Articulo mercados emergentes y reequilibrio global guadalupe

INTRODUCCIÓN

En el marco de la financiación al desarrollo, exis-ten distintos tipos de estrategias para fomentar eldesarrollo económico y reducir la pobreza. Algu-nas de las más utilizadas en los últimos años sonaquellas que buscan promover el crecimientoeconómico fomentando el espíritu emprendedor,la innovación y el desarrollo del sector privado,especialmente las Pequeñas y Medianas Empre-sas (PYMEs) y las microempresas, mejorando suacceso a la financiación y proporcionando asis-tencia técnica para la mejora de sus procesos yoperaciones2.

Estas estrategias se justifican por la importan-cia de las PYMEs en el crecimiento económico, lacreación de empleo y la innovación y por susmayores dificultades para acceder a la financia-ción respecto a grandes empresas. En general,

los problemas específicos de las PYMEs a la horade obtener créditos del sector bancario se rela-cionan con la falta de colateral disponible, la faltade información o información asimétrica (quepuede llevar a problemas de riesgo moral y selec-ción adversa) y los mayores costes administrati-vos que supone para los bancos analizar un grannúmero de pequeñas empresas (World Bank2004).

Por estas razones, la falta de acceso a financia-ción es una realidad en todos los países, inde-pendientemente de su grado de desarrollo eco-nómico (Berger and Udell, 1998; Galindo andSchantiarelli, 2003) y es la razón por la cual,tanto la Unión Europea, como los países miem-bros, así como EEUU, han diseñado políticas deapoyo al sector. Sin embargo, la situación esmucho más grave en países emergentes y en víasde desarrollo debido a la falta de mercados finan-cieros locales eficientes y a su dependencia de losflujos financieros internacionales que handemostrado ser muy volátiles, especialmente enépocas de crisis.

En este contexto, la cooperación financiera através de las llamadas Instituciones Financierasde Desarrollo (DFI) adquiere una importanciacrítica para mejorar el acceso a la financiación de

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EL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERASDE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROSDE PAÍSES EMERGENTES: IMPLICACIONES PARA

EL FONPRODE EN ESPAÑA

Manuel de la Rocha VázquezCoordinador de Economía Internacional, Fundación Alternativas

Guadalupe de la MataEconomista, Banco Europeo de Inversiones (BEI) 1

1 La visión y opiniones expresadas en este artículo sonexclusivas de sus autores y no necesariamente coinciden conlas de la Fundación Alternativas o del BEI, tampoco existeninguna vinculación entre ambas entidades.

2 Existen muchos estudios que prueban el importantepapel del crecimiento económico en la lucha contra la pobre-za (Dollar and Kraay 2002; Foster and Székely 2001; Kraay2006; Ravallion y Chen 1997).

las empresas locales en países emergentes y envías de desarrollo.

A diferencia de la cooperación al desarrollotradicional, centrada en la asignación de dona-ciones o financiación altamente concesional, losrecursos de las DFI tratan no sólo de inyectarliquidez directa en los sistemas financieros y sec-tores empresariales de los países en desarrollo, sino, sobre todo, atraer capital privado mediantesistemas de garantías y apalancamiento ymediante las mejoras del marco regulatorio favo-rable a la inversión.

Para ello en lugar de subvenciones y ayudas afondo perdido, se utilizan instrumentos financie-ros, estructurados y no estructurados, que ayu-dan a mejorar la disciplina financiera en los paí-ses y empresas receptoras y permiten compartirriesgos y beneficios con financiadores privados.

En este artículo se presentan brevemente lasestrategias y los principios de actuación de lasprincipales DFI para apoyar al sector privado depaíses emergentes y en vías de desarrollo hacien-do especial hincapié en los nuevos instrumentosutilizados para mejorar el acceso a la financia-ción de las microempresas y PYMES. A continua-

ción se describe la situación de este tipo de apoyodesde la cooperación española en un momentomuy relevante de su historia, ya que la recienteaprobación de la Ley del Fondo para la Promo-ción del Desarrollo (FONPRODE), abre nuevas einteresantes posibilidades para trabajar en ope-raciones financieras reembolsables en países endesarrollo, de manera similar a como lo vienenhaciendo desde hace años las DFI.

EL VALOR AÑADIDO DE LAS DFIPARA LOS PAÍSES EN DESARROLLO

Las estrategias de financiación oficial al desarro-llo se pueden englobar en tres grandes vías com-plementarias para canalizar recursos a los paísesen desarrollo: la ayuda oficial (bilateral y multila-teral), la financiación al sector público de los paí-ses en vías de desarrollo canalizada principal-mente a través de los bancos de desarrollo(Banco Mundial y bancos de desarrollo regiona-les) y la financiación al sector privado a través delas instituciones financieras de desarrollo (nacio-nales y regionales).

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LAS ECONOMÍAS EMERGENTES Y EL REEQUILIBRIO GLOBAL: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA ESPAÑA

CUADRO 1. ESTRATEGIAS COMPLEMENTARIAS DE LA POLÍTICAINTERNACIONAL DE DESARROLLO

Fuente: Adaptado de Dalberg, 2011.

