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‘Un guion español para la UE’ Grupo de reflexión Cátedra Jean Monnet-ESADE1 José M. de Areilza y Álvaro Imbernón Septiembre 2017, WP 01/2017

 

INTRODUCCIÓN: UNA VENTANA DE OPORTUNIDAD PARA RELANZAR EL PROYECTO EUROPEO 2 EL MOMENTO ES AHORA 5

LA UE DESDE ESPAÑA 9 CAMBIOS POSTCRISIS: NO A “MÁS EUROPA” ACRÍTICAMENTE 9 ¿QUÉ PUEDE APORTAR ESPAÑA? 11 ¿ESPAÑA COMO CONSTRUCTORA DE CONSENSOS EUROPEOS? 13

CUATRO ÁMBITOS DE REFORMA 15 1.-LA DEFENSA DE UN ORDEN INTERNACIONAL ABIERTO BASADO EN REGLAS EQUILIBRADAS 15 2.-LA EUROPA QUE PROTEGE: SEGURIDAD, JUSTICIA Y ASUNTOS INTERIORES 16 3.-CERRAR LA CRISIS MEDIANTE EL FORTALECIMIENTO DE LA UEM 19 4.-FACILITAR LA ESTRUCTURA DE GOBERNANZA A LARGO PLAZO DE LA UE REFORZANDO SU LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA 21 DE LA REFLEXIÓN A LA ACCIÓN. 24

 

1 El grupo de reflexión "Un guion español para la UE" de la Cátedra Jean Monnet-ESADE ha estado formado, entre otros participantes, por los siguientes integrantes, a los que la Cátedra agradece su participación a título personal y las contribuciones que han hecho a lo largo de los debates: María Andrés, Belén Becerril, Miguel Ángel Benedicto, David Blázquez, Josep Borrell, Luis de Burgos, Javier Elorza, Jesus Fuentetaja, Javier García Toni, Javier Guillén, Marie-José Garot, Nicolás Hernández-Castilla, Ricardo López-Aranda, Enrique Mora, Juan Moscoso del Prado, Fidel Sendagorta, Pablo Simón y Víctor Torre de Silva.

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Introducción: una ventana de oportunidad para relanzar el proyecto europeo 2016 debería haber sido el año de la recuperación y la superación de la crisis económica en la UE. Sin embargo, una coyuntura marcada por grandes crisis simultáneas, en especial el terremoto causado por el Brexit, y el auge de movimientos eurófobos convirtió al año pasado en un annus horribilis para el proyecto europeo. La irresuelta crisis del euro convergió con una deriva autoritaria en algunos Estados miembro, el aumento de los ataques terroristas y un vecindario inestable de Trípoli a Kiev al que se suma la creciente asertividad rusa y turca. Por su parte la crisis de solicitantes de asilo acrecentó las dudas sobre la viabilidad de la libre circulación interior en el espacio Schengen y debilitó la cohesión Este-Oeste. El gran colofón fue el resultado negativo en el referéndum sobre la pertenencia del Reino Unido a la UE en junio de 2016 y el riesgo de debilitación de la relación trasatlántica tras la elección de Trump cinco meses después. Este cumulo de crisis terminó por deteriorar la confianza y autoestima del proyecto, ya erosionadas durante la última década en el que la gestión de crisis se convirtió en el new normal de la UE. La dinámica expansiva del proyecto, ya sea hacia fuera, añadiendo nuevos miembros al club, como hacia dentro, siguiendo la lógica de una Unión cada vez más estrecha, quedaba en entredicho una vez que uno de sus principales miembros se apresta a abandonar la Unión, al tiempo que los valores europeos parecían perder atractivo electoral. El precedente que se asienta, sobre todo, es que la irreversibilidad del proceso de integración, que parecía asegurada, ya no es tal. Ante los grandes retos de futuro una parte sustancial de los europeos ya no considera a la UE como un amortiguador de los peores impactos globales que generan el progreso tecnológico y la apertura comercial. Una desigualdad creciente, una creciente preocupación por el número y la calidad de los empleos, una estancamiento de los salarios y la creencia generalizada por parte de los jóvenes de que no disfrutarán de la misma calidad de vida que sus padres ponen en cuestión los valores abiertos de la UE. Según Milanovic2, la clase media y baja europea ha visto cómo sus ingresos se estancaban en las dos décadas de globalización que precedieron a la crisis económica. A la inseguridad económica y laboral se une un auge de las ideas nacionalistas en lo que podría ser una revuelta cultural de una sección del electorado.3. Ante estas tendencias, también apreciadas en otras sociedades postindustriales durante los últimos años, el modelo social europeo tendía a ser visto como un parachoques. Sin embargo, durante la crisis el proyecto europeo parece haber perdido la capacidad de presentarse como un mitigador que protege de las consecuencias negativas de la globalización. Los grandes proyectos inherentes a la UE no se perciben con la simpatía de antaño: gestionar la creciente interdependencia a través de consensos y reglas; dar la espalda al etnicismo apuntalando sociedades abiertas; borrar fronteras entre socios facilitando la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas; maximizar soberanía compartiéndola para seguir siendo 2 Branko Milanovic (2016) Global Inequality: A New Approach for the Age of Globalization. The Belknap Press of Harvard University Press. 3 Ronald Inglehart and Pippa Norris (2016) Trump, Brexit, and the Rise of Populism: Economic Have-Nots and Cultural Backlash, HKS Working Paper No. https://ssrn.com/abstract=2818659

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relevantes de manera conjunta en un mundo multipolar. Estos pasos, que parecían lógicos en un mundo globalizado, se encuentran en peligro ante la ruptura de los grandes consensos. De hecho, los dos lemas que acompañaron a las campañas pro-Brexit y de Trump “Take back control” y “Make America great again” nos retrotraen a tiempos pretéritos, a nostalgia imperial de un pasado glorioso e idealizado que se dejó atrás y hoy se añora; como las épocas doradas que mueven a Don Quijote a vivir fuera de la realidad. La fe en la idea de progreso no vive sus mejores momentos. Tampoco en Europa, un continente envejecido y endeudado cuyo peso en el mundo no deja de menguar. La idea de Monnet sobre la que descansa el edificio europeo, que mayor interdependencia reduciría las oportunidades de conflicto al desarrollarse un solidaridad de facto, parece en entredicho. El debate durante las recientes campañas electorales en Austria, Países Bajos, Francia o Alemania también ha sido un ejemplo de ello. Ante electorados europeos más volátiles, fragmentados y polarizados, nacionalismo y populismo han avanzado hasta cotas electorales impensables y, lo que es más grave, influencian el debate público y disminuyen la capacidad de maniobra de partidos mayoritarios en numerosos Estados miembro. Además, democracias iliberales se han consolidado en el propio seno de la Unión, erosionando Estados de Derecho y desdeñando el respeto a los valores incluidos en el artículo 2 del Tratado de la UE. También hemos asistido a la creciente debilidad del triángulo institucional (Parlamento, Comisión y Consejo) o a la tendencia a la regionalización de la gobernanza de la UE a través de grupos de Estados miembros unidos por lazos subregionales: el grupo Visegrado, los Estados miembros fundadores, el grupo de Versalles o las cumbres de Estados del sur. Con la intención de adaptar el diseño institucional de la Unión para afrontar adecuadamente las diversas crisis sufridas durante los últimos años han proliferado impulsos reformistas desde las instituciones. Dos claros ejemplos son el informe de los cinco presidentes en 20154 y su precuela en 20125, en el ámbito de la Unión Económica y Monetaria (UEM), y la Estrategia global de la UE6 en el área de proyección exterior y de seguridad. En el caso del euro, sin embargo, la ausencia de momentum y, sobre todo, de compromiso político de los Estados miembros han propiciado que la hoja de ruta por ahora solo indique el camino. La primera respuesta al Brexit por parte de la UE-27 fue la Declaración de Bratislava7 que englobaba 15 medidas concretas a implementar antes de marzo de 2017. Precisamente en marzo se conmemoró el 60º aniversario del Tratado de

4 Jean-Claude Juncker, Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi and Martin Schulz (2015) Completing Europe's Economic and Monetary Union https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_en.pdf 5 Herman Van Rompuy, José Manuel Barroso, Jean-Claude Juncker, and Mario Draghi (2012) Towards a Genuine Economic and Monetary Union http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/134069.pdf 6 EEAS (2016) Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf 7 European Council (2016) The Bratislava Declaration & The Bratislava Roadmap http://www.eu2016.sk/data/documents/160916-bratislava-declaration-and-roadmap-en16.pdf

