Banco Mundial (2002) Empoderamiento y Reducción de La Pobreza

7/25/2019 Banco Mundial (2002) Empoderamiento y Reduccin de La Pobreza

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ECONOMA INTERNACIONAL

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EMPODERAMIENTO Y REDUCCIN

DE LA POBREZALibro de consulta

DEEPANARAYAN

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This Work was originally published by the World Bank in English asEmpowerment and Poverty Reduction:A Sourcebook. This Spanish language edition is not an official World Bank translation. The World Bank

does not guarantee the accuracy of the Work and accepts no responsibility whatsoever for any consequenceof its interpretation or use.

Este trabajo fue publicado por el Banco Mundial en ingls como Empowerment and Poverty Reduction:A Sourcebook. Esta edicin en castellano no es una traduccin oficial del Banco. El Banco no garantiza laprecisin del trabajo y no acepta responsabilidad en cualquier consecuencia de su interpretacin o uso.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este estudio son enteramente del autor yno deben ser atribuidos de manera alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, a los miembrosde su Junta de Directores, o a los pases que ellos representan.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo.

Las fronteras, los colores y los nombres que aparecen en los mapas de este volumen no denotan, por partedel Banco Mundial, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los territorios ni aprobacin oaceptacin de tales fronteras.

Ttulo original: Empowerment and Poverty Reduction: A SourcebookPublicado por el Banco Mundial

Copyright 2002 The International Bank for Reconstructionand Development The World Bank

Banco Internacional de Reconstrucciny Fomento / Banco Mundial1818 H Street, N.W.,Washington, D.C. 20433, USA.Todos los derechos reservados

Para esta edicin: 2002 Banco Mundial en coedicin

con Alfaomega Colombiana S. A.Primera edicin: septiembre de 2002

ISBN: 958-682-419-5

2002 ALFAOMEGA GRUPO EDITOR, S.A. de C.V.Pitgoras 1139, Col. Del Valle, 03100 Mxico, D.F.

Traduccin: Teresa Nio TorresDiseo de cubierta: Tomoko Hirata, Banco Mundial GSDPGEdicin y diagramacin: Alfaomega Colombiana S.A.Impresin y encuadernacin: Quebecor World Bogot

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia


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CONTENIDO

PREFACIO vii

AGRADECIMIENTOS viii

SIGLAS Y ABREVIATURAS ix

RESUMEN EJECUTIVO xi

Primera parteEMPODERAMIENTO Y REDUCCIN DE LA POBREZA

Captulo 1INTRODUCCIN 3

1. Empoderamiento y efectividad del desarrollo 42. El papel del Banco Mundial 12

Captulo 2QU ES EMPODERAMIENTO? 5

1. Definicin de empoderamiento 152. Cuatro elementos de empoderamiento 203. Marco de empoderamiento 254. El empoderamiento en contexto: las condiciones varan 26

Captulo 3APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS DE EMPODERAMIENTO 31

1. Acceso a servicios bsicos 322. Gobernacin local mejorada 393. Gobernacin nacional mejorada y reforma macroeconmica 454. Desarrollo de mercados en favor de los pobres 525. Acceso a la justicia y a ayuda legal 70

CAPTULO4LECCIONES APRENDIDAS 73

REFERENCIAS Y DOCUMENTOS DE BASE 79

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vi EMPODERAMIENTO Y REDUCCIN DE LA POBREZA

Segunda parteHERRAMIENTAS Y PRCTICAS

I. TECNOLOGA DE LA INFORMACIN Y LAS COMUNICACIONESCOMO HERRAMIENTA PARA EL EMPODERAMIENTO 95

II. EMPODERAMIENTO Y ESTRATEGIA DE ASISTENCIA A PASES, DELBANCOMUNDIAL,PARAINDONESIA 121

III. EMPODERAMIENTO EN EL PROGRAMA DE ASISTENCIA A PASES, ENVIETNAM 131

IV. MIRADA AL PORTAFOLIOS DEPER A TRAVS DE LA LENTEDEL EMPODERAMIENTO 137

V. MECANISMOS DE RESPONSABILIDAD SOCIAL EN PRSTAMOSPARA AJUSTES PROGRAMTICOS Y ESTRUCTURALES 143

VI. ELABORACIN PARTICIPATIVA DE PRESUPUESTOS 163

VII. REVELACIN DE INFORMACIN 175

VIII. ESTRATEGIAS DE DESCENTRALIZACIN PARA EL EMPODERAMIENTO 195

IX. DESARROLLO IMPULSADO POR LA COMUNIDAD- CDD 205

X. EMPODERAMIENTO EN LA EDUCACIN 227

XI. INNOVACIONES INSTITUCIONALES PARA APOYAR MICRO, PEQUEASY MEDIANAS EMPRESAS 243

XII. INNOVACIONES INSTITUCIONALES EN SERVICIOS FINANCIEROS PARA LOS POBRES 253

XIII. ORGANIZACIONES DE LA GENTE POBRE 265

XIV. REFORMA LEGAL Y JUDICIAL 281

XV. REVISIONES INSTITUCIONALES Y DE GOBERNACIN 293

XVI. TARJETAS DE REPORTE CIUDADANO 305

XVII. ENCUESTAS DELBANCOMUNDIAL SOBRE CORRUPCIN 315

XVIII. ENCUESTAS DE RASTREO DEL GASTO PBLICO 325

XIX. ENCUESTAS A LA EMPRESA PRIVADA SOBRE EL AMBIENTE EMPRESARIAL 333

XX. DIAGNSTICOS PARTICIPATIVOS DE POBREZA 341


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PREFACIO

Este libro naci del Informe de Desarrollo Mundial 2000/2001: Lucha contra laPobreza, el cual identific oportunidad, empoderamiento y seguridad como reas deenfoque cruciales en el diseo y la ejecucin de estrategias de reduccin de la pobre-za. Desde ese momento el carcter central del empoderamiento para la efectividaddel desarrollo ha sido reconocido en el Marco Estratgico del Banco Mundial, que

identifica el empoderamiento de la gente pobre y la inversin en sus prioridades comouna de dos reas prioritarias de apoyo del Banco a los pases clientes. Este librodestaca el pensamiento actual del Banco sobre empoderamiento para mejorar la efec-tividad del desarrollo.

En todo el mundo, 2.800 millones de personas, casi la mitad de la poblacin mun-dial vive con menos de US$2 diarios. A menos que exploremos los recursos y capa-cidades de los propios pobres expandiendo su libertad de eleccin y accin yrespaldando sus esfuerzos por salir de la pobreza la cantidad de gente pobre slo

continuar incrementndose y el impacto de la pobreza en su vida slo empeorar. Lainfluencia de la pobreza en la vida de los pobres es multidimensional, no simplementepor ingresos y oportunidades limitados, sino tambin por la falta de servicios de educa-cin y salud, condiciones de vida antihiginicas, hambre, agotamiento, enfermedad,inseguridad, indiferencia, abuso y una multitud ms de aspectos. Reducir la pobrezaimplica no solamente crecimiento de base amplia y gobernacin mejorada a nivelnacional, sino tambin respaldo a enfoques de la base hacia arriba, que se concentrenen los pobres y en sus papeles y experiencias en el proceso de desarrollo. Implicaincrementar los recursos dedicados a esta meta, al mismo tiempo con un uso ms

responsable de esos recursos. Es ms, implica enfoques de desarrollo que seansostenibles, de manera que los programas y polticas destinados a mejorar la vida de lagente hoy, no pongan en peligro su vida ni la de sus hijos maana. En pocas palabras,empoderamiento significa cambiar no nicamente lo que hacemos sino la forma enque lo hacemos.

Esperamos que este libro de consulta sea til para profundizar tanto en nuestracomprensin como en nuestra aplicacin de un enfoque del empoderamiento para la


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reduccin de la pobreza. ste marca el comienzo de una coleccin de experienciasque evolucionarn con nuestro aprendizaje sobre el terreno. Acogemos sus comenta-rios y aportes a este trabajo en marcha.

Gobind Nankany Ian JohnsonVicepresidente VicepresidenteReduccin de la pobreza y Desarrollo Ambiental yManejo Econmico y Socialmente Sostenible


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AGRADECIMIENTOS

Este documento fue escrito por Deepa Narayan, consejero superior de PREMbajo elliderazgo de Nicholas Stern, primer vicepresidente y economista jefe, y Gobind Nankani,vicepresidente de PREM, con la gua conjunta de John Page, director del Grupo Re-duccin de la Pobreza (Poverty Reduction Group), y Steen Jorgensen, director deDesarrollo Social, todos del Banco Mundial en Washington, D.C.

El libro fue preparado a raz de amplias discusiones desde febrero de 2001, sobreel marco del empoderamiento y las acciones estratgicas que deberan ser respaldadaspor el Banco Mundial a nivel de pas, incluidas consultas con ms de 700 personas delBanco y externas a l. Entre esas personas se cuentan funcionarios gubernamentales,funcionarios del Banco, representantes de otros donantes, y miembros de la sociedadcivil de Indonesia, Filipinas y Vietnam, as como personal de ADB, WHO, IUCNy UNHCHR.Discusiones ulteriores del marco tuvieron lugar dentro del Banco, as como en el tallerregional sobre empoderamiento patrocinado por el WBIy llevado a cabo en Hungra conparticipantes de nueve pases de Europa oriental. Un segundo taller regional, organiza-do por la regin LACy desarrollado en Per, provey retroalimentacin adicional. El

marco tambin fue discutido con asesores externos sobre cultura y empoderamiento.Asimismo, el documento se benefici de su discusin con la Junta de DesarrolloSocial y de Dilogos de Desarrollo sobre Ataque a la Pobreza, tanto regionales comopara pases especficos, tambin organizados por el WBI, que incluyeron una discusinde toda una semana sobre empoderamiento en frica, Amrica Latina y Asia orien-tal. Tambin se obtuvo provechosa retroalimentacin de los participantes en dos re-uniones de revisin general del Banco, presididas por Nick Stern.

Otras fuentes de enriquecimiento para el marco fueron discusiones con: NishaAgrawal, Jehan Arulpragasam, Tamar Manuelyan Atnic, Kathy Bain, Lynn Bennett,

Hans Binswanger, Anis Dani, Paula Donovan, David Ellerman, Norman Hicks, MichaelKlein, Alexandre Marc, Shana Riza, Jean-Louis Sarbib, Sudhir Shetty, Veena Siddharth,Michael Walton y Roberto Zagha.

