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MARCO CONCEPTUAL DE LA EVALUACIN

AMBIENTAL ESTRATGICA EN CHILE

AGCIMinisterio de

Relaciones Exteriores

Un Programa de la Cooperacin Unin Europea - Chile

MARCO CONCEPTUAL DE LA EVALUACIN AMBIENTAL

ESTRATGICA EN CHILE

La primera etapa del proyecto est orien-tada a establecer las bases conceptuales, es decir realizar un proceso de consenso respecto de las deniciones y enfoques acordes para el pas.

Complementariamente, un producto fun-damental del proyecto es la realizacin de experiencias pilotos de aplicacin de la EAE en polticas, planes e instrumentos de planicacin territorial, que permiti-rn obtener las lecciones e insumos ne-cesarios para elaborar recomendaciones y propuestas de accin sobre cmo ope-rativizar la EAE en Chile.

Otra rea de trabajo es el desarrollo de un programa de capacitacin en EAE, dirigi-do principalmente a los puntos focales de las distintas instituciones pblicas y otros actores relevantes. Todo ello en el entendido que la generacin de capital humano especializado en esta temtica es fundamental no slo para el xito del proyecto MMA-UE, sino que para la de-nitiva incorporacin de la EAE en el mbi-to de las decisiones poltico-estratgicas del pas.

Prefacio

La Cooperacin Unin Europea - Chile

El proyecto Apoyo a la Evaluacin Am-biental Estratgica, en Chile tiene por objetivo mejorar la integracin de la di-mensin ambiental en los procesos de toma de decisiones, vinculados a la ela-boracin e implementacin de polticas y planes pblicos con el n de favorecer el desarrollo sustentable de Chile.

Esta iniciativa, que contempla una dura-cin de tres aos, espera sentar las bases conceptuales y operativas que ayuden a poner en marcha la aplicacin de esta herramienta en Chile, en coherencia con la Ley 20.417, la que junto a establecer la nueva institucionalidad ambiental del pas, introduce la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) al repertorio de instru-mentos de apoyo a la gestin ambiental del pas.

El proyecto ejecutado por el Ministerio del Medio Ambiente, MMA, cuenta con un nanciamiento de 1,8 millones de euros, aportados en partes iguales por la Delegacin en Chile de la Unin Europea, UE, y el Gobierno de Chile, bajo la coor-dinacin de la Agencia de Cooperacin Internacional de Chile (AGCI).

Fotografas de portada: Sernatur (Augusto Domnguez, Luis Hernn Herreros, Norberto Seebach y Vicente Gonzlez). Ministerio de Obras Pblicas . Proyecto Apoyo a la Evaluacin Ambiental Estratgica en Chile.

Introduccin

El presente documento busca exponer de forma sinttica un conjunto de elemen-tos conceptuales que resultan necesarios para comprender este nuevo instrumento de gestin ambiental llamado Evaluacin Ambiental Estratgica, en adelante EAE.

Es un objetivo de esta alianza de coopera-cin entre el Gobierno de Chile y la Unin Europea, el abrir un dilogo fructfero y generar un amplio consenso sobre los aspectos relevantes de la EAE y sus poten-cialidades de aplicacin en Chile.

Esta publicacin revisa los distintos aspec-tos que caracterizan el desarrollo de la EAE y que permiten una primera aproximacin hacia el modelo de EAE para el pas.

El primer captulo analiza conceptos pre-sentes generalmente en la literatura sobre EAE y que delinean diversos aspectos con-ceptuales en torno a este instrumento.

En tanto, el segundo captulo expone la evolucin histrica en la implementacin de la EAE, tanto a nivel de organismos in-ternacionales de cooperacin como de pases que la han aplicado.

Finalmente, el tercer captulo esboza un marco conceptual para debatir en torno al modelo de EAE necesario para Chile.

MARCO CONCEPTUAL DE LA EVALUACIN AMBIENTAL

ESTRATGICA EN CHILE

INDICE

I. Aspectos conceptuales de la EAE 10

II. Avances Internacionales 22

III. Chile: La EAE en la Ley 20.417 30

IV. Denicin de un modelo de EAE 34

V. Propuesta de modelo de EAE para Chile 36

VI. Referencias y Bibliografa 48

formal ha excluido o dado baja prioridad al anlisis de las polticas.

En todos los niveles de la planicacin, se favorece que el proceso de evaluacin siempre sea aplicado en forma previa y como apoyo a la toma de decisiones. Como herramienta de apoyo a la deci-sin, la evaluacin ambiental adquiere valor slo si logra inuir en la planicacin y desarrollo futuro de las decisiones to-madas. Para ello, su uso debe iniciarse en la fase ms temprana posible de este pro-ceso, pues la experiencia indica que as se evitan costos innecesarios, atrasos en la concrecin de iniciativas e, incluso, dete-rioro de la imagen de los tomadores de decisin, sean ellos pblicos o privados.

En este marco, la EAE es la herramienta que permite actuar en las etapas tempra-nas de las decisiones vinculadas a polticas, planes y programas, PPP, de forma efecti-va y anticipada tanto sobre los benecios y oportunidades como sobre los riesgos y escenarios de conicto, poniendo en valor las iniciativas desplegadas para al-canzar los escenarios deseados.

I. Aspectos conceptuales de la EAELa evaluacin ambiental en la jerarqua de decisiones

El principio preventivo aplicado a la eva-luacin ambiental consiste en identicar y revisar tempranamente las consecuen-cias de las decisiones antes que stas sean ejecutadas. La EAE se reeja como una herramienta preventiva que permi-te completar el proceso de evaluacin ambiental en la jerarqua de decisiones pblicas.

As se entiende que el proceso de evalua-cin ambiental es continuo y relaciona a los distintos niveles de decisin en un sis-tema jerrquico. Lo anterior implica una consideracin de las decisiones en forma particularizada, segn el nivel de deta-lle que requiere cada caso, ampliando la profundidad del anlisis y la focalizacin de los esfuerzos desde las polticas hacia los proyectos.

En general, los pases e instituciones han estado evaluando sistemticamente los proyectos y con menor frecuencia progra-mas y planes. Y an cuando es reconocida ampliamente su necesidad, la prctica

Marco Conceptual de la Evaluacin Ambiental Estratgica en Chile

la dimensin ambiental habrn distintas metodologas y distintos procesos.

La variedad de conceptos y aplicacin de la EAE, ha llevado a muchos especialistas a plantear que debe ser vista como una fa-milia de herramientas, que incluye desde enfoques ms ligados a la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos, hasta las evaluaciones de sustentabilidad ambiental y social que ltimamente han ampliado el alcance a nivel de PPP (Goo-dland, 1997).

Recientemente, el Programa de Naciones Unidas para el Ambiente (PNUMA) seala que existiran tres tipos de enfoques cla-ramente distintivos en la prctica actual de EAE.

De esta forma la EAE termina por cerrar el ciclo de evaluacin ambiental de la jerar-qua de decisin en el marco de la gestin pblica, lo que permite asegurar que en ella se ha incorporado sistemtica y trans-versalmente la dimensin ambiental.

A. De sus objetivos

El concepto EAE ha evolucionado de forma considerable desde inicios de los aos 90s.

De manera genrica existe una coinci-dencia generalizada en sealar que la EAE debe ayudar a incorporar la dimensin ambiental en las decisiones estratgicas. No obstante, lo que ha resultado ms discutido internacionalmente ha sido la denicin de qu implica esto.

Cabe sealar que incorporar las consi-deraciones ambientales a las decisiones ha terminado siendo tan importante en el debate conceptual de la EAE, pues de aqu deriva qu hacer para lograrlo. Es decir, determina la metodologa de EAE, la experiencia ha sealado que a diferen-tes respuestas de qu signica incorporar

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Cuadro N1 - Enfoques en Evaluacin Ambiental Estratgica

a) Orientada al anlisis de los impactos (enfoque tipo EIA): Su objetivo es identicar y ayudar a prevenir y mitigar impactos ambientales de decisiones a nivel estratgico. Consiste bsicamente en una extensin de la EIA de proyectos a polticas, planes y programas. Busca superar las limitaciones de la EIA para dar cuenta de los efectos acumulativos de mltiples proyectos en un sector o rea en particular, as como su incapacidad para poner atencin en las opciones estratgicas que podran haber evi-tado impactos negativos del desarrollo de determinados proyectos. De acuerdo a este enfoque la EAE es una actividad puntual (en el tiempo) y de naturaleza predominante-mente tcnica (ver por ejemplo, Fisher, 2007).

b) Orientada al proceso de decisin: Su objetivo es ayudar a integrar de forma pro-activa las cuestiones ambientales en los procesos de planicacin. Esto signica que la EAE podr identicar, desde el principio, objetivos ambientales y de sustentabilidad y ayudar a operacionalizar el concepto de desarrollo sustentable mediante la iden-ticacin de los riesgos y oportunidades para la sustentabilidad. Se busca llevar la preocupacin por las cuestiones ambientales a las etapas tempranas del proceso de decisin con el n de asegurar que ellas sean incluidas y correctamente abordadas. Corresponde a un enfoque estratgico que ampla el mbito de aplicacin de la EAE ms all de la prediccin y mitigacin de los impactos. (ver por ejemplo, Caratti et al. 2004; Partidario, 2007b).

c) Orientada al fortalecimiento de las capacidades institucionales: Su objetivo es fortalecer las capacidades institucionales para cumplir la legislacin vigente, as como abordar las consecuencias negativas de una poltica. Busca hacer recomendaciones para el fortalecimiento institucional y la gobernabilidad ambiental. Este enfoque fue desarrollado para integrar las preocupaciones ambientales en polticas donde los efectos ambientales y las oportunidades son signicativas pero difciles de predecir. Busca informar a los tomadores de decisin respecto de las condiciones instituciona-les necesarias para mejorar la gobernabilidad ambiental y considerar adecuadamente los riesgos y oportunidades. Este enfoque enfatiza en conceptos como el aprendizaje y el mejoramiento continuo del diseo e implementacin de las polticas pblicas (ver por ejemplo, Ahmed y Snchez-Triana, 2008).

