CIUDADANOS POR MUNICIPIOS TRANSPARENTES

RECUPERANDO HISTORIA Y APRENDIZAJES

(Periodo 2002 - 2008)

Reporte final (marzo/2009)

Responsable: José Bautista (ITESO) Equipo : Octavio Chávez (ICMA)

Ignacio González (ACCEDDE, AC) Ricardo Jiménez (CESEM, HJ, AC) Jaime Netzáhuatl (LOCALLIS, SC) Jaime Villasana (ICMA)

2

Introducción. ..................................................................................................................................... 3 1. El concepto transparencia, ¿de qué estamos hablando?................................................................ 7 ¿Un concepto nuevo? ......................................................................................................................... 7 Un concepto reciente, en construcción................................................................................................ 8 La transparencia desde la concepción de CIMTRA: ideas para el debate. ........................................ 10 2. Contexto del origen y fundamentación del programa CIMTRA. ................................................. 12 El contexto internacional.................................................................................................................. 12 Incremento de la participación ciudadana. ....................................................................................... 13 La alternancia política. .................................................................................................................... 15 Antecedentes de CIMTRA: los primeros pasos. ................................................................................. 19 Justificación y metodología para evaluar la transparencia en los gobiernos locales. ........................ 21 3. Primeras evaluaciones y expansión de CIMTRA......................................................................... 27 3.1. Municipios pioneros: Zona Metropolitana de Monterrey, Nuevo León. ...................................... 30 3.2. Municipios de Cuernavaca, Cuautla y Tepoztlán, Morelos......................................................... 32 3.3. Municipio de Xalapa, Veracruz.................................................................................................. 33 3.4. Municipio de Chihuahua............................................................................................................ 34 3.5. Municipio de Zacatecas. ............................................................................................................ 36 3.6 Municipios del Estado de México................................................................................................ 37 3.7 Delegaciones del Distrito Federal. ............................................................................................. 38 3.8 Municipios de Jalisco. ............................................................................................................... 40 3.9 Municipios del Estado de Baja California.................................................................................. 48 3.10 Municipios del Estado de Colima.............................................................................................. 48 3.11 Municipios de Tabasco. ........................................................................................................... 50 3.12 Municipios de Aguascalientes. .................................................................................................. 52 3.13 Municipios de Puebla. ............................................................................................................. 52 3.14 Municipios de Tlaxcala. ............................................................................................................ 55 3.15 Municipios de Querétaro. ......................................................................................................... 56 4. El programa CIMTRA: lo cuantitativo. ....................................................................................... 58 El CIMTRA Básico. .......................................................................................................................... 58 CIMTRA Plus. .................................................................................................................................. 75 5 Incidencia en los gobiernos locales. ............................................................................................. 77 Contexto político municipal y reacciones de las autoridades frente a las evaluaciones de transparencia. .................................................................................................................................. 77 El acercamiento con las administraciones municipales..................................................................... 79 Cambios generados en algunos gobiernos. ....................................................................................... 80 Aprendizajes para los grupos locales................................................................................................ 83 6. Transparencia y opacidad en los gobiernos locales. .................................................................... 84 Los claro - oscuros de las administraciones municipales. ................................................................. 85 Los resultados por campos e indicadores.......................................................................................... 86 7. Fortalezas, debilidades y retos del programa CIMTRA. .............................................................. 88 Las fortalezas del programa CIMTRA. ............................................................................................. 89 Debilidades de CIMTRA. .................................................................................................................. 90 Retos del programa CIMTRA. .......................................................................................................... 92 A manera de conclusión.................................................................................................................... 93 Bibliografía: .................................................................................................................................... 96 Anexos: ............................................................................................................................................ 98

3

Introducción.

Para la elaboración del presente reporte de sistematización de la experiencia de los organismos que

participan en el Colectivo Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA) comprende de

mediados de 2002 a finales de 2008, esto es seis años. Para ello hemos tomado como base documentos

generados por los fundadores de este programa, así como los cuestionarios de sistematización

aplicados a los grupos de las diferentes entidades que participan o han colaborado dentro de CIMTRA

y entrevistas con miembros del consorcio de este organismo.

El propósito de este trabajo es conocer y hacer análisis comparativo del proceso de evaluación de

transparencia de los gobiernos locales y sus resultados, en términos cuantitativos y cualitativos, así

como retroalimentar y difundir la experiencia. El eje de la sistematización se centró en dar cuenta de

lo que ha pasado en esta materia en los seis años de experiencia de CIMTRA; identificar los factores

de éxito de éste programa en términos de apertura de las administraciones municipales y, hasta

donde, éstos ejercicios pueden, potencialmente, constituirse en una herramienta que contribuya a la

rendición de cuentas vertical (gobierno-sociedad) y ha innovar las prácticas de la administración y

gestión municipal (coadyuvando a la efectiva rendición de cuentas horizontal y transversal). Con ello

se busca también abonar al fortalecimiento de los grupos locales que participan dentro de CIMTRA.

La metodología incluyó el llenado de cuestionarios, entrevistas con activistas, concentración y

revisión de documentos generados y de noticias. El cuestionario (anexo 1) constó de 32 reactivos

sobre aspectos relativos a la formación y funcionamiento de los grupos en cada entidad; la

metodología empleada en la evaluación de los municipios y sus ajustes; la incidencia en los gobiernos

locales, las necesidades de capacitación y las tendencias y comportamientos de los indicadores

evaluados. Sólo participaron los grupos de Colima, Chihuahua (Ciudad Juárez), Jalisco, Nuevo León,

Puebla, Tlaxcala, Tabasco y DF. No fue posible contactar con los grupos de Aguascalientes, Baja

California, Estado de México, Morelos, Veracruz y Zacatecas, pero se obtuvo información de manera

indirecta por las personas que promovieron en trabajo en esas entidades, así como información

periodística y los reportes generados por CIMTRA (Querétaro no se incluyó dentro de las entidades a

entrevistar, pero sí se agregaron los resultados de transparencia, debido a su incorporación reciente en

estos ejercicios).

4

La República Mexicana1 está conformada por 31 Estados y un Distrito Federal, existen 2,4452

municipios y 16 delegaciones en el DF, todos con una gran diversidad económica, política, social y

demográfica. En las últimas décadas el número de municipios de la república federal mexicana se ha

mantenido relativamente estable: en 1970 había 2,375; en 1980, 2,376; en 1990, 2386, 2,433 en 2000

y 2,445 en el año 2007.