Aportes en trminos de investigacin bsica fueron proporcionados por LauraBures, Radha Seshagiri y Talat Shah. Bryan Kurey hizo la coordinacin. Las seccio-nes sobre herramientas y prcticas fueron preparadas por funcionarios del BancoMundial.


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SIGLAS Y ABREVIATURAS

ACDI Asociacin Canadiense para el Desarrollo Internacional. En ingls, CIDAATM Automatic Teller Machine. Cajero automticoBEEPS Business Environment and Enterprise Performance Survey. Encuesta de

Medio Ambiente y Desempeo EmpresarialCAS Country Assistance Strategy. Estrategia de Asistencia a Pases (Banco

Mundial)CDD Community-driven development. Desarrollo impulsado por la comunidadCDI Comit para la Democracia en Tecnologa de la Informacin (Brasil)CGAP Consultative Group to Assist the Poorest. Grupo de consulta para asistir

a los ms pobres(India)CMU Country Management Unit. Unidad de Manejo de PasesCPRR Country Portfolio Performance Review. Revisin de desempeo de carte-

ra por pasCPRGS Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy. Estrategia Com-

prensiva de reduccin de la pobreza y crecimiento (Vietnam)DEC Development Economics Vice Presidency. Vicepresidencia de Economa

del Desarrollo (World Bank)DFID Department for International Development. Departamento para el Desa-

rrollo Internacional (Reino Unido)ECA Europe and Central Asia Region.Regin de Europa y Asia Central (World

Bank)ESW Economic and sector work. Trabajo econmico y sectorialFOIA Freedom of Information Act. Ley de Libertad de InformacinFSSAP Female Secondary School Assistance Project. Proyecto de Asistencia a la

Escuela Secundaria Femenina (Bangladesh)Guapa Guatemala Poverty Assessment. Evaluacin de la Pobreza en GuatemalaIBRD International Bank for Reconstruction and Development. Banco Interna-

cional para la Reconstruccin y el Desarrollo (Banco Mundial)ICT Information and Communications Technology. Tecnologa de la Informacin y

las ComunicacionesIDA International Development Association.Asociacin para el Desarrollo In-

ternacional (Banco Mundial)Idasa Institute for a Democratic Alternative in South Africa. Instituto para una

Alternativa Democrtica en Sudfrica


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xiRESUMEN

IDB Inter-American Development Bank. En espaol, BID: Banco Interamericanode Desarrollo

IEC Informacin, Educacin y Comunicacin

IFC International Finance Corporation. Corporacin Financiera InternacionalIGR Institutional and Governance Reviews. Revisiones institucionales y de go-bernacin

KDP Kecamatan Development Program. Programa de Desarrollo Municipal(Indonesia)

LAC Latin America and the Caribbean Region. Regin de Amrica Latina y elCaribe (Banco Mundial)

LLI Local-level institutions. Instituciones de nivel localMasaf Malawi Social Action Fund. Fondo de Accin Social de MalawiMFI

Microfinance Institution.Institucin microfinanciera

MIGA Multilateral Investment Guarantee. Agency Agencia Multilateral de Ga-rantas para la Inversin (del Grupo Banco Mundial)

MipymeMicro, pequeas y medianas empresas. En ingls, SMEOECD Organisation for Economic Cooperation and Development. Organizacin

para la Cooperacin y el Desarrollo EconmicosOED Operations and Evaluation Department. Departamento de Operaciones y

Evaluacin (Banco Mundial)ONG Organizacin no gubernamental. En ingls, NGOPAC Public Affairs Centre. Centro de Asuntos Pblicos (India)PAD Project Appraisal Document. Documento de apreciacin de (un) proyec-

toPEAP Poverty Eradication Action Plan. Plan de Accin para la Erradicacin de

la pobreza (Uganda)PER Public Expenditure Review. Revisin del Gasto PblicoPETS Public Expenditure Tracking Survey. Encuesta de Rastreo del Gasto PblicoPFF Private Financial Funds. Fondos Financieros PrivadosPIB Producto Interno Bruto. En ingls: GDPPNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. En ingls, UNDP

PPA Participatory Poverty Assessments. Evaluaciones Participativas de Po-breza

PREM Poverty Reduction and Economic Management Network.Red para Reduc-cin de la Pobreza y para el Manejo Econmico (Banco Mundial)

PRSC Poverty Reduction Support Credit. Crdito de Apoyo para la Reduccinde la Pobreza

PRSP Poverty Reduction Support Program. Programa de Apoyo para la Reduc-cin de la Pobreza

PSAL Programmatic Structural Adjustment Loan. Prstamo Programtico para

Ajuste Estructural


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xii EMPODERAMIENTO Y REDUCCIN DE LA POBREZA

PSRL Programmatic Social Reform Loan. Prstamo Programtico para Refor-ma Social

RPOP Rural producers organizations. Organizaciones de productores campesinos

SEAF Small Enterprise Assistance Funds: Fondos de asistencia para la peque-a empresaSecal Sector Adjustment Loan.Prstamo para Ajuste SectorialSEWA Self-Employed Women Association. Asociacin de Mujeres Autoemplea-

das (Ahmedabad, India)SKS Swayan Krishi Sangam (institucin microfinanciera, India)Sparc Society for the Promotion of Area Resource Centres. Sociedad para la

Promocin de Centros de Recursos por rea(India)Unesco United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. Organiza-

cin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la CulturaUnicef United Nations Childrens Fund. Fondo de las Naciones Unidas para la

InfanciaUnido United Nations Industrial Development Organization. Organizacin de las

Naciones Unidas para el Desarrollo IndustrialUnrisd United Nations Research Institute for Social Development.Instituto de In-

vestigacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo SocialUppap Uganda Participatory Poverty Assessment Project. Proyecto de Evalua-

cin Participativa de la Pobreza en UgandaUS$ En este libro, todas las cifras expresadas en dlares son dlares corrientes, a

menos que se especifique otra cosa.Usaid U.S. Agency for International Development.Agencia Estadounidense para

el Desarrollo InternacionalWBES World Business Environment Survey. Encuesta Mundial de Ambiente Em-

presarialWBI World Bank Institute. Instituto Banco MundialWDR World Development Report. Informe de Desarrollo MundialZamsif Zambia Social Investment Fund. Fondo de Inversin Social de Zambia


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RESUMEN EJECUTIVO

El Informe Mundial de Desarrollo 2000/2001: Lucha contra la pobreza presentauna visin multidimensional de la pobreza. En particular, subraya la importancia de incre-mentar el acceso de los pobres a oportunidades, seguridad, y empoderamiento para elcrecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. Con base en ese Informe, el MarcoEstratgico del Banco Mundial identifica dos reas prioritarias de apoyo del Banco agobiernos clientes: a) crear el clima necesario para inversiones, empleo y crecimiento, y b)empoderar a los pobres e invertir en sus bienes. Este documento define el enfoque deempoderamiento para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza, del Banco

Mundial, y tambin va a informar la estrategia de desarrollo social del Banco.Crecientes evidencias estn demostrando los nexos entre empoderamiento y me-jor gobernacin, un crecimiento que vaya ms en favor de los pobres, y mejor com-portamiento de los proyectos. Sin embargo, an quedan muchas interrogantes acercade lo que significa empoderamiento, de cmo se aplica al trabajo del Banco y de quacciones es necesario emprender para avanzar en la agenda de empoderamiento.Este libro aborda esos tres aspectos teniendo en cuenta el mandato y la ventajacomparativa del Banco Mundial en este campo. La segunda parte del libro documen-ta herramientas y prcticas que pueden respaldar la implementacin de un enfoque

empoderador de la reduccin de la pobreza.PAPEL DELBANCOMUNDIALLa ventaja comparativa del Banco Mundial al seguir una agenda de empoderamientopara la reduccin de la pobreza radica en su relacin con gobiernos en todo el mundo.La posicin del Banco le permite ofrecer anlisis, evaluacin y consejo sobre asuntosque van desde gobernacin hasta reforma sectorial y crecimiento econmico, conbase en investigacin y aprendiendo de proyectos que cofinancia con los gobiernos.El Banco puede convocar a las partes interesadas para estimular el debate, el con-senso y la creacin de coaliciones para la reforma. Puede respaldar mecanismos derevelacin de informacin y de responsabilidad pblica en proyectos y en productoscrediticios. Finalmente, el Banco puede crear capacidad y apoyar el fortalecimientode instituciones de la sociedad civil y del gobierno a nivel local y nacional.

SIGNIFICADO DE EMPODERAMIENTOEn trminos generales, el empoderamiento se refiere la expansin de la libertad deeleccin y accin. Para los pobres, esa libertad est severamente recortada por sucarencia de voz y de poder, particularmente en relacin con el Estado y con losmercados. Puesto que la carencia de poder est en la naturaleza de las relaciones


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institucionales, se adopta una definicin institucional en el contexto de reduccin de lapobreza, en los siguientes trminos:

Empoderamiento es la expansin de bienes y capacidades de los pobres para

participar en, negociar con, influir sobre, controlar y hacer responsables a las institu-ciones que afectan su vida. Puesto que la pobreza es multidimensional, los pobresnecesitan una serie de bienes y capacidades a nivel individual (tales como salud,educacin y vivienda) y a nivel colectivo (como la habilidad de organizarse y movili-zarse para emprender acciones colectivas para resolver sus problemas).

Empoderar a hombres y mujeres pobres implica la remocin de barreras institucio-nales formales e informales que les impiden emprender acciones para aumentar subienestar individual o colectivamente y que limitan sus posibilidades de eleccin.Las instituciones formales claves incluyen el Estado, los mercados, la sociedad civil y

agencias internacionales; entre las instituciones informales se cuentan normas deexclusin social, relaciones explotadoras y corrupcin.

CUATRO ELEMENTOS CLAVESDado que las acciones del Estado crean las condiciones en las cuales los pobres y otrosactores toman decisiones, el foco de atencin primordial del libro es la reforma del Estado.Como las condiciones sociales, culturales, polticas y econmicas varan y que las institu-ciones tienen un contexto especfico, las estrategias de reforma tienen que variar. Peroaun cuando no haya ningn modelo nico de empoderamiento, la experiencia muestra queciertos elementos casi siempre estn presentes cuando los esfuerzos de empoderamiento

resultan exitosos. Los cuatro elementos claves de empoderamiento que la reformainstitucional tiene que subrayar son:

Acceso a la informacin: La informacin es poder. Los ciudadanos informadosestn mejor equipados para aprovechar oportunidades, tener acceso a servicios,ejercer sus derechos y hacer que los actores estatales y no estatales respondan.Entre la reas crticas en las que la informacin es sumamente importante estndesempeo del Estado y del sector privado, servicios y mercados financieros, yreglas y derechos concernientes a servicios bsicos. Las tecnologas de la infor-

macin y las comunicaciones suelen jugar un papel esencial en la ampliacin delacceso a la informacin.

