Ariño Gaspar El Estado Social (26p)

8/12/2019 Ario Gaspar El Estado Social (26p)

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EL ESTADO SOCIAL

GASPAR ARIO

LECCIN TERCERAEL ESTADO SOCIAL

SUMARIO: 1. EL ESTADO SOCIAL. GENESIS, EVOLUCION Y CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR. A. EstadoSocial y Estado d Bi!sta": O"#$!s y si$!i%cado. B. E&ctos d la '(a!si)! dl stado dl Bi!sta". C.C"isis dl Estado social D. T!d!cias d "&o"*a. II SOLIDARIDAD SOCIAL Y SUBSIDIARIEDAD ESTATAL. A.S+sidia"idad y solida"idad. B. La s+sidia"idad co*o (a"-*t"o dl o"d! social. C. La solida"idad,s$+!do (a"-*t"o dl o"d! social.

I. EL ESTADO SOCIAL - GNESIS, EVOLUCION Y CRISIS DEL ESTADO DELBIENESTAR

A. Estado Social y Estado dl Bi!sta"# o"$%!s y si%!i&icado

El Estado Social, es la denominacin que los juristas damos al llamado Estado delBienestar (welfare State), que es como le llaman los economistas, y constituye un tipo demodelo de Estado prestador de bienes y servicios, garante de la denominada procuraexistencial, que se desarrolla en Europa entre 19! "19#!$

% su ve&, la expresin Estado Social de 'erec(o, arranca del constitucionalismo alem)nposterior a la Segunda *uerra +undial, y en 19#, en plena crisis del modelo de Estado Socialimperante en toda Europa, es recogido en el art$ 1- de nuestra .onstitucin, incorporando a laexpresin la palabra democr)tico, tal como ser) el texto de dic(o art/culo cuando dice0 Espa2a seconstituye en un Estado social y democr)tico de 'erec(o3$

4ara entender el alcance que (oy puede tener la cl)usula del Estado Social (ay que tener en cuenta

la idea pol/tica que se encuentra detr)s de la expresin y que (a dado lugar en toda Europa a unmodelo de gestin p5blica de servicios sociales, (oy en pro6undo proceso de revisin$ %simismo,conviene comprender el signi6icado del Estado Social, desde sus or/genes, identi6icando la extensinde sus e6ectos y las causas de su actual crisis7 6inalmente, se2alando las tendencias de re6orma,implantadas o propuestas en di6erentes pa/ses$ Es 8ste un tema estrec(amente relacionado con losprincipios de subsidiariedad estatal y solidaridad social, que como tales ser)n abordados en lasegunda parte de esta leccin$

1$" O"$%!s

os or/genes del Estado Social se remontan al cambio pro6und/simo que se produjo en lasociedad y el Estado a partir, aproximadamente, de la 4rimera *uerra +undial$ 4erm/tasenos traer

aqu/ el testimonio de tres 6iguras de primera magnitud cuya coincidencia en el diagnstico esrealmente digna de re6lexin1$

:n gran jurista alem)n$ E;?;S=@?>> que (a venido observando durante muc(os a2os lastrans6ormaciones del Estado de la sociedad industrial, constataba en 19A! la que puede considerarse

1'ic(os testimonios ya 6ueron destacados por uno de nosotros en *$ %ri2o titularidad y responsabilidad socialde la Empresa3 +adrid 19#1$

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como de mayor alcance0 El moderno Estado de derec(o escribe se (a trans6ormado en unEstado redistribuidor de gran estilo y con ello en un Estado Social de gran e6icacia3$Esto (a sido consecuencia ineludible del desarrollo industrial que (a modi6icado de manera6undamental la con6iguracin demogr)6ica y territorial de Europa$ a acumulacin de grandes masas(umanas en los centros urbanos y de produccin industrial (i&o necesarias complicadasinstalaciones y organi&aciones para (acer posible las condiciones de vida de las gentes en un

espacio limitado$ Civienda, transporte, abastecimiento de agua, gas, energ/a el8ctrica, medios decomunicacin de todo tipo, mercados, servicios de basuras y limpie&as, y tantas otras necesidades(an tenido que ser organi&adas colectivamente$ as repercusiones de esta trans6ormacin sobre elestilo de la existencia del individuo y sobre el Estado, dice >?;S=@?>>, (an sido de primeramagnitud$ 'istingue as/ entre lo que llama el )mbito vital dominado3 y el )mbito vital e6ectivo3 delindividuo0

4or '()ito *ital do(i!adoentiendo aqu8l dentro del cual y sobre el cual dispone elindividuo, sin que tal derec(o de disposicin tenga que ser proporcionado por lapropiedad$ En este sentido, la 6inca r5stica, la (eredad campesina, constituye el casot/pico del )mbito dominado$ El '()ito *ital &cti*o es aqu8l dentro del cual sedesarrolla de (ec(o la vida del individuo$ El 6enmeno descrito (a conducido a que el)mbito vital dominado (aya ido disminuyendo cada ve& m)s, y (aya quedado reducido

para millones de personas a unidades m/nimas, como la (abitacin amueblada o elapartamento, un proceso por otra parte, que a causa de las consignacionesreestructuraciones ps/quicas de los ()bitos de vida, no es sentido en modo alguno, engeneral, como una p8rdida, ya que viene compensado por las comodidades de la vida dela gran ciudad$ 4or otra parte, el 6enmeno descrito (a ampliado extremadamente el)mbito vital por cuanto que 8ste abarca, por e6ectos de las posibilidades de la t8cnica, latotalidad del globo terr)queo3

a consecuencia de este (ec(o concluye es la extraordinaria interioridad social del (ombremoderno$ En algunos casos sus necesidades son satis6ec(as a trav8s del mercado, pero en otrosmuc(os esto no es as/ y (a sido por ello absolutamente necesario la asuncin por el Estado de unaserie de actividades que el autor llama de previsin existencial3 D'aseinscorsorgeEn tanto en cuanto las empresas de la previsin existencial se (allan a cargo del sector privado

deben (allarse igualmente sujetas a una vigilancia amplia y di6erenciada por parte del Estado$a repercusin que sobre el modo de ser del Estado (a tenido esta pro6unda trans6ormacinde la sociedad urbana e industrial se sinteti&a en estas palabras0

1$ Este 6enmeno (a modi6icado la relacin entre el individuo y el Estado de tal manera que (allegado a estar en 6ranca oposicin con respecto a la relacin entreel ciudadano y el Estadode 'erec(o$ El Estado de 'erec(o estaba y est) ordenadoa la libertad individual$ F libertadsigni6ica a este respecto tanto como separacin y liberacin del individuo de la soberan/aestatal$ En el )mbito de la previsin existencial rige exactamente lo contrario7 no laseparacin, sino la vinculacin con el Estado en la 6orma de participacin en las prestacionesde la previsin existencial7 esto es (oy lo importante para el individuo3

Las !o"*s (osiilidads d (ot!ciaci)! dl (od" dl Estado co*o &"+to d sa

d(!d!cia, y l !o"* "is$o + (a"a la li"tad i!di/id+al s+(o! l!sa!c0a*i!to d a+l (od" !o (+d da" d s" co!statado2.

El testimonio de otro gran jurista anglosajn, ;osco6 4ound es igualmente signi6icativo$ Enun art/culo publicado en 19G9 D=(e ;isH o6 t(e Service State and its .onsequences el autor examinael cambio de sentido de la accin del Estado experimentado en los 5ltimos a2os, los peligros de suextensin, la di6/cil 6rontera que ya entonces se apuntaba entre lo p5blico y lo privado, la inexorablesociali&acin de nuestras necesidades y de nuestros remedios Dpor ejemplo, las sociali&aciones de2=odo ello, seg5n >?;S=@?>>, E$ El estado de la Sociedad Industrial3 I$E$4$ 19J, 4assim

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las pro6esiones liberales que van progresivamente 6uncionari&)ndose, el creciente y desbordadormito de la igualdad en el acceso a los bienes y servicios7 y a5n cuando el autor se revela 6rente atoda esta, al parecer, 6atal evolucin, no puede dejar de reconocer lo siguiente0

as Sociedades de (oy, demandan servicios que van muc(o m)s all) de aquellos que elEstado liberal, encargado de mantener el orden y, reparar las injusticias, pod/a o6recer$ En una

sociedad industrial compleja resulta cada ve& m)s di6/cil conseguir por propia iniciativa personalmuc(as cosas que el p5blico desea ver reali&adas y r)pidamente$ %gencias y, Entidadesadministrativas encargadas de promover el bienestar general (an llegado as/ a ser unanecesidad y, est)n aqu/ para muc(os a2os$ ;esultar/a 65til luc(ar contra la idea de un servicestate3 que guarde el debido equilibrio con la idea de espont)nea iniciativa individualcaracter/stica de %m8rica$ o que uno debe resistir y combatir, no es la prestacin por el Estadode muc(os servicios p5blicos que aqu8l puede llevar a cabo sin atentar a nuestro sistema legal ypol/tico, sino la idea de que todos los servicios deben y pueden solamente ser reali&ados por el*obierno$