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Roma, germen de la Unión, con una escueta declaración8 en la que a falta de mejores propuestas la idea de una Europa a varias velocidades parecía abrirse paso. Por su parte el Parlamento Europeo se ha sumado al debate sobre el futuro de la UE a través de tres resoluciones9: Informe Bresso-Brok (cómo aprovechar el potencial de Lisboa y avanzar con los instrumentos con los que ya contamos), Informe Verhofstadt (una reforma ambiciosa de los tratados en diversos ámbitos como gobernanza económica, proyección exterior, derechos fundamentales y transparencia) y el Informe Böge-Berès (sobre la capacidad presupuestaria de la Eurozona, el impulso de la convergencia y el refuerzo de cara a shocks externos). La Comisión Europea presentó en la primavera de 2017 un Libro Blanco10 con cinco escenarios alternativos para el futuro de la Unión, una provocación para agitar el debate y presionar a los Estados miembros a que pasen a la acción. Los escenarios van desde centrarse exclusivamente en el mercado único y mantener el statu quo hasta un gran salto federal. El esfuerzo de reflexión está acompañado por otros cinco documentos sectoriales11 dedicados al desarrollo de la dimensión social europea; la profundización de la UEM, el aprovechamiento de la globalización, el futuro de la defensa europea y de las finanzas de la UE. El objetivo es que tras la reflexión llegue el momento de las reformas en el periodo que resta de legislatura hasta mayo de 2019. En su discurso sobre el Estado de la Unión pronunciado el 13 de septiembre de 2017Jean-Claude Juncker por fin sugirió un conjunto ambicioso de medidas para fortalecer la UE, tratando

8 European Council (2017) The Rome Declaration http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/03/25-rome-declaration/ Declaration of the Leaders of 27 Member States and of the European Council, the European Parliament and the European Commission 9 European Parliament (2017) Report on possible evolutions of and adjustments to the current institutional set-up of the European Union (Report Verhofstadt) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A8-2016-0390+0+DOC+XML+V0//EN European Parliament (2017) Report on improving the functioning of the European Union building on the potential of the Lisbon Treaty (Report Bresso-Brok) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2017-0048+0+DOC+PDF+V0//EN European Parliament (2017) Report on budgetary capacity for the Eurozone (Report Böge-Berès) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A8-2017-0038+0+DOC+XML+V0//ES 10 European Comisión (2017) White paper on the future of Europe. Reflections and scenarios for the EU27 by 2025 https://ec.europa.eu/commission/white-paper-future-europe-reflections-and-scenarios-eu27_en 11 European Commission (2017) Reflection paper on the social dimension of Europe https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-social-dimension-europe_en.pdf European Commission (2017) Reflection paper on harnessing globalization https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-globalisation_en.pdf European Commission (2017) Reflection paper on the deepening of the economic and monetary union https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-emu_en.pdf European Commission (2017) Reflection paper on the future of European defence https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-defence_en.pdf European Commission (2017) Reflection paper on the future of EU finances https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-eu-finances_en.pdf

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de recuperar capacidad de iniciativa política para la institución que preside. Propuso fortalecer el euro y el acuerdo de Schengen con más miembros y mejores instituciones, fusionar los puestos de presidente del Consejo Europeo y de la Comisión, tomar decisiones sobre política exterior por mayoría y mejorar la rendición de cuentas de la polis europea, percibida por muchos ciudadanos como demasiado compleja y remota. Advirtió con claridad a polacos y a húngaros, y también a la coalición independentista catalana, que el Estado de Derecho es obligatorio en la UE. Como buen conocedor de las negociaciones entre gobiernos, el presidente explicó que la UE podía avanzar en todos los ámbitos propuestos sin meterse en el campo de minas de una reforma de los tratados. Las propuestas de Juncker se alejan de la integración flexible por lo que, ante la intención de que todos los Estados avancen al mismo ritmo, el avance puede ser más complicado. Los factores impulsores del futuro de Europa. Comisión Europea, 2017. Nuevas tecnologías: El impacto de un mayor uso de la tecnología y de la automatización en el mercado de trabajo y la industria. Cambio climático: La necesidad de acercar al mercado soluciones ambientales innovadoras al mercado, tanto en casa como en el extranjero. Migración: Proteger nuestras fronteras, preservando al mismo tiempo el derecho a la libre circulación dentro de Europa. Amenazas de seguridad en nuestro vecindario y dentro de nuestra Unión: La acumulación de tropas en nuestras fronteras orientales, guerra y terrorismo en Oriente Medio y África. El cambio de Europa en un mundo en evolución: Disminución de la población y descenso del poder económico. Legado de la crisis económica: Desempleo de larga duración, especialmente entre los jóvenes, y elevada deuda pública y privada.

Envejecimiento de la población: La necesidad de modernizar nuestros sistemas de bienestar social. Aumento de la retórica populista y nacionalista: La necesidad de restaurar la confianza ciudadana, cumplir con las expectativas y construir un consenso entre los Estados miembros. El momento es ahora En 2017 alrededor de la mitad de los ciudadanos de la UE han sido llamados a las urnas. A pesar del pesimismo acerca del proyecto europeo durante 2016 la tendencia parece estar cambiando. El temido efecto dominó post-brexit no se ha materializado. Grexit, Frexit o Nexit ya son conceptos en desuso. La idea de un Brexit duro pierde fuelle y hay indicios de que en el Reino Unido se abre paso un enfoque más transaccional. Las cifras del Eurobarómetro y de Pew

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Research muestran cómo la voluntad de seguir el incierto camino británico fuera de la Unión se ha reducido sustancialmente en las opiniones públicas del “continente”. De hecho, en lo que concierne a las negociaciones del Brexit, la UE-27, se ha mostrado unida. Ha sido capaz de presentar un equipo negociador con un mandato claro, pergeñar unas líneas rojas compartidas, adoptar un discurso sin grandes fisuras y llevar a cabo un esfuerzo para que la negociación no secuestre la agenda europea. De momento el trauma británico ha actuado más como argamasa que como dinamita para la Unión. Según el Eurobarómetro de primavera 2017, la confianza en la Unión Europea está creciendo - aunque aún se encuentra en niveles bajos (42%) - y el apoyo al euro entre la opinión pública de la eurozona es el más alto desde 2004 (73%)12. La recuperación económica también parece consolidarse. Hoy la eurozona crece al ritmo más alto desde el comienzo de la eurocrisis superando a Estados Unidos. Pese a que el desempleo se encuentra en niveles altos (alrededor del 9%), el crecimiento es generalizado y menos disperso, incluyendo a Estados miembro que han sufrido con especial virulencia la crisis como Irlanda, Portugal o España. Especialmente respetable es la solidez de la recuperación manufacturera como muestra el índice PMI. Este crecimiento está impulsado en un principio en las exportaciones ya se está extendiendo al consumo y, en algunos casos, a la inversión. La deflación ya no es una amenaza y el euro se ha apreciado situándose lejos de una esperada paridad con el dólar. La confianza empresarial en la UE, según Eurostat, se encuentra en su punto más álgido en una década. Resta la incógnita de comprobar cómo afectará la retirada progresiva del programa de relajación cuantitativa (QE) del Banco central Europeo (BCE). Por otra parte, también es reseñable el nuevo entendimiento franco-alemán tras la victoria de Emmanuel Macron en las presidenciales francesas. Entre sus principales promesas electorales una reforma de la Unión en aspectos de seguridad, defensa, migración y, sobre todo, de la propia eurozona con un ministro de finanzas, un presupuesto y una asamblea del área monetaria, así como completar la unión bancaria y crear un nuevo instrumento de mutualización de la deuda. Muchas de estas propuestas son vistas con recelo en Berlín que, tras la renovación del Bundestag, se enfrenta a un panorama político más fragmentado y polarizado en el que los dos principales partidos verán menguada su influencia. A pesar de ello buena parte del arco político alemán asume que ciertos ajustes son necesarios, especialmente tras el Brexit y a la vista de ciertas declaraciones del Presidente Trump, en áreas como defensa, seguridad y migraciones. La salida del Reino Unido propiciará que la economía alemana suponga alrededor de la cuarta parte del PIB de la UE y la crisis de refugiados, el incremento de los atentados y las dudas acerca de la solidez de la alianza trasatlántica ponen de relieve que Berlín también necesita (y demanda) bienes públicos europeos. La tradicional reticencia alemana para asumir la responsabilidad de liderazgo en la UE está dando paso a una progresiva aceptación de su rol preponderante en la UE (y en su reforma) superando sus complejos históricos y apostando por lo que desde la propia Alemania se ve como un “liderazgo servicial” o por “liderar desde el centro”. Así se puede apreciar en los programas

12 European Commission (2017) Standard Eurobarometer 87. Spring 2017. http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2142

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electorales de los partidos políticos alemanes con la excepción de ultraderechista AfD1314 y, en menor medida, de los liberales (FDP). La marcha de Reino Unido, un aliado germano en libre comercio, la dureza mostrada hacia Alemania por parte del Presidente Trump en defensa y comercio y un mayor compromiso reformista de Macron frente a sus predecesores pueden suponer un fuerte incentivo para que Berlín se muestre más abierto a avanzar en la reforma de la UE. En palabras de Angela Merkel: “Los tiempos en los que nos podíamos fiar completamente de los otros han terminado. Eso lo vi los últimos días […] nosotros, los europeos, debemos realmente tener nuestro destino en nuestra propia mano”. El acuerdo de formación de gobierno será un test que delimite el grado de compromiso y ambición alemán hacia la reforma de la UE.

