Aseguramiento de riesgos laborales: principios e instrumentos

Fabio Durán Valverde

Especialista en Seguridad Social, OIT

Setiembre 2005

Temario

Evolución del marco doctrinario de la protección de los riesgos del trabajo

Principios del aseguramiento de riesgos del trabajo en las prácticas internacionales

Situación en el Perú.

Etapas en la evolución histórica de la protección de riesgos del trabajo Etapa 1 (1880-1900). Responsabilidad por culpa.

Revolución industrial: nuevas condiciones de trabajo que derivaron en una inseguridad generalizada. Consecuencias de los riesgos derivados del trabajo eran soportados por el trabajador. La responsabilidad del empresario se limitaba a la responsabilidad civil por culpa. Necesidad de carga de la prueba (dificultades).

Etapa 2 (1900-1920). Seguro obligatorio de la responsabilidad individual del empleador.

Se establece la indemnización obligatoria –responsabilidad objetiva

Bélgica (1903), Portugal (1919), Países Bajos (1921): recurrieron al seguro obligatorio de la responsabilidad individual del empleador.

(Alemania desde 1884 ya tenía una Ley del Seguro de Accidentes del Trabajo).

Etapas en la evolución histórica… Etapa 3 (1920-1950). Teoría del riesgo profesional. Responsabilidad

colectiva frente al riesgo.

Evolución: de responsabilidad por culpa a responsabilidad objetiva del empresario.

“Teoría del riesgo profesional“: los empresarios responden no por ser considerados culpables del daño causado, sino por ser los causantes originarios del riesgo.

Extensión del ámbito de aplicación: cobertura de enfermedades profesionales; y el accidente in itinere

Seguros profesionales y Seguro Social de Accidentes obligatorio. Noruega (1915), Suecia (1916), Islandia (1917), EEUU (1919), Dinamarca (1920), Luxemburgo (1925), Chile (1925), Costa Rica (1928), Francia (1946)..., resto del mundo.

Etapa 4 (1950--). Gestión del riesgo. Las políticas de seguridad y salud en el trabajo

La prevención como principio fundamental. Vínculo entre los instrumentos de financiamiento del seguro y las políticas de prevención de riesgos. Responsabilidad de los aseguradores en las funciones de prevención.

Evolución: resumen

19501880 1900 2005

Responsabilidad por culpa

Responsabilidad objetiva: Teoría del Riesgo Profesional

Responsabilidad individual del empleador

1920

Políticas de SST: prevención

Concepto de accidente del trabajo: elementos comunes en las legislaciones nacionales

1. La lesión producida debe causar una alteración de la salud o de la integridad psicofísica del accidentado que le incapacite para el trabajo, que precise asistencia sanitaria, o que cause la pérdida de renta para los supervivientes del trabajador accidentado.

2. Producido por una causa violenta, repentina e imprevista. 3. Se admite que la contingencia del daño asegurado proceda de un

trauma psíquico, por lo que muchas legislaciones consideran indemnizable el suicidio.

4. Debe existir una relación entre la causa del accidente y el trabajo realizado. La relación de estos dos elementos es exigida por todos los ordenamientos para indemnizar los estados de invalidez, enfermedad profesional o muerte. No coinciden las legislaciones en cuanto al alcance de esta relación.

5. Se asume la presunción favorable a la calificación del accidente como de trabajo cuando éste se produce en el centro de trabajo o en el lugar de la prestación; dentro de la jornada de trabajo normal o extraordinaria (ejemplo: muerte por infarto de miocardio).

Concepto de enfermedad profesional

Está ligado al estudio e identificación de determinados agentes agresivos presentes en el medio laboral.

Tendencia a dirigir esfuerzos al conocimiento de la etiología de las enfermedades profesionales, con el objetivo de inventariar o listar las enfermedades que por traer su causa en el medio laboral se pueden considerar como profesionales.

El régimen de lista está aconsejado por los Convenios 18 y 42 (1925 y 1934) de la OIT. Es un listado uniforme, que opera como marco mínimo.

A través de los convenios, se busca la aplicación del principio de uniformidad. Esta se consigue, por la doble vía de aplicar una lista y por la aplicación a todas las actividades y sectores

Normalmente es una lista abierta a la incorporación de nuevas enfermedades cuyo origen profesional ha quedado determinado.

La política preventiva en SST: tendencias

Régimen jurídico propio, con normas particulares que las diferencian del tratamiento previsto para el accidente no laboral o la enfermedad común.

Una nueva etapa en la que se establece una política preventiva en materia de seguridad y salud en el trabajo

Se tiende a equiparar el poder prestacional de los riesgos profesionales a los comunes

Se dan por concluidas las peculiaridades organizativas y financieras de estas contingencias, dando un paso adelante en la consolidación unitaria y universalista del sistema.