Como es sabido el municipio es el órgano de gobierno más cercano a los ciudadanos y de él dependen

un conjunto de disposiciones administrativas para operar negocios, recibir servicios, obtener licencias,

etc. que son fundamentales para el desarrollo de la vida económica y social de las personas y los

centros de población. Por ello, el conocer qué informan las autoridades municipales, cómo se

comunican con la sociedad, cómo la involucran en el funcionamiento de sus programas y cómo

atienden a los ciudadanos, resulta de vital importancia. Las evaluaciones realizadas por CIMTRA en

trece entidades del país esta orientada justamente a reportar sobre esos aspectos y hasta el momento,

podríamos afirmar, es una de las metodologías más consolidadas en esta materia a nivel municipal

por parte de organismos de la sociedad civil.

Cuando CIMTRA se constituyó, en julio de 2002, sólo dos entidades contaban con leyes de

transparencia aprobadas: Jalisco y Sinaloa. Al empezar sus operaciones (en noviembre de ese año) se

sumaron otras tres entidades: Aguascalientes, Querétaro y Michoacán (ver tabla 1). Actualmente todos

los Estados y el DF cuentan con leyes de acceso a la información (LAI) y no sólo eso, al menos 17

entidades han reformado sus leyes con el fin de “adecuarla” a sus contextos locales (ver tabla 2). Este

dato por mi mismo muestra el posicionamiento importante que ha tenido el derecho a la información

gubernamental en la agenda pública, empero ello no significa que todos los gobiernos de nuestro país

se conduzcan con transparencia y menos aún, que rindan cuentas a los ciudadanos de sus decisiones y

sus actos.

1 Según datos del censo de población y vivienda de 2005 del INEGI, la República Mexicana cuenta con 103’263,388 habitantes. 2 Fuente: INAFED, 2007. No estamos incluyendo a los municipios autónomos que se rigen por el método de usos y costumbres de los Pueblos Indígenas.

5

Tabla 1. Fecha de aprobación de leyes de transparencia por los Congresos de los Estados.

Fuente: Guerrero, Eduardo y Ramírez, Leticia; “La transparencia en México en el ámbito subnacional: una evaluación comparada de las leyes estatales”, en “DEMOCRACIA, TRASPARENCIA Y CONSTITUCIÓN. Propuestas para un debate necesario”, López-Ayllón, Sergio, coord., IFAI, UNAM, México, 2006.

Tabla 2. Aprobación de primeras Leyes Estatales de Transparencia (LET) y sus reformas.

Aprobación de primeras versiones de LET y de las últimas reformas

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Fuente: Guerrero, E. y Ramírez, L., op. Cit.

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El presente reporte se compone de seis apartados: i) el primero sobre el concepto de transparencia

donde se cuestiona la novedad del término así como la importancia que ha cobrado últimamente y la

concepción que se construye desde la experiencia de CIMTRA; ii) el segundo refiere al contexto del

origen y fundamentación del programa CIMTRA, destacándose el ámbito internacional, la

participación ciudadana en lo público, la alternancia política y las primeras leyes de transparencia en

el país; iii) el tercero alude a los antecedentes de CIMTRA, que habla sobre la justificación y

propuesta inicial, así como la metodología; iv) el cuarto aborda las primeras evaluaciones y extensión

del programa CIMTRA en los estados, con los resultados que se obtienen en cada uno; v) el quinto,

refiere a la incidencia del programa CIMTRA en los gobiernos locales en materia de transparencia,

donde se retoma el contexto político municipal y las reacciones de las autoridades evaluadas en

transparencia; vi) el sexto apartado trata sobre la transparencia en los gobiernos locales a nivel global,

donde se presentan un análisis cuantitativo de los resultados, así como los claro-oscuros de las

administraciones municipales; vii) finalmente, en el séptimo apartado, se abordan las fortalezas,

debilidades y retos del programa CIMTRA, puntualizando los hallazgos más importantes producto de

la sistematización.

Este trabajo no habría sido posible sin la colaboración de los grupos locales de las entidades citadas,

de manera especial se agradece la colaboración de: José Zarco, de Colima; Francisco Pacheco de

Ciudad Juárez, Chih.; José Ángel Ramón Lozano, de Nuevo León; José Ojeda, María Tanivet Ramos

y Jorge Machuca de Puebla (que incluyó también a Tlaxcala); José Manuel Arias de Tabasco,

Lourdes Valtierra del DF, así como de Ignacio González, Lupita Medrano, Manuel García y José

Antonio González de Jalisco, la participación de quienes conforman el consorcio: , El Consorcio

CIMTRA actualmente está conformado por: Ricardo Jiménez del Centro de Servicios Municipales

Heriberto Jara, AC; Jaime N. Jiménez de Locallis, SC; Ignacio González de Acción Ciudadana para la

Educación, la democracia y el desarrollo, AC; Octavio Chávez y Jaime Villasana de International

City/County Management Association (ICMA), así como también de la Fundación SOROS que ha

financiado

7

1. El concepto transparencia, ¿de qué estamos hablando? ¿Un concepto nuevo? Según el diccionario de la lengua española, se entiende por transparente (desde la física) a aquello

“que se deja atravesar fácilmente por la luz y permite ver distintamente los objetos a través de la

masa” (Diccionario Larousse); esto significa que la transparencia es una propiedad intrínseca o

cualidad que poseen ciertos cuerpos u objetos. Lo opuesto a transparencia es lo oscuro, lo opaco,

aquello que no se puede ver. Aplicado a lo político, por transparencia se entiende todo ejercicio de

gobierno -y de la clase política- de cara a los ciudadanos, lo que implica que las acciones, decisiones y

recursos que se utilizan por parte de los gobernantes se encuentran documentados y accesibles o

disponibles a cualquier persona de manera permanente, sencilla y expedita, sin necesidad incluso de

ser requerida.

Si bien el uso del término transparencia es reciente hay quienes afirman que tiene una larga historia

intelectual dentro de la filosofía política, desde Platón, Aristóteles, Kant, Bobbio, Habermas, hasta

John Rawls, y más aún, que en el siglo XVII se convirtió en una pieza clave de la corriente liberal

recogidos en los Tratados de John Locke, para quién desde el año de 1690 planteaba el derecho que

tienen los hombres a “tener la vista” en lo que ocurre al interior del Estado. Para Rodríguez Zepeda,

esta afirmación es “democrática y plenamente moderna de la transparencia” 3.

Según Rodríguez (2004), el nacimiento de este concepto no ha sido fácil, por el contrario: “ha sido

sujeto a una continua estira y afloja intelectual y política a lo largo de siglos, pues si para Platón el

conocimiento de las verdades de la política debe estar reservado al selecto club de los reyes, de los

aristócratas, del gobernante que está por encima de la plebe, dos mil años después, para Rawls ocurre

exactamente lo contrario: los políticos y gobernantes están obligados a razonar públicamente sus

acciones y decisiones, deben rendir cuentas a los gobernados”4.