2017 2018 2019 2020 2024

Formación de gobierno en Alemania y elecciones en Austria y Chequia

Elecciones Italia Consejo Europeo en Sibiu (Rumanía) sobre futuro UE

Puesta en marcha del Esquema de Seguros de Depósitos Europeo

Decisión sobre controles temporales en las fronteras interiores de la zona Schengen

Fin del tercer programa de ajuste macroeconómico para Grecia

Conclusión negociaciones Brexit. El RU abandona la UE

Fondo Europeo de Defensa (1.500M€)

Cumbre Social en Gotemburgo (noviembre)

Elecciones PE y nueva Comisión

Elecciones España

Renovación Presidente BCE

Negociación presupuesto 2021/27

Ya pasadas las elecciones alemanas este contexto propicia que, partir de octubre de 2017, se abra una ventana de oportunidad. La formación de gobierno en Alemania o lo cercano de unas elecciones italianas (y austríacas) muy disputadas y con potencial de generar inestabilidad supondrán piedras en el camino. Aún así, octubre 2017 - marzo 2019 parece consolidarse como el periodo propicio para pasar de la reflexión a los hechos. Una ventana que debería capitalizar 13 Christel Zunneberg (2017) Europe in the German federal elections: What do the manifestos say? http://www.ecfr.eu/article/commentary_europe_in_the_german_federal_elections_manifestos_7219 ECFR Berlin 14 Sandra Parthie and Wolfgang Eichert (2017) German elections and what to expect for the European agenda. Institut der deutschen Wirtschaft Köln.

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ese repunte del optimismo, aprovechando la prolongación del QE del BCE, y que debe finalizar a tiempo de la conclusión de las negociaciones del Brexit y las elecciones europeas en 2019. En cualquier caso, las diferencias entre los Estados miembro no han desaparecido y se siguen manifestando en forma de brechas que recorren el continente de norte a sur y de este a oeste; creando varios espacios políticos diferenciados en función de las coordenadas que apliquemos. Las discrepancias Este-Oeste en migración siguen siendo acusadas mientras que las diferencias Norte-Sur de la Eurozona (reglas frente a flexibilidad, austeridad frente a estímulos, responsabilidad frente a solidaridad, solvencia frente a liquidez) siguen vigentes. Además, los países de la UE que no pertenecen a la Eurozona ven que la salida del Reino Unido puede dejar una UE demasiado centrada en un núcleo en torno al euro. Muchos gobiernos nacionales también consideran complicado a nivel doméstico apoyar reformas que supongan saltos adelante en el proceso de integración. Por otra parte, la opción de generalizar la Europa a dos o múltiples velocidades, de geometría variable o de círculos concéntricos tiene el potencial de afectar negativamente al mercado interior y las políticas comunes y de crear tensiones aún mayores entre distintos grupos de Estados miembros dentro de la actual UE-27. La excepción en la que la flexibilidad es una herramienta propicia son las áreas en las que aún no ha habido integración, como la defensa, en las que la llamada cooperación estructurada permanente puede facilitar los avances. En esos casos, cierta integración diferenciada parece inevitable. El objetivo de este documento de trabajo es analizar la coyuntura actual de la UE desde un punto de vista español para lanzar propuestas que refuercen el proyecto europeo. Una reforma realista, que sea capaz de impulsar la acción colectiva europea y superar el bloqueo. Probablemente a través del desarrollo de los actuales tratados y de nuevos acuerdos intergubernamentales, para evitar un proceso de ratificación que se antojaría imposible en las actuales condiciones. Para mantener los grandes logros del proyecto europeo, es necesario asentar la confianza de los europeos en la apertura a la globalización y los resultados de las reformas económicas y, al tiempo, compensar a los perdedores del libre comercio, el proceso tecnológico y la inmigración. Es preciso garantizar desde la UE y los Estados miembros su seguridad protegiéndonos más activamente frente el terrorismo y controlando las fronteras exteriores de la Unión de manera más efectiva. Es fundamental completar progresivamente la arquitectura institucional del euro. Estamos ante una coyuntura decisiva ya que es cuando se puede dibujar el medio y el largo plazo de la Unión. El momento es ahora.

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La UE desde España La valoración general de los españoles de su pertenencia al proyecto europeo ha sido positiva ya sea en términos políticos, económicos y sociales. El propio proyecto de democracia española ha ido de la mano del proceso de europeización. La adhesión del país a las Comunidades Europeas en 1986 confirmó la apertura de su economía y le dio una mayor presencia en el escenario internacional superando una larga etapa de aislamiento. España ya no era “diferente” sino un Estado más del proyecto europeo. De esta manera, Europa ha proporcionado España un ancla a la prosperidad, la modernidad y la democracia, completando el proceso de normalización del país adaptándolo a las realidades propias de su entorno. Los valores europeos son los valores propios de la España moderna y la identidad española es claramente complementaria con la europea. Desde la transición, la integración nacional y la europea han formado parte del mismo proyecto. Así, durante dos décadas, la opinión pública española respecto a la UE se ha caracterizado por un consenso permisivo. La visión positiva de la UE formaba parte de un gran consenso tanto a nivel ciudadano como de élites políticas y económicas. La integración europea era percibida como un juego de suma positiva en el que se presuponía que todos los actores involucrados resultaban ser ganadores netos, los perdedores no estaban claramente identificados y en el que el electorado tendía a dejar hacer a sus representantes. El compromiso de España se reflejó en el apoyo a los grandes hitos de la integración europea, tratando de posicionarse como un socio fiable pese a partir de un nivel de desarrollo bajo.15 La UE también ha jugado el papel de un reformador externo, además de alejar el riesgo de captura del regulador. Incentivos europeos, como adherirse a las Comunidades Europeas o alcanzar la membresía de la Eurozona, impulsaron reformas económicas e institucionales en España que han propiciado un marco macroeconómico más estable. Además, las instituciones europeas han inspirado la modernización de nuestras políticas públicas y estructuras administrativas. España también ha rentabilizado materialmente su pertenencia a la UE gracias a transferencias de fondos estructurales y de cohesión (más de 150.000 millones de euros) y de la política agraria común de la que es su segundo beneficiario tras Francia. Un saldo neto extremadamente positivo que ha impulsado el desarrollo rural, la cohesión territorial y la modernización de las infraestructuras españolas situándolas entre las mejores del mundo según el Foro Económico Mundial16.

Cambios postcrisis: No a “más Europa” acríticamente La idea de Europa como un proyecto de paz cuya legitimidad proviene de la posguerra ha ido decayendo en los últimos años. Aunque ese aspecto es menos relevante en España, en la misma 15 Álvaro Imbernón, (2016) Spain: Facing a test of maturity. In: Keeping Europeans Together: Josef Janning, ed., pp.122-126. http://www.ecfr.eu/images/eucohesion/ECFR186%20KEEPING%20EUROPEANS%20TOGETHER.pdf 16 World Economic Forum (2016) The Global Competitiveness Report 2016–2017 http://www3.weforum.org/docs/GCR2016-2017/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2016-2017_FINAL.pdf

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línea, la crisis financiera ha puesto de relieve que la narrativa de normalización y modernización ya está agotada para buena parte de los españoles. A pesar de ello, es especialmente reseñable el hecho de que España carezca de partidos políticos relevantes antieuropeos o de tinte xenófobo o ultranacionalista. Además, el debate político español sigue sin contar con bandos pro- y anti- europeo, lo que limita las posibilidades de un aumento del euroescepticismo, aunque también se restrinja la calidad e intensidad del debate doméstico sobre Europa. Aún así, es perceptible un cambio en la manera de que los españoles miran al proyecto europeo. Los españoles siguen siendo pro-europeos, ya sea por los beneficios que consideran asociados a la membresía de la UE como en el plano de los valores, pero también se muestran menos dispuestos a aceptar sacrificios que en el pasado. La opinión pública hacia la UE de la España post-crisis es progresivamente más utilitarista. Los efectos de los obligados ajustes y las dificultades para visibilizar la solidaridad europea han hecho mella. Desde el comienzo de la crisis los españoles que cuentan con una visión favorable de la UE se han reducido sustancialmente. Sin embargo, según el Eurobarómetro, los españoles se sienten mayoritariamente ciudadanos europeos (75%) y son más favorables que la media europea a

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políticas concretas: libertad de circulación (91%), defensa y seguridad común (86%), política energética (83%), migración (86%), política exterior (83%), UEM (75%), etc. Esta paradoja se debe al hecho de que los españoles tienden a ser más críticos que en el pasado con el funcionamiento de las instituciones europeas pero no especialmente con el ideal europeo.