Extensión del ámbito de aplicación: el accidente in itinere

Progresivamente se rompe el requisito de todo accidente laboral: la relación directa de causa a efecto entre trabajo y lesión.

El accidente in itinere El accidente por fuerza mayor Fallecimiento en el lugar de trabajo (v.g. infarto se

considera en algunas legislaciones como accidente de trabajo)

Principios vigentes en las prácticas internacionales de aseguramiento: resumen

Responsabilidad objetiva Universalidad subjetiva Automaticidad Integralidad o suficiencia Unidad o uniformidad

Principio de responsabilidad objetiva (del empresario)

El empresario responde no por ser considerado culpable del daño causado, sino por ser el causante originario del riesgo.

Se basa en la "teoría del riesgo profesional“: da origen al concepto de seguro de accidente

Principio de universalidad subjetiva

En principio, todos los trabajadores asalariados están cubiertos en forma obligatoria, cualquiera que sea la labor que ejecuten, cualquiera que sea la naturaleza de la empresa, institución, servicio o persona para la que se trabaje, pública o privada.

Se aplica tanto al trabajo eventual o habitual, sin importar la forma de retribución.

En algunos países la protección se extiende a los trabajadores por cuenta propia, condicionada al cumplimiento en el pago de cuotas.

País

Perú

Colombia

Venezuela

Bolivia

Campo de aplicación de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales

Todos los trabajadores afiliados al Seguro Social Obligatorio.

Trabajadores de empresas que realizan actividades de riesgo.

Trabajadores dependientes, afiliados al Seguro General de Riesgos Profesionales (obligatorio para dependientes).

Trabajadores con relación de dependencia en empresas privadas, públicas o estatales, que cotizan al IVSS y los afiliados al Seguro

Facultativo.

Aplicación personal

País

Perú

Colombia

Venezuela

Bolivia

Tener un mínimo de 3 aportaciones consecutivas o 4 noconsecutivas, anteriores al inicio de la contingencia. Para el caso de

accidentes, la prestación de servicios se da con el inicio de la relación laboral.

Las prestaciones no están sometidas a períodos previos de cotización. Se accede a las prestaciones

a partir del día siguiente al de la afiliación al Sistema.

Estar afiliados al IVSS, sin que se exijan períodos previos de cotización para el acceso a las prestaciones.

Estas prestaciones no están sujetas a cotización previa, pero sí debe constar afiliación con alta en el Seguro Social.

Requisitos de acceso a prestaciones de accidentes y enferm. profesionales

Aplicación personal

Principio de automaticidad

No se requiere ninguna formalidad para tener derecho a las prestaciones establecidas por ley.

La sola ocurrencia del siniestro laboral hace nacer en el trabajador el derecho a las prestaciones de ley, aún cuando el empleador no esté al día en el pago de las cotizaciones, e incluso si no existe un contrato por escrito.

Principio de integralidad

Las prestaciones han de ser integrales:

Promoción Prevención Curación Rehabilitación.

Principio de suficiencia Las prestaciones han de ser suficientes,

en términos de efectividad en la cobertura del riesgo:

Tasa de reemplazo del ingreso asegurable en caso de invalidez total (normal o gran invalidez)

Restituir al máximo, en la medida de las posibilidades, la condición del trabajador vigente antes de la ocurrencia de la contingencia

Principio de unidad o uniformidad

Gestión sistémica centralizada en el Estado:

Supervisión Regulación

Régimen de prestaciones aplicable es el mismo para cada asegurado.

El principio de unidad contempla la coexistencia de la gestión operativa pública con la gestión privada

Gestión Varía de unos países a otros:

Administración pública directa o indirectamente mediante la colaboración de otras instituciones

Administración con la participación de entidades privadas.

Alemania: régimen administrado por las Asociaciones del Seguro de Responsabilidad Patronal (instituciones públicas autónomas de cada sector comercial o industrial)

Bélgica: compañías de seguros privados Dinamarca: prestaciones sociales son gestionadas y distribuidas por

servicios sociales especiales de los municipios; seguro a cargo de compañías de seguros privadas.

Argentina: Administradores de Riesgos del Trabajo, públicas o privadas, con o sin fines de lucro

México: Instituto Mexicano de Seguros Sociales Costa Rica: Instituto Nacional de Seguros Colombia: ARP privadas y Seguro Social (ISS).