Desde estas posiciones, puede afirmarse que la transparencia tiene su origen en la filosofía política y

se puede considerar como un derecho civil y político. Empero, para Rodríguez “la transparencia y

publicidad no sólo son derechos, son también piezas fundamentales para la justicia, pues quien

esconde, quién oculta, quien no surte información de los asuntos públicos, difícilmente ostenta o 3 Rodríguez, Zepeda, Jesús; “Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política”; IFAI, cuadernos de transparencia no. 4, México, 2004, p. 5. 4 Op. Cit. p. 6.

8

representa intereses legítimos”5. Esta afirmación se apoya en lo planteado por Emmanuel Kant quien

aseguraba que “son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos

principios no soportan ser publicados”6. Ubicar a la transparencia no sólo al terreno de los derechos

sino también al campo de la justicia es poco usual por parte de los académicos –así como de instancias

oficiales- y refleja las múltiples acepciones que se tienen sobre este término. Y es justamente en este

campo, de la justicia, donde se presentan las mayores dificultades para generar incentivos a favor de la

transparencia en la administración y gestión pública en nuestra época moderna, debido

fundamentalmente a la inoperancia y corrupción del sistema de procuración de justicia en nuestro

país.

Un concepto reciente, en construcción. Con frecuencia suele afirmarse que la transparencia es un concepto relativamente nuevo -de los más

preciados en la actualidad- que surge en la década de los noventa. En la comunidad académica existe

consenso en asociarlo como una pieza clave de la democracia moderna, ligado a las nuevas corrientes

de la administración y gestión pública y contrario al autoritarismo. La revalorización del sistema

democrático y en especial de la libertad, está generando una rebeldía social en contra de la opacidad

como forma de gobierno y ejercicio del poder. Según Cunill (2006), América Latina no es ajena a este

movimiento, ya que muchas de las leyes de acceso a la información han tenido su origen en iniciativas

de organismos de la sociedad civil.

Cunill, plantea la hipótesis de que la revalorización del mercado y la globalización también han

contribuido a otorgarle una importancia notable a la transparencia. Y señala, “Tal como lo reconoce

Manjarrez Riera (2003), la actividad industrial y comercial en un mundo cada vez más globalizado

depende en buena medida de la honradez con que sean manejados los recursos públicos”7. A este

respecto anota que la creación de “Transparencia Internacional”, fue promovida por organismos

empresariales como una forma de combatir la corrupción pública, “a partir de reconocer la conexión

de estas causas con las oportunidades de negocios lícitos”8.

5 Íbidem, p. 6 6 Citado por Rodríguez, op. Cip. P. 6. 7 Cunill, Nuria; “La transparencia en la gestión pública ¿Cómo construirle viabilida?, mimeo, octubre 2006. 8 Cunill, op. Cit., p. 1.

9

En efecto, los organismos internacionales suelen referirse a la transparencia como un componente

esencial en la lucha contra la corrupción y un medio para evitar los abusos del poder y la desviación

de recursos públicos, de ahí que surja también como un factor importante para combatir la pobreza y

exclusión. Cercano a estas visiones, la publicidad de los actos de gobierno es considerado como un

factor de legitimidad democrática que permite controlar el poder, en tanto que limita las posibilidades

de uso discrecional de los recursos y del poder político para inhibir la autoconcesión de privilegios.

Desde esta perspectiva la transparencia tiene por finalidad impedir que los intereses privados se

apropien de lo público (Merino, 2005).

También se habla de la transparencia como un mecanismo ligado a procesos de rendición de cuentas y

participación ciudadana. Desde esta visión es un factor que contribuye a un reequilibrio del poder. A

este respecto, “Gomes Filho (2005, 5 y 6) sostiene que dar transparencia a una relación de poder

significa promover su reequilibrio. Primero porque hace que el poder se transforme al someterse a la

crítica, al escrutinio público y, por consiguiente, al control social. Segundo, porque la transparencia

invita a las personas envueltas en el ejercicio de poder a asumir una posición activa de

protagonistas”9. En esta línea de pensamiento, Cunill señala que la transparencia se convierte de

hecho en un factor de influencia directa en la administración pública por parte de los ciudadanos y en

cierta medida, es una manera “de compensar las asimetrías de poder en la formación de las decisiones

públicas y en la generación de bienes y servicios públicos”10.

Cunill refiere que en una situación límite donde se adolece de canales de participación social pero se

cuenta con acceso a la información pública (significativa) puede generarse influencia de la ciudadanía

a través de la opinión pública y la movilización social. Por el contrario, en caso de existir canales de

participación social pero ausencia de información relevante, esto nulifica en la práctica a la

participación como un recurso de influencia en las decisiones, y no sólo eso, “También la competencia

pierde su eficacia como medio de crítica y control de la ciudadanía sobre la gestión pública, si es que

las elecciones de las personas no son visibles para otros”11. Sobra decir que una participación sin

información es inviable en términos de influencia y de contrapeso efectiva en las decisiones públicas a

favor de las causas ciudadanas. Esto lo saben muy bien los regímenes de gobierno autoritarios.

9 Citado por Cunill, op. Cit. p. 3. 10 Op. Cit. p. 3 11 Ibídem p.

10

Desde la teoría de las organizaciones, Merino (2005) subraya al menos tres señales de alarma con

relación al tema de la transparencia: la primera alude a las capacidades limitadas de los individuos y

las organizaciones para procesar en la práctica toda la información generada por la administración

pública. Es el límite de la racionalidad limitada advertida por el profesor Hebert Simon en los años

cincuenta12. La segunda refiere a la relevancia de la información disponible, es decir, no basta tener

acceso a un cúmulo de información, si ésta se encuentra en desorden, sin un propósito definido y peor

aún, de dudosa calidad. La tercera señal de alarma tiene que ver con la actitud asumida por el servidor

público en el ejercicio de sus funciones, esto es: “no es lo mismo hacer el trabajo sin ninguna

conciencia sobre la importancia de las evidencias que se van generando, que hacerlo como si se

estuviera en una pecera. No es lo mismo escribir un oficio que solamente estará destinado a una

persona para un asunto específico, que saber que su contenido puede ser revisado por muchos; no se

dice lo mismo en una reunión de trabajo que no dejará ninguna constancia, que otra con versiones

estenográficas y minutas firmadas; no se toman las mismas decisiones cuando existe la obligación de

documentarlas, paso a paso, que cuando se va al garete”13. Es decir, la dinámica de trabajo de una

organización puede verse alterada significativamente si en ella se introduce la idea de la transparencia,

como de hecho está sucediendo ya en una buena parte de la administración pública (de los tres niveles

de gobierno) que están dejando de documentar sus decisiones ante la posibilidad de que pueda ser

requerida, o peor aún, el número de respuestas de “inexistencia de la información” por parte de las

instituciones gubernamentales, se ha visto incrementado notablemente en los últimos años, como una

forma de evadir la responsabilidad de publicar determinadas decisiones.