Ejemplo de ello es la evolución tras la crisis económica de la opinión sobre la UE de izquierdistas y de las generaciones más jóvenes. Tradicionalmente el mayor apoyo a la UE en España, como es común en la mayoría de Estados miembro, provenía de jóvenes y progresistas. Según Pew Research17, tras la crisis esa situación ha cambiado. Aunque los españoles menores de 30 años continúan teniendo una visión positiva de la UE superior a la de los mayores de 50 el gap entre ambos grupos es de sólo un 3%, el segundo menor de los 10 Estados analizados y muy por detrás de Francia o Países Bajos dónde la distancia supera el 20%. Desde el punto de vista ideológico, los españoles conservadores tendrían en un 75% una opinión favorable a la UE frente al 51% de los izquierdistas. La tendencia en la mayoría de la UE es la opuesta: en Italia, por ejemplo, los

izquierdistas prácticamente doblan a los conservadores en este apartado. En cualquier caso, las cifras dejan claro que los españoles apuestan por soluciones europeas a problemas de diverso ámbito. En la misma línea, en una encuesta reciente encargada por la Fundación Friedrich Ebert18, España aparecía como el segundo país tras Alemania (de los 8 analizados) en el que los votantes aprecian más la membresía en la Unión y más apuestan por políticas comunes europeas. Otro aspecto reseñable que nos muestra el Eurobarómetro es como los españoles, por debajo de la media europea, no consideran que la UE signifique una pérdida de identidad cultural y tienden a ver su nacionalidad como complementaria a la europea.

¿Qué puede aportar España? Durante la crisis (y en los años que la precedieron) la proyección exterior de España se resintió al igual que su imagen, dejando de ser un modelo para el sur de Europa. La influencia política española en la UE decayó considerablemente en las instituciones de Bruselas, Frankfurt y Estrasburgo, sin jugar un papel central en los procesos de toma decisiones. Para ser justos 17 Pew Research Center (2017) Post-Brexit, Europeans More Favorable Toward EU http://www.pewglobal.org/2017/06/15/post-brexit-europeans-more-favorable-toward-eu/ 18 Friedrich-Ebert-Stiftung (2017) What holds Europe together? The EU in the wake of Brexit A representative eight-country study of the Friedrich-Ebert-Stiftung, conducted by policy matters http://library.fes.de/pdf-files/id/ipa/13506.pdf

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habría que hacer una referencia a nuestra pérdida previa de peso relativo como consecuencia de la ampliación de 2004. También ha decaído la relevancia de los cargos institucionales ocupados por españoles. Los españoles más destacados en las instituciones europeas, además del comisario Arias Cañete, están en la dirección de la Agencia Europea de Defensa (EDA) y el equipo de negociación del tratado trasatlántico (TTIP). En la Comisión destacan la Directora General de Presupuestos y el Director General de Medio Ambiente. El contraste, por ejemplo, con la acumulación de puestos muy relevantes por parte de nacionales italianos es muy llamativo y sintomático de que España debe prestar más atención. Hoy España se encuentra en un cambio de ciclo político. La irrupción de nuevos partidos, dos elecciones que propiciaron un Congreso sin mayorías claras y más de 300 días de negociación para la formación de gobierno hicieron que España viviera una etapa introspectiva en la que la inestabilidad y la agenda doméstica dominaba por completo el debate. En 2017 el nuevo sistema de partidos parece consolidarse y la economía está en proceso de recuperación. Parece cundir una sensación generalizada de que es el momento de recuperar el terreno perdido en asuntos europeos y mirar más allá de nuestras fronteras. Es cierto que la crisis provocada por la deriva del independentismo catalán vuelve a centrar la atención de todos en esta grave cuestión interna, pero ante esta situación la UE es un anclaje de estabilidad y un argumento central para superar dichas tensiones. España se enfrenta a un panorama complejo en la UE: el paso de receptor de solidaridad a contribuyente neto al presupuesto común, una mayor fragmentación y polarización política, o la consolidación presupuestaria para cumplir con el PEC. El papel de un Congreso sin mayorías claras es de especial relevancia en asuntos europeos - una novedad en la política española que influye en la posición del gobierno en los asuntos más importantes de la agenda europea. La irrupción de Podemos también añade complejidad al debate europeo ya que se opone a políticas europeas como la gestión de la crisis de la eurozona, las negociaciones de acuerdos de libre comercio, las sanciones impuestas a Rusia y la arquitectura de seguridad europea. En cualquier caso, el euroescepticismo parece contenido y el apoyo a los valores propios de una sociedad abierta asentado. A la España moderna siempre le ha ido bien con la apertura hacia el exterior y ésta siempre ha venido de la mano de la UE. Ejemplo de ello es la cuota global de exportaciones reales o deflactadas que se sitúa cercana al 2% en los últimos 15 años (con altibajos) pese a que la irrupción de los emergentes ha hacho decrecer la cuota exportadora de la mayoría de las economías desarrolladas. De hecho la recuperación ha estado impulsada por el sector exterior. Las exportaciones de bienes y servicios españoles crecieron un 50,6% en el periodo 2009-2016 y el peso sobre de las exportaciones sobre el PIB (33,2%) hoy supera al de Italia, Francia y Reino Unido, aunque aún queda lejos de grandes potencias exportadoras como Alemania o Países Bajos. Las exportaciones españoles a la Eurozona acaparan en torno a la mitad del total mientras que a la UE se acercan a 2/3 del total, siendo Alemania, Francia e Italia los principales socios comerciales. Las interacciones con el exterior a través del turismo son apabullantes ya que España es el tercer país más visitado del mundo. Con 75,3 millones de visitantes internacionales en 2016, España se sitúa como el tercer país más visitado del mundo y la aportación del turismo al PIB nacional es

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del 11%. Otro aspecto reseñable es la capacidad de integración de extranjeros, llegados en un breve periodo de tiempo, que mostró España tanto durante los años de gran crecimiento como durante la crisis. En poco más de una década, España acumuló tanta población inmigrante como otros países de Europa occidental a lo largo de décadas; sin que esto supusiera un problema de convivencia ni tampoco el ascenso de fuerzas xenófobas. La feliz anomalía española en este ámbito es notable: solo España, Portugal, Irlanda y algunos Estados muy poco poblados están hoy libres de fuerzas eurófobas en sus parlamentos nacionales. Estas cifras están en consonancia con una encuesta de YouGov19 de septiembre de 2016 que abarcaba a 12 estados miembro. España aparecía como el segundo país tras Alemania en el que las “opiniones autoritarias y populistas” tienen un menor predicamento. También con el Eurobarómetro donde, a pesar de la fuerte inmigración reciente, la visión negativa de los inmigrantes (comunitarios o no) es menor entre los españoles que en la media europea mientras la contribución de los inmigrantes más apreciada. El “chauvinismo del Estado del bienestar” es un fenómeno que tampoco parece haber arraigado en España con fuerza. Recientemente los resultados de una encuesta publicada por Chatham House20 mostraban a España como uno de los Estados miembro más positivos con la inmigración ya sea por motivos económicos o de solicitud de asilo. La identidad española se entiende por la gran mayoría de los ciudadanos como muy complementaria con la europea y en general compatible con unos valores abiertos. Ello es de especial relevancia en un momento en el que muchos europeos tienden a ver la globalización como un proceso negativo que incrementa la desigualdad, elimina puestos de trabajo, degrada el medioambiente y supone una amenaza a las identidades y tradiciones. ¿España como constructora de consensos europeos? La ausencia de fuerzas políticas contrarias a la UE y una concepción positiva del proyecto europeo y de la apertura en general podría facilitar que España desempeñara un papel más relevante en la Unión post-Brexit. También su experiencia en materias especialmente relevantes hoy como la gestión de crisis migratorias, labores antiterroristas, relaciones con el vecindario meridional o compromiso con la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Mientras Polonia o Hungría sufren una regresión autoritaria que erosiona su Estado de Derecho, en otros Estados, como Países Bajos o Austria, ante el auge del populismo antieuropeo, los partidos tradicionales ven limitada su capacidad de compromiso. Por su parte en Italia, la consolidación de la Lega Nord y el Movimiento Cinco Estrellas como los principales partidos políticos de la oposición restringe el papel italiano. Ello deja a España como candidato a ser un constructor de consensos más allá del eje franco-alemán.

