BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Las APPs, un instrumento para potenciar la productividad?

Consideraciones e implicancias fiscales.

Gerardo Reyes-Tagle

Mayo 2019

CAPÍTULO 1. APPs y el SNIP

2. Plazos de preparación y aprobación

3. Recomendaciones

Las APPs y el SNIP

Las APP no tienen una definición única Múltiples definiciones otorgan a las APP alcances distintos, por ejemplo:

Australia: proyectos en los que el sector privado proporciona infraestructura pública y servicios relacionados; y hay inversión privada o financiamiento. Brasil: contratos a largo plazo que implican compartir riesgos entre el sector privado y el gobierno, y que asignan al sector privado la responsabilidad de las diversas fases de los proyectos, incluida la financiación, el mantenimiento y la operación. En general, las definiciones de APP atienden explícitamente a 4 asuntos particulares (ver anexo

definiciones)

Mención específica en la Ley de APP

largo plazo riesgo financiamiento infraestructura

Jamaica Brasil Canadá e Indonesia México y Portugal Sudáfrica Colombia, Perú y Reino Unido

Honduras

Australia, Corea y Francia

Los proyectos “nacen” como APPs

Caso Colombia Si bien, el BPIN concentra un pipeline de proyectos tanto de IPT como de APP, la inscripción al mismo sólo garantiza que el proyecto está en condiciones de recibir cofinanciamiento del Presupuesto Público

Diferencias entre un SNIP y un Registro de APP

Caso Colombia

• Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN): Nace en 1989 como parte de la Ley General de Presupuesto

• Con respecto a las APP, contar con la ficha de inscripción del BPIN es necesaria si se busca el co-financiamiento del Gobierno en el proyecto

• En este sentido, el BPIN no registra todos los proyectos de APP

• Por su parte, TODOS los proyectos de APP que deseen realizarse tanto como iniciativa pública, como privada, deben estar inscritos en el RUAPP

El Registro Único de APP en Colombia (RUAPP)

Mejor práctica: la decisión de invertir se toma antes de determinar si es un APP

Necesidad identificada

Evaluación y estrategia de licitación del proyecto

Decisión de inversión (¿Debe ser fondeado el proyecto?)

Decisión de licitación (¿Cómo debe de ser estructurado el proyecto: APP o IPT?)

APP (De acuerdo a los lineamientos de APP

Nacional)

IPT (De acuerdo a la legislación jurisdiccional que rige la IPT)

Caso Australia La decisión de invertir se lleva

mucho antes de la decisión de que método utilizar: APP o IPT

Esto difiere de los ciclos de APP

que predominan en la región, en donde los proyectos “nacen” como APP

Un único pipeline de proyectos

1

2

3

4

Características de un APP idónea 1. Las APP son proyectos de inversión pública. Ofrecen servicios públicos para, o en nombre del

gobierno a través de la construcción de infraestructura social y económica.

2. Las APP son acuerdos en forma de contratos de largo plazo, entre socios públicos y privados que buscan alcanzar objetivos mutuamente acordados, distribuyendo riesgos en basa a sus ventajas comparativas.

3. Las APP difieren de los esquemas de inversión pública tradicional (IPT) ya que la mayoría de las etapas de un proyecto se adjudican a un solo contratista (bundling). La entidad privada es responsable de financiar y administrar el activo, incluidos los costos de mantenimiento, así como garantizar el servicio a los usuarios finales. Los acuerdos pueden durar de 20 a 30 años, más que un contrato de IPT.

4. El financiamiento bajo un APP es provisto total o parcialmente por el sector privado a través de capital y deuda. Esto a menudo se proporciona a través de un vehículo de propósito especial (SPV) configurado para ejecutar el proyecto.

5. El financiamiento de la inversión recae en el sector privado, sin embargo se fondea con pagos del gobierno o del usuario final a través de tarifas. Si el contratista no entrega los productos según lo acordado, el pago puede retenerse total o parcialmente. El repago, por tanto, está vinculado a la entrega del servicio.

6. La el valor residual final del activo permanece en el sector público, y el control del mismo revierte al final del contrato. Si el contrato termina anticipadamente el gobierno toma el control.

Registro modelo

Clave SNIP del

Proyecto

Nombre del Proyecto

Fecha de Financial

Closure

Fecha de inicio de

obra

Fecha de terminación

de la obra

Fecha de inicio de

explotación

Plazo original

de

contrato

Extensión contractual

Fecha final del contrato

Tipo de propuesta

(Solicitada / No

solicitada)

Tipo de Proyecto

(Concesión,

BOT, DBOT,DFBOT,

etc.)