Lo anterior sirva para advertir que estamos frente a nuevos desafíos en un tema que está lejos de ser

agotado como un recurso infalible en contra de la corrupción y las malas decisiones gubernamentales

que atentan contra el interés público.

La transparencia desde la concepción de CIMTRA: ideas para el debate.

Quienes conformamos el Colectivo CIMTRA no somos ajenos a este debate de las ideas y advertimos

que la transparencia es fundamentalmente un aspecto operativo, es decir, tiene que ver finalmente

cómo los ciudadanos obtienen información relevante para tomar decisiones inmediatas, vinculadas a

12 Heber A. Simon. “Naturaleza y límites de la razón humana”; FCE, México, 1989. 13 Merino, Mauricio; “ Transparencia: libros, autores e ideas”, IFAI, CIDE, México, 2005, p. 13.

11

su acontecer cotidiano. De ahí que importa no sólo los aspectos normativos, sino también los

procedimientos y la voluntad política de los gobernantes de abrirse al escrutinio público y a las

demandas y exigencias de los ciudadanos.

Desde una perspectiva empírica y atendiendo a la experiencia de CIMTRA, la transparencia refiere a

la capacidad para generar ambientes en la administración pública que permita a las personas acceder a

información significativa, conocer el proceso de toma de decisiones (razones, argumentos) y

participar en los espacios y programas gubernamentales para influir en ellos con el fin de propiciar la

rendición de cuentas transversal. Esto implica reconocer al menos tres componentes fundamentales de

la transparencia: i) el acceso a la información pública gubernamental, oportuna, permanente, veraz y

de manera gratuita; ii) la apertura de los espacios gubernamentales donde se toman las decisiones que

impactan el interés público y iii) la participación genuina de los ciudadanos en los espacios y

programas del gobierno. Estos componentes enfrentan al menos tres grandes retos:

a) No reducir la transparencia sólo al acceso a la información como si fuera una simple vitrina o

aparador, -como ha sucedido en la práctica en la mayoría de las legislaciones y operación de los

gobiernos-, ya que ello no nos dice nada respecto a las razones o motivos en los cuales se sustenta una

decisión, ni permite activar recursos -de rendición de cuentas- que permitan limitar la discrecionalidad

en la toma de decisiones.

b) Evitar que la apertura de los espacios gubernamentales que impactan a lo público se manejen en

términos discrecionales o capricho de la autoridad en turno, sin reglas claras y precisas, de tal forma

que los ciudadanos queden impedidos de conocer las deliberaciones, los argumentos y razones que

anteceden a una decisión.

c) Terminar con la simulación y la clientela política para dar paso a una genuina participación

ciudadana -diversa, plural e incluyente- en los espacios (consejos, comités, etc.) y programas

gubernamentales (seguridad, educación, salud, medio ambiente, etc.), a través de convocatorias

públicas e incentivos que alienten el interés de los ciudadanos por involucrarse en estos espacios. Es

decir, que estos Consejos o Comités estén debidamente reglamentados de tal forma que su integración

sea mayoritariamente ciudadana, se garanticen recursos para su sostenimiento y que sus opiniones

tengan una influencia en las acciones y decisiones del gobierno.

12

Desde la experiencia de las evaluaciones de transparencia a los gobiernos locales por parte de

CIMTRA, constatamos avances en ciertas áreas del gobierno en la dimensión de la información, sobre

todo en ingresos y egresos, sueldos, obra pública, entre otros, pero poco avance (en términos

generales) en las dimensiones de apertura de espacios de decisión pública y participación ciudadana.

Esta es la parte que registra mayor resistencia a la apertura por parte de las autoridades municipales,

como veremos más adelante.

2. Contexto del origen y fundamentación del programa CIMTRA.

Algunos analistas coinciden en señalar que la introducción del tema de la transparencia en la agenda

pública de México tuvo lugar gracias a la convergencia de tres factores: i) un contexto internacional

que coloca el derecho a la información y la transparencia -en la agenda internacional reciente- como

factores clave para el combate a la corrupción y la promoción del desarrollo; ii) el incremento de la

participación ciudadana en el espacio público, vinculado a la lucha por la democracia, a través de

diversas expresiones de asociacionismo voluntario autónomas del poder, que se manifiestan a partir de

la década de los 80, y iii) la alternancia política a nivel federal alcanzada en el año 2000, que abre

expectativas y oportunidades de cambio en el país.

El contexto internacional. Hace apenas unos cuantos años atrás, a principios de la década de los noventa, el término de

corrupción no figuraba dentro de los temas de atención de la agenda internacional, entre otras cosas,

porque se le concebía como un problema de “moral” interna de los países. Federico Reyes Heroles

(2006) refiere que incluso cuando el Banco Mundial, u otros organismos internacionales, se

encontraban evidencias fehacientes de corrupción preferían referirse a ésta como el factor “C”,

evadiendo el tema. Aunado a esto, las figuras presidenciales (al igual que altos funcionarios públicos)

de América Latina eran intocables, independientemente de sus conductas y excesos en el ejercicio del

poder.

En opinión de Edmundo Vargas (2004), el interés de la comunidad internacional por encarar el

problema de la corrupción comienza a manifestarse -y a presentar un giro importante- a partir de

finales de los 90, debido a diversas razones: por un lado las complicaciones en las relaciones

13

internacionales debido al refugio de funcionarios corruptos en otros países evadiendo así acción de la

justicia local y, por otro, debido a que para los organismos internacionales el soborno practicado por

funcionarios públicos extranjeros no constituía en sí un delito14. Así, la corrupción comenzó a ser

tratado como tal en la Organización de Estados Americanos (OAE) en la década de los 90, a través de

dos importantes instrumentos: “la Convención Interamericana contra la Corrupción, de 1996, y la

“Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción” adoptada por la Asamblea General de la

ONU el 31 de octubre de 2003. En ambos instrumentos se establecen medidas preventivas en contra

de los actos de corrupción y se instruye a fomentar la participación de la sociedad civil. Sin embargo,

es la Convención de la ONU donde se establece puntualmente en los objetivos de la misma “el

fomento de la información pública para aumentar la transparencia en la administración pública15”

como una medida central.

Aunado a lo anterior, en la Conferencia Internacional del Hábitat II de la ONU efectuada en Estambul,

en 1996, se establecen “10 criterios de mejores prácticas en gobiernos locales”, siendo una de estas

las referida a la responsabilidad y transparencia. Esta Conferencia ofrece el marco referencial directa a

los organismos civiles para llevar a cabo acciones de monitoreo y vigilancia de éstos temas en este

nivel de gobierno.