Fuente: PNUMA, 2009.


La categorizacin de los distintos enfoques resulta til para describir la prctica de EAE a escala internacional, pero intil para denir conceptualmente el instrumento, porque esa amplitud de opciones se deriva de una amplitud de deniciones disponibles sobre los objetivos ltimos de la EAE.

La evolucin en la conceptualizacin del objetivo de la EAE se deriva, en gran parte, de lo difcil que ha resultado acomodar satisfactoriamente las metodologas tradi-cionales de EIA a la planicacin. Esto ha impulsado un movimiento creciente en favor de un concepto de EAE que enfatiza en la integracin de criterios y objetivos ambientales durante el proceso de formu-lacin de PPP, en lugar de una evaluacin de sus impactos.

As, lo esencial en EAE es contextualizar una visin y objetivos de futuro y ayudar a reexionar sobre las oportunidades y con-secuencias de las opciones de desarrollo, ms que analizar en detalle los impactos y las medidas de mitigacin y/o compensa-cin de propuestas de accin que podran no llegar concretarse.

B. De sus benecios

La literatura en EAE formula reiterada-mente las mltiples ventajas que tiene la evaluacin estratgica ligada a PPP. As, una correcta decisin a nivel de PPP debera impulsar procesos de sustentabilidad, fa-vorecer la gobernabilidad, evitar impactos posteriores en la escala de proyectos, y de paso ayudar en la gestin de los conictos ambientales reduciendo los costos econ-micos y de tiempo asociados a ellos.

Una EAE no slo produce informacin respecto a los riesgos, oportunidades y consecuencias, sino que, adems, cuando se la aplica en consonancia con el diseo de las operaciones, asegura que se abor-den los efectos negativos, se aprovechen los benecios detectados, y se fortalezcan las capacidades de las personas e institu-ciones que llevaran adelante las iniciativas y medidas propuestas.

En una relacin secuencial, la EAE (en las etapas tempranas de la planicacin) examina un amplio rango de alternativas y selecciona el curso de accin preferido (mejor opcin aplicable). En complemen-to, la EIA (en la etapa de proyecto) dene y maneja a gran detalle los impactos poten-ciales de la alternativa escogida (buenos diseos).

La adopcin de la EAE tiene importancia para el diseo y desarrollo de PPP al lograr que en el proceso de evaluacin se plas-men las siguientes bondades:

Anticipacin de escenarios, implicancias, riesgos y oportunidades originadas en decisiones vinculadas a PPP, facilitando medidas para abordar las opciones preferidas.

Adopcin de capacidades institucionales para la puesta en marcha y aplicacin de las medidas para abordar los riesgos y oportunidades ambientales y sociales.

Contribucin al desarrollo de procesos de toma de decisin integrados e informados, promoviendo la intersecto- rialidad y la cooperacin en los procesos de planificacin.

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Capacidad para otorgar mayores grados de transparencia y responsabilidad en la toma de decisiones, incorporando mecanismos efectivos de participacin pblica.

Provisin de un marco de referencia orientado hacia la sustentabilidad del desarrollo, en el cual pueden insertarse los proyectos especcos con reglas claras para los inversionistas.

Minimizacin de la conflictividad y/o complejidad de la evaluacin ambiental de proyectos, facilitando las decisiones sobre temas como la localizacin, la calidad o el tipo de acciones que pueden o no ser desarrolladas.

Considerando todo lo anterior, la evalua-cin ambiental en general presenta un conjunto importante de benecios, entre los cuales se destacan:

Incorporacin sistemtica de la dimensin ambiental en la planificacin y toma de decisiones, promoviendo la sustentabilidad y el uso racional de los recursos.

Aplicacin coherente, transversal y anticipada de las polticas y principios ambientales, tanto en el mbito pblico como privado.

Incorporacin sistemtica de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones, disminuyendo la conflictividad y facilitando el alcance de acuerdos.

Promocin de mejores prcticas de gestin o de soluciones innovadoras para eliminar, reducir, mitigar o compensar implicancias e impactos y riesgos adversos asociados a las decisiones.

Generacin de un conjunto ordenado, coherente y reproducible de antece- dentes que permiten tomar decisiones informadas y certeras.

C. De sus principios

Ante la ausencia de una denicin nica y universal de la EAE, abundan en la literatura esfuerzos por sealar al menos los princi-pios que debiera cumplir toda EAE.

En general, la experiencia disponible con-cuerda que una correcta aplicacin de la EAE est asociada al cumplimiento de los siguientes criterios relevantes 1:

Integral, asegurando evaluaciones de todas las decisiones estratgicas con el objetivo de lograr el desarrollo sustentable.

Sistmica, considerando al menos las interrelaciones de los aspectos biofsicos, sociales y econmicos ya mencionados.

Estratificada, para enfocarse en los niveles intersectoriales e interregionales.

Conducente, proveyendo la informacin necesaria y confiable para la toma de decisiones.

Trascendente, concentrndose en los temas relevantes de la sustentabilidad, adaptndose a las caractersticas peculiares del proceso de decisin en cuestin.

Coherente, obligndose las instituciones responsables a fundar sus decisiones en los resultados de la EAE.

Flexible, adaptndose a las caractersticas peculiares del proceso de decisin en cuestin, con nfasis en su adaptacin a las necesidades de los tomadores de decisin.

Eciente en costos y tiempos.

Rigurosa tcnicamente, estando su elaboracin y coordinacin a cargo de profesionales idneos e imparciales, sometida a verificacin de terceros intere- sados, y documentada la relacin entre los aspectos de sustentabilidad estudia- dos y las decisiones adoptadas.

Participativa, informando e involucrando en el proceso de decisiones a todos los organismos pblicos, grupos ciudadanos e instituciones interesadas o afectadas (stakeholders), haciendo explcitas sus observaciones y contribuciones y otor- gando informacin fcilmente compren- sible y accesible a quien la demande.

Interactiva, entregando oportunamente resultados parciales, de modo de alcanzar a influir en el proceso de toma de decisiones.

D. Del contexto

A lo largo de la evolucin conceptual de la EAE, la prctica ha identicado el importan-te papel del contexto en la calidad de los resultados obtenidos en este proceso.

El contexto es entendido en un sentido amplio, que incluye, desde el tipo, escala y funcin de la decisin evaluada, pasando por el entorno poltico-institucional y sus prioridades, la estructura de poder y sus reglas, la cultura de planicacin, hasta la

1 Desagregados a partir de los cinco criterios establecidos por la Asociacin Internacional de Evaluacin de Impacto, IAIA (Strategic Environmental Assessment Performance Criteria, IAIA Special Publications Series. ND, USA, January, 2002).

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tradicin deliberativa o ms tecnocrtica de la planicacin misma.

La preocupacin por el contexto hace refe-rencia al hecho singular de que en el caso de la EAE, a diferencia de otros instrumen-tos de apoyo a la formulacin de polticas pblicas, los factores de contexto son tan importantes que llegan a determinar lo que cada EAE pueda llegar a ser como ins-trumento de apoyo en la formulacin de una decisin estratgica. Entonces, los fac-tores de contexto pasan a ser elementos de la EAE.

La experiencia indica que puede haber tantos caminos para alcanzar los objetivos de la EAE como contextos polticos e ins-titucionales. No obstante, se debe contar con condiciones bsicas para incentivar su adopcin y la mxima operatividad como proceso de evaluacin estratgica. Entre ellas:

Voluntad explcita y compromiso de las autoridades y responsables de las decisiones en cuanto a la aplicacin de la EAE.

Cultura decisional que favorezca la visin y pensamiento estratgico.

Disponibilidad de recursos financieros, humanos y operativos para su aplicacin.

Objetivos explcitos de poltica ambiental que sirvan como marco de referencia para identificar y valorar las implicancias de las acciones estratgicas.

Indicadores simples, precisos y cuantifi- cables (a escala nacional, regional y

sectorial) que puedan ayudar en los diagnsticos de la situacin actual y el seguimiento de las implicancias de las decisiones.

Promover un contexto de polticas y estrategias de sustentabilidad nacionales, sectoriales y territoriales, que vinculen las tendencias de crecimiento econmico con la calidad y conservacin ambiental.

Un marco institucional y administrativo pblico que promueva y facilite una toma de decisin integrada -superando la existencia de visiones fragmentadas en todos los mbitos- para lograr que las responsabilidades sectoriales interacten entre s con una visin de largo plazo y con perspectiva estratgica.

E. De los modelos decisionales

A la singularidad de los contextos, se aade la particularidad de cada proceso de toma de decisin estratgica en si mismo, que puede hacer que dos instrumentos de igual naturaleza sean distintos en sus pro-cesos de elaboracin y contenidos.

La prctica de la EAE se encuentra inuen-ciada por las caractersticas que presenta cada proceso de decisin estratgica, lo cual diculta encontrar patrones comunes de desarrollo de la EAE, debiendo adaptarse al contexto de decisin en la cual se aplica.

Esta heterogeneidad diculta la aproxima-cin de la EAE y fortalece la visin de que cada evaluacin requiere de un profundo anlisis de contexto que se resuelve caso a caso. Entre las principales dicultades que

deben ser consideradas en la evaluacin de PPP en este mbito se encuentran:

Diversidad de extensiones temporales y espaciales consideradas en cada decisin.

Diferentes alcances dados en la prctica para casos similares de PPP.

Inconsistencias de terminologas y contenidos genricos.

Diversos grados de detalle en la aproximacin de los contenidos de las propuestas para una misma PPP.