Inclusin y participacin: Las oportunidades para que la gente pobre y otrosgrupos excluidos participen en la toma de decisiones deben asegurar que el uso derecursos pblicos limitados aproveche el conocimiento y las prioridades locales, ylogren compromiso con el cambio. No obstante, sostener la inclusin y la partici-pacin informada usualmente implica cambiar las reglas para crear espacio paraque la gente debata los asuntos y participe en el establecimiento de prioridades, laformacin del presupuesto y la entrega de servicios bsicos locales y nacionales.


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xvi EMPODERAMIENTO Y REDUCCIN DE LA POBREZA

Responsabilidad o rendicin de cuentas: A funcionarios estatales, a empleadospblicos y actores privados tiene que hacrseles responder por sus polticas, accionesy uso de fondos. Las agencias gubernamentales, tanto administrativas como polticas,

y las firmas tienen que tener mecanismos de responsabilidad horizontal o interna, ytambin tienen que ser responsables de su desempeo ante sus ciudadanos y clientes. Capacidad organizacional local: Esta hace referencia a la habilidad de la gente

para trabajar junta, para organizarse y para movilizar recursos a fin de resolverproblemas de inters comn. Las comunidades organizadas tienen ms probabili-dades de conseguir que las escuchen y que atiendan sus demandas.

Estos elementos ya estn presentes en algunos de los trabajos en curso que tieneel Banco en proyectos de inversin. Estn mucho menos presentes en prstamos

sobre plizas y en el trabajo analtico. Tambin es necesario que se reflejen muchoms sistemticamente en las Estrategias de Asistencia a Pases (Country AssistanceStrategies CAS) del Banco, en sus estrategias de apoyo a la reduccin de la pobrezay en las pautas analticas y mandatos relacionados.

LA GOBERNACIN, DEL LADO DE LA DEMANDAUn enfoque empoderador de la reforma del Estado puede verse como el fortaleci-miento de la gobernacin, del lado de la demanda, para mayor efectividad pbli-ca. Un enfoque del mejoramiento de la gobernacin por el lado de la demanda abordala creacin de leyes, normas y procedimientos que faculten a las organizaciones depobres y de otros ciudadanos para interactuar efectivamente con sus gobiernos. Unenfoque as tambin invierte en educar, informar y hacer posible la aparicin de orga-nizaciones de gente pobre y grupos ciudadanos fuertes. Esto es relevante para pro-yectos de inversin y prstamos de apoyo presupuestario centrados en el mejoramientode la gobernacin local y nacional.

APLICACIN DE ENFOQUES DE EMPODERAMIENTOEn una amplia gama de trabajos del Banco pueden aplicarse enfoques de empodera-miento. Para proporcionar algunas ilustraciones prcticas tomadas tanto de opera-

ciones del Banco como de actividades ajenas al l, este libro aborda aplicaciones encinco reas: acceso de los pobres a los servicios bsicos; mejoramiento de la gober-nacin local; mejoramiento de la gobernacin nacional y reforma de la economa;desarrollo del mercado en favor de los pobres; acceso de los pobres a la justicia.

Es mucho lo que se ha progresado en la adopcin de procesos participativos enproyectos y en procesos nacionales engranados con miras a la formulacin de estra-tegias de reduccin de la pobreza. Sin embargo, los otros tres elementos, particular-mente el de inversin en capacidad organizacional local, han quedado rezagados tantoen proyectos para el mejoramiento de la gobernacin como en proyectos que abor-


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dan la provisin de servicios bsicos, y an ms en prstamos sobre plizas. Senecesitan reglas y estrategias para incrementar el acceso de los pobres a la informa-cin, crear mecanismos de responsabilidad o rendicin de cuentas ante los pobres y

otros grupos de ciudadanos, e invertir en la capacidad organizacional de los pobres yde la sociedad civil. Tambin se necesita profundizar y ampliar las estrategiasparticipativas.

CONCLUSINSi bien es cierto que hay suficiente investigacin y experiencia para avanzar y aplicarms ampliamente los elementos de empoderamiento en el trabajo del Banco, la apli-cacin sistemtica requiere liderazgo, contextualizacin y creacin de capacidad, ytambin, con el tiempo, la asimilacin de los cuatro elementos de empoderamiento en

las pautas existentes. Tambin queda mucho por hacer para reunir datos confiablespara vigilar los procesos y resultados del empoderamiento y para desarrollar herra-mientas de diagnstico que guen la aplicacin en diferentes sectores.


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Primera parte

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Captulo 1INTRODUCCIN

El Informe Mundial de Desarrollo 2000/2001: Lucha contra la pobreza pre-senta una visin multidimensional de la pobreza. En particular, subraya la importanciade incrementar el acceso de los pobres a oportunidades, seguridad y empoderamientopara el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. Con base en ese Infor-me, el Marco Estratgico del Banco Mundial identifica dos reas prioritarias de apo-yo del Banco a gobiernos clientes, para incrementar la efectividad del desarrollo: a)crear el clima necesario para inversiones, empleo y crecimiento, y b) empoderar a lospobres e invertir en sus activos. Este libro de consulta define el enfoque de empode-ramiento para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza, del BancoMundial1.

Son muchas las preguntas acerca de lo que significa empoderamiento, de cmo seaplica al trabajo del Banco y de qu acciones es necesario emprender para avanzar

en la agenda de empoderamiento. Este libro aborda esos tres aspectos. Para poner laexposicin en contexto, esta introduccin resume brevemente las evidencias que vin-culan el empoderamiento con la efectividad del desarrollo y luego identifica la ventajacomparativa del Banco Mundial en este campo.

El libro est organizado en dos partes: la Primera Parte, dedicada al marco con-ceptual de empoderamiento en el contexto de los esfuerzos por reducir la pobreza,presenta cuatro secciones. El captulo 1 es de carcter introductorio y se refiere alpapel del Banco Mundial en el marco del empoderamiento y a los positivos efectosque el empoderamiento puede tener en la efectividad del desarrollo. El captulo 2

define el empoderamiento desde una perspectiva institucional y discute la relacinentre bienes y capacidades individuales y colectivos, particularmente la capacidadpara la accin colectiva. Puesto que no puede haber un modelo nico de empodera-miento, dado que hay muy diferentes contextos socioculturales, polticos e institucio-nales, la seccin describe cuatro elementos claves de un enfoque de empoderamiento.Luego pasa a identificar algunos de los conjuntos de condiciones generales que ayu-

1 El libro tambin alimentar la Estrategia de Desarrollo Social que actualmente se est trabajando (verBanco Mundial, 2002,b).


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4 EMPODERAMIENTO Y REDUCCIN DE LA POBREZA

dan a determinar qu clase de enfoque es factible en diferentes contextos. El captulo3 ilustra la aplicacin de un enfoque de empoderamiento a cinco reas diferentes deintervencin del Banco, y el captulo 4 resume las lecciones aprendidas para

implementar un enfoque sistemtico de empoderamiento.La Segunda Parte, de carcter eminentemente prctico, incluye 20 secciones so-bre herramientas y prcticas, con breves descripciones de herramientas analticasrelevantes y una seleccin de prcticas tomadas principalmente de la experiencia delBanco que van desde el nivel comunitario hasta el nivel de pas que respaldan elempoderamiento de los pobres.

1. EMPODERAMIENTO Y EFECTIVIDAD DEL DESARROLLO

La necesidad de desplegar de la manera ms efectiva posible escasos recursos dedesarrollo sea en forma de financiacin o de consejo poltico y asistencia tcnicaes una preocupacin central del desarrollo2. Este captulo explora muy brevementetres de los canales claves a travs de los cuales el empoderamiento aumenta la efec-tividad del desarrollo: de sus impactos en la buena gobernacin y el crecimiento,ayudando a que el crecimiento favorezca a los pobres, y en los resultados de losproyectos de desarrollo. Es importante anotar que hay una relacin de sinergia entreestas variables, as como entre las intervenciones claves para promover elempoderamiento y los objetivos de desarrollo. Por ejemplo, el apoyo para ampliar elacceso de la gente a servicios bsicos de educacin y salud es central para la agendade empoderamiento; tambin es esencial para optimizar la efectividad de las estrate-gias de desarrollo en el largo plazo, incluida la creacin de un clima de inversionesdinmico. Finalmente, tambin debe hacerse nfasis en que el empoderamiento, en elsentido de aumentar las opciones para la gente y por ende su libertad de tomar medi-das para determinar su vida, es mucho ms que un medio para otros objetivos; es unbien en s mismo y una meta deseable de desarrollo.

a. Empoderamiento y efectividad del desarrollo: buena gobernacin

y crecimientoCada vez ms se reconoce la buena gobernacin como un prerrequisito crucial parala efectividad del desarrollo y el crecimiento que ella fomenta. Es esencial para ase-gurar un clima de inversin positivo y tiene una relacin de doble va con el empode-ramiento; en otras palabras, la buena gobernacin promueve el empoderamiento y el

2 Un documento preparado para la reunin del Comit de Desarrollo del Banco Mundial y el FondoMonetario Internacional en abril de 2002, destac el empoderamiento de la gente pobre como uncomponente crucial de la efectividad del desarrollo (Comit de Desarrollo, 2002).


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5INTRODUCCIN

empoderamiento mejora ms la buena gobernacin. El rango de los componentes dela buena gobernacin es muy amplio; enseguida se comentan brevemente algunos desus aspectos y su relacin con el empoderamiento y con la efectividad del desarrollo.

