesto a la Renta Personal (IRP), y una más efectiva administración tributaria. En 2006, la Subsecretaría de Estado de Tributación (SET) inició una agresiva modernización de su sistema de administración tributaria, incluyendo la reingeniería de procesos; el diseño e implementación de un nuevo sistema de gestión de la información; la reestructuración organizacional y el fortalecimiento de los recursos humanos.

25. Como parte del programa de reformas apoyado dentro del PDPL2, el objetivo del

Gobierno era continuar con la mejoría gradual de la recaudación fiscal y la equidad del sistema tributario. Un cambio importante fue la introducción de modificaciones al sistema tributario existente para eliminar las distorsiones, tales como las excepciones que permitían a los propietarios de grandes extensiones de tierra el deducir los pagos del Impuesto al Valor Agregado (IVA) del impuesto a la renta de actividades agropecuarias (IMAGRO) y hacer permanente el IRP. Aunque este último había sido introducido mediante ley en 2004, su puesta en ejecución fue pospuesta por el Congreso. Otra mejoría significativa fue el fortalecimiento de la administración tributaria mediante el incremento del número de agentes de retención del IVA, enfocándose en grandes contribuyentes – principalmente los exportadores – y mejorar la capacidad de la SET para detección de fraudes y de incumplimiento con las obligaciones fiscales.

Principales Acciones Ejecutadas 26. En 2008, el Decreto 238 contribuyó a la reducción de la distorsión fiscal. Este eliminó la

excepción, la cual permitía a los dueños de grandes propiedades inmobiliarias de tratar el dinero pagado por cuenta del IVA sobre bienes y servicios adquiridos a ser utilizados en conexión con la actividad agrícola de la propiedad relevante, como un gasto deducible de sus impuestos a la renta de actividades agropecuarias. Por otro lado, la adopción de manera permanente del IRP continúa pendiente, ya que su adopción sigue siendo pospuesta por el Congreso.

27. La administración tributaria ha sido fortalecida a través de medidas de creación de

instituciones, la adopción de decretos para ampliar su capacidad de control, y un mejor cumplimiento. En primer lugar, la capacidad institucional de la SET ha sido sustancialmente fortalecida, pues se han asignado a la SET recursos presupuestarios y de personal para dotarla de la capacidad institucional y técnica requerida para una administración fiscal eficiente y efectiva. En segundo lugar, el Decreto 1164 (2008) designó a exportadores y otros grandes comercios como agentes de retención del IVA. Como resultado, el número de agentes de retención del IVA aumentó de 98 a 754 entre 2008 y 2011, excediendo ampliamente los 114 que se anticiparon en principio. En tercer lugar, el Artículo 184 de la Ley No. 2421 (2004) fue puesto en ejecución, el cual requiere que los individuos presenten un Certificado de Cumplimiento Fiscal para solicitar pasaportes, préstamos hipotecarios,

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compra de vehículos, etc. El número de certificados emitidos aumento de cero en 2008 a 122,000 y 280,000 en 2009 y 2010, respectivamente. En cuarto lugar, la SET ha fortalecido su enfoque en la detección del fraude fiscal y el incumplimiento. Se ilustra esto, por ejemplo, en el número de grandes contribuyentes sujetos a auditorías y controles internos, que se cuadruplicó de 20 a 81 entre 2008 y 2010. Finalmente, se han hecho esfuerzos sustanciales tanto por parte de la SET como del Ministerio de Industria y Comercio para incrementar el monitoreo de las industrias ‘maquila’ mediante la adopción de instrumentos mejorados de reporte (i.e. Formulario 107) y también mediante la ejecución de controles y verificaciones internos más fuertes, que se incrementaron de cero a 49 controles internos de ‘maquila’ entre 2008 y 2010.

Tabla1: Resumen de Resultados de Mediano Plazo para el Sistema Tributario Área de Política 1. Sistema Tributario

2008 2009 2010 Valor Meta

(PDPL) Principales Acciones Ejecutadas Número de controles internos para las industrias ‘maquila’ 0 40 49 Número de auditorías dirigidas a los grandes contribuyentes 20 40 81 (*) Número de agentes de retención del IVA 98 572 754 40 Número de Certificados de Cumplimiento Fiscal emitidos 0 122,169 280,105 Resultados Alcanzados Ingresos fiscales / PIB 11.5 12.9 13.5 12.8 Número de contribuyentes 471,518 513,998 557,944 Ingresos fiscales originados de las industrias maquila

(millones de G$) 1,226 1,833 3,310

Ingresos fiscales originados de las industrias maquila como proporción de los ingresos fiscales generales (%)

0.014% 0.02% 0.03%

Ingresos por el IVA recaudados a través de agentes de retención

Monto (millones de G$) 97,034 448,077 707,579 Como % del PIB 0.13% 0.63% 0.84% Otorgados vis-à-vis créditos fiscales solicitados (millones de G$)

71% 49% 51%

Créditos IMAGRO por pagos IVA Monto (millones de G$) 659,969 475,867 356,831 Como % del PIB 0.89% 0.67% 0.42% (*) Hubo un total de 32 auditorías y 49 controles internos en 2010. Nota: Las celdas sombreadas denotan Indicadores Claves de Resultados incluidos en la Matriz de Políticas. Fuente: SET (2011)

Resultados Claves 28. El proceso de reforma y modernización tributaria que se inició en 2004 ha continuado

registrando avances significativos entre 2008 y 2011, según se refleja en el incremento tanto en la base tributaria como en los ingresos fiscales. Algunos resultados específicos incluyen:

• Los ingresos fiscales se incrementaron como proporción del PIB, de 11.5 por ciento en 2008

a 13.5 por ciento en 2010, excediendo el 12.8 por ciento proyectado para 2012.

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• El número de contribuyentes se ha incrementado por encima del 18 por ciento entre 2008 y 2010.

• Las recaudaciones fiscales de las industrias ‘maquila’ se han incrementado por un factor de 2.7 entre 2008 y 2010, convirtiéndose en uno de los impuestos de más rápido crecimiento en Paraguay.

• El incremento en el número de agentes de retención del IVA por un factor de 7.7 entre 2008 y 2010 tuvo un impacto estimado en la recaudación de los ingresos por el IVA equivalente al 0.84 por ciento del PIB en 2010, comparado con una meta anticipada del 0.15 por ciento.

• La relación entre los créditos fiscales otorgados y los reclamados (en millones de G$) se ha reducido sustancialmente de 71 por ciento a 51 por ciento entre 2008 y 2010. En términos absolutos, el monto de créditos fiscales otorgados se redujo de G$275 millones a G$188 millones durante el mismo periodo – equivalente a un 32 por ciento de reducción.

• Como resultado tanto de la eliminación de los créditos del IVA a los propietarios de grandes extensiones de tierra y de un mejor escrutinio de las solicitudes de crédito, los créditos IMAGRO se redujeron en 46 por ciento entre 2008 y 2010, una reducción equivalente al 0.47 por ciento en el PIB. Aunque la reducción es menor que la originalmente proyectada – i.e., equivalente al 0.75 por ciento del PIB – continúa siendo destacable dado que estos créditos habían experimentado un incremento sostenido en los años anteriores, alcanzando un incremento de 56.7 por ciento entre 2006 y 2007.

Área de Política 2 – Control Financiero del Sector Público

2.1 Control Financiero Interno

PDO 2.1 – Mejorar la efectividad del control interno y financiero de la Administración Central


29. Se han verificado avances significativos en la mejoría de los controles financieros internos en el Poder Ejecutivo como resultado de dos acciones concurrentes. En primer lugar, la capacidad institucional de la AGPE se ha mejorado sustancialmente mediante el fortalecimiento del marco legal y normativo que la sustenta y mediante el incremento sustancial de su visibilidad y la dotación de recursos financieros y profesionales. En segundo lugar, un marco estandarizado de control interno – MECIP (Modelo Estándar de Control

Interno para las Entidades Públicas del Paraguay) – ha sido adoptado y se realizan avances sostenidos hacia su ejecución a nivel institucional. Las mejorías en la calidad del control financiero interno son ya evidentes. Esto se puede evidenciar en la mejoría de las calificaciones que corresponden a los controles internos dentro de la Evaluación Financiera Integrada 2008-2010, con respecto a la que se realizó en 2004-2007. Los Indicadores Claves de Resultados asociados con este PDO han sido excedidos (ver Tabla 2 y Anexo 7).

Marco de Política 30. El Gobierno llevó a cabo el proceso de reforma del control financiero iniciado en 2007

en paralelo con la ejecución del plan de acción PEFA 2008 y el programa Umbral. Las principales prioridades identificadas para abordar las debilidades en el control financiero eran: (i) la ejecución de un marco estandarizado de control interno; y (ii) el fortalecimiento de la función de auditoría interna.

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Principales Acciones Ejecutadas 31. El Gobierno puso en ejecución un marco estandarizado de control interno – MECIP. En

2008, se aprobó un estándar para el control interno a ser aplicado en todas las entidades públicas5. En paralelo, se desarrolló un Manual de Ejecución del MECIP dentro del Programa Umbral con el apoyo de la USAID para guiar la ejecución del MECIP a nivel institucional. Dado el compromiso del Gobierno y el apoyo al UMBRAL, se han registrado avances sustanciales en la ejecución del MECIP, el cual está siendo ejecutado en la actualidad en 89 de las 100 instituciones, incluyendo cinco de los mayores ministerios sectoriales (i.e., los Ministerios de Hacienda, Salud, Educación, Agricultura, y Obras Públicas). En 2010, 79 instituciones evidenciaron avances en la ejecución del MECIP que es aceptable o mejor que en el pasado, en comparación con únicamente dos instituciones en 2009.