Uno de los aspectos clave a considerar en la evaluacin de PPP es que ellas son parte de un proceso jerrquico que rara vez se expre-sa de manera lineal desde el nivel ms alto hasta el menos estratgico. Por ejemplo, es comn que muchas decisiones a nivel de planes ocurran cuando ya se disponen de proyectos y programas identicados y que algunos planes sean formulados en au-sencia de polticas. Una EAE efectiva debe considerar el contexto en el cual se est realizando la respectiva PPP objeto de la evaluacin y de esa manera identicar las caractersticas que denen el proceso real de decisin asociado a cada caso.

A diferencia de otras evaluaciones ambien-tales, el paso anterior obliga a un profundo conocimiento del proceso de decisin que se est evaluando para poder identicar cmo la EAE puede efectivamente aportar, tanto en su contexto especco, como en el momento de desarrollo en que se encuen-tra. Es decir, el objeto evaluado modela en cierto sentido el instrumento de evaluacin.

Por ello, se debe tomar en cuenta que en cada evaluacin de PPP es posible la exis-tencia de:

Procesos secuenciales y estratgicos sin seguimiento y que, por lo tanto y a modo de ejemplo, existen planes que no responden a una poltica o que llevan insertos una definicin de poltica o que no detallan las implicancias a nivel de programas.

Dificultades para distinguir las diferencias entre cada nivel estratgico expresadas en un documento de PPP, ya que suele designarse con nombres distintos a contenidos diversos o, por ejemplo, se asume como plan algo que en la realidad es un programa.

Distintos grados de acuerdos o diver- gencias respecto a las implicancias y alcances de cada PPP, lo que aumenta el grado de complejidad en la elaboracin de la EAE.

Continuos cambios en las temticas, instituciones y personas responsables lo que dificulta la gestacin de decisiones permanentes a estos niveles.

F. Del mbito de aplicacin

El tipo de decisiones estratgicas que son sometidas a EAE vara de una experiencia a otra; de forma generalizada se evalan planes y programas, son menos los casos de evaluaciones de polticas, pero es una tendencia que va en incremento. Todas las aproximaciones utilizadas para delimitar el mbito de accin de la EAE parten de

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la idea de que deben ser sometidas a esta evaluacin aquellas decisiones estratgicas que tengan un efecto signicativo sobre el medio ambiente.

En general, hay dos opciones para deter-minar la oportunidad o necesidad de llevar a cabo una EAE. Una es cuando existe una delimitacin literal de las polticas, planes y programas que deben ser sometidos a una EAE, y la otra, cuando hay criterios que per-miten discernir caso a caso cundo hay que aplicarla y cundo no.

G. De la participacin pblica

La participacin ciudadana es considerada un elemento clave que debe ser abordado en forma sistemtica para impulsar una EAE efectiva y con consecuencias reales sobre las decisiones. Este desafo se traduce tambin en esfuerzos centrados en impul-sar el fortalecimiento de las capacidades en instituciones y personas pblicas y privadas responsables de aplicar los resultados.

La participacin ciudadana no es un proce-so de consulta masiva sino que focalizada. Generalmente se produce a travs de acto-res clave para alcanzar signicancia, validez

y transparencia en las decisiones estratgi-cas vinculadas a polticas y planes.

Estos actores aportan sus visiones sobre los escenarios y tendencias, informacin sobre los factores crticos y objetivos de susten-tabilidad para los temas ambientales. Para darle consistencia estratgica a la parti-cipacin, los mtodos y procedimientos especcos se escogen segn las caracte-rsticas del territorio, del tejido social y de la cultura de decisin.

A diferencia de la EIA -aunque se usen me-todologas similares-, en la EAE tiene un carcter ms interactivo y consultivo.

Tambin son relevantes las caractersticas y alcances de PPP que se van a evaluar. En consecuencia, los objetivos y mecanismos de participacin de una poltica pueden ser distintos a los de un plan, y por lo tanto, tambin es posible la utilizacin de meto-dologas diferentes.

Sin embargo, en tanto se trata de una deci-sin de relevancia estratgica es necesario asegurar la pertinencia y representatividad de los actores clave para el proceso de eva-luacin. Para ello, resulta apropiado utilizar

paneles de expertos, comits consultivos, entrevistas con informantes clave, grupos focales y/o talleres de trabajo, entre otras instancias de participacin.

H. De su relacin con la EIA

Si bien la EIA ha sido una herramienta de xito comprobado en el curso de los l-timos 35 aos a nivel interncional, se ha reconocido la necesidad de desarrollar un proceso de evaluacin similar en el nivel es-tratgico superior de la toma de decisiones. Y es que aplicar una evaluacin slo en la etapa de proyecto limita las oportunidades de identicar opciones estratgicas que permitiran incorporar resultados ms sus-tentables y reducir los riesgos para la base de recursos ambientales.

Sin embargo, existe un acuerdo generali-zado respecto a que la EAE no sustituye las herramientas tradicionales de evaluacin de impactos en los proyectos, sino que las ampla y complementa. Por una parte, incrementa la profundidad estratgica de los anlisis ambientales, integrando esta dimensin con los aspectos sociales y eco-nmicos, y por otra, crea un marco sobre el cual puede actuar de manera ms eciente la gestin de los impactos a nivel de pro-yectos.

En todo caso las sinergias entre EAE y EIA son en la actualidad ms hipotticas que prcticas y no hay literatura extensa en la materia.

I. De sus contenidos y fases del procedimiento

Los contenidos y procedimiento de EAE son dependientes de la denicin de los objetivos perseguidos, por tanto, son muy diversos y responden tambin a los contex-tos institucionales en los cuales se aplica.

De forma muy general se puede sealar que los procedimientos de EAE tienden a incorporar las siguientes fases:

Anlisis de pertinencia, en la cual se decide si una PPP debe someterse a EAE, bien de acuerdo a un listado existente o a criterios prejados.

Denicin del alcance, en la que se delimitan los contenidos, la profundidad y detalle en que stos se tratarn en la EAE. Tambin se suele decidir el alcance del proceso de participacin pblica. El resultado de esta fase puede dar lugar a documentos marcos o Trminos de Referencia de la EAE, como en el caso espaol.

Evaluacin Ambiental, la naturaleza y caractersticas de esta fase dependen directamente del tipo de EAE que se trate. En una EAE tipo EIA, se tratara bsicamente de realizar los trabajos de evaluacin de efectos con el propsito de elaborar el informe final de EAE y someterlo a consulta pblica. En una EAE orientada a la decisin, se trata de una fase compleja de interaccin de diversas actividades de evaluacin con el proceso de construccin de la decisin, incorporando aqu actividades de participacin.

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Consulta y revisin, en la que el informe de EAE, elaborado en la fase anterior se somete a consulta pblica. En el caso de una EAE tipo EIA, es el primer momento de participacin como tal, en una EAE orientada a la decisin, es una fase ms del proceso de participacin iniciado antes. En el primer caso, se supone que producto de la consulta se puede alterar la decisin, y por tanto, se debe informar cmo se han considerado las observaciones recibidas. Esta fase conlleva en general la elaboracin de un plan de seguimiento de la EAE.

Cierre, en la cual se emite algn tipo de documento de evaluacin de la EAE, en trminos de su calidad y de su aporte a la decisin.

Los contenidos de la EAE, que se ven re-ejados en sus documentos, dependen directamente del tipo de EAE aplicada. En una evaluacin tipo EIA los contenidos tendern a centrarse en identicar y di-mensionar los posibles efectos de PPP; las medidas de mitigacin posibles y las alter-nativas que se hallan considerado, as como la debida atencin de normas, polticas, o planes que sean relevantes ambientalmen-te para la decisin evaluada, incorporando aspectos descriptivos de la propia decisin respectivamente.

En el caso de una EAE orientada a la deci-sin, los contenidos seguirn ms de cerca el proceso de elaboracin de la decisin; profundizando en su conocimiento, en la identicacin de los momentos en los que es posible una mejora ambiental y, reali-

zando anlisis y evaluaciones que permitan identicar objetivos de poltica, estrategias y alternativas de poltica ambientalmente sustentables, en una dinmica proactiva con el proceso de decisin mismo. Igual-mente se adentrar en los posibles aportes del marco normativo y de polticas dispo-nibles, y en la identicacin de los actores claves.

Para esta ltima aproximacin el informe nal no es lo ms importante. El proceso arroja resultados clave intermedios, cada uno de los cuales podra constituir un informe. El informe nal slo sirve para do-cumentar el proceso, no para controlar o validar los resultados de la EAE.

J. De sus factores de xito

La literatura ha identicado una serie de factores de xito de una EAE, necesarios de mencionar pues conrman los argumen-tos que se han entregado a lo largo de este documento.

Cuadro N 2 - Factores de xito de la EAE

Adaptacin al contexto

Desarrollar instrumentos de apoyo

Asegurar la comunicacin

Asegurar el apoyo de gerentes institucionales

Asegurar buenos niveles de participacin

Asegurar una denicin adecuada del alcance

Fuente: Jiliberto y Bonilla, 2009, CEPAL.

La EAE no es slo un reto tcnico-metodolgico; debe adems intentar in-uenciar positivamente en la cultura de toma de decisiones estratgicas. Sin una comprensin y adaptacin a la cultura de decisin especca de cada plan o programa, difcilmente la EAE tendr xito en su tarea de mejora de la decisin.

La EAE requiere desarrollar nuevos mbitos de conocimiento y experiencias en materia de evaluacin ambiental. Adems, su xito depende de que se creen las condiciones materiales, tcnicas y nancieras que faciliten una bue-na prctica.

Es fundamental desarrollar y asegurar niveles apropiados de comunicacin entre y con todos los agentes involucrados en el proceso, comenzando con los tomadores de decisin. El responsable de la EAE se debe interiorizar y uti-lizar el lenguaje del planicador y no esperar que sea ste quin se adapte al lenguaje de la EAE.Asimismo, hay que fomentar la comunicacin con quien pueda dudar de la ecacia de una EAE, teniendo una actitud abierta y receptiva.