>inalmente, traigamos aqu/ 8l certero diagnstico de DANIEL BELL cuando cali6ica a nuestrasociedad como =(e .ommunal Society caracteri&ada por estas tres notas0 1 el aumento en el

n5mero y alcance de los llamados bienes p5blicos, bienes y servicios que son producidos ocomprados por el *obierno con car)cter general para todo el pueblo7 K la extensin de las llamadasexternalidades palabra "dice" casi desconocida para el p5blico (ace slo unos pocos a2os37 lanecesidad de controlar, internali&ando en lo posible, dic(os costes (an dado lugar a una considerableextensin de los poderes del *obierno7 el reconocimiento m)s o menos solemnementeproclamado de una igualdad radical de las personas y el derecho de cada una de ellas a un m/nimovital que (oy alcan&a 6)cilmente a trabajo, proteccin en caso de desempleo, salud, educacinelemental, vivienda digna, retiro y, pensiones, etc$7 estos derec(os econmico"sociales se reconocenm)s o menos 6ormalmente en algunas .onstituciones modernas Dentre ellas la espa2ola y de ellosse (ace primariamente responsable el Estado$

El re6lejo de esta .ommunal Society sobre el Estado es, seg5n BE, claro0

mayor control p5blico, mayor regulacin y un Estado de prestaciones a trav8s del cu)l se deseaobtener una redistribucin de los resultados del proceso econmico$ Se produce, en de6initiva, enuna amplia media, =he shift frommarket to political decisions3

2. Significado

:na ve& que se constata el origen y justi6icacin de la idea pol/tica del Estado Social,conviene destacar el n5cleo de las 6unciones de este Estado Social, que es precisamente laprestacin de bienes y servicios para lograr el bienestar de las sociedades urbanas$ F as/, entre loscontenidos 6undamentales del Estado del Bienestar podemos destacar los siguientes0 1 o6erta debienes tutelares, como educacin, sanidad y vivienda7 K garant/a de rentas, como ocurre en lorelativo a las pensiones de jubilacin, en6ermedad, desempleo o 6amilia7 garant/a de relaciones

laborales, a trav8s de regulaciones legislativas, actuaciones reglamentarias, e intermediaciones delm)s variado signo7 y G garant/a de medio ambiente$

En pocas palabras, como (an se2alado .;IS=LB% F ;I.%;'? +?


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redistributiva del mercado se 6undamenta en el principio de igualdad para todos que implique unbienestar para todos$ 4ero esa igualdad para todos ser) una extra2a me&cla de igualdad deresultados y de oportunidades Dm)s de la segunda que de la primera, sobre todo despu8s de laquiebra de los reg/menes socialistas y comunistas, despu8s de 19#9, siempre sobre el sustratode un sistema democr)tico representativosG$

El auge de este Estado del Bienestar se centra en el per/odo 19GJ" y as/ +IS@;% D19#9entiende la era del Estado del Bienestar3 como el sistema social desarrollado en las democraciascapitalistas industriali&adas despu8s de la segunda *uerra +undial$ Se caracteri&ar/a por lossiguientes rasgos0

K$ Intervencin estatal en la econom/a para mantener el pleno empleo o al menos garanti&arun alto nivel de ocupacin$

$ 4rovisin p5blica de una serie de servicios sociales, incluyendo trans6erencias para cubrirlas necesidades (umanas b)sicas de los ciudadanos en una sociedad compleja ycambiante Dpor ejemplo, educacin, asistencia sanitaria, pensiones, ayuda 6amiliares yviviendas$ % :


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subia en mi coc(e 6abricado por el estado llevaba a los ni2os al colegio estatal dejaba ami mujer en el (ospital estatal y me (iba a trabajar para el Estado naturalmente$ .on eltel86ono estatal llegaba a una agencia de viajes estatal, para reservar un viaje en unavin 6abricado por el estado$ F de esta 6orma pod/a pasar toda mi vida sin quetrope&ase jam)s con ese tipo de econom/a que realmente general el bienestarJ3

'e esta 6orma, entre los a2os G! y !, el Estado que se supone benevolente yomnipotente N" se constituye como el m)ximo garante y prestador del bienestar colectivo$4rogresivamente, este modelo de Estado (a asumido la responsabilidad de nuestras vidas ynos provee de casi todo$ 4or ello, es llamativa la menesterosidad social del (ombremoderno que ya anunciaba >?;S=@?>> en 19#A$

+.- S co!sa%"aci! ! la Co!stitci! d /01

Este modelo de Estado Social y del Bienestar, que entra en crisis a 6inales de los a2o !Dpor las ra&ones que expondremos m)s adelante, es asumido en la .onstitucin de 19#$ 'esde elpunto de vista de la idea del Estado Social y del Bienestar basta destacar la declaracin del art$ 1Estado Social y 'emocr)tico de 'erec(o, entre cuyos valores 6undamentales se propugna la

igualdad7 y el .ap/tulo III del =/tulo I- 34rincipios rectores de la pol/tica social y econmica3, quecontiene una descripcin 6ormidable del Estado del Bienestar, enumerando en los arts$ 9"JK losderec(os del ciudadano y las obligaciones econmicas y sociales del Estado Dproteccin social,econmica y jur/dica de la 6amilia, proteccin del desempleo, proteccin de la salud, del deporte ydel ocio, de la cultura, del medio ambiente, derec(o a una vivienda digna, pensiones y serviciossociales para la tercera edad, etc$$ $%simismo, el art$ 9$K establece que corresponde a los poderesp5blicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos enque se integra sean reales y efectivas; remover los obst)culos que impidan o di6iculten su plenitud y6acilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida pol/tica, econmica, cultura y social3$

Se (a planteado una cierta controversia sobre los e6ectos jur/dicos de la consagracin delmodelo de Estado Social en nuestra .onstitucin$ >rente a la posicin de *%;.O% 'EEorst(o66, a administracin como portadora de prestaciones3 19#, publicado asimismo, en SociedadIndustrial y %dministracin p5blica, E


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respeto y la proteccin de los principios reconocidos en el .ap/tulo III in6ormar) la legislacinpositiva$$$37 por lo que el ejercicio de la potestad normativa (a de quedar dirigido a la consecucin deaquel objetivo, plasmado en el art$ 9$K .E, de libertad e igualdad reales y e6ectivas$ 'e este modo, lacl)usula de Estado social proyecta una in6luencia 6undamentalmente negativa, en el sentido deexcluir las normas que de 6orma mani6iesta contradigan los principios de los arts$ 9 a JK, o bienimpidan notoria e injusti6icadamente el logro de los objetivos de libertad e igualdad del art$ 9$K$

% su ve&, desde el plano de la interpretacin y aplicacin del 'erec(o, la cl)usula de EstadoSocial implica el deber de interpretacin del ?rdenamiento jur/dico de acuerdo con ella, de maneraque se busque siempre la interpretacin m)s 6avorable para la consecucin e6ectiva de aquellosprincipios$

Tales son los orgenes y el significado del Estado Social y que qued consagrado en la Constitucin de 178!

"ea#os a$ora los efectos que la e%&ansin del Estado $a tenido &or todo el #undo!

B. E&ctos d la 23a!si! dl Estado dl Bi!sta"

1. El caso sco (y "3"s!tati*o

'urante d8cadas, Suecia 6ue un pa/s admirado por los niveles de bienestar que el Estado (ab/aconseguido o6recer a sus ciudadanos$ os sucesivos *obiernos socialistas que (ab/an asumido ladireccin del pa/s durante m)s de G! a2os, con un ligero intervalo a mediados de los !, eran unejemplo para todas las 6uer&as de i&quierda con convicciones democr)ticas$ >rente al terror/6icosocialismo real, el modelo sueco aparec/a como un socialismo de rostro (umano3, como esatercera v/a3 entre capitalismo y comunismo, que es una aspiracin recurrente, jam)s reali&ada$

El modelo econmico sueco se caracteri& por el mantenimiento 6ormal de una econom/a demercado basada en la iniciativa privada empresarial$ ederacin de Industrias Suecas, se llevaron a cabo en lossectores de sanidad, educacin, transportes, 6ueron desoladores0 el gasto crec/a inusitadamenteDSuecia gastaba aproximadamente $!!! dlares anuales por alumno y obten/a unos mediocresresultados$ En sanidad, los an)lisis e6ectuados demostraron que el continuo aumento de coste delos servicios no se destinaba a la atencin del en6ermo sino, en una grand/sima proporcin, a

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gastos burocr)ticos y de gestin de la inmensa maquinaria que la sanidad p5blica (ab/aengendra$