32. La capacidad institucional de la AGPE también ha sido fortalecida. En primer lugar, el

Gobierno ha emitido dos decretos que proporcionan las bases legales para el fortalecimiento de los controles internos a través del Poder Ejecutivo. El Decreto 10883 (2007) elevó la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE) a nivel ministerial y le otorgó a la AGPE la autoridad para: (a) establecer un estándar para el control interno a ser aplicado en todas las entidades públicas; y (b) determinar el criterio de selección y remoción de auditores internos que trabajan para la administración central. En segundo lugar, la Oficina del Contralor General ha sido una promotora denodada de la adopción y ejecución del MECIP. En consecuencia, ha emitido instrucciones para apoyar la ejecución del MECIP en toda la administración pública y está auditando el progreso que se realiza hacia su ejecución a nivel institucional. En tercer lugar, el Manual de Auditoría del Gobierno fue preparado por la AGPE en coordinación con la Oficinal del Contralor General para garantizar que los procedimientos de auditoría fueran claramente especificados y consistentes en todo el Poder Ejecutivo. Finalmente, la capacidad técnica e institucional fue significativamente fortalecida como resultado de un incremento destacable en los recursos financieros y el personal profesional. La visibilidad de la AGPE también se mejoró al otorgarle su propio edificio, entre otras cosas.

Resultados Claves 33. Los avances en la efectividad del control interno y financiero de la Administración

Central son ya muy significativos. La AGPE ha ampliado notablemente su cobertura, incrementando el número de instituciones que están siendo auditadas de 70 a 100 entre 2008 y 2009. A la vez, la calidad del control interno también ha aumentado, según se evidencia por los siguientes logros:

• En promedio, el nivel de ejecución de los planes de trabajo de las Unidades de Auditoría Institucional se incrementaron de 74 a 77 por ciento entre 2009 y 2010, y los informes son emitidos con regularidad y sometidos a las autoridades relevantes.

• En promedio, el nivel de ejecución de los Planes de Auto-Mejoría orientados a abordar las debilidades detectadas por los controles internos y externos se incrementó de 57 a 64.5 por ciento entre 2009 y 2010.

5Mediante Decreto 962

17

• En promedio, el porcentaje de recomendaciones realizadas por los auditores internos y externos que ha sido exitosamente abordados se incrementó de 48 a 69.5 por ciento entre 2009 y 2010.

• Un conjunto exhaustivo de procedimientos internos (MECIP) ha sido ejecutado en toda la administración central, lo cual ha contribuido a fortalecer la integridad y efectividad administrativa.

• No se aplican penalidades a las instituciones si éstas permanecen rezagadas en la ejecución del MECIP o en sus planes de auto-mejoría, o si éstas incumplen con abordar las observaciones hechas por los auditores internos y externos. Sin embargo, la AGPE presenta un Informe de Control Interno al Presidente del Paraguay con frecuencia semestral, quien a su vez, lo discute con los jefes de las distintas instituciones y entidades de gobierno. Esta práctica ha resultado en una visibilidad incrementada de la gestión financiera y una mayor rendición de cuentas para cumplir con los controles internos.

34. Estas mejorías se reflejan en el PEFA 2010, que evidencia una tendencia hacia arriba en el control y auditoría interna del Paraguay. La clasificación general para el PI-20 (Efectividad de los controles internos sobre gastos distintos de personal) y el PI-21 (Efectividad de la auditoría interna) se espera que sea C para la evaluación PEFA 2010 en curso6. Las significativas mejorías observadas en las áreas de control interno y auditoría interna han permitido un incremento en la calificación PEFA para estos dos indicadores de la calificación D+ que se obtuvo en esos mismos indicadores en la IFA 2008.

Tabla 2: Resumen de los Resultados de Mediano Plazo del Control Financiero Interno

PDO 2 – Control Financiero Interno 2008 2009 2010 Principales Acciones Ejecutadas Número de instituciones que están siendo controladas por la AGPE 70 100 Porcentaje de instituciones que están ejecutando el MECIP (%) * 66% 89% Porcentaje de instituciones en las cuales el avance realizado en el Plan de Ejecución del MECIP es aceptable o superior *

2% 79%

Resultados Alcanzados Porcentaje general de implementación de los Planes de Trabajo de Control Interno anuales a nivel institucional

74% 77%

Porcentaje general de ejecución de los Planes de Auto-mejoría a nivel institucional (%)

57% 64.5%

Porcentaje de recomendaciones hechas por los auditores internos y externos que han sido exitosamente abordadas a nivel institucional (%)

48% 69.5%

Calificación PEFA para la categoría PI-20 (i.e., efectividad de los controles internos sobre los gastos distintos de personal)

D+ para 2004-2007

C proyectado

para 2010 Calificación PEFA para la categoría PI-21 (i.e., efectividad de la auditoria interna)

D+ para 2004-2007

C proyectado

para 2010 Nota I: Los datos marcados con un asterisco indican datos correspondientes al segundo semestre; en caso contrario, es el promedio anual. Nota II: Las celdas sombreadas denotan los Indicadores Claves de Resultados (KOI, por sus siglas en inglés) incluidos en la Matriz de Políticas.

6 El PEFA 2010 fue financiado y ejecutado por la UE bajo el control de calidad conjunto de la UE, el Banco Mundial y el BID. El borrador del informe ya ha sido revisado por las tres instituciones y la Secretaría PEFA. Ha sido sometido al Gobierno, y está en proceso de publicación. Los representantes de la UE dieron su consentimiento a la divulgación de la calificación PEFA 20100 para los indicadores PI20 y 21 y el texto de esta nota al pie.

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Fuente: AGPE (2011). 35. Durante los últimos tres años, se logró un fortalecimiento significativo en el control y

auditoría internos en el sector público como resultado de la aceleración de un proceso de reforma largo y gradual. Aunque el establecimiento de sistemas de control interno fue iniciado mediante la Ley de Administración Financiera 1999, y el marco institucional de auditoría interna se estableció mediante decreto en 2001, la Evaluación Financiera Integrada del Banco de mediados de la década del 2000 continuaba identificando la auditoría interna como uno de los principales desafíos para la Administración Financiera Pública del Paraguay, y el Gobierno consideró esta área de política como una prioridad. Como resultado, del 2008 en adelante, y con el apoyo del Programa Umbral y el PDPL, se hicieron importantes esfuerzos, que condujeron a los logros significativos mencionados arriba.

36. Entretanto, el control interno y la auditoría continúan enfrentando desafíos

significativos relativos a su consolidación. Alcanzar un marco y un entorno de control que sea a la vez efectivo y eficiente constituye un esfuerzo complejo, especialmente en el contexto institucional del Sector Público del Paraguay. En particular, dichas reformas de la administración financiera “de base” (downstream) del sector público 7 en numerosas entidades “descentralizadas” 8 requieren de un esfuerzo sostenido, un ejercicio intenso de capacidad, y una mejoría general del sector público.

2.2 Supervisión de las Empresas Públicas

PDO 2.2 – Aplicar una supervisión efectiva de las empresas públicas para garantizar una administración financiera sólida y transparente


37. El Gobierno tuvo éxito en consolidar la supervisión de las empresas públicas bajo la autoridad otorgada al CEP y en fortalecer la capacidad de la Unidad de Monitoreo de las Empresas Públicas (UMEP). Como resultado, se ha mejorado significativamente el control sobre las actividades de las empresas públicas y se ha incrementado la transparencia general del desempeño financiero y administrativo de las empresas públicas. Algunos de los resultados específicos incluyen auditorías externas anuales de las empresas públicas y su publicación, lo cual constituye un paso significativo hacia una mejor transparencia y rendición de cuentas. Esto, junto con la puesta en ejecución y el monitoreo continuo de los contratos basados en desempeño, se espera que produzca mejorías en el desempeño financiero y la provisión de servicios de las empresas públicas en el mediano y largo plazos. Existen ya algunas indicaciones de estas mejorías, incluyendo reducciones significativas en los gastos corrientes en la empresa pública de petróleo, PETROPAR, y un incremento en los gastos de capital como proporción del gasto total en la empresa pública de electricidad, ANDE. Los Indicadores Claves de Resultados asociados con este PDO han sido ampliamente alcanzados (ver Tabla 3 anterior y el Anexo 7 – Matriz de Políticas).

7 La Administración Financiera Pública de Base (Downstream) incluye gestión de tesorería, adquisiciones, nómina, control interno, auditoría interna, y auditoría externa. 8 Las dimensiones descentralizadas se refieren a aquellas con compromiso de múltiples agencias.

19

Marco de Política 38. El Plan del Gobierno con respecto de las empresas públicas estaba orientado a

fortalecer la función de propiedad sobre la cartera de las empresas públicas, por vía de: (i) consolidar la estructura de propiedad de las empresas públicas bajo una Agencia Holding; (ii) incrementar la transparencia general de las finanzas y la administración de las empresas públicas mediante la ampliación de los contratos de desempeño; requerir auditorías externas anuales de conformidad con los estándares internacionales; requerir regulaciones más estrictas de la relación financiera entre las empresas públicas y la Administración Central; y (iii) crear una agencia regulatoria consolidada responsable del control efectivo de la ejecución de objetivos y metas específicos, y controlar los estándares de calidad subyacentes a la provisión de energía eléctrica, petróleo, telecomunicaciones, y agua.

Principales Acciones Ejecutadas 39. Las principales acciones se enfocan en la creación de un sólido marco institucional para

la supervisión de las empresas públicas. Esto se logró mediante el fortalecimiento de la capacidad técnica del personal de supervisión, y también mediante el establecimiento de un marco regulatorio apropiado. En este sentido, un nuevo consejo inter-ministerial (Consejo de

Empresas Públicas – CEP) se estableció en 2008 para actuar como el accionista de las empresas públicas en nombre del Gobierno y para supervisar el gobierno corporativo de las empresas públicas, así como también su administración financiera y comercial. Adicionalmente, un organismo técnico – la UMEP – fue creado para mejorar la capacidad del CEP para emprender efectivos análisis de información y monitoreo comercial de las empresas públicas. Se han asignado tanto recursos presupuestarios como de personal a la UMEP para dotarla de las capacidades institucionales y técnicas requeridas. La creación de una agencia regulatoria consolidada constituía la tercera área de reforma planificada para el sector de las empresas públicas. Esta nueva agencia será eventualmente responsable del control efectivo de la ejecución de los objetivos y metas específicas, y de controlar los estándares de calidad que subyacen a la provisión de los servicios de energía eléctrica, petróleo, telecomunicaciones y de agua. Sin embargo, en lugar de avanzar con la creación de una nueva agencia, el Gobierno ha optado por enfocar sus esfuerzos en el fortalecimiento de la agencia regulatoria existente, la cual tiene jurisdicción sobre los sectores de agua y comunicaciones.