En este contexto, en el mundo surgen varios países con legislaciones de acceso a la información

(LAI). A principios de los años 80 sólo diez países contaban con leyes de este tipo, actualmente se

reportan 67, de las cuales casi dos terceras partes fueron aprobadas en los últimos nueve años

(Ackerman y Sandoval, 2005). Este dato por si mismo nos refleja la importancia que ha cobrado el

tema en la agenda internacional.

Incremento de la participación ciudadana. Para varios analistas, la transición política en México que hizo posible la alternancia es resultado de

un largo proceso de participación de los ciudadanos en acciones de vigilancia y monitoreo electoral,

así como a un incremento de las múltiples formas de asociacionismo cívico en diversos temas de la

14 Vargas, Edmundo, “La lucha contra la corrupción en la agenda regional e internacional” en Revista Nueva Sociedad, núm. 194, nov-dic 2004, p. 134. El autor alude también a un estudio del Departamento de Comercio estadounidense , de abril de1994 a mayo de 1995, sobre la perdida de 100 contratos de firmas norteamericanas por un monto cercano a los 45.000 millones de dólares debido a la falta de penalización del soborno transnacional. 15 Citado por Vargas, Edmundo, op. cit. p. 140

14

agenda pública nacional, que se registra a finales de la década de los 80 y principios de los 90

(Reygadas, 1998; Olvera, 1999; Isunza y Hevia, 2006)

Lo anterior, vinculado a un debilitamiento y crisis de los esquemas de control vertical del sistema

político mexicano, que se manifiestan en la irrupción en el escenario público de nuevos actores

sociales (las llamadas ONGs, también denominadas organizaciones de la sociedad civil, o organismos

públicos autónomos, etc.), así como en la división del partido hegemónico (PRI) en los años 80, crean

las condiciones para impulsar reformas democráticas que abren nuevas vías de participación

ciudadana en la esfera pública.

Para algunos analistas la crisis de legitimidad del sistema político mexicano tuvo sus cimientos en el

movimiento estudiantil de 1968 que demandaba el reconocimiento de derechos civiles y políticos.

Ante la respuesta represiva del Estado y la imposibilidad de su democratización se inicia un largo

proceso de construcción de identidades colectivas por fuera del régimen autoritario centrado en un

trabajo de organización independiente promovido por la izquierda social, por lo que queda del

movimiento estudiantil y por un sector de la iglesia católica. Durante la década de los 70 y 80 se inicia

un largo proceso de asociacionismo autónomo en el país que intentan reagruparse en torno diversos

temas que afectan la vida social del país; así surgen agrupaciones de lo más diverso, que abarcan

desde el ámbito empresarial, hasta el campesino, obrero, urbano popular e indígena. Destacan también

las agrupaciones feministas, que reivindican los derechos de las mujeres, grupos ecologistas, de

vivienda, derechos humanos, entre otros.

A mediados de la década de los ochenta hacen su aparición las coordinadoras sectoriales: la

Coordinadora Nacional Plan de Ayala (CNPA), agrupa a organizaciones campesinas; la Coordinadora

Sindical Nacional (COSINA), incorpora a sindicatos; la Coordinadora Nacional del Movimiento

Urbano Popular (CONAMUP), aglutina a grupos de colonos, y la Coordinadora Nacional de

Trabajadores de la Educación (CNTE). Un rasgo común de todas ellas es su independencia del

gobierno y la demanda por democracia y mejores condiciones de vida. El sismo de 1985, vino a

reactivar al movimiento urbano popular, sobre todo en la Cd. de México, donde posteriormente se

encontraría con el movimiento estudiantil de la UNAM que re-surge en defensa de la universidad

pública gratuita.

15

Durante los noventa irrumpe en la escena política nacional el movimiento indígena armado a través

del EZLN, en torno al cual se conforman y reactivan numerosos sectores de la población no sólo

indígenas y campesinos, sino también agrupaciones defensores de los derechos humanos, de género,

ecologistas, educación popular, entre otros. A mediados de ésta década se genera un amplio

movimiento de observación y vigilancia ciudadana de los procesos electorales, que dificulta la

operación de los fraudes vinculados al entonces partido en el gobierno (PRI).

La suma de los cambios políticos expresados en la reforma electoral de 1996, que da lugar a la

ciudadanización del órgano garante, así como el “aumento y pluralización de los actores sociales y los

temas que promueven la multiplicación de interfaces16 societales, como formas institucionalizadas de

una nueva relación entre la sociedad y el estado, en diferentes ámbitos y campos de la política

pública” (Isunza y Hebia, 2006, p. 22), van conformando las condiciones para la alternancia y

pluralidad política como parte de un nuevo rostro político en surgimiento.

La propia Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental

(LFTAIPG) fue producto de una iniciativa de ciudadanos autodenominado “Grupo Oaxaca”,

conformado por académicos, periodistas y representantes de organizaciones civiles, así como del

colectivo “Juan Ciudadano”, que se unieron en torno a la necesidad de promover una ley de acceso a

la información pública que consolidara la incipiente democracia y mejorara el ejercicio de la función

pública y la calidad de vida de las personas.

La alternancia política. Los municipios fueron los primeros niveles de gobierno que lograron la alternancia política en el país,

le seguieron los Estados, Congresos locales, el Congreso de la Unión y finalmente el gobierno federal.

En los tiempos modernos, fue en el año de 1958 el municipio de Mérida, Yucatán donde se registró la

primera alternancia a nivel municipal reconocido oficialmente (durante la campaña electoral, a nivel

federal de Gustavo López Mateos). Treinta y un años después, Baja California, en 1989 (durante el

periodo de Carlos Salinas de Gortari) sería la primera entidad gobernada por el PAN. Más

recientemente, en tan sólo diez años, de 1989 a 1999, la oposición al PRI logró un total de once

16 El concepto de interfaz se entiende como “un espacio de intercambio y conflicto en el que ciertos actores se interrelacionan no casual sino intencionadamente. Un tipo especial de interfaz es el espacio donde acotres societales y estatales se encuentran…” Isunza, Ernesto y Hevia, Felipe “Relaciones sociedad civil-estado en México. Un ensayo de interpretación, CIESAS y U. Veracruzana, 2006, p. 24.

16

gubernaturas a lo largo del país; en el noroeste los Estados de Baja California y Baja California Sur; el

Distrito Federal, Tlaxcala y Querétaro en el Centro; Guanajuato y Aguascalientes en el Bajío; Jalisco

y Nayarit en Occidente; Zacatecas en el Centro norte y Nuevo León en el noreste17.

