ARCHIVOS DE ECONOMÍA

Evolución y alternativas del sistema pensional en Colombia

Mauricio SANTA MARIA SALAMANCA Gabriel PIRAQUIVE GALEANO

Documento 398

Dirección de Estudios Económicos 31 de Julio 2013

La serie ARCHIVOS DE ECONOMÍA es un medio de divulgación de la Dirección de Estudios Económicos, no es un órgano oficial del Departamento Nacional de Planeación. Sus documentos son de carácter provisional, de responsabilidad exclusiva de sus autores y sus contenidos no comprometen a la institución. Consultar otros Archivos de economía en: https://www.dnp.gov.co/EstudiosEconomicos/ArchivosdeEconom%C3%ADa.aspx http://www.dotec-colombia.org/index.php/series/118-departamento-nacional-de-planeacion/archivos-de-economia

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Evolución y alternativas del sistema pensional en Colombia

Mauricio SANTAMARIA SALAMANCA1

msantamaria@dnp.gov.co Gabriel PIRAQUIVE GALEANO

gpriaquive@dnp.gov.co

Resumen

El sistema Colombiano de pensiones ha sido ajustado con la Ley 100 de 1993; la Ley 797/2003; las Leyes 168 y 712 de 2003; y el Acto Legislativo 01 de 2005. Gracias a estos ajustes la deuda a cargo de la nación se redujo de cerca del 270% al 114% del PIB. Sin embargo, el sistema colombiano presenta dos grandes problemas, como son la desigualdad en los beneficios que reciben los pensionados, siendo éstos una de las fuentes que más inciden en la desigualdad del ingreso en Colombia, y la baja cobertura del sistema. Apenas el 30% de la población trabajadora cotiza efectivamente, sólo el 37% de la población mayor de los 60 años tiene un beneficio pensional, y se prevé que ésta va a descender cuando se apliquen los ajustes adelantados. Si bien a mediano plazo, luego de los ajustes al régimen de transición y al régimen general, el sistema se hará más equitativo gracias a la reducción en los subsidios a las altas pensiones, la cual fue refrendada recientemente por la Corte Constitucional, y se espera que el problema de cobertura mejorará con la universalización de los subsidios a la población más pobre y la puesta en operación del sistema de BEP, se requieren esfuerzos adicionales de parte del Estado, de los resultados esperados de la Ley 1607 de reforma tributaria en materia de formalización y de ajustes actuariales necesarios para hacer sostenible el sistema de seguridad social de cubrimiento en la vejez. El presente documento hace un resumen de los ajustes efectuados en los últimos años, se hace una contextualización de la situación de pensiones en algunos países y se presentan los principales retos y alternativas exploradas en el Gobierno para responder a éstos en el mediano plazo incluyendo sus costos y beneficios.

Palabras clave: Contribuciones; Política Fiscal; Protección en pensiones; Subsidios; Beneficios Económicos Periódicos; Régimen de Ahorro Individual y Régimen de Prima Media.

Códigos JEL: Q27, Q28, Q33 y Q57

1 Los autores desempeñan los cargos de Director General del Departamento Nacional de Planeación-DNP; y Director de Estudios Económicos del DNP . Los autores agradecen el trabajo y el apoyo técnico realizado por Alexandra Sanchéz y Andrea Isabel Robles. Así mismo, expresan sus agradecimiento por las discusiones tenidas con Andrés Restrepo; Ingrid Magaly Munetones y Gonzalo Casas; Norberto Rojas, Mónica Uribe, Manuel Ramiréz y el trabajo de edición adelantado por Néstor González.

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I. Contexto internacional Los grandes cambios demográficos han caracterizado la situación de diferentes

regiones del mundo en las últimas décadas. En Europa, por ejemplo, la situación

demográfica viene generando grandes preocupaciones debido al aumento en los costos

de la seguridad social. Por otra parte, en los países de Asia, la transición demográfica

ha sido la fuente del aumento en el crecimiento económico y el incremento en el

bienestar de millones de personas.

Es evidente que el desarrollo de modelos más globalizados y bilaterales ha puesto en la

agenda la necesidad de que el estado de bienestar deba ser sostenible y para ello se

requieren reformas en los frentes de tributación, seguridad social y el mercado laboral.

Las reformas a la seguridad social, particularmente en el tema pensional, se han

convertido en el centro de la agenda, dada la alta carga que tienen que soportar los

países Europeos y el crecimiento de estas obligaciones en las economías emergentes.

De esta forma, se ha venido adelantando un proceso de reformas y ajustes a los

sistemas pensionales en la mayoría de los países europeos, las cuales incluyen el diseño

de pilares de ahorro privado y público; el establecimiento de sistemas nacionales, como

es el caso de Italia y Suecia; la propuesta de sistemas de reservas completas manejadas

con esquemas de solidaridad a través de los fondos privados de pensiones, como es el

caso de Polonia, Letonia y Hungría; la armonización de los regímenes, con ajustes

paramétricos asociados al incremento de la edad de jubilación; las restricciones al retiro

anticipado; y la reducción progresiva de las tasas de reemplazo.

En España y Portugal el proceso se adelantó con una menor intensidad a la del resto de

Europa, dados los problemas de funcionamiento de su mercado laboral. Este hecho

llama la atención teniendo en cuenta que es uno de los países en el cual conviven un

empinado envejecimiento y un manejo de la seguridad social basado principalmente en

aportes estatales, lo cual ha terminado por afectar las cuentas fiscales de la nación.

América Latina, al igual que otras economías emergentes, no ha sido ajena a este

proceso. Chile fue el país pionero en la adopción de un modelo de ahorro administrado

por los fondos privados combinado con un modelo de Garantía de Pensión Mínima

(GPM) y un modelo de solidaridad. Posteriormente, países como Colombia y Perú

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adoptaron este esquema pero manteniendo el antiguo régimen público acompañado de

ajustes en las edades; tasas de remplazo; densidades de cotización; y una transición

para consolidar el régimen de administración privada.

Las reformas al régimen pensional están precedidas de preguntas como: ¿Cómo se

compara el país con el resto, principalmente con Europa, en donde las coberturas son

altas y los beneficios son altos? ¿Cuáles son las diferencias en cuanto a la dinámica de

las obligaciones y la forma de su administración y manejo institucional? ¿Qué tan

equitativo es un régimen de pensiones, teniendo en cuenta que muchos de sus

pensionados no reciben los mismos beneficios en términos absolutos ni relativos? ¿Qué

tan fiscalmente sostenibles son estas obligaciones?

La evolución de los compromisos de pensiones es el reflejo de la evolución

demográfica y de la organización institucional de los sistemas de seguridad social, del

funcionamiento del mercado laboral, y de la dinámica de la productividad de la

economía. Los problemas del sistema pensional en el mundo están asociados a su

sostenibilidad, equidad y cobertura. En el mundo el liderazgo en materia de madurez,

equidad y consolidación lo tienen los países de Europa, tanto la Unión Europea como

los países de la Europa del Este.

Sostenibilidad. Durante las fases de transición demográfica, la sostenibilidad se

aseguraba por el crecimiento de la población. Mientras esta última se incrementara, el

sistema de pensiones y seguridad social podría ser sostenible en términos

contributivos, pero cuando la tendencia se revierte, la sostenibilidad del sistema queda

atada al comportamiento positivo de la productividad de la fuerza laboral y la

economía. Cuando ello no es posible la opción es individualizar los aportes y los

beneficios acompañados de aportes solidarios no tan costosos fiscalmente.2

En el mundo existen una gran cantidad de sistemas pensionales propios de las

particularidades históricas de cada país. En algunos trabajos comparativos (FMI (2005);

OCDE (2006); DG-ECFIN(2009)), en los cuales se aprecian la relación entre el gasto

público comprometido en pagos de pensiones, sus parámetros, la tasa de beneficios

otorgados y su sostenibilidad en el mediano plazo, se aprecia la forma como han

crecido el gasto público comprometido en pensiones en los últimos veinte años en los

2En esta fase se encuentran las economías europeas y están entrando las economías emergentes (Barea (1995); Herce y Pérez Díaz (1995); Piñera (1996); Navarro (2007b)).

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países avanzados y emergentes. En los años noventa, la participación del gasto en

pensiones como proporción del PIB pasó del 3,8% del PIB en 1960, al 8,4% en el año

2010. En los países emergentes estos compromisos aumentaron del 2,0% al 5,6% del PIB

en el mismo período, reflejando su acelerado envejecimiento, el aumento de la

expectativa de vida, y el aumento del ingreso, lo cual fue un factor para otorgar

beneficios un tanto generosos en términos de la sostenibilidad de los mismos en el

largo plazo (Tabla 1).

Tabla 1. Evolución de los pagos de pensiones como proporción del PIB Pais 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Australia 2,9 2,6 4,3 4,1 4,6 4,7 Austria 8,3 10,0 11,7 12,6 12,9 13,9 Belgica 4,8 6,5 10,1 9,9 9,8 10,0 Cánada 2,1 2,4 3,4 4,7 4,7 4,9 Republica Checa 7,3 8,5 7,6 Dinamarca 3,3 5,1 6,4 6,7 6,9 7,9 Finlandia 4,5 6,1 7,7 9,4 9,4 10,6 Francia 4,7 6,7 9,0 11,1 12,3 13,3 Alemania 8,2 8,8 10,2 9,5 11,0 10,6 Grecia 5,4 5,9 10,5 11,0 12,1 Islandia 2,1 2,6 2,7 2,9 3,4 3,3 Irlanda 3,2 4,0 5,7 4,3 3,5 4,5 Italia 4,5 6,7 9,9 10,9 14,0 14,7 Japon 1,2 1,1 4,2 5,2 7,7 10,0 Corea 0,8 1,2 1,7 Luxemburgo 3,0 4,9 8,1 9,9 9,2 7,4 Holanda 3,7 6,2 10,3 10,9 7,5 7,0 Nueva Zealanda 4,3 4,0 7,5 8,0 5,9 5,5 Noruega 2,4 5,6 6,2 7,9 6,9 7,2 Portugal 1,4 5,0 6,5 9,5 12,7 Slovaquia 7,2 6,4 Slovenia 10,9 10,1 España 3,1 7,2 8,9 9,5 9,2 Suecia 3,5 4,9 8,8 9,6 9,1 9,6 Suiza 1,9 3,6 6,5 6,4 7,9 8,2 Reino Unido 4,0 4,9 6,3 5,9 6,3 6,3 Estados Unidos 3,9 4,9 6,5 6,3 6,3 6,8

Argentina 9,2 5,2 5,5 7,4 Brasil 5,0 5,1 8,0 9,1 Bulgaria 7,0 6,5 8,6 9,1 7,2 China 1,0 2,3 3,4 Chile 2,7 3,4 8,5 7,6 5,5 Egypto 3,0 3,2 4,0 Estonia 10,3 9,3 Hungria 4,6 9,3 8,5 7,6 10,6 India 0,2 0,2 0,7 1,0 indonesia 0,5 0,6 0,7 Jordania 4,1 Latvia 9,5 6,1 Lituania 7,8 7,6 Malasia 0,4 0,7 0,5 1,6 2,4 3,0 Mexico 0,3 0,5 0,9 1,5 Paquistan - 0,4 0,6 Philipinas 0,2 0,5 1,2 1,7 Polonia 4,9 6,9 7,1 11,8 11,3 Rumania 4,9 6,1 7,5 Rusia 4,5 8,1 Arabia Saudita 1,4 1,6 2,2 Sur Africa 1,9 Tahilandia 0,5 1,0 Turquia - 0,4 1,3 2,4 5,0 6,3 Ukrania 5,5 7,4 11,1 14,2 16,0 17,7

Promedio 3,6 4,6 6,2 6,1 6,8 7,0 Avanzados 3,8 4,8 7,1 7,6 8,0 8,4 Emergentes 2,0 4,0 4,5 4,1 5,3 5,6

PPP 3,8 4,7 5,8 4,9 6 6,5 Avanzados 3,9 4,8 6,9 7 7,6 8,2 Emergentes 1,1 3 2,7 1,9 3,2 4,2

Economías Avanzadas

Economías Emergentes

Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI

Las proyecciones indican que el gasto en pensiones aumentará del 8,2% en 2010 al 10%

del PIB en el año 2050 en los países avanzados; mientras que en los países emergentes

los compromisos de pensiones aumentarán del 4,2% del PIB al 8,2%. Esto plantea un

reto muy exigente en términos de crecimiento y aumentos en productividad (Tabla 2).

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Tabla 2. Proyecciones de gasto en pensiones 2010 - 2050 Pais 2010 2020 2030 2040 2050 2010-2030 2030-2050

Australia 4,7 4,9 5,5 6,0 6,2 0,8 0,7 Austria 13,9 14,0 14,8 14,9 15,0 0,9 0,2 Belgica 10,0 11,4 12,8 13,2 13,6 2,8 0,8 Cánada 4,9 5,0 6,8 6,6 6,3 1,9 -0,5 Republica Checa 7,6 7,4 7,5 9,0 10,9 -0,1 3,4 Dinamarca 7,9 7,4 7,0 6,5 6,1 -0,9 -0,9 Finlandia 10,6 12,0 12,7 12,4 12,2 2,1 -0,5 Francia 13,3 12,6 13,4 13,8 13,6 0,1 0,2 Alemania 10,6 10,7 11,7 12,3 12,5 1,1 0,8 Grecia 12,1 12,2 12,4 13,4 14,3 0,3 1,9 Islandia 3,3 3,4 3,7 3,5 3,5 0,4 -0,2 Irlanda 4,5 4,8 5,3 6,3 8,0 0,8 2,7 Italia 14,7 12,8 13,1 14,5 14,3 -1,6 1,2 Japon 10,0 10,3 9,8 10,4 10,7 -0,2 0,9 Corea 1,7 3,4 5,2 9,6 12,5 3,5 7,3 Luxemburgo 7,4 8,5 12,2 15,8 19,0 4,8 6,8 Holanda 7,0 7,8 9,4 9,7 9,9 2,4 0,5 Nueva Zealanda 5,5 6,2 7,8 9,0 9,4 2,3 1,6 Noruega 7,2 8,6 9,5 10,1 10,0 2,3 0,5 Portugal 12,7 13,2 13,4 13,3 14,2 0,7 0,8 Slovaquia 6,4 6,1 7,1 8,0 9,1 0,7 2,0 Slovenia 10,1 10,8 13,0 15,8 17,8 2,9 4,8 España 9,2 9,8 9,7 10,8 12,4 0,5 2,7 Suecia 9,6 9,8 8,6 8,4 7,9 -1,0 -0,7 Suiza 8,2 9,3 10,4 10,8 11,1 2,2 0,7 Reino Unido 6,3 5,7 6,7 7,5 7,6 0,4 0,9 Estados Unidos 6,8 7,4 8,5 8,6 8,3 1,7 -0,2

Argentina 7,4 8,1 8,9 10,2 11,9 1,5 3,0 Brasil 9,1 9,0 10,4 13,4 16,8 1,3 6,4 Bulgaria 7,2 5,9 6,0 7,0 8,2 -1,2 2,2 China 3,4 4,7 6,7 7,9 9,2 3,3 2,5 Chile 5,5 4,6 3,5 3,7 3,8 -2,0 0,3 Egypto 4,0 5,9 8,1 7,3 6,6 4,1 -1,5 Estonia 9,3 8,5 6,8 6,7 6,6 -2,5 -0,2 Hungria 10,6 8,5 7,6 7,5 7,5 -3,0 -0,1 India 1,0 1,0 1,0 0,9 0,7 - -0,3 indonesia 0,7 0,9 1,1 1,4 1,6 0,4 0,5 Jordania 4,1 5,3 7,3 10,1 13,1 3,2 5,8 Latvia 6,1 6,2 7,1 7,3 6,9 1,0 -0,2 Lituania 7,6 7,1 8,4 9,3 10,4 0,8 2,0 Malasia 3,0 4,0 4,9 5,8 6,9 1,9 2,0 Mexico 1,5 2,0 2,8 1,8 1,3 1,3 -1,5 Paquistan 0,6 0,6 0,7 0,9 1,2 0,1 0,5 Philipinas 1,7 2,2 2,6 3,2 3,9 0,9 1,3 Polonia 11,3 9,4 9,2 9,0 8,8 -2,1 -0,4 Rumania 7,5 8,8 9,0 9,4 9,6 1,5 0,6 Rusia 8,1 10,1 11,2 12,9 14,9 3,1 3,7 Arabia Saudita 2,2 3,2 4,9 6,6 8,1 2,7 3,2 Sur Africa 1,9 2,4 2,8 3,0 3,5 0,9 0,7 Tahilandia 1,0 1,4 1,7 1,9 2,0 0,7 0,3 Turquia 6,3 8,0 10,7 14,1 17,0 4,4 6,3 Ukrania 17,7 18,5 19,4 21,9 26,1 1,7 6,7

Promedio 7,0 7,3 8,1 8,9 9,7 1,1 1,6 Avanzados 8,4 8,7 9,6 10,4 11,0 1,2 1,4 Emergentes 5,6 5,9 6,5 7,3 8,3 1,0 1,8

PPP 6,5 7,0 7,9 8,7 9,2 1,4 1,3 Avanzados 8,2 8,5 9,3 9,9 10 1,1 0,7 Emergentes 4,2 4,9 6,1 7,1 8,2 1,9 2,1

Economías Avanzadas

Economías Emergentes

Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI

Beneficios. Existe una relación positiva entre las tasas de beneficio y el gasto en

pensiones. El Reino Unido, que tiene en promedio tasas de remplazo del 30%, tiene un

gasto en pensiones que no supera el 6,1% del PIB, igual sucede con Corea del Sur, en

donde los beneficios son muy bajos y por lo tanto sus compromisos también

representan un porcentaje muy bajo. Por el contrario, en países como Italia y Grecia,

que otorgan beneficios promedio cercanos al 60%, sus gastos en pensiones oscilan entre

el 12% y el 14% del PIB (Gráfica 1).