4or estas y otras ra&ones, tras la muerte de ?lo6 4alme, el *obierno de Ingvar .arlsson iniciya algunas re6ormas destinadas a trans6ormar el viejo socialismo sueco, estatali&ador ymonopoli&ador de los servicios, en una nueva social"democracia que introdujese mecanismos de

mercado en su prestacin, respetando la libertad de eleccin de los ciudadanos$ Ello permitir/areducir considerablemente los impuestos y privati&ar algunos de los servicios p5blicos en cuanto a lamodalidad de su gestin$ 'e (ec(o, a comien&os de 1991, los propios socialistas aprobaron unadr)stica re6orma 6iscal, que (i&o bajar sensiblemente los tipos sobre la renta Ddel J al J!Q para lasm)s altas, del A! al !Q para las bajas$ =ambi8n los impuestos sobre el capital 6ueron reducidos aun tipo de gravamen uni6orme del !Q$ Se aumentaron en cambio los impuestos sobre el consumo$.on ello se pretend/a estimular el trabajo y el a(orro$ Sin embargo, estas re6ormas del socialismosueco llegaron tarde y el electorado le retir su con6ian&a en 1991, dando paso a un *obierno decoalicin encabe&ado por .%; BI'=$

a cuestin que se (a suscitado en estos momentos "en Suecia y en otros pa/ses europeos es m)s o menos la siguiente0 Rresulta compatible el Estado de bienestar social, en los niveles

alcan&ados, con una econom/a de mercado en libertad, competitiva y abierta a los mercadosmundiales 4robablemente, no$ os economistas, desde (ace a2os vienen insistiendo en que no sepuede mantener semejantes niveles de gasto p5blico, que generan d86icit imposibles de 6inanciar$ Sise moneti&an, generan in6lacin, si se cubren con impuestos, da2an la inversin7 si se 6inancian condeuda, elevan los tipos de inter8s en perjuicio de la inversin privada$ F en todos los casos seproduce el e6ecto expulsin DcroTding out de la iniciativa privada$ 4or lo dem)s, la excesiva eindiscriminada proteccin mata los incentivos para el a(orro y el es6uer&o$

El Estado del Bienestar sueco (a sido un ejemplo de esta incompatibilidad$ Se (ab/a construido enuna 8poca de extraordinaria prosperidad, entre 19A! y 19J en que el sector p5blico creci en Sueciacasi G! puntos Dpas el !Q del 4IB a m)s del AJQ$ a publicacin de actividades y servicios, lapresin 6iscal y la estructura de un mercado de trabajo superprotegido por unas poderosas

organi&aciones sindicales, ayudadas suavemente por el *obierno, dieron lugar a tales rigideces en laeconom/a Dregulacin, in6lacin, costes laborales altos, impuestos, absentismo, 6alta de productividad,perdida de a(orro, ausencia de incentivos, etc que al llegar momentos de crisis D19A a 199 y alabrirse a la competencia de los mercados mundiales D19#K"199K, (an resultado muy di6/ciles decorregir$ a consecuencia (a sido la (uida de capitales y personas en busca de mejores entornospara invertir y trabajar$ F eso que Suecia es un pa/s con t8cnicos de primera clase y trabajadoresespeciali&ados excelentes$ El mayor empresario de Suecia, 4E=E; U%E


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as clases medias, sobre todo, se ve/an sin 6uturo alguno y terminaron por evadir el capital quepudieron reunir$ a tercera v/a3 resultaba para ellos una trampa, un callejn sin salida, lo cual, muyprobablemente determin la p8rdida de con6ian&a por parte del electorado$

4ues bien, los e6ectos nocivos de la expansin del Estado del Bienestar en Suecia se (anmani6estado de 6orma generali&ada en otros pa/ses desarrollados, si bien (ay que se2alar que junto a

los e6ectos econmicos de la expansin del Estado del Bienestar, se (an producido consecuenciasjur/dicas muy graves que tambi8n exigen pro6undas re6ormas en el modelo de Estado, Ceamosbrevemente ambos aspectos, econmicos y jur/dicos de la expansin del Estado del Bienestar0

2. Perspectiva econmica

as 6unciones del Estado Social como prestador de servicios econmicos y sociales, distribuidorde rentas y primer empresario del pa/s (a dado lugar en todo el mundo a varios e6ectos0

a un gran crecimiento del sector p5blico unido a una presin 6iscal as6ixiante y un gasto p5blicocreciente e imparable$ En Espa2a el gasto p5blico aument del KJ al G# Q del 4IB en dos d8cadas,

mientras que Suecia lleg al !Q Dcon un tipo marginal impositivo del JQ$

b ine6iciencias en la prestacin de los servicios, lo que es el resultado inevitable de lossiguientes 6actores que a6ectan al modelo pol/tico"burocr)tico de prestacin de servicios0

" en la o6erta, los agentes Dpro6esores, m8dicos, gestores de servicios$$$ se (an convertido en6uncionarios p5blicos, burcratas sin incentivos a la e6iciencia$ .obra igual un buen m8dico o unbuen catedr)tico que uno que no se es6uerce$

" en el mando, el Estado ni es benevolente Dsirve a intereses personales, sectoriales, de partidospol/ticos, con los problemas de la agencia, ni es omnipotente0 no es capa& de gestionare6icientemente un numero creciente de servicios sociales$

" en la demanda, se extiende la mentalidad de recibir cosas gratis por lo que la demanda sedispara Dse acaban las camas, las medicinas $$$ , se despil6arra y se genera 6rustracin social$ .omola universidad es gratis3 se exige una por provincia Dpor lo menos, todos pueden ir a la :niversidady se extiende la mediocridad$

" en la proteccin del trabajador0 el seguro de desempleo desincentiva el trabajo y 6omenta el6raude y la econom/a sumergida$

.omo (an destacado .;IS=?B% F ;I.%;'? +?


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" Se utili&a pol/ticamente a las clases pasivas0 se (a producido un incremento continuo del gastop5blico en su vertiente social como medio de atraer los votos de pensionistas, parados y otros1!$

En de6initiva, la experiencia de este medio siglo (a sido bastante general, por encima de uncierto nivel de actividad gubernamental total se as6ixia la iniciativa privada, se generan ine6icienciascontinuas, se acaba con la productividad y resulta imposible competir en el mercado internacional$

os e6ectos se (an comprobado en distintos pa/ses0 el sector drena una parte cada ve& mayor dela(orro nacional Dpor la v/a 6iscal v crediticia, las perspectivas de bene6icio de las empresas "que esla 6uer&a motri& de la econom/a capitalista" se reducen, se debilita el esp/ritu empresarial, aumentael gasto social7 6inalmente, se produce un drenaje de los (ombres capaces que ven mejores y m)scmodas oportunidades en el sector p5blico11$ %l 6inal, las necesidades de 6inanciacin de 8ste, laamplitud de sus tareas y servicios, desbordan cualquier c)lculo, se pierde la calidad y, el est/mulo,y, el conjunto de la econom/a retrocede

3. Perspectiva jurdica

'esde la perspectiva jur/dico"pol/tica, la principal consecuencia del Estado Social es que 8ste seconvierte en un Estado dominador.. .omo (a explicado l5cidamente E$ >?;S=@?>>, Estado de

'erec(o y Estado Social son (asta cierto punto incompatibles como sistemas conceptuales$ Existeuna mani6iesta incapacidad conceptual del Estado de 'erec(o para encau&ar o con6ormarjur/dicamente al Estado Social$ Ceamos de explicar esto$

El Estado de 'erec(o3 garanti&aba las libertades, los derec(os 6undamentales, la pa& y el ordenp5blico7 constitu/a un excelente sistema de de6ensa 6rente a las intervenciones del Estado en el)mbito de los bienes o derec(os de los ciudadanos$ 4ero no *aranti&aba en absoluto la sanidad, laeducacin, la proteccin 6rente al desempleo, la proteccin del suelo, de los ancianos, la cultura,etc$ El Estado de 'erec(o miraba al individuo y trataba de protegerle 6rente a las intervencioneslimitadoras del Estado$ 4or el contrario, en el Estado Social, el ciudadano vive del Estado$ ElEstado no es su agresor, sino su bene6actor$

%(ora bien, por esta v/a 6)cilmente se llega a un resultado0 el individuo queda en manos delEstado, que le o6rece seguridad a cambio de su libertad$ El ciudadano queda cada ve& m)sdependiente de sus due2os, de los que le proveen de servicios gratis$ El resultado es una situacintriste de aletargamiento del individuo y de la sociedad que S=I*E; denunci en este 6amoso texto0