40. Otras acciones tienen que ver con la creación de consenso con respecto a la reforma de

la supervisión de las empresas públicas, y la subsiguiente consolidación de su marco legal. Por un lado, el Gobierno ha realizado esfuerzos significativos para crear consenso sobre la reforma de las empresas públicas y ha obtenido un acuerdo inter-ministerial entre los miembros del CEP, el cual especifica los principales objetivos de la reforma. Al mismo tiempo, la UMEP ha llevado a cabo una intensa campaña de comunicación para crear consenso sobre la estrategia de reforma de las empresas públicas entre un amplio espectro de participantes interesados, tanto del sector público como de la sociedad civil. Por otro lado, se ha sometido al Congreso una ley para incluir de manera permanente al CEP y la UMEP en la estructura de gobierno y para aclarar las líneas jerárquicas en esta Agencia. Esta ley ha sido aprobada por la Cámara de Representantes y está pendiente de ser aprobada por el Senado (i.e., hasta el momento, ha obtenido la “aprobación de los medios”). La UMEP ha tenido un

20

rol activo en promover la nueva ley en el Congreso. Hasta que el marco legal de sustento exista, el CEP ha firmado un acuerdo de cooperación con la Oficina del Contralor General para garantizar que las empresas públicas provean al CEP la información financiera y de desempeño de forma regular.

Resultados Claves 41. El Gobierno ha tenido éxito en la creación de un marco institucional para supervisar el

desempeño y la solidez financiera de las Empresas Públicas. Los principales logros son: • Contratos de administración basados en resultados: El CEP ha suscrito contratos anuales

de desempeño con las cinco mayores empresas públicas, que representan por encima del 80 por ciento de los gastos generales de las empresas públicas en 2010. Estos contratos especifican metas trimestrales de desempeño bien definidas en términos de desempeño financiero, administración general y provisión de servicios; y su consecución es monitoreada regularmente por la UMEP. Aunque no se aplican penalidades si las metas de las empresas públicas no son alcanzadas, la UMEP presenta trimestralmente un Informe de Desempeño de las Empresas Públicas al Presidente del Paraguay, quien a su vez, celebra una reunión con los Presidentes de las Empresas Públicas para discutir sobre el desempeño de cada empresa pública. Esta práctica ha arrojado como resultado una visibilidad incrementada del desempeño de las empresas públicas y una mayor rendición de cuentas de la administración de las empresas públicas.

• Mejor racionalidad en las asignaciones presupuestarias para las empresas públicas: La UMEP emite una opinión formal con respecto a la asignación de los recursos presupuestarios a las empresas públicas en el momento de la preparación del presupuesto y en el caso de modificaciones al presupuesto.

• Mejor transparencia en la administración financiera de las empresas públicas: La UMEP recibe mensualmente informes financieros de las empresas públicas. Se publican regularmente en la actualidad los estados financieros auditados para ocho de las nueve empresas públicas, las cuales representaban el 99 por ciento del gasto general de las empresas públicas en 2009. En 2009 y 2010, las auditorías financieras fueron realizadas de conformidad con los Términos de Referencia preparados por la UMEP. En 2012, las auditorías financieras serán financiadas con recursos externos para asegurar aún más su independencia.

• Deuda pendiente a favor de las empresas públicas: Se han registrado avances sustanciales hacia el pago de la deuda pendiente de las unidades del gobierno dentro de la administración central por los servicios básicos provistos por las empresas públicas (i.e., servicios de agua, electricidad y teléfono). La UMEP ha jugado un rol clave mediante la realización de un inventario de las deudas vencidas, y su validación con las agencias del gobierno central, promoviendo negociaciones entre las partes, así como también identificando factores que impedían el pago puntual y el desarrollo de mecanismos para su pago. Como resultado, el balance de atrasos pendientes se ha reducido de US$106 a US$91 millones entre 2009 y 2011, y se espera que sea cancelado en su totalidad para 2014. Adicionalmente, se incluyeron las provisiones en la Ley de Presupuesto 2011 para asegurar el pago regular a las empresas públicas, lo que ha resultado en un cumplimiento cercano al 87 por ciento en 2010, comparado con solo el 23 por ciento en 2008.

Tabla 3: Resumen de Resultados de Mediano Plazo de la Supervisión de las Empresas Públicas

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PDO 2.2 – Empresas Públicas

2008 2009 2010 Valor Meta

(PDPL) Principales Acciones Ejecutadas Número total de empresas públicas 9 9 9 Número de empresas públicas con acuerdos de desempeño

4 5

Porcentaje de gastos de las empresas públicas que tienen acuerdos de desempeño en relación con el gasto total de las empresas públicas

95.1% 95.4%

Resultados Alcanzados Número de empresas públicas con estados financieros auditados publicados (*)

8 8 4 (1)

Porcentaje de gastos de las empresas públicas con estados financieros auditados en relación con el gasto total de las empresas públicas

99% 99% 85.5% 100%

Atrasos pendientes de las agencias de gobierno por servicios básicos no pagados provistos por las empresas públicas – i.e. agua, electricidad y teléfono (millones de US$)

105.8 107.9 90.9(2)

Pago de servicios básicos (i.e., gastos ejecutados versus presupuestados para servicios básicos)

23% 33% 70 – 80%

Gastos corrientes de PETROPAR (millones de G$) 4,209 3,899 3,223 3,422 Proporción de gasto de capital de la ANDE en relación con el gasto total incrementado

17.0% 20.1% 27.5% 20%

(*) http://www.hacienda.gov.py/web-sseei_v1/index.php?c=322 (1) Se espera que se publiquen en breve cuatro auditorías adicionales; la AGPE es responsable de auditar las empresas públicas restantes – i.e., FEPASA, la cual está siendo liquidada. (2) Los datos para 2008 y 2009 fueron provistos por las empresas públicas. Los datos para 2010 fueron certificados y validados a través de una firma consultora contratada por la UMEP. Nota: Las celdas sombreadas denotan Indicadores Claves de Resultados incluidos en la Matriz de Políticas. Fuente: UMEP (2011)

Área de Política 3 – Administración del Gasto: Gastos Sociales y de Capital. PDO 3 – Mejorar la Eficiencia y Equidad de los Gastos Sociales y de Capital


42. Los Indicadores Claves de Resultados asociados con este PDO se considera que han sido ampliamente alcanzados. Estos estaban vinculados con el impacto del Plan Anti-Crisis del Gobierno, el cual fue ejecutado exitosamente en un periodo de tiempo relativamente corto. Específicamente, la medición de estos indicadores de resultados debería tomar en consideración que las metas anticipadas – i.e., número de beneficiarios del programa Tekoporá y el porcentaje de la red vial pavimentada que recibe mantenimiento – fueron definidas para un periodo, el cual incluyó un año adicional de ejecución (ver Tablas 4 y 5 anteriores y el Anexo 7).

22

Marco de Políticas 43. En 2009, tomando en consideración el deterioro de la economía, el Gobierno puso en

ejecución un plan anti-crisis. El plan consistía en una serie de políticas monetarias y fiscales, entre las cuales se proyectaba una expansión fiscal para salvaguardar los programas prioritarios del gasto social y de inversión. En este respecto, y en línea con las recomendaciones del FMI9, el Gobierno preparó un estímulo fiscal de aproximadamente 3 puntos porcentuales del PIB en 2009, 10 con el apoyo de las IFI, y haciendo énfasis en el gasto para mantenimiento y las transferencias monetarias condicionadas, según lo recomendado.

44. El componente particular de este plan anti-crisis se relacionaba con la protección del

gasto social y del gasto de capital, que fue apoyada con la asistencia presupuestaria de las IFI, y con acciones de política de impacto en el corto plazo. El aspecto de asistencia presupuestaria fue diseñado con las IFI con el propósito de mitigar el riesgo de déficit fiscal y de apoyar medidas anti-cíclicas. Tanto para los gastos sociales como los de capital, la intención del Gobierno era mantener y ampliar la proporción de los gastos en estas categorías presupuestarias, a la vez que se mejoraba marginalmente la ejecución de estos programas sociales y de infraestructura. Como resultado de estas medidas, el programa social Tekoporá

y otros 13 programas sociales prioritarios fueron salvaguardados y se amplió su cobertura de la población pobre. Con respecto al gasto de capital, el porcentaje de vías pavimentadas que recibían mantenimiento periódico se incremento de 25 a 45 por ciento entre 2008 y 2010, mitigando el impacto económico de la crisis. 11

Principales Acciones Implementadas dentro del Gasto Social 45. Las asignaciones presupuestarias para los sectores sociales fueron efectivamente

salvaguardadas para 2009 y la mayoría de 2010 para contener el impacto de la crisis financiera. Los gastos sociales (específicamente: educación, salud, vivienda, promoción social y protección social) se incrementaron tanto en términos absolutos como en proporción de los gastos totales durante el periodo 2008-2010 con respecto al promedio 2006-2007. El incremento de 25 por ciento en 2009 es particularmente destacable, ya que ayudó a contener el impacto de la crisis financiera. Adicionalmente, 13 programas sociales prioritarios fueron protegidos en el presupuesto. Los gastos sociales fueron por ende mantenidos e incrementados durante el periodo de crisis, según se contempló en el plan del Gobierno. Específicamente, los gastos sociales representaron 50.8 por ciento del presupuesto general

9 Blanchard et alt. (2008). “Fiscal Policy for the Crisis”, IMF Staff Position Notes, SPN/08/01. Diciembre 29, 2008. “Política Fiscal para la Crisis”, Notas de Posición del Personal del FMI, SPN/08/01. 10 Carta de Evaluación del FMI al Banco Mundial: Marzo 31, 2009. 11 El Banco Mundial produjo evidencia analítica para comparar la efectividad de las diferentes respuestas anti-cíclicas a la crisis, sugiriendo el mantenimiento vial como una de las acciones de política más efectivas. En este sentido, mejorar el mantenimiento de la infraestructura vial del país era una importante prioridad, ya que el mantenimiento vial ha probado (i) ser una respuesta anti-cíclica efectiva que genera empleos ante una crisis económica; (ii) mejorar la eficiencia, ya que vías con un correcto mantenimiento promueven el comercio en países sin salida al mar como el Paraguay; y (iii) contribuir a la reducción de la pobreza, en el caso del mantenimiento de vías rurales. Ver: “Crisis in Latin America: Infrastructure Investment, Employment and the Expectations of

Stimulus,” (with J. Schwartz and G. Dragoiu), Journal of Infrastructure Development. Vol. 1 No. 2, Diciembre 2009

23

ejecutado durante la crisis (promedio 2008-2010), comparado con el 47.8 por ciento durante el periodo previo a la crisis (2006-2007).