XXX-XXXX Corredor

Logístico de Honduras

20 años 2 años

Solicitada DFBOT

Dependencia(s) Gubernamental(es) que

adjudica(ron) el proyecto

Sector Sub-sector Departamento Municipio Estatus del Proyecto

No. Decreto Legislativo

Fecha de publicación del Decreto

Legislativo

COALIANZA actuando a través de la Secretaría de Obras

Públicas, Transporte y Vivienda (SOPTRAVI)

Transporte Carretera Varios

Goascoran-Villa de San Antonio-

Tegucigalpa- San Pedro Sula- Puerto

Cortes

En Operación No. 204-2012 / Modificado No.

127-2013

08-Marzo-2013 / 18-Septiembre-2013

Registro modelo

Pagos / Garantías

2015 2016 … Empresa 1:

Empresa 1: %

Accionario

Empresa 2:

Empresa 2: %

Accionario

Nombre del SPV

…

Hidalgo e Hidalgo S.A. de C.V. de Ecuador

Construcción y

Administración de Perú

Concesionaria Vial

Honduras S.A. de C.V.

Garantía IMAG

18,213,652

19,045,397 ---

Banco Fiduciario

Patrimonio del Fideicomiso

Fecha de firma del

Contrato de

APP

Monto de cierre

financiero

(US$)

Monto de Inversión

referencial

(US$)

Monto de Costo de

Operación

VP del Proyecto

Tasa de Descuento

del proyecto

Renegociaciones Motivo principal de

la renegociación

FICOHSA Los recursos

obtenidos del peaje

24-Julio-2012

121,000,000

90,579,090 9.88%

01-Noviembre-2013 / 26-

Febrero-2014

Extensión de plazo para cierre

financiero en ambos caso con su

consecuente ampliación en inicio

de obras

Plazos de preparación y aprobación

Plazos promedios de las APP en Brasil

Un ciclo de proyectos que tarda poco más de 2 años desde la manifestación de interés público hasta la firma del contrato de APP :

374

203

62

158

797

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

Total

De la recepción de las propuestas hasta la firma delcontrato de APP

De la publicación de las Bases de Licitación hasta larecepción de las propuestas

De la publicación de la consulta pública hasta la publicaciónde las Bases de Licitación

De la publicación del Manifiesto de Interés Pública (PMI)hasta publicación de la consulta pública

Plazos promedios de las APP en Canadá

Un ciclo de proyectos que tarda poco menos de 2 años desde la manifestación de interés público hasta la firma del contrato de APP :

Plazos promedios de las APP en Colombia

Iniciativa Pública

Estructuración

Plazos promedios de las APP en Colombia

Iniciativa Pública Aprobaciones

Plazos promedios de las APP en Colombia

Iniciativa Privada

Proceso de

elegibilidad y

evaluación de una

APP

Plazos promedios de las APP en Colombia

Iniciativa Privada

Proceso de

Contratación en

una APP

Renegociaciones

La renegociaciones y la eficiencia

• Las renegociaciones son uno de los factores que menoscaban el valor por dinero de un APP

• En el caso peruano, la Contraloría detectó que una gran proporción de estas renegociaciones ocurre antes del 5to año

Caso Perú

La renegociaciones y la eficiencia

• Casi el 50% de las renegociaciones se deben a tres temas: – Modificaciones en la Obra

(usualmente relacionados con alguna ampliación o modificación del diseño)

– Financiamiento

– Saneamiento de los terrenos

Caso Perú

Garantías

Los apoyos gubernamentales: fuente del pasivo contingente

Los apoyos gubernamentales en ocasiones son necesarios para poder dar certidumbre al inversionista y lograr el cierre financiero. Sin embargo, cuando un proyecto es mal estructurado y basa su viabilidad financiera a través de dichos apoyos, estos pueden llegar a convertirse en un pasivo contingente significativo para el Gobierno.

Fuente: elaboración propia con información de las Leyes de APP y normativa de los países citados.