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Gráfica 1. Relación entre el gasto público en pensiones y tasas de Remplazo

Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI Por su parte, en los países emergentes excluyendo a Ucrania, y que tienen tasas de

remplazo entre el 10% y 30%, las obligaciones pensionales son inferiores al 4,0% del

PIB. En países como Rumania, Hungría, Estonia, Argentina, Chile, entre otros, quienes

otorgan beneficios promedio entre el 40% y el 50%, los gastos de pensiones se

encuentran entre el 6% y el 8% del PIB. Las excepciones a esta regla son Brasil y

Turquía quienes tienen gastos similares pero sus beneficios oscilan entre el 60% y el

70% debido a la "juventud" de sus sistemas.

Los beneficios pensionales o las tasas de remplazo son diferentes entre los países y

muchas veces al interior de cada país debido a las transiciones aplicadas, y al cambio

de parámetros por efecto de reformas adoptadas para ajustar el sistema. Watson y

Wyatt (2010), adelantaron una investigación en la que muestran como un jubilado a los

65 años en España, con un sueldo bruto anual de 30.000 euros y equivalente a lo que

ganan, por ejemplo, los maestros de primaria y otros profesionales cualificados, recibe

como pensión el 81% de su salario, es decir, 24.300 euros al año distribuidos en 14

mesadas. Esta es una persona considerada de pensiones altas, similar a lo que reciben

los pensionados de Luxemburgo, con un 82%, y ligeramente superior a los

pensionados de Portugal que tienen una tasa de remplazo del 77%; Italia (75%); Austria

(71%); y Finlandia (60%). Por el contrario, las tasas de remplazo más bajas las reciben

los pensionados de los países de Irlanda (38%) y Reino Unido (30%) (Tabla 3).

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De otra parte, en el caso de trabajadores de mayor calificación y remuneración, con

salarios de 50.000 euros por ejemplo, la mayor tasa de remplazo la tienen los

pensionados de Portugal con el 77% para el salario de sustitución, superior a la de

Luxemburgo que es del 75%. España por el contrario, ocupa el octavo lugar en Europa

en cuanto al otorgamiento de este tipo de pensiones, detrás de Luxemburgo, Noruega,

Austria, Holanda, Bélgica, Alemania y Francia3.

Tabla 3. Diferencias en las pensiones promedio de Europa

PaisPromedio Mínima Máxima

Luxemburgo 1592 1.023 4.735Noruega 1053 870,41 2.040Austria 953,12 604 2.220Holanda 900 No hay No hay Bélgica 878,16 716,33 1.295,25Alemania 793,11 No hay No hay Francia De 700 a 800 514,32 1.134,55España* 614,27 385 1.827Irlanda* 589,2 119 122Reino Unido 587,88 108 Entre 428 y 840 Dinamarca** 538,79 727 1.020

Finlandia 493 No hay No hay Grecia 474 Entre 201 y 357 2.058

Italia 715,23 403 No hay

Portugal *** 612,12 170 1.199

* 14 mesadas

** Más suplementos

***Máxima por matrimonio

Montos de las Pensiones (Euros /Mes)

Fuente: Watson-Wyatt (2010)

Sin embargo, al ponderar y sacar el promedio de todas las tasas de remplazo entre los

diferentes tipos de trabajadores la situación es un tanto diferente tal como se aprecia en

la Tabla 4

El beneficio promedio más generoso se otorga en Luxemburgo (84%) y el más bajo en

Grecia (48%). Además, se puede observar que países como Suecia, Países Bajos, y

Luxemburgo, otorgan beneficios superiores al 80%. En Alemania, Austria, y Francia los

beneficios pensionales se encuentran entre el 70% y el 80%. En el siguiente rango se

encuentran los países de Italia, Bélgica, España, Finlandia, y Dinamarca, los cuales

otorgan tasas de remplazo entre el 60% y el 70%. Finalmente, entre los países que

otorgan los menores beneficios, se encuentran Reino Unido, Portugal, Irlanda y Grecia,

cuyas tasas de remplazo se sitúan entre el 57% y el 48%

3 Así, los jubilados españoles cobran unos 200 euros al mes menos que la media europea, y por debajo de ellos quedarían los pensionistas de países como Finlandia, Irlanda, Reino Unido y Grecia.

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Tabla 4. Tasas de remplazo media*

PaísTasa de remplazo

media

Luxemburgo 84% Países Bajos 83% Suecia 80% Alemania 79% Austria 77% Francia 75% Italia 66% Bélgica 66% España 65% Finlandia 64% Dinamarca 62% Reino Unido 57% Portugal 56% Irlanda 52% Grecia 48%

Total* 68% Fuente: OECD-Panel de Hogares de la Unión Europea *Promedio ponderado

Como nos podemos dar cuenta, existen grandes diferencias entre países y grupos de

trabajadores en los diferentes países. Además, las reformas han dado lugar a que los

trabajadores antiguos tengan unas tasas de remplazo diferentes a las de los nuevos

trabajadores, y ello ha dado lugar a un debate sobre la equidad horizontal y vertical de

los sistemas pensionales.

Pobreza y desigualdad. Uno de los factores que más incide en la pobreza es el bajo acceso

al mercado laboral, por cuanto al final de la vida de las personas estas quedan

desamparadas de cualquier posibilidad de ingreso en la vejez, tal como sucede en

Colombia y en la mayoría de los países de América Latina. Este escenario también

puede ocurrir en un sistema que tiene cobertura universal pero en el que los beneficios

son muy bajos. Por ello, algunos países hacen muchos esfuerzos para expandir los

beneficios sociales vía universalización de subsidios a la vejez o facilitando el acceso a

la pensión, para evitar el riesgo de caer en la pobreza durante la vejez.

La evidencia ha mostrado en varios países que al reducir los beneficios, la pobreza de

la gente mayor aumentó. Así sucedió a mediados de los años noventa, y más

recientemente a raíz de la crisis mundial y Europea, en donde para varios países la

pobreza relativa aumentó entre 7 y 12 puntos. Munzi y Smeeding (2006), en un estudio

basado en datos del Luxembourg Income Study demostraron que entre 1995 y 2000 la

pobreza relativa en la vejez aumentó 5,9 puntos en España por cuenta del rezago entre

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los aumentos del salario y el ajuste a las mesadas4. Algunos datos de pobreza relativa

en la niñez y la ancianidad se presentan en la Tabla 5.

Tabla 5. Pobreza relativa en la niñez y la vejez, año 2005*

Paises Total Niños Ancianos

Países Bajos 4,9 6,3 1,6Luxemburgo 6,1 9,1 3,7 Hungría 6,4 8,1 4,3 Canadá 12,4 15,5 5,4 Polonia 13,2 18,5 7 Suecia 6,5 4,2 7,7 Francia 7,3 7,9 8,5 Finlandia 5,4 2,8 8,5 Alemania 8,4 9 10,4 Estonia 12,4 13,9 11,1 Noruega 6,4 3,4 11,9 Dinamarca 5,4 2,7 12,1 Suiza 7,7 8,9 13,2 Austria 7,7 7,8 13,6 Italia 12,8 16,6 14,3 Bélgica 8,1 7,2 15,4 Reino Unido 12,5 17 17,2 Eslovenia 8,2 6,9 17,9 Australia 13 14,9 23 España 14,2 14,9 23,3 Estados Unidos 17 21,9 24,7 Grecia 14,3 12,7 26,8 Irlanda 16,2 15,8 36,8Promedio 9,8 10,7 13,8

Fuente: Luxembourg Income Study en www.lisproject.org

Nota: Los niños incluye la población de hasta 18 años de edad, excluyendo personas casadas o jefes de

hogar. Los ancianos incluyen la población de 65 y más años de edad. La pobreza se mide sobre la base de

50% de la mediana del ingreso disponible ajustado por tamaño del hogar.

** Los datos de Eslovenia, Reino Unido, Polonia, Holanda y Hungría corresponden al año 2001 y los datos

de Australia, al año 2005.

Pobreza relativa en la niñez y la vejez (% de niños y ancianos en hogares pobres)*

*Porcentaje de los niños y ancianos, que viven en hogares pobres Fuente: Luxembourg Income Study en www.lisproject.org Tal como ocurre en Colombia, es posible que se presente el fenómeno contrario, en

donde las pensiones son el principal factor de la concentración del ingreso, pues los

jubilados tienen un alto poder de negociación para lograr reliquidaciones de las

pensiones, haciendo al sistema muy desigual intra e inter-generacionalmente. Estos

ajustes al final terminan afectando el ingreso y el bienestar de los jóvenes.

Los sistemas de reservas "completas", basados en una relación directa entre los aportes

individuales y los beneficios de pensiones, si bien teóricamente pueden ser los más

eficientes, pueden generar efectos nocivos sobre la distribución del ingreso y la

pobreza, debido a que los altos ingresos pueden tener pensiones muy elevadas. Se

requiere que vayan acompañados de elementos progresivos como las garantías de

pensión mínima o sistemas de pilares que combinen el esfuerzo individual con la

solidaridad a la manera de Beveridge5.

4 Un brecha en los ajustes de salarios y pensiones en favor de los salarios, termina por empobrecer a los pensionados por cuenta de que los trabajadores activos pueden tener mayores posibilidades de apalancamiento que elevan los precios de los activos o otros precios de la economía y ellos pueden ajustar su nivel de deuda de largo plazo, cosa que los jubilados no pueden hacer. 5 Estos sistemas se complementan con gravámenes a las pensiones altas y/o subsidios a las pensiones o beneficios bajos.

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Actuarialmente puede suceder que una persona que tenga una carrera corta y comenzó

a cotizar a temprana edad puede tener mayor beneficio por unidad de tiempo de

contribución que una que entró tarde al mercado laboral y que tiene una carrera larga,

debido a la tasa de descuento que se le aplica al ahorro. Así mismo, como sucede en

Colombia, en el que las personas que entran tarde, cotizan poco, y tienen una carrera

relativamente corta, es posible incrementar los ingresos en forma ostensible gracias a

que están en el Régimen de Prima Media (RPM) y la base de liquidación de la pensión

son los últimos diez años, lo que los incentiva a maximizar su pensión cotizando

intensivamente en este período. También sucede que dos pensionados con las mismas

características tienen diferencias en su pensión porque el primero está en el Régimen

de Ahorro Individual (RAIS) y el segundo en el RPM, en el cual su ahorro no esta

sujeto a las variaciones del mercado.

Las garantías de ingreso mínimo conllevan a que los trabajadores de ingresos más

bajos obtengan una ventaja relativa frente a los trabajadores de ingresos altos. Por

ejemplo, las garantías de ingreso mínimo hacen que las tasas de remplazo sean del

100% en tanto que los trabajadores de ingresos medios tienen tasas de remplazo mucho

más bajas, por ejemplo del 50%. Este hecho conduce a una distribución de beneficios

más equitativa (y más homogénea) que un sistema puramente proporcional, como

proponía Bismarck.

No siempre existe una relación directa entre la progresividad de un sistema y los

beneficios "adecuados". En efecto, como se observa en la Tabla 6, hay países con

sistemas de pensiones equitativos y no siempre corresponden a países que tienen

pensiones altas (Suecia, Finlandia). Así mismo hay sistemas equitativos en países con

pensiones en promedio bajas como es el caso de Bélgica.

En general, los sistemas con garantía de ingreso mínimo, como es de prever, producen

una distribución de beneficios más progresiva. Un sistema de reparto en un principio

puede ser progresivo al ser complementado con ingreso mínimo, al igual que puede

serlo un sistema proporcional de ahorro individual con garantía de pensión mínima.

Sin embargo, en términos de su impacto de largo plazo sobre la desigualdad, puede

suceder que en el inicio de implementación del sistema se presente una mayor tasa de

11

incorporación de trabajadores frente a aquellos de las últimas cohortes, y sea pueden

asumir beneficios más altos frente a los que les corresponden a los últimos, lo cual hace

que el sistema se vuelva una fuente de concentración del ingreso. Este fenómeno quedó

al descubierto con la reciente crisis al observar la situación de algunos países de Europa

como Portugal, Grecia, e incluso España.6

Tabla 6. Desigualdad en la distribución de pensiones (coeficiente de Gini)

PaísesGINI de

Pensiones Luxemburgo 0,263 Dinamarca 0,286 Bélgica 0,288 España 0,300 Italia 0,302 Austria 0,312 Suecia 0,316 Irlanda 0,324 Países Bajos 0,330 Alemania 0,341 Finlandia 0,354 Francia 0,367 Reino Unido 0,373 Grecia 0,388 Portugal 0,407

Fuente: Cálculos OECD con base en Panel de Hogares de la Unión Europea. * Excluye a la población que no percibe beneficios

El último punto en materia de desigualdad tiene que ver con las brechas de género en

los niveles de pensiones promedio de hombres y mujeres. Esta diferencia en promedio

a favor de los hombres es de cerca del 41% en Europa y de aproximadamente el 37% en

América Latina7. La brecha puede ser aún mayor en los países que tienen una

participación femenina en el mercado laboral relativamente baja y en donde se aplican

castigos a la pensión de sobrevivencia dado que las mujeres son las mayores receptoras

de estas pensiones.

Edad: Otro elemento explicativo de los beneficios es la edad de las personas para recibir

el beneficio pensional. En los países avanzados la edad promedio para pensionarse en

1970 era de 64 años para los hombres y hoy permanece igual. Según la legislación

vigente, esta edad se mantendrá constante hasta el año 2030. En el caso de las mujeres,

la edad promedio para comenzar a recibir el beneficio pensional en 1970 era de 62 6 Por esta razón gran parte de la discusión de estabilidad de largo plazo en la Unión Europea, ha girado alrededor del recorte de los beneficios de pensiones futuras los cuales van probablemente, una mayor dispersión de los mismos. 7 Boldrin, Michele, Jiménez-Martín, Sergi y Peracchi, Franco (1997) “Social security and retirement in Spain”, Working Paper 6136, National Bureau for Economic Research. 1997.

12

años, y en la actualidad es de 63. Se proyecta un aumento leve hasta los 64 años en el

año 2030 (Tabla 7).

Tabla 7. Edad promedio para obtener la pensión 1970 1990 2010 2030 1970 1990 2010 2030

Australia 65 65 65 66 60 60 62 66 Austria 65 65 65 65 60 60 60 63 Belgica 60 60 60 60 60 60 60 60 Cánada 68 66 65 65 68 66 65 65 Republica Checa 60 60 61 64 55 57 59 63 Dinamarca 67 67 65 67 62 62 65 67 Finlandia 65 65 65 65 65 65 65 65 Francia 65 60 61 62 65 60 61 62 Alemania 63 63 65 65 60 60 65 65 Grecia 57 57 57 60 57 57 57 60 Islandia 67 67 67 67 67 67 67 67 Irlanda 70 65 65 68 70 65 65 68 Italia 60 55 59 66 55 59 59 66 Japon 60 60 64 65 55 56 62 65 Corea 60 62 - 60 62 Luxemburgo 65 65 60 60 65 65 60 60 Holanda 65 65 65 65 65 65 65 65 Nueva Zealanda 60 60 65 65 60 60 65 65 Noruega 70 67 67 67 70 67 67 67 Portugal 65 65 65 65 65 62 65 65 Slovaquia 60 60 62 62 55 57 57 62 Slovenia - 63 63 - 61 61 España 65 65 65 65 65 65 65 67 Suecia 67 65 65 65 67 65 65 65 Suiza 65 65 65 65 60 62 63 64 Reino Unido 65 65 65 66 60 60 60 65 Estados Unidos 65 65 66 67 65 65 66 67

Argentina 60 60 65 65 55 55 60 60 Brasil 65 65 65 65 60 60 60 60 Bulgaria 60 60 63 63 55 55 60 60 China 60 60 60 60 55 60 60 60 Chile 65 65 65 65 55 60 60 60 Egypto - 60 60 60 - 60 60 60 Estonia - - 63 65 - 61 65 Hungria 60 60 60 65 55 55 59 65 India 55 55 55 55 55 55 55 55 indonesia - 55 55 55 55 55 55 Jordania - 60 60 60 55 55 55 Latvia - - 62 62 62 62 Lituania - - 63 63 60 60 Malasia 55 55 55 55 55 55 55 55 Mexico 65 65 65 65 65 65 65 65 Paquistan 60 60 60 60 55 55 55 55 Philipinas 60 60 60 60 60 60 60 60 Polonia 60 65 65 65 60 60 60 60 Rumania 60 60 64 65 55 55 59 60 Rusia - - 60 60 55 55 Arabia Saudita 60 60 60 60 60 60 55 55 Sur Africa 60 65 61 60 60 60 60 60 Tahilandia - - 55 55 55 55 Turquia 55 60 60 60 50 55 58 58 Ukrania - - 60 60 55 60

Promedio 62 62 62 63 60 60 61 62 Avanzados 64 63 64 65 62 62 63 64 Emergentes 60 61 61 61 57 58 58 59

Economías Avanzadas

Economías Emergentes

Hombres MujeresPais

Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI

En el caso de los países emergentes, la edad promedio para pensionarse era 60 años en

el caso de los hombres y en la actualidad apenas se ha incrementado en un año. Se

prevé que en el año 2030 sea 62. La edad para recibir la pensión en el caso de las

mujeres era 57 años y, con las diferentes reformas efectuadas, ha aumentado hasta 59

años y se prevé se mantenga así en los próximos veinte años (Tabla 7Tabla 7).

Cobertura. La otra gran diferencia entre los países es la cobertura de los sistemas.