46. El fortalecimiento de la capacidad técnica e institucional del Gabinete Social fue una

prioridad paralela. Está compuesto por 24 instituciones, incluyendo los ministerios sectoriales, las entidades bi-nacionales, y las secretarías de la Presidencia, de manera que pueda cumplir efectivamente con sus roles de creación de políticas y de coordinación en relación con los programas sociales. Finalmente, la Unidad de Economía Social fue creada dentro del Ministerio de Hacienda para apoyar a las instituciones del sector social en el diseño y evaluación de los programas sociales.

Principales Acciones Ejecutadas dentro del Gasto de Capital 47. La Matriz de Políticas PDPL1 también se enfocaba en proteger la inversión del gasto de

capital, complementando los esfuerzos que se realizaban dentro del Proyecto de Mantenimiento Vial del Banco. Las principales acciones se centraron en asegurar que las asignaciones presupuestarias para el Ministerio de Obras Públicas (MOP) – en particular para mantenimiento vial – fueran efectivamente salvaguardadas para 2009 y 2010. Las acciones más significativas a ser implementadas incluyeron:

• Incrementos de 44 por ciento entre 2008 y 2010 en las asignaciones presupuestarias

programadas. • Incrementos en los gastos presupuestarios de mantenimiento vial programados, tanto en

términos absolutos y como una proporción del presupuesto general del MOP: de 6.6 por ciento en 2008 a 11.9 y 10.8 por ciento en 2009 y 2010, respectivamente.

• Triplicar la proporción del presupuesto ejecutado para mantenimiento vial de 10 por ciento en 2008 a 31.4 por ciento en 2010.

48. El MOP también otorgó seis contratos de concesión basados en desempeño para mantenimiento vial. Esta acción ha sido uno de los principales determinantes de la mejoría en la ejecución del presupuesto de mantenimiento vial y el estado de mantenimiento de la red vial pavimentada. El ministerio está desarrollando además una estrategia sostenible de administración vial, con el apoyo del Proyecto de Mantenimiento Vial del Banco. En particular, el MOP está enfocado en fortalecer la planificación estratégica, la conservación vial, y la administración presupuestaria dentro de un marco de limitaciones fiscales. Finalmente, la ejecución de los contratos basados en desempeño mencionados arriba era una prioridad. Una prioridad adicional era la optimización del sistema de peajes para garantizar la sostenibilidad financiera de los esfuerzos de mantenimiento.

Resultados Claves del Gasto Social 49. Éxito en la ampliación de la cobertura del programa de protección social: El Gobierno

tuvo éxito en acelerar la ejecución de su programa social emblemático – el programa Tekoporá de transferencias monetarias condicionadas:

• Focalización: los beneficiarios fueron identificados utilizando un enfoque de dos vertientes:

i) focalización geográfica de los 83 distritos más pobres de conformidad con el censo (80

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distritos rurales y 3 distritos peri-urbanos); y ii) un censo puerta por puerta de 200,000 residentes en distritos seleccionados mediante el cual se registraron las condiciones físicas de las viviendas y el acceso a los servicios básicos. Aunque hubo problemas iniciales con el registro de beneficiarios, la focalización del programa Tekoporá mejoró significativamente.

• La cobertura se incrementó por un factor de 6.3 entre 2008 y 2010, de cerca de 13,700 a por encima de los 83,000 beneficiarios. Se estima que el 40 por ciento de los hogares en extrema pobreza participan en este programa. Es importante destacar, sin embargo, que ni el número de beneficiarios reportados ni su condición de pobreza han sido verificados externamente, ya que no hay disponible públicamente ningún informe de monitoreo, y una evaluación de impacto del programa Tekoporá continúa pendiente.

• Los resultados preliminares de evaluación indican que el programa Tekoporá alcanzó un impacto medible sobre la asistencia escolar, las vacunaciones, y el cuidado prenatal. (Ver Sección 3.4.a – Impacto sobre la Pobreza).

50. El impacto de la crisis financiera sobre la pobreza fue efectivamente contenido. Los indicadores de pobreza (i.e., % de la población en pobreza y extrema pobreza) no mostró un deterioro sustancial durante la crisis 2009 (ver Tabla 4):

• La proporción de la población por debajo de la línea de pobreza parece haberse

reducido del 38 al 35 por ciento entre 2008 y 2009, a pesar del impacto de la crisis financiera internacional.

• La proporción de la población en extrema pobreza permaneció estable en cerca del 19 por ciento durante el mismo periodo.

Tabla 4. Resumen de los Resultados de Mediano Plazo de la Administración del Gasto Social

PDO 3.1 - Administración del Gasto Social 2008 2009 2010 Principales Acciones Ejecutadas Presupuesto ejecutado para gasto social (millones de G$) 6,190 7,790 8,280 Incremento del presupuesto ejecutado para gasto social relativo al año precedente (%)

9.7 25.9 6.3

Presupuesto ejecutado para gasto social como % del presupuesto general ejecutado

51.6 50.9 50.1

Resultados Alcanzados Número de beneficiarios del programa social Tekoporá 13,423 n.a. 83,106 Nota: Las celdas sombreadas denotan Indicadores Claves de Resultados (KOI, por sus siglas en inglés) incluidos en la Matriz de Políticas. Fuente: Unidad de Economía Social del Ministerio de Hacienda (2011). Resultados Claves del Gasto de Capital • La política del Gobierno ha variado ligeramente de la construcción de nuevas vías a la

mejoría y mantenimiento vial. Aunque la asignación y ejecución presupuestaria para el mantenimiento de la infraestructura de transporte casi se ha duplicado durante el periodo 2008-2010, todavía permanecen por debajo del nivel requerido para evitar el deterioro de la red vial del país.

• Además, el Gobierno ha contratado 1,555 kilómetros de acuerdos de mantenimiento basados en el desempeño para la Red Vial Nacional Pavimentada enfocándose en la rehabilitación y el mantenimiento rutinario; éstos son contratos en curso que luego de su

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conclusión exitosa resultarán en una mejoría sustancial de la condición general de la red vial pavimentada.

• El Gobierno también ha estado invirtiendo en la pavimentación de grava de bajo costo de un número limitado de caminos no tratados de las redes primaria y rural, para proveer acceso en todas las condiciones climáticas a las comunidades rurales.

• Las asignaciones presupuestarias destinadas para mantenimiento vial han sido incorporadas en el presupuesto 2010, lo cual facilitará el monitoreo de las inversiones en mantenimiento por parte del MEF y el MOP vis-à-vis la construcción de nuevas vías.

Tabla 5 – Resumen de Resultados de Mediano Plazo de la Administración del Gasto de Capital

PDO 3.2 – Administración del Gasto de Capital Valor Meta

(PDPL) 2008 2009 2010 Principales Acciones Ejecutadas Presupuesto total programado para el MOP (millones de US$)

219.8 302.0 317.1

Presupuesto programado para mantenimiento vial (millones de US$)

14.4 36.0 34.2

Presupuesto programado para mantenimiento vial como % del presupuesto total del MOP (%)

6.6 11.9 10.8

Presupuesto ejecutado para gastos de mantenimiento vial (millones de US$)

10.0 24.0 31.4

Presupuesto ejecutado para gastos de mantenimiento vial como % del presupuesto programado (%)

69.4 66.7 91.8

Resultados Alcanzados Porcentaje de la red vial pavimentada que recibe mantenimiento periódico (%)

25 35 45 50

Nota: Las celdas sombreadas denotan los Indicadores Claves de Resultados (KOI, por sus siglas en inglés) incluidos en la Matriz de Políticas.

Fuente: Ministerio de Obras Públicas (2011).

Área de Política 4 – Gestión de Recursos Humanos

PDO 5 – Contribuir con la Profesionalización del Servicio Civil

Calificación: Moderadamente Insatisfactoria

51. Se han registrado avances en varios frentes en la mejoría de la profesionalización del servicio civil. Un resultado notable ha sido la definición de una metodología basada en méritos para el reclutamiento de personal, con criterios y procedimientos claros, que han sido seguidos en un número significativo de reclutamientos y promociones para los cuales se aplicaron estos procedimientos durante el periodo 2008-2010. Más de 10,000 personas fueron reclutadas y/o promovidas utilizando el criterio basado en méritos comparados con casi ningún reclutamiento basado en méritos antes de 2008. 12 La aplicación de esta

12 Aunque el número total de nuevos reclutamientos en 2008-2010 no pudo determinarse, el lograr que 10,000 nuevos reclutamientos basados en méritos de un total de aproximadamente 176,000 miembros de personal de la administración central, representa una proporción muy significativa.

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metodología, no obstante, no es aún universal sino mayormente voluntaria, ya que no existen mecanismos para hacerla cumplir. Además, la falta de un sistema computarizado de información de recursos humanos imposibilita el identificar los reclutamientos y promociones en aquellas instituciones que escogen no reportarlos. Dada la falta de información sobre el número total de reclutamientos y promociones, no es posible determinar la consecución de los Indicadores Claves de Resultados asociados con este PDO – i.e., la proporción de reclutamientos y promociones seleccionados utilizando criterios basados en méritos (ver Tabla 6 anterior y Anexo 7 – Matriz de Políticas).

Marco de Políticas 52. El plan de reforma del Gobierno incluyó algunos pasos modestos en la reforma del

servicio civil orientados a establecer un servicio civil más meritocrático y profesional. Específicamente, el Gobierno se enfocó en el fortalecimiento de la Secretaría de la Función Pública – SFP a través del desarrollo de su capacidad institucional y técnica, y la ampliación de interacciones con otras instituciones y participantes interesados. Con el mismo propósito, intentó fortalecer su rol como la agencia central de gestión de recursos humanos, mediante el fortalecimiento de su control sobre los nuevos reclutamientos y promociones.