El Estado de derecho es uno de los fundamentos de la buena gobernacin. Deacuerdo con Dollar y Kraay (2000), la disponibilidad (o ausencia ) de sistemas judi-ciales imparciales, confiables y razonablemente giles, as como de los mecanismosasociados de cumplimiento forzoso, es importante para el clima de inversin y portanto para los prospectos de crecimiento de los pases. Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatn (1999) encontraron una gran relacin, significativa y causal, entre el Estadode Derecho y el Ingreso de las Naciones (y tambin entre el Estado de derecho,mayor alfabetismo y reducida mortalidad infantil). En sus aspectos de equidad (ofalta de equidad), el Estado de derecho tambin afecta el empoderamiento: si los

pobres pueden tener justicia imparcial, su libertad aumenta. De la misma manera, elempoderamiento puede mejorar la calidad del sistema judicial y de cumplimiento obli-gatorio de la ley, especialmente mediante el incremento de la disponibilidad y difusinde informacin acerca del funcionamiento del sistema.

La corrupcin es tanto un sntoma como una causa de mala gobernacin. Mina elclima de inversin y la efectividad del desarrollo. Y su peso recae especialmentesobre los pobres, quienes tienen menos recursos para pagar sobornos que los msafortunados. Un estudio en Ecuador demuestra que la gente pobre y las pequeasfirmas pagan ms en sobornos, en proporcin a sus ingresos, que los ricos y lasgrandes firmas3. Las consecuencias evidentemente son negativas para el empodera-

miento. Pero empoderar a la gente mediante mayor apertura y participacinsociopoltica puede conducir tanto a la disponibilidad de mayor informacin acerca delo invasiva que es la corrupcin, como a presin popular para eliminarla cosa que,una vez ms, ilustra la relacin de doble va entre empoderamiento y buena goberna-cin. Una representacin de empoderamiento es la fuerza de las libertades civilesen la sociedad; basado en datos de 150 pases, Kaufmann (2000) encontr que cuan-do se tiene un alto nivel de libertades civiles, el grado de corrupcin es muy bajo; enpases parcialmente libres el nivel de corrupcin es cuatro veces mayor, y en pasessin libertades civiles la corrupcin es cerca de 24 veces ms alta.

Un aspecto especifico de empoderamiento aumento de los derechos y la partici-pacin de la mujer amerita mencin especial en este contexto. El empoderamientode la mujer est asociado con negocios y gobierno ms limpios y mejor gobernacin.Especficamente, donde la influencia de la mujer en la vida pblica es mayor, el nivelde corrupcin es ms bajo. Incluso cuando se comparan pases iguales en ingresos,libertades civiles, educacin e instituciones legales4. A nivel micro, los estudios esta-

3 Hellman y otros, 2000.4 World Bank, 2001c.


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blecen que en los negocios es menos probable que las mujeres paguen sobornos afuncionarios del gobierno, ya sea porque tienen estndares ticos ms altos o pormayor aversin al riesgo. Un estudio de 350 firmas de Georgia encontr que las

firmas manejadas por hombres eran dos veces ms dadas a pagar sobornos que lasmanejadas por mujeres. Estas diferencias decrecen, aunque siguen siendo significa-tivas, cuando se mira al tamao y sector de las firmas, y a la educacin del propietarioo del gerente5.

El empoderamiento mediante inclusin, voz y responsabilidad tambin puedepromover la cohesin y la confianza sociales, cualidades stas que ayudan a reducirla corrupcin, refuerzan el desempeo gubernamental y de proyectos y proporcionanun ambiente que conduce a la reforma, lo que en consecuencia produce beneficiospara la efectividad del desarrollo y del crecimiento econmico. Ritzen, Easterly y

Woolcock (2000) han demostrado la importancia de la cohesin y la inclusividad so-ciales para generar la confianza necesaria para implementar reformas. Knack yKeefer (1997) establecen la relacin positiva entre crecimiento y medidas de con-fianza y cooperacin cvica. La Porta y otros (1997) establecen las relaciones positi-vas entre confianza y eficiencia del poder judicial, anticorrupcin, calidad burocrtica,cumplimiento tributario y participacin cvica. Rodrik (1999) muestra que los pasesque registraron las cadas ms abruptas en el crecimiento despus de 1975, debido achoques exgenos, fueron los que estaban socialmente divididos segn medicin pordesigualdad de ingresos, fragmentacin o conflicto tnico y lingstico, y confianzasocial, con instituciones dbiles para manejar el conflicto.

Todos estos hechos pesan, positiva o negativamente, sobre la efectividad del de-sarrollo. En la medida en que el empoderamiento, incluido apoyo gubernamental a laslibertades civiles, sea fuerte, tiene efectos positivos; cuando es dbil, las consecuen-cias pueden ser temibles. Ejemplos extremos de rompimiento de la cohesin y laconfianza sociales son la guerra y el conflicto civil. La investigacin ha confirmadosus consecuencias intuitivamente evidentes. Por ejemplo, Collier (2000) ha mostradoque en promedio la guerra civil reduce el producto per cpita de un pas en ms del2% anual, en comparacin con lo que sera de no haber guerra. Collier tambin esta-blece los vnculos entra pobreza, conflicto civil y dependencia econmica de las ex-

portaciones de un nico producto primario (como los diamantes). Un estudio de EstadosIndios muestra que la contienda civil lleva al peor clima de inversin y al peor com-portamiento del crecimiento6.

Un aspecto importante de la mala gobernacin, con consecuencias adversas paralos prospectos de crecimiento, es el grado de captura estatal por parte de las gran-des firmas. Recientes Encuestas sobre Ambiente y Desempeo Empresarial en 20

5 World Bank, 2001 c.6 Dollar, 2000.


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7INTRODUCCIN

pases de Europa Oriental y Asia Central demuestran la magnitud del fenmeno y susefectos en trminos de capacidad de las firmas de comprar influencia en la legisla-cin parlamentaria, las cortes penales y comerciales y la toma de decisiones de ban-

cos centrales. El estudio establece que entre 1997 y 1999 los pases con elevadacaptura lograron slo la mitad del promedio de ventas e inversin que los pases conbaja captura. Como quiera que sea, una vez ms entra en juego la relacin de dobleva entre empoderamiento y buena gobernacin. La buena gobernacin puede pro-mover el empoderamiento estimulando el crecimiento en trminos de libertades civi-les y, de hecho, los pases cuyo nivel de libertades civiles es alto tienen baja capturadel Estado7.

Finalmente, debido a que la efectividad del desarrollo y el crecimiento dependencrucialmente de la accin pblica, incluidos gasto pblico bien diseado y desplegado

efectivamente en prioridades de desarrollo, el manejo sano del gasto pblico es unaspecto esencial de la buena gobernacin. Una vez ms, aspectos de empoderamien-to entre los que se cuentan la provisin de informacin a los ciudadanos y el compro-miso del gobierno con la trasparencia y la responsabilidad con respecto al gasto pblico,pueden jugar un papel esencial. Cuando las partes interesadas, incluidas la sociedadcivil, el sector privado y los beneficiarios del empoderamiento (incluidos los pobres)pueden hacer seguimiento de los resultados del gasto pblico, se puede mejorar eldesempeo. El gasto pblico en educacin en Uganda viene muy bien al caso. Cuan-do Uganda, con apoyo del Banco, instituy el seguimiento pblico de los fondos destina-dos a escuelas primarias y a distritos escolares, la parte de asignaciones no salariales

que efectivamente llegaba a las escuelas se elev del 22% en 1995 a entre el 80 y el90% para el ao 20008. He ah un ejemplo de cmo aspectos claves del empoderamien-to y del desempeo gubernamental (y de la efectividad de desarrollo) van de la mano: elgasto en mejoras a la prestacin del servicio educativo es crucial para el empodera-miento, mientras que el empoderamiento, en la forma de seguimiento de parte de losciudadanos, est ayudando a asegurar que el gasto pblico en educacin llegue efecti-vamente a los beneficiarios a quienes va dirigido, y de ese modo est contribuyendo amejorar la efectividad de la accin pblica y los prospectos de crecimiento.

b. Empoderamiento y efectividad del desarrollo: hacerque el crecimiento favorezca a los pobres

Hay una gran cantidad de literatura de todas las disciplinas, as como una experienciasustancial de desarrollo sobre los lazos entre empoderamiento, crecimiento y reduc-

7 Hellman y otros (2000) observan que las acciones para reducir la captura del Estado pueden incluirestmulo a la voz societaria, transparencia en la reforma, responsabilidad poltica e incrementada compe-tencia econmica.

8 Reinikka, 2001; Reinikka e Svensson, 2002.


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cin de la pobreza (ver en particular WDR 2000/2001yA Strategy for Development[Una estrategia para el desarrollo], de Stern)9. La pobreza por ingresos ha cado msrpidamente en economas que han crecido dinmicamente, y se ha mantenido alta e

incluso se ha incrementado en pases con malos registros de crecimiento. Pero lasexperiencias tambin muestran que el solo crecimiento no es suficiente para asegu-rar la reduccin sustancial y sostenible de la pobreza. Datos por pases indican quetasas similares de crecimiento pueden llevar a resultados muy diferentes en reduc-cin de la pobreza10. Para una tasa de crecimiento dada, la pobreza bajar msrpidamente en pases en los que la distribucin del ingreso se hace ms igualitaria,como en Uganda, que en pases donde se hace menos igualitaria como en Bangladesh11.Y aun cuando la distribucin del ingreso no se torne ms desigual con el crecimiento,las diferencias de un pas a otro en desigualdad inicial producen diferentes resultados

en reduccin de la pobreza para una tasa de crecimiento dada.Entonces, si la reduccin de la pobreza es tomada como una medida de efectivi-dad del desarrollo, la efectividad del desarrollo de esfuerzos de crecimiento varasegn los niveles de desigualdad. Un aspecto crucial de la agenda de empoderamien-to es reducir la desigualdad ensanchando las capacidades humanas (por ejemplo,mediante servicios universales de educacin y salud, conjuntamente con arreglosadecuados para la proteccin social12) y mejorando la distribucin de los bienes tan-gibles (como tierra o acceso a capital). Un enfoque de esa naturaleza trae consigo elpotencial para aumentar la efectividad del desarrollo reductor de la pobreza, de pol-ticas e inversiones inductoras de crecimiento. Lo contrario tambin es vlido. Cuan-

do la desigualdad es alta, la gente pobre carece de capacidades y bienes (que vandesde alfabetismo hasta garantas para crdito) de manera que tiene dificultadespara aprovechar oportunidades econmicas. Esto limita el potencial de una sociedadpara el crecimiento en general y para el crecimiento en favor de los pobres en parti-cular, y consecuentemente la efectividad de los esfuerzos de desarrollo13. La discri-minacin de gnero, sea legal o consuetudinaria, es un aspecto particularmenteimportante de la desigualdad. Al recortar la contribucin econmica de la mitad de la

9 Stern, 2002; World Bank, 2000c.10 Ravallion, 2001.1 1 Ver Appleton y otros, 1999; Wodon, 1997, 1999, 2000, y World Bank, 2000c.1 2 Ver especialmente Stern, 2002.1 3 Un estudio reciente de 15 estados indios muestra una significativa elasticidad de la pobreza al creci-

miento de la produccin no agraria. El proceso de crecimiento no agrario favoreci ms a los pobres enestados que inicialmente tenan mayor alfabetismo, mayor produccin agraria, mayores estndares devida rural en comparacin con reas urbanas, menor carencia de tierra y menor mortalidad infantil(Ravallion y Datt, 2002). Otro estudio reciente que compara la desigualdad en Brasil, Mxico y losEstados Unidos concluye que la elevada desigualdad de ingresos en Brasil es el resultado de una elevadadesigualdad en acceso a la educacin y en derechos sobre bienes y transferencias que generan ingresos nolaborales (Bourguignon y Ferreira, 2002).