Cada una atiende vías diferentes para apoyaral sector privado.

La primera (Ayuda Oficial al Desarrollo(AOD)) que tiene como objetivo proporcionardonaciones y contribuciones no reembolsablesasí como asistencia técnica a socios públicos yorganizaciones de la sociedad civil en países envías de desarrollo. Los programas de ayuda secentran en la población más pobre y ponen suénfasis en financiar sectores sociales, como lasalud, la nutrición, la educación, el medioambiente y los derechos humanos. Las fuentes deAyuda al Desarrollo provienen de institucionesbilaterales y multilaterales de desarrollo, como laComisión Europea o las Naciones Unidas.

La segunda línea de actuación promueve laFinanciación del Sector Público de países envías de desarrollo. El objetivo es facilitar eldesarrollo económico a través de inversiones eninfraestructuras públicas estratégicas, comotransporte, energía y salud. Las fuentes de estetipo de financiación son los bancos de desarrolloglobales como la Corporación Financiera Inter-nacional (filial del Banco Mundial) y los bancosregionales de desarrollo (como el Banco Inter-americano de Desarrollo, el Banco Africano deDesarrollo, el Banco Europeo de Inversiones o elBanco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo).Estos bancos tienen departamentos especializa-dos en el apoyo al sector público y utilizan ins-trumentos con distintos niveles de concesionali-dad en sus actuaciones.

La tercera apoya la financiación del SectorPrivado, especialmente a las PYMES de los paí-ses en vías de desarrollo, a través de las de lasInstituciones Financieras de Desarrollo (DFI) yde los departamentos especializados de algunosBancos Multilaterales de Desarrollo. Las inver-siones suelen hacerse en sectores y proyectos queno tienen fácil acceso a la financiación por partede inversores privados. En este sentido, los secto-res más importantes suelen ser las infraestructu-ras (carreteras, energía, telecomunicaciones), elsector financiero, o el tejido productivo.

Las tres líneas de actuación se complementany tienen como objetivo común la promoción del

desarrollo económico de los países para lograr lareducción de la pobreza.

PRINCIPIOS DE ACTUACIÓN DELAS DFI EN EL APOYO AL SECTORPRIVADO

El crecimiento de las DFI en los últimos diezaños ha sido espectacular. En el caso de Europa,la cartera de inversiones de las 15 DFI europeasascendía a fines de 2010 a unos 18.500 millonesde Euros, invertidos en países de renta media ybaja, siendo África el continente que concentra elgrueso de su cartera (28%). Cada año las DFIeuropeas financian nuevos proyectos por valor deunos 4.000 millones de Euros, lo que correspon-de aproximadamente al 6% de toda la Ayuda Ofi-cial al Desarrollo que proporcionaron los gobier-nos europeos. En términos de resultados porejemplo, un estudio reciente indica que en 2008las DFI Europeas juntas sostuvieron cerca de2000 de empleos directos e indirectos a través desus inversiones. Además, gracias a sus operacio-nes generaron cerca de 2 mil millones de Eurosen ingresos fiscales para los gobiernos de paísesen desarrollo (Dalberg 2011).

La actividad de las DFI de apoyo al sectorprivado y a las actividades generadoras de cre-cimiento económico compone un elementoclave de la política internacional de desarrollo,ofreciendo una estrategia distinta a la de las dosprimeras líneas de actuación y complementán-dolas.

La característica más notoria de las DFI es sunaturaleza de instituciones financieras, es decirofrecen productos financieros que deben ser ren-tables y cubrir sus gastos de funcionamiento parapermitir el sostenimiento económico de las pro-pias instituciones. Esta es la razón por la que losinstrumentos utilizados no son a fondo perdido,como es el caso en las donaciones típicas de lasagencias bilaterales, si no que están estructura-dos como productos financieros bancarios que losreceptores están obligados a devolver. La ventajade estos mecanismos es que los fondos son reci-clables y una vez que un proyecto es reembolsa-

EL PAPEL DE LA INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO EN LOS FLUJOS FINANCIEROS...

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do, o las acciones se han vendido, los fondos sepueden utilizar para financiar nuevas empresas oproyectos.

La estrategia de apoyo al sector privado lleva-da a cabo por las DFI también se diferencia de lasactividades de financiación al Sector Público

(segunda línea de actuación) implementada porla mayoría de los bancos de desarrollo multilate-rales y regionales. En este caso, no tanto en losinstrumentos, como en los receptores de la finan-ciación (entidades y proyectos públicos vs. sectorprivado).

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CUADRO 2. VALOR DE LAS DFI EN LA PROMOCIÓN DEL SECTOR PRIVADO

Fuente: Adaptado de Dalberg, 2011.

Al mismo tiempo, gracias a su naturaleza ycapital público o semi-público, las DFI puedentomar mayores riesgos y ser más innovadorasque los inversores privados. Precisamente estafunción pionera tiene el objetivo de detectar ycorregir fallos de mercado que a menudo sobre-valora los riesgos en distintos mercados detra-yendo a inversores comerciales de invertir ensectores con alto potencial de desarrollo y en losque se pueden obtener también retornos finan-cieros. En definitiva, las DFI buscan potenciar lossiguientes tres elementos en sus actuaciones: adi-cionalidad, efecto catalizador y demostración, ysostenibilidad.