19 YouGov (2016) The YouGov 12-Nation Authoritarian Populism Study https://yougov.co.uk/news/2016/11/16/trump-brexit-front-national-afd-branches-same-tree/ 20 Thomas Raines, Matthew Goodwin, and David Cutts (2017) The Future of Europe. Comparing Public and Elite Attitudes. https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/publications/research/2017-06-20-future-europe-attitudes-raines-goodwin-cutts-final.pdf Chatham House

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En un contexto en el que la construcción europea necesita “coaliciones de países comprometidos”21 que apoyen la institucionalidad europea y el método comunitario, Madrid debe dar un paso adelante. No sólo hay demanda de España en Europa sino que también es necesaria la oferta de ésta. En este sentido lo señala también el ministro de Exteriores, Alfonso Dastis: “situarnos en el centro de la toma de decisiones acerca de la reconfiguración de la UE durante y tras el Brexit. Y aquí hemos de tener en cuenta que en esta Europa cambiante sigue habiendo dos polos de referencia en los que nos interesa estar e influir: el de los países afines que siguen apostando por más y mejor Europa, y el de las instituciones, que siguen siendo esenciales como sostén, motor y cauce democrático del proceso europeo”22.

21 Un ejemplo es la muy pro-europea Estrategia Española de Acción Exterior: “El destino final del proceso de construcción europea es una Europa federal –los Estados Unidos de Europa- y no simplemente una unión de Estados soberanos.” http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/2014_ESTRATEGIA%20DE%20ACCION%20EXTERIOR.pdf 22 Intervención del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Alfonso Dastis, ante la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados (21/12/2016) http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/politicaexteriorespanola/intervencion-ministro-asuntos-exteriores-comision-congreso

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Cuatro ámbitos de reforma 1.-La defensa de un orden internacional abierto basado en reglas equilibradas Era de esperar que tras la crisis financiera el orden liberal de posguerra, liderado por Occidente, y el proceso de globalización fuera recomponiéndose. La realidad es la opuesta. La inestabilidad en Oriente Medio, el surgimiento de instituciones alternativas, la agresividad rusa hacia Occidente, la asertividad china en el Mar de la China Meridional, el repunte terrorista, amenazas crecientes como la ciberseguridad o el descrédito del libre comercio apuntan hacia una gobernanza global mucho más compleja. El nacionalismo y los “hombres fuertes” (Trump, Erdogan, Xi, Putin, Sisi) están en auge. Con una definición muy restrictiva del interés nacional, un enfoque hacia el exterior más transaccional y menos cooperativo y un especial énfasis en sus “esferas de influencia” parece que las alianzas basadas en valores y lazos históricos pesan menos y, en muchos casos, prepondera la mentalidad de juego de suma cero donde lo que gana uno irremediablemente lo perdería otro. Como sugiere Ian Bremmer, entramos en una recesión geopolítica. En un contexto internacional menos propenso al multilateralismo y la apertura, la UE se siente menos cómoda. Además, la salida del Reino Unido reduce sustancialmente la capacidad diplomática y militar de la UE junto al apetito por el libre comercio. Debería ser, sin embargo, un incentivo para que los Estados miembro actuaran con mayor decisión y de forma más coordinada. El contexto global y la propia Unión han cambiado sustancialmente desde el momento en el que la Estrategia Global de la UE fue concebida. Es hora de volver a analizar el escenario internacional, definir los intereses europeos, establecer prioridades y aprovechar los recursos comunes, especialmente en las áreas donde la Unión supone un valor añadido: comercio, energía, gestión de crisis o ayuda al desarrollo. También en instrumentos comunes útiles como las sanciones económicas. A pesar de que el Brexit no hará desaparecer las diferencias estratégicas entre los distintos Estados de la UE-27, en los ámbitos de política exterior y defensa sí abre nuevos escenarios y puede propiciar que se avance algunos pasos en el largo camino hacia la autonomía estratégica de la Unión. Es el momento de lograr avances institucionales que se sumen a los conseguidos en el Tratado de Lisboa con la creación del SEAE y el reforzamiento de la Alta Representante. Para ello es necesario el compromiso político de los Estados miembro con una acción conjunta europea a través de la cual las instituciones comunes puedan aportar el valor añadido europeo. La experimentación con la toma de decisiones por mayoría cualificada en el Consejo de Asuntos Exteriores sería un paso necesario a estas alturas de la integración. Con la vista puesta a recomponer la esfera euroatlántica a medio plazo, la UE no debe caer en la introspección sino tratar de ocupar los espacios que abandone la Administración Trump. El gobierno alemán, en especial, ha entendido el valor añadido de la escala europea para contribuir a mantener instituciones globales y ganar influencia. La UE debe seguir comprometida con la provisión de bienes públicos globales y tratar de persuadir al resto de lo relevante de su visión del mundo. Ante el debilitamiento del vínculo trasatlántico, la UE debe mirar hacia socios alternativos en libre comercio como Canadá, Japón o México. El anuncio de la apertura de negociaciones con Australia y Nueva Zelanda es un ejemplo de ello. Es clave defender el marco institucional

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multilateral apoyando a Organizaciones Internacionales y la legalidad internacional. Y asumir liderazgo en áreas como la lucha contra el cambio climático o defender logros como la resolución de disputas comerciales a través de la OMC, reformar el actual sistema de controversias inversor-Estado (ISDS) o el acurdo nuclear iraní. En palabras de Mark Leonard: “sobrevivir como una fortaleza kantiana en un mundo hobbesiano”23. También proseguir en la reducción de la dependencia energética de Rusia a través de la mejora de las infraestructuras energéticas transfronterizas y la diversificación. La península Ibérica, tradicionalmente una isla energética con ratios de interconexión muy bajos, tiene mucho que aportar en este campo. Tras un largo periodo de descenso de la violencia, el contexto hoy es el de un incremento del número de conflictos, según el Programa de Datos sobre Conflictos de Uppsala hasta niveles similares al final de la Guerra Fría. En defensa es imperativo reafirmar el compromiso de inversión del 2% del PIB para el año 2024 siguiendo el compromiso adquirido en la cumbre de la OTAN en Gales. Hoy sólo cumplen Grecia, Reino Unido, Estonia y Polonia. En el caso de España supondría doblar el presupuesto. Tan importante como ello es el avance en los instrumentos de pooling and sharing (mancomunación y puesta en común). También la siempre tortuosa integración de industrias militares y el mercado común de adquisiciones de defensa. En este sentido es clave una mejor gobernanza y una estructura institucional consistente. Sacar el máximo rendimiento al Tratado de Lisboa a través del mecanismo de la cooperación estructurada permanente. Es necesario apuntalar pasos recientes como el Plan de Implementación en Seguridad y Defensa, aumento del presupuesto de la Agencia Europea de Defensa, la creación Fondo Europeo de Defensa para incentivar el desarrollo conjunto de tecnologías y equipamiento o del cuartel general de planeamiento y conducción operaciones militares no ejecutivas. Como demostraron las agrupaciones tácticas de combate, la dotación de capacidades debe correr en paralelo a la voluntad política del uso de los instrumentos. En cualquier caso el avance en PCSD no debe significar un deterioro de la credibilidad de la OTAN como alianza militar. En otro plano, el desarrollo de la nueva Agencia de Ciberseguridad Europea no debería limitarse a un mero órgano administrativo. También asumir el liderazgo en el vecindario, especialmente en Ucrania, Libia y Sahel. En los últimos años más que una política exterior de la UE hemos presenciado coaliciones de Estados miembro: vecindario oriental (con Alemania a la cabeza) y flanco sur (liderada por Francia). Para poder ir más allá sería necesario una mayor implicación tanto del resto de Estados miembro como de las instituciones comunes. Por otra parte, la cooperación en política exterior y en defensa con el Reino Unido debe ser acordada tras su salida de la Unión. El potencial para la cooperación con Londres en estos aspectos es muy alto pero no debe ser usado durante la negociación.