Incluso si el Estado 6uese siempre sabio y benevolente con nosotros ser/a triste orientarmaestras vidas (acia 8l$ :na sociedad sana no debe asemejarse a un gran reba2o de gentebien alimentada$ %ntes bien, debe orientarse (acia el principio de que (ay que dar a cadaindividuo el m)ximo posible de responsabilidad sobre su vida y el m)ximo posible de libertadpara (acer 6rente a dic(a responsabilidad1K$

Ese Estado Social bene6actor 6)cilmente se convierte en un Estado dominador porque tiene el

gran poder de gastar y de satis6acer las necesidades de sus s5bditos, que resulta di6/cilmentecontrolable por el 'erec(o$ ?;S=@>>, (a expuesto el peligro de este Estado Socialcomo instrumento de dominacin, en un texto que bien merece su trascripcin /ntegra0

1'?p$ .it$ 4ag$ ##$11% este respecto, (ay que se2alar que los (ombres mas capaces aunque tengan vocacin de Servicio p5blico" suelen terminar en el sector privado, debido al tec(o salarial no competitivo y a las escasas posibilidades depromocin pro6esional que caracteri&an al sector publico$12*eorge M$ Stigler, private Cice and 4ublic Cirtue3, Mournal o6 aT and Economics, ?ctubre, 19A1, pag$ 9$


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Ser/a un error creer que por eso mismo, en el Estado de 'erec(o, con su divisin de poderes, se(a conseguido y est) en 8l garanti&ada la completa separacin entre dominio y 6unciones sociales$La tentacin de dominar all donde se ayda, fomenta o s!venciona, es demasiado "rande para

poderla resistir siempre, en el supuesto de que se deseara$ El individuo, que conoce sudependencia del Estado no est) en situacin de oponerle resistencia7 y no lo est), en primer lugar,porque la constitcindel #stado de $erecho tal y como es la ey >undamental, no tiene normas

protectoras frente a n tal comportamiento. En segundo t8rmino, porque tampoco el particularest) animado de un voluntad de resistencia 6rente al Estado, a pesar de que en casos concretostenga a su disposicin instrumentos jur/dicos idneos$ .on muc(a 6recuencia el jurista, cuyoconsejo se recaba en estos casos o en otros semejantes, experimenta que los a6ectadosrenuncian a recurrir bajo la idea de que una tal victoria jur/dica ser/a una victoria pVrrica, ya que(oy es mas sensato estar en buenas relaciones con el estado, de quien se dependeconstantemente, que obtener justicia en un caso concreto$ Se teme que el Estado tomerepresalias, y con 6recuencia encontrar) ocasin para (acerlo, dada la complejidad de las leyes$Est) situacin se agudi&a por el (ec(o de que las tareas sociales del estado en sentido amplioson llevadas a cabo por los 6uncionarios que en tanto que empleados del 4oder 45blico, carecendel et(os del 6uncionariado pro6esional$ .on ello ro&o un problema sobre el que (e de volver mastarde$

Imposible detectar el componente de dominio que entra en juego en la reali&acin por el Estadomoderno de las 6unciones sociales7 ciertamente, no de un modo expreso y abierto, pero si de ipso eineludiblemente$ Wuien recibe ayuda del Estado se siente dependiendo de el y esta inclinado apleg)rsele$ En consecuencia, la intensidad del dominio del Estado es incomparablemente mayor delo que parece seg5n la literalidad de los derec(os 6undamentales garanti&ados en lasconstituciones$

.on la aparicin del Estado social, la relacin del Estado con sus s5bditos se (a modi6icado enotro aspecto$ El ciudadano posee intereses en el Estado, de intensidad y modo variable$ Elindividuo tiene intereses en relacin con las prestaciones de la seguridad social, o en la continuidad,supresin o modi6icacin de los precios establecidos o en la adjudicacin de contingentes o en laconcesin de divisas a 6ines de importacin o en la 6lexibili&acin del mercado de viviendas$ En sus

relaciones con el Estado, el individuo se orienta relativamente poco por principios o ideolog/as7 noes 8l primordialmente conservador o liberal o socialista, sino agricultor, importador, pensionistas,almacenista, propietario de vivienda, re6ugiado del Este, etc$ .ada una de estas condicionesdetermina un concreto centro de inter8s, de modo que se pueden 6ijar las leyes y re6ormaslegislativas en las que est)n interesados los distintos grupos de a6ectados cuando dan su voto a unpartida pol/tico$ .ierto es, que esto no tiene un valor absoluto, pero si lo tiene en gran numero decasos y en los mas relevantes$

El Estado social moderno no posee ya aquel elector que decide por principios7 aquel que, comolo (icieran nuestros antepasados, este dispuesto a las barricadas por de6ender al jurado o a lalibertad de prensa$ El moderno elector no se entiende a si mismo como miembro de la comunidadpol/tica estatal$ Es una de las caracter/stica del Estado social que el elector, cuando %cude a laselecciones se oriente primariamente en 6uncin de su existencia individual concreta y vote en

consecuencia1

3$

En este contexto sociopol/tico, el principio de legalidad y el Estado de 'erec(o 6)cilmente seresquebrajan y, resulta di6/cil mantenerlos en su integridad$ F es que ambos 6ueron pensados paraun Estado que pro(/be, interviene, invade y manda, pero no para un Estado que o6rece, 6inancia,gestiona, presta servicios$ Sus 6unciones de servicio p5blico3 6)cilmente se pueden

13E$ >orst(o66, problemas constitucionales del Estado Social3, en el Estado Social %bendrot(, U$ >orst(o6, E$ y'oerring X$ .entro de Estudios .onstitucionales, +adrid, 19#A, 4ags$ JG y JJ$

1'


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instrumentali&ar al servicio de los gobernantes, como instrumento de dominacin del Estado$ a6inanciacin p5blica, el 6omento$$$ incluyen la tentacin de mandar sobre dic(as actividades$

a aspiracin del Estado de 'erec(o era la predeterminacin de las conductas por la ey Des el%"overnment !y law, not !y men, que se concreta en la tipicidad del acto administrativo, y ello es6)cil de conseguir en los actos de intervencin limitadora o ablatoria de derec(os, pero con el

Estado Social, que o6rece 6avores, ayudas, es imposible predeterminar en la ey, loscomportamientos del Ejecutivo$ .uando el Estado selecciona a sus suministradores, compensa losdesempleados, otorga becas o concede exenciones 6iscales, resulta muy di6/cil predeterminarconductas, pues existe una discrecionalidad t8cnica, una apreciacin de circunstancias y unavaloracin del inter8s publico en cada momento, muy di6/cil de limitar legalmente$

'e esta 6orma los conceptos cl)sicos del Estado de 'erec(o son de di6/cil aplicacin0 no slo losconceptos de legalidad y capacidad, sino otros como legitimacin3 Den el Estado Social rige elprincipio de igualdad, pero es de di6/cil control o derec(o subjetivo3 Den el Estado social nadie tienederec(o a los 6avores$ %unque se (an e6ectuado es6uer&os de integracin1G, el resultado 6inal es ladi6/cil jurisdiccin de las actuaciones del Estado Social1J$

3o" ot"a (a"t a+!+ 'ista co!t"ol, 4+i! s at"/ co!t"a l Estado5 A+!+ lo$"!la "a6)! ! l caso co!c"to, la "acci)! dl Estado (+d s" *-s d+"a.7"c+!t*!t, co*o 0a dstacado 7ORST8O77 ! l t'to citado los a&ctados"!+!cia! al "c+"so +dicial (o"+ a+!+ $a!!, !o +i"! !&"!ta"s co! l Estado9(!s*os ! l caso d co!t"atistas, ("o*oto"s i!*oilia"ios, a!+"os, *("sa"ioslct"icos y, ! $!"al, scto"s "$+lados, c+yo !$ocio d(!d ! $"a! (a"t d los(od"s (;licos


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>rente a los resultados emp/ricos del Estado Social, se inicio a mediados de los a2os setentauna pro6unda cr/tica que cristali& pol/ticamente en los Estados :nidos con el 4residente ;eaganl enInglaterra con +argaret =(atc(er y llego a Suecia con .arl Bildt$ 'espu8s, Italia, >rancia, Espa2a ymuc(os otros pa/ses (an iniciado amplios procesos de revisin$

4osiblemente, estamos a las puertas de un nuevo tiempo (istrico, en el que termina el

proceso iniciado a comien&os de siglo, y que se mani6iesta en elmundo entero, sin depender devoluntarismo pol/tico alguno$ $ *on&)le&, no %&nar, F es que laprivati&acin y el replanteamiento del Estado Social no es producto de un *obierno, sino el resultadode un proceso de biolog/a (istrica$