Principales Acciones Ejecutadas 53. Se registraron avances para mejorar el marco legal mediante la regulación de secciones

de la Ley de Servicio Público a través de un número de nuevos decretos y resoluciones, siendo la más importante la que regula la selección, reclutamiento y promoción de personal de conformidad con criterios basados en méritos (Resolución SFP 50/2008)

54. También se realizan esfuerzos para poner en ejecución reglas de reclutamiento basadas

en méritos, las cuales carecen de mecanismos efectivos de ejecución. A principios de 2011, el gobierno inició formalmente procesos judiciales contra algunos congresistas quienes crearon nuevas posiciones evadiendo los procesos competitivos e ignorando las necesidades de RH de las agencias de gobierno. Las demandas también incluían instancias en las cuales los niveles de remuneración de servidores públicos específicos fueron modificados durante el proceso de aprobación presupuestaria.

55. El desarrollo de un Índice de Gestión de Personal, el cual mide las funciones de gestión

de recursos humanos básicos en el gobierno para identificar y abordar las brechas de capacidad, ha sido otra iniciativa importante. La metodología y los planes de acción del índice están siendo ejecutados en varios ministerios sectoriales y agencias de gobierno con el propósito de fortalecer sus unidades de gestión de recursos humanos. Finalmente, la SFP ha trabajado también para construir la capacidad de gestión de recursos humanos en los gobiernos sub-nacionales del Paraguay, una agenda que no existía previamente o que era inconsistentemente seguida.

56. Se verifican avances en el diseño y ejecución de un sistema automatizado de gestión de

recursos humanos – el llamado Sistema Integrado para el Control Consolidado de la Carrera Administrativa – SICCA. Entre otras características, este sistema, el cual está planificado para 2012, ayudará a evitar el pago de salarios para posiciones y promociones que han sido completadas sin seguir los procesos competitivos encabezados por la SFP.

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Resultados Claves 57. Los principales resultados en el área de gestión de recursos humanos incluyen: • Promociones y reclutamientos basados en méritos: cuando el nuevo Gobierno asumió el

poder, el reclutamiento y las posiciones basados en méritos eran la excepción y no existían procedimientos estandarizados. En la nueva administración, por encima de diez mil promociones y reclutamientos han sido decididos a través de procesos competitivos siguiendo las directrices y metodología de la SFP, y supervisados por funcionaros de la SFP en cerca del 30 por ciento de instituciones del sector público. Es importante señalar que en esta fase, la realización de promociones y reclutamientos basados en méritos no es universal sino en gran parte voluntaria, debido a la carencia de mecanismos de ejecución. Los estimados de la SFP sugieren que los reclutamientos y promociones basados en méritos pueden representar cerca del 40 por ciento de todos los reclutamientos y promociones, pero esto es incierto porque no todas las agencias informan a la SFP.

• Pago mínimo: en un esfuerzo para mejorar el nivel de profesionalización de los servidores civiles, el número de servidores públicos que reciben un salario inferior al salario mínimo se redujo aproximadamente a un tercio entre 2008 y 2010, de más de 28,000 a cerca de 9,000.

• Ampliación de informes de RH: el número de instituciones que reportan regularmente datos sobre nómina a la SFP se duplicó por mucho entre 2008 y 2010, de 43 a 97, equivalente al 87 por ciento de todas las instituciones en 2010. Sin embargo, la preparación de informes sigue siendo precaria, se hace principalmente en papel y es de una calidad desconocida.

• Mejor agilidad administrativa: La SFP ha reducido su tiempo de respuesta administrativa, según se ilustra por el incremento en la proporción de procesos administrativos resueltos relativos a lo que están siendo iniciados en un año dado, de 65 a 118 por ciento entre 2008 y 2010.

Tabla 6: Resumen de Resultados de Mediano Plazo de la Gestión de Recursos Humanos

PDO 5 – Gestión de Recursos Humanos 2008 2009 2010 Valor Meta Resultados Alcanzados Número de nuevos reclutamientos y promociones dentro de la administración central sustentados en criterios basados en méritos claramente definidos

931 8,353 1,695

Porcentaje de nuevos reclutamientos y promociones dentro de la administración central que están sustentados en criterios basados en méritos claramente definidos

n.a. n.a. n.a. 100%

Número de instituciones dentro de la administración central que reportan datos de recursos humanos (HR) a la SFP

43 de 111 97 de 111

Número de personal que gana menos del salario mínimo 28,047 9,234 Procesos administrativos resueltos como un % de procesos administrativos iniciados

65% 118%

Nota: Las celdas sombreadas denotan Indicadores Claves de Resultados incluidos en la Matriz de Políticas. Fuente: SFP (2011)

3.3 Justificación de la Calificación General de Resultados


28

58. La operación tuvo éxito en capitalizar la ventana de oportunidad que se abrió con la elección de una administración con mentalidad reformadora. En consecuencia, ésta ha apoyado efectivamente el desarrollo y/o ejecución de reformas claves del sector público en Paraguay. Los logros son particularmente destacables en relación con la supervisión de las empresas públicas, el sistema tributario, y el control financiero interno. Los principales resultados incluyen: una mejor supervisión de las empresas públicas; mayor equidad y eficiencia en el sistema tributario y una más eficiente administración fiscal; y controles financieros internos más estrictos. Otros resultados incluyen también pasos modestos hacia la profesionalización del servicio civil.

59. La operación también apoyó el Plan Anti-Crisis del Gobierno. Este plan resultó efectivo

para reducir el impacto de la crisis financiera internacional sobre la economía como un todo y sobre los sectores más vulnerables de la población en particular. El plan también contribuyó con una administración más estricta de los gastos sociales y de capital.

60. Las acciones apoyadas forman parte de un esfuerzo de reforma sostenido y gradual

para mejorar la transparencia, eficiencia y capacidad de provisión de servicio del sector público del país. Estas reformas se pusieron en movimiento a finales de la década de los 90´s – principio de la década del 2000 y, aunque su ritmo ha sido irregular, las mismas han sido apoyadas por las administraciones sucesivas. La continuidad de los esfuerzos de reforma se puso a prueba en la última elección presidencial, la cual terminó con la hegemonía política de 61 años del Partido Colorado. Las autoridades entrantes no solamente continuaron construyendo los esfuerzos de reforma de las administraciones previas sino que también dieron un impulso renovado al proceso de reforma. En consecuencia, las reformas apoyadas dentro del PDPL1 continúan siendo altamente relevantes, según se demuestra por el requerimiento del Prestatario para tener el apoyo continuo del Banco dentro de una operación DPL independiente que está en preparación en la actualidad.

3.4 Temas Transversales, Otros Resultados e Impactos

a) Impactos sobre la Pobreza, aspectos de género y desarrollo social 61. Al ayudar a salvaguardar los gastos sociales durante la crisis financiera y a garantizar

su eficiencia mejorada y equidad, el PDPL1 ha tenido un impacto significativo sobre la pobreza. En particular, el incremento en el gasto social y de inversión previsto para el periodo del programa tuvo impactos beneficiosos significativos sobre la pobreza general y la equidad mediante el amortiguamiento del impacto de la crisis económica global sobre los grupos de población más vulnerables, a la vez que ayudaba a abordar los temas estructurales relacionados con la pobreza y la inequidad. El principal programa social que se benefició de una dotación mayor del gasto público fue el programa Tekoporá de transferencias monetarias condicionales. El programa se enfocaba en la población en extrema pobreza en las áreas rurales. Se estima que el Tekoporá, con cerca de 83,000 beneficiarios, cubre el 40 por ciento de la población del país en extrema pobreza. Varias evaluaciones del Programa desde 2006 han sugerido consistentemente que el programa tiene un efecto positivo sobre el consumo alimenticio de los hogares, la asistencia a la escuela y las visitas a los centros de salud locales. Adicionalmente, el incremento en el ingreso per cápita de los hogares condujo a una

29

reducción en la incidencia de la extrema pobreza entre los beneficiarios en por lo menos 17 puntos porcentuales durante el periodo del proyecto.

b) Cambio y fortalecimiento institucional 62. El PDPL1 tuvo un impacto significativo en el fortalecimiento institucional,

proporcionando apoyo continuo a los esfuerzos de reforma de larga data del Paraguay. Cimentados en un trabajo sectorial apropiado y construidos sobre la base de una legislación clave aprobada durante finales de la década de 1990 y principios de la década del 2000, la operación contribuyó a consolidar y avanzar reformas claves del sector público que se enfocan en el sistema y la administración tributarios, y en los controles financieros internos. También apoyó la ejecución de un marco institucional para supervisar el desempeño financiero y la provisión de servicio de las empresas públicas, que en su conjunto representan aproximadamente el 30 por ciento del gasto público del país. El PDPL1 también contribuyó con el fortalecimiento de la capacidad institucional y técnica de agencias claves del gobierno, incluyendo la SET, la AGPE y la UMEP. Capitalizando la ventana de oportunidad que se abrió con el inicio de la crisis financiera de 2009, el PDPL1 proporcionó incentivos adicionales para mejorar la administración del gasto social y de capital.

3.5 Resumen de Hallazgos de las Encuestas de Beneficiarios y/o Talleres de Participantes Interesados N/D

4. Evaluación del Riesgo para el Resultado de Desarrollo Calificación: Moderada a Significativa

Factores que Afectan la Sostenibilidad de los Logros del Proyecto

63. La sostenibilidad de los logros dentro del PDPL1 varía significativamente entre las áreas de política apoyadas, según se indica a continuación:

• Sistema Tributario – Riesgo no significativo a bajo. Los logros en el sistema y administración tributaria dentro del PDPL1 reflejan una tendencia de largo plazo orientada a mejorar la eficiencia y equidad del sistema tributario del Paraguay y mejorar la administración fiscal. El marco legislativo y normativo que lo sustenta existe. La SET exhibe una apropiada capacidad técnica e institucional.