2.-La Europa que protege: seguridad, justicia y asuntos interiores La crisis de refugiados, el incremento de eventos terroristas, los ciberataques o los conflictos híbridos son sólo algunos de los fenómenos que nos muestra que las fronteras entre seguridad interior y exterior son progresivamente más imperceptibles. Una dicotomía que ya no es tal y que 23 Mark Leonard (2017) L’Europe qui protège: Conceiving the next European Union, ECFR. http://www.ecfr.eu/publications/summary/leurope_qui_protege_conceiving_the_next_european_union

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debería desterrar de los Estados miembros de la Unión las actuaciones nacionales sin tener en cuenta la dimensión europea, lo que a veces se describe como “mentalidades de silo”. La UE ha dejado de ser un efectivo exportador de estabilidad a su vecindario para pasar a convertirse en un importador de inestabilidad desde el este y el sur, destacando los conflictos en Ucrania, Siria, Irak, Libia y el Sahel. De la “política exterior comienza en casa” a “la política interior comienza más allá de las fronteras comunes”. De hecho, el Mediterráneo se ha convertido en la frontera más mortífera del mundo24, evidenciando la falta de dotación de capacidades para afrontar el reto. La crisis humanitaria ha deteriorado la solidaridad entre países de entrada, destino, tránsito y no involucrados y ha puesto en entredicho la capacidad de gestión de la frontera exterior y la libre circulación en el área Schengen. La guerra en Siria se convirtió en una amenaza existencial para la Unión Europea a través del flujo de refugiados, y las profundas divergencias internas sobre cómo gestionarlo. Una entidad del tamaño y capacidad de la Unión no puede asistir impasible a un conflicto de esta envergadura en su vecindad y menos aún aceptar que pueda afectarle de forma tan negativa. Lograr que algo así no vuelva a suceder debe ser el objetivo de la acción exterior de la Unión y, en particular, de su Política Común de Seguridad y Defensa, PCSD. El punto de partida es trabajar para conseguir el nivel de ambición definido en la estrategia global de 2016: la protección de la Unión y de sus ciudadanos; la respuesta a crisis y conflictos exteriores; y la construcción de capacidades para los países socios más frágiles. El valor añadido de la Unión en materia de gestión de crisis es enorme. Tiene a su disposición todos los instrumentos necesarios en el rango que va desde prevenir y anticipar un conflicto hasta colaborar con las autoridades locales para reconstruir las estructuras estatales una vez acabada la crisis. Lo que ha faltado hasta ahora ha sido voluntad política para utilizar esa panoplia de capacidades. La inclusión de la política exterior y de seguridad en la hoja de ruta de Bratislava, la percepción de ésta como uno de los vectores de relanzamiento del proyecto europeo, lo que no había sucedido en el pasado, muestran un consenso nuevo sobre el que se puede y se debe trabajar. El reforzamiento de la capacidad militar de la Unión hará a la OTAN más fuerte y más sólido el vínculo transatlántico. Ello hace necesario un paso adelante en seguridad y defensa además de asuntos de justicia e interior (JAI), incluyendo una gestión efectiva de la frontera exterior común. Sólo es posible pasando de una política reactiva, que se ha visto superada por los acontecimientos, a una mayor prevención y planificación. Ante la imposibilidad manifiesta de avanzar a un mismo paso debido a los recelos de algunos Estados miembro, especialmente orientales, la solución es la integración diferenciada. Para preservar el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia es necesario reducir los incentivos a la inmigración irregular, dotarse de una política de inmigración común y una profunda revisión del Sistema Europeo Común de Asilo equiparando estándares de acogida y concesión

24 Alrededor de dos tercios de las muertes y desapariciones de migrantes durante 2016 se registraron en el área del Mediterráneo según Missing Migrants Project. Más: IOM's Global Migration Data Analysis Centre-GMDAC (2017) Migrant deaths and disappearances worldwide: 2016 analysis. https://publications.iom.int/es/system/files/pdf/gmdac_data_briefing_series_issue_8.pdf

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de protección. Es clave potenciar la recién creada Guardia Europea de Fronteras y Costas y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO). España puede poner en valor la experiencia acumulada en gestión de crisis migratorias, especialmente en enfoque adoptado a comienzo del milenio a través de diversos instrumentos (acuerdos de readmisión, ayuda al desarrollo, cooperación técnica, control de fronteras) en los países de origen (Senegal, Mauritania) y la cooperación y fortalecimiento institucional con los Estados de tránsito como Marruecos. El Plan de Acción de la Valeta se inspira en este enfoque de incrementar la cooperación entre Estados de origen, tránsito y destino. Sin embargo, ni Madrid ni otros gobiernos nacionales han cumplido con el procedimiento de reubicación de solicitantes de asilo en Italia y Grecia (poco más del 10% de la cuota asignada) a pesar de haber incrementado la partidas económicas para refugiados. Una omisión explicada de forma coyuntural por el hecho de que no se encuentran candidatos suficientes para cubrir las cuotas, pero que a la larga puede volverse en su contra. Durante 2017, una vez bloqueada la ruta por el Mediterráneo Oriental, el grueso de las llegadas de migrantes y solicitantes de asilo a la UE (alrededor de 120.000 hasta agosto) se concentra en el corredor central hacia Italia pero durante los últimos meses se ha incrementado el número de llegadas a España (8.335) y de víctimas (121) tratando de alcanzar costas españolas25. La soledad con la que afronta este fenómeno Italia debería ser un motivo para la reflexión. Por otra parte, es especialmente reseñable la contribución española a las misiones PCSD en el Sahel y el Cuerno de África, que deberían ser reforzadas. Otro ámbito clave en el que Madrid cuenta con dilatada experiencia y know-how es la lucha antiterrorista, ya sea contra ETA o grupos yihadistas. El conocimiento español es clave ante la tarea de mejorar la coordinación en materia antiterrorista y de inteligencia, incrementando del intercambio de información entre los Estados miembros. El objetivo de lograr la plena interoperabilidad de los sistemas de información en 2020 o la mejora del marco marco de Prüm para el intercambio de datos son dos pasos en la buena dirección. Por otra parte, en los próximos meses se podrían dar tensiones comerciales a nivel global. La propuesta de Macron de “Europa que protege” cuya finalidad es la de “recuperar desafectos” entre los ciudadanos y el proceso de integración podría ser útil en este contexto; rehabilitando o reconstruyendo consensos. La Unión sigue siendo la mayor potencia comercial, inversora y proveedora de asistencia para el desarrollo. Las empresas europeas están plenamente integradas en las cadenas mundiales de valor y la UE es una potencia en estándares. Que la globalización funcione redunda en beneficio de los europeos pero esta debe ser equilibrada. En palabras de Fidel Sendagorta: “combinar la apertura hacia el exterior con un ascensor social que funcione en el interior de nuestros países”26. La Unión debe apostar por la apertura pero también por un orden comercial y financiero equilibrado que afronte el dumping social o mejore la eficacia del sistema de aplicación de los derechos de propiedad intelectual e industrial contra la falsificación. Un ejemplo es la propuesta de Alemania, Francia e Italia en relación a la inversión directa en sectores estratégicos por parte de vehículos estatales. La reciprocidad de las condiciones de inversión, especialmente en el ámbito tecnológico, es clave así como la reciprocidad en la

25 Cifras de la Organización Internacional de Migraciones a 22 de agosto de 2017. 26 Fidel Sendagorta (2016) La fuga del optimismo occidental. https://elpais.com/elpais/2016/08/22/opinion/1471857019_156819.html

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contratación pública. Un marco de igualdad de condiciones que frene la adquisición de empresas europeas por parte de instrumentos propios del capitalismo de Estado, como los fondos soberanos o SOEs (empresas estatales), siguiendo políticas industriales lideradas por Estados que no admiten reciprocidad ni siguen lógicas de mercado, en muchos casos recibiendo subsidios. Es el caso de las recientes adquisiciones de compañías tecnológicas foráneas en el marco del programa “Made in China 2025”. La propuesta de la Comisión Europea de crear una Corte de inversiones multilateral y un Instrumento de contratación pública internacional o de un renovado uso de los instrumentos comerciales parece un paso en la dirección correcta. La defensa de la apertura, la liberalización o un orden basado en reglas debe ir acompañado de la exigencia de reciprocidad y unas relaciones equilibradas si queremos que la UE sea considerada como un elemento útil ante los impactos negativos de la globalización. También compensar a los perdedores. En esa línea se debe potenciar el Fondo Europeo de Ajuste a la Globalización (FEAG), cuyo fin es el de compensar a los trabajadores cuando pierden su empleo debido a la competencia internacional, y avanzar hacia el Pilar Europeo de Derechos Sociales. También crear instrumentos para compensar a aquellos sectores y regiones que se ven especialmente afectados por la inmigración. La lucha contra la evasión y elusión fiscal es otro ámbito en el que la Unión puede aportar valor añadido y que parece más relevante tras los problemas de financiación de los Estados del Bienestar que han generado la crisis económica, el envejecimiento poblacional y el deterioro estructural de la capacidad competitiva europea. En este sentido es necesario avanzar en la línea marcada por la propuesta de los ministros de finanzas del Grupo de Versalles (Alemania, Francia, Italia y España) de crear un “impuesto de igualación” sobre el volumen de negocios de las empresas que operan en el mercado único con el objetivo de que estas compañías, especialmente tecnológicas, tributen siguiendo el impuesto de sociedades en el país donde se generan los ingresos.