Es imprescindible que los gerentes de las instituciones responsables de la planicacin entiendan el alcance y den su apoyo al proceso de EAE, focali-zndola y maximizando su valor aadido. Y es que en muchas ocasiones la evaluacin involucra los objetivos de poltica centrales de una institucin.

Una EAE es exitosa si puede inuir en el proceso de decisin. La planicacin es un proceso de decisin complejo que no debe ser discrecional; es funda-mental la disponibilidad de todos los agentes implicados para mejorar el pro-ceso. Est demostrado que la mejora de los niveles de comunicacin entre los agentes, sean pblicos o privados, que se genera en estos procesos, implica una mejora sustantiva en la calidad de los productos obtenidos.

El alcance de una EAE no se puede identicar de forma inmediata, no obs-tante, determinarlo puede ser crucial en su xito. Esta delimitacin debe ser establecida en casi todas las actividades de la EAE.Un alcance demasiado limitado puede signicar que los resultados de la eva-luacin no logren los objetivos deseados. Excederse, sin embargo, puede im-plicar un desgaste econmico, tcnico, poltico e institucional innecesario.Cada EAE, tiene un alcance propio, distinto incluso al de otro plan dentro del mismo sector. El carcter de cada EAE est determinado, en gran medida, por el contexto especco de cada plan o programa.Factores fundamentales a la hora de delimitar el alcance son:a) El carcter de los efectos ambientales previstos de la decisin evaluada. El alcance de la evaluacin (detalle, recursos, participacin, etc) deber ser mayor cuanto mayor sea la importancia y gravedad de los efectos inducidos consi-derados.b) El grado de concrecin de la decisin. El nivel de detalle podr ser menor en la evaluacin de las decisiones de carcter ms genrico

FACTOR IMPLICANCIA

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paradigma de evaluacin que haba demostrado ser ecaz en el caso de pro-yectos.

Uno de los argumentos ms recurrentes en la defensa de este instrumento de gestin ambiental fue la necesidad de comple-tar o mejorar el modelo de evaluacin ambiental, superando las debilidades del sistema de EIA mediante la EAE.

Por estas razones, an cuando exista con-senso respecto de que los procedimientos y la metodologa deban ser adaptados, la nocin inicial del concepto de EAE se bas fundamentalmente en los principios y procesos de la EIA y por ende su concep-tualizacin utiliz un lenguaje similar al que era utilizado hasta ese momento por la EIA.

Para ese entonces, la EAE deba consistir en la ejecucin de un proceso de evaluacin objetivo, sistemtico y estructurado para analizar los impactos ambientales de las PPP, siguiendo de cerca las metodologas de EIA. De esta manera, los primeros ejemplos de EAE siguieron los mismos pasos y enfo-ques metodolgicos de la EIA. Por ejemplo, el caso del Area-Wide Environmental Asses-

II. Avances InternacionalesA. De la experiencia mundial

Los inicios de la EAE estn asociados a la EIA de proyectos. Histricamente la EAE surgi en trminos conceptuales y proce-sales a partir de la EIA, institucionalizada en Estados Unidos a nes de la dcada de 1960 a travs de la National Environmental Policy Act NEPA (Ley Nacional de Poltica Ambiental).

Este marco institucional y normativo in-troduca la prctica de la evaluacin de impacto en las principales Major Federal Ac-tions (Propuestas de Accin Federales) que afectasen signicativamente la calidad del medio ambiente humano, lo que incorpo-raba a polticas, planes y programas2.

Sin embargo, es a nes de la dcada de los ochenta cuando se comenz a gene-rar el inters de la comunidad ambiental internacional. En ese momento, se instal fuertemente el debate sobre la evaluacin ambiental de decisiones estratgicas, debi-do a que sta no fue incluida en la legislacin europea de EIA de la poca.La aspiracin central de quienes la pro-movan, era el extender a PPP el mismo


sment realizado por el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de Estados Unidos en 1980.

A modo general, las evaluaciones ambien-tales de programas en EE.UU. se remontan a los aos setenta, mientras que a nes de la dcada de los ochenta, fueron Holanda y Australia los que legislaron en esta mate-ria. A estas naciones, les siguieron Canad, Nueva Zelanda y otros pases en los aos noventa. Cabe sealar que varios pases europeos cuentan con disposiciones que anteceden a la Directiva Europea de 2001. En otras regiones, como Asia del Este, existe un creciente inters en el establecimiento de marcos legales especcos para la EAE.

2 Los estudios de impacto ambiental tanto de polticas como de planes y programas tienen denominaciones diversas, a saber: EIA programtica, EIA regional, EIA acumulativa o EIA genrica o simplemente EIA.

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Cuadro N3 Panorama histrico de los instrumentos legales asociados a la evaluacin ambiental de PPP

1970 : U.S. National Environmental Policy Act NEPA (Ley Nacional de Poltica Ambiental de Estados Unidos).1978 : NEPA Regulations Issued by Council on Environmental Quality (Regulaciones Emitidas por el Consejo de Calidad Ambiental).1987 : Netherlands Environmental Impact Assessment Act (Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental de los Pases Bajos).1989 : Australia Resource Assessment Commission Act (Ley de Evaluacin de Recursos de Australia).1990 : Canada Environmental Assessment Process for Policy and Programme Proposals by order in Council (enmendado en 1999) (Proceso de Evaluacin Ambiental de Canad para las Polticas y propuestas de programa indicadas en el Consejo).1991 : New Zealand Resource Management Act (Ley de Gestin de Recursos).1991 : Convention on EIA in a Transboundary Context. Espoo Finlandia (Convenio sobre la Evaluacin de Impacto Ambiental en un Contexto Transfronterizo).1993 : Denmark Environmental Assessment of Government Bills and Other Proposals by Prime Ministers Oce circular (enmendado en 1995, 1998) (Evaluacin Ambiental de Proyectos de Ley y otras propuestas por circular de la Ocina del Primer Ministro de Dinamarca).1994 : UK Guide on Environmental Appraisal of Development Plans (actualizado 1998) (Gua de Evaluacin Ambiental de Planes de Desarrollo).1995 : Norway Assessment of White Papers and Government Proposals by Administrative Orde Slovakia Environmental Impact Assessment Act, (1994) (Evaluacin de los Libros Blancos y propuestas del gobierno de Orden Administrativo, Noruega - Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental de Eslovaquia).1998 : Finland Guidelines on Environmental Impact Assessment of Legislative Proposals by Decision-in-Principle (Directrices de Evaluacin de Impacto Ambiental de las propuestas legislativas derivadas del principio de la decisin, Finlandia).1999 : Australia Environmental Protection and Biodiversity Conservation Act (Ley de Proteccin Ambiental y Conservacin de la Biodiversidad, Australia).2001 : EU SEA Directive (2001/42/EC) (Directiva EAE de la UE (2001/42/CE)).2003 : Protocol on Strategic Environmental Assessment to the Espoo Convention on EIA in a Transboundary Context (Protocolo sobre Evaluacin Ambiental Estratgica a la Convencin de Espoo sobre EIA en un contexto transfronterizo).

Fuente: Dalal-Clayton & Sadler (2005).

Dos reexiones marcaron profundamente el desarrollo futuro de la EAE:

Debe ser un instrumento que ayude a mejorar la toma de decisiones (Partidario 2007; Dalkmann et al 2004; Brown & Thrivel 2000; Jiliberto 2002 y 2007; Caratti et al., 2004);

Debe contribuir al desarrollo sustentable (Thrivel & Partidario 1996);

Las nuevas tendencias enfatizaron, entre otros aspectos, que la EAE deba poner en el centro de la evaluacin el proceso de toma de decisin en su totalidad, en lugar de evaluar slo sus resultados, dando lugar a un conjunto de tendencias conceptuales.

Direccionar la EAE hacia un procedimien-to centrado en el proceso de decisin, en lugar de sus resultados, en trminos de im-pactos o efectos ambientales, se sostiene a partir de los siguientes elementos:

El nivel de abstraccin contenida en la toma de decisiones estratgicas, en particular en polticas y planes, hace que la prediccin de los impactos sea altamente incierta. El desarrollo de una PPP depende en gran medida de factores no previsibles al momento de su definicin, por tanto, la materializacin en proyectos concretos de las decisiones de PPP depende de factores externos a ellas.

La formacin y formulacin de PPP son procesos sociales de decisin que implican un ejercicio de equilibrio de largo plazo entre necesidades y recursos.

Casi nunca se trata de un ejercicio cerrado una vez aprobada la PPP; en consecuencia, los escenarios nales de una PPP no slo son virtuales sino tambin difciles de ex-presar en formas que permitan prever un efecto ambiental preciso, ya sea directo o indirecto.

Una poltica o un plan suelen ser instrumentos complejos en su contenido, en su forma, en trminos de sus procedimientos de gestin y en el nmero y relaciones de agentes involucrados, lo que tambin dificulta la deteccin, clasificacin y anlisis de sus posibles efectos ambientales.

En consecuencia, las incidencias ambientales derivadas de PPP se caracterizan por ser indirectas, inciertas e imprevisibles y por hallarse insertas en un marco de suma complejidad. Situar el proceso de decisin en el centro de la EAE, la oblig a internarse en el complejo mundo de la teora de la decisin y el Anli-sis de poltica (policy Analysis). Esto porque deba responder hasta qu punto la toma de decisin estratgica poda ser consis-tente con metodologas de evaluacin ambiental fundadas, en ltima instancia, en criterios de racionalidad objetiva o procedimental. Punto que resultaba parti-cularmente crtico teniendo en cuenta que la teora de la decisin y el Polcy Analysis se-alaban ms bien lo contrario; la ausencia de un modelo de toma de decisiones racio-nal en materia de polticas pblica.

2524


El resultado de esta indagacin terica y la propia prctica de la EAE supusieron un nuevo giro en la evolucin de su con-ceptualizacin. En el eje de ese giro se encontraba el creciente convencimiento de que los modelos de EAE, incluso, el centrado en la decisin, se fundan en un paradigma de racionalidad tcnica (objeti-va o procedimental) que no se condice con la naturaleza discrecional de los procesos de decisin estratgicas.