• Controles Financieros Internos – Riesgo moderado Los logros en cuanto al control interno y financiero dentro del PDPL1 reflejan una tendencia de largo plazo orientada a mejorar la transparencia de la administración financiera del Paraguay. Existe consenso sobre la estrategia global, incluyendo entre los principales participantes interesados como la Oficina del Contralor General. El marco legislativo y normativo que lo sustenta existe. La AGPE exhibe una apropiada capacidad técnica e institucional. El cierre del proyecto Umbral, el cual está programado para octubre 2011,

30

presenta un riesgo para la ejecución continua del MECIP a nivel institucional, ya que es la principal fuente de financiamiento. El añadir líneas presupuestarias que asignen recursos explícitamente a este propósito dentro de cada institución podría reducir significativamente este riesgo.

• Supervisión de las Empresas Públicas – Alto riesgo No existe el marco legislativo de sustento. La aprobación de la ley, ya sometida al Congreso, para incluir permanentemente el CEP y la UMEP en la estructura del Gobierno, y para aclarar las líneas jerárquicas de las empresas públicas con esta Agencia es de importancia crítica. Hasta el momento, esta ley ha sido aprobada únicamente por la Cámara de Representantes y queda pendiente de aprobación por parte del Senado (i.e., se ha obtenido la “aprobación de los medios”).

• Administración del Gasto Social y de Capital – Riesgo moderado i. En términos del gasto social, el Gobierno ha demostrado su compromiso de proteger el gasto social como parte del presupuesto global. Con el apoyo de la Secretaría de Acción Social y la Unidad de Economía Social del Ministerio de Hacienda, el Gobierno está trabajando con miras a mejorar la eficiencia y efectividad de sus programas sociales.

ii. Un mejorado mantenimiento vial es un resultado sostenible. Con el apoyo del Proyecto de Mantenimiento Vial del Banco, el MOP desarrolla una estrategia sostenible de administración vial. En particular, el MOP se enfoca en la ejecución continua de contratos basados en desempeño, la optimización del sistema de peajes, y el desarrollo del modelo de administración vial. Se espera que estos contratos basados en desempeño resultarán en una mejoría sustancial de la condición general de la red vial pavimentada. Adicionalmente, existe ahora una línea presupuestaria en el presupuesto del MOP explícitamente designada para el mantenimiento vial.

• Gestión de Recursos Humanos – Riesgo sustancial A pesar de los esfuerzos de la SFP, la sostenibilidad de los logros alcanzados hasta la fecha hacia la profesionalización del servicio civil es frágil. En este punto, realizar promociones y reclutamientos basados en méritos es en gran medida voluntario debido a la ausencia de mecanismos de ejecución. Está pendiente un marco legal de sustento y parece que no existe la voluntad política para emprender una reforma amplia del servicio civil.

5. Evaluación del Desempeño del Banco y del Prestatario

Desempeño del Banco

a) Desempeño del Banco para Garantizar la Calidad en el Inicio

Calificación: Satisfactoria 64. El desempeño del Banco para asistir al Prestatario a identificar, preparar y evaluar la

operación se considera satisfactorio. El diseño del programa DPL se benefició de un conocimiento profundo del sector público del Paraguay, el cual, a su vez, fue el resultado de más de una década de apoyo por parte del Banco a los esfuerzos de reforma del país a través de dos operaciones de ajuste a principios de la década del 2000 así como de un extenso trabajo sectorial. Aunque el impulso de reforma amainó a finales de la década del 2000, el

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Banco continuó su compromiso con el Ministerio de Hacienda del Paraguay a través de evaluaciones fiduciarias y otras tareas no operativas. Este compromiso sostenido hizo posible que el Banco respondiera rápida y efectivamente dentro del PDPL1 al requerimiento de la nueva administración de apoyar su nuevo programa de reforma. La Administración, dentro de la Unidad de Administración del Proyecto (UAP) y del PREM, estuvo estrechamente vinculada en la preparación de la operación, en parte porque la operación asumió un perfil más alto y adquirió importancia adicional en el contexto de la crisis financiera institucional. El equipo del Banco responsable de la preparación estuvo altamente dedicado y se benefició de un conocimiento íntimo del sector público del país y de sus prioridades. Trabajó estrechamente con las anteriores autoridades dentro del Ministerio de Hacienda para identificar una serie de pasos claves requeridos para avanzar más el proceso de reforma. El diagnóstico resultante y el plan de acción fueron resumidos en una serie de Notas sobre Políticas que fueron posteriormente utilizadas por la administración entrante para definir su propia agenda de reformas. El desempeño extraordinario del equipo de preparación fue formalmente reconocido por un Premio Vicepresidencial Regional del Banco en 2009 en reconocimiento a la atención al sentido de pertenencia del cliente así como a la capacidad de respuesta a los esfuerzos del país para hacer frente a la crisis económica y financiera internacional.

b) Calidad de la Supervisión


65. El proyecto fue bien supervisado, con misiones regulares de campo e informes de supervisión detallados correspondientes no solo a la ejecución del PDPL1 sino también al avance hacia la consecución de las metas asociadas con la segunda operación en la serie PDPL. Los administradores sectoriales y de la CMU dieron seguimiento a la ejecución del proyecto de manera estrecha y exhibieron gran flexibilidad para acomodar las necesidades del Prestatario y el equipo. Un amplio espectro de especialistas sectoriales se incluyó en las misiones de supervisión, contribuyendo con experiencia y conocimientos valiosos y con asistencia técnica en cada una de las áreas de política de la operación. La estabilidad del equipo del Banco, el cual tuvo la responsabilidad tanto de la preparación como de la ejecución, fue un beneficio de valor agregado.

c) Justificación de la Calificación del Desempeño General del Banco


66. En general, el desempeño del Banco se considera satisfactorio por las razones indicadas arriba.

Desempeño del Prestatario

a) Desempeño del Gobierno


32

67. El fuerte sentido de pertenencia del Gobierno del Plan Anti-Crisis, así como también las reformas apoyadas por el PDPL1, constituyeron un factor crítico para determinar el éxito de la operación. Este sentido de pertenencia condujo directamente a la consecución de los PDO, promovió el diálogo del país sobre las prioridades de desarrollo, e hizo que fuera posible adaptar cambios en los factores internos y externos que afectan la ejecución del programa.

b) Desempeño de las Agencias de Ejecución


68. El Ministerio de Hacienda, con un fuerte sentido de pertenencia sobre las reformas, jugó un rol clave de liderazgo en la ejecución del PDPL1. El Ministerio coordinó efectivamente las acciones de varias entidades de gobierno que participaron en el programa, algunas de las cuales estaban fuera de su órbita de autoridad, ejerciendo su influencia cuando fuera posible y adaptándose a las dificultades impuestas por el entorno institucional y político. En esta forma, éste optó por avanzar las áreas más maduras de reforma y proceder con más cautela en aquellas que enfrentaban resistencia, posponiendo acciones drásticas, tales como perseguir la aprobación de legislación controversial, pero aún así tomando importantes pasos operativos. La estrategia de reforma adoptada en relación con las empresas públicas proporciona una buena ilustración de este enfoque políticamente sabio.

Aunque satisfactorio en promedio, el desempeño de las varias agencias que participaron en el programa estuvo generalmente en línea con el nivel general de los logros a nivel sectorial. El desempeño de la SET, la UMEP, y la AGPE, y la capacidad técnica y el compromiso de su personal merecen un reconocimiento especial en el contexto del PDPL1.

c) Justificación de la Calificación General del Sub-Prestatario


69. En general, el desempeño del Prestatario se considera satisfactorio por las razones indicadas arriba.

6. Lecciones Aprendidas Lecciones de aplicación general amplia 70. La importancia de un fuerte sentido de pertenencia nacional de la operación es

fundamental para el éxito de un programa DPL. En el caso del PDPL1 del Paraguay, este sentido de pertenencia condujo directamente a la consecución de los PDO, promovió el diálogo del país sobre las prioridades de desarrollo, e hizo posible el adaptarse a cambios en los factores internos y externos que afectaban la ejecución del programa.

71. Las coaliciones de apoyo político para un programa DPL deben ser cuidadosamente

evaluadas antes de emprender reformas ambiciosas. La evaluación cuidadosa del apoyo al programa de un amplio rango de constituyentes, incluyendo ONG, IFI, y otros participantes interesados, llevados a cabo durante la preparación fue crítico para ayudar a calibrar correctamente el riesgo político.

33

72. Tanto la factibilidad política y la profundidad de la reforma deben ser tomadas en

cuenta para que la serie DPL resulte exitosa. El PDPL1 del Paraguay tuvo éxito en lograr un equilibrio, ya que capitalizó la ventana de oportunidad que se abrió con la elección de una administración con orientación reformadora a la vez que se apoyaba un programa de reforma que, aunque ambicioso, era factible dado el espacio político, la madurez de la reforma, y la capacidad institucional. Adicionalmente, algunos pocos cambios legislativos incluidos durante el PDPL2 fueron analizados junto con el Gobierno en términos de la probabilidad de creación de consenso en torno a ellos.

73. Desde una óptica técnica, las reformas que fortalecen equipos pequeños “concentrados”

con apalancamiento importante proporcionan oportunidades para grandes beneficios. Este ciertamente era el caso de las reformas que se enfocaban en mejorar la supervisión de las empresas públicas. Aparte de tener la necesidad de apoyo político, su éxito se debió en gran medida al fortalecimiento de la UMEP: una unidad de gobierno de 20 personas, altamente profesional, que apalanca la supervisión del 30 por ciento del gasto público del país.

74. El compromiso sostenido por parte del Banco es crítico para apoyar efectivamente los

procesos de reforma en el mediano y largo plazos. Como en la mayoría de los países, el trayecto hacia la reforma en el Paraguay ha sido largo y tortuoso. Algunas piezas de legislación que constituyen la piedra angular del proceso de reforma fueron aprobadas hace una década, incluyendo la Ley de Administración Financiera (1999) y la Ley de Reforma Tributaria (2004). Igualmente, las reformas apoyadas dentro del Préstamo de Ajuste para la Recuperación Económica (Préstamo NO. 72100-PA) y el Préstamo de Ajuste del Sector Financiero (Préstamo No. 7187-PA) proporcionaron las bases para las reformas apoyadas dentro del PDPL1. Aunque el impulso para la reforma amainó durante finales de la década del 2000, el Banco continuó su compromiso con el Ministerio de Hacienda del Paraguay a través de evaluaciones fiduciarias y otras tareas no operativas. Este compromiso sostenido hizo posible que el Banco respondiera rápida y efectivamente dentro del PDPL1 al requerimiento de la nueva administración para apoyar su programa de reforma.