Apoyo gubernamental a proyectos APPs

Región Garantías sobre Deduccione

/ incentivos tributaries

Costos

construcción Deuda

Tipo de Cambio

Tasa de Interés

Pagos Ingresos Mínimos

Tarifas Multiples Total (%)

Asia del Este y Pacífico - - 0.13% 0.13% 24.14% 3.03% 4.49% - 0.13% 32% Europa Central y Asia - 0.26% 0.13% - 8.58% 1.06% - 0.26% - 10% LAC 0.13% 0.40% 0.13% - 17.02% 1.45% - - 5.15% 24% Medio Oriente y África del Norte - - - - 2.24% 1.19% - 0.26% - 4% Asia del Sur - 0.13% - - 21.50% 0.92% - 0.13% 0.13% 23% Sub-Sahara África - 0.13% - - 6.46% 0.13% 0.26% - - 7% Total 0.13% 0.9% 0.4% 0.1% 79.9% 7.8% 4.8% 0.7% 5.4% 100% Fuente: Reyes-Tagle, G. (2018): Bringing PPPs into the sunlight: Synergies now and pitfalls later. IADB

El impacto fiscal de la cartera de APPs

No es despreciable el efecto que pueden tener las APP sobre las finanzas públicas:

Ejercicio de máxima exposición de la cartera de APPs (como % GDP)

2016 2022

min max min max

Brasil 13% 18% 7% 9%

Colombia 9% 12% 5% 7%

Honduras 13% 17% 8% 11%

Indonesia 3% 5% 2% 2%

Malasia 9% 11% 4% 5%

México 3% 6% 3% 4%

Perú 11% 15% 7% 9%

Filipinas 8% 11% 3% 4%

Sudáfrica 6% 8% 3% 4%

Escenarios de estrés fiscal no son ajenos a la historia:

- Colombia: garantía sobre la rentabilidad de carreteras – menor demanda – costo adicional US$2 mil millones en 2005 - Corea del Sur: garantía sobre ingresos mínimos– menor demanda – abolición del IMG como garantía del Estado - México: garantía sobre ingreso mínimo– menor demanda – rescate de 25 carreteras concesionadas por US$7.7 mil millones en deuda

Reyes-Tagle, G. (2018): Bringing PPPs into the sunlight: Synergies now and pitfalls later. IADB

Recomendaciones

1. Las APPs son inversión pública y por tanto no deben tener un tratamiento

distinto en su registro o contabilidad. Si se llega a tener un tratamiento distinto, los registros tienen que estar adecuadamente alineados con los sistemas de inversion pública. Despúes de todo, los proyectos de infraestructura sea cual sea su fuente de financiamiento, requieren demostrar valor agregado y beneficios para los contribuyentes.

2. Hacer proyectos APP por las restricciones fiscales no es la mejor práctica. Los proyectos APP se deben realizer porque se demuestra que tienen valor por dinero y son sostenibles fiscalmente. Es decir no sólo deben demostrar valor por dinero pero además demostrar que son viables económicamente.

3. Se requiere hacer un buen análisis de los pasivos firmes y contingentes para tener una idea más clara del impacto en el presupuesto. Las APPs tienen un impacto en el presupuesto incluso si son autofinanciables.

4. Homologar criterios normativos y de evaluación para reducir

los costos de especialización entre las APP Federales y Estatales (procedimientos, criterios de valor por dinero, etc.);

5. Implementar el uso de matrices de riesgo y contratos estandarizados que reduzca la evaluación de riesgos ad-hoc y con esto se agilice el desarrollo de infraestructura y si fortalezca la transparencia en la asignación de los riesgos del proyecto entre el sector público y privado;

6. Un Fondo de Contingencia que brinde liquidez inmediata a proyectos de APP en los que se han activado riesgos asumidos por el Sector Público, traería consigo una reducción en el costo financiero.

7. Manual de Contabilidad homologada para reflejar el compromiso asumido por el Sector Público (Federal y Estatal) en su información contable y financiera. Un primer esfuerzo a nivel Estatal se alcanzó con el Registro de APP propuesto como parte de la Ley de Disciplina Financiera, sin embargo debe realizarse mayores esfuerzos para asegurar la transparencia y comparabilidad de todas las APP.

8. Sería conveniente avanzar hacían una mayor unificación normativa y hacia la simplificación de esquemas mediante los cuales el sector privado puede participar en la provisión de infraestructuras y servicios públicos. De esta forma se clarificaría el marco legal aplicable.

9. Las garantías explicitas de cada contrato APP se registran solamente en los contratos individuales y deberían ser analizados por las Secretarías de Hacienda caso por caso para establecer qué tipo de pasivo contingente explicita implican para el gobierno. El gobierno mexicano debería registra en presupuesto, contabilizarlos o como mínimo preparar un informe de pasivos contingentes explícitos que incluya las garantías otorgadas por las APPs.

¡MUCHAS GRACIAS! Gerardor@iadb.org