Tomando en cuenta la población que vive en los municipios del país y relacionándolo con los partidos

gobernantes, se observa un cambio fundamental en las preferencias electorales de los ciudadanos en

donde el 54.09% de la población total es gobernada por partidos los PAN, PRD, PVEM, PT,

Convergencia, entre otros y el 45.01% restante, es gobernada por el PRI.

En 1974 el sistema electoral mexicano pasa de ser mayoritario hacia sistemas mixtos. En este año el

PRI abarcaba al 97.8% de todos los diputados locales en el país. Era, sin lugar a dudar, un partido

hegemónico. A mediados de 1999, el PRI tenía el 48.64% de los diputados locales, lo que significa

que en 25 años perdió 48.16 puntos porcentuales de su peso en el sistema representativo en su

conjunto. “Durante las décadas de los ochenta y noventa, la creciente pluralidad política de los

congresos locales mexicanos llevó a que el PRI, que contaba hacia 1987 con la mayoría calificada

(dos tercios de los escaños, o más) de todos los congresos locales, contara hacia mayo de 1999 con

mayoría calificada en solamente dos congresos locales (Nayarit y Puebla). Hacia 2003, ningún partido

cuenta con mayoría calificada de dos tercios en congreso local alguno del país” (Lujambio, 2004;

175).

En 1997, el PRI deja de obtener la mayoría absoluta en el Congreso de la Unión. A partir de los años

noventa, México empezó a tener gobiernos divididos. La pluralidad política expresa el nuevo rostro

político del país que se expresa y mantiene hoy día.

Después de 71 años de gobiernos provenientes del PRI en el Ejecutivo Federal, la llegada de un

partido diferente (PAN) alentó fuertes expectativas de cambio en las prácticas políticas tanto por el

nuevo gobierno como por la sociedad. El discurso del nuevo presidente, Vicente Fox, a favor de la

participación ciudadana, la transparencia y rendición de cuentas abrió oportunidades para la

presentación de iniciativas en estos temas.

17 Ver Lujambio, Alfonso; “Los congresos locales: la precaria institucionalidad. Comentarios al Compendio Estadístico de El Poder Legislativo estatal en México. Análisis y diagnóstico”; en El Poder Legislativo Estatal en México. Análisis y diagnóstico, Balkin, Robert, coord.; The State University of New York, ITAM, CIDE, U. Anahuac del Sur,..; México, 2004.

17

No obstante que en 1977, durante el gobierno de José López Portillo, se incorporó en el artículo sexto

de la Constitución Mexicana la frase: “El Derecho a la Información será garantizado por el Estado”,

además de reconocerse por nuestro país el derecho a la información como parte de los ordenamientos

internacionales en materia de derechos humanos desde 198018, no fue sino hasta el 11 de junio de

2002 –veinticinco años después- que el presidente Fox firmó el decreto de promulgación de la Ley

Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG). Previo a

este decreto, en 2001 se presentaron tres iniciativas de ley sobre transparencia: la del diputado por el

PRD, Luis Miguel Barbosa Huerta (11/jul/2001), la del presidente Vicente Fox (30/nov/2001), y la del

Grupo Oaxaca (6/dic/2001)19. Finalmente, la fracción del PRD, así como los otros partidos, con

excepción del PAN, decidieron hacer suya la iniciativa presentada por el Grupo Oaxaca (GO), con lo

cual al final quedaron dos iniciativas.

En opinión de Ramírez (2008; 68 y 69) ambos proyectos de ley coincidían en lo básico: que los

ciudadanos accedieran a información en posesión del gobierno. Sin embargo, había discrepancias

cruciales en torno a los siguientes temas: información reservada; el órgano garante del derecho a la

información; los plazos para acceder a información; ¿negativa o afirmativa ficta?; los sujetos

obligados; la derogación de leyes que limiten el nuevo derecho y las sanciones. Veamos brevemente

los planteamientos y críticas de algunos de estos puntos.

- Información reservada. La propuesta oficial planteaba otorgar al ejecutivo facultades

discrecionales para reservar la información que debía mantenerse al margen del conocimiento público.

Aunado a ello, se propuso que el procedimiento de clasificación de la información reservada fuera una

atribución y responsabilidad del titular de la Unidad Administrativa, esto es, del director de cada

dependencia pública. También se establecía un tiempo máximo de reserva de 20 años. Esto desató

fuertes críticas de expertos y periodistas ya que favorecía el ejercicio discrecional del poder sobre un

derecho que en la práctica podría quedar anulado. Finalmente este aspecto fue excluido de la ley.

- Órgano garante. La diferencia más polémica entre el Grupo Oaxaca (GO) y el gobierno, que

incluyó también a los legisladores de las diferentes fracciones -en especial los del PAN-, consistió “en

quiénes habrían de encabezar la instancia responsable de la apertura informativa de las instancias del 18 Me refiero a la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969 y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos de 1966, ratificados por México en 1980. 19 Ver, Navarro, Fidela, op. Cit.

18

Estado” (Ramírez, 2008; 74). La iniciativa del ejecutivo federal proponía la creación de una

Comisión de Garantías de la Información, dependiente del presidente y conformada por tres

comisionados designados por éste. En casos de controversia, se establecía que una coordinación

intersecretarial subordinada a la SECODAM, desahogara los recursos y estableciera las sanciones. Así

el gobierno se convertía en juez y parte. La iniciativa del GO, en cambio, contemplaba la creación de

un organismo público independiente u órgano constitucional autónomo, con patrimonio propio, con

consejeros nombrados por el Congreso de la Unión, esto es, crear un Instituto Nacional de Acceso a la

Información Pública. Al final hubo una mezcla de ambas propuestas dando lugar al IFAI, que entre

sus principales limitaciones tiene justamente que adolece de autonomía constitucional.

- Negativa o afirmativa ficta. En la propuesta del gobierno señalaba que vencido el plazo de diez

días, si no había respuesta de las dependencias, se entendería que la solicitud estaba resuelta en

términos negativos, esto es, no se entregaría la información (negativa ficta). Ante lo cual, el ciudadano

podría interponer un recurso de inconformidad para buscar obtenerla. En opinión del GO esto alentaba

la negligencia y discrecionalidad, por lo que su propuesta era justo lo opuesto: aplicar la afirmativa

ficta, es decir, en caso de no respuesta en el plazo establecido, las dependencias quedarían obligadas a

entregar la información, como finalmente quedó en la ley federal.