75. Combinar la Asistencia Técnica con los DPL generan apalancamiento recíproco para

alcanzar los objetivos de desarrollo. Esto ha sido particularmente bien ilustrado por la reforma de la supervisión de las empresas públicas mediante las cuales el PDPL generó un marco de secuencia y un incentivo financiero para emprender la reforma (aún en un contexto difícil de resistencia sectorial específica al cambio y una crisis económica más amplia), a la vez que la asistencia técnica proporcionó el conocimiento, el intercambio de experiencias y el apoyo al Gobierno en la creación de consenso, en la toma de decisión y en el mantenimiento de un impulso consistente por los últimos tres años.

76. La política del Banco con respecto al máximo periodo permitido entre operaciones

PDPL podría ser revisada. En el caso del PDPL1, el instrumento fue exitoso en apoyar las reformas. Sin embargo, el PDPL2 y 3 tuvieron que ser formalmente cancelados debido a políticas internas del Banco.

34

Lecciones específicas del Proyecto 77. En el contexto del Paraguay, la continuación de reformas de mediano plazo podría

beneficiarse de enfocarse primariamente en aquellas áreas dentro de la órbita del Ministerio de Hacienda. Bajo el liderazgo de un ministro con mentalidad reformadora, el Ministerio de Hacienda promueve activamente un conjunto de reformas que son tanto técnica como políticamente factibles. De igual manera, en un entorno sin crisis, el objetivo de mejorar la eficiencia y la equidad del gasto social y del gasto de capital está mejor adecuado a las operaciones sectoriales, similar a aquella existente en la actualidad en el sector transporte.

7. Comentarios sobre Temas Presentados por el Prestatario / Agencias de Implementación / Socios

(a) Prestatario / Agencias de Ejecución 78. El Banco concuerda con las observaciones recibidas del Prestatario y no tiene comentarios

adicionales. (b) Co-financiadores (c) Otros socios y participantes interesados (e.g. ONG/sector privado /sociedad civil)

35

Anexo 1. Procesos de Otorgamiento de Préstamo y de Apoyo/Supervisión de la Ejecución del Banco

(a) Miembros del Equipo de Trabajo

Nombres Cargo Unidad Responsabilidad/

Especialidad Financiamiento

Alexandre Arrobbio Especialista Principal sobre el Sector Público

LCSPS Jefe de Equipo del Proyecto

Jasmin Chakeri Especialista Superior del País LCSPE Co-Jefe de Equipo del Proyecto

Mariano Lafuente Especialista en Administración del Sector Público

LCSPS Miembro del Equipo

Federico Guala Consultor LCSPS Miembro del Equipo Andres Pizarro Consultor SASDI Miembro del Equipo Veronica Raffo Especialista Superior sobre Infraestructura LCSTR Miembro del Equipo

Jeffrey James Rinne Especialista Superior sobre el Sector Público


Supervisión

Alexandre Arrobbio Especialista Superior sobre el Sector Público

LCSPS Jefe de Equipo del Proyecto

Mariela Alvarez Asistente del Programa LCC7C Miembro del Equipo Marcelo Daniel Barg Consultor E T LCC6C Miembro del Equipo

Jasmin Chakeri Economista Superior del País LCSPE Co-Jefe de Equipo del Proyecto

Henri Fortin Jefe ECCAT Miembro del Equipo Federico Guala Consultor LCSPS Miembro del Equipo

Mariano Lafuente Especialista en Administración del Sector Público


Fernando Lorenzo Estefan Consultor LCSPS Miembro del Equipo Maria Del Carmen Minoso Funcionario Superior de Operaciones ECSO1 Miembro del Equipo

Jeffrey James Rinne Especialista Superior sobre el Sector Público


Mariangeles Sabella Asesor Legal Superior LEGLA Miembro del Equipo

Maria Angelica Vanoli Personal Temporal LCC7C Miembro del Equipo

Preparación del ICR Cecilia Zanetta Consultor LCSPS William Mayville Consultor LCSPS

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(b) Tiempo y Costo de Personal Tiempo y Costo de Personal

(Únicamente Presupuesto del Banco) Fase

No. de semanas de personal Miles de USD

(incl. costo de viajes y consultores) Financiamiento (Ejercicio 2009) 43 167.37

Total: 43 167.37 Supervisión/ICR Ejercicio 2009 1 5.91 Ejercicio 2010 22 83.84 Ejercicio 2011 11 65.50

Total: 34 155.25

37

Anexo 2. Resultado de la Encuesta de Beneficiarios N.D.

Anexo 3. Informe del Taller de Participantes Interesados y Resultados N.A.

38

Anexo 4. Resumen del ICR del Prestatario y/o Comentarios al Borrador del ICR 1. El Prestatario está de acuerdo con los hallazgos del ICR. El resumen de las principales observaciones sometidas al Banco, figura a continuación:

i) Dentro de la descripción del área de política 2, empresas públicas, en lugar de “(ii) efectivo control regulatorio sobre las tarifas y calidad técnica de los servicios públicos”, se sugiere que diga: “(ii) efectivo control de los objetivos de ejecución y metas específicas asociadas con un plan de acción, convenido con cada empresa.

ii) Dentro de 2.1 Desempeño del Programa, en la sección sobre el marco institucional de las empresas públicas, el Prestatario aclaró, que en lugar de “contratos basados en el desempeño”, se utilicen contratos de administración basados en resultados.

iii) En la sección 3.2 Consecución de los Objetivos de Desarrollo del Programa, dentro de la descripción del área de política 2.2 Supervisión de las Empresas Públicas, en la sub-sección sobre el marco de política, dentro del (iii), el Plan de Gobierno consistía en “crear una agencia consolidada de regulación que sería responsable del control de los estándares de calidad y de controlar los estándares de calidad subyacentes a la provisión de energía eléctrica, petróleo, telecomunicaciones y agua” únicamente, y no según lo indicado para regular tarifas.

iv) De manera similar, el siguiente párrafo sobre “Principales acciones ejecutadas” se refiere a la regulación de las tarifas como una tarea de la UMEP.

v) En la sub-sección de resultados claves en el mismo capítulo, el texto se refiere a los Directores de las Empresas Públicas. El título correcto es “Presidentes”.

vi) En la misma sub-sección, el tercer párrafo se refiere a la transparencia de la administración financiera, y se refiere a las auditorías financieras a ser realizadas en 2012. Los Prestatarios sugieren añadir que las auditorías financieras de dos empresas con problemas consistentes en sus estados financieros serán financiadas con recursos externos.

Anexo 5. Comentarios de los Co-financiadores y Otros Socios/Participantes Interesados N.D.

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Anexo 6. Lista de Documentos de Apoyo

Documentos de Apoyo

Arrobbio, A. and Lafuente, M. (2008), Nota 2: Empleo público y Política Salarial del Estado, Nota sobre Política, World Bank, Washington, D.C.

Lafuente, M. (2010), The Challenges of Professionalizing the Public Service and Improving Pay Policy: The Case of

Paraguay, Manuscrito, Washington, D.C. Secretaría de la Función Pública (2010), Informe de Dos Años de Gestión 2008-2010, Gobierno del Paraguay,

Asunción. World Bank (2008-2011), Documents in Project’s Electronic File, including Loan Agreement, PAD, Aide Memoirs,

Back-to-Office Reports, and Project Status Reports; IRIS, Washington, D.C. World Bank (2009), Paraguay – First Public Sector Programmatic Development Policy Loan, Project Appraisal

Document. Report No. 47712-PY, 31 March 2009, Washington, D.C. World Bank (2009), Paraguay - Country Partnership Strategy FY09-FY13, Report No. 48087-PY, 7 April 2009,

Washington, DC. World Bank, the Inter-American Development Bank and the European Union (2008), Paraguay -

Integrated Fiduciary Assessment, April 2008, Washington DC. Entrevistas Realizadas durante la Misión ICR

Ministerio de Hacienda Manuel Caballero, Vice-Ministro, de la Sub-Secretaría de Integración Económica Martha Peña Kieninger, Directora de Política de Endeudamiento Sistema Tributario Luz Bello, Directora de Planificación y Técnica Tributaria, Sub-Secretaría de Estado Tributación (SET) Jorge Gaona, Director de Grandes Contribuyentes, SET Fernando Flecha, Director de Fiscalización Tributaria, SET Elizabeth Corrales, Depto. de Cooperación y Gestión de Proyectos, SET María Raquel Ramírez, Consejo Nacional de Industrial Maquiladoras de Exportación, Ministerio de Industria y Comercio Control Financiero Interno Alberto Cabrera Villalba, Ministro – Auditor General del Poder ejecutivo (AGPE) William Feltes, Depto. de Estudios - AGPE Liz Lorena Barreto, Coordinadora MECIP, MH Luis González, Auditoría Interna, MH Teresita Baéz, Coordinadora MECIP, Ministerio de Agricultura (MA) María del Rosario Lobera, Auditoría Interna, MA Sonia Barrios, Coordinadora MECIP, Ministerio de Salud (MS) Hipólita Santa Cruz, Auditoría Interna, MS Víctor Sánchez Laridi, Coordinador MECIP, Ministerio de Educación (ME) Rosario Araujo, Auditoría Interna, ME Clara Mope, Coordinadora MECIP, Ministerio de Obras Públicas (MOP) Jorge Morales, Auditoría Interna, MOP Empresas Públicas Rogelio Cáceres Báez, Director, Unidad de Monitoreo de Empresas Públicas (UMEP) Patricia González Vallovera, Depto. de Estudio y Planificación, UMEP Administración del Gasto Verónica Serafini Geoghegan, Economía Social, Ministerio de Hacienda Roger Paredes, MOP Natalia Drozdova, MOP Jorge Oxilia, MOP Gustavo Alfonso, MOP Gestión de Recursos Humanos

José Tomás Sánchez, Director General de Gabinete, Secretaría de la Función Pública

40

Anexo 7. Matriz de Políticas para el Primer Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo del Sector Público del Paraguay

Indicadores de Resultados Objetivo / Meta 2012 - 2013 Línea de Base Últimos Disponibles

Comentarios

Área de Política 1 – Sistema Tributario

PDO 1 – Mejorar las recaudaciones fiscales y la equidad del sistema tributario Calificación: Satisfactoria La relación impuesto/PIB se incrementa en por lo menos 0.9% para 2012-2013 (i.e., a 12.8% en 2012)

La relación impuesto/PIB promedio fue 11.9% entre 2004 y 2008.