Mientras que en los países de Asía la cobertura no supera el 38% y el promedio se sitúa

alrededor del 26%, debido a que hace relativamente poco se crearon los sistemas de

pensiones tal como se conocen en occidente; en América Latina la cobertura promedio

es del 59% siendo la más elevada la de Brasil, que alcanza el 82%, y seguida por la de

13

Argentina con un 63%. Por el contrario, en Colombia y México las coberturas oscilan

entre el 34% y el 19% respectivamente. En el Medio Oriente las coberturas oscilan entre

el 40% en Jordania y el 100% en Arabia Saudita; el promedio para este grupo de países

es del 68%, destacándose el hecho de que en Suráfrica la cobertura es del 75% y en

Egipto del 50% (Gráfica 2).

Gráfica 2. Cobertura de pensiones

93,0

68,1

54,0

26,0

0

20

40

60

80

100

120

Phili

pinas

Tahila

ndia

Indones

ia

India

Paqui

stan

Chin

a

Mala

sia

Pro

medio

Méxi

co

Col

om

bia

Chile

Arg

entin

a

Bra

zil

Pro

medio

Jord

ania

Egip

to

Sur A

fric

a

Ara

bia

Saudita

Pro

medio

Hungr

ia

Polo

nia

Turk

ia

Est

onia

Latv

ia

Litu

ania

Ucr

ania

Bulg

aria

Rus

ia

Rum

ania

Pro

medio

ASIA Latinoamerica Medio Oriente y Africa Europa del Este

Cob

ertu

ra

Fuente: ILO, Worldbank, IMF estimates

La cobertura promedio de los países de Europa del Este es del 93% y, a pesar de que

ser una de las más elevadas del mundo, hay algunas diferencias significativas entre

países. Por ejemplo, Rumania y Rusia tienen coberturas del 100% en tanto que países

como Hungría, Polonia, Turquía y Estonia tienen coberturas que oscilan entre el 82% y

el 85%, las cuales serían motivo de envidia para cualquier país de América Latina, Asia

o África.

Finalmente, las mayores coberturas se encuentran en las economías de Europa, cuyos

mercados laborales y sistemas de pensiones son los más antiguos en conformación y

consolidación. La cobertura promedio de los países de la Unión Europea es del 90,5%.

En la Tabla 8 se puede apreciar que los países con mayor cobertura en su sistema

pensional son Suecia (98,9%); Reino Unido (98.5%); Alemania (97%); Países Bajos

14

(96,9%); Finlandia (96,7%); Francia (96,1%); y Dinamarca (93,2%). En contraste, los

países con menor cobertura son España (79,4%) y Luxemburgo (78,9%).

Tabla 8. Cobertura de Pensiones en los países de la Unión Europea

Sin beneficio de Pensión

Con Beneficio de Pensión

Suecia 1,1 98,9 Reino Unido 1,5 98,5 Alemania 3 97 Países Bajos 3,1 96,9 Finlandia 3,3 96,7 Francia 3,9 96,1 Dinamarca 6,8 93,2 Italia 10,2 89,8 Portugal 10,5 89,5 Grecia 11 89 Bélgica 13,7 86,3 Austria 15,9 84,1 Irlanda 17,9 82,1 España 20,6 79,4 Luxemburgo 21,1 78,9

Total* 9,5 90,5 Fuente: Elaboración propia en base al Panel de Hogares de la Unión Europea

II. Antecedentes del sistema de pensiones en Colombia

Hasta la década de los cuarenta las pensiones estaban a cargo directamente de las

empresas públicas o privadas. Con la expedición del la Ley 6 de 1945 se da inicio al

sistema de pensiones para los empleados del Estado bajo la modalidad de Prestación

Definida, con la creación de CAJANAL. Años más tarde, en 1967, los trabajadores de las

empresas privadas tuvieron la opción de acceder al régimen de Invalidez, Vejez y

Muerte (IVM) del Instituto del Seguro Social (ISS) bajo la modalidad de Prima Media,

el cual fue condicionado a una transición paramétrica con ajustes quinquenales en lo

que se refiere a la estructura de las contribuciones, de las cuales eran responsables el

Gobierno, los empresarios y los trabajadores8.

Con la creación de las cajas administradoras y reconocedoras de pensiones, en muchas

empresas y entidades del Estado se llegó a hablar de la existencia de más de un millar

de estos establecimientos cumpliendo estas labores. Aunque no es el propósito entrar

8 El Decreto 3041 de 1966, estableció que la cotización para pensiones debería ser del 6% ajustada en 3% cada cinco años, hasta llegar al 22% cuando el sistema tuviera 25 años de vigencia, es decir en 1991. Las contribuciones se estructuraron de la siguiente forma: 50% a cargo del empleador, 25% a cargo del trabajador y 25% a cargo del Gobierno Nacional.

15

en los detalles del funcionamiento de estas entidades, lo único cierto es que estas no

contaron con las reservas suficientes para garantizar los beneficios acordados debido a

que las cotizaciones eran muy bajas y los beneficios acordados desbordaron su

capacidad. Existía toda clase de incentivos para aprobar beneficios superiores a las

contribuciones que efectuaban empleados y empleadores.

En el ISS se generó un pasivo por efectos de la eliminación del aporte a cargo del

Gobierno del 0.25% a través de la expedición del decreto 1935 de 1973, con lo cual la

cotización pasó a estar a cargo sólo de trabajadores y patronos en los porcentajes

previstos inicialmente. La cotización solo se ajustó hasta 1985, con la expedición del

Decreto 2879, que la elevó al 6,5%, pero ya se había generado un importante pasivo en

el sistema. Adicionalmente, este desequilibrio se había acentuado por cuenta de otros

parámetros asociados al sistema, como la edad, la tasa de remplazo y el número de

semanas de cotización que no se ajustaron en el tiempo señalado, lo cual, sumado a los

problemas de cobertura, dejó al descubierto la necesidad de hacer grandes ajustes al

sistema pensional.

La existencia de beneficios superiores a los aportes efectuados y la falta de ajustes en

los parámetros, dio lugar a grandes subsidios (entre el 80% y 93% de la pensión), a

diferencias importantes en las reglas de liquidación y el reconocimiento de las

pensiones entre unos trabajadores y otros. Muchos de estos subsidios estuvieron

amparados en convenciones colectivas y en las normas de cada régimen. En la mayoría

de las ocasiones no había ninguna correspondencia entre los beneficios y los aportes.

A. Ley 100 de 1993 Desde la creación del ISS, el sistema pensional no había sido reformado y fue solo hasta

los años noventa que se llevó a cabo una reforma estructural al sistema a través de la

Ley 100 de 1993, la cual tenía como objetivo mejorar la equidad, la eficiencia, la

cobertura del sistema y corregir el desajuste financiero y actuarial. Por su concepción,

se podía decir que esta Ley también permitiría reducir los altos índices de corrupción

existentes y la deuda implícita generada en el régimen de prima media con cargo al

presupuesto nacional.

16

Con la Ley 100 se creó un Sistema dual compuesto por un Régimen de Prima Media

(RPM) y un Régimen de Capitalización Individual Voluntaria y Obligatoria (RAIS).

Esta iniciativa permitió modificar los parámetros y los requisitos para acceder las

pensiones. Entre los aspectos más importantes se pueden mencionar los siguientes:

El aumentó en la cotización a del 6,5% al 13,5%, con un incrementó del 1% para

ingresos mensuales superiores a 4 SMLMV, con destino a la financiación del

Fondo de Solidaridad Pensional.

Se determinó que las edades de jubilación serían de 55 años para las mujeres y

60 años para los hombres hasta el año 2014, y de 57 y 62 años respectivamente,

después de dicha fecha.

Se estableció como requisito cotizar un mínimo de 1000 semanas para recibir la

pensión del Seguro Social o para quienes fueran objeto de la Garantía de

Pensión Mínima (GPM) en el RAIS.

Permitió la creación de la GPM en el Régimen de Ahorro Individual con cargo

al presupuesto nacional, con el fin de asegurarle a todos los afiliados de dicho

sistema, una mesada no inferior al salario mínimo legal mensual vigente

(SMLMV).

La reforma de 1993 trajo elementos positivos y avanzó en la reducción de los subsidios

existentes. En efecto, el cambio en los parámetros del sistema conllevó a una reducción

del 78% al 43% en el subsidio que recibían las personas que devengaban pensiones

superiores a los dos salarios mínimos.

No obstante, ninguna reforma pensional, por completa que sea, logra cumplir en su

totalidad los principios de equidad, eficiencia, universalidad y la sostenibilidad fiscal y

financiera9, pues al fin y al cabo son ejercicios técnicos que deben ser revisados cada

cierto tiempo. A pesar de los avances mencionados quedaron en evidencia muchos

problemas que atentan contra los principios anteriormente mencionados:

9 A pesar de la actualización de los parámetros del sistema, el RPM ya tenía causado un pasivo a cargo del presupuesto nacional debido a las bajas cotizaciones y a la falta e ajuste de otros elementos del sistema.

17

• Al eliminar buena parte de las fuentes de financiación del régimen de prima

media, por el traslado de afiliados al nuevo sistema de ahorro individual, se

creó una presión fiscal que obligó al Gobierno a hacer un prolongado ajuste

tributario para asumir el pasivo causado en el ISS.

• A pesar de la reducción de los subsidios en el régimen de prima media,

quedaron importantes porcentajes de subsidio que hacían más atractivo el

régimen de prima media frente al de ahorro individual10. Por ejemplo, para

obtener la Garantía de Pensión Mínima en el régimen de ahorro individual

había que cotizar 1.150 semanas, en tanto que en el de prima media solo se

requerían 1.000 semanas.

• Quedaron vigentes algunos regímenes especiales como el de educadores, los

trabajadores de Ecopetrol, alto riesgo y convenciones colectivas. Además

quedaron existiendo incentivos para prolongar la transición de muchos

regimenes especiales.

• La dualidad del sistema permitía el arbitraje entre sistemas, permitiendo que

los afiliados apostaran contra el fisco. Los afiliados de las AFP al acercarse a sus

edades de jubilación podían trasladarse al ISS sin restricción de tiempo,

buscando mejores beneficios.

• Continuaron existiendo muchas entidades reconocedoras de pensiones, lo cual,

generó toda suerte de practicas corruptas en el proceso de reconocimiento y

liquidación de las mismas.

• La creación de la GPM, con cargo al Presupuesto Nacional, obligaba a mantener

por lo menos siempre el mismo nivel de obligaciones fiscales para atender

pensiones.

10 Estos subsidios se deben a que la transición se mantenía por 20 años y porque los parámetros para los nuevos afiliados tampoco garantizaban el equilibrio actuarial.

18

• Aunque la cobertura en términos de afiliados aumentó del 25,7% al 47% entre

1994 y 2002, la cobertura medida en términos de cotizantes efectivos apenas

pasó del 20,1% al 22,3% en el mismo período.

• Los parámetros actuariales como la tasa de remplazo, las tasas de contribución,

la edad, las semanas de cotización, entre otros, quedaron desactualizados frente

a las tendencias demográficas que se venían presentando en el país. Por

ejemplo, entre 1975 y 1995 la expectativa de vida al nacer de las mujeres

aumentó en 7 años y para los hombres en 511.

• Como sucede con todas las reformas de pensiones en los países en desarrollo,

no siempre se encuentra toda la información disponible en forma actualizada.

Por ejemplo, las tablas de vida existentes en el momento de discutir la reforma

eran las mismas de 10 años atrás, lo cual subestimaba el verdadero costo de las

pensiones y la valoración de las rentas vitalicias.

• La rentabilidad mínima sesgó el portafolio de los administradores del régimen

de ahorro individual, generando un comportamiento de “manada” en las

inversiones realizadas.

• Quedaron en evidencia algunas dificultades del régimen de ahorro individual

frente a los verdaderos alcances de un sistema pensional. El “retiro anticipado”

y el uso de la opción de “excedentes de libre disponibilidad”, contribuyen a

aumentar el faltante en el sistema de salud y solidaridad.

En conclusión, a pesar de los avances logrados por la Ley 100 de 1993, el país había

experimentado importantes cambios demográficos, económicos, sociales y laborales,

que no habían sido incluidos del todo en el diseño actuarial de la misma. Ello hacía

necesario implementar nuevas modificaciones al sistema para asegurar sus objetivos, y

la sostenibilidad fiscal y financiera del mismo.

11 La expectativa de vida en las mujeres entre 1995 y 2020 aumentaría en 6 años y para los hombres era de 8 años, según cálculos del DANE y el CELADE.

19

Al finalizar el siglo XX, Colombia enfrentaba la peor crisis de su historia y fue

necesario adoptar el ajuste fiscal más grande que hasta entonces se había conocido. En

ese contexto se requería adelantar un paquete de reformas con la ayuda del FMI para

garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. En ese frente se hicieron reformas

tributarias, ajustes en el crecimiento del gasto público, se reformó la Constitución para

hacer viables las transferencias a las entidades territoriales, se creo el Fondo de

Pensiones Territoriales, se fortalecieron los fiscos de los departamentos y municipio y

se propuso un proyecto de ley para hacer viable el sistema pensional.

B. Proyecto de Ley 206 de 2001

El proyecto de ley 206 del año 2001 fue presentado por el entonces Ministro de

Hacienda, y hoy Presidente de la República, Juan Manuel Santos, y el Ministro de

Trabajo, y hoy Vicepresidente de la República, Angelino Garzón. Esta iniciativa, tenía

como parámetros básicos la elevación de la cotización del 13,5% a 14,5% en el año 2004

hasta alcanzar gradualmente el 15,5% en 200812; la reducción de gastos de

administración del 3,5% (según la Ley 100 de 1993) al 2,5% y; la creación del Fondo de

Garantía de Pensión Mínima. Los ingresos adicionales por el incremento de la

cotización y por la reducción en los gastos de administración y de aseguramiento para

invalidez y sobrevivencia se destinaban, en el caso del régimen de ahorro individual, al

FGPM. En el caso del Régimen de Prima Media, el aumento en la cotización y el punto

de reducción en los costos de administración y seguros se utilizaría para el pago de

pensiones y capitalización de las reservas pensionales.

El ajuste más importante estaba a cargo del aumento de la edad para tener derecho a

pensión, la cual se elevaba de 55 a 60 años para las mujeres, y de 60 a 65 años para los

hombres. Dicho incremento se haría efectivo a partir del año 2014, elevando la edad de

las mujeres a 58 años y la de los hombres a 63 años, de tal manera que en el año 2020,

las edades para pensionarse serían de 60 años para las mujeres y de 65 para los

hombres.

El ajuste en las edades iría acompañado de un aumento en el número de semanas a

partir del 1 de enero del año 2014. El incremento era de 35 semanas por año, hasta

12 Con un aumento de 0.25% por cada año desde el año 2005 hasta el año 2008.

20

completar 1.250 semanas en el año 2020 (año en el cual dicho aumento sería de 40

semanas)13.

La tasa de remplazo se mantuvo entre el 65% y el 85% del ingreso base de liquidación

(IBL). Si el afiliado lograba cotizar más de 1.000 semanas, se le reconocería un 2%

adicional de tasa de remplazo por cada 50 semanas, hasta que lograra alcanzar las 1.200

semanas, y con ello se llegaba a representar hasta el 73% del IBL. Cuando el afiliado

cotizara entre 1.200 y 1.400 semanas, el aumento en la tasa de reemplazo sería del 3%

por cada 50 semanas adicionales, hasta alcanzar el 85% del IBL.

Se creaba el Fondo de Garantía de Pensión Mínima con el fin de atender una de las

principales contingencias a cargo del Gobierno en el largo plazo, derivada de la

adopción del RAIS, el cual era la GPM. Este fondo sería financiado con los aportes del

1% adicional de la cotización y con el 1% derivado de la reducción de los costos de

administración y seguros. El proyecto también fortalecía el Fondo de Solidaridad

Pensional, con un aumento del 1% en la cotización de aquellas personas que

devengaran ingresos superiores a los 20 salarios mínimos.

Este proyecto de Ley después de ser aprobado en tercer debate en el Congreso fue

retirado por el Gobierno del Presidente Uribe y fue reemplazado por uno nuevo que en

el fondo no se apartaba de los objetivos y principios del proyecto 206.

C. Ley 797 de 2003

Esta Ley tenía como objetivo promover mayor equidad, universalidad, eficiencia y

solidaridad del sistema de pensiones así como promover la sostenibilidad fiscal y la

justicia redistributiva.

13 El número de semanas cotizadas en cualesquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones se computaría de acuerdo a: a) El tiempo de servicio como servidores públicos remunerados, incluyendo los del artículo 279 de la ley 100 de 1993; b) empleadores que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 tenían a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, siempre y cuando la vinculación laboral se encontrara vigente o se haya iniciado con posterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993; c) El número de semanas cotizadas a cajas previsionales del sector privado que antes de la ley 100 de 1993 tuviesen a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión; d) El tiempo de servicios como trabajadores vinculados con aquellos empleadores que por omisión no hubiesen afiliado al trabajador. El cómputo será procedente siempre y cuando el empleador o la caja, según el caso, trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfacción de la entidad administradora, el cual estará representado por un bono o titulo pensional.

21

El nuevo proyecto de Ley presentado al Congreso tenía como meta elevar la edad de

pensión de las mujeres a 62 años y la de los hombres a 65 años a partir del 2014; un

incremento en la cotización del 13,5% al 15,5%; elevar el número de semanas para

pensionarse de 1.000 a 1.300, con un máximo de 1.800 a partir de 2003. Igualmente se

creaba el FGPM y se fortalecía el Fondo de Solidaridad Pensional (FSP). Por el

contenido del proyecto de Ley, éste tenía más alcance en los propósitos fiscales y

paramétricos que la ley finalmente aprobada. No obstante, se lograron ajustar los

parámetros del sistema, se mejoraron las fuentes del Fondo de Solidaridad Pensional,

se redujo el costo fiscal a cargo del gobierno en un 34% del PIB, conjuntamente con la

Ley 812/03, mediante la cual fue posible ajustar las cotizaciones a salud y pensiones

del magisterio a las condiciones del régimen general.