%(ora bien, 6rente a la crisis del Estado del Bienestar, no basta decir0 volvamos al Estadoliberal, al Estado m/nimo,Z$ Ser/a un simplismo$ %nte la Sociedad urbana y compleja en la que lo

colectivo (a sustituido a lo individual, el proceso no tiene vuelta atr)s$ 4or ello, 6rente a la utop/asocialista, tambi8n (ay que (uir de la locura liberal3, que cree que el Estado puede ser suprimido yque todo puede ser privati&ado, incluso el dinero$ El Estado est) para durar$ Seguir) siendo grande$=ras las masivas privati&aciones del *obierno =(atc(er, el sector p5blico slo se redujo en G puntosporcentuales, del GJQ al G1Q$


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y p5blica de los servicios, se propugna su modelo de gestin plural y privada que devuelva alciudadano la libertad de elegir$ >rente a la gestin administrativa burocr)tica, (oy se postula laactuacin a trav8s de empresas privadas v organi&aciones no *ubernamentales, capaces de asumircon mayor 6lexibilidad, con mayor e6icacia y con mayor calidad, la satis6accin de las necesidadessociales Daunque sea, naturalmente, con 6inanciacin estatal, o mixta0 p5blico privada$ Secuestiona si es bueno que por las manos del Estado pase necesariamente dic(a prestacin o si por

el contrario, no ser/a mejor que el ciudadano se organi&ase asimismo, agrup)ndose en colectivoscapaces de proveer a sus necesidades conjuntamente pero sin la dependencia del Estado$ Es tantarebelin contra lo que +argaret =(atc(er llama la cultura de la dependencia $ [sta consiste en(acer pasar por el Estado la organi&acin, prestacin y pago de todos los servicios Dde la educacin,de la sanidad, de la vivienda, de la cultura, de los seguros, de las pensiones, del deporte, del ocio, dela provisin del agua, gas y electricidad, de todos los servicios de transporte, etc$ =odo lo cualsupone, como (emos se2alado anteriormente, unos impuestos alt/simos con los que 6inanciar elinmenso aparato burocr)tico que tales prestaciones requieren, un gasto p5blico incontenible, y unaabsoluta in6erioridad social del ciudadano 6rente al Estado$

'$ +endencias de reforma

1 .Market esting! o li"ertad de elegir

a alternativa que los nuevos *obiernos, de signo liberal conservador, (an venido a o6recer endi6erentes pa/ses est) basada en el mantenimiento, en lo posible, de un nivel de prestaciones yservicios a los ciudadanos pero devolviendo a 8stos las posibilidades de elegir, reconstruyendo elmercado y la competencia entre los distintos operadores posibles Descuelas, (ospitales, centrosasistenciales, para los ancianos, universidades, sociedades deportivas$ Se (a denominado aveces, este sistema como de mercados plani6icados3 o de mercados mixtos3, regulados yconvocados desde el Estado y, en los que la %dministracin asigna 6ondos p5blicos en 6uncin delas o6ertas que recibe o de las pre6erencias del consumidor, que es el usuario de los servicios$


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[ste es un m8todo de gerenciar que se (a impulsado muc(o en los 5ltimos a2os en el ;eino:nido$ '?


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actividades y servicios Deducacin, sanidad, pensiones, asistencia social, deporte y ocio, etc$seguir)n b)sicamente apoyadas en 6ondos p5blicos, por los que deben competir en igualdad decondiciones tanto entes p5blicos como privados, organi&aciones no gubernamentales y cooperativasde servicios$ Si el gobierno aplica esta pol/tica se ver) libre de muc(as tareas de administracin ygestin que (oy pesan sobre 8l y con las que obviamente no puede$ .on un sector p5blico masreducido, el *obierno ser/a m)s e6iciente, se concentrar/a en los temas claves " en aquellos que son

los problemas esenciales de una sociedad " tendr/a m)s capacidad de dirigir y controlar Denlugar degestionar, exigir y mandar y en de6initiva (ar/a mejor lo que tieneque (acer$ Slo as/ podr/an bajarlos impuestos$

En algunos campos como la educacin, el deporte o la cultura, la re6orma es m)s sencilla7 en otros,como la sanidad o la asistencia a los ancianos, el cambio estructural es m)s complicado$ Enconcreto, en materia educativa el 6amoso SHolpeng3, o c(eque escolar, que se puso en6uncionamiento en Suecia en 199K, tuvo como e6ecto inmediato la ampliacin de centros docentes decar)cter privado, que (an aumentado y, sobre todo, diversi6icado la o6erta escolar$

0. 1l"nas conclsiones

%nte el desa6/o planteado para la necesaria re6orma del Estado Social se propugna una re6orma delas tareas del Estado y, en concreto, una re6orma del modelo de gestin de los servicios sociales$

La necesaria transformacin de las tareas del #stado de la "estin a la re"lacin.

En ve& de gestionar y asumir la ejecucin directa de las tareas empresariales, el Estado debeconvertirse en regulador, )rbitro, supervisor, 6omentador de la iniciativa privada y no sustituidor,creador y de6ensor del mercado, tanto en la produccin de bienes y servicios economices, comoculturales, sanitarios, etc$ Estas tendencias de re6orma quedan re6lejadas en el In6orme del Banco+undial de 1990 El Estado en un mundo en trans6ormacin3 y ser)n ampliadas en leccionesposteriores$ % su ve&, estas tendencias exigen una re6orma en el aparato del Estado, sobre todo enla denominada %dministracin institucional, que (emos comentado en la leccin anterior$

La necesaria reforma del modelo de prestacin de servicios.

>rente al modelo de gestin monoplico y p5blico de prestacin Dine6iciente de servicios, elneoliberalismo proclama que cada uno sabe " mejor que el Estado " como gastar su propio dinero yque cuanto m)s dinero pueda guardar en su bolsillo tanto m)s libertad y mas dignidad conservar)7que no es bueno uni6ormar a todos bajo un mismo patrn y que (ay, que respetar las pre6erencias ylos sacri6icios que cada uno est) dispuesto a (acer para obtener mejor calidad en las prestacionesque recibe$


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2.' dentificar al necesitado.


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de valores en el que" cree0 ese conjunto de creencias, saberes, pre6erencias y convicciones socialesque presiden en cada momento la vida socialK!$

4ues bien, en el orden de las ideas y valores, (ay, dos principios esenciales aparentementecontradictorios, que (an jugado siempre como polos de tensin en la con6iguracin del orden social0uno de ellos es elprincipio de li!ertad individal y s!sidiariedad estatal, otro el principio de i"aldad

de todos los hom!res y de solidaridad social. El primero encuentra soporte b)sico en el derec(o depropiedad y en el sistema de mercado como instrumento de asignacin de recursos y satis6accin denecesidades$ El segundo encuentra en el Estado social, como titular colectivo de bienes yactividades econmicas y como portador de prestaciones para todos, su modelo operativo$ En laadecuada articulacin de ambos principios, en cada momento y en cada lugar, radica una de lasclaves del Estado moderno$

E! todo caso s d (a"i" dl ca"-ct" "lati/o d la a(licaci)! d stos ("i!ci(ios:i!d(!di!t*!t d la ("&"!cia ("so!al + s t!$a (o" +!o + ot"o d stos(olos d t!si)!. La '("i!cia 0ist)"ica y *(#"ica *+st"a + !o s d s"do$*-tico, stos ("i!ci(ios !o ti!! i$+al /alo" y a(licailidad ! todos los ti*(os y !todos los (a#ss, si!o + ! s+ co!c"ci)! s d"- a!ali6a" la "alidad 0ist)"ica social,

co!)*ica y c+lt+"al d cada (a#s. 3o" *(lo, la li"ali6aci)! y ("i/ati6aci)! d("staci)! d s"/icios (;licos (+d s" adc+ada (a"a socidads o"$a!i6adas, +c+!ta! co! las i!&"ast"+ct+"as !csa"ias (a"a la ("o/isi)! dl s"/icios co!+!i/"salidad y calidad= (o" l co!t"a"io, ! socidads *!os dsa""olladas (+d s"!csa"io, al *!os i!icial*!t, l ("ota$o!is*o

Estatal en la provisin de dic(os servicios e in6raestructuras como 5nica 6orma viable de su e6ectivaprestacin$ En tiempos de posguerra, en 8pocas de decadencia y en el comien&o del desarrollo,pod/a ser necesario que el Estado asumiera un mayor protagonismo empresarial porque lasorgani&aciones sociales no eran capaces$ Este 6ue el caso de muc(os pa/ses de Europa, tras laSegunda *uerra +undial v tambi8n el caso de Espa2a en los a2os G!, tras una guerra civildevastadora, aislada y sin divisas, necesitada de un lidera&go del Estado en la Econom/a$ @oy, en

cambio, no est) justi6icado el mantenimiento en los niveles actuales de la presencia estatal en la vidaeconmica$

=ras esta consideracin sobre el car)cter relativo de los principios de subsidiaridad y solidaridad,el objeto de este ep/gra6e es, justamente, intentar o6recer un desarrollo actual de ambos principios,tratando de bajar 8stos del plano de las a6irmaciones tericas, al plano de las realidades concretas,

jur/dicas y econmicas, dentro del replanteamiento de los instrumentos del Estado Social$