3.-Cerrar la crisis mediante el fortalecimiento de la UEM Como ya se ha comentado con anterioridad, la eurozona ha comenzado una recuperación económica sustancial. Sin embargo, no es momento para la complacencia ya que la arquitectura institucional sigue siendo frágil y a nivel nacional persisten numerosos desequilibrios. Durante la crisis la Eurozona se ha dotado de un fondo permanente de rescate (MEDE) y ha incrementado la supervisión presupuestaria nacional a través de diversos paquetes e instrumentos como el Two-pack, Six-pack, el Semestre Europeo o el Pacto Fiscal Europeo. También se puso en marcha la unión bancaria, impulsando instrumentos comunes de supervisión y de resolución bancaria -MUS y MUR, que incluye a la Junta Única de Resolución. El BCE ha sido la institución que más ha incrementado su poder durante la crisis, implementando políticas impensables antes de ésta, como el OMT o la QE, actuando como una verdadera institución federal. Aun así la Eurozona está lejos de ser una área monetaria óptima, y por lo tanto capaz de afrontar con éxito otra gran crisis financiera, y la divergencia de prioridades entre los Estados miembro todavía es muy amplia. Todo pacto de desarrollo debe combinar medidas para mutualizar riesgos pero también la reducción de éstos mediante programas de reformas económicas para convencer tanto a acreedores como deudores.

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El Informe de los Cinco Presidentes, de diciembre de 2012, actualizado desde entonces, contiene una valiosa hoja de ruta para avanzar hacia el rediseño completo de la UEM. En primer lugar, existe ya un cierto consenso acerca de completar la Unión Bancaria con el fin, entre otros, de reducir el bucle diabólico entre el riesgo de la deuda pública y el riesgo bancario. Las contribuciones españolas a los ejercicios de reflexión institucional sobre el futuro de la UEM han apostado por un fondo de garantía de depósitos común y un fondo común ligado al mecanismo de resolución de entidades financieras. La Unión Bancaria debería estar acompañada por un mecanismo fiscal de estabilización para afrontar shocks asimétricos. Este podría adoptar la forma de fondo de inversiones adicionales de cara a incrementar la productividad para, en el largo plazo, incorporar también un régimen de seguro de desempleo común que complemente a los nacionales. En última instancia, la arquitectura institucional del euro debería completarse con un instrumento de mutualización de deuda, por ejemplo ESBies, y un respaldo fiscal común. Éste último se trataría de un Tesoro común (que algunos califican de Fondo Monetario Europeo) basado en el actual MEDE. Sería imprescindible dotarlo de más recursos y de una gobernanza más ágil y creíble en la que se evite la unanimidad pero también evitar un enfoque meramente intergubernamental o la ausencia de control democrático. Para evitar el “riesgo moral” se debe aumentar la exigencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (aunque reduciendo su carácter procíclico) y promover reformas nacionales a través de incentivos. Es imperativo restablecer la confianza para combinar credibilidad y solidaridad. La solidaridad de los acreedores no se incrementará sin una mayor credibilidad de los deudores. Por tanto, la zona euro no podrá avanzar sin un compromiso por parte de los gobiernos periféricos hacia las reformas domésticas, haciendo este programa suyo. Además, sería necesario afrontar problemas como el desequilibrio de las balanzas comerciales (Alemania tiene un superávit próximo al 9%), la exigua movilidad laboral y la escasa integración bancaria, con un predominio de los grandes bancos nacionales que tienen poca presencia en el resto del área monetaria y que han reducido su exposición crediticia al resto de la Eurozona. La zozobra vivida durante los casos del Banco Popular y de Veneto Banca y Banca Popolare di Vicenza nos muestran que las reglas de insolvencia de cada Estado miembro deben ser armonizadas. Otro aspecto a reforzar es la reducción de la dependencia del sector privado de la financiación bancaria a través de la unión del mercado de capitales. El más relevante de los retos será el de fortalecer la legitimidad democrática del proyecto. Ahí pueden tener cabida las propuestas de París: un gouvernement économique a través de la creación de la figura de un ministro de finanzas, con un presupuesto y una asamblea del área monetaria, que podría concretarse en un comité del Parlamento europeo o a través de los eurodiputados de los 19 Estados miembros. Tras el Brexit la Eurozona representará alrededor del 85% del PIB de la UE por lo que será necesario compaginar los avances con cierta atención hacia los ocho Estados miembro de la UE-27 que no forman parte de área monetaria. La propuesta de Juncker de incorporar a todos los Estados miembro de la UE en la Eurozona (además de en la Unión Bancaria y Schengen) para 2025 parece irrealizable. Aún así, parece interesante la propuesta de creación de un instrumento de convergencia dedicado a prestar asistencia de preadhesión a los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro. En

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cualquier caso una ampliación de la Eurozona acrecentaría la sensación de aislamiento de los Estados fuera del euro y la pérdida de relevancia del ECOFIN frente al Eurogrupo, por lo que es necesario repensar el equilibrio entre ambos grupos. España ha sido un miembro ambicioso en lo concerniente al futuro del diseño institucional del euro aunque su credibilidad sería mayor si no continuara a estas alturas bajo el procedimiento de déficit excesivo. Es cierto que la Administración central obtuvo en el primer semestre de 2017 el primer superávit primario desde 2008 y Madrid podría cumplir, al fin, con el objetivo del 3,1% de déficit público para 2017. La salida del procedimiento de déficit excesivo es factible pero el creciente déficit de la Seguridad Social y una deuda pública en torno al 100% del PIB indican que España necesita aplicar reformas –especialmente en pensiones- para poder afianzar su voz en el debate. Por otra parte, en la UE27, es necesario perfeccionar el mercado único (telecomunicaciones y transporte, tecnologías digitales, industrias de defensa, energía). Especialmente relevante para la zona euro es el desarrollo de un auténtico mercado de capitales. En otra línea, los planes de la Comisión en materia industrial no debería tanto centrarse en una reindustrialización que nunca se materializa sino en la adaptación a las cadenas de valor globales y a la adaptación a la “cuarta revolución industrial” a través de las “factorías del futuro” (ya apuntada en la estrategia para la digitalización industrial de 2016) y al fenómeno de relocalización de manufacturas una vez que el coste de la mano de obra ya no resulta tan determinante al ser sustituida por la manufactura aditiva o la robotización. Para ello es imprescindible avanzar en los objetivos de la Nueva agenda de capacidades para Europa. También propiciar que la innovación germine en la Unión, superando la escueta presencia europea entre las empresas tecnológicas más relevantes en la que, con dificultad, tan sólo se encuentran la alemana SAP, la neerlandesa Philips, la sueca Ericsson y la finlandesa Nokia.