Además de disminuir los costos a cargo del presupuesto nacional, por el ajuste en el

RPM y la reducción del período de transición y la creación del FGPM, se establecieron

reglas para reducir el arbitraje entre los regimenes.

D. Ajuste en los Parámetros:

En general el ajuste que trajo consigo la Ley 797 de 2003 fue el siguiente (ver también

Tabla 9):

• Aumento de la cotización al sistema. Se realizó mediante una transición que se

iniciaba con un aumento del 1% en el 2003, es decir, aumentaba al 13,5%; un

aumento del 0,5% por cada año a partir de 2004 hasta llegar al 15,5% (Tabla 10).

Adicionalmente, cuando la economía creciera más del 4% en dos años

consecutivos a partir del 2008, se debía aumentar la cotización al 16,5% por una

sola vez.

• Reducción del costo de administración y seguros. Se estableció una reducción en los

costos de administración y seguros del 0,5%, con destino al fortalecimiento del

FGPM.

22

Tabla 9. Resumen del ajuste en los parámetros aprobado en la Ley 797/03 Ley 100 de 1993 Ley 797 de 2003

Tiempo mínimo 1.000 semanas 1000 semanasArt. 9° Incrementos50 semanas en el año 2005Mod. Art. 33 ley 100/93 25 semanas desde el año 2006 hasta el año 2015, en que se

llega a las 1300 semanas.Edad mínima 55 Mujeres y 60 Hombres. 55 Mujeres y 60 Hombres.Art. 9° 57 Mujeres y 62 Hombres desde el año 2014 57 Mujeres y 62 Hombres desde el año 2014Mod. Art. 33 ley 100/93Tasa de cotización 13,5% del Ingreso Base de Cotización Monto: 13.5% del Ingreso base de cotización. (IBC)Art. 7° + 1.0% todo a cargo del afiliado con IBC >= 4 salarios mínimos,Mod. Art. 20 ley 100/93 + 1.0% para afiliados con IBC de cuatro o más para el Fondo de Solidaridad Pensional.

salarios mínimos, para el Fondo de Solidaridad Además se efectúa una cotización adicional según nivel de ingresos: Pensional De 16 a 17 SMLMV + 0.2% del IBC

De 17 a 18 SMLMV + 0.4% del IBCDe 18 a 19 SMLMV + 0.6% del IBCDe 19 a 20 SMLMV + 0.8% del IBCMás de 20 SMLMV + 1.0% del IBC

Incrementos1.0% en el año 2004 para todos 0.5% en el año 2005los afiliados:0.5% en el año 2006, en que se llega a 15.5% de tasa de cotización

1.0% a partir del año 2008, por una sola vez, dependiendo del crecimiento del PIB.

Los empleadores pagarán el 75% de la cotización total y los trabajadores el 25%, salvoen el caso del 1% de solidaridad con cargo a afiliados con IBC >= 4salarios mínimos.Desde 2006 se destina a vejez 12.5% en RPMPD y 11.0% en RAI.

Monto de la pensión de vejez 65% del IBC Hasta 2003Art. 10 65% del IBCMod. Art. 34 ley 100/93 + 2.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1000, + 2.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1000, hasta

hasta las 1200 semanas las 1200 semanas+ 3.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1200, hasta

+ 3.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1200, las 1400 semanas hasta las 1400 semanas

Monto mínimo = 65% - Monto máximo = 85%Desde 2004

Monto mínimo = 65% - Monto máximo = 85% Monto diferencial que depende del nivel del IBC, según lasiguiente fórmula:

r = 65.50 - 0.50 s, donde:r = porcentaje del ingreso de liquidación.s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes

A partir del año 2005:+ 1.50% por cada 50 semanas adicionales a las mínimas requeridas.Mónto mínimo = 65% a 55% según nivel del IBC ( 1 a 20 SML)Mónto máximo = 80% del IBC

Pensión de invalidez Si el afiliado está cotizando: Invalidez causada por enfermedad:Requisitos Haber cotizado por lo menos 26 semanas, al - 50 semanas cotizadas en los últimos 3 años inmediatamenteArt. 11 momento de producirse el estado de invalidez; anteriores a la fecha de estructuración y 25% del tiempoMod. Art. 39, Ley 100 de 1993 cotizado entre los 20 años de edad y la fecha de la primera

Si el afiliado no está cotizando: calificación de invalidez.Haber cotizado al menos 26 semanas del año Invalidez causada por accidente:inmediatamente anterior al momento en que - 50 semanas cotizadas en los últimos 3 años inmediatamente se produzca el estado de invalidez. anteriores al hecho causante de la misma.

Pensión de sobrevivientes Si el afiliado está cotizando: Muerte causada por enfermedad:Requisitos Haber cotizado por lo menos 26 semanas, al - Haber cotizado 25% del tiempo entre los 20 años de edad y Art. 11 momento de producirse la muerte; la fecha de fallecimiento.Mod. Art. 46, Ley 100 de 1993

Si el afiliado no está cotizando:Haber cotizado al menos 26 semanas del año Muerte causada por accidente:inmediatamente anterior al momento en que - Haber cotizado 20% del tiempo entre los 20 años de edad y se produzca la muerte. la fecha de fallecimiento.

Beneficiarios: Beneficiarios:Muerte del afiliado: en forma vialicia, el cónyuge o la Muerte del afiliado : en forma vitalicia, el cónyuge o la compañera(o) permanentecompañera(o) permanente supérsite. siempre y cuando, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga mínimo 30 años

de edad. O haya procreado hijos con éste.

En forma temporal : el cónyuge o la compañera (o) siempre y cuando, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con éste. Esta pensión se pagará máximo por 20 años.

Muerte del Pensionado : en forma vitalicia Muerte del Pensionado : en forma vitalicia El cónyuge o la compañera(o) permanente, deberá El cónyuge o la compañera(o) permanente, deberá acreditar que convivió con el acreditar que convivió con el causante mínimo 2 fallecido mínimo 5 años continúos antes de su muerte.años continuos antes de su muerte, salvo que haya Adicionalmente se tendría en cuenta la edad.procreado hijos con él.

Afiliación a) La afiliación es obligatoria salvo lo previsto para los a) La afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientesArt. 2°, lit. a) trabajadores independientes.Mod. Art. 13, Ley 100 de 1993.Traslado entre Regimenes - Una sola vez cada 3 años. - Una sola vez cada cinco añosArt. 2°, lit. e) - Un año después de la entrada en vigencia, a quienes les falten diez años oMod. Art. 13 Ley 100/93 menos para cumplir la edad mínima no se les permite cambiar de régimen.

Facultades extraordinarias El presidente tiene facultades por 6 meses a partir de la expedición de la leyArt. 17 para expedir normas con fuerza de ley para modificar:

1. Régimen pensional del presidente de la República.2. Régimen de trabajadores que laboren en actividades de alto riesgo.3. Régimenes pensionales de las Fuerzas Militares, la Policía y el DAS.

Régimen de TransiciónMod: Art. 36 Ley 100 de 1993

Quienes tienen derecho: A la entrada en vigencia de la ley: A la entrada en vigencia de la ley:Mujeres: 35 o más años de edad Mujeres: 35 o más años de edadHombres : 40 o más años de edad Hombres : 40 o más años de edadO quien tenga 15 o más años de servicios cotizados. O quien tenga 15 o más años de servicios cotizados.

Beneficios y requisitos - Edad Mínima - Edad Mínimaque mantiene del régimen - Tiempo de cotizaciónal que estaban afiliados - Monto de la pensión

Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente At. 19

Los representantes legales de las instituciones de seguridad social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondosde naturaleza pública.Art. 20

Las decisiones judiciales que obliguen al erario público a cubrir pensiones u otras sumas períodicas podrán ser revisadas por el Consejo de estado o la Corte Constitucional por solicitud del Gobierno Nacional. a) Cuando el reconocimiento se haya ob

Fuente: Leyes 100/1993; Ley 797/2003 y Proyecto de Ley 056/02

• Creación del FGPM. Con cargo a un patrimonio autónomo se pagará, en primera

instancia, la garantía de pensión minima del régimen de ahorro individual. El

Gobierno Nacional debía definir el régimen de organización y administración,

así como la entidad o entidades que lo administrarían. De otro lado, en el

artículo 14 de la Ley, se definieron las condiciones para el acceso al beneficio de

la GPM, el cual debía tener las mismas condiciones señaladas para el régimen

de prima media14.

14 En el caso del régimen de ahorro individual, el incremento del 2004 se destinaba al FGPM al igual que la reducción inmediata del 0,5% en los costos de administración y seguros. Los incrementos previstos a partir del 2005 iban con destino a las cuentas de los afiliados.

23

Tabla 10. Tasa de Cotización en el sistema

RPM 2003 2004 2005 2006

Aporte Directo a Pensión 10,5 11,5 12,0 12,5 GPM1/ - - - - Administración y seguros 3,0 3,0 3,0 3,0Total1/ Es a cargo del fondo común del ISS y del Presupuesto Nacional

RAIS 2003 2004 2005 2006

Aporte Directo a Pensión 10,5 10,0 10,5 11,0 FGPM 0,5 1,5 1,5 1,5Administración y seguros 3,0 3,0 3,0 3,0Total

• Densidad de cotización. Se aumentó el número de semanas de cotización de 1.000

a 1.300 a partir de enero del año 2005. A partir de este año, el número de

semanas debería aumentar en 50 por año, hasta completar 1.100 en el 2006, y a

partir de dicho año, el incremento sería de 25 cada año hasta llegara a 1.300 en

el año 2015.

• Se limitó el Ingreso Base de Cotización. Se fijó como límite máximo del IBC en 25

salarios mínimos tanto para trabajadores del sector público como privado15.

• Ajuste en la tasa de remplazo en el RPM. Con el fin de reducir los subsidios

regresivos del sistema, la Ley 797/03 redujo la tasa de remplazo manteniendo

un porcentaje inicial del 65%16 del IBC disminuyéndola inversamente al número

de salarios mínimos del IBL del beneficiario.

El procedimiento para calcular el porcentaje del IBL al cual tendrá

derecho el beneficiario es el siguiente: R = 65.5 - 0.50W, donde R es la

tasa de reemplazo y W el número de SMLMV a los que equivale el IBL.

Con este procedimiento, la tasa de remplazo oscilaría entre 65% y 55%

del IBL para las personas que cumplen con las condiciones mínimas

exigidas por el sistema. Por ejemplo, una persona que devengue dos (2)

15 En el caso de que los trabajadores devenguen más de 25 SMM, el IBC para aportes a la seguridad social queda sujeto a reglamentación del Gobierno. 16 El monto mensual de la pensión correspondiente al mínimo de las semanas requeridas es del 65% del Ingreso Base de Liquidación, es decir, del promedio del ingreso obtenido por el trabajador en sus últimos 10 años de cotización, previos a adquirir el derecho a pensión.

24

salarios mínimos tendría una pensión equivalente a: 65,5 – 0.5*(2) =

64.5%. Si una persona en las mismas condiciones tiene como IBL 20

SMLM, la tasa de remplazo será igual a 65,5 - 0.5*(20) = 55.5%.

El monto mensual de la pensión de vejez, correspondiente a las

primeras 1.000 semanas de cotización, será equivalente al 65% o al 55%

del IBL. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.000 y hasta las 1.200

semanas, la tasa de remplazo aumentará en 2%, con lo cual se llegaría a

73% del IBL. Adicionalmente, por cada 50 semanas adicionales a las

1.200 y hasta las 1.400 semanas, este porcentaje se incrementará en 3%,

hasta completar un monto máximo del 80% del IBL.

El valor total de la pensión no podrá ser superior a 80% del IBL, ni

inferior a la pensión mínima.

E. Estrategia para reducir el arbitraje entre regímenes:

Con el fin corregir los incentivos de apostar contra el fisco, se ajustaron algunas reglas

que promovían el arbitraje entre los dos sistemas, entre las cuales podemos destacar las

siguientes:

• En la Ley 100/03, los afiliados podían trasladarse de régimen cada tres años a

partir del momento en que la persona elegía por primera vez régimen en el cual

quería estar. Para hacer el último traslado no había tiempo límite, lo cual le

permitía al afiliado escoger la tasa de reemplazo que mejor le convenía17. Con la

expedición de la Ley 797/03, el tiempo para trasladarse entre regímenes se

amplio a cinco (5) años, y el último traslado no podía hacerse antes de diez (10)

años antes cumplir la edad mínima para tener derecho a la pensión.

• La Ley estableció que los funcionarios públicos que estuvieren afiliados en el

RPM deberían permanecer en este régimen. Por otra parte, quienes hubieran

ingresado por primera vez al Sector Público en cargos de carrera administrativa

17 Con unos cuantos meses antes de que cumpliera con los requisitos de tiempo, edad y semanas de cotización el afiliado podía decidir en que régimen le iba mejor.

25

estarían obligados a afiliarse al ISS durante el tiempo que estuvieran empleados

en dicha condición.

• Pensión de sobrevivencia. Se modificaron los requisitos para obtener la pensión de

sobrevivientes, con el objetivo de que tuviera la modalidad de un seguro. Se

efectuaron condiciones más exigentes para tener derecho a la pensión de sobrevivencia18.

En la Ley 100 de 1993, para tener derecho a este beneficio, en el caso de

fallecimiento del afiliado, bastaba con certificar 26 semanas de cotización antes

del fallecimiento. En caso de que falleciera el pensionado, el cónyuge o

compañera(o) permanente debía certificar dos años de convivencia, excepto si

hubieran tenido hijos en dicha convivencia.

Con la expedición de la Ley 797, si fallecía el afiliado, el beneficio era vitalicio

siempre y cuando la compañera tuviera 30 años o más, excepto si hubiere

habido hijos en dicha unión. En caso de fallecimiento del pensionado, el

cónyuge tendría el derecho en forma vitalicia siempre y cuando hubiera

convivido al menos cinco (5) años con el pensionado y también se tendría en

cuenta la edad.

• Pensión de invalidez. La Ley 797 hizo más exigente en términos de tiempo de

cotización para tener derecho al otorgamiento de la pensión de invalidez. En la

Ley 100/03 sólo se requería la cotización de 26 semanas antes del que sucediera

la invalidez19. En la Ley 797, se elevó el número de semanas a 50, en los últimos

tres (3) años para tener derecho a este beneficio. El mismo requisito se le exigía

si la invalidez era producida en un accidente.

F. Equidad del sistema

Ante la imposibilidad de gravar las pensiones (con excepción de las mayores a 50

salarios), se optó por que los pensionados con pensiones mayores a 16 SMLMV

hicieran aportes proporcionales hasta de 1% adicional con destino al Fondo de

18 Aunque se facilitó el derecho a la misma. 19 Si el afiliado no estuviera cotizando, se le exigía que al menos hubiere cotizado 26 semanas el año inmediatamente anterior a que sucediera la invalidez.

26

Solidaridad Pensional (FSP), el cual se haría en forma progresiva aumentando el 0,2%

por cada salario a partir de los 16 hasta 1% en los 20 SMLMV20.

Así mismo, se aprobó un cofinanciación con recursos del Presupuesto Nacional con

destino a la sub-cuenta de Subsistencia del FSP, para financiar a las personas mayores

de 65 años que viven en condiciones de pobreza extrema. En el FSP se creó la

subcuenta de subsistencia con el fin de proteger a las personas en estado de pobreza

extrema y se previó que para tener derecho a este beneficio, la persona debería tener 52

años, en el caso de ser mujer, y 57 años en el caso de ser hombre. Esto sería válido hasta

el año 2014 y, a partir de dicha fecha, se aumentaría la edad en dos años para acceder al

beneficio, en la misma proporción en que aumentaban las edades en el régimen

general.

La subcuenta de subsistencia del FSP también tendría como fuentes los siguientes

aportes21: el 50% de la cotización adicional del 1% (de los empleados que ganan más de

4 SMLMV), el 1% de la mesada pensional de aquellos pensionados que reciban una

mesada entre 10 y 20 SMLMV, el 2% de la mesada pensional de aquellos que

devenguen mas de 20 SMLMV, más una cofinanciación del Presupuesto Nacional para

garantizar las meta de subsidios del Gobierno. Por su parte, la subcuenta de

solidaridad se financiaría con el 50% de la cotización adicional del 1% a cargo de los

afiliados que devengan más de 4 SMLMV.

Así mismo la Ley determinó una serie de ajustes en los regímenes exceptuados de

ECOPETROL y el Magisterio y la obligatoriedad de afiliación a las personas

contratadas por el Estado por prestación de servicios. La Ley hizo obligatoria la

afiliación al sistema general de pensiones a quienes se vincularán al Estado bajo la

modalidad de contratos de prestación de servicios y la afiliación al régimen general de

pensiones a las personas que se vincularan como servidores públicos a ECOPETROL a

partir la puesta en vigencia de la Ley.

20 Se establece que los afiliados con ingreso igual o superior a 16 SMLMV tendrán un aporte adicional sobre su IBC así: de 16 a 17 de 0.2%, de 17 a 18 de 0.4%, de 18 a 19 de 0.6%, de 19 a 20 de 0.8% y superiores a 20 de1%, destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia del FSP. 21 Adicionales de los afiliados con ingreso igual o superior a 16 SMLMV

27

A partir de facultades de la Ley 797/03 se estableció que el régimen de pensiones de

los educadores del Magisterio, estaría regulado por Ley. De esta forma, la Ley 812/03

(Ley del Plan de Desarrollo), estableció la cotización a pensiones y a salud en

condiciones similares al régimen general de pensiones22.

Finalmente, mediante el decreto 2090/03, se ajustó el régimen de fuerza pública,

haciendo uso de las facultades extraordinarias. Con esta norma se incorporaron los

soldados profesionales al régimen de retiro y de pensiones de la fuerza pública. Se

ajustó el número de años de servicio para tener derecho a la asignación de retiro y se

aumentó la cotización al sistema23.