Tanto el modelo de EAE basado en im-pactos ambientales, como el centrado en el proceso de decisin, le suponen al pro-ceso de decisin evaluado propiedades de racionalidad que no tiene; racionalidad sustantiva, en el sentido de adecuacin de nes y medios; racionalidad procedimen-tal, en el sentido de seguimiento de un conjunto de pasos; un sujeto racional, en el sentido de una entidad identicable que asume esas racionalidades. (Walington et.- al, 2008; Banco Mundial, 2005).

En la presente dcada la EAE ha alcanzado un signicativo desarrollo, en sus aspectos tericos, prcticos y normativos. Un papel importante lo tuvo la Directiva Europea (co-nocida como Directiva de EAE) aprobada

en 2001, que impone el mecanismo en los 27 pases de la UE para un amplio listado de planes y programas con el propsito de asegurar que sus consecuencias ambienta-les sean identicadas y evaluadas durante las etapas de preparacin y adopcin3.

En el ao 2003, en el marco de la Conven-cin de Espoo sobre EAE en un contexto transfronterizo, se aprueba el Protocolo de Evaluacin Ambiental Estratgica que facilita a todos los pases miembros de la Comisin Econmica para Europa de las Naciones Unidas (UNECE) un proce-dimiento de evaluacin estratgica de sus decisiones estratgicas comunes o compartidas, favoreciendo una amplia participacin del pblico en la toma de de-cisiones gubernamentales en numerosos sectores del desarrollo4.

De la misma forma, pases como Cana-d, Nueva Zelanda, Holanda; Sudfrica y Reino Unido han sido pioneros en la apli-cacin del instrumento, eso s cada uno de forma singular. Canad representa uno de los primeros pases en desarrollar dispo-siciones administrativas especcas para su aplicacin. Nueva Zelanda, representa un caso especial de aplicacin de un en-

foque de EAE plenamente integrada a los procesos de planicacin. Los Pases Bajos, han desarrollado a nivel de poltica un sis-tema diferente llamado E-test, un proceso rpido que se aplica a propuestas legislati-vas. Sudfrica, es considerado uno de los pases en desarrollo con mayor experien-cia y liderazgo en el tema. Reino Unido, asumi desde el principio el liderazgo en Europa, estableciendo directrices para su aplicacin, particularmente, a la planica-cin territorial.

Muchos otros pases, desarrollados y en de-sarrollo, han comenzado paulatinamente a incorporar el uso de la EAE en sus marcos legislativos nacionales. Actualmente son cerca de 40 los pases que cuentan con algn mecanismo normativo para la inte-gracin ambiental en los procesos polticos y de planicacin5.

Algunos pases han incorporado la EAE mediante cdigos normativos especcos sobre recursos naturales, leyes sectoriales, o a travs de la propia legislacin de EIA existente, que obligan a un enfoque de tipo EAE en el caso de los planes (China), los programas (Belice) o en planes y progra-mas (Etiopa). De manera conclusiva la EAE representa un concepto atractivo, sin embargo, complejo y no exento de controversias. La literatura es clara en sealar las mltiples interpreta-ciones existentes y el amplio espectro de aplicaciones posibles. En este sentido, lejos de haberse alcanzado un consenso general en relacin a sus bases tericas y metodo-lgicas, es posible armar que stas han estado en permanente discusin.

B. De la experiencia en organismos internacionales

La diferente comprensin de los objetivos de la EAE y los diversos contextos polticos institucionales en los que se ha aplicado, han dado lugar a variados formatos de aplicacin, en lo relativo a qu decisiones estratgicas se aplica, a qu contenidos, cules son los procedimientos de eva-luacin y cules son los marcos legales que se han implementado, entre otros. A continuacin se revisan algunos de estos formatos.

3 La Comisin Europea aprob el 27 de junio de 2001, la Di-rectiva 2001/42/CEE de evaluacin de los efectos de ciertos planes y programas en el medio ambiente que es aplicada a partir de 2004, en los 27 pases miembros de la UE.

4 En un futuro cercano podr sumarse a este Protocolo de EAE para la evaluacin de decisiones estratgicas transfron-terizas cualquier pas miembro del sistema de Naciones Unidas.

5 Se consideran los 27 pases miembros de la Unin Europea, los 9 pases de Amrica Latina y el Caribe con legislacin apli-cable y otros pases como Canad, Sudfrica y Australia.

2726


C. De la experiencia en Amrica Latina y el Caribe

Al observar la normativa en materia de EAE existente en algunos pases de Latinoamrica y el Caribe (Bolivia, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, Per, Repblica Dominicana y Venezuela), se constata tambin esta variedad de formatos.

Cuadro N 4 - Una mirada comparativa en 5 organismos internacionales

A qu instrumento?

En qu escala

territorial?

Sector

En qu momento?

Alcance

Cmo se expresa la

Participacin pblica?

Fuente: Consultora Marco Conceptual para la implementacin de la EAE en Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo, CED, 2010.

PPP

Planes - programas

PPP, pero su Gua se reere a planes y programas

Decisiones estratgicas formales y no formales,

correspondientes con los niveles de PPP

Procesos estratgicos de planicacin. Estrate-

gias- programas - planes generales y sectoriales-

polticas

Nacional- Regional- Local

Nacional- Regional- Local, con criterios para

decidir aplicabilidad

Todos los sectores

Establece sectores como agricultura, silvicultura,

pesca, industria, telecomunicaciones, ordena-

miento territorial

Primeras etapas de preparacin y formulacin

de la iniciativa

Sostenibilidad (sustentabilidad) del desarrollo

Integracin de consideraciones ambientales

Impactos ambientales

Integrada en todo el proceso

Puntual, previo a la aprobacin de la iniciativa

VARIABLE APLICACIN

Banco Mundial- PNUMA

UE

CEPAL

BID

OCDE

Banco Mundial- BID- OCDE-

PNUMA- UE-

CEPAL

Banco Mundial- BID- CEPAL-

OCDE- PNUMA

UE

Banco Mundial- BID- CEPAL-

OCDE- PNUMA- UE

Banco Mundial- OCDE-

PNUMA

Banco Mundial- CEPAL-

OCDE

BID - OCDE- PNUMA- UE

Banco Mundial ,BID, OCDE,

PNUMA, CEPAL.

UE

ORGANISMO

Cuadro N5: Una mirada comparativa en 9 pases

A qu

instrumento?

En qu escala

territorial?

Ciclo de vida de la

toma de decisin

Qu evala?

Qu benecios se

espera?

Contenidos mnimos

Cmo se expresa la

Participacin pblica?

Fuente: Consultora Marco Conceptual para la implementacin de la EAE en Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo, CED, 2010.

Polticas

Planes

Programas

Grandes o Megaproyectos

Nacional

Regional

Provincial

Local o municipal

Transnacional

Etapa de diseo o planicacin

Fase de implementacin

En todas las etapas

Previo a la adopcin del PPP

No se especica

Integracin de variable ambiental en proceso de

planicacin

Impactos o incidencias ambientales

Impactos acumulativos

Analizar alternativa y elegir

No especican

La proteccin ambiental y el Desarrollo Sostenible

Diversos, tales como incluir tema ambiental en procesos

de planicacin, proteccin ambiental, desarrollo soste-

nible, consistencia entre PPP y la poltica ambiental, evitar

o mitigar impactos ambientales, entre otros

Similar a la EIA (declaracin jurada, informe, plan de

seguimiento, plan de mitigacin

Seleccin de alternativa con menor impacto

Solicita un informe y plan de manejo

No se especican criterios

Lineamientos generales; el Estado debe procurar la

participacin, el ciudadano debe participar en defensa

del patrocinio ambiental, ciudadanos organizados ante

autoridad ambiental

Organizaciones pblicas o privadas responsables de

elaborar las PPP

En las fases de evaluacin, revisin de resultados y opera-

cin de actividades. Se requiere Plan de participacin

Instituciones del sistema Nacional de Gestin del medio

Ambiente consultarn a las organizaciones de

participacin, previo a la aprobacin de PPP

Crea Tribunal de Solucin de Controversias Ambientales

VARIABLE APLICACINCosta Rica- El Salvador- Guatemala-

Per- Repblica Dominicana-

Honduras- Venezuela

Bolivia- Costa Rica- Cuba- El Salvador-

Guatemala- Honduras- Per-

Repblica Dominicana- Venezuela.

Bolivia- Costa Rica- Cuba- El

Salvador- Honduras- Per- Repblica

Dominicana- Venezuela.

Cuba- Guatemala

Bolivia- Costa Rica- Guatemala- Per-

Repblica Dominicana

Bolivia- Costa Rica- Per- Repblica

Dominicana

Repblica Dominicana

Costa Rica- Per

Guatemala

Costa Rica- Cuba-

Repblica Dominicana-

Bolivia

Venezuela

Per

El Salvador- Honduras

Cuba- Venezuela

Bolivia- Per- Guatemala- Honduras

Costa Rica

El Salvador- Repblica Dominicana

El Salvador

Repblica Dominicana

Bolivia- Costa Rica- Cuba- El Salvador-

Guatemala-Honduras- Per-

Repblica Dominicana- Venezuela

Bolivia- Cuba- Per- Guatemala-

Honduras- Venezuela

El Salvador- Repblica Dominicana

Costa Rica

Cuba- Honduras- Venezuela

Bolivia- Per- Repblica Dominicana

Costa Rica

Guatemala

El Salvador

Per

ORGANISMO

2928


Un aspecto central en el anlisis de las expectativas de implementacin de la EAE en Chile es la reciente reforma a la legisla-cin ambiental, que a travs de la Ley no 20.417 promulgada en enero de 2010 -que modic la Ley 19.300-, la introduce como instrumento de gestin ambiental.