En primer lugar las DFI buscan adicionalidaden sus intervenciones, es decir actúan allí dondeotros financiadores no entran, mediante inver-siones innovadoras en países, regiones y sectoresque son considerados muy arriesgados por losinversores privados.

Para lograrlo, centran su actividad en: (i) laszonas geográficas, segmentos y tipos de empre-sas que más dificultades encuentran para obte-ner financiación, como las PYMES, la agroindus-tria, o las zonas post-conflicto; (ii) los sectorescon baja capitalización, como los servicios finan-cieros, el sector energético o la infraestructura.

En segundo lugar, las DFIs buscan la sosteni-bilidad de sus intervenciones realizando sólidosanálisis técnicos, que garantizan su viabilidad,incluyendo estrategias de salida, y proporcionan-do asistencia técnica a los gobiernos para quediseñen o mejores la infraestructura financieralocal.

Estas dos características suelen generar unefecto catalizador logrando atraer inversoresprivados al haber demostrar la viabilidad y ren-tabilidad de muchas de sus inversiones. Siendolos primeros en apoyar empresas no servidaspor el sector privado y aportando su experien-

cia, sus conocimientos y sus estándares (degobierno corporativo, laborales, medioambien-tales, etc.) las intervenciones de las DFI suelenmovilizar otras fuentes de financiación (efectocatalizador).

RAZÓN DE SER Y PRIORIDADESDE LA ACTIVIDAD DE LAS DFI ENEL APOYO AL SECTOR PRIVADO,ESPECIAL ÉNFASIS EN LAS PYMES

El apoyo directo a empresas del sector privadoen países en vías de desarrollo se justifica por laexistencia de problemas de acceso a las fuentesexternas de financiación (privadas) por parte delas empresas. La falta de acceso a la financiacióndepende de varios factores, fundamentalmentedel grado de desarrollo del sector financierolocal y de su marco regulatorio así como de algu-nas características de las empresas, como sutamaño o el sector en el que actúan.

Como hemos mencionado en la introducción,existe amplia evidencia de que las PYMES seenfrentan a mayores problemas para acceder a lafinanciación que las grandes empresas tanto enlos países en vías de desarrollo como en losdesarrollados (Demirgüç-Kunt y Maksimovic1998; Rajan y Zingales 1998; Beck, Levine, yLoayza 2000; Levine 2005).

Generalmente, las empresas más grandes, pro-piedad de multinacionales o parte de grandesconglomerados domésticos y las empresas involu-cradas en la exportación, tienden a tener mejoracceso a la financiación. Sin embargo, a menudo,los financiadores comerciales consideran quefinanciar PYMES es demasiado arriesgado y cos-toso debido en gran medida a los altos costes detransacción, a la información asimétrica y la faltade colateral que les caracteriza. Además, la ofertade crédito disponible de los bancos comerciales alas PYME no responde a menudo a sus necesida-des, ofreciendo, por ejemplo créditos con altostipos de interés y periodos de repago muy cortos.

El resultado es que las necesidades financierasde este tipo de empresas no están cubiertas, cons-triñendo sus posibilidades de crecimiento (Beck,Demirguc-Kunt y Maksimovic (2005)). En sulugar se ven obligadas a recurrir a financiaciónde fuentes informales, como la familia, presta-mistas de dinero al contado o a crédito quienescargan altísimos intereses por préstamos dema-siado pequeños.

La falta de opciones de financiación a largoplazo es todavía más grave en el caso de lasPYMES situadas en países menos avanzados ycon sectores financieros y mercados de capitalesmenos desarrollados. Por sectores, las empresasmineras y petroleras y el sector financiero tienenmenos problemas de acceso a la financiación.


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CUADRO 3. ACTUACIÓN DE LAS PRINCIPALES DFI EUROPEAS EN 2009POR SECTORES

Fuente: Kingombe, 2011.

Para mitigar los efectos, las DFIs apoyanfinanciación de la PYMEs con sus recursos direc-tos o indirectos a través de facilidades financierascon bancos, fondos de inversión o fondos degarantías (Toivanen 2005).

LA EMERGENCIA DE NUEVOSINSTRUMENTOS FINANCIEROSPARA LA FINANCIACIÓN DE PYMESEN PAÍSES EN DESARROLLO

No existe una definición internacionalmente acep-tada de los «nuevos instrumentos financieros parael desarrollo» (innovative financing for development),sin embargo, en un informe reciente, el BancoMundial elaboró una definición basada en el ori-gen de las fuentes de financiación y en el tipo desoluciones financieras propuestas para los proble-mas de desarrollo en el terreno (World Bank 2009).

En línea con la propuesta del Banco Mundial,en este artículo utilizamos el término «nuevosinstrumentos financieros» para referirnos a aque-llas intervenciones financieras mediante las cua-les los fondos públicos se ponen a disposición delas PYMES de modo que se puedan reciclar, asícomo a los sistemas que permiten apalancarfinanciación adicional procedente del sector pri-vado (De la Mata (2004).