La relación impuesto/PIB era 13.5% (2010)

Se superó

Según los estimados de la Sub-Secretaría de Estado de Impuestos – SET, la eliminación de los créditos por las deducciones del IVA del IMAGRO tendrán un impacto equivalente a 0.75% del PIB.

Los créditos por las deducciones del IVA del IMAGRO existen (2008)

Los créditos por las deducciones del IVA del IMAGRO han sido eliminados

para los propietarios de grandes extensiones de tierra.

Los créditos IMAGRO se redujeron en 46 por ciento entre 2008 y 2010, una

reducción equivalente a 0.47 en el PIB entre 2008 y 2010.

Ampliamente Alcanzado

Según los estimados de la SET, la designación de 114 agentes de retención del VAT ha tenido un impacto equivalente al 0.15% del PIB.

Existen 98 agentes de retención del VAT (2008)

La designación de 754 agentes de retención del VAT ha tenido un

impacto equivalente al 0.84% del PIB (2010)

Se superó

Área de Política 2 – Control Financiero del Sector Público

PDO 2.1 – Mejorar la efectividad del control financiero interno de la Administración Central Calificación: Satisfactoria

La calificación PEFA 2010 es C para PI-20 y PI-21 para 50% de los ministerios.

La calificación PEFA fue D+ para PI-20 y PI-21

La calificación PEFA 2010 se espera que sea C para PI-20 y PI-21 en la

Administración Central como un todo (2010)

Se superó

PDO 2.2 – Ejercer una supervisión efectiva de las Empresas Públicas para garantizar una administración financiera sólida y transparente. Calificación: Satisfactoria

Publicación anual de estados financieros auditados para cada empresa pública desde 2010.

No hay disponibles estados financieros auditados anuales de las empresas públicas que estén en línea con las

normas internacionales.

Los estados financieros auditados para ocho de las nueve empresas públicas que representan el 99% de los gastos generales de las empresas públicas

fueron publicados en 2009.

Cuatro de las nueve empresas públicas

Alcanzado

41

ya han publicado sus estados financieros auditados del 2010, y tres

esperan tenerlos publicados próximamente.

La novena empresa pública es auditada

por la AGPE, ya que está en liquidación.

Definición de las metas financieras de mediano plazo para las empresas públicas por parte del Holding

No hay metas financieras definidas para las empresas públicas.

Las metas financieras de mediano plazo definidas en el marco de los contratos anuales de desempeño

suscritos entre el Consejo de Empresas Públicas (CEP) y las cinco mayores

empresas públicas, que representan el 94.5% de los gastos generales en 2010.

Alcanzado

Área de Política 3 – Administración del Gasto

PDO 3 – Mejorar la eficiencia y equidad de los gastos de capital social Calificación: Satisfactoria

Se verifican mejoras en la cobertura de la red de seguridad social mediante el incremento de beneficiarios de las transferencias monetarias condicionales del programa Tekoporá a 100,000 familias en extrema pobreza.

El programa Tekoporá tiene 13,400 beneficiarios.

El programa Tekoporá tuvo un estimado de 83,000 beneficiarios en

2010.

El proceso de selección, que se basó tanto en una selección geográfica como

en un censo puerta-por-puerta, se enfocó en la población muy pobre. Se estima que aproximadamente 40% de los hogares en extrema pobreza están

cubiertos dentro del programa.

Ampliamente Alcanzado

La calidad de la infraestructura pública ha mejorado, según lo refleja la proporción de la red vial pavimentada que recibe mantenimiento periódico, la cual ha aumentado a 50% para 2012.

Únicamente 25% de la red de vías pavimentadas recibió mantenimiento

periódico (2008)

45% de la red de vías pavimentadas recibió mantenimiento periódico

(2010)

Parcialmente alcanzado

Área de Política 4 – Gestión de Recursos Humanos

PDO 4 – Contribuir con la profesionalización del servicio civil Calificación: Moderadamente Insatisfactoria 100% de los nuevos reclutamientos están basados en los siguientes criterios: i) requerimiento por escrito

Los procesos de selección de personal basados en méritos eran poco comunes.

Por encima de los 10,000 nuevos reclutamientos y promociones se

Indeterminado

42

del empleo; ii) publicación del anuncio de empleo; iii) criterio de selección competitivo y transparente; y control de la SFP del proceso de reclutamiento.

fundamentaron en criterios de selección basados en méritos

claramente especificados entre 2008 y 2010.

Debido a que no existe información centralizada sobre reclutamientos y

promociones, no es posible determinar la proporción seleccionada utilizando

criterios basados en méritos.

43

Anexo 8. Nivel de Cumplimiento a la fecha con los Eventos Desencadenantes para el PDPL2 y Acciones Indicativas de Mediano Plazo para el PDPL3

Metas

Eventos Desencadenantes para el Segundo Préstamo Programático Acciones Indicativas de Mediano Plazo (Eventos Desencadenantes Tentativos para el Tercer Préstamo

Programático) 1.1 Mejorar las recaudaciones fiscales y la equidad del sistema tributario

• La SET duplica el número de grandes contribuyentes sujetos a auditorías fiscales (Línea de base: 2008=20). Completado.

• Establecer mecanismos de retención obligatoria del IMAGRO para reducir la evasión y fortalecer la recaudación fiscal.

• Establecer criterios claros para las nuevas concesiones del régimen de maquila.

2.1 Mejorar la Efectividad del Control Financiero Interno de la Administración Central

• Dos ministerios han establecido comités de control interno, normas de control interno, y han entrenado personal para poner en ejecución el MECIP; y sus respectivas unidades de auditoría interna (AIIs) tienen el número de empleados y los procesos de contratación competitivos requeridos por la AGPE. Completado

• Tres ministerios han establecido comités de control interno, normas de control interno, y han entrenado personal para poner en ejecución el MECIP; y sus respectivas unidades de auditoría interna (AIIs) tienen el número de empleados y los procesos de contratación competitivos requeridos por AGPE. Completado

2.2 Ejercer una efectiva supervisión de las empresas públicas para garantizar una administración financiera sólida y transparente.

• Una Agencia Holding de empresas públicas se establece legalmente para reemplazar la CEP. Esta tiene la autoridad para: (i) elaborar el gobierno corporativo de las empresas públicas, incluyendo el criterio para la designación y remoción de personal de alto rango; (ii) rediseñar los mecanismos de evaluación de la administración; (iii) diseñar un sistema de planificación de inversión; y (iv) evaluar la situación financiera de cada empresa pública. Parcialmente Completado (Ley sometida al Congreso)

• La Agencia Holding garantiza que, comenzando en 2010, todas las empresas públicas están sujetas a auditorias externas anuales por firmas internacionales de auditoría, las cuales se requiere sean preparadas de conformidad con los estándares del CEP/Holding, y publicadas. Completado

• Se establece una Agencia Regulatoria consolidada e independiente. Esta Agencia está a cargo del control efectivo de la ejecución de los objetivos y metas específicas asociadas con un plan de acción, y de controlar los estándares de calidad apropiados para la provisión de los siguientes servicios: energía eléctrica, petróleo, telecomunicaciones y agua.

• La Agencia Holding establece mecanismos de evaluación del desempeño, reglas estandarizadas de administración financiera y metas financieras para las empresas públicas. Completado (Acuerdos de Desempeño)

• El Ministerio de Hacienda establece reglas claras con respecto a las transferencias y pagos entre las empresas públicas y la Administración Central. Esto incluye reglas para determinar la idoneidad y el monto real de las transferencias de las empresas públicas a Tesorería; y los pagos de servicios públicos de la Administración Central a las empresas públicas han sido identificados y su regularización ha sido iniciada. Completado

3. Mejorar la eficiencia y equidad del gasto social y de capital

• El Ministerio de Hacienda salvaguarda la proporción del gasto social (incluyendo los programas de la red de seguridad social) del total de gastos en el Plan Financiero 2010, enfocándose en programas sociales que han probado ser eficientes y equitativos; también salvaguardará la proporción de la inversión pública sobre el total de los gastos totales presupuestados en 2010. Completado

• La ejecución del Plan Financiero 2009 es consistente con las prioridades del gasto social presupuestado. La ejecución presupuestaria representa por lo menos 90% de lo que fue proyectado en el Plan Financiero. Completado

• El Ministerio de Hacienda establece categorías presupuestarias específicas para

• La ejecución del Plan Financiero 2010 es consistente con las prioridades del gasto social presupuestado. Indeterminado

• Por lo menos tres ministerios han alineado sus actividades de pre-inversión con sus estrategias sectoriales y con las prioridades del Plan de Gobierno. Indeterminado

• Se adoptan medidas institucionales para reducir la duplicación y redundancia en la ejecución y supervisión de los programas del gasto social. Indeterminado

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gastos de mantenimiento para mejorar el monitoreo del gasto en infraestructura. Completado

4. Contribuir a la profesionalización del servicio civil

• La Ley de Servicio Civil es reformada con el propósito de fortalecer el profesionalismo y la neutralidad política de los servidores públicos, y también para redefinir el alcance de la administración pública, así como los derechos, obligaciones y procedimientos asociados con el reclutamiento, la promoción y la remoción de servidores públicos. (Presentación al Congreso del proyecto de ley)

• El Gobierno introduce procesos competitivos y transparentes para el reclutamiento y promoción de los servidores civiles, y la Secretaría del Servicio Civil está supervisando estos procesos. Completado

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MAPA

Documento de El Banco Mundial Informe No:...

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