Gestión: posición de OIT

Conferencia Internacional del Trabajo, 89 Reunión 2001:

“Conclusión 4. No existe un modelo idóneo único de seguridad social. Crece y evoluciona con el tiempo. Existen regímenes de asistencia social, regímenes universales, regímenes de seguro social y sistemas públicos o privados. Cada sociedad debe elegir cuál es la mejor forma de garantizar la seguridad de ingresos y el acceso a la asistencia médica. Esta elección reflejará sus valores sociales y culturales, su historia, sus instituciones y su nivel de desarrollo económico. La función prioritaria del Estado es facilitar, promover y extender la cobertura de la seguridad social. Todos los sistemas deberían ajustarse a ciertos principios básicos. En especial, las prestaciones deberían ser seguras y no discriminatorias; los regímenes deberían administrarse de forma sana y transparente, con costos administrativos tan bajos como sea factible y una fuerte participación de los interlocutores sociales…”

Requisitos de acceso y prestaciones Convenio 102 o 121, no se exige período previo de cotización para acceder a

prestaciones: la víctima adquiere desde el primer momento el derecho a ser indemnizado y a obtener cuantas prestaciones se derivan del sistema de Seguridad Social, sanitarias, asistenciales, recuperadoras, etc.

Las prestaciones económicas por estas contingencias son generalmente más elevadas que para las contingencias comunes.

En algunos países como es el caso de España se regula un recargo de prestaciones económicas evaluados en un 30 a un 50 por ciento de incremento cuando la lesión acaezca por incumplimiento de medidas de seguridad e higiene en el trabajo; es una indemnización complementaria, corre a cargo del empresario y no puede ser asegurada.

Prestaciones independientes de la posible responsabilidad civil o penal del empresario por incumplimientos donde medie culpa o negligencia.

Por lo general, si hay un mínimo grado de incapacidad es suficiente para justificar el pago de indemnización por accidente de trabajo

La cuantía de las pensiones que se pagan por estos conceptos es generalmente más elevada que la que se deduce de las contingencias comunes y se concede un suplemento de pensión para los inválidos que puede llegar a un incremento del 50% en aquellos casos de gran invalidez para los beneficiarios que no puedan valerse por ellos mismos para realizar las tareas más comunes de la vida cotidiana.

Financiamiento La doctrina y la práctica a nivel universal es que la reparación de

daños debe recaer exclusivamente en el empleador:

pago de primas de seguros

o reconocimiento del valor de las indemnizaciones a favor del trabajador cuando éste no se encuentre asegurado.

Participación del Estado en el financiamiento (algunos países): cuando el campo de aplicación se extiende a los trabajadores independientes.

Recomendación de OIT de Filadelfia estableció que “la totalidad de los gastos por reparación de lesiones derivados del empleo debería estar a cargo de los empleadores". Esta concepción está plenamente recogida en la Parte VI del Convenio 102 de OIT o Norma Mínima de Seguridad Social.

...Financiamiento

Vinculación entre los instrumentos de financiamiento y las políticas de prevención de riesgos; dos ideas principales:

1. Una parte de los ingresos por recaudaciones de cuotas de riesgos del trabajo, debe destinarse de manera sistemática a la materia preventiva

2. Los modelos de financiamiento deben estar diseñados de manera tal que incentiven una conducta preventiva por parte del empleador.

...Financiamiento: modelos1. Tasa de cotización uniforme

2. Tasa de cotización variable en función de la siniestralidad (revisable):

Por actividad Por empresa

3. Combinación de tasa uniforme (básica) más tasa variable por siniestralidad

4. Cobertura de costos de prestaciones específicas generadas por el siniestro laboral, cuando el empresario no cumplió las normas de seguridad e higiene (costo no asegurable).

Situación de Perú a la luz de las prácticas internacionales de aseguramiento

Cobertura legal limitada a un reducido grupo Solo actividades de “alto riesgo” Alcance efectivo a solo al 4-5% de la PEA. De 2.2 millones de asegurados en los otros seguros, solo 600 mil tienen

seguro de riesgo (25% ¿?).

Mecanismos de financiamiento sin incentivos a la prevención

Dispersión de la gestión sistémica del Seguro: No existe un organismo de supervisión y regulación (superintendencia):

funciones dispersas. Funciones operativas dispersas, sin control central (ONP, aseguradoras,

EsSalud, EPS). No se conoce con exactitud la afiliación (¿consolidados?)

Problemas de gestión: Registro de afiliación incompleto o no consolidado Ausencia de sistema de información. Falta estándar de registro. Registro

incompleto de accidentes y enfermedades laborales. Ausencia de un marco reglamentario para la gestión operativa de la

seguridad y salud en el trabajo (en proceso).

Agenda pendiente en riesgos del trabajo

1. Extender el aseguramiento: principio de responsabilidad objetiva. Parte VI del Convenio 102 de OIT; o Convenio 121

2. Rediseño institucional: entidad única que haga gestión sistémica, y clarificación de roles (MINTRA, MINSA, EsSalud, SBS, SEPS)

3. Modelo de financiamiento: incentivar prevención

4. Reglamentar y desarrollar el sistema de información de accidentes y enfermedades.

5. Desarrollar el sistema de SST: Plan Nacional de SST.