4. #undamento antropolgico del orden econmico$social

a comprensin de las normas e instrucciones econmico"sociales debe reali&arse en base auna recta idea de la persona (umana$ a idea central es la dignidad del (ombre y el desarrollo

integral de su personalidad, la b5squeda de la 6elicidad$ a econom/a, el derec(o o la t8cnica deben2'%s/, escribe con acierto %;*%


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servir para con6igurar una sociedad que permita la creacin, la libertad, el desarrollo personal en lamayor medida posible$ 'estaquemos, pues, lo que creemos constituyen dos ideas b)sicas de lanaturale&a (umana0

1$1$ El (ombre es el centro de la creacin y las estructuras pol/ticas y econmicas est)n al serviciodel (ombre$ El (ombre es el titular de unos derec(os inalienables, anteriores al Estado y a la ley,

contra los que ninguna ra&n de Estado3 debe atentar$

K$ El (ombre es un ser social que necesita la relacin con los dem)s$ Si el (ombre est) llamado avivir en sociedad existir) necesariamente una solidaridad entre los miembros que componen cadacomunidad$ %(ora bien, debe quedar claro que la sociedad " o su personi6icacin jur/dica, el Estado" no es un 6in en s/ mismo, sino que el 6in de toda la sociedad es el cumplimiento de los 6ines de susasociados$ o importante son las personas, no las organi&aciones$

'e esta concepcin del (ombre Dque es la greco"latina y judeo"cristiana se deducen los dosprincipios antes citados, que son mutuamente complementarios0 la subsidiariedad del Estado esconsecuencia ineludible de la libertad y dignidad del (ombre7 la solidaridad es exigencia, tambi8ninesquivable, de la naturale&a social del (ombre$

3. %elimitacin del concepto de su"sidiariedad

Se re6iere a dos 6enmenos di6erentes02. S!sidiariedad institcional signi6ica que no deben centrali&arse al m)s alto nivel aquellasdecisiones que puedan ser adoptadas con igual o mayor e6iciencia a un nivel pol/tico y administrativoin6erior y, por consiguiente, m)s prximo a los ciudadanos$ Este principio se (a de6endido en lasrelaciones intergubernamentales, tanto nacionales Des lo que se conoce con el nombre dedescentrali&acin pol/tico"administrativa0 reserva a los *obiernos regionales y locales de todasaquellas cuestiones que a6ecten predominantemente a sus intereses, como en el ordeninternacional0 trans6erencia a los rganos de las organi&aciones supranacionales "es el caso de la.omunidad Europea" slo de aquellas cuestiones en las que est8 comprometido el inter8s com5n,

manteni8ndose las competencias en todas las dem)s cuestiones reservadas a cada Estado$

4. S!sidiariedad estatal ' se re6iere a las relaciones entre el individuo y el Estado$ En este orden, elprincipio contempla, no una cuestin organi&ativa sino sustancial0 cu)l (a de ser el grado deintervencin y protagonismo del Estado en la vida econmica y social de un pa/s, y cu)l debe ser el)mbito de libre actuacin de los ciudadanos y los grupos sociales intermedios$ Es este 5ltimo sentidode la subsidiariedad Dy su complemento, la solidaridad el objeto de nuestro an)lisis$

B. La s)sidia"idad co(o 3a"'(t"o dl o"d! social

2. 8ormlacin

%corde con la idea del (ombre que se (a expuesto, y, dentro del sentido de la subsidiariedad comorelacin entre el individuo y el Estado, la subsidiariedad estatal o 6uncin subsidiaria del Estadopuede 6ormularse en los siguientes t8rminos0 no es l/cito quitar a los individuos y traspasar a lacomunidad lo que ellos pueden reali&ar con su propio es6uer&o e iniciativa, como tampoco lo es,porque da2a y perturba el recto orden social, quitar a las comunidades menores lo que ellas puedanreali&ar por s/ mismas, para atribuirlo a una comunidad mayor y m)s elevadaK1.

21En estos t8rminos se promunci la Enc/clica Wuadragesimo %nno, de 4io ]I$

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Estas a6irmaciones, tienen un mismo 6undamento0 la organi&acin, cualquiera que sea, debeservir e implementar el desarrollo de sus miembros, nunca destruirlos, ni absorberlos$ a libertad,prerrogativa esencial de la persona (umana, slo quedar) garanti&ada si el Estado y, en general, lasautoridades p5blicas, permiten y 6acultan a cada ciudadano el ejercicio de su iniciativa y suresponsabilidad, tanto en las personas aisladas como en los grupos sociales en los que aquellaspueden organi&arse$

Esta exigencia de libertad es condicin sine 9a non para el pleno desarrollo de lapersonalidad y para el ejercicio de la creatividad (umana$ =al es el 6undamento 5ltimo del principiode subsidiariedad, que no se re6iere slo al )mbito econmico sino sobre todo, muy esencialmente, alos )mbitos educativo, cultural, art/stico e intelectual, porque 8stos son los grandes espacios de lacreatividad (umana$ %s/, en principio, no es papel del Estado (acer cultura ni ense2ar, ni predicar,8stas son misiones del individuo y de la sociedad, que deben ejercer con libertad$ 4or el contrario, elpapel del Estado es crear las condiciones para que la libertad y la creatividad del (ombre puedan serejercidas 6)cilmente$ 4ara ello tendr) que remover obst)culos y a veces 6omentar dic(asactuaciones mediante la asignacin de 6ondos p5blicos, pero en todo caso debe abandonar lamentalidad estatal de quien paga, manda3 os individuos y la sociedad deben ejercer su libertad ycreatividad$

4. 5ondiciones previas

4ara que el principio de subsidiaridad pueda con6ormar la ordenacin social son necesarias unascondiciones previas0 es necesario que (aya ciudadanos y agrupaciones dispuestos a actuar por s/,asumiendo sus tareas y sus responsabilidades$ Es necesario que exista una sociedad vertebrada3en agrupaciones y cuerpos intermedios iglesias, grupos patrimonios, corporaciones y 6undaciones$@ay pa/ses que tienen una vida asociativa rica y variada como EE$::$ 4or el contrario, en EuropaDespecialmente la Europa del Sur, la 6alta de vida asociativa es 6ruto del liberalismo doctrinario de la;evolucin >rancesa y de la decadencia de las organi&aciones sociales del %ntiguo ;8gimen quelleva a la a la ;evolucin$ @oy nos encontramos en un camino inverso, de regreso a ladescentrali&acin y a las agrupaciones$ %(ora bien, para que (aya ciudadanos y agrupaciones con

iniciativa social y pueda (acerse realidad el principio de la subsidiariedad, son necesarias algunascondiciones institucionales, b)sicamente estas tres0 1 reconocimiento amplio del derec(o depropiedad privada7 K el derec(o de 6undar y de (eredar Dcomo prolongacin del derec(o depropiedad7 y la libertad de empresa Dincluyendo el libre mercado$

En lecciones prximas ser)n anali&adas estas instituciones b)sicas$ Slo a2adiremos a(ora quepara un desarrollo ra&onable de la subsidiariedad estatal es necesario una cuarta condicin, a saber0un sistema 6iscal no as6ixiante, ya que en la medida que el Estado vac/e los bolsillos, reducir) elmargen de la iniciativa social$

3. +tlos le"timos de intervencin estatal

@emos dic(o que el papel del Estado, en este modelo de ordenacin econmico"social es el decrear el marco constitucional y jur/dico que d8 seguridad y garant/a a los derec(os$ Ello implicaalgunos t/tulos leg/timos de intervencin estatal que se centran en tres 6unciones esenciales a todoEstado$ Son 8stas0

1$ *aranti&ar esa seguridad, de manera que quien trabaja y produce pueda go&ar de los 6rutos desu trabajo y, por tanto, se sienta estimulado a reali&arlo e6iciente y, (onestamente$ a 6alta deseguridad, junto conla corrupcin de los poderes p5blicos y la proli6eracin de 6uentes impropias deenriquecimiento y bene6icios 6)ciles, basados en actividades ilegales o puramente especulativas, es

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uno de los obst)culos principales para el desarrollo y para el orden econmico$ En un sistemacorrupto slo existe la libertad del navajero o del esta6ador$ ;ecordemos que ya Merem/asBE


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o6recen negocios rentables, salvo en determinados segmentos Dcentros especiali&ados de altaeducacin o de medicina privada especiali&ada$ En los dem)s y con car)cter general, estasactividades, que son clave para el desarrollo de los pueblos, no son mercadeables, pues llegar/anslo a muy pocos$ 4or ello, el Estado debe estar presente en estos sectores$ %(ora bien, existenb)sicamente dos sistemas0