G. Ley 860 de 2003

El objetivo principal de la Ley 860/03 fue volver a incluir el contenido de los artículos

11, 12; los literales c y d del artículo 13; y el artículo 14 de la ley 797/03, los cuales

trataban sobre los requisitos para obtener la pensión de invalidez y la pensión de

sobrevivencia, sin embargo fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional

mediante la Sentencia C1056-03.

En el artículo 4 de la Ley se incluyó el cambio en el régimen de transición de la Ley

100/93, pero también fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante

la sentencia C-754 de 2004. Los artículos que modificaban los requisitos para obtener la

pensión de invalidez y sobrevivencia, fueron declarados inexequibles, mediante la

Sentencia C-428 de 2009.

H. Acto Legislativo 01 de 2005

El objetivo del Acto Legislativo 01 de 2005 era elevar el principio de sostenibilidad

financiera del sistema pensional a nivel constitucional y adelantar el período de

transición del 2014 al 201024. Esta norma fue aprobada y declarada exequible con lo

cual se redujeron los costos del régimen de transición, cuyo monto se estimaba en 16%

del PIB.

22 Esta Ley ha mantenido su vigencia en los últimos dos planes de desarrollo. 23 Se ajustaron las condiciones para tener derecho a la pensión de invalidez y muerte. 24 El cual había sido declarado inexequible por la Corte Constitucional a través de las sentencias mencionadas.

28

Así mismo, la reforma permitió modificar los siguientes parámetros y requisitos de

acceso a la pensión:

• Se dejó el régimen de transición en la prima media sólo hasta Julio 31 de 2010,

con excepción de quienes tuvieran 750 semanas cotizadas en el momento de su

expedición.25Esta disposición se extendió a las convenciones laborales vigentes,

de tal manera que para efectos de beneficios pensionales, sólo se podían

prorrogar hasta Julio 31 de 2010, siempre y cuando las renegociaciones no

conllevaran beneficios superiores a los vigentes en el momento de la expedición

del Acto Legislativo. Después de dicha fecha todas las personas tendrán que

pensionarse con los mismos requisitos del régimen general del sistema.

• Se eliminaron los regímenes especiales y exceptuados con el fin de promover la

equidad dentro del sistema.

• Se eliminó la 14 mesada para los nuevos pensionados a partir del 201126.

Se puso como techo a las pensiones financiadas con recursos públicos un monto

equivalente a 25 SMLMV27.

Finalmente, el Acto Legislativo creó los Beneficios Económicos Periódicos

(BEP), cuya finalidad es otorgar un subsidio condicionado al esfuerzo de ahorro

de las personas que habiendo estado o no en el sistema de pensiones, y cuyos

ingresos fueran inferiores al salario mínimo, pudieran obtener tener un aporte

periódico en la vejez. Este beneficio debe ser inferior al salario mínimo y no da

lugar a una sustitución pensional.

25 Para estos la transición se mantendrá hasta el 2014 26 La cual había sido extendida mediante una sentencia de la Corte. De esta disposición se exceptúa la eliminación de la mesada 14 a los que perciben una pensión igual o inferior a 3 SMLMV hasta el 31 de julio del año 2011. 27 A partir del 31 de julio de 2010

29

III. Impacto fiscal del ajuste las pensiones en Colombia

Muchas veces las reformas pensionales son el vehículo para llevar a cabo el ajuste

fiscal, o por el contrario, el ajuste fiscal es la justificación para reformar el sistema

pensional. En Colombia, la necesidad del ajuste fiscal en la segunda mitad de los años

noventa, y la necesidad de corregir el funcionamiento del sistema pensional para

hacerlo más acorde con la evolución de la productividad laboral, fueron los

argumentos para justificar la reforma de la Ley 100/03 y sus revisiones posteriores.

Es indudable que la expedición de la Ley 100/93, redujo el costo de la deuda de

pensiones con cargo a la Nación. De no haberse aprobado esta iniciativa el costo fiscal

habría ascendido al 296,6% del PIB, según cálculos del DNP. Ello habría sido la fuente

de grandes desequilibrios macroeconómicos tal como ha sucedido últimamente en

países como Grecia, Hungría, Rumania y España, sólo para mencionar algunos.

La aprobación de la Ley 100 también permitió ordenar el sistema, reducir grandes

arbitrariedades en los procesos de reconocimiento y pago de pensiones; permitió crear

un sistema con reservas completas más consistente con la productividad laboral; se

incrementó la cobertura del sistema en la medida que el mercado laboral lo

posibilitaba; se redujeron los subsidios regresivos y se hicieron más transparentes

obligaciones pensionales a cargo del Estado. Con la expedición de la reforma, el costo a

cargo del Estado se redujo del 296,6% al 168% del PIB.

Por su parte, la Ley 797 corrigió gran parte de los desequilibrios, con lo cual se logró

reducir el costo de las obligaciones fiscales a cargo del Estado del 168% al 134% del PIB

en el año 2005, equivalente a una reducción anual en los flujos de gasto del Gobierno

Nacional Central (GNC) en cerca del 0,8% del PIB (Grafica 3) 28

El ajuste se complementó con otro conjunto de reformas fiscales que buscaban la

sostenibilidad de la finanzas públicas, como lo fueron las reformas tributarias; los

límites al crecimiento de los gastos de funcionamiento; la Ley de responsabilidad fiscal;

las operaciones de manejo de la deuda; las normas de saneamiento de las entidades

28 La reforma a la Ley 100/93, esta compuesta por un conjunto de normas como la Ley 797/03, Ley 860/03; Ley 812/03; Decreto 2090/03; Acto Legislativo 01/05; Ley 1328/09, entre otras.

30

territoriales, entre otras. Estas reformas ayudaron a reducir el desequilibrio fiscal así

como el marcado aumento de la deuda pública generado desde la segunda mitad de

los noventa, cuando los ingresos corrientes fueron insuficientes para cubrir la totalidad

de lo gastos.

Los resultados obtenidos con la reforma pensional de 2003 fueron importantes para la

sostenibilidad de la deuda pública, lo cual muestra que el Gobierno está haciendo un

importante esfuerzo por amortizar dicha deuda, por cuanto los pagos de pensiones son

del 4,0% del PIB al año y los subsidios representan el 1,7% del PIB. En segundo lugar,

los esfuerzos de liquidez del sistema de pensiones recaen sobre el fisco dado que los

fondos de pensiones se encuentran en su etapa de acumulación.

Gráfica 3. Escenarios del flujo de transferencias del GNC*

para el pago de pensiones (porcentaje del PIB)

-5,00

-4,00

-3,00

-2,00

-1,00

0,00

1,00

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

2032

2034

2036

2038

2040

2042

2044

2046

2048

2050

AÑOS

% d

el PIB

Basico Ley 797/860

Con Proyecto. Acto Con Acto Aprobado

Ley 797 sin Trans.

Fuente: DNP-DEE *Transferencias al ISS, FOPEP, Cajas de Retiro del sector defensa, Fondo del Magisterio.

Por otra parte, es importante aclarar que los subsidios pensiónales que se están

causando actualmente, tanto por concepto del régimen de transición como por efecto

de la GPM tendrán una trayectoria decreciente después del año 2015. A partir de este

momento el costo de los subsidios estará entre el 1,3% y el 1,4% del PIB. El efecto de la

reducción de los subsidios pensionales y las medidas de ajustes que se adelantaron en

la última década, permitieron reducir el déficit en el GNC de niveles del 6% del PIB a

comienzos de la década, al 3,7% del PIB en el año 2010. Para el año 2014 se espera un

31

déficit del 2,4%, consistente con la meta de reducción de la deuda prevista en el Marco

Fiscal de Mediano Plazo (Gráfica 4).

Gráfica 4. Evolución del Déficit del GNC con y sin pensiones (%PIB)

-0,2

1,5

-2,4

-4,5

-7,0

-6,0

-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

-

1,0

2,0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Sin pensiones Incluyendo Pensiones

Fuente: Confis-cálculos DNP

La sostenibilidad de la deuda depende del superávit primario, es decir, del déficit

excluyendo los pagos de intereses. Pero si se ampliara esta medida y se descontaran los

pagos al sistema pensional a cargo del GNC, las finanzas públicas habrían presentado

un superávit primario neto de pensiones entre el 0,25% y el 0,42% del PIB. Este punto

nos muestra que gran parte del endeudamiento corrió por cuenta del desajuste en los

regimenes de pensiones en las décadas anteriores. Aún así, los cálculos realizados con

la información existente indican que el pasivo pensional a cargo del GNC asciende al

114% del PIB29.

En la medida en que descienda el costo de los subsidios y compromisos por cuenta del

sistema de pensiones, el déficit del GNC se reducirá de niveles del 4,3% a niveles del

1,5% o 1,7% del PIB cada año30 y será más sostenible en el largo plazo. Esta reducción

conllevará una reducción en la tasa de interés de largo plazo, lo cual permitiría

mayores tasas de inversión en la economía y un mejor aprovechamiento de los

aumentos de productividad.

29 Entre 2010 y 2060, utilizando una tasa de descuento del 4% según la regulación establecida en la Ley. 30 En estos ejercicios se supone adicionalmente que el crecimiento del PIB es de 4% real y la tasa de interés real es 6%. Ambos supuestos son consistentes con los últimos estimativos disponibles y son utilizados en la generalidad de los ejercicios de programación fiscal.

32

IV. Efecto del ajuste en la equidad del sistema

Los subsidios que efectivamente se causaban en el RPM, se redujeron por efecto de la

expedición de la Ley 100 y normas posteriores. La Ley 100/93 permitió reducir los

subsidios del 90% al 78% (incluyendo la GPM), y del 63% al 43% (sin GPM); la Ley

797/03 y la 860/03, los redujo al 39% y al 7% (sin GPM). El Acto Legislativo, en

términos actuariales dejo el sistema en equilibrio, siendo el único subsidio la GPM. Sin

embargo, la adopción de las nuevas "tablas de vida" de la Superintendencia Financiera

generó un subsidio del 13,2% en las pensiones excluidas de la GPM (Gráfica 5).

Con el ajuste al sistema se están causando los subsidios correspondientes a la GPM y al

subsidio de las personas que están en el régimen de transición. Sin embargo, por el

reconocimiento de una mayor expectativa de vida, el RPM volvió a quedar en

desequilibrio31.

Gráfica 5. Subsidios implícitos en las pensiones*

90,0% 89,0%

63,0%

39,0% 39,0%

78,0%76,0%

43,0%

7,0%

13,2%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

Antes de la Ley 100 Ley 100-Reg Trans. Ley 100-Reg Gen. Ley 797 y 860 Acto Legislativo

Con GPM Sin GPM

Fuente: Loredana Helmsdorff *En el momento de expedir el Acto Legislativo el único subsidio existente en el régimen de Prima Media era la GPM, sin embargo, por efecto de la adopción de la nueva tabla de vida, el subsidio para las personas que no son objeto de GPM se elevó a 13.2%.

Así mismo, hay que tener en cuenta que muchos de los pensionados actuales hicieron

efectivo su derecho antes de la expedición de la Ley 100/03, y la gran mayoría se ha

pensionado durante el período de transición, bajo el cual se amparan muchos de los

derechos obtenidos anteriormente. Por ello, el efecto que pueden tener las Leyes 797 y

860, y el Acto Legislativo sobre las nuevas reglas es muy poco, pues estas solo tienen

31 Es importante reconocer que siempre habrá necesidad de hacer revisiones actuariales debido a que los cálculos siempre se hacen con la información disponible. Los censos poblacionales se realizan en Colombia cada 10 años y muchas veces no se hacen los estudios complementarios, lo cual hace vulnerables los cálculos para constituir rentas vitalicias o aportes del presupuesto nacional.

33

consecuencias desde julio 31 de 2010, cuando expiraron los regímenes especiales y

convencionales. Hasta esta fecha se han mantenido en vigencia muchas de las reglas

acordadas anteriormente.

Los actuales jubilados son receptores de elevados y regresivos subsidios, lo cual se

refleja en la distribución del ingreso. Como se observa en la Grafica 6, los pensionados

se concentran en un 45% en el estrato 3, un poco superior a la concentración de

población que es del 42,3%. En el estrato 4 se sitúa el 22,4% de los pensionados, en

tanto que el porcentaje de población localizada en dicho estrato es de apenas el 14,2%.

En el estrato 5 se concentra el 11,3% de la población pensionada, en tanto que el

porcentaje de población existente allí es de solamente el 5,3%. Finalmente, en el estrato

6 se sitúan el 3,9% de los jubilados, y el porcentaje de la población existente allí es del

3,2%.

De esta forma, el sistema pensional refleja lo sucedido en el mercado laboral: quienes

tienen mejor educación y experiencia son los llamados a tener las carreras salariales

más largas y de mejor remuneración. La regresividad de los subsidios se concentra en

forma más aguda en los estratos 4 y 5, principalmente, en donde el porcentaje de

jubilados prácticamente duplica el porcentaje de la población existente. Esta situación

ha sido agravada por los subsidios obtenidos que favorecieron a ciertos grupos de

población, amparados en convenciones colectivas o en regímenes especiales, su mejora

en la distribución del ingreso ha estado acompañada del detrimento de los amplios

sectores de la población de bajos ingresos y que no disfruta de ningún beneficio para

proteger su vejez.

De esta forma, el sistema pensional refleja lo sucedido en el mercado laboral: quienes

tienen mejor educación y experiencia son los llamados a tener las carreras salariales

más largas y de mejor remuneración. La regresividad de los subsidios se concentra en

forma más aguda en los estratos 4 y 5, principalmente, en donde el porcentaje de

jubilados prácticamente duplica el porcentaje de la población existente. Esta situación

ha sido agravada por los subsidios obtenidos que favorecieron a ciertos grupos de

población, amparados en convenciones colectivas o en regímenes especiales, su mejora

en la distribución del ingreso ha estado acompañada del detrimento de los amplios

34

sectores de la población de bajos ingresos y que no disfruta de ningún beneficio para

proteger su vejez.

Finalmente, el sector de seguridad social en pensiones participó en cerca del 32,4% del

total de los subsidios del Estado. Como se vio anteriormente, estos se concentraron en

la población de mayores ingresos. El 20% de la población más pobre apenas recibió el

0,43% del subsidio, mientras que el 20% de la población más rica llegó a recibir el

80,8%, dando como resultado un coeficiente de concentración (coeficiente similar al

coeficiente de GINI) de 0,712. Por esta razón, el subsidio del régimen pensional público

es quizá uno de los factores que incide la mala distribución del ingreso32.

Gráfica 6. Porcentaje de pensionados por estrato

2,3%

44,9%

22,4%

11,3%

3,9%7,6%

27,1%

15,2%

3,2%5,7%

14,2%

42,3%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6

Pensionados por estrato Personas por estrato

Fuente: DNP - Con base en la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE

Esta situación es aún más discriminatoria contra los trabajadores del campo que tienen

otras formas contractuales, porque el 93,6% de los pensionados viven en las zonas

urbanas. Por esta razón, consideramos que el ajuste realizado en la última década en el

régimen pensional, principalmente en el régimen público, deberá contribuir a corregir

la desigualdad en el ingreso en los próximos años, debido a que en gran parte se

concentró en reducir los subsidios a las pensiones altas33 (grafica 7)

32 El Banco Mundial sobre la Pobreza en Colombia de 2002, señala que el gasto en pensiones en Colombia es más desigual que la misma distribución del ingreso. 33 Con las normas expedidas, los subsidios para los estratos altos se redujeron en forma significativa para quienes se pensionen con más de 2 salarios mínimos.

35

Gráfica 7. Subsidio en las pensiones del ISS por rango de salario

66,0%

48,0% 47,5% 47,5% 48,0%

41,0%

6,3%4,1%

1,0%

-7,0%

-20,0%

-10,0%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

1 2 5 10 20

Salarios mínimos

Subsid

io

Ley 100/93

leyes 797/03; 860/03 y A.L. 01/05

Fuente: Fuente: Loredana Helmsdorff

V. Principales desafíos del sistema A pesar de los avances en equidad intrageneracional, el principal problema del sistema

pensional colombiano corre por cuenta de su baja cobertura real. La cobertura total del

sistema en términos de afiliados es del 70,9%, en tanto que la cobertura efectiva

(cotizantes/población ocupada) es del 29,7%34. Si se considera la probabilidad de que

los cotizantes logren construir una pensión, la cobertura real del sistema es inferior al

20%. Este es un desafío muy importante en términos sociales y fiscales.

De acuerdo con los escenarios estimados por el DNP, en los cuales se tienen en cuenta

los elementos del ajuste de los últimos años, como son un crecimiento anual de la

economía del 4%; un crecimiento anual del empleo del 2,5%; y una tasa de fidelidad

promedio al sistema del 58% en la cotización para ingresos elegibles para la GPM35,

solo el 17,3% de las personas en edad de ser jubiladas recibirán efectivamente su

pensión36. Ello plantea el interrogante sobre si la reducción de los impactos fiscales

para hacer viable el sistema pensional con financiación equilibrada, ajustado

actuarialmente y acompañado de un mercado laboral altamente segmentado por las

34 A febrero de 2011 35 Del 64% en la cotización para los ingresos mayores a los que requieren de la GPM. 36 Los demás afiliados solo tienen la opción de retirar su ahorro mediante las figuras de devolución de saldos e indemnización sustitutiva. Ello hace que el sistema pierda gran parte su objetivo, cual es, el otorgar una cobertura más o menos segura en la vejez. Este impedimento conlleva a que los afiliados en su mayoría no alcancen el subsidio de la GPM y los que otorga el régimen de prima media. En esta medida, el sistema pensional continuará promoviendo la mala distribución del ingreso aunque a menores costos fiscales.