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Anlisis tanto de grandes conjuntos de proyectos como de operaciones individua-les confirman la relacin entre empoderamiento en trminos de variables tales como

voz, participacin y libertades civiles y la efectividad del desarrollo en trminos deresultados. Isham, Kaufmann y Pritchett (1997) encontraron un fuerte nexo empricoentre libertades civiles y el comportamiento de 1.500 proyectos gubernamentales en56 pases. Los pases que tienen las libertades civiles ms fuertes muestran proyectoscon tasas de retorno econmico que son del 8% al 22% superiores a las de aquellosque nos las tienen, y la relacin se mantiene an teniendo en cuenta el nivel dedemocracia. Las libertades civiles, particularmente la voz del ciudadano a travs deinformacin, participacin y responsabilidad pblica, pueden aumentar la efectividadde la accin gubernamental.

A nivel local, el empoderamiento en trminos de inclusin y participacin ciudada-nas puede ayudar a asegurar que los servicios bsicos lleguen a los pobres, y quepuedan operarse y mantenerse a un costo ms bajo que el de un mantenimientocentralizado de los recursos para hacerlo. Una evaluacin OEDencontr que los pro-yectos financiados por el Banco que son manejados por organizaciones comunitarias,son ligeramente ms exitosos que los manejados por otras entidades (OED, 2000)16. Elempoderamiento a travs de la participacin comunitaria es particularmente efectivoen el manejo de bienes pblicos locales tales como agua, caeras, bosques, carrete-ras, escuelas y clnicas17. La participacin de la comunidad tambin puede conducir aque en los pueblos los programas de alimentos para la educacin den mejor en elblanco de la pobreza18. Ms especficamente, dentro del rango de variables asocia-das con el empoderamiento, un anlisis detallado de comits de acueducto y alcanta-rillado en pueblos de dos estados de la India, encontr que la efectividad, operacin y

Recuadro 1Por qu es importante el empoderamiento?

El empoderamiento es clave para:

La calidad de vida y dignidad humana La buena gobernacin El crecimiento en favor de los pobres La efectividad de proyectos y mejor prestacin de servicios

1 6 OED , 2000.1 7 Baume, Jurez y Standing, 2001; Hoddinot y otros, 2000; Katz y Sara, 1997; Jimnez y Sawada, 1998;

Narayan, 1995; Venkatamaran y Falconer, 1998.1 8 Galasso y Ravallion, 2000. Este estudio encontr tambin que el acierto en llegar al objetivo era peor

en pueblos que estaban aislados o que tenan mayor desigualdad de tierras.


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11INTRODUCCIN

mantenimiento del sistema de aguas est ms fuertemente ligado a la transparenciade la informacin, seguida de la propiedad, la participacin y la inclusin19.

La delegacin de autoridad y decisiones al nivel local no necesariamente es una

panacea. El mejoramiento de los resultados depende decisivamente de que el diseoinstitucional se haga a la medida de las condiciones locales. Un estudio del programade Apoyo Rural de Aga Khan en Pakistn encontr que factores especficos de lacomunidad tales como heterogeneidad social, desigualdad comunitaria y liderazgo (ofalta del mismo) explicaban la mitad de la variacin en el desempeo colectivo enmateria de mantenimiento de la infraestructura local, pero tambin que caractersti-cas del diseo del proyecto podan compensar factores adversos especficos de lacomunidad20. En cada caso, los detalles de los mecanismos institucionales apropiadospara lograr estas metas y evitar la captura por parte de la lite local variaron, se

basaron en la comprensin de las estructuras de poder locales, y dependieron deinversin en capacidad local.Finalmente, un aspecto del empoderamiento al que se hizo referencia antes puede

ayudar a mejorar la efectividad a nivel de proyecto: mayor igualdad de gnero. Estu-dios a nivel de actividad agraria, de hogares de Burkina Faso, Camern y Kenya,muestran que un control ms igualitario de los insumos y los ingresos de la finca porparte de hombres y mujeres pueden elevar el rendimiento agrcola en tanto como unquinto de la produccin actual21.

d. ConclusinEsta seccin ha resumido algunos de los lazos entre empoderamiento y efectividaddel desarrollo en trminos de buena gobernacin, crecimiento en favor de los po-bres y resultados a nivel de proyecto. Pero hay que enfatizar que el empodera-miento especialmente el de la gente pobre sigue siendo ms un ideal que unarealidad en la mayora de las sociedades en desarrollo. El estudio Voces de la Pobre-za, llevado a cabo en 60 pases, ha mostrado que, pese a muy diferentes contextossociales, econmicos y polticos, las experiencias de la gente pobre estn impregna-das de una sensacin comn de impotencia y carencia de voz22. Trabajar por mejorar

1 9 Abhyankar e Iyer, 2001; World Bank, 2001h.20 Khwaja, 2000.2 1 Ver World Bank, 2001c; Dollar y Gatti, 1999; Klasen, 1999.2 2 Voces de la Pobreza es una iniciativa de investigacin multipases acometida para entender la pobreza

desde las perspectivas de la gente pobre. Los resultados se publicaron en tres volmenes: Can AnyoneHear Us? (Puede alguien escucharnos?) (Narayan con otros, 2000) recoge las voces de ms de 40.000mujeres y hombres pobres de 50 pases, tomadas de las evaluaciones participativas de pobreza, del BancoMundial. Crying Out for Change (Clamando por el cambio) (Narayan y otros, 2000) ana nuevo trabajode campo que involucra a 20.000 hombres y mujeres pobres de 23 pases, en 1999. From Many Lands (Demuchas tierras) (Narayan y Petesch, 2002) ofrece patrones regionales y estudios de casos por pases.


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el empoderamiento es, pues, un desafo enorme para los pases en desarrollo y sussocios externos. Es un desafo tanto moral como intensamente prctico. Reducir ladegradacin humana de la impotencia y liberar las energas de la gente para que contri-

buya en su sociedad a travs del empoderamiento, son dos lados de la misma moneday no solamente representan insumos claves para la efectividad del desarrollo, sino tam-bin criterios por los cuales se juzgar el esfuerzo de desarrollo del siglo XXI.

2. EL PAPEL DELBANCOMUNDIAL

La ventaja comparativa del Banco Mundial en procura de una agenda de empodera-miento como aspecto integral de la reduccin de la pobreza, radica en su relacin conms de 100 pases en todo el mundo. Obviamente, esa ventaja comparativa no es

para trabajar a nivel comunitario, sino para asesorar a los gobiernos con base en unalabor analtica y de evaluacin, para facilitar conexiones con inversionistas financie-ros, y para capacitar a los dems para que trabajen directa o indirectamente en laagenda de empoderamiento. El Banco tiene una posicin nica para dar apoyo encuatro reas: a) anlisis, evaluacin y consejo; b)convocacin; c) habilitacin, y d)creacin de capacidad organizacional.

a. Anlisis, evaluacin y consejo

El Banco aconseja a los gobiernos sobre una amplia gama de asuntos, desde gober-nacin hasta reforma sectorial y estrategias de crecimiento econmico, basndoseen anlisis e investigacin serios y aprendiendo de proyectos de inversin que lmismo cofinancia con los gobiernos. De hecho, el Banco brinda ms consejo sobrecambios sistemticos que cualquier otra organizacin. Su posicin es nica para ade-lantar anlisis rigurosos sobre cuestiones de empoderamiento y sus nexos con creci-miento econmico y reduccin de la pobreza. Tambin es una posicin nica paraasegurar que reformas macro, micro e institucionales se refuercen recprocamente, yque empoderen a los pobres incrementando sus activos, capacidades y acceso a losservicios, al tiempo que mejoran la eficiencia econmica. Esto es importante para estra-tegias que afectan a los pobres como consumidores (alimentos, electricidad, agua, trans-porte), como productores (agricultores, empresarios, empleados), y como ciudadanos(acceso a justicia, educacin, salud, proteccin contra el crimen y la guerra).

b. Convocacin

Empoderar a los pobres requiere nuevas relaciones y asociaciones basadas en elrespeto y la tolerancia entre gobierno, legislatura, sociedad civil, organizaciones delos pobres, institutos de investigacin, el sector privado y donantes. El Banco puede


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13INTRODUCCIN

jugar un papel convocador muy til, reuniendo a los diferentes interesados para esti-mular el debate, el consenso y la creacin de coaliciones para la reforma.

c. Habilitacin

El enfoque del Banco en los cuatro elementos claves de empoderamiento puedecrear el espacio para que otros actores, tanto locales como internacionales, respaldenestrategias de empoderamiento que escapan a la ventaja comparativa del Banco. ElBanco puede jugar un papel crucial, respaldando mecanismos de revelacin de infor-macin y de responsabilidad pblica para hacer seguimiento a reformas macroeco-nmicas, gastos pblicos y reformas sectoriales, a todo lo largo del camino hastainversiones hechas en comunidades especficas. El fomento de un clima de transpa-

rencia y acceso pblico a la informacin puede habilitar a la sociedad civil y a otrospara jugar importantes papeles en la creacin de gobiernos responsables. Ello creardemanda de capacidad local fuerte para investigacin, anlisis, seguimiento y evalua-cin de resultados sociales y econmicos. Similarmente, el nfasis en la necesidad decapacidad organizacional local crear espacio para que actores locales trabajen anivel de las bases. La ventaja comparativa del Banco est primordialmente en traba-

jar con los gobiernos para cambiar normas, regulaciones y estrategias de inversin,de manera que haga posible la aparicin de organizaciones locales fuertes que pue-dan trabajar como socios efectivos con sus gobiernos.

d. Creacin de capacidad

Sociedad civil e instituciones gubernamentales fuertes tanto a nivel local como na-cional que aprendan conscientemente de su experiencia, son esenciales para la re-duccin sostenida de la pobreza. Los proyectos y programas financiados por el Bancoque requieran capacidad organizacional local, tambin tienen que invertir recursos enla creacin de esa capacidad. Adicionalmente, el Banco tiene un papel importanteque jugar en trminos de hacer posible el apoyo a largo plazo a instituciones locales.En colaboracin con otros donantes y con el sector privado, el Banco puede apoyar la

capacidad de organizaciones intermediarias, institutos de investigacin y ONGdel pascliente que hagan evaluaciones de pobreza, institucionales, sociales, y de goberna-cin. La capacidad local para hacer seguimiento, evaluar y comunicar informacin alos ciudadanos, incluidos los pobres, es crucial para mejorar los resultados de losprogramas de gobierno. El Banco tambin puede facilitar una red global de aprendi-zaje derivado de organizaciones de los pobres y de intermediarios de la sociedad civil,acerca del empoderamiento de los pobres.