1$ un sistema monoplico de gestin p5blica, organi&ado por el Estado$Es la denominada subsidiariedad invertida3, vigente en Europa y Espa2a, cuyo replanteamiento esuna exigencia de la comentada crisis del Estado del Bienestar$

K$ un sistema abierto, plural, competitivo, con6orme al mercado que permite la libertad de elegir y lalibertad de gastar de cada ciudadano seg5n sus prioridades y sus posibilidades$ Este sistema esm)s acorde con el principio de subsidiariedad$

El primero de estos dos sistemas (a sido el (asta (oy imperante en Europa Den Estados :nidos (asido el segundo pero se est) imponiendo la tendencia (acia el sistema abierto$ a experienciasueca es un ejemplo0 tras la expansin y crisis, del Estado Social, de subsidiariedad invertida, lasre6ormas introducidas por .arl BI'= Drecorte del Estado del bienestar y de la presin 6iscal, c(eque

m8dico, bono escolar, etc$ devolvieron la libertad y responsabilidad a los individuos, y la e6iciencia ycalidad en la prestacin de algunos servicios sociales$ Se trata de una pol/tica que conlleva un altoriesgo pol/tico " de (ec(o, BI'= perdi las elecciones " pero se trata de una tendencia imparable " laprestacin competitiva, p5blica y privada, de Servicios Sociales " que llegar) "antes o despu8s " atoda Europa$ 'e esta 6orma se recuperar) el principio de subsidiariedad estatal e iniciativa social conpluralidad de o6ertas para la prestacin de los servicios sociales$

4. I!st"(!taci! l%al dl 3"i!ci3io d s)sidia"idad

o dic(o (asta aqu/ vateniendo un cierto grado de aceptacin social$%(ora bien, Res posible la recepcin del principio de subsidiariedad por el?rdenamiento jur/dico positivo Ro m)s bien, aqu8l slo puede ser uno de esos 4rincipios

inspiradores de la pol/tica social y, econmica con di6/cil articulacin jur/dica

a experiencia (istrica, m)s bien apunta a lo segundo$ En Espa2a, la legislacin anterior a la.onstitucin de 19#, trat de re6lejar dic(o principio en algunas de sus m)s importantes leyes,especialmente, a partir de 19AK en que se tratar) de instrumentarlo a trav8s de un procedimiento, enel cual se acredite la inexistencia o insu6iciencia de la iniciativa privada Desto, en el orden econmico,porque en el orden social, esto es, educativo, sanitario, cultural o asistencias, el r8gimen del general>ranco 6ue tan estatali&ador como cualquier de sus coet)neos$

Esta imagen liberal y abstencionista Dpor lo que a la creacin de empresas se re6iere que lalegislacin de los 4lanes de 'esarrollo quiso o6recer7 era sin embargo m)s aparente que real, puesquedaba al arbitrio del *obierno apreciar conceptos como insu6iciencia de la iniciativa privada,

Dapreciable en 6uncin de los objetivos del 4lan conveniencia de impedir o combatir pr)cticasrestrictivas, de6ensa o alto inter8s nacional3, y ra&ones t8cnicas o de urgencia apreciadas por el*obierno$ 4or ello, los cr/ticos de esta 6ormulacin (an (ablado de que el nuevo sistema, m)s queasentar el principio de subsidiariedad, consagraba el principio de discrecionalidad3KG$ =ododepend/a de lo que el *obierno quisiera (acer$ 'e (ec(o, el *obierno actu con la misma libertadde movimientos que antes, aunque en el caso del I


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% partir de 19, y, sobre todo en el per/odo constituyente, se produjo en Espa2a un ciertomovimiento de cr/tica a dic(o principio de subsidiariedad$ Se (abl primero de complementariedadde la iniciativa p5blica F, m)s tarde, de coiniciativa econmica, seg5n la cual, tanto la iniciativaprivada como la iniciativa p5blica empresarial deb/an reconocerse en r8gimen de igualdad$

La Co!stit+ci)! s(a>ola d 1?@ /i!o a co!sa$"a", co*o 0*os /isto, l lla*ado EstadoSocial d D"c0o, "co$i!do ! l ca(#t+lo III dl T#t+lo I toda +!a s"i d ("i!ci(ios"cto"s d la (ol#tica social y co!)*ica ! los + /i! a c"istali6a" la *-s a*(lia&o"*+laci)! + i*a$i!a"s (+da dl Estado dl Bi!sta" o Estado Social. Y co0"!tco! st (la!ta*i!to, s 0a dsa""ollado +!a doct"i!a co!stit+cio!al s$;! la c+al+!os y ot"os s+tos (;licos o ("i/ados, (+d! i!icia" toda clas d *("sas oacti/idads co!)*icas, si*(" + todos "s(t! las "$las d la co*(t!cia yact;! ! "$i*! d i$+aldad. La i!iciati/a (;lica co!cl+y! *+c0os co*!tado"s !o "+i" !i!$+!a l$iti*aci)! ca+sal ! l i!t"s $!"al y d*-s *oti/os

+sti%cado"s d a!ta>o, (o"+, s$;! llos, s+ "co!oci*i!to co!stit+cio!al s a*(lio i!co!dicio!ado2.

%mpliaremos estas consideraciones en lecciones posteriores relativas a la empresa p5blica, perodebemos adelantar que ju&gamos completamente errnea dic(a tesis 4or una parte, la empresap5blica, de (ec(o, siempre act5a en situacin de privilegio respecto a la privada Dprivilegios de6inanciacin y asimismo privilegios jur/dicos$ 4ero, sobre todo, aunque pueda serconstitucionalmente posible la creacin de cualquier empresa p5blica, en cualquier sector y encualquier momento Dentre otras cosas, es imposible en este punto el control del =ribunal.onstitucional7 lo que es muy discutible es que ello sea socialmente conveniente, a la vista de la yalarga experiencia que tenemos del 6uncionamiento de las empresas p5blicas$ F de (ec(o el actualproceso de privati&aciones as/ lo acredita$

4or lo dem)s, laexperiencia de estos 5ltimos a2os en muc(os pa/ses " no slo de la Europa delEste, sino tambi8n de pa/ses europeos americanos " (a demostrado que cuando no se respeta el

principio de subsidiariedad se 6omenta la pasividad y la desidia, se di6iculta el desarrollo (umano y seempobrecen las sociedades$ En de6initiva, el principio de subsidiariedad, aunque de di6/cil articulacin

jur/dica, es (oy un par)metro b)sico en la ordenacin econmica y socialKA$

C. La solida"idad, s%!do 3a"'(t"o dl o"d! social.

a de6ensa de la libertad y la iniciativa individual tiene un env8s no menos importante0 lasolidaridad social$ .omo ya (emos dic(o, 8sta es la consecuencia de la naturale&a social delhom!re, que debe llevar a 8ste a una 6irme y perseverante actitud de contribucin al logro del biencom5n$ El bien com5n no es slo la suma del mayor n5mero de bienes individuales posibles " no sloel ptimo paretiano " sino algo m)s$ Es, sobre todo, la creacin de aquellas condiciones Dalgunasmedibles en t8rminos econmicos y otras no en las que cada uno de los miembros de una sociedad

pueda llevar una vida m)s (umana, desarrollar mejor su personalidad, lograr sus aspiraciones$ Ello

25Cid$ Entre otros muc(os pronunciamientos, el de ;ojo %ngel, %ctividad econmica 45blica y actividadeconmica privada en la .onstitucin espa2ola3 en ;evista de 'erec(o +ercantil,


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como escribe ARGANDO5A60, implica ante todo el reconocimiento de su dignidad y la de6ensa desus derec(os b)sicos, pero tambi8n, y sobre todo, la creacin de aquellas condiciones que permitana todos los (ombres el acceso a los bienes materiales, la reali&acin de un trabajo justamenteremunerado y el dis6rute de aqtiellos bienes comunes, tanto 6/sicos como culturales, a los que todosdeben tener derec(o$

?bviamente, esta solidaridad ser) siempre una meta, un objetivo nunca plenamente logrado,pero tal principio debe inspirar algunas de las reglas b)sicas de la ordenacin econmico"social$

%(ora bien, conviene distinguir lo que deben ser mani6estaciones de una virtud moral personal, quecada (ombre debe practicar Dla solidaridad en este orden no est) lejos de la caridad de lo que 8stasea como principio pol/tico inspirador de un r8gimen jur/dico exigible a todos los ciudadanos$ En estesentido, que es el que aqu/ se considera, la solidaridad tiene b)sicamente tres mani6estaciones0 elr8gimen de la propiedad, el r8gimen jur/dico de la empresa y, sobre todo, el r8gimen 6iscal, queanali&aremos brevemente$ Sobre la propiedad y la empresa nos extenderemos en leccionesposteriores pero conviene exponer en este momento un par de consideraciones$