36

diferencias en productividad, es una formula sostenible dado que la mayoría de la

población queda excluida del mismo37. La baja cobertura es estructuralmente el

principal problema de equidad en el sistema pensional y continua vigente a pesar de

las reformas que se han realizado en los últimos años.

El arbitraje del sistema pensional es otro de los desafíos importantes. La posibilidad de

que los afiliados de altos ingresos se trasladen entre regimenes le resta eficiencia al

sistema. Adicionalmente, dichos traslados se hacen hacía el ISS debido a que pueden

lograr pensiones más altas en razón a la existencia de subsidios en las pensiones. Por

otra parte, el RPM le otorga una mejor cobertura a las mujeres porque en éste se

obtiene la tasa de remplazo no en función del capital acumulado sino en función del

flujo de aportes de los últimos diez años. De otro lado, las mujeres viven más años, lo

cual hace que por definición las tasas de remplazo sean más altas que las que hubieran

tenido en el RAIS38.

La coexistencia de dos regimenes, hace que la cobertura de tasa de interés del RAIS,

aunque en forma imperfecta, la termine haciendo el RPM y en últimas el presupuesto

nacional. Cuando el RPM se encuentra equilibrado, de tal manera que el arbitraje solo

se presente en momentos de caídas en la tasa de interés, es posible que el costo fiscal

sea bajo, por cuanto los traslados son una fuente de financiación "por encima de la

línea", reduciendo las necesidades de financiamiento y por ende una menor deuda

pública. Sin embargo, ello no ocurre cuando el sistema no está equilibrado

actuarialmente.

El tercer desafío del sistema, tiene que ver con la baja productividad de la fuerza laboral

y su reflejo en las pensiones futuras. Una vez que desaparecen los grandes subsidios

que disfrutan los pensionados de hoy, los futuros pensionados van a recibir pensiones

más bajas, más acordes con la productividad laboral. A ello se suma el hecho de que

muchos afiliados de altos ingresos en el RAIS van a optar por pensionarse de forma

37 Si bien los afiliados logran retirar su ahorro mediante las figuras de devolución de saldos e indemnización sustitutiva, si hace que el sistema como tal pierda en gran parte su objetivo, cual es, el otorgar una cobertura más o menos segura en la vejez. Este impedimento hace que no se realice el subsidio de la GPM y los que otorga el régimen de prima media, con lo cual, los problema que tiene el sistema pensional de deterioro la distribución del ingreso siguen existiendo aunque con menores costos fiscales. 38 Hay que tener en cuenta que las mujeres se pensionan con 5 años menos que los hombres y viven en promedio 6 años más. Ello hace que sus tasas de reemplazo en el RAIS sean bastante menores.

37

anticipada con pensiones mínimas. También podrían optar por pensionarse con

pensiones bajas y utilizar el “excedente de libre disponibilidad” para la compra de

otros activos y dejar de aportarle al sistema de salud39. Ello va a dar lugar a tener un

escenario en el cual el consumo crece lentamente y a unos costos en salud no

financiados.

El problema de la baja productividad conlleva que la mayoría de afiliados no alcancen

a completar el tiempo ni el capital para tener derecho a una pensión. Este hecho

refuerza el escenario de un menor crecimiento del consumo y una menor dinámica de

crecimiento de la economía. Por ello, se requieren reformas que desde ya que

aumenten la productividad laboral y las pensiones del mañana.

Otro de los desafíos que enfrenta el sistema pensional colombiano, se asocia a los riesgos

por efecto y extensión de los fallos judiciales. Para los multi-afiliados a que se refiere el

decreto 3800 de 2003, se interpretó mediante la Sentencia C-1024 del 2004 que sólo

tenían derecho a recuperar “la transición” en cualquier tiempo a quienes habiéndose

trasladado al RAIS tuvieran las semanas y el capital requerido. Con los nuevos fallos

de tutela, se les permitió también recuperarla a aquellos afiliados que estando en el

RAIS podían trasladarse al ISS, siempre y cuando, en 1994 hubieran tenido la edad de

40 años si era hombre y 35 si era mujer40.

La reliquidación de todas las pensiones debido a las nuevas interpretaciones sobre el

régimen de transición de la Ley 100 de 1993 por parte del Consejo de Estado ha

promovido la búsqueda de beneficios pensiónales desproporcionados mediante

39 Debido a que estas personas que devengan ingresos altos entrarían a cotizar sobre la base del ingreso pensional y no sobre el ingreso laboral que efectivamente devengan. 40 El artículo 36 de la Ley 100/93, que trata sobre el régimen de transición dice así: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. “(…) “Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen. “Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida

38

esquemas como el del “carrusel” (regresividad). La extensión de la jurisprudencia al

Régimen General del ISS daría lugar a un costo adicional al ya previsto y a cargo del

Estado que oscila entre el 15 y el 20% del PIB.

Finalmente, existe la contingencia sobre la igualación entre el porcentaje que se le

reconoce a las militares activos con el que se le reconoce a los militares retirados. Si

bien hubo un fallo a favor de esta postura a partir del año 2005, siempre se ha

reclamado que este debe ir más atrás, lo cual puede triplicar el valor a todas las

asignaciones de retiro de las fuerzas militares y de policía41.

VI. Posible agenda para una reforma pensional La baja cobertura; el ajuste en algunos parámetros; los riesgos jurídicos de las

sentencias judiciales que obligan a la reliquidación de pensiones; y la tendencia que se

viene promoviendo entre los afiliados del régimen de ahorro individual del retiro

anticipado y el uso de los “excedentes de libre disponibilidad”, tendrían consecuencias

sobre el nivel de las pensiones futuras, e impactos sobre el financiamiento de la salud,

tanto del régimen contributivo como subsidiado, así como sobre la solidaridad del

sistema, de allí que sean temas que deban estar en la agenda próxima de la discusión

de pensiones. Otro tema muy relevante para la agenda tiene que ver con el efecto de la

baja productividad laboral sobre el sistema pensional, pues ello impide que los

afiliados al sistema permanezcan en él, lo cual da lugar a que a cerca del 80% haya que

devolverles sus saldos o darles una indemnización sustitutiva por el tiempo que

estuvieron cotizando.

Por otra parte, el Acto Legislativo 01 de 2005 y la Ley 1328 del 2009 de reforma

financiera, creó los BEP con el propósito de permitir que las personas de bajos recursos

tuvieran derecho a un ingreso periódico inferior a un salario mínimo en la vejez. La

puesta en operación de este sistema está pendiente de ser reglamentada por el

41 La Corte Suprema de Justicia ordenó al Gobierno nacional que incorpore al sueldo del personal activo de las Fuerzas Armadas los suplementos y adicionales otorgados después de 2005 y que ajuste los haberes de los retirados y pensionados de acuerdo al nuevo valor remunerativo que surja del fallo. Para los militares activos supone una mejora que puede duplicar lo que están cobrando y, para los retirados y pensionados, puede hasta triplicar sus haberes actuales

39

Gobierno. Finalmente, son importantes en la agenda los ajustes institucionales

relacionados con el futuro del RPM, la coexistencia del ISS y Colpensiones, la forma

como vienen funcionando los dos regímenes del magisterio, y el fortalecimiento de

información para el reconocimiento de pensiones en las entidades territoriales.

A. El Problema de Cobertura del sistema pensional colombiano La baja cobertura es el principal problema del sistema de pensiones en Colombia. Esto

se debe, como se mencionó anteriormente, a la elevada informalidad y a la baja

productividad laboral. Si bien los afiliados al sistema crecieron de 4,1 millones en 1994,

a 17,8 millones de personas en marzo de 2013, es decir un crecimiento anual del 8,7%;

los cotizantes pasaron de 3,5 a 7,0 millones, lo cual equivale a un crecimiento anual del

4,3% (dos veces el crecimiento de la PEA en el mismo período); y la cobertura medida

como la relación entre el total de afiliados sobre la Población Económicamente Activa

(PEA), a marzo de 2013 es del 76,7%, cuando se mide a través de la relación entre

cotizantes/PEA dicha cobertura es apenas del 30,5% (). Esta es una medida más precisa

de la cobertura, puesto que no todas las personas que se afilian pueden continuar

haciéndolo42.

Tabla 11. Cobertura del sistema pensiones Concepto 1994 2013

Septiembre MarzoPoblación total 37.264.693 45.448.640Población en edad de trabajar 28.351.068 35.979.304Población económicamente activa 15.976.840 23.137.532Ocupados 14.837.769 20.997.821Desocupados 1.139.071 2.139.711Cotizantes AFP 310.798 4.462.985Cotizantes ISS 2.911.238 2.032.809Cotizantes Cajas, Militares, Educadores y otros 230.000 562.475Cotizantes informales a BEP 0 0Total Cotizantes 3.452.036 7.058.269% de Cobertura Efectiva - Cotizantes/PEA 21,6% 30,5%Afiliados AFP 677.380 10.700.423Afiliados ISS 3.424.986 6.492.981Afiliados Cajas, Militares, Educadores y otros 230.000 562.475Afiliados a BEP 0 0Total Afiliados 4.332.366 17.755.879% de Cobertura Bruta - Afiliados/PEA 27,1% 76,7%

Pensionados AFP 0 58.102Pensionados ISS 292.249 1.045.135Total Pensionados ISS + AFP 292.249 1.103.237Pensionados Cajas, Militares, Educadores y otros 314.700 693.600Beneficiarios a BEP 0,0 0Total Pensionados del Sistema + BEP 606.949 1.796.837Población > de 60 años 2.452.320 4.812.354Cobertura del Sistema (Pensionados/Pob > 60 años) 24,7% 37,3%

Fuente: DANE, ISS, Asofondos, Superintendencia Financiera, Fondo de Pensiones Públicas, Cajas de Retiro de Militares y Policía, Fondo del Magisterio -Cálculos DNP-DEE.

42 Muchas personas se afilian al sistema pero salen con el tiempo. Ello hace que la duración de la carrera salarial en Colombia sea solamente de 17 años, mientras que en Chile es de 23,6 años y en los países de Europa entre 28 y 32 años.

40

Este es quizá el desafío más importante en términos sociales y fiscales pues aquellas

personas que no se alcanzan a pensionar es muy posible que el Estado tenga que darles

algún apoyo en la vejez.

El problema de cobertura tiene dos grandes temas: el primero de ellos corre por cuenta

de las personas que habiendo estado en el sistema no pueden seguir cotizando al

mismo y solo sean objeto de una "devolución de saldo" en el RAIS o de una

"indemnización sustitutiva" en el RPM. El segundo, se refiere a las personas que

prácticamente nunca tuvieron acceso al mercado laboral formal y que sus ingresos en

promedio se encuentran por debajo del salario mínimo.

Los dos casos se deben al mal funcionamiento del mercado laboral y al bajo nivel de

educación de la mano de obra colombiana. Para el primer caso, el sistema pensional le

ofrece la posibilidad de construir un ahorro para cubrir parcialmente la vejez43. Para el

segundo, el Gobierno a través de la Ley y la Constitución ha creado los BEP y la

universalización de los subsidios a la vejez a través del Fondo de Solidaridad

Pensional.

B. Ajustes en los parámetros del sistema pensional

La aplicación de la nueva tabla de mortalidad e invalidez aumenta el costo de la rentas

vitalicias y deja al descubierto de nuevo un desequilibrio actuarial en el RPM. El costo

de las rentas vitalicias en promedio podría aumentar en 13% y un efecto similar en la

deuda a cargo de la nación.

Tabla 12. Esperanza de vida al nacer 1955 - 2020

Períodos Diferencial por

sexo

eo Ganancia

media anual eo Ganancia media

anual

1955-1965 58,12 61,85 1965-1975 60,36 0,22 64,42 0,26 4,1 1975-1985 62,65 0,23 67,45 0,30 4,8 1985-1990 64,65 0,20 71,52 0,41 6,9 1990-1995 65,34 0,14 73,37 0,37 8,0 1995-2000 67,07 0,35 74,95 0,32 7,9 2000-2005 69,00 0,39 76,31 0,27 7,3 2005-2010 70,67 0,33 77,51 0,24 6,8 2010-2015 72,07 0,28 78,54 0,21 6,5 2015-2020 73,08 0,20 79,39 0,17 6,3

Aumento 1955-2020 15,0 2,3 17,5 2,5Aumento 1985-2020 8,43 1,9 7,87 2,0Aumento 2005-2020 4,08 1,2 3,08 0,9

Fuente: DANE - CELADE

Hombres Mujeres

43 Sin embargo, todos estos afiliados tuvieron que hacer en forma obligatoria aportes al FGPM, del cual no van a recibir ninguna prestación, haciendo regresivo el subsidio de la GPM.

41

En el momento de aprobar las Leyes 797/03, 860/03 y el Acto Legislativo 01/05 no se

contaba con una actualización de las tablas de vida. Estas últimas, muestra que desde

los años cincuenta hasta el año 2020, las mujeres aumentarían su esperanza de vida al

nacer en 17.5 años, en tanto que para los hombres sería de 15 años. Al hacer esta

comparación desde el año 2005 hasta el 2020, el aumento de la esperanza de vida sería

de 4 años para los hombres y en 3 para las mujeres, consistente con un diferencial por

sexo de 6.3 más de vida en el caso de las mujeres (Tabla 12).

En la versión más actualizada de las tablas de vida, según la población afiliada a las

aseguradoras, se aprecia el aumento de los años de vida de las personas. Una persona

que cumple 62 años tiene una probabilidad del 62.6% de cumplir 80 años si es hombre;

si es mujer, dicha probabilidad es del 77% (Tabla 13). De esta forma, los elementos

tomados en consideración son un argumento suficiente para ajustar las edades de

pensión del sistema a 60 o 62 años para las mujeres y a 65 para el caso de los hombres.

Tabla 13. Probabilidades condicionadas de estar vivo*

Hombres Mujeres Hombres Mujeres

60 23,0 27,0 61 0,992 0,996 22,1 26,2 62 0,984 0,991 21,3 25,3 63 0,975 0,986 20,5 24,4 64 0,965 0,980 19,7 23,5 65 0,954 0,974 19,0 22,7 66 0,942 0,968 18,2 21,8 67 0,928 0,960 17,4 21,0 68 0,914 0,952 16,7 20,2 69 0,898 0,943 16,0 19,4 70 0,881 0,934 15,3 18,6 71 0,862 0,923 14,6 17,8 72 0,842 0,911 14,0 17,0 73 0,821 0,899 13,3 16,2 74 0,797 0,885 12,7 15,5 75 0,773 0,870 12,1 14,7 76 0,746 0,853 11,5 14,0 77 0,718 0,835 10,9 13,3 78 0,689 0,815 10,4 12,6 79 0,658 0,793 9,8 11,9 80 0,626 0,770 9,3 11,3 81 0,592 0,745 8,8 10,6 82 0,557 0,718 8,3 10,0 83 0,522 0,688 7,8 9,4 84 0,485 0,657 7,4 8,9 85 0,448 0,624 7,0 8,3

Fuente: Superfinanciera

Probabilidad de estar vivo Años de vida

*Condicionada a la edad cumplida

Este aumento de edades le da consistencia paramétrica y mayor eficiencia al sistema,

teniendo en cuenta que en la Ley 797 no se pudieron elevar las edades, solamente se

aumentó el numero de semanas de cotización de 1.000 a 1.300, lo cual hace que muchas

personas no logren acumular el tiempo ni el capital necesario para obtener una

pensión.

42

Sería recomendable una elevación mayor en las edades de las mujeres, dado que ellas,

con cinco años menos, tienen que acumular el mismo capital que los hombres para

poderse pensionar. Esta diferencia hace que las pensiones de las mujeres en el RAIS

sean menores y al final tengan el incentivo de pensionarse en el RPM con mayores

subsidios a cargo del Estado. En segundo lugar, la adopción de una nueva tabla de

vida hace necesario ajustar la tasa de remplazo en el RPM para volver a dejarlo en

equilibrio. Este ajuste, contribuiría a reducir el arbitraje entre los regimenes y a reducir

los costos de subsidios a cargo del presupuesto nacional.

También es necesario ajustar el número de semanas para obtener la GPM en el régimen

de ahorro individual. No hay que olvidar que cuando se expidió la Ley 100/93, en el

RAIS se requerían 1.150 semanas para tener el derecho a la GPM, en tanto que en el

RPM, solo se requerían 1.000. Con la expedición de la Ley 797/03, se diseñó una

transición a partir del año 2009 para que el número de semanas para tener este derecho

fuera 1.325 en el RAIS y de 1.300 en el RPM en el año 201544. Por efecto de la

declaración de inexequibilidad del artículo 14 del la Ley 797/03, el número de semanas

en la actualidad para tener este derecho en el RAIS es de 1.150 semanas y en el RPM es

de 1.20045.

Finalmente, es necesario ajustar en la Ley la base de cotización a salud para los

afiliados que decidan pensionarse anticipadamente en el RAIS. Hoy y en el futuro

muchos afiliados de altos salarios optan por pensionarse con el 110% del SMLMV

cuando construyen el capital necesario, ello les permite cotizar a la salud sobre la base

del ingreso de la pensión obtenida, y dado ese nivel de ingreso tampoco estarían

obligados a cotizar al FSP. Teniendo en cuenta que estas personas continúan en el

mercado laboral devengando altos ingresos y las demandas del servicio de salud son

las mismas, se aumentaría el faltante en salud por cuenta de este tipo de afiliados. Por

lo tanto la Ley debería obligar a que estos afiliados coticen sobre base de la totalidad de

sus ingresos. Dado que la figura de “Excedentes de libre disponibilidad” tiene un

44 El aumento anual sería de 25 semanas. 45 En este artículo se encontraba consignada la forma como se administraría el FGPM y sus condiciones de acceso en el RAIS.

43

efecto parecido, está debería limitarse para evitar que se cotice con una base menor en

salud y solidaridad46.