Los más utilizados por las instituciones dedesarrollo son:

• Los instrumentos tendentes a mejorar lafinanciación mediante créditos, como lospréstamos bonificados, las garantías y con-tra garantías, la titulización y los microcré-ditos.

• Los que tienen como objetivo fomentar lafinanciación de las PYMES mediante capi-tal social, a través del desarrollo del mer-cado de capital riesgo.

En este sentido, los instrumentos preferidospor las DFI son la inversión directa en fondos decapital riesgo, las garantías de capital social, lacreación de fondos de capital riesgo especializa-dos y la creación o la participación en fondos defondos de capital riesgo.

Son varios los motivos que hacen que la finan-ciación mediante instrumentos estructurados seesté convirtiendo en la alternativa a las subven-ciones. El primero se basa en el hecho de que,pese a los muchos años de concesión de subven-ciones como medida para mejorar el acceso delas PYMES a la financiación, las disparidades nohan disminuido significativamente, por lo quehan de considerarse otras opciones.

Además, estos instrumentos permiten solucio-nar en parte el problema de la escasez de losrecursos financieros públicos al mejorar la renta-bilidad de los fondos disponibles, especialmenteen el contexto actual de crisis financiera en la quemuchos países desarrollados están recortando oplanificando el recorte de sus presupuestos decooperación internacional. La estructuraciónfinanciera permite apalancar el capital privado,aumentando el volumen de financiación puesta adisposición de las PYMES y recuperar los fondospúblicos en su totalidad o al menos en parte. Estecapital podrá reutilizarse en nuevos proyectos deapoyo al sector empresarial.

EL NUEVO FONDO PARA LAPROMOCIÓN DEL DESARROLLO(FONPRODE); UN NUEVOINSTRUMENTO AL SERVICIO DE LACOOPERACIÓN ESPAÑOLA DE APOYOAL SECTOR PRIVADO EN PAÍSESEN DESARROLLO

Con la publicación de la Ley 36/2010, de 22 deoctubre, que establece el Fondo para la Promo-ción del Desarrollo, se cumple la vieja aspiraciónde la sociedad civil de dotar al sistema español decooperación al desarrollo de un instrumento fle-xible de financiación reembolsable, homologableal del resto de nuestros vecinos.

El FONPRODE viene a reemplazar al desapa-recido Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD),creado en 1976 como instrumento de apoyo a laexportación de bienes de equipo producidos porempresas españolas, así como servir de instru-mento de cooperación al desarrollo. Este dobleobjetivo exportador y de ayuda, ha sido a lo largo

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de su historia una constante fuente de polémicay cada vez más difícil de compaginar y finalmen-te ha forzado su división en dos instrumentosseparados.

Desde su creación, el FAD ha sido un impor-tante instrumento de apoyo a la financiación deempresas españolas. Entre 1976 y 2008, el FADfinanció créditos blandos para proyectos deexportación de empresas españolas (créditosligados) a países en desarrollo, por valor de másde 8.800 millones de Euros (ICE 2008). En estetiempo, el FAD evolucionó notablemente desdesu diseño original. En concreto, a mediados delos años 80, las nuevas directrices de la Organi-zación para la Cooperación y el Desarrollo Eco-nómico (OCDE) en materia de créditos a laexportación restringían de una manera severa lascondiciones y posibilidades para fomentar estetipo de préstamos blandos. El paquete de Hel-sinki, acordado en la OCDE en 1992, fue un pasomás lejos, limitando la utilización de la ayudaligada a la exportación, para ser sólo permitidaen aquellos casos en los que se acentúa el carác-ter de ayuda a países menos desarrollados.

El FAD fue un instrumento cuestionado desdeentonces precisamente por la dificultad de hacercompatibles sus dos objetivos; el de internaciona-lización, por un lado, y como instrumento decooperación, por otro. Las directrices del CAD afinales de los noventa comienzan a cuestionar deforma creciente la vinculación de la cooperacióncon los programas de apoyo a la exportación.Además, las prioridades geográficas y sectorialesde la cooperación española, se alejaban cada vezmás de algunos de los principales países recepto-res del FAD, como China. Estas demandas delmundo de la cooperación contrastaron con lascrecientes demandas de apoyo financiero deempresas españolas en unos mercados cada vezmás competitivos. Una y otra realidad exigen delinstrumento un mayor esfuerzo de cada objetivo,lo que da lugar a una creciente dificultad del FADpara cumplir con ambas finalidades de formasimultánea.