- Sujetos obligados. La iniciativa oficial sólo contemplaba como sujetos obligados al poder ejecutivo

federal, dejando fuera los otros poderes: legislativo y judicial. La del GO incluía no sólo a los tres

poderes, sino también a los partidos políticos. Finalmente, en la LFTAIPG se incluyen sólo a los tres

poderes, a los órganos constitucionales autónomos, los tribunales administrativos federales y cualquier

otro órgano federal. En un estudio comparativo de 24 leyes estatales de acceso a la información (que

incluye también la federal) sobre el número de sujetos obligados, entre otros indicadores, se obtiene

que la LFTAIPG se encuentra en el último lugar (Guerrero, 2006).

- Derogación de leyes que limiten el nuevo derecho. En la versión gubernamental se asentaba que

la nueva ley de transparencia “no deroga las disposiciones que, en materia de acceso a la información,

estén establecidas en otras leyes”, lo que sin duda podría inhibir el libre acceso a información pública.

La iniciativa del GO planteaba lo opuesto, como finalmente quedó asentado en el Artículo 9

transitorio del Reglamento de la LFTAIPG: “Las disposiciones administrativas que otorguen a las

dependencias y entidades atribuciones en materia de transparencia y acceso a la información pública

gubernamental, se derogan en lo que se opongan a lo dispuesto por la Ley y el presente Reglamento”.

- Sanciones. En la iniciativa del ejecutivo federal no se establecían sanciones en caso de que los

funcionarios incumplieran la ley. En cambio, en la propuesta ciudadana se propusieron sanciones

19

económicas y la destitución del cargo. Finalmente, la ley aprobada remite a otros ordenamientos

legales (Ley de Fiscalización Superior de la Federación y Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos). En opinión de Hernández (2003) “el IFAI es un

organismo híbrido y literalmente sin dientes para operar”.

No obstante las limitaciones citadas, lo relevante es la voluntad política de los diversos actores

políticos para alcanzar consensos y que los diferentes partidos con representación en el Congreso

hicieron suya la propuesta de los ciudadanos, con lo cual se inauguró, por la vía de los hechos, la

primera iniciativa de ley elaborada desde la esfera de la sociedad civil en el ámbito federal, situación

inédita en el país (Ramírez, 2008). Para varios analistas, la alternancia en el gobierno federal, la

pluralidad política del congreso y la independencia de los medios de comunicación respecto del

gobierno, la conformación de un grupo de ciudadanos diverso centrados en el derecho a la

información, entre otros factores, crearon las condiciones para que durante el gobierno de Fox se

aprobara una ley de esta naturaleza.

|Junto al interés del gobierno federal por crear una ley de transparencia, en el 2001 se dan a conocer

diversos estudios sobre el fenómeno de la corrupción en México, que advierten de la grave situación

que esto representa para el desarrollo del país y la gobernabilidad democrática, dentro de los cuales

destaca el de Transparencia Internacional; Transparencia Mexicana y el de Instituto Tecnológico de

Estudios Superiores de Monterrey. No obstante, estos estudios tienen la particularidad de ubicarse en

el plano nacional y estatal, dejando fuera el ámbito municipal.

Antecedentes de CIMTRA: los primeros pasos.

Con estos antecedentes y en este contexto, en México a mediados de 2001 se reúnen representantes de

organizaciones civiles con trabajo en gobiernos locales interesados en esta temática, entre los que

destacan: El Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara (CESEM), AC; Alianza Cívica, AC;

Vertebra; Locallis, AC y la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados

(IGMA), con la idea de conjuntar esfuerzos en el diseño de una herramienta que identificara desde

una perspectiva ciudadana de transparencia, las acciones que las autoridades municipales realizan en

materia de rendición de cuentas a la población, de revisión y difusión procesos administrativos, de

20

atención ciudadana y difusión de las buenas prácticas en finanzas públicas. En las primeras reuniones

participaron también funcionarios de la Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal (SFP),

con quienes se trabajaría en la publicación de algunos documentos, a través de ICMA-México20.

La propuesta original consistía en crear un Sistema de Evaluación para la Transparencia Municipal

(SETRAMUN)21 y dentro del marco de justificación de éste se aludía a tres factores: i) los efectos

perversos de la corrupción en la sociedad y la administración pública; ii) la necesidad de transparentar

la función pública para generar confianza en las relaciones gobierno-sociedad y iii) las experiencias de

apertura de gobiernos locales en varios estados en materia de transparencia, que daban pauta en

generar políticas públicas en torno a este tema22. De esta manera se propuso “identificar, desde un

enfoque de transparencia, las acciones y actividades de las autoridades municipales en materia de

ciudadanización de los espacios de participación, revisión y difusión procesos administrativos

susceptibles de corrupción, atención ciudadana y difusión de las buenas prácticas municipales, con el

objetivo de evaluarlos y calificarlos para alcanzar una mejor confianza ciudadana en el gobierno”23.

El problema que se identificó fue que había mucho interés por el tema de la contraloría social, pero se

carecía de instrumentos concretos y contundentes para ejercerlos en el ámbito municipal. De ahí que

se propuso como alternativa de solución el “Proveer a la sociedad de un instrumento que le permita

realizar una auditoría social en forma ordenada, e impulsar la cultura general de contraloría social”24.

Dentro de los pilares que inspiran la creación de CIMTRA se señalan:

1. Los diez criterios de mejores prácticas en gobiernos locales, derivados de la Conferencia

Habitat II de la ONU, celebrado en Estambul en 1996, dentro de los cuales destacan la

promoción de la responsabilidad y la transparencia.

2. La importancia estratégica del municipio como instancia de gobierno más cercana a la gente y

su influencia en su vida cotidiana.

20 Dentro de los documentos publicados destacan: “Municipios transparentes: 14 acciones básicas para la transparenmcia”, ICMA – SFP- SG- USAID, Proyecto Atlatl; México, 2003 y “Las contralorías gubernamentales y los caminos para una función efectiva”, ICMA –SFP- USAID, México, 2003. 21 Este fue el primer nombre que se propuso al programa. 22 Se citaban los casos de los municipios de: Monterrey, Nuevo León; Apizaco, Tlaxcala; San Juan Teotihuacán y Texcoco del Edo. de México; Gómez Palacio, Durango; La Corregidora, Querétaro; Mexicali, Baja California y Mérida, Yucatán, entre otros. 23 Ver documento 1, “Desarrollo del marco conceptual y metodología de calificación” del SETRAMUN, IGMA, s/f, p. 5. 24 Op. Cit. p. 7.

21

3. La ausencia de modelos de medición a nivel local centrados en la transparencia (había sobre

corrupción y a escala federal).

4. La necesidad de disminuir las enormes brechas en material de transparencia en el país.

Justificación y metodología para evaluar la transparencia en los gobiernos locales.