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15QU ES EMPODERAMIENTO?

Captulo 2QU ES EMPODERAMIENTO?

El Informe Mundial de Desarrollo 2000/2001 y el estudio Voces de la pobreza,establecen que en muy diferentes contextos sociales, culturales, econmicos y polti-

cos, los elementos comunes que subyacen a la exclusin de los pobres son la caren-cia de voz y la impotencia. Frente a relaciones desiguales de poder, los pobres sonincapaces de influir o de negociar mejores trminos para ellos, con comerciantes,financieros, gobiernos y sociedad civil. Esto limita severamente su capacidad paraaumentar sus activos y salir de la pobreza. Al depender de otros para su superviven-cia, a mujeres y hombres pobres tambin les resulta frecuentemente imposible evitarser objeto de violaciones a la dignidad, el respeto y la identidad cultural.

Este captulo comienza por definir y explicar claramente la definicin de empode-ramiento. Enseguida identifica cuatro elementos presentes en la gran mayora de losesfuerzos exitosos de empoderar a los pobres. Con base en estos elementos, luegodiagrama un marco conceptual enfocado en la reforma institucional, para invertir enactivos y capacidades de los pobres que conduzcan a mejores resultados del desarro-llo. Finalmente explica cmo los enfoques de empoderamiento varan segn el con-texto.

1. DEFINICIN DE EMPODERAMIENTO

El trmino empoderamiento tiene diferentes significados en diferentes contextossocioculturales y polticos, y no es fcil de traducir a todos los idiomas. Una explora-

cin de trminos locales para traducir empoderamiento en todo el mundo conllevasiempre a una animada discusin. Entre los trminos locales asociados con empode-ramiento estn fuerza personal, control, poder personal, eleccin propia, vida dignaen concordancia con los propios valores de la persona, capacidad de luchar por losderechos propios, independencia, toma de decisiones propias, ser libre, despertar, ycapacidad. El empoderamiento est enclavado en los sistemas de valores y creenciaslocales. Es de valor intrnseco. Tambin tiene valor instrumental. Es relevante a nivelindividual y colectivo. Puede ser econmico, social o poltico. Puede usarse paracaracterizar relaciones dentro de los hogares o entre los pobres y otros actores a


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nivel global. Por tanto, hay muchas posibles definiciones de empoderamiento, inclui-das definiciones basadas en derechos23.

En su sentido ms amplio, empoderamiento es la expansin de la libertad de elec-

cin y accin. Esto significa incrementar la propia autoridad y control sobre los recur-sos y las decisiones que afectan la propia vida. En la medida en que la gente ejerce elescoger real, tiene mayor control sobre su propia vida. Las escogencias de los pobresson extremadamente limitadas, tanto por su falta de activos como por su impotenciapara negociar mejores trminos para ellos, con una serie de instituciones tanto forma-les como informales. Puesto que la carencia de poder est enclavada en la naturalezade las relaciones institucionales, una definicin institucional de empoderamiento esapropiada en el contexto de reduccin de la pobreza; adems, ayuda a poner depresente la relevancia de las operaciones del Banco.

Empoderamiento es la expansin de los activos y capacidades de los pobrespara participar en, negociar con, influir sobre, controlar, y tener institucionesresponsables que influyan en su vida.

a. Activos y capacidades de los pobres

Mujeres y hombres pobres necesitan una serie de activos y capacidades para incre-mentar su bienestar y seguridad, al igual que su autoconfianza, de manera que pue-dan negociar con los ms poderosos. Puesto que la pobreza es multidimensional,tambin lo son estos activos y capacidades.

Activos se refiere a bienes materiales, tanto fsicos como financieros. Talesactivos incluidos tierra, vivienda, animales, ahorros y joyas habilitan a la gente pararesistir golpes y expandir su horizonte de decisiones. La extrema limitacin de los

2 3 Una revisin de definiciones de empoderamiento revela tanto diversidad como aspectos comunes. Lagran mayora de las definiciones abordan asuntos como el logro de poder y control sobre decisiones yrecursos que determinan la calidad de vida de uno. Tambin en su mayora, ms que centrarse nicamen-te en caractersticas individuales, tienen en cuenta desigualdades estructurales que afectan grupos socia-les enteros. El Marco de Igualdad y Empoderamiento de la Mujer, de Unicef, se concentra en acceso,

conciencia de las causas de la desigualdad, control o capacidad para dirigir los propios intereses, y tomade control y accin de la mujer, para vencer obstculos y poder superar la desigualdad estructural(Unicef, 2001). La Medida de Empoderamiento de Gnero (Gender Empowerment Measure GEM) delPNUD se centra en desigualdades en la participacin econmica y poltica, y en el poder de toma dedecisiones y el poder sobre los recursos econmicos (PNUD, 1995). Otros escritores exploran el empo-deramiento a diferentes niveles: personal, como sentido de autoconfianza y capacidad personal; relacional,como capacidad de negociar e influir en la relacin y las decisiones; y colectivo (Rowlands, 1997). Ladefinicin de la IFAD incluye tanto acceso a los recursos productivos como la capacidad de participar enlas decisiones que afecten a los menos privilegiados (Coalicin Popular para Erradicar el Hambre y laPobreza, 1995). En una extensa exploracin del trmino empoderamiento, Kabeer se concentra en tresdimensiones que definen la capacidad de tomar decisiones estratgicas de vida. Las tres dimensiones sonacceso a recursos, agencia y resultados (Kabeer, 1999).


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bienes fsicos y financieros de los pobres restringe su capacidad para negociar acuer-dos justos para ellos e incrementa su vulnerabilidad.

Por otra parte, las capacidades son inherentes a las personas y las habilitan para

usar sus activos de diferentes maneras, a fin de incrementar su bienestar. Las capa-cidades humanas incluyen buena salud, educacin y produccin u otras destrezas queelevan el nivel de vida. Las capacidades sociales incluyen pertenencia social, liderazgo,relaciones de confianza, un sentido de identidad, valores que dan sentido a la vida y lacapacidad de organizarse. La capacidad poltica incluye la capacidad de representar-se a uno mismo o a otros, acceso a informacin, formar asociaciones y participar enla vida poltica de una comunidad o un pas.

Los activos y capacidades pueden ser individuales o colectivos. Dadas la faltade voz y poder, y barreras sociales profundamente establecidas, incluso en democra-

cias muy formales, los pobres a menudo son incapaces de aprovechar oportunidadesde inversin en sus activos o de ejercer sus derechos individuales.Para los pobres, la capacidad de organizarse y movilizarse para resolver proble-

mas es una capacidad colectivacrucial, que les ayuda a superar problemas de limi-tacin de recursos y marginacin de la sociedad. El capital social las normas y redesde trabajo que habilitan la accin colectiva permite a los pobres incrementar suacceso a recursos y a oportunidades econmicas, obtener servicios bsicos y participaren la gobernacin local. Los pobres suelen tener un alto nivel de capital social cohesi-vo grupos con estrechos lazos y altos niveles de confianza con otros como ellos.Estos lazos estrechos les ayudan a vivir con su pobreza. Existen importantes diferen-cias de gnero en el capital social24. A veces estos grupos establecen nexos dbiles conotros grupos diferentes de ellos, creando as relaciones puente hacia nuevos recursosmanejados por otros grupos. Tradicionalmente estos nexos han sido desiguales, comoen las relaciones patrn-cliente. Cuando organizaciones de los pobres establecen nexoso puentes con organizaciones del Estado, la sociedad civil o el sector privado, puedenacceder a recursos adicionales y participar ms cabalmente en la sociedad.

b. Relaciones entre activos individuales y colectivos y capacidades

Existe una relacin recproca de doble va entre activos individuales y capacidades yla capacidad de actuar colectivamente. Estas relaciones son as para todos los gruposde la sociedad, si bien aqu se trata de los pobres. Los pobres que son saludables,educados y seguros pueden contribuir ms efectivamente a la accin colectiva; almismo tiempo, la accin colectiva puede mejorar el acceso de los pobres a escuelasy clnicas de calidad. La libertad de eleccin y accin de los pobres puede expandirse

2 4 Ver Narayan y Shah, 2000.


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entonces en varias formas. Inversiones en salud, educacin y destrezas para la vidason de valor intrnseco y tambin pueden incrementar los retornos econmicos parael individuo. El acceso a empleo asalariado puede incrementar la seguridad. Sin em-

bargo, esto no es automtico debido a las barreras sociales, de poder y de comunica-cin que enfrentan los pobres.Trabajando con otros, las organizaciones, grupos y redes de trabajo de los pobres

pueden movilizar recursos para mejorar la salud, la educacin y tambin la seguridadde los activos individuales. Trabajando a travs de organizaciones representativas,los pobres pueden expresar sus preferencias, ejercer voz y hacer responsables a losgobiernos y a los proveedores de servicios estatales, de la prestacin de servicios decalidad en educacin, salud, acueducto y alcantarillado, agricultura y otras reas. Laaccin colectiva a travs de organizaciones de afiliados, de los pobres, tambin puedemejorar el acceso de stos al desarrollo empresarial y a los servicios financieros, ascomo a nuevos mercados donde la gente pueda comprar las cosas que necesita yvender su produccin.