En los Presupuestos Generales del Estado(PGE) de 2007 se abrió por primera vez una línea

específica del FAD gestionada por la Secretaría deEstado de Cooperación Internacional, en formade donaciones destinadas a iniciativas y progra-mas en organismos multilaterales de desarrollo.Finalmente, en 2010 el gobierno español aprobóla esperada división del Fondo de Ayuda alDesarrollo en dos fondos separados, por un ladoel Fondo para la Internacionalización de laEmpresa (FIEM) y por otro el Fondo para la Pro-moción del Desarrollo (FONPRODE). El FIEM seestablece como un fondo gestionado por el minis-terio de comercio e industria con el objetivo exclu-sivo de apoyar los esfuerzos de las empresas espa-ñolas para competir en los mercados internacio-nales, a través de diferentes instrumentos deapoyo como préstamos, créditos, líneas de finan-ciación y también por primera vez inversiones.Para separarlo claramente de la política de ayuda,la financiación del FIEM no computará comoAyuda Oficial al Desarrollo (AOD) aunque vayadestinada a países menos avanzados.

Por su parte, el Fondo para la Promoción delDesarrollo (en adelante, FONPRODE) tienecomo objetivos erradicar la pobreza, reducir lasdesigualdades e inequidades sociales entre per-sonas y comunidades, así como promover laigualdad de género, la defensa de los derechoshumanos y el desarrollo humano y sostenible delos países empobrecidos. El FONPRODE recaedentro de las competencias de la Secretaría deEstado de Cooperación Internacional (SECI).Las decisiones de financiación del Fondo serántomadas por un órgano interministerial, elComité FONPRODE, dirigido por la SECI y enel que primarán los representantes de la AgenciaEspañola de Cooperación Internacional para elDesarrollo (AECID) y otros departamentosministeriales dentro de la política de coopera-ción. Además, su carácter totalmente desligadode intereses comerciales o financieros que nosean los establecidos por la cooperación españo-la, sirven para asegurar su objetivo de desarrollo.El diseño del FONPRODE conlleva ademásimportantes novedades y ventajas que van a per-mitir una gestión más eficaz y coherente de laAyuda Oficial al Desarrollo por parte de la Admi-nistración General del Estado. Cabe destacar:


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• La coherencia del FONPRODE con laagenda internacional de desarrollo,teniendo en cuenta las recomendacionesdel Comité de Ayuda al Desarrollo de laOCDE en sus sucesivas evaluaciones de lacooperación española.

• La incorporación de nuevas herramientas,como la cooperación bilateral, la ayudaprogramática o la cooperación financiera,más allá del ámbito de las microfinanzas.

• La plena integración del FONPRODE enel ciclo de programación, gestión y eva-luación de la cooperación internacionalpara el desarrollo española.

• La creación de la Oficina del FONPRO-DE, en el marco de la AECID

• Los avances en la transparencia y rendi-ción de cuentas, frente a la sociedad civil ya las Cortes Generales.

LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROSDEL FONPRODE

La ley del FONPRODE en su parte inicial defineel tipo de intervenciones que podrían ser finan-ciadas con cargo al Fondo. Es interesante señalarque entre las mismas se incluyen todo un elencode actuaciones muy diferentes entre sí tanto ensu naturaleza, objetivos como beneficiarios;

Así, por un lado se contemplan la financiaciónde actividades clásicas de cooperación al desarro-llo tales como:

• Proyectos y programas de desarrollo, concarácter de donación de Estado a Estado,en países menos adelantados.

• Contribuciones financieras a fondos y pro-gramas de desarrollo en organismos mul-tilaterales de desarrollo, e institucionesfinancieras internacionales, destinados ala satisfacción de las necesidades socialesbásicas.

• Asistencias técnicas, estudios de viabili-dad, así como las evaluaciones ex ante y expost de los programas.

Este tipo de actuaciones ya se venían financian-do con cargo al FAD o con los presupuestos de lapropia AECID. Lo más novedoso realmente delFONPRODE es la aparición expresa entre las líne-as de actuación de instrumentos financieros reem-bolsables, con carácter no ligado, tales como:

«Créditos, préstamos y líneas de financiaciónen términos concesionales y con carácter noligado, incluidos aportes a programas de micro-finanzas y de apoyo al tejido social productivo;la adquisición temporal de participacionesdirectas o indirectas de capital o cuasi capital eninstituciones financieras o vehículos de inver-sión financieras (fondos de fondos, fondos decapital riesgo, fondos de capital privado o fon-dos de capital semilla) dirigidas al apoyo apequeñas y medianas empresas de capital deorigen de los países beneficiarios» (BOE 2010).

Es decir, el FONPRODE incorpora una granvariedad de productos financieros que colocan a lacooperación española en igualdad de condicionesque sus homólogas de los países de la OCDE3.

Es por ello que el FONPRODE viene a rellenarel hueco de financiación que cubren tradicional-mente las DFI. No obstante, existe una diferenciafundamental entre las DFI tradicionales y el FON-PRODE, y es que este último no es un organismo,agencia o institución de naturaleza financiera. Porel contrario se trata de un fondo sin personalidadjurídica, cuyos recursos tienen naturaleza de acti-vos financieros, que será dotado anualmente a tra-vés de los Presupuestos Generales del Estado.