Dicho cuerpo legal dene a la EAE como un procedimiento que es realizado por los mi-nisterios sectoriales, para que incluyan las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable en la formulacin de polticas y planes (PP) de carcter normativo general, dejando fuera a los programas pblicos. En este ltimo punto, es necesario precisar que la mayora de los pases en los cuales se aplica la EAE, evalan planes y programas, siendo muy pocos los que consideran las polticas.

Con respecto al mbito de aplicacin, seala que la EAE debe ser empleada en la formulacin de PP, como tambin cuando se realizan modicaciones sustanciales

a los mismos. Agrega que deben ser so-metidas a EAE las PP que tengan impacto sobre el medio ambiente o la sustentabi-lidad, siempre y cuando el Presidente de la Repblica, a proposicin del Consejo de Ministros6 para la Sustentabilidad, lo decida.

La ley establece asimismo la obligatoriedad de someter a EAE los planes regionales de ordenamiento territorial, los planes reguladores intercomunales, los planes re-guladores comunales y planes seccionales, los planes regionales de desarrollo urbano y la zonicacin del borde costero y del te-rritorio martimo, y cualquier plan que haga referencia al manejo integrado de cuencas, o cualquier otro instrumento de ordena-miento territorial que los reemplacen o sistematicen. En este caso, no es necesaria la participacin del CMS y el Presidente de la Repblica.

Para esos casos, el procedimiento y la aprobacin del instrumento est a cargo

del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, del Gobierno Regional, del Municipio o de cualquier otro organismo de la administra-cin del Estado que corresponda.

La Ley tambin establece los aspectos que deben ser analizados en la elaboracin de PP. Para la etapa de diseo del instrumento, indica que el promotor debe considerar los objetivos y efectos ambientales del mismo y los criterios de desarrollo sustentable involucrados. Establece, adems, que el promotor debe integrar a otros rganos de la administracin del Estado vinculados a las materias objeto de la poltica o plan, as como otros instrumentos relacionados a n de garantizar la actuacin coordinada de las entidades pblicas involucradas en los proyectos afectados por la poltica o plan.

Para la etapa de aprobacin, la ley deter-mina que el organismo promotor tiene que elaborar un anteproyecto de PP, el cual debe contener un informe ambiental.

III. Chile: La EAE en la Ley 20.417

6 El Consejo de Ministros para el Desarrollo Sustentable.

3130


Este informe debe ser remitido al MMA para sus observaciones. Posteriormente, el proponente debe realizar una consulta pblica sobre los contenidos del informe ambiental.

Finalmente, la ley dene que el proceso ad-ministrativo de formulacin de PP culmina con una resolucin del ministerio sectorial, en la cual se debe explicar el proceso de elaboracin de la poltica o plan desde su etapa de diseo, la participacin de los dems organismos del Estado, la consulta pblica realizada y la forma en que han sido consideradas las observaciones, el contenido del informe ambiental y las respectivas consideraciones ambientales y de desarrollo sustentable incorporadas en su dictacin. Debe contener tambin los criterios e indicadores de seguimiento destinados a controlar la ecacia de pol-tica o plan y los criterios e indicadores de rediseo que se debern considerar para la reformulacin de dicho instrumento en el mediano o largo plazo.

En relacin a la vinculacin de la EAE con el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, SEIA, se establece que los proyectos o actividades sometidos al SEIA siempre deben considerar las PP evaluadas estratgicamente.

Par dar operatividad a este nuevo instru-mento de gestin ambiental, la ley 20.417 seala que un Reglamento establecer el

procedimiento y los plazos en virtud de los cuales se tramitar y aplicar la EAE, el que debe incluir:

a) Los aspectos bsicos a considerar durante la etapa de diseo, incluida la forma de consulta y coordinacin de los organismos del Estado que puedan vincularse con la poltica o plan objeto de evaluacin;

b) Los contenidos mnimos detallados para la elaboracin de los informes ambientales de las polticas o planes; Forma de participacin del pblico interesado, y Forma de publicidad de la poltica o plan, as como su reformulacin posterior. sta deber considerar una difusin masiva, completa y didctica hacia los afectados y la comunidad en general, en lo referente a los contenidos, alcances y efectos de la poltica o plan, as como de su reformulacin posterior.

3332


Como se puede desprender de los cap-tulos anteriores, existen diversas deni-ciones y alcances para el instrumento EAE, existiendo un marco conceptual propio de EAE, que siempre depender del contexto legal, institucional y de procesos de plani-cacin en el que se desarrolla la EAE.

Para efectos de este captulo se denir el marco conceptual de la EAE como el con-junto estructurado de aspectos analticos que es necesario considerar con objeto de precisar las caractersticas operativas (por ejemplo polticas y planes, a los que se aplicara la EAE, el papel de la autoridad ambiental y del promotor en el proceso, su duracin y los pasos del procedimiento, entre otras) con que se aplicar esta evalua-cin en el pas.

Cabe sealar que la conjuncin del objetivo social, que es la funcin socio-institucional que se espera de la herramienta; con el objetivo operativo, relativo a lo que se pretende alcanzar con cada evaluacin, forman la base del conjunto que se puede denominar El modelo de EAE.

El trabajo desarrollado por el proyecto ha permitido esbozar un primer conjunto de respuestas acerca del modelo de EAE para Chile, las que deben seguir debatindose en el marco de esta iniciativa, a travs de sus canales de participacin, y contrastn-dose con la realidad en el contexto de los casos pilotos previstos en el cronograma del proyecto.

La EAE de polticas, planes e instrumentos de planicacin territorial es para Chile una oportunidad de mejorar sustantivamente la calidad de las Polticas Pblicas, pues ins-titucionaliza un mecanismo permanente de dilogo entre los principales actores institucionales y sociales para la incorpo-racin de la dimensin ambiental en esas decisiones.

Dada la naturaleza estratgica de las deci-siones evaluadas, su aplicacin sistemtica y eciente puede suponer una contribu-cin signicativa a la sustentabilidad del desarrollo del pas.

Esto supone que la EAE en Chile requiere del bagaje y la experiencia internacional, pero obviamente no puede ser una rplica, sino que debe partir dndose cuenta de las particularidades institucionales y polticas del pas.

Chile posee reciente experiencia en la aplicacin prctica de la EAE ya que el tema ha sido abordado desde nales de los aos 90s, principalmente a travs de esfuerzos puntuales y parciales realizados desde una perspectiva de aprendizaje metodolgico, capacitacin y de transferencia de conoci-miento.

Si bien se puede utilizar como antecedente la realizacin -en el marco del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, SEIA- de Estudios de Impacto Ambiental a los Planes Reguladores, se trata de experiencias desa-rrolladas desde una perspectiva estricta del instrumento de EIA.

IV. Denicin de un modelo de EAE

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La implementacin de la EAE en el pas debe considerar los elementos del modelo que se describen a continuacin:

A. Determinacin del objetivo social o razn de ser de la EAE:

Responde a las preguntas: Por qu se requiere otro instrumento de gestin am-biental?, Qu funcin social se espera que cumpla, ms all de las que ya cumplen los instrumentos disponibles?, Qu ganancia social genera?

Varias pueden ser las respuestas: que supera las deciencias de la EIA, que permite incorporar objetivos ambientales y de sus-tentabilidad en las decisiones estratgicas, que mejora la planicacin, que fortalece la gobernabilidad y la participacin pblica en la toma de decisiones estratgicas, entre otras.

Es recomendable que el pas examine, dado el grado de desarrollo de su sistema de gestin ambiental, cul es la funcin social que espera que desempee la EAE

y cules son las capacidades que tiene el sistema para cumplirlas.

B. Determinacin del objetivo operativo de la EAE:

La pregunta a resolver es Cmo espe-ramos que operativamente se obtenga lo que se ha denido como objetivo social de la EAE?. La denicin del objetivo operativo es de crucial importancia pues tiene una funcin de directriz metodolgica para todo el modelo de EAE. Denirla determina la orientacin y la direccin de la meto-dologa del proceso de EAE, pues sta se disea para alcanzar dicho objetivo.

Como se ha descrito en este documento, a lo largo de los aos, se han argumentado diversos y cambiantes objetivos a la EAE. En los inicios el objetivo era la evaluacin de los impactos ambientales en la toma de decisiones, luego el trmino impacto se modic por efectos, y ms tarde por consecuencias o implicancias. En general, estas deniciones apostaban a que la EAE perfeccionara la informacin sobre las con-

secuencias ambientales de las decisiones como va para su mejora ambiental.

Ms recientemente, se ha sealado que el objetivo de la EAE consiste en la mejora (ambiental) del proceso de decisin como un todo, lo que se obtiene mediante la incorporacin de criterios ambientales al proceso de toma de decisiones. Por criterios ambientales de procedimiento se entienden recomendaciones de cmo operar en las distintas fases del proceso de decisin, por ejemplo: considere tal infor-macin, tenga en cuenta tal alternativa, evale estos efectos ambientales, etc. Esta aproximacin se ha recogido tambin en el concepto de llevar lo ambiental al centro de la decisin mainstreaming 7 como objetivo de la EAE.

El objetivo operativo de la EAE es de suma relevancia y est ntimamente relacionado con la denicin de lo que se ha llamado su razn de ser. Por ejemplo, si la razn de ser de la EAE ha considerado los impactos,

efectos o consecuencias ambientales en las decisiones estratgicas, entonces un objetivo operativo denido: como abrir el dilogo en el proceso de decisin, resulta compatible.

C. De la naturaleza del instrumento

Un aspecto central es la denicin de incentivos que motiven a los actores in-volucrados, apostando a incentivos como la imagen pblica, la legitimacin socio-institucional, la responsabilidad social. Esto supone el establecimiento de un instrumento basado en la voluntariedad y que posea mecanismos para hacerlos tangibles. con ello una parte signicativa de esta decisin recae en el papel de dos de los actores claves del sistema, el promotor de una PP y la Autoridad Ambiental. Cabe sealar que la voluntariedad sealada en la Ley N 20.417 faculta al promotor para determinar los contenidos y tiempos del procedimiento.