Estas capacidades colectivas, que permiten a los pobres organizarse y movilizarsepara resolver problemas, an no han sido incluidas sistemticamente en las estrate-gias para reducir la pobreza.

c. Reforma institucional y empoderamiento

En un contexto institucional, empoderamiento se refiere al cambio de relaciones

institucionales desiguales. Las instituciones son reglas, normas y conductas converti-das en patrones, que pueden o no tomar forma de organizacin. Las instituciones queafectan la vida de los pobres son formales e informales. Las formales incluyen alEstado, el sector privado, la sociedad civil a los niveles local, nacional y global, einstituciones internacionales. Entre las instituciones informales estn, por ejemplo,normas de status inferior o superior; expectativas de soborno; redes de parientes,amigos y vecinos; restricciones informales impuestas a las mujeres que heredan pro-piedades, o el cmulo de prcticas que rodean el tratamiento a las viudas.

Las polticas estatales y la cultura de las instituciones estatales moldean las accio-nes de todos los dems actores: hombres y mujeres pobres, otros grupos excluidos, elsector privado, la sociedad civil incluidos sindicatos y organizaciones religiosas, y lasagencias internacionales. Cuando los Estados son capturados por los ricos y podero-sos, y se empantanan en una cultura de corrupcin, clientelismo, exclusin y discrimi-nacin, aun las polticas y programas bien intencionados fracasan en promover lainversin o reducir la pobreza. De ah que sea importante abordar la cultura, losvalores y la tica de las instituciones, ya que stos pueden derrotar las reglas forma-les. Resultados de Voces de la pobrezaestablecen que los pobres anhelan institucio-nes que los escuchen y los traten con respeto y dignidad, aun si no pueden resolverlesningn problema.


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Los pobres generalmente son excluidos de la participacin en las instituciones delEstado que toman las decisiones y administran los recursos que afectan su vida. Estoes lo que los lleva a concluir: Nadie escucha al pobre. Es al rico a quien escuchan.

O Cuando el rico y el pobre compiten por servicios, el rico siempre logra prioridad25

.Para sacar adelante una reforma sistemtica, se requerir cambiar estas relacionesinstitucionales injustas que reflejan una cultura de desigualdad. El cambio de las rela-ciones institucionales desiguales depende en parte de medidas verticales de la cima ala base, para mejorar la gobernacin cambios en leyes, procedimientos, regulacio-nes, valores, tica e incentivos que guan la conducta de los funcionarios pblicos ydel sector privado. Tambin depende decisivamente de la presencia de ciudadanospobres bien informados y organizados. Esto requiere reglas y leyes, e inversin derecursos pblicos y privados para fortalecer la gobernacin por el lado de lademanda.

Estos cambios pueden crear las condiciones que habiliten a mujeres yhombres pobres para ejercer su agencia.Los grupos intermediarios de la sociedad civil tienen papeles cruciales que jugar

en apoyo de las capacidades de los pobres, traducindoles e interpretndoles infor-macin, y ayudando a vincularlos al Estado y al sector privado. Sin embargo, talesgrupos tienen que permanecer vigilantes para asegurarse de representar realmentelos intereses de los pobres y de ser responsables ante ellos.

El contexto social y cultural es particularmente importante para los enfoques deempoderamiento. Consecuentemente, tanto la reforma estatal como los esfuerzospor crear activos y capacidad organizacional de los pobres tienen que adquirir formas

que reflejen normas, valores y conductas locales. Los enfoques de empoderamientoa veces sern controvertidos; por ejemplo, las demandas de la mujer en cuanto aautonoma e igual acceso a los recursos pueden resultar en contra de normas cultura-les de exclusin femenina. Los procesos de reforma siempre tienen que tratar deaprovechar las fortalezas culturales para superar las barreras exclusivistas y sacaradelante el cambio en favor de los pobres.

d. No existe un modelo nico de empoderamiento

Necesariamente, las estrategias institucionales para empoderar a los pobres tienenque variar. Las estrategias para habilitar a la mujer pobre para heredar propiedadesdiferirn de las encaminadas a hacer a las escuelas locales responsables ante lospadres, o de aquellas para hacer que los intereses de los pobres se reflejen en lospresupuestos nacionales. A su turno, cada una de stas variar dependiendo del con-texto poltico, institucional, cultural y social. Las estrategias tambin pueden evolucio-nar y cambiar a lo largo del tiempo en cualquier contexto dado. Con el tiempo, en

25 Narayan y otros, 2000.


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general, se produce un movimiento de abandono de la confianza en mecanismosinformales para optar por mecanismos formales, y de formas directas de participa-cin que consumen mucho tiempo para optar por formas indirectas de participacin.

Estas ltimas incluyen mecanismos de mercado y pago de tarifas por servicios en vezde participacin en el manejo de los mismos.El desafo es, entonces, identificar elementos clave de empoderamientososteni-

damente recurrentes en los distintos contextos sociales, institucionales y polticos.Luego, el diseo institucional tiene que concentrarse en incorporar estos elementos oprincipios de empoderamiento.

2. CUATRO ELEMENTOS DE EMPODERAMIENTO

Hay miles de ejemplos de estrategias de empoderamiento que han sido iniciadas por

los propios pobres y por los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado. Losesfuerzos exitosos de empoderar a los pobres, incrementando su libertad de elecciny accin en diferentes contextos, suelen compartir cuatro elementos:

Acceso a la informacin Inclusin y participacin Responsabilidad o rendicin pblica de cuentas Capacidad organizacional local.

Si bien enseguida se comentan separadamente estos cuatro elementos, todos ellos

estn estrechamente entrelazados y actan en sinergia14. As, aunque el acceso ainformacin oportuna acerca de programas o del desempeo o de la corrupcin delgobierno sea una condicin previa necesaria para la accin, los pobres o, ms gene-ralmente, los ciudadanos pueden no emprender accin alguna, ya sea porque no haymecanismos institucionales que demanden un desempeo responsable o debido a quelos costos de la accin individual pueden ser demasiado altos. Similarmente, la expe-riencia demuestra que los pobres no participan en actividades cuando saben que suparticipacin no hara ninguna diferencia para los productos que se estn ofreciendoo las decisiones que se estn tomando, porque no hay mecanismos que obliguen a los

proveedores a responder. Incluso donde hay organizaciones locales fuertes, los po-bres pueden estar aun desconectados de los gobiernos locales y del sector privado, ycarecer de acceso a la informacin.

26 Un estudio reciente de funcionarios pblicos en Bolivia muestra que las municipalidades con mayortransparencia y participacin ciudadana, tienen mayor reduccin de la pobreza y menos sobornos ycompra de empleos (World Bank, 2001g). Un anlisis detallado de comits de servicio de agua y sanidadde 45 poblaciones escogidas aleatoriamente en dos estados de la India, que tienen proyectos de suminis-tro de agua y alcantarillado financiados por el Banco, encontr que la efectividad del sistema de agua ysanidad est ms fuertemente ligada a la transparencia de la informacin, seguida por la propiedad, laparticipacin y la inclusin. (Abhyankar e Iyer, 2001; World Bank, 2001h).


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a. Acceso a la informacin

La informacin es poder. Los ciudadanos informados estn mejor equipados para apro-vechar oportunidades, lograr provisin de servicios, ejercer sus derechos, negociar efec-tivamente, y responsabilizar a actores estatales y no estatales. Sin informacin que searelevante, oportuna y presentada en formatos que se puedan entender, es imposible quelos pobres emprendan acciones efectivas. La difusin de la informacin no termina enla palabra escrita sino que incluye, adems, discusiones en grupo, poesa, narracin dehistorias, debates, teatro callejero y telenovelas entre otras formas culturalmente apro-piadas, y utiliza una diversidad de medios incluidas la radio, la televisin y la Internet.Leyes sobre derechos a la informacin y la libertad de prensa, particularmente pren-sa local en lengua local, proporcionan el ambiente habilitador para el surgimientode la accin ciudadana informada. El acceso oportuno a la informacin en lengua

local, de fuentes independientes a nivel local, es particularmente importante dado quecada vez ms pases delegan autoridad en el gobierno local15.La gran mayora de los proyectos de inversin y de los proyectos de reforma

institucional, sea a nivel comunitario, nacional o global, subestiman la necesidad deinformacin e invierten insuficientemente en la revelacin y difusin de la informa-cin16. Entre las reas crticas se cuentan informacin sobre reglas y derechos aservicios bsicos del gobierno, sobre desempeo estatal y del sector privado, y sobreservicios, mercados y precios financieros. Las tecnologas de la informacin y lascomunicaciones pueden jugar papeles importantes al conectar a los pobres con estas

clases de informacin, lo mismo que entre ellos y con el resto de la sociedad. Herra-mientas y Prcticas VII ofrece ejemplos detallados de estrategias de informacinusadas en diferentes contextos.

b. Inclusin y participacin

La inclusin se centra en la cuestin del quin: A quin(es) se incluye? La partici-pacin aborda la cuestin de cmose le(s) incluye y el papel que juega(n) una vez

2 7 Un estudio de gobernacin descentralizada en las Filipinas y Uganda encontr que la ausencia de

cubrimiento de las actividades del gobierno local por parte de los medios y la prensa locales, haca quelos ciudadanos dependieran de lderes y funcionarios locales para informarse. La gente obtena de losmedios ms informacin independiente acerca de las polticas y actividades del gobierno nacional queacerca de su gobierno local. La gente no informada no puede obligar a los gobiernos a responder (Azfar,Khknen y Meagher, 2001; World Bank, 2001a).

2 8 Una estrategia clave que ha surgido para el manejo efectivo de bienes pblicos locales es la creacin degrupos de usuarios. No obstante, un estudio reciente de 2.400 miembros de grupos de usuarios en tresproyectos de recursos naturales financiados por el Banco en tres estados de la India, revel que aproxima-damente dos tercios de los miembros no asistan a las reuniones de su grupo debido a que la informacinsobre las reuniones no est disponible para los miembros del grupo. La mayora de los miembros noconoca las reglas sobre las finanzas del grupo o cmo se manejaban o gastaban los fondos (Alsop yotros, 2001).