Con la creación del FONPRODE desaparece elFondo para la Concesión de Microcréditos (FCM),que desde su creación en 1999 ha otorgado finan-ciación a instituciones de microfinanzas por valor

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3 En realidad, en España ya existe una Institución Finan-ciera de Desarrollo miembro de la Asociación EDFI (Euro-pean Development Financial Institutions), como es la Com-pañía de Financiación al Desarrollo (COFIDES). Sin embar-go, su adscripción al ministerio de comercio e industria y elcondicionamiento de que toda su financiación debe servirpara avanzar intereses de empresas españolas, le colocan enun lugar aparte dentro de las DFI europeas, y encaja mal conlos planteamientos de la cooperación al desarrollo española.

de unos 700 millones de Euros. La cartera delFCM queda incorporada al FONPRODE.

LAS SALVAGUARDAS DEL FONPRODE:EL CÓDIGO DE FINANCIACIÓNRESPONSABLE

A lo largo del proceso de tramitación de la Ley sehan lanzado críticas a la creación del FONPRO-DE desde círculos de la sociedad civil, especial-mente desde determinadas ONGS (Coordinado-ra de ONGD (2008) o Fresnillo (2011). En gene-ral, las mismas tienen que ver con su carácterreembolsable y por lo tanto con su potencialimpacto generador de sobreendeudamiento depaíses pobres. También existe preocupación deque el FONPRODE acabe siendo puesto al servi-cio de intereses empresariales y financieros pri-vados, con objetivos diferentes de los enmarca-dos por la Ley.

En general, se puede decir que estos temoresson en gran medida infundados. Por un ladomuchas de las críticas se asientan en una filoso-fía que considera los créditos, préstamos eninversiones como dañinas, sin considerar elenorme potencial de generación de desarrollode las mismas. Ya se ha explicado en las líneasde arriba las dificultades enormes que encuen-tran muchas PYME en países en desarrollo paraacceder a financiación en condiciones razona-bles. Por lo tanto la financiación pública en tér-minos más o menos concesionales cumple unpapel esencial para apoyar el crecimiento eco-nómico y el reforzamiento del tejido productivoen muchos países.

Además, el FONPRODE incorpora toda unaserie de cautelas y salvaguardas que garantizansu impacto en desarrollo al tiempo que mini-mizan sus posibles efectos secundarios. Así, porun lado el FONPRODE incorpora dos exclu-siones directas: la financiación reembolsabledestinada a servicios sociales básicos y la con-cesión de préstamos a los países pobres alta-mente endeudados (países HIPC). En estesegundo caso, los países HIPC sólo podránrecibir recursos reembolsables en casos excep-

cionales, y previo informe del Ministerio deEconomía y Hacienda sobre el impacto en sunivel de endeudamiento.

Junto a lo anterior, en su primera reunióncelebrada en junio de 2011, el Comité del FON-PRODE aprobó un Código de Financiación Res-ponsable, que incorpora los estándares interna-cionales más avanzados. Entre otros se asumecomo propia la lista de sectores excluidos definanciación de la Corporación Financiera Inter-nacional. El Código también estipula que lafinanciación a través del Fondo debe cumplir conlos Principios del Pacto Mundial de NacionesUnidas, los Principios de Inversión Responsablede Naciones Unidas, los Convenios de la Organi-zación Internacional de Trabajo sobre trabajodecente y las Directrices de la OCDE paraempresas multinacionales.

En cuanto a los estándares para la gestión deldesempeño social, medioambiental y de gober-nanza del FONPRODE se adoptan la Políticasobre Sostenibilidad Social y Ambiental y lasNormas de Desempeño de la Corporación Finan-ciera Internacional así como las Políticas de Sal-vaguarda del Banco Mundial. También se incor-poran estándares y criterios internacionales paraluchar contra la corrupción y el blanqueo decapitales. En el ámbito de las microfinanzas seadoptan también estándares internacionales, enparticular los establecidos por el ConsultativeGroup for Advisory Practices (CGAP), la instituciónmás prestigiosa en este ámbito.

Para garantizar la aplicación de los principiospor parte las entidades intermediarias que reci-ban recursos del FONPRODE, el Código estable-ce una serie de criterios específicos que tienencomo objetivo evitar el sobreendeudamientoinsostenible, para gestoras de fondos de inver-sión y para entidades microfinancieras, quedeberán ser seguidos por la Oficina del FON-PRODE, en su gestión y seguimiento de las apor-taciones. A tal fin, se incorporará dicha obliga-ción a los contratos o convenios que regulen esasaportaciones. Finalmente, es de destacar que seadopta un procedimiento explícito y específicopara la tramitación de reclamaciones por parte


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de personas o colectivos perjudicados por activi-dades financiadas por el FONPRODE

PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS PARAEL FONPRODE

Sin duda, con la creación del FONPRODE Espa-ña pasa a disponer de un instrumento flexible,con enormes posibilidades y con potencial paraatraer capitales domésticos hacia proyectos deinversión de amplio valor económico y granpotencial de desarrollo.

En los PGE de 2011, los primeros en los queaparece el FONPRODE la dotación presupuesta-ria total es de 945 millones de Euros, de los que300 millones serían para operaciones de dona-ción, y el resto, 645 millones destinadas para coo-peración financiera reembolsable.