V. Propuesta de modelo de EAE para Chile

7 Tal como se conoce el concepto en su trmino en ingls.

3736


D. Del procedimiento de EAE

La EAE en su formato actual, lleva implcito un procedimiento, pues es un instrumento que se aplica en una serie de actos. Esto es as, entre muchas razones, porque lo que se evala es en buena medida una decisin que no se toma en un nico acto, y de manera muy importante porque se trata de un instrumento donde participan varios agentes.

El procedimiento de EAE tiene un carcter administrativo en el sentido de constituir una secuencia de pasos que organizan la ejecucin del instrumento. En aquellos pases en los que la EAE se halla normada legalmente, este procedimiento se en-cuentra claramente establecido en la Ley, de la misma forma que la legislacin de EIA norma a ese procedimiento.

Por tanto, se debe diferenciar el procedi-miento administrativo con lo que puede ser denominada la metodologa de EAE o EIA, que constituye una secuencia me-todolgicamente fundada del estudio de EIA, y en este caso de los estudios y dems productos requeridos por el procedimiento de EAE.

Muchos de los aspectos de ese proce-dimiento estn determinados por el propio objetivo de la EAE. Por ejemplo, los momentos y tiempos del procedimiento estn determinados por el hecho de que el

objetivo operativo declarado de la EAE sea incorporar las consecuencias ambientales en la toma de las decisiones estratgicas, en este caso el procedimiento tendr que establecer los hitos necesarios para que la EAE tenga lugar al menos antes de que la decisin sea tomada, y tendr como eje algn documento que informe sobre esos efectos.

Si el objetivo operativo declarado de la EAE es establecer un dilogo con la toma de decisiones estratgicas en torno a su dimensin ambiental, el procedimiento deber establecer un conjunto de hitos que faciliten ese dilogo desde fases muy tem-pranas del proceso de toma de decisiones, y no pondr en el eje del procedimiento un documento que informe de efectos.

Otros aspectos del procedimiento de EAE no responden directamente a los objetivos operativos declarados, sino a la naturaleza interinstitucional del instrumento mismo. Es decir, la EAE opera entre agentes, nor-malmente pblicos, que se mueven en un marco bsico de igualdad interinstitucional, sin prerrogativas de unos sobre otros, lo que requiere el establecimiento de un delicado sistema de relaciones interinstitucionales. Por otra parte, la EAE comprende desde sus inicios procesos de participacin pblica, los que a su vez determinan aspectos del procedimiento de EAE.

En consecuencia, un procedimiento de EAE

debe contar con los siguientes elementos:

a) Hitos del procedimiento y papel de los actores

Los hitos del procedimiento de EAE responden, en general, a sus objetivos operativos, es decir, en lo que adminis-trativamente compete facilitan su logro, responden a las otras deniciones del propio procedimiento, como es el papel del promotor y de la Autoridad Ambiental o de la participacin pblica, adems de considerar aspectos de relaciones interinstitucionales convencionales y de rendicin de cuentas. En este sentido, los hitos o pasos responden a muchas con-diciones particulares del contexto y de las deniciones de cada uno de los elementos antes mencionados. De la misma forma el papel de los actores en el procedimiento viene determinado por la naturaleza del instrumento y lo mismo pasa con el poder que se le otorga tanto al promotor como a la autoridad ambiental.

b) El alcance de la participacin pblica

La EAE es en su base un proceso de aper-tura de las decisiones estratgicas a actores que habitualmente no toman parte en la construccin de las mismas, como por ejemplo a otros actores de la propia admi-nistracin pblica, y en particular a la Auto-ridad Ambiental. La apertura incrementa la transparencia, y ambas son consideradas

relevantes para mejorar los grados de gobernabilidad de los pases y el desarrollo sustentable.

En los contenidos del modelo de EAE se parte de un supuesto implcito: la EAE supone es proceso en el cual un promotor somete su decisin a un proceso -amplio o restrictivo-, en el cual sta es puesta a la vista de una mirada externa, con el objeto de mejorar la incorporacin de su dimen-sin ambiental.

En todos los modelos de EAE se ha privile-giado la mirada de la Autoridad Ambiental. No obstante, no existen razones tcnicas ni sociolgicas que hagan pensar que la nica mirada que puede aportar a la mejora am-biental de una decisin estratgica sea del sector pblico. Ms bien la tendencia inter-nacional es a considerar que los procesos de participacin ciudadana en la toma de decisiones tienden a mejorarlas de forma sistemtica. Por esta razn la participacin pblica ha formado parte consustancial de la EAE.

No obstante, los grados y formas de partici-pacin varan enormemente y son depen-dientes del contexto institucional y de las prcticas dominantes en esta materia en el pas. As la participacin pblica puede variar desde procesos muy abiertos y participativos, hasta procesos muy formali-zados, que constituyen actos de puesta en conocimiento de las decisiones tomadas.

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c) Los informes o documentos considerados

Una parte importante del procedimiento son los documentos requeridos, pues todo proceso requiere un soporte documental. stos vienen determinados por la lgica de los momentos del procedimiento y por los contenidos sustantivos. Si hay un momento en el que se debe considerar si una decisin se debe o no someter a una EAE, entonces habr un informe que documente la decisin que se tom al respecto. Si el objetivo operativo de la EAE es informar sobre las consecuencias am-bientales de la decisin, entonces habr, como en el caso de la legislacin espaola, un documento que contenga esa infor-macin. Como se observa, este aspecto es instrumental y viene determinado por otras particularidades del procedimiento o del modelo, por lo que su denicin no presenta disyuntivas complejas.

d) El acto de cierre del proceso

El acto de trmino del proceso reeja la concepcin que se tiene del instrumento, pues ste podra oscilar entre un escenario donde el cierre lo hace una declaracin ambiental otorgada por la Autoridad Ambiental hasta un escenario donde el promotor emite un informe que recoge los resultados del procedimiento de EAE (modelo de la Directiva UE).

Obviamente, si se entiende el instrumento con un sentido de comando y control, se tender a un cierre en el que la Autoridad Ambiental tiene ms peso. Por el contrario, si se trata del modelo de instrumento voluntario, entonces esta recaer en la voluntad del promotor.

e) El modelo de rendimiento de cuentas

Este aspecto, asociado al anterior, seala cmo el promotor rinde cuentas del proceso de EAE y de su efectividad para mejorar la decisin, y cmo posterior-mente a ello, da cuenta de la aplicacin de los resultados.

En algunos casos, dependiendo del instru-mento, es posible incorporar mecanismos de rendicin de cuentas independientes, los cuales apuntan a valorar la calidad del proceso, no los contenidos. Nuevamente eso depende del contexto institucional porque supone incorporar a una tercera institucin para la evaluacin.

E. Cul es el valor aadido de la EAE para el sistema de gestin ambiental del pas?

El sistema de gestin ambiental del pas cuenta con herramientas ecientes para incorporar criterios ambientales a las deci-siones de proyectos. stas se materializan en el Sistema de Evaluacin Ambiental (SEIA). No obstante, no se dispone de he-

rramientas tiles para incorporar conside-raciones ambientales y de sustentabilidad a decisiones jerrquicamente superiores, como son las polticas y los planes. Esto supone la probabilidad que dichas deci-siones no estn considerando sus dimen-siones de sustentabilidad.

Estas decisiones, a diferencia de las eva-luadas en el SEIA, son de naturaleza pblica. Incorporar dimensiones o aspectos nuevos a la toma de decisiones pblicas no es un asunto que tenga una solucin meramente tcnica, sino que es una materia poltico-institucional. Por tanto, los trminos tc-nicos, se encuentran condicionados por los aspectos poltico-institucionales en los que se aplica la EAE.

As, el benecio de la EAE no puede ser expresado como un benecio tcnico especco que se obtiene de la misma forma siempre que sta se aplica, pues los alcances tcnicos se hallan condicionados por el contexto poltico-institucional. Por lo tanto la razn de ser de esta evaluacin debe adquirir en primer trmino una ex-presin institucional.

En este sentido, se puede decir que el pro-psito ltimo de la EAE es el de fortalecer las capacidades de la institucionalidad del pas para incorporar criterios de sustentabi-lidad en PP.

La EAE debe generar condiciones para que la institucionalidad responsable de formular las decisiones estratgicas -no slo una institucin- sino la instituciona-lidad como conjunto, disponga de un referente institucional que facilite de forma sistemtica, la incorporacin de criterios de sustentabilidad en PP, en sus fases de diseo y aprobacin.

F. Cmo se genera un referente institu-cional que facilite incorporar criterios de sustentabilidad en PP?

Para encontrar la modalidad instituciona-lidad que favorezca la incorporacin de la dimensin de sustentabilidad a decisiones estratgicas en materia de polticas pblicas es bueno tener en cuenta varios aspectos.

Las polticas pblicas constituyen el eje de la accin del Estado, particularmente de un Gobierno. Por lo tanto, la EAE debe respetar el arreglo institucional vigente en trminos de cmo tiene lugar su formulacin. Esto supone que las instituciones responsables de la formulacin de las polticas pblicas son pares que rinden cuenta a un gestor nico: el Presidente de la Repblica. En-tonces, toda interaccin entre distintas instituciones y con la sociedad respecto a una poltica pblica debe fundarse en un principio de dilogo que respete ese arreglo institucional bsico.

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Incorporar a las decisiones pblicas estra-tgicas su dimensin ambiental y de sus-tentabilidad es un asunto operativamente abierto. A diferencia de otros procesos de evaluacin ambiental, donde aquello que se pretende incorporar como informacin a la decisin es tcnicamente descriptible, universal e indiscutible, en el caso de la for-mulacin de PP es algo que se debe denir caso a caso y mediante convenciones ad-hoc. Determinar qu es incorporar la dimensin ambiental y de sustentabilidad solo es posible mediante un proceso de dilogo o deliberacin caso a caso.