2. Solidaridad y propiedad

En la regulacin de los derec(os y libertades, el ejercicio de los derec(os se une a deberes$ %s/, elderec(o de propiedad comporta tambi8n el deber de explotar, invertir y ejercer las 6acultadesdominicales de acuerdo con la 6uncin social de aquellos bienes$ a 6uncin social de la propiedaddebe ser delimitada por la ey, imponiendo el deber moral de utili&ar la propiedad de tal 6orma que sederiven bene6icios para la colectividad$

Sin embargo, 8sta es una tarea di6/cil pues no existe un derec(o de propiedad de contenido uni6orme,sino que, en 6uncin de su objeto, Ia propiedad tiene determinadas vinculaciones y cargas$ 4orejemplo, en el suelo urbano, las m5ltiples cargas se re6ieren a cesiones obligatorias, limitaciones deedi6icacin, &oni6icacin, deberes de construir7 en el caso de in6raestructuras y redes sobre las quedescansan los servicios Dtelecomunicaciones, gas o electricidad, los titulares de las mismas tienen lacarga de permitir acceso de terceros, es decir, el uso de la red por un tercero, previo pago de un

peaje$ F otro tanto podr/amos decir de la propiedad art/stica, 6orestal o minera$ =odas estaspropiedades,Z tienen l/mites y vinculaciones que deben cumplir$ .iertamente, cuando se produ&cauna privacin singular, ser) necesaria su indemni&acin, lo que nos lleva a otra di6/cil cuestin0Rdnde acaba el l/mite a la propiedad y dnde empie&a la privacin de propiedad$

En todo caso, en el r8gimen jur/dico positivo sobre la 6uncin social de la propiedad, se aprecia que8sta se (alla todav/a muy lejos de esa 6ormulacin moral que apela al uso de los bienes en bene6iciode todos o de la idea de que, m)s que propietarios, sus titulares (an de ser "erentes oadministradores temporales de los mismos$ a 6amosa (ipoteca social3, de la que (abla la doctrinasocial de la Iglesia, es m)s una cuestin de conciencia Dcomo la limosna o la ayuda al en6ermo queun criterio de ordenacin econmica o de exigencia jur/dica$

4. Solidaridad y empresa

o mismo se puede argumentar respecto a la empresa0 8sta no est) slo al servicio de losaccionistas y directivos, sino tambi8n de los trabajadores, clientes suministradores y el entornomedioambiental y social en que se mueva$ 4or ello junto al balance econmico de las empresas sede6ine el balance social, entendido como aquel conjunto de actividades y mecena&gos cuyosbene6icios no se integran en los bene6icios netos de la empresa, sino que trascienden directamente a

27%;%*'?\%, %


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la sociedad$ Sin embargo, (ay que se2alar que el principio de solidaridad en la con6iguracin jur/dicade la empresa (a tenido a(ora una muy modesta reali&acin$

En la con6iguracin cl)sica de la empresa, manda el capital o sus representantes7 los directores de lamisma se identi6ican con aquel7 y los trabajadores se limitan a obedecer, reuni8ndose enagrupaciones o sindicatos para obtener sencillamente una parte la mayor que puedan de los

ingresos empresariales$ En ese contexto, la solidaridad es sencillamente un sistema de cooperacinvoluntaria basado en el do t des. %(ora bien, junto a la necesaria l/nea clara de mando y deresponsabilidad, cada d/a resulta m)s evidente que lo esencial en una empresa es la capacidadcreativa de sus (ombres, elemento m)s 6undamental que la propiedad del capital para el logro de los6ines de la empresa y, con ello, de sus bene6icios$ 4or otro lado, es igualmente cierto que si lospropietarios arriesgan su patrimonio, los trabajadores arriesgan su puesto de trabajo, sus ingresos, ysu estabilidad$ 4or ello, se est) generando una nueva cultura empresarial, con un estilo de direccinparticipativa y adopcin de decisiones por niveles$

Entre otras consecuencias que se deriven de ese nuevo modelo de empresa, sin duda 8ste acarrear)una di6erente concepcin respecto de la distribucin de los excedentes empresariales entre0 1clientes, K directivos y trabajadores, reinversin y plusval/as de la empresa, y G dividendos a los

accionistas$ =odo ello, contribuir) ciertamente a (acer de la empresa una comunidad de personase yno slo de capitales, pero igual que ocurre con la 6uncin social de la propiedad, est) lejos todav/a de(aber sido articulada de una 6orma completa y operativa$

3. Solidaridad & sistema fiscal' (solidaridad estatal o solidaridad social)

a tercera v/a a trav8s de la cual puede lograrse la solidaridad, y con mayor e6ectividad, es la v/a>iscal0 el impuesto sobre las rentas Dde las personas 6/sicas o las sociedades, sobre el patrimonio osobre las transmisiones Dintervivos o mortis causa), son el procedimiento (abitual de llevar a caboesa redistribucin de bienes en que la solidaridad consiste0 la cobertura de necesidades sociales quetienen (oy asumida en gran medida los Estados modernos Dpensiones, desempleo, asistencia sociala los marginados, la provisin de bienes p5blicos servicios esenciales a la comunidad Dsanidad,

educacin, transporte, vivienda, in6raestructuras, grandes abastecimientos " agua, gas, electricidad "servicios urbanos en la medida en que no se cubre el coste real de tales bienes con los precios otari6as que se pagan por ello y, en general, la 6inanciacin con 6ondos p5blicos de actividadesp5blicas Do privadas en bene6icio de todos, son el sistema (abitual de (acer realidad la solidaridadentre los que tienen Do tienen m)s y los que no tienen Do tienen menos$

%(ora bien esta trans6erencia obligada de rentas pasa necesariamente por el Estado Den sus distintosniveles de *obierno, pues este es el 5nico que pueda legitimarla a trav8s del debido procedimientolegal$ En los 5ltimos tiempos (an crecido extraordinariamente las contribuciones para6iscales aunquecon la misma cobertura legal como son las coti&aciones a la Seguridad Social, que alcan&anniveles muy elevado$

%unque no es el 5nico criterio que debe inspirar un sistema 6iscal 8ste debe ser tambi8neconmicamente e6iciente, no distorsionador de la econom/a, 6lexible sencillo de aplicar y m)s cosas una cualidad esencial del mismo es la justicia distributiva que genere0 que pague m)s el que m)stiene, el que mayores bene6icios o rentas obtiene de la sociedad, el que m)s prestaciones recibe delEstado, el que m)s consume, o cualquier otro /ndice de la capacidad econmica del sujeto$ %si seconsagra en el art/culo 1 de la .onstitucin espa2ola al a6irmar todos contribuir)n al sostenimientode los gastos p5blicos de acuerdo con su capacidad econmica mediante un sistema tributario justoinspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ning5n caso, tendr) alcancecon6iscatorio$ as concreciones de estas ideas son m5ltiples, de una gran complejidad y no vamos a

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entrar en ellas$ o que importa destacar es que la solidaridad por la v/a 6iscal, tal como (oy sepractica, es siempre una solidaridad estatal$ @oy se ve al Estado casi como la 5nica v/a para lasolidaridad$

a solidaridad estatal se traduce, as/, en el monopolio de la gestin p5blica de la solidaridad lo cuales algo, que como (emos visto anteriormente esta en pro6undo proceso de revisin0 el Estado debe

recaudar y gastar, pero no tienen que ser la 5nica v/a en la prestacin, sino que la justicia distributivadebe lograrse a trav8s de medios que sean los m)s e6icientes posibles$ as ra&ones para ello sontanto jur/dicas Del Estado no es garant/a de igualdad como de e6iciencia$ >rente a la imagen deEstado angelical justo y bueno, que da a cada uno de lo suyo, la evidencia muestra que no es as/06recuentemente el Estado es el bot/n de los partidos pol/ticos, que colocan all/ a sus parientes yamigos y explotan al ciudadano$ a corrupcin, 6recuentemente denunciada en pa/ses como Italia,Espa2a, >rancia, %rgentina o Brasil, (a restado credibilidad a las instituciones p5blicas y a susgestores$

En este sentido, en las 5ltimas d8cadas, se (a producido, especialmente en el mundo anglosajn,una cr/tica pro6unda a la mentalidad sacrali&adora del Estado$ a encarnacin del inter8s p5blico enpol/ticos, administrativos o burcratas es algo que (a ido degrad)ndose progresivamente en la

conciencia social, y no puede subsistir$ as sociedades ilustradas de nuestros d/as descon6/an desus gobernantes, ya que como (a demostrado %nt(ony '?U


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crea trabajo que 6inanciar, sin m)s, al que no tiene trabajo$ En de6initiva, el desa6/o actual consiste enencontrar nuevos instrumentos y modelos de gestin plural, privada y e6iciente de la solidaridadestatal$

Ariño Gaspar El Estado Social (26p)

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