Más allá de cierta confusión respecto a losrecursos reales disponibles para cooperaciónreembolsable por el FONPRODE4, se trata sinduda de cantidades muy relevantes, sobre todo sise comparan por ejemplo con las carteras deinversión de las principales DFI. Así, por ejem-plo, la española COFIDES mantenía en 2009 unacartera total de 485 millones de Euros, la finlan-desa FinnFund 403 millones, o la noruega Nor-Fund de 635 millones (Dalberg 2011). Es decir, elpresupuesto del FONPRODE para operacionesreembolsables solo en 2011 es superior a la car-tera activa de la gran mayoría de DFI europeas.La ejecución de dichas cantidades en operacio-nes de inversión o crédito solventes desde elpunto de vista financiero y de desarrollo, consti-tuye sin duda el mayor desafío para el FON-PRODE. Este último es mucho mayor si se tieneen cuenta que la AECID, que será la encargadade gestionar el Fondo, cuenta con escasa expe-riencia, o recursos humanos con conocimientos

especializados en este tipo de operaciones. Laúnica experiencia relevante de la AECID en coo-peración reembolsable es la gestión del Fondo deConcesión de Microcréditos, aunque sin duda esmucho más limitada, pues solo contemplaba cré-ditos a instituciones microfinancieras y su lógicaera muy diferente.

La posibilidad contemplada en el Reglamentodel FONPRODE de que la Oficina del FON-PRODE puedan recibir asistencia técnica deempresas públicas de la administración, es sinduda un aspecto positivo que deberá necesaria-mente ayudar a reforzar la gestión del Fondo,pero no parece que pueda ser un completo subs-tituto a contar con los recursos técnicos y huma-nos dentro de la propia Oficina. En vista de lasenormes cantidades presupuestadas para elFONPRODE en 2011, y las destinadas a coope-ración reembolsable en 20105, y la escasa expe-riencia del personal de la AECID en este ámbito,sorprende que no se haya optado por un modelocomo el seguido por prácticamente todos los paí-ses europeos, otorgando la responsabilidad de lagestión del FONPRODE a un agencia autónomaespecializada (una DFI nueva o una empresapública existente) que garantizara una gestióneficaz, eficiente y transparente de los recursos delFondo, manteniendo la AECID el control políti-co y la dirección estratégica del mismo6.

Pero más allá de estos desafíos importantes,sin duda con la creación del FONPRODE lacooperación española alcanza su madurez comopolítica de estado, desligada de intereses comer-ciales. España ya es el séptimo donante de AOD,y como tal debe contar con todos los instrumen-tos con los que cuentan otros países de su entor-no. La gran variedad de instrumentos a disposi-ción del Fondo de Promoción del Desarrolloabre todo un espectro de posibilidades no solo

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4 La Ley del FONPRODE establece que los montos de lacooperación reembolsable no podrán superar el 5% de laAOD bruta anual, que equivaldría a unos 213 millones deEuros según el PACI 2011, cantidad bastante inferior a los645 millones presupuestados en el PGE, que también tienerango de Ley.

5 Además de los 945 millones de euros presupuestadosen el PGE para el FONPRODE, cabe destacar que en el año2010 se destinaron 555 millones para ayuda reembolsable acargo del FAD.

6 No existen apenas ejemplos en Europa de Agenciasbilaterales de Desarrollo que otorguen cooperación reem-bolsable y aún más raro con las cantidades presupuestadaspor el FONPRODE.


para apoyar promover el crecimiento económi-co con los propios recursos propios, si no tam-bién para atraer capitales privados nacionalesen ese empeño.

En concreto, nuestro país podría aprovecharel amplio núcleo de empresas nacionales queoperan en países prioritarios para la coopera-ción española, para multiplicar los montos delFONPRODE, atrayendo aportaciones privadas,en la creación de fondos o gestoras de privateequity. De entre todas las regiones donde habríamayores posibilidades para ello, destaca sinduda América Latina, no solo por la presenciacoincidente y potente tanto de grandes empre-sas nacionales como de oficinas de la coopera-ción española en esta región, sino también por-que se trata de una región en la que las grandesagencias bilaterales y la mayoría de las DFI seestán retirando. Entre los sectores en los queEspaña tiene empresas punteras destacan lasáreas financieras, de la construcción e ingenie-ría, las áreas energéticas o de servicios de tele-comunicaciones y nuevas tecnologías En estossectores los recursos del FONPRODE podríanencontrar aliados entre las grandes empresasque en ellos operan para crear fondos y gesto-ras especializadas por temáticas (el agua, lasalud, la nutrición, por ejemplo) o por sectores(infraestructuras, energías, telecomunicacionesy nuevas tecnologías, entre otros (Santiso2010).

CONCLUSIONES

El crecimiento económico es un elemento funda-mental en la lucha contra la pobreza. Así lodemuestra la experiencia reciente y lo corroborauna extensa bibliografía. En este sentido, laagenda internacional de desarrollo apoya y apli-ca estrategias basadas en el crecimiento econó-mico, centrando su atención en el sector privadolocal como principal motor de crecimiento y decreación de empleo.