4.-Facilitar la estructura de gobernanza a largo plazo de la UE reforzando su legitimidad democrática

El Brexit debería catapultar a la UE27 hacia reformas institucionales para afrontar el déficit político actual en la Unión. Las instituciones de Bruselas tienen que conseguir hacer política de forma más visible y explícita, y no solo formular políticas públicas. Se trata de mejorar la calidad del debate democrático europeo, con más transparencia, inteligibilidad, rendición de cuentas y, progresivamente, competencia entre distintas visiones europeas del bien común.27

Durante la crisis se ha dado un incremento de las dinámicas inter-gubernamentales, el incremento de la relevancia de organismos informales y la amenaza de vetos por parte de instituciones nacionales. La transferencia de nuevas competencias a la UE solo se justifica por una mejora de su sistema de gobierno en términos democráticos y por la aceptación de un nuevo contrato social entre los europeos que resuelva las tensiones y los desequilibrios políticos y económicos que tanta incertidumbre han introducido en el proyecto europeo.28 Se trataría de intercambiar nuevas cesiones de poderes, imprescindibles en el rediseño del euro, por un

27 José M. de Areilza (2014) Poder y Derecho en la Unión Europea, Civitas. 28 Ídem.

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reforzamiento democrático y político de las instituciones comunitarias29. También una extensión del uso del voto por mayoría cualificada para evitar la parálisis. Las elecciones europeas de 2019 y la posterior renovación de las instituciones es el momento ideal para aplicar este reacomodo institucional. El objetivo debería ser superar la participación -e interés- de 2009 y 2014 (42%). Para garantizar la legitimidad del proyecto es necesario profundizar en el sistema de Spitzkandidaten para elegir al presidente de la Comisión Europea. O incluso un paso más allá en el caso de materializarse la propuesta de Juncker en el debate del Estado de la Unión de fusionar las figuras de los Presidentes de la Comisión y el Consejo y que éste fuera elegido teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo. Un solo presidente del Consejo y Comisión haría más inteligible a la Unión para el ciudadano y facilitaría la visibilidad en el exterior. La consolidación de la europeización del sistema de partidos es clave a la hora de desarrollar un demos compartido. En esta línea la propuesta de la creación de una circunscripción trasnacional europea podría mitigar los problemas a los que se enfrentan unas elecciones consideradas de segundo orden. La partida de los 73 eurodiputados británicos supondría una oportunidad en este aspecto. Sin embargo, la necesaria politización de la Comisión debe preservar la neutralidad de la institución en ciertos ámbitos como la política de competencia y su carácter de guardiana de los tratados. En cuanto a transparencia y rendición de cuentas en el Parlamento Europeo es necesario evitar la pertenencia a múltiples partidos europeos, una mayor fiscalización de las fundaciones de partidos y establecer límites en el uso por parte de partidos políticos nacionales de los fondos de origen europeo. En la Comisión la aplicación del nuevo Código de Conducta de los Comisarios debería suponer una mejora clara. Por otra parte, el Parlamento Europeo ha de ser relevante también en aquellos ámbitos en los que se avance a través de integración diferenciada como UEM, seguridad y defensa o movilidad (JAI), implicando a los eurodiputados de los Estados miembro que decidan “hacer más”. A la hora de avanzar en esta senda de mayor flexibilidad dentro de las instituciones, mediante la creación de núcleos duros y diferentes velocidades, es imprescindible no caer una complejidad excesiva que limite la rendición de cuentas ante los ciudadanos. Nuestras instituciones nacionales deben aportar más al día a día del proyecto europeo. Es el momento de sacar al parlamento español del “esplendido aislamiento” en lo concerniente a asuntos europeos en el que la labor de control del ejecutivo ha sido tradicionalmente muy limitada. Para ello es necesario analizar las best practices de Estados como Dinamarca, Francia o Reino Unido. Se trataría de transmitir a los ciudadanos de que su voto en las elecciones generales tiene un impacto directo en los asuntos europeos. Con voluntad política sería posible una mayor cooperación con otros parlamentos nacionales en asuntos europeos o facilitar las comparecencias de responsables europeos en el Congreso. En un momento en el que las diferencias entre Estados miembros son muy patentes en cuanto a su capacidad negociadora, nuestra Administración debe invertir más en el desarrollo de altas capacidades europeas en cada uno de los ministerios y organismos en contacto con la UE.

29 José Ignacio Torreblanca y José M. de Areilza (2012) Saving the euro: the Spanish perspective, Op. cit. http://www.ecfr.eu/page/-/eurocrisis_Spain.pdf

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Con el fin de fortalecer la ciudadanía europea, se podría estudiar enriquecerla haciendo realidad la frase del Tratado sobre el Funcionamiento de la UE que afirma: “Los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en los Tratados”. Sin embargo los tratados por ahora no establecen verdaderos deberes30. Habría que formular diversos modos para fortalecer su sentido de pertenencia. Una iniciativa en este sentido podría ser el desarrollo del recién creado Cuerpo Europeo de Solidaridad para convertirlo en un verdadero sistema europeo de voluntariado, más allá de los pequeños pasos que se han dado hasta ahora. En este sentido, se trataría de crear en la conciencia de las nuevas generaciones europeas, que conciben las ventajas de pertenecer a la Unión como irrenunciables, del deber de dedicar algún tiempo de sus vidas al servicio de los demás en proyectos de dimensión europea31. Con este fin, la Unión crearía un sistema para certificar y reconocer como “servicio europeo” a las miles de actividades de voluntariado ya en marcha en los veintiocho Estados miembros y a las que tiene lugar por todo el mundo con origen europeo. Para otorgar este reconocimiento, la Unión pediría que el voluntariado europeo se hiciera por equipos en los que hubiese nacionales de distintos países, que aprendiesen a trabajar juntos en el servicio a sus sociedades. La Unión también se volcaría en hacer que la actividad de voluntariado europeo adquiriese prestigio y tuviese una vertiente práctica en su aceptación, valoración y promoción por colegios, universidades y empleadores. El objetivo de llegar a 100.000 jóvenes europeos participantes en el Cuerpo de aquí a finales de 2020 sería un buen paso para hacer más palpable el significado de la ciudadanía europea. La propuesta de la Comisión para reducir de la edad mínima de 18 a 16 años para participar en la Iniciativa Ciudadana Europea es otro pequeño paso en esta dirección. España tiene mucho que aportar. Ejemplo de ello es el liderazgo ininterrumpido desde 2001 en la recepción de estudiantes Erasmus (42.537 en 2016). También un gran emisor ya que en las tres últimas décadas 625.000 estudiantes españoles disfrutaron de la experiencia, sólo superados por los alemanes. Por último, la UE ha dedicado considerables recursos a promocionar sus valores en el exterior pero ha descuidado su impulso en la propia Unión. De hecho la UE gasta más del doble en el exterior (Instrumento Europeo de Democracia y Derechos Humanos, IEDDH) que en el interior (Programa Derechos, Igualdad y Ciudadanía y Programa Europa con los Ciudadanos). Además, los mecanismo preventivos y de sanción del artículo 7 del TUE se ha mostrado ineficientes a la hora de afrontar “un riesgo claro de violación grave” de los valores incluidos en el artículo 2 del TUE32 por parte de un Estado miembro. El enfoque de condicionar la distribución de fondos en el nuevo marco financiero al respeto por estos, especialmente el Estado de Derecho, tampoco se antoja sencilla. Por ello la UE debe atender con más a la promoción de sus valores en la propia Unión siendo más contundente, creando nuevos instrumentos y prestando una mayor 30 Cfr. Joseph Weiler (2000) To be a European citizien: Eros and civilization, In: The Constitution of Europe, Op. cit., págs. 324-358. 31 Cfr. José M. de Areilza (2014) Poder y Derecho en la Unión Europea, Civitas. Op. cit. 32 “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.”

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financiación a los agentes e iniciativas dedicadas a la defensa del Estado de Derecho, los Derechos Humanos, la prevención del radicalización o al control de altos estándares democráticos e informativos. Ya no se trata de nuestro vecindario sino de la propia Unión, especialmente en una coyuntura en la que Estados terceros invierten en los Estados miembros con la intención de socavar estos valores.

De la reflexión a la acción En 2017 la UE ha girado de una posición defensiva ante las múltiples crisis a la posibilidad de aprovechar lo que Juncker ha calificado de viento favorable para la integración. La principal tarea de la UE ya no es algo tan deprimente como negociar el Brexit y conservar lo más intacta posible la Europa resultante. Hoy los términos de la salida del Reino Unido que se barajan no amenazan la cohesión de los 27 e incluso la refuerzan. La combinación de la crisis del euro, migratoria, el ascenso del populismo y finalmente, el Brexit, han desplazado el centro de gravedad europeo de Bruselas a Berlín. Angela Merkel, a punto de conseguir su cuarto mandato, sigue teniendo la llave para relanzar la UE en otoño. Pero no tiene una estrategia europea –lo suyo es “el poder sin propósito”, en definición de de sir Paul Lever33. Necesita ideas y aliados, más allá de la concertación con Emmanuel Macron, una vez éste pruebe su capacidad reformista. Las contribuciones para fortalecer la integración europea desde España llegan en el momento oportuno. Nuestro país se encuentra en un momento apropiado para contribuir ideas e iniciativas al debate europeo en marcha. Debe hacerlo desde un europeísmo renovado y activo, crítico en primer lugar hacia fórmulas estereotipadas o propias de contextos pasados. La convicción de fondo en el regreso de nuestro país tras la crisis del euro es la urgencia de reforzar la identidad europea y promover sus valores. Esta profundización tiene valor en sí mismo y es profundamente compatible con la proyección de intereses nacionales y el desarrollo de nuestra democracia. El momento es ahora.

33 Cfr. Paul Lever (2017) Berlin Rules: Europe and the German Way, IB Tauris.