Otro rasgo de los procesos de formulacin de polticas pblicas es su carcter irrepe-tible y no iterativo. Las polticas pblicas son productos poltico-institucionales complejos, los que una vez alcanzadas sus fases nales no se pueden repetir con facilidad. Por lo tanto, para ser ecaz, la EAE debe interactuar con esos procesos desde sus inicios para asegurar la incorporacin de la dimensin ambiental.

Incorporar la dimensin de sustentabilidad a decisiones estratgicas en su proceso de formulacin, supone que el objeto central de ese dilogo es el proceso de decisin mismo, el que se intenta mejorar para que reeje ms adecuadamente los criterios de sustentabilidad del caso. Por tanto, los alcances del dilogo durante los proceso de formulacin de las polticas pblicas abarcan todos los elementos y momentos del proceso de decisin.

Es decir, la EAE no se limita a un solo aspecto de la calidad de la decisin, como pueden ser sus efectos, sino a la calidad de sustenta-bilidad de la decisin como un todo, desde sus objetivos hasta sus alcances operativos. Esto no signica que siempre deban estar todos ellos presentes, pero s que son todos posibles como problemticas de la incorpo-racin de la dimensin de sustentabilidad a las decisiones pblicas estratgicas.

Teniendo en cuenta todos estos aspectos se puede decir que la EAE hace operativo su propsito mediante la generacin de

un espacio formalizado de dilogo institu-cional y social en torno a la incorporacin de criterios de sustentabilidad en PP, en sus fases de diseo y aprobacin, focalizando los anlisis y el dilogo en la mejora de sustentabilidad ambiental de la decisin como un todo.

G. En qu incentivos se apoya para alcanzar un buen desempeo?

Todo instrumento de gestin debe precisar los incentivos a los que apela para motivar a los actores institucionales o sociales a alcanzar los objetivos por l propuestos. Un modelo utilizado convencionalmente apela a evitar sanciones o penas, otro busca impedir de la prdida econmica que supone la prohibicin de una actividad.

Para la EAE es difcil utilizar los incentivos arriba mencionados; ira contra su objetivo de generar dilogo para el fortalecimiento institucional. Adems, estos incentivos propios de las herramientas de comando y control, no son aplicables en el contexto de la formulacin de polticas pblicas, donde el arreglo institucional entiende a las distintas reparticiones responsables como pares. Tampoco es factible aplicar este tipo de incentivo en procesos tan complejos y difusos como lo es la formulacin de polticas pblicas, donde las enormes asi-metras de informacin entre el promotor y el resto de actores imposibilitan establecer un mnimo estndar de control para que

cualquier tipo de sancin sea factible.

La EAE debe encontrar incentivos acordes a sus objetivos, por tanto tiene que apelar a mecanismos de naturaleza poltico-insti-tucional para incentivar a los promotores de PP, los que seran la legitimidad , y, la ecacia poltica y operativa.

Legitimidad porque una EAE exitosa hace visible el sentido de responsabilidad del promotor con la sustentabilidad del pas, lo que se traduce en un beneficio poltico institucional inmediato.

Eficacia poltica y operativa, porque tanto la legitimidad como el proceso de fortalecimiento institucional ganados con la EAE, se traducen en una mayor agilidad poltico-institucional en la aprobacin y ejecucin de PP.

Lo anterior requiere disear mecanismos que activen los incentivos de legitimacin, ecacia poltica y operativa, y responsabi-lidad pblica. Para ello la EAE debe incor-porar tres mecanismos bsicos; uno que asegure un inicio temprano del proceso de dilogo en torno a la incorporacin de la dimensin de sustentabilidad en las decisiones; otro que asegure la visibilidad pblica de las opiniones vertidas por los distintos actores en el proceso de dilogo; y un tercero que asegure un rendimiento de cuentas participativo sobre la calidad de la evaluacin realizada.

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H. El papel de los actores en el proceso: Cul es la responsabilidad de cada actor en el proceso de EAE?

El actor central de la EAE es el rgano pro-motor de la decisin pblica evaluada y a la vez, es quien ms se debiera beneciar con su aplicacin. Recordemos que la EAE est para mejorar la calidad de las polticas pblicas, no para ejercer un control, tuicin o escrutinio sobre las mismas.

Por tanto, la responsabilidad ltima del xito en la incorporacin de criterios de susten-tabilidad a las decisiones estratgicas es de sus promotores. Es decir es responsabilidad suya identicar aquello que se entiende como la dimensin de sustentabilidad de su decisin y lo que esto pueda suponer en trminos del proceso de decisin, llevar a cabo las tareas correspondientes, y evaluar la calidad del trabajo realizado.

Ahora bien, el promotor no puede llevar a cabo todas estas actividades aislado del contexto poltico- institucional y social de sus decisiones, pues careceran de legiti-midad. Y es el involucramiento temprano y transparente de los actores relevantes en ese proceso lo que hace legtimo el esfuerzo por incorporar criterios de sustentabilidad.

El resto de los actores de una EAE tiene un papel importante, relacionado con colaborar y cooperar con el promotor en la modulacin del proceso como un todo,

en la identicacin de la dimensin de sustentabilidad de la decisin evaluada, en la realizacin de las tareas que pueda suponer incorporar los criterios de susten-tabilidad en un proceso de decisin, y en la evaluacin de la calidad del proceso de EAE como un todo. Los grados de involu-cramiento, dependern del tipo de agente que se trate.

Entre la variedad de actores es posible distinguir tres grupos:

La Autoridad Ambiental, el Ministerio de Medio Ambiente, o quien lo represente en cada caso. Dadas sus funciones legales, el proceso de EAE debe considerarlo como un actor privilegiado, facilitando su incorporacin temprana al proceso en todos sus momentos y decisiones claves, asegurando la visibilidad de sus opiniones en todo su transcurso, y otorgndole un papel relevante en el rendimiento de cuentas de cada EAE.

Las restantes administraciones y rganos del Estado que puedan y deban participar en una EAE dada sus competencias, polticas o planes vigentes relacionados con la decisin evaluada, la informacin que disponen o su experiencia. Su participacin en el proceso es relevante para asegurar la coherencia y ecacia de la accin del Estado en el mbito de las decisiones estratgicas, coherencia y ecacia que

por el solo deseo de mejorar la calidad de las decisiones pblicas mejoran su perl de sustentabilidad. El proceso de EAE debe reservar un espacio para que estas instituciones incorporen a la construccin de las decisiones todos aquellos criterios que suponen un aporte a la sustentabilidad de la decisin evaluada.

Instituciones, entidades privadas y la ciudadana, que es en ltima instancia la destinataria de las polticas pblicas y cuyos valores de sustentabilidad son los que debieran impregnarlas. La EAE debe asegurar una participacin efectiva de la sociedad civil y resguardar la visibilidad de sus opiniones.

I. La participacin en el proceso: Qu modelo de participacin pblica incor-pora la EAE?

La participacin es intrnseca al proceso de EAE, es un dilogo institucionalizado para la incorporacin de criterios de sustentabi-lidad a las decisiones de polticas y planes.

La EAE implica abrir el proceso de decisin a actores institucionales y sociales, se trata de una apertura reglada, que tiene como referente el arreglo institucional bsico para la formulacin de decisiones de polticas pblicas, por tanto, en la que el promotor conserva todas las capacidades para decidir al interior del proceso, incluso en lo relativo

al alcance de la participacin.

Es una apertura con roles diferenciados entre el promotor, que tiene una responsabilidad poltico-institucional que cumplir, y los restantes actores, que estn calificados para cooperar y colaborar en la mejora de las polticas pblicas con vistas a su sustentabilidad.

Es una apertura transparente, que asegura la visibilidad de las opiniones y un dilogo no condicionado.

Es una apertura con rendimiento de cuentas, donde los resultados de la EAE son evaluados de forma participada.

Es una apertura temprana, asegura que los actores, segn su naturaleza, puedan aportar al proceso desde sus inicios, para luego contribuir a las tareas y a la evaluacin de resultados.

Es una apertura modulada segn las caractersticas de la decisin evaluada, lo que supone la existencia en cada EAE de una instancia temprana donde esto se decide.

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J. Las fases del proceso: Cules son los pasos de un proceso de EAE?

Los hitos o pasos del proceso de EAE deben ser consistentes con las deniciones que se han ido construyendo sobre la herramienta y deben tender a cumplir con las siguientes condiciones:

Facilitar la interaccin efectiva entre el proceso de diseo y aprobacin de la decisin evaluada con su EAE.

Facilitar el proceso de dilogo entre los actores participantes.

Facilitar el inicio temprano de ese dilogo en orden a denir los alcances de lo que supone incorporar la dimensin de sustentabilidad en la decisin evaluada EAE.

Facilitar una instancia de seguimiento y vericacin de la realizacin de las tareas durante el proceso.

Facilitar una instancia de rendimiento de cuentas del proceso como un todo.

K. Ambito de aplicacin: A qu deci-siones estratgicas se les aplicara la EAE?

La Ley 20.417 establece que se deben someter a EAE las siguientes decisiones estratgicas del mbito pblico:

Polticas y planes y sus modicaciones sustanciales, que cumplan con los siguientes criterios:

Sean de carcter normativo general. Tengan impacto en el medio ambiente o la sustentabilidad. Denidos por el Presidente de la Repblica, a proposicin del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad.

Planes regionales de ordenamiento territorial, planes reguladores intercomunales, planes reguladores comunales y planes seccionales, planes regionales de desarrollo urbano y zonicaciones del borde costero y del territorio martimo y el manejo integrado de cuencas, as como los instrumentos de ordenamiento territorial que los reemplacen o sistematicen. En forma obligatoria y con independencia de los criterios anteriores.

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Relaciones Exteriores

Un Programa de la Cooperacin Unin Europea - Chile

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