Dentro del sector privado, las Pequeñas yMedianas Empresas (PYMEs) merecen especialatención ya que representan algo más del 60%

del PIB y el 70% del empleo total en los países debajo ingreso y casi un 70% del PIB y un 95% delempleo total en los países de renta media (Ayya-gari, Beck & Demirgüc-Kunt (2003)). Sin embar-go, a pesar de su importancia, las PYMES tienenproblemas de acceso a la financiación, lo queafecta su capacidad de crecimiento y en algunoscasos su supervivencia. Por ello la necesidadimperante de mejorar su financiación para maxi-mizar el potencial de creación de riqueza yempleos desaprovechado.

El problema de la financiación de lasPYMES en países en vías de desarrollo, se veafectado i) por la falta de acceso a la financia-ción local (mercados financieros domésticospoco eficientes) y ii) por la volatilidad de losflujos financieros internacionales. Por ejemplo,la reciente crisis económica internacional hatenido un impacto importante sobre los flujosfinancieros hacia los países en desarrollo. Espe-cialmente notable fue la caída en 2008 y 2009de los flujos privados (Mold (2010)), especial-mente los créditos bancarios, las inversiones encartera y la financiación del comercio, que afec-tan de una manera desproporcionada a lasPYMES. Al mismo tiempo, las presiones porreducir el gasto público, el costo de oportuni-dad de las empresas privadas y las restriccionesa las que se enfrentan los donantes individualesempiezan a afectar a los instrumentos y accio-nes de ayuda que dependen de contribucionesconcesionales, que verán disminuir los recursosque canalizan en el futuro inmediato. En estecontexto, es importante buscar soluciones inno-vadoras para financiar el desarrollo a través deinstrumentos reembolsables que no aumentenel déficit presupuestario.

Precisamente, este es el papel de las Institu-ciones Financieras de Desarrollo (DFI): propor-cionar financiación al sector privado, especial-mente a las PYMES de los países en vías de des-arrollo, a través de préstamos e inversiones ensectores y proyectos que no tienen fácil acceso ala financiación por parte de inversores privados,pero con gran importancia estratégica paragenerar crecimiento económico.


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En sus actuaciones, las DFI buscan potenciarlos elementos de adicionalidad, efecto cataliza-dor y demostración, y sostenibilidad. Además, através de rigurosos sistemas de medición de susintervenciones, estas instituciones tratan de eva-luar el impacto que estás tienen en términos deresultados de desarrollo.

La reciente creación del FONPRODE es muybienvenida y satisface en parte viejas aspiracionesdel sector de la Cooperación en España, quedemandaba la reforma del antiguo Fondo deAyuda al Desarrollo y su substitución por un ins-trumento al servicio de la política de desarrollodesligado de intereses comerciales o económicosnacionales.

El fondo incorpora salvaguardas que garanti-zan en principio su impacto en desarrollo altiempo que minimizan sus posibles efectos secun-darios, como son la exclusión de los serviciossociales básicos o limitaciones para impedir elsobreendeudamiento de los países HIPC. Ade-más, con la aprobación del Código de Financia-ción Responsable, el FONPRODE adopta comopropios los estándares internacionales más avan-zados en ámbitos como el medioambiental, socialo en relación a la transparencia.

El FONPRODE, con todo su abanico de posi-bilidades permitirá a la política de cooperaciónespañola contar con instrumentos financierosequivalentes a los de las DFI europeas, en susesfuerzos por promover la actividad y crecimien-to económico y, finalmente, el desarrollo econó-mico y social inclusivo de los países. El anclajedel fondo dentro de la AECID se separa de losmodelos dominantes en Europa, en los que laresponsabilidad de la cooperación financiera seotorga a DFI con la experiencia y conocimientosadecuados. Esto último suscita dudas respecto ala capacidad de la AECID para gestionar demanera eficiente y eficaz las enormes sumas conlos que ha sido dotado el FONPRODE. En defi-nitiva, los desafíos a los que se enfrenta el fondopara lograr obtener resultados de desarrollo, a lavez que conseguir una buena gestión económica-financiera no son despreciables. Se trata de unaempresa de altura que bien vale el intento.

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ABREVIATURAS UTILIZADAS

AECID Agencia Española de CooperaciónInternacional para el Desarrollo

AOD Ayuda Oficial al DesarrolloBEI Banco Europeo de InversionesBMD Bancos Multilaterales de DesarrolloCGAP Consultative Group to Assist the

PoorCOFIDES Compañía de Financiación al

DesarrolloDFI Instituciones Financieras de Desarro-

lloEDFI European Development Financial

InstitutionsFAD Fondo de Ayuda al DesarrolloFCM Fondo para la Concesión de Micro-

créditosFIEM Fondo para la Internacionalización

de la EmpresaFONPRODE Fondo para la Promoción del

DesarrolloHIPC países pobres altamente endeuda-

dosMFI Instituciones Micro FinancierasOCDE Organización para la Cooperación

y el Desarrollo EconómicoPGE Presupuestos Generales del EstadoPYMES Pequeñas y Medianas EmpresasSECI Secretaría de Estado de Coopera-

ción Internacional

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