C. Ajustes Institucionales

Los ajustes institucionales que deberían hacer parte de una agenda de reforma

deberían ser dos. En primer lugar es necesaria una reglamentación del funcionamiento del

Fondo de Garantía de Pensión Mínima, en lo pertinente a su funcionamiento y

operatividad, y una segunda necesidad es el fortalecimiento de los Beneficios Económicos

Periódicos, los cuales fueron creados en el Acto Legislativo 01 de 2005, y con la

expedición de la Ley de Reforma Financiera (Ley 1328/09) fueron definidos el tipo de

personas y las características de sus ingresos para su acceso. En el Conpes 156 se

definió su operatividad y su funcionamiento47.

1. Funcionamiento de los BEP

Vale la pena profundizar aquí en el entendimiento de los Beneficios Económicos

Periódicos - BEP. Se espera atender a 6,9 millones de personas de los niveles 1, 2, y 3 de

SISBEN y, según el Conpes 156 contiene los siguientes criterios y lineamientos:

Los BEP son un mecanismo individual, independiente, autónomo y voluntario de

protección para la vejez.

46 Ello también aliviaría al Estado de posibles contingencias.

47 De acuerdo con el artículo 87 de la Ley en mención, "las personas de escasos recursos que hayan realizado aportes o ahorros periódicos o esporádicos a través del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional, incluidas aquellas de las que trata el artículo 40 de la Ley 1151 de 2007 podrán recibir beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, de los previstos en el Acto legislativo 01 de 2005, como parte de los servicios sociales complementarios, siempre y cuando cumplan con los siguientes requisitos: 1. Que hayan cumplido la edad de pensión prevista por el Régimen de Prima Media del Sistema General de Pensiones. 2. Que el monto de los recursos ahorrados más el valor de los aportes obligatorios, más los aportes voluntarios al Fondo de Pensiones Obligatorio y otros autorizados por el Gobierno Nacional para el mismo propósito, no sean suficientes para obtener una pensión mínima. 3. Que el monto anual del ahorro sea inferior al aporte mínimo anual señalado para el Sistema General de Pensiones. Parágrafo. Para estimular dicho ahorro a largo plazo el Gobierno Nacional, con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional y teniendo en cuenta las disponibilidades del mismo, podrá establecer incentivos que se hagan efectivos al finalizar el período de acumulación denominados periódicos que guardarán relación con el ahorro individual, con la fidelidad al programa y con el monto ahorrado e incentivos denominados puntuales y/o aleatorios para quienes ahorren en los períodos respectivos".

44

La población objetivo de los BEP son las personas clasificadas en los niveles 1, 2, y 3

de SISBEN de acuerdo con los puntos de corte definidos para este esquema.

Las personas que califican para los programas asistenciales podrán acceder a los

subsidios solidarios, lo que sumado al incentivo a ahorro en BEP les permitirán

mejorar su ingreso en la vejez.

El esquema de los BEP está basado en un ahorro individual flexible en cuantía y

periodicidad con un tope anual, permitiendo periodos en los que no se realicen

ahorros. Para 2012 este tope será de $885.000.

El subsidio del 20% como incentivo al ahorro otorgado y el beneficio periódico en

la vejez dependerá del saldo del ahorro, y sólo se hará titular a este beneficio del

Gobierno e ingresarán los recursos a la cuenta individual cuando:

i. El ahorrador debe cumplir la edad de pensión para comenzar a recibir el

beneficio pero el subsidio del Gobierno se entregará a los 65 años,

ii. Se debe verificar que las personas no cumplen con las condiciones

requeridas para obtener una pensión; y

iii. Cuando se verifique el cumplimiento de las condiciones para recibir el

incentivo al ahorro del BEP.

El diseño del esquema permitirá la movilidad desde y hacia los BEP y SGP. Esto

implica que se puede mantener el ahorro en BEP y las cotizaciones en el SGP

alternativamente hasta el final de su vida laboral. De acuerdo con las reglas

definidas se determinará si la persona logra obtener una pensión o puede acceder

al incentivo del 20% sobre su saldo ahorrado en la cuenta individual de BEPS48.

Quienes generen ingresos iguales o superiores a un SMMLV en un período de

tiempo deberán realizar las cotizaciones respectivas al SGP. En ningún caso, podrá

simultáneamente cotizar a SGP y ahorrar en BEPS.

48 En cualquier caso los beneficios del SGP (Garantía de Pensión Mínima) serán excluyentes de los beneficios de los BEP.

45

El esquema prevé además incentivos que promuevan el ahorro y la fidelidad a los

BEPS, tales como microseguros y gastos de administración.

El ahorrador podrá retirar su saldo para recibir el BEP una vez haya cumplido la

edad de pensión prevista por el Régimen de Prima del Sistema General de

Pensiones, pero el incentivo a que tiene derecho sólo se hará efectivo a los 65 años,

teniendo en cuenta los criterios de priorización y focalización que se definan para el

esquema.

2. La financiación de los BEPS

El esquema de atención tiene un costo en valor presente del 8,5% del PIB entre 2013 y

2050. Este valor incluye los subsidios monetarios y en especie de los programas

asistenciales, el 20% de los incentivos al ahorro, los gastos de administración y de

incentivos puntuales en los BEP, así como el 20% de subsidio a los recursos ahorrados

en el SGP (devolución de saldos e indemnización sustitutiva) de las personas que los

trasfieran de forma voluntaria al esquema de BEP. De este monto se encuentra

financiado por el FSP el 4,4% del PIB, quedando por financiar con cargo al Presupuesto

General de la Nación (PGN) el 4,1% del PIB (Tabla 14).

Tabla 14. Costo de financiación de atender a los adultos mayores de 65 años

de los niveles de SISBEN 1,2 y 3

Concepto Costo FRL+FSP PGN

1. PPSAM 4,4% 4,38% 0,0%

2. Subsidios BEP 2,1% 0,0% 2,1%

3. Gastos Administración y seguros BEPS

0,1% 0,02% 0,08%

4. 20% subsidio saldos 1,9% 0,0% 1,9%

Total 8,5% 4,4% 4,1% Fuente: DNP-DEE

Los flujos anuales del costo total de atender a estos adultos mayores oscilan entre $1,7

y $2,0 billones en el periodo 2013 - 2018. El escenario prevé que dicho costo será de $3,3

billones en el año 2050. Teniendo en cuenta que parte de este costo ya está financiado

46

con cargo a las fuentes del FSP, el costo con cargo al presupuesto nacional oscila entre

$800 mil millones y $1,2 billones al año. Al final de 2050, dicho costo será de $1,8

billones (Gráfica 8).

De otra parte, es importante aclarar que si bien el Programa de Protección Social

Adulto Mayor- PPSAM, está financiado en su totalidad para el período 2013 - 2050,

durante el período 2020 - 2028 se requiere de una financiación transitoria con cargo al

PGN que en promedio es de $267.000 millones anuales.

Gráfica 8. Costo de financiación esquema BEPS y PPSAM

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

1.600.000

1.800.000

2.000.000

Mill

ones

de

$

Costo de Subsidios BEP + 20% saldos+ Faltante PPSAM

Costo Subsidios+20% saldos

Recursos adicionales para financiar programa PPSAM

Fuente: DNP-DEE

De esta forma, el impacto fiscal anual oscila entre el 0,07% y el 0,13% del PIB, el cual en

los primeros años será muy bajo debido a que los incentivos están condicionados al

ahorro que hagan las personas y ello requiere de una fidelidad mínima al esquema.

Este sería el impacto adicional que deberá ser considerado en las proyecciones del

Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo que deberá

revisarse anualmente.

D. Actualizaciones y necesidades de información

A pesar de que en el año 2010 el Ministerio de Educación Nacional suministró la

información sobre la afiliación y cotización de los educadores y se hizo la actualización

del costo del pasivo a cargo de la nación de este sector, es importante contar con un

análisis más detallado del efecto del nuevo escalafón sobre las pensiones a cargo del

47

Fondo del Magisterio, pues la política salarial del nuevo escalafón será decisiva sobre

los efectos que ello pueda tener sobre las pensiones.

Por otra parte, el costo de la deuda pensional del sector defensa aumentó en 12% del

PIB por efectos de las siguientes decisiones:

- En el año 2003, el cálculo se hizo con 58.658 soldados profesionales, pero

en el año 2008, este número ascendió a 72.952, y las proyecciones del

Ministerio de la defensa para el período 2010-2050 de este pie de fuerza

es de 85.000 hombres.

- Los cálculos de la policía en el 2003 se hicieron con 80.849 hombres y en

el 2008 tienen incorporados 112.123 personas.

- Los militares descontando los soldados aumentaron de 41.804 en el año

2003 a 52.352 en el año 2008.

Si bien esta fue un buen ejercicio de actualización, hoy se requiere una nueva por

cuanto se van a incorporar nuevos efectivos a la policía.

VII. Propuestas para reformar de nuevo el sistema general de pensiones en Colombia

Las propuestas surjan para reformar de nuevo el sistema de pensiones deben partir de

los siguientes principios:

EQUIDAD: "Los Beneficios deben ser iguales cuando los esfuerzos son

iguales".

COBERTURA: “Aumento progresivo de todos los trabajadores al sistema para

que éstos reciban los beneficios en proporción a sus aportes”

SOLIDARIDAD: “Es necesario que los aportantes y beneficiarios del sistema

con mayor capacidad de pago efectúen contribuciones adicionales para

financiar las prestaciones de los trabajadores y beneficiarios de menores

ingresos".

48

SOSTENIBILIDAD: “Los aportes y las prestaciones ofrecidas deben ser

proporcionales para que el sistema sea sostenible”

Las motivaciones para presentar alternativas para la reforma del actual sistema de

pensiones, parte del hecho de que el sistema actual no cumple con los principios

anteriormente enunciados. Por ello, se han explorado algunas alternativas para

reformar el sistema, dentro de las que se puede destacar: ajustar el actual sistema;

marchitar el régimen de prima media; la adopción de pilares mixtos; y la adopción de

pilares de ahorro.

A. Ajustes al actual sistema de Prima Media

Los ajustes al sistema están asociados a equilibrar la tasa de remplazo de las pensiones

que se obtienen en el RPM con relación a las que se vienen obteniendo en el RAIS y, en

segundo lugar, elevar la edad para obtener el beneficio pensional a 65 años para los

hombres, y a 60 años para las mujeres. Por otro lado, se requeriría que el IBL sea de

toda la vida laboral y no solamente de los últimos diez años.

Desde el punto de vista de la equidad, el ajuste de los parámetros del sistema actual

lograría eliminar parcialmente el arbitraje, pero sería una solución temporal debido a

que con el tiempo vuelven a surgir diferencias entre los regímenes de ahorro

individual y de prima media. Adicionalmente, los ajustes no son suficientes para que

los choques macroeconómicos se asimilen de la misma forma por los dos sistemas. Por

ejemplo, un choque de tasa de interés termina por afectar al RAIS, en tanto que al RPM,

prácticamente lo deja intacto. Ello hace que el equilibrio entre los dos sistemas sea muy

frágil.

Por otra parte, los ajustes en tasa de remplazo no serían suficientes para corregir la

regresividad del sistema, por cuanto este tendría dos fuentes. Por una parte los grandes

beneficios seguirían concentrándose en los beneficiarios de altos ingresos y la

indemnización sustitutiva castigaría más a los afiliados al RPM que no se pensionan,

que a los afiliados del RAIS en las mismas circunstancias, por cuanto ellos reciben una

devolución de saldos con intereses. Ello también sería otra fuente para mantenerse el

49

arbitraje. Finalmente, tampoco habría incentivos suficientes para promover la

competencia dentro del RAIS y entre el RAIS y el RPM, y así llegar a un equilibrio

eficiente dados los problemas mencionados anteriormente.

Desde el punto de vista de mejoramiento de la cobertura, el ajuste en los parámetros

contribuiría parcialmente a elevar la cobertura teniendo en cuenta que los afiliados de

bajos ingresos del RAIS no tendrían en principio ningún incentivo para trasladarse al

RPM y tendrían mayor probabilidad de pensionarse en el RAIS, debido a que algunos

de ellos podrían reunir el capital suficiente. De todas maneras, los efectos sobre la

cobertura serían marginales.

En este orden de ideas, con ajustes al actual sistema no se esperan grandes aumentos

en el acceso al sistema, por cuanto el nivel mínimo de ingreso para cotizar seguirá

restringiendo el acceso al sistema. Se requerirían importantes reformas en el frente

laboral para mejorar el acceso.

En términos de solidaridad, el sistema actual, por bien ajustado que se encuentre, tiene

el inconveniente de que, si bien los mecanismos solidarios se financian con recursos

propios del sistema, estos son insuficientes en cantidad para financiar el FSP y, de otra

parte, se puede estar generando un exceso de recursos en el Fondo de Garantía de

Pensión Mínima por cuenta de que los afiliados de bajos ingresos no logran alcanzar el

tiempo suficiente para tener derecho a este beneficio.

Finalmente, en términos de sostenibilidad es posible reducir la presión fiscal en el

mediano plazo, pero los nuevos desequilibrios y el arbitraje pueden volver a mantener

el escenario actual de compromisos del Gobierno en materia de pensiones. Así mismo,

es posible que la reciente reforma tributaria aumente los incentivos a la formalización,

pero el problema es que la duración de los trabajadores en el mercado formal es

insuficiente para cumplir con los requisitos tiempo del sistema.

Las proyecciones de la deuda de pensiones a cargo de la nación ascienden al 116,2%

del PIB. Al adicionar el efecto de los traslados del RAIS al RPM, estas obligaciones

aumentan al 129,4% del PIB. El efecto de ajustar los parámetros de edad, tasa de

remplazo, y el IBL, es cerca del 19,5% del PIB, es decir que con este ajuste las

50

obligaciones a cargo del Gobierno Nacional se reducirían del 129,4% al 109,9% del PIB49

(Tabla 15)

Tabla 15. Reducción de la deuda pensional por el ajuste al RPM

Tasa de Remplazo 1/

Ingreso Base de Liquidación 20 años

Aumento de la edad 60 mujeres - 65

Hombres

Ajuste conjunto IBL + TR + Edad

Nueva Propuesta

116,2 129,4 120,9 125,9 121,9 109,9 115,4

1/ supone que un ajuste en la TR a partir de 2 smm, con un interés real del 5.6% y un interés técnico para las rentas vitalicias de 4% real 62 y 57 años para hombres y mujeres respectivamente. La tasa de remplazo que resultaría de estos parámetros que sería equivalente a para eliminar el arbitraje entre el RAIS el RPM es de 49%, expresada de la siguiente forma: TR = 0,49 - 0,5W

Ajustes parámetricos al régimen de prima mediaEscenario

BaseEscenario Base +

Traslados

Fuente: cálculos DNP-DEE

Tabla 16. Ahorro neto producido por el ajuste al RPM

Tasa de Remplazo 1/

Ingreso Base de Liquidación 20 años

Aumento de la edad 60 mujeres - 65

Hombres

Ajuste conjunto IBL + TR + Edad

Nueva Propuesta

116,2 129,4 8,5 3,5 7,5 19,5 115,4

1/ supone que un ajuste en la TR a partir de 2 smm, con un interés real del 5.6% y un interés técnico para las rentas vitalicias de 4% real 62 y 57 años para hombres y mujeres respectivamente. La tasa de remplazo que resultaría de estos parámetros que sería equivalente a para eliminar el arbitraje entre el RAIS el RPM es de 49%, expresada de la siguiente forma: TR = 0,49 - 0,5W

Escenario Base

Escenario Base + Traslados

Ahorro por ajustes parámetricos al régimen de prima media

Fuente: cálculos DNP-DEE

Gráfica 9. Escenario actual vs escenario con ajustes al RPM

-4,50

-4,00

-3,50

-3,00

-2,50

-2,00

-1,50

-1,00

-0,50

-

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

2032

2034

2036

2038

2040

2042

2044

2046

2048

2050

2052

2054

2056

2058

2060

2062

% del P

IB

Base + TrasladosEscenario ajuste de párametros

Fuente: DNP-DEE

49 Estos cálculos se realizaron con el modelo DNPension, que es un modelo discreto el cual contiene un modulo demográfico, uno de mercado laboral y un componente contable de pagos e ingresos. utiliza como supuestos un crecimiento real de la economía del 4,5%, tasa de descuento del 4,0%, un crecimiento del salario real del 1,0% y un horizonte de tiempo de cincuenta años.

51

Como se puede apreciar en la Tabla 16, un ajuste en la tasa de remplazo en el RPM de

acuerdo con los niveles de las AFP, generaría un ahorro del 8,5% del PIB. Al extender

el IBL a 20 años en lugar de 10, se ganaría el 3,5%, y si se eleva la edad solamente, el

ahorro sería del 7,5% del PIB. Estos resultados se obtienen siempre y cuando el ajuste

se comience a aplicar después del año 2020, tal como se observa en la Grafica 9

B. Escenario de marchitamiento del Régimen de Prima Media

Este es un escenario en el cual se cancelan las afiliaciones al RPM de tal manera que

solo se quedan quienes están afiliados hasta la fecha. Ello implicaría que se mantendría

la carga actual solamente con las cotizaciones de los afiliados que existan a partir del

cierre del sistema.

Desde el punto de vista de equidad, al eliminarse el RPM se eliminan los altos subsidios

que perciben quienes se pensionan en dicho régimen. Los afiliados que al final de su

vida laboral no logran pensionarse y que son objeto de la indemnización sustitutiva, en

este escenario van a lograr que sus ahorros se les devuelvan con los intereses

correspondientes. Ello hace que aquella parte que no se le reembolsa a estos afiliados,

quienes son los más pobres, vaya a financiar los subsidios a las altas pensiones.

Esta alternativa contribuiría a reducir el gini de los ingresos por pensiones, porque por

una parte reduciría los subsidios a las pensiones altas, mejoraría el acceso al FGPM, y

aumentaría las indemnizaciones (ahora en el RAIS) de los saldos para quienes no

alcancen a cotizar para una pensión.