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incluido(s). La inclusin de los pobres y otros grupos tradicionalmente excluidos en elestablecimiento de prioridades y la toma de decisiones, es crucial para asegurar querecursos pblicos limitados aprovechen el conocimiento y las prioridades locales, y para

crear compromiso con el cambio. Sin embargo, un esfuerzo por sostener la inclusin yla participacin informada usualmente implica cambiar las reglas de tal manera que secree espacio para que la gente debata los asuntos y participe directa o indirectamenteen el establecimiento de prioridades, formacin del presupuesto, y prestacin de losservicios bsicos, locales y nacionales. La toma de decisiones participativa no siemprees armnica y las prioridades pueden ser disputadas. Es necesario tener establecidosmecanismos de resolucin de conflictos para manejar los desacuerdos.

Sostener la participacin de los pobres en sociedades que tienen normas de exclu-sin profundamente arraigadas, o en sociedades multitnicas que tienen una historia

de conflicto, es un proceso complejo que implica recursos, facilitacin, vigilancia sos-tenida y experimentacin. Entre la mayora de las agencias gubernamentales, la ten-dencia es retornar a la toma de decisiones centralizada, celebrar reuniones pblicasinterminables sin ningn impacto sobre las decisiones de poltica o de recursos. Laparticipacin se convierte entonces en un costo ms impuesto a los pobres, sin ningnretorno. Dependiendo del asunto, a nivel local la participacin puede tomar diferentesformas: a) directa; b) representativa, mediante la seleccin de representantes degrupos y asociaciones; c) poltica, a travs de representantes elegidos; o d) en trmi-nos de recoleccin de informacin, con datos agregados y reportados a los decisoreslocales y nacionales, ya sea directamente o a travs de intermediarios. Finalmente, e)

la participacin puede ser a travs de mecanismos competitivos de mercado, porejemplo, eliminando restricciones y otras barreras, incrementando las opciones de loque la gente puede cultivar o a quines puede venderles, o pagando por serviciosseleccionados y recibidos.

De los cuatro aspectos del empoderamiento, la participacin de los pobres es elms desarrollado en los proyectos del Banco y crecientemente tambin en la prepa-racin de Estrategias de Asistencia a Pases, del Banco29. En pases de bajos ingre-sos el proceso de preparacin de documentos sobre estrategia para la reduccin de lapobreza (Poverty Reduction Strategy Papers PRSP) ha abierto nuevas oportunida-

des para la participacin de una amplia base de gente pobre, grupos de ciudadanos ygrupos del sector privado, en el establecimiento de prioridades y la formulacin depolticas nacionales.

29 Evaluaciones OED establecen que la participacin de los pobres en los proyectos se increment del 40%en 1994 al 70% en 1998. En la CAS se increment del 24% en 1995 al 73% en 2000. No obstante, sloel 12% de los proyectos fueron participativos durante la implementacin y slo el 9% incluy segui-miento y evaluacin participativa, mecanismo que es clave para fomentar la responsabilidad ante losgrupos comunitarios. La ms citada de las limitaciones internas para mayores niveles de participacinfue la falta de recursos financieros (World Bank, 2000b).


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c. Responsabilidad

La responsabilidad se refiere a la capacidad de llamar a funcionarios estatales, em-pleados pblicos, empleadores o proveedores de servicios privados a que rindan cuen-tas, lo que implica que ellos sean responsables de sus polticas, acciones y uso defondos. La extendida corrupcin, definida como el abuso de cargos pblicos parabeneficio privado, perjudica a los pobres ms que a cualquiera otro porque ellos sonlos que tienen las menores probabilidades de acceso a funcionarios y los menos capa-ces de usar conexiones para conseguir servicios; tambin son los que tienen las me-nores opciones de recurrir a servicios privados como alternativa30.

Hay tres tipos principales de mecanismos de responsabilidad: polticos, adminis-trativos y pblicos. Cada vez ms, la responsabilidad poltica de los partidos y repre-sentantes polticos tiene lugar a travs de las elecciones31. La responsabilidad

administrativa de las agencias del gobierno se da a travs de mecanismos internos,tanto horizontales como verticales, de rendicin de cuentas dentro y entre agencias.Los mecanismos de responsabilidad pblica o social hacen a las agencias guberna-mentales responsables ante los ciudadanos. La accin ciudadana o responsabilidadsocial puede reforzar los mecanismos de responsabilidad poltica y administrativa.

Existe una serie de herramientas para asegurar una mayor rendicin de cuentasde las acciones y resultados pblicos a los ciudadanos. El acceso de los ciudadanos ala informacin crea presin por una gobernacin y una responsabilidad mejoradas, yase trate del establecimiento de prioridades para el gasto nacional, de dar acceso a

buenas escuelas, de asegurar que una vez financiadas las carreteras se construyan, ode ver que las medicinas efectivamente sean entregadas y estn disponibles en lasclnicas. El acceso a la ley y a la justicia imparcial tambin es decisivo para protegerlos derechos de los pobres y las coaliciones en favor de los pobres, y para habilitarlospara exigir responsabilidad, sea de sus gobiernos o de instituciones del sector privado.

La responsabilidad por los recursos pblicos a todos los niveles tambin puedeasegurarse mediante un manejo fiscal transparente y ofreciendo a los usuarios distin-tas opciones en los servicios. A nivel comunitario, por ejemplo, esto incluye dar a losgrupos pobres distintas opciones y los fondos para comprar asistencia tcnica de

cualquier proveedor, en vez de exigirles aceptar la asistencia tcnica dada por elgobierno. Puede imponerse disciplina fiscal mediante el establecimiento de lmites yreduciendo subsidios a lo largo del tiempo. La responsabilidad del contratista se ase-

3 0 La corrupcin es un impuesto regresivo a los pobres. Un estudio en Ecuador encontr que, comoproporcin de sus ingresos, las pequeas empresas pagaban en sobornos cuatro veces lo que pagaban lasgrandes firmas. El costo del soborno para los hogares pobres era el triple del costo para los hogares dealtos ingresos (Kaufmann, Zoido-Lobatn y Lee, 2000).

3 1 Como parte del proceso del PRSP, en varios pases los parlamentarios han pedido apoyo para la creacinde capacidad, a fin de poder desempear mejor sus papeles legislativo y de supervisin.


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gura cuando los pobres deciden si el servicio fue suministrado de acuerdo con elcontrato y si el contratista debe recibir su pago. Cuando los pobres puedenresponsabilizar a los proveedores, el control y el poder pasan a sus manos32.

d. Capacidad organizacional local

Desde tiempos inmemoriales, grupos y comunidades se han organizado para cuidarde ellos mismos. Capacidad organizacional local es la capacidad de la gente paratrabajar unida, organizarse y movilizar recursos para resolver problemas de interscomn. A menudo fuera del alcance de los sistemas formales, los pobres recurrenuno a otro en busca de respaldo y fortaleza para resolver sus problemas de todos losdas. Las organizaciones de los pobres suelen ser informales, como en el caso de un

grupo de mujeres que se prestan dinero o arroz entre ellas. Tambin pueden serformales, registradas o no legalmente, como en el caso de grupos de agricultores oclubes de vecinos. En todo el mundo, incluidas las sociedades deshechas por la gue-rra, la capacidad de las comunidades para tomar decisiones racionales, manejar fon-dos y resolver problemas es mayor que lo que se asume generalmente 33.

Las comunidades organizadas tienen ms probabilidades de conseguir que lasescuchen y que sus demandas sean atendidas, que las comunidades con poca organi-zacin. Las organizaciones de afiliados pobres pueden ser altamente efectivas ensatisfacer necesidades de supervivencia, pero estn restringidas por recursos y co-nocimiento tcnico limitados. Adicionalmente, a menudo les falta capital social entrminos de puentes y nexos, es decir que pueden no estar conectadas con otrosgrupos distintos de ellas, o con los recursos de la sociedad civil o del Estado. Es slocuando los grupos se conectan entre ellos, traspasando las fronteras de comunidades,y forman redes o asociaciones hasta convertirse finalmente en grandes federacio-

3 2 Un anlisis del incentivo de estrategias para combatir la corrupcin a nivel local en el proyecto KDP enIndonesia, concluye que entre los incentivos efectivos para vencer la corrupcin estn el accesopblico y fcil a la informacin, particularmente financiera, el uso de normas e instituciones socialeslocales para avergonzar por mal manejo y para resolver conflictos, y la socializacin de comunidades

y facilitadores para que entiendan sus derechos y se conviertan en vigilantes agentes anticorrupcin.Los fondos para el KDP pasan a travs de menos intermediarios con menos carameleo burocrtico, y laautoridad y control sobre los recursos se dan a las comunidades locales, ms que directamente a loscontratistas. Los costos de estos proyectos son en promedio del 20 al 30% menores que los de otrosproyectos (Woodhouse, 2002).

3 3 Un estudio a fondo de 48 pueblos de toda Indonesia, revel que el 38% de todas las actividades dedesarrollo comunitario haban sido iniciadas por las propias comunidades sin participacin alguna delgobierno. El desempeo de stas superaba a las actividades iniciadas por el gobierno en la medida detodos los resultados: grado en que lograban llegar a los beneficiarios; uso de instalaciones; mantenimien-to; y participacin de la mujer. A pesar de esto, no haba ningn vnculo entre esta capacidad comuni-taria y las actividades de desarrollo comunitario iniciadas por el gobierno. (Chandrakirana, 1999;Narayan y otros, 2000).


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acceso ms equitativo a los mercados, sociedad civil y organizaciones de los pobresfortalecidas, as como activos y libertad de eleccin incrementados.

La reforma institucional para respaldar el empoderamiento de los pobres significa

cambiar la relacin entre el Estado y los pobres y sus organizaciones. Se concentraen invertir en activos y capacidades de los pobres, tanto capacidades individualescomo la capacidad colectiva de organizarse, para habilitarlos para participar efecti-vamente en sus gobiernos y en la sociedad, de tal manera que se fortalezca la gober-nacin por el lado de la demanda. La reforma del Estado, sea a nivel de gobiernonacional, departamental o local, tiene que centrarse en leyes, reglas, mecanismosinstitucionales, valores y conducta que respalden los cuatro elementos de empodera-miento. Los cambios en reglas y regulaciones formales tienen que estar conectadoscon esfuerzos para habilitar a los pobres y otros ciudadanos para interactuar efecti-

vamente con sus gobiernos y hacerle seguimiento a la gobernacin.El foco de la reforma es entonces el diseo de mec

Banco Mundial (2002) Empoderamiento y Reducción de La Pobreza

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