Esta propuesta, si bien mejora la equidad en forma importante, no tiene efectos

significativos sobre la cobertura, pues por si misma no aumenta con el marchitamiento

del RPM, debido a que la exigencia de ingreso para cotizar es muy alta y deja a muchos

trabajadores sin posibilidades de acceso. Sin embargo, al eliminarse el RPM y al

eliminar el arbitraje, la cobertura aumentaría marginalmente al permitir que algunas

personas de bajos ingresos que no alcancen a cumplir con el tiempo establecido, logren

reunir el capital mínimo para obtener una pensión.

52

Como se mencionó anteriormente, el modelo de solidaridad del sistema es

autosostenible, sin embargo, está mal focalizado pues las altas pensiones están

financiadas con buena parte de la porción del capital que no se le reconoce en la

indemnización sustitutiva a quienes no se pensionan, y existe un Fondo de Garantía al

cual pocos beneficiarios logran acceder. De acuerdo con las proyecciones del DNP,

menos del 20% de los afiliados podrán acceder a la GPM.

En este orden de ideas, la eliminación del RPM mejoraría la focalización de los

subsidios entre los grupos e inter-generacionalmente, pero es insuficiente para cubrir a

la totalidad de la población que sería objeto de afiliación en el FSP. Por otra parte, el

FGPM continuaría teniendo excedentes a futuro por la dificultad que tienen los

afiliados para alcanzar una pensión.

Gráfica 10. Escenario de marchitamiento del RPM vs escenario actual

-4,50

-4,00

-3,50

-3,00

-2,50

-2,00

-1,50

-1,00

-0,50

-

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

2032

2034

2036

2038

2040

2042

2044

2046

2048

2050

2052

2054

2056

2058

2060

2062

% del P

IB

Marchitamiento -111.1%

Base+Traslados - 129.4%

Fuente: DNP-DEE El marchitamiento del RPM, contribuiría a hacer más sostenible el sistema de pensiones,

gracias a que los beneficios se obtienen en función de los aportes de los afiliados. Los

subsidios a cargo del Estado se reducirían enormemente y haría más transparente las

cuentas del Gobierno. Sin embargo, en el corto plazo, las cuentas fiscales del GNC se

verían seriamente afectadas, porque dejarían de recibir aportes entre el 0,3% y el 0,6%

del PIB por cuenta del flujo de cotizaciones de los nuevos afiliados al RPM, y los

traslados (Gráfica 10). A cambio quedaría por un período muy largo con las mismas

obligaciones que hoy incluye en el presupuesto, lo que obligaría a realizar un ajuste

fiscal entre el 0,3% y el 0,6% del PIB lo cual afectaría importantes proyectos de

inversión.

53

En este sentido, aunque muy deseable la sostenibilidad de largo plazo del sistema de

pensiones por la vía del marchitamiento del RPM, la viabilidad fiscal de ello en el corto

y a mediano plazo es muy baja y podría terminar afectando la economía real.

C. Alternativa de pilares mixto

Este sistema, al contrario del que existe en la actualidad en el cual el RAIS compite con

el RPM, y se complementa con el pilar de ahorro y subsidios de los BEP y los subsidios

para la población pobre financiados a través del FSP, se complementa entre sí en todas

sus fases o pilares. El sistema consiste en que los afiliados cotizan hasta un salario

mínimo en el primer pilar, el cual es de prima media, y a partir de un salario mínimo

cotizan en el RAIS. Estos dos pilares (uno público y el otro privado) se complementan

con los BEP y los subsidios del FSP (Grafican 11)

En el caso del sistema de pilares mixto los beneficios se generan en condiciones de

igualdad. En este sentido es un sistema más equitativo, los subsidios quedan más

acotados y mejor focalizados, y hay incentivos para que los afiliados coticen sobre todo

su ingreso durante toda la vida50.

Si bien se puede presentar un arbitraje entre pilares este sistema es mucho menor al

que existe en la actualidad. Se utilizan mejor los instrumentos de solidaridad como es

el caso los recursos para cubrir la GPM. Es un sistema que contribuye a mejorar

ostensiblemente la distribución del ingreso por concepto de pensiones, dado que

Colombia es tiene uno de los sistemas pensionales más desiguales del mundo.

Desde el punto de vista de la cobertura, el sistema de pilares mixto puede aumentar

marginalmente la cobertura al mejorar los incentivos para pensionarse pero no es un

sistema de universalización en el acceso, y requiere ser complementado con los demás

instrumentos de solidaridad para mejorar los beneficios de cobertura en la vejez.

50 Se corrige el problema de las "apuestas" contra el fisco del sistema de prima media actual en el cual las personas cotizan hasta faltando diez años para pensionarse de una manera y a partir de los 52 o 47 años lo hacen de otra con el fin de aumentar el beneficio.

54

Gráfica 11. Sistema dual vs sistema de pilares mixto Sistema Dual Sistema de Pilares Mixto

RPM RAIS

BEP

FSP

RAIS> 1 s.m.m

RPM= 1 s.m.m

BEP

FSP

El sistema mixto de pilares consta de tres instrumentos solidarios como son la garantía

de pensión mínima ahora administrada por el RPM; el sistema de ahorro y subsidios

BEP, recientemente reglamentado por el Conpes, y los subsidios plenos a cargo del FSP

para atender a la población más pobre.

Gráfica 12. Efecto fiscal de la propuesta de pilares mixtos

Pilar Mixto vs escenario actual Pilar mixto+ahorro vs Esc. Actual*

Escenario básico, escenario de pilar de 1 smm y escenario de pilar de 1 smm+GPM% del PIB

-5,0

-4,5

-4,0

-3,5

-3,0

-2,5

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

-

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

2032

2034

2036

2038

2040

2042

2044

2046

2048

2050

2052

2054

2056

2058

2060

2062

% d

el P

IB

Escenario Básico

Escenario de pilar 1 smm

Escenario de PILAR + GPM*

* GPM con aportes de los cotizantes con salarios superiores a 4 smm

-5,0

-4,5

-4,0

-3,5

-3,0

-2,5

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

-

20022004

20062008

20102012

20142016

20182020

20222024

20262028

20302032

20342036

20382040

20422044

20462048

20502052

20542056

20582060

2062

% d

el P

IB

Escenario Básico

Escenario de pilar 1 smm

Escenario de PILAR + GPM

Escenario Pilar +GPM* + Regla**

* GPM con aportes de los cotizantes con salarios superiores a 4 smm.** Corresponde a la reserva acumulada en los primeros años del escenario, producto de la diferencia entre los costos señalados en los escenarios fiscales vigentes y el escenario resultante de pilares, el cual tiene mayores aportes a los que hoy tiene el ISS.

Escenario básico, escenario de pilar de 1 smm y escenario de pilar de 1 smm+GPM y escenario de pilar de 1 smm+ GPM + Reserva

(% del PIB)

Fuente: DNP-DEE *Corresponde al ahorro que habría por cuenta de la diferencia entre la línea azul (actual) y la línea verde, escenario de pilares mixtos. El propósito es no alterar la programación fiscal de mediano plazo y este ahorro será la fuente de financiación del mayor déficit que habrá a partir del año 2040.

Si bien este es un sistema más sostenible en el tiempo teniendo en cuenta que los

subsidios se acotan al salario mínimo, se mantiene el flujo de caja para el pago de las

obligaciones del sistema actual. Sin embargo, el sistema debe ser ajustado en sus

parámetros de edad por cuanto el esfuerzo fiscal es para atender a toda la población, lo

55

cual hace que al final sea necesario ir ajustando los beneficios y contribuciones en

función de la evolución de la población.

En panel de la izquierda de la Gráfica 12, se presenta el flujo de obligaciones del

escenario actual y del escenario de una propuesta de pilares mixtos. Los flujos

muestran que al tener que cotizar hasta un salario mínimo todos los afiliados del

sistema, la presión fiscal es menor que la del escenario actual, por lo que el déficit del

GNC tendría que reducirse o dicho espacio se utilizaría para hacer más gasto público,

situación que se mantendría hasta el año 2040. Después de este período la presión fiscal

es mayor debido a que se comienzan a causar todas las obligaciones pensionales de

hasta un salario mínimo de todos los afiliados, y no solamente las de los dos millones

que tiene hoy el RPM.

Gráfica 13. Stock de ahorro de las AFP: escenario actual vs el escenario de pilares mixtos

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

2032

2034

2036

2038

2040

2042

2044

2046

2048

2050

2052

2054

2056

2058

2060

% d

el P

IB

Actual Pilar de 1 smm

Valor del Stock de las AFP antes y despues del pilar de 1 smm - % del PIB

Fuente: Cálculos DNP-DEE

Con el fin de mantener el flujo actual de transferencias para pensiones a cargo del

GNC, una alternativa sería ahorrar en un patrimonio autónomo el "exceso de recursos"

que generarían los aportes de todos los afiliados hasta un salario mínimo dado el

escenario de hoy. Esta regla de ahorro permite que se mantenga el mismo escenario de

pagos del escenario actual hasta el año 2040 y, a partir de allí, financiar el mayor déficit

que se presentaría con el "excedente ahorrado". El resultado es que el déficit se

reduciría del 129,4% (escenario actual) hasta el 115,4% del PIB. Sin embargo, esta

mejora en el deuda a cargo del Gobierno afectaría el stock de ahorro acumulado del

56

régimen de ahorro individual, el cual se reduciría en su punto máximo del 29,8% al

23,2% del PIB en el año 2030 (Gráfica 13).

D. Alternativa de pilares de ahorro

A diferencia del modelo anterior, este es un sistema en el cual solo intervienen el

ahorro efectuado en cuentas individuales administradas por los fondos de pensiones,

un pilar de ahorro y subsidio equivalente a los BEP, y un pilar universal para toda la

población. En este caso, las cotizaciones al RAIS se hacen sobre un salario mínimo, y

quienes opten por el sistema BEP pueden contribuir en ese sistema. El pilar universal

cubre a toda la población y no requiere de cotizaciones, simplemente se financia con

los aportes de solidaridad e impuestos a cargo del Estado.

Este es un modelo con reservas completas y la solidaridad queda a cargo del Estado y

de los impuestos, por lo tanto en el sistema como tal no hay subsidios salvo la GPM; los

beneficios de pensiones están en función del esfuerzo de ahorro de las personas,

aunque podría presentarse un posible arbitraje entre los pilares de ahorro y los BEP y

entre los BEP y los subsidios universales. Es un sistema más equitativo que el actual por

cuanto se elimina la regresividad en los subsidios. Sin embargo, este es un modelo que

requiere ajustes en los parámetros de edad por cuanto es la única variable para acotar

los subsidios para universalizar la solidaridad y la financiación de los subsidios a cargo

de la GPM.

Este es un escenario que promueve la universalización de la protección a la vejez por la

vía de los subsidios a cargo del Estado para los sectores más vulnerables, pues el pilar

de ahorro puro cubre a los trabajadores formales, los BEP son una combinación entre

ahorro y subsidios del Gobierno que cubre a la totalidad de trabajadores que no

alcanzan a construir una pensión51, y el pilar universal para la totalidad de las personas

pobres que no tienen la posibilidad de acceder al sistema, es financiado con recursos

del Estado y se financiaría en las mismas condiciones que tiene el PPSAM en la

actualidad..

51 El costo es muy superior al estimado actualmente para los BEP, por cuanto en este caso haría que cubrir a cerca de 8 millones más de personas.

57

Este modelo tiene el inconveniente de que la universalización de la cobertura con

subsidios del Estado puede desestimular los esfuerzos de ahorro de las personas y

termine el Gobierno asumiendo una obligación muy costosa en términos fiscales en el

largo plazo. Ello hace, que el pilar universal y el subsidio a través del BEP requiera de

un ajuste de la edad minima para disfrutar el beneficio y no hacer que este beneficio

sea heredable.

Estos subsidios tienen un alto impacto fiscal a corto y a largo plazo, por lo que se

recomienda otorgar los beneficios de éstos a partir de cierta edad, por cierto monto, y

con determinados criterios de indexación. Adicionalmente, la implementación de este

sistema equivaldría a eliminar el RPM, lo cual hace que el Gobierno por un buen

número de años tenga que asumir los compromisos existentes, sin las cotizaciones que

actualmente recibe.

Los mayores subsidios para elevar la cobertura (sin un ajuste actuarial y sin un

fundamento de ahorro derivado de un esfuerzo de formalización, conllevaría a

aumentar el costo de la deuda pensional de 133,4%, (incluido el subsidio previsto en el

esquema de los BEP, previsto en el Conpes 156 de 2012) al 152% del PIB para los

próximos cincuenta años.

Gráfica 14. Efecto fiscal de la propuesta de pilares de ahorro

-5,00

-4,50

-4,00

-3,50

-3,00

-2,50

-2,00

-1,50

-1,00

-0,50

-

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

2032

2034

2036

2038

2040

2042

2044

2046

2048

2050

2052

2054

2056

2058

2060

2062

% P

IB

Actual = -129.4

Ahorro+BEP+Pilar Universal = -152,9

Fuente: DNP-DEE

El flujo descrito en la Gráfica 14 muestra que desde el comienzo el déficit a cargo del

GNC por cuenta de sus obligaciones pensionales es mayor por cuenta de la

58

financiación del pilar universal desde el primer año, los BEP y el marchitamiento del

RPM. Cuando ello ocurre el déficit anual aumenta en cerca de un punto del PIB frente

al escenario actual y va decreciendo hasta ubicarse en el 0,5% del PIB a partir del año

2036.

VIII. Conclusiones

Los sistemas de pensiones del mundo en los últimos años han tenido que ser ajustados

por cuenta de que los beneficios son superiores a los aportes efectuados tanto a nivel

individual como colectivo. El descenso en las tasas de crecimiento demográfico y el

menor ritmo de crecimiento de la productividad de los trabajadores hacen del ajuste al

sistema de pensiones una tarea urgente en la agenda de los gobiernos.

El sistema Colombiano de pensiones ha sido ajustado con la Ley 100 de 1993; la Ley

797/2003; las Leyes 168 y 712 de 2003; y el Acto Legislativo 01 de 2005. Gracias a estos

ajustes la deuda a cargo de la nación se redujo de cerca del 270% al 114% del PIB. Sin

embargo, el sistema colombiano presenta dos grandes problemas, como son la

desigualdad en los beneficios que reciben los pensionados, siendo éstos una de las

fuentes que más inciden en la desigualdad del ingreso en Colombia, y la baja cobertura

del sistema. Apenas el 30% de la población trabajadora cotiza efectivamente, sólo el

37% de la población mayor de los 60 años tiene un beneficio pensional, y se prevé que

esta va a descender cuando se apliquen los ajustes previstos.

Si bien a mediano plazo, luego de los ajustes al régimen de transición y al régimen

general, el sistema se hará más equitativo gracias a la reducción en los subsidios a las

altas pensiones, la cual fue refrendada recientemente por la Corte Constitucional, y se

espera que el problema de cobertura se mejorará con la universalización de los

subsidios a la población más pobre y la puesta en operación del sistema de BEP, se

requieren ajustes adicionales para corregir problemas de arbitraje que existen en el

sistema.

Con el propósito de reducir o eliminar el arbitraje que existe entre el RAIS y el RPM, se

han planteado alternativas como la eliminación de este último, pero no existe el espacio

fiscal para hacerlo en el corto plazo. También se ha propuesto efectuar un ajuste en

parámetros como la edad de pensión, la tasa de remplazo y el IBL, con el fin de igualar

59

los beneficios a los afiliados al RAIS, pero ello requiere un espacio político especifico

para poderlo adoptar.

La discusión se ha centrado principalmente en la desigualdad de las pensiones

vigentes, afectadas por las reglas de la transición y los beneficios otorgados antes de la

expedición de la Ley 100 de 1993. En atención a ello, se han explorado las posibilidades

de adoptar la opción de pilares mixto, en donde todos los afiliados aportarían hasta un

salario mínimo en el RPM y a partir de allí en el RAIS. Este es un modelo se elimina el

arbitraje y se acotan los subsidios al salario mínimo, se eliminarían los subsidios a las

altas pensiones. Con ello se lograría un ahorro de cerca del 14% del PIB, pero no habría

efectos en la cobertura del sistema, que es el principal problema en el largo plazo.

Adicionalmente, tendría un impacto considerable en el portafolio de los fondos de

pensiones, pues el ahorro se podría reducir del 30% al 23% del PIB, lo cual reduce las

posibilidades de adopción de esta propuesta por cuanto requiere de un acuerdo entre

el Gobierno y los fondos de pensiones, el cual es difícil de lograr en los momentos

actuales.

Finalmente, con el fin de aumentar la cobertura y corregir la regresividad del sistema,

se ha explorado un sistema de pilares de ahorro con universalización de subsidios para el

primer pilar, universalización de los BEP, un pilar de ahorro puro en el que se incluye

la garantía de pensión mínima tiene un costo fiscal adicional al escenario de hoy. Para

hacerlo viable se requeriría un ajuste actuarial al sistema vigente y mayores recursos

para financiarlo, pero el escenario político requerido habría que construirlo y

socializarlo en forma extensiva.

De esta forma, consideramos que a pesar de que el sistema colombiano se ha ajustado

con el fin de corregir la desigualdad en los beneficios y se han venido explorando

alternativas para aumentar la cobertura, aún se requieren de mayores ajustes para

garantizar su sostenibilidad y para aumentar su cobertura. Sin embargo, estos dos

problemas requieren de un esfuerzo combinado entre un mejor funcionamiento del

mercado laboral, ajustes actuariales y mayor esfuerzo fiscal. Por ahora, el Gobierno ha

creado un conjunto de alternativas que deben ser instrumentadas y puestas en marcha

las cuales seguramente van a tener impactos en el mediano plazo que será necesario

evaluar en el momento de abrir la discusión para una reforma al sistema.

60

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