Para los fundadores de CIMTRA, era importante consensar algunos conceptos básicos y los objetivos

del programa. Así, por transparencia en el ejercicio de gobierno se entendió como “el resultado de las

acciones de difusión de la información, clara y específica, del involucramiento de la sociedad

mediante la apertura de espacios de comunicación y de la facilitación de medios que satisfacen las

necesidades ciudadanas, para alcanzar el desarrollo de una sociedad que pretende ser justa, integral y

moderna”; y como objetivo general, el “Conocer el nivel de especificación de cierta información que

se ofrece a la sociedad, las acciones que se realizan para involucrar a los ciudadanos en las decisiones

gubernamentales mediante la apertura de espacios de comunicación y finalmente las acciones que

facilitan la atención de las necesidades ciudadanas, con el propósito de construir un gobierno que sea

transparente”25.

Como objetivos específicos (formulados como pretensiones) se establecieron los siguientes: Medir la transparencia, la apertura gubernamental y el nivel de co-participación de la sociedad en

el ejercicio de gobierno municipal.

Homologar y establecer niveles mínimos de transparencia en el ámbito de los Municipios del país

en 16 Indicadores.

Ser una plataforma de partida para alcanzar la transparencia que la sociedad demanda.

Ser un sistema flexible, que mejore con nuevos indicadores conforme avanza su implementación

Ser un sistema público y abierto, donde cualquier persona, organismo o institución interesado en

el desarrollo municipal, pueda ser generador de información26.

A diferencia de otras concepciones y del discurso oficial, para los fundadores de CIMTRA la

transparencia no se reduce simplemente al acceso a información pública (esto es, colocar información

en una página de Internet), sino que abarca también el involucramiento de los ciudadanos en las

25 Ibidem, p. 9. 26 Ibidem, p. 10.

22

decisiones públicas, lo que sin duda plantea una concepción más radical del término. Si la función

principal de las autoridades y servidores públicos es tomar decisiones sobre bienes y recursos públicos

para generar bienestar social, no se justifica la opacidad en la formulación de éstas.

Desde el diseño de los indicadores y la metodología de evaluación de la transparencia, se tomó como

punto de partida no solo el interés del ciudadano, sino también el del municipio. Así, se planteó dar

respuesta a la siguiente pregunta: ¿qué gana el municipio hacia dentro y hacia afuera con la aplicación

del modelo generado por CIMTRA? Identificándose los siguientes beneficios:

a. Hacia el interior: se ubican áreas vulnerables susceptibles de corrupción; involucra a los

habitantes en la planeación y colaboración conjunta con las autoridades y establece parámetros para

medir la apertura del gobierno municipal con relación a indicadores claves.

b. Hacia el exterior: se obtiene reconocimiento ante la sociedad; facilita el acceso a recursos

financieros (nacionales e internacionales); mejora la toma de decisiones; propicia buenas relaciones

con los diversos actores políticos; genera un buen ambiente político a favor del municipio e

incrementa el capital político (y social)27

También se determinaron los campos (o áreas) estratégicos de la administración municipal que deben

abrirse al escrutinio ciudadano, con base en los siguientes criterios: a) el gobierno debe informar,

rendir cuentas, comunicar acciones y difundir decisiones; b) el gobierno debe establecer mecanismos

de comunicación con los ciudadanos, a través de consejos, comités, juntas vecinales, cabildo, y c) el

gobierno debe atender a la sociedad en sus quejas, denuncias, solicitudes28, etc.

Tomando en cuenta estos criterios se definieron los siguientes campos:

a. Información a la ciudadanía, ¿qué informa el gobierno?, calidad de contenidos, forma y

especificación de la información que se brinda a la sociedad.

b. Espacios de comunicación gobierno-sociedad, ¿cómo pueden los ciudadanos comunicarse y

participar con el gobierno?, representatividad en la constitución, calidad de la reglamentación,

forma y funcionamiento de los espacios de comunicación generados desde el gobierno, etc.

27 Íbidem, p. 14 28 Íbidem, p. 16.

23

c. Atención ciudadana, ¿cómo se atiende al ciudadano?, calidad de los servicios que se brindan a

la sociedad, calidad en la atención de las demandas y necesidades ciudadanas y medios para su

atención.

Definidos los campos y sus objetivos, se pasó a determinar los indicadores. A este respecto,

Gabriel Tun y Oscar Castro, del CESEM, señalan que “un buen indicador es aquel que registra y

da cuenta de hechos observables y que representa realmente los conceptos y variables que el

observador tiene en su marco de referencia”29. Fue así como se definieron 16 indicadores y 31

elementos, formulados en preguntas y contenidos que dan forma a un cuestionario básico para

evaluar la transparencia en los gobiernos locales (ver anexo 1). Los indicadores para cada campo

son los siguientes:

CAMPOS DE LA TRANSPARENCIA

Información a la ciudadanía Comunicación Gob-Soc. Atención ciudadana

1. Proveedores 2. Ingresos 3. Participaciones y

aportaciones 4. Egresos

(comunicación y viáticos)

5. Deudas 6. Morosidad (predial y

otros) 7. Sueldos y asesorías 8. Obras 9. Reglamentos 10. Compras y licitaciones 11. Otros.

1. Consejos ciudadanos - convocatoria - mayoría ciudadana - reglamentos - sesiones 2. Cabildo - sesiones (abiertas) - comisiones 3. Reglamento de participación ciudadana

1. Información de servicios: - Licencias de

construcción - Pago multas de

tránsito. - Registro de bienes en

catastro. - Alcoholes. - Permiso operación de

negocios 2. Medios de atención

Para recabar información sobre el fenómeno de la corrupción con fines de estudio, generalmente los

investigadores utilizan dos tipos de instrumentos: a) documentos escritos, como informes de prensa,

registros, informes, reportes, etc. y b) el uso de datos proporcionados por encuestas. Ambos

instrumentos presentan ventajas y desventajas. Para el caso del programa CIMTRA se determinó

utilizar los siguientes medios para evaluar la transparencia: a) la entrevista mediante un cuestionario a

29 Íbidem, p. 17-

24

los actores sociales relevantes del municipio. Alcalde, Regidores y Funcionarios Municipales30, y b)

documentos escritos: como las leyes orgánicas municipales, encuestas realizadas por la prensa,

escritos sobre procesos y procedimientos municipales, entre otros.

Previo a la implementación del programa, se realizaron pruebas pilotos en algunos alcaldes (Texcoco,

Cuquío, Tepic, Pachuca y Tuxtla Gutiérrez) con el fin de determinar la validez y pertinencia del

instrumento. También se procedió a la elaboración de manuales para la aplicación y calificación del

cuestionario, con preguntas y una guía metodológica con ejemplos reales tomadas de algunos

municipios.

La cronología que se siguió y que da cuenta del trabajo desarrollado por los organismos promotores

para el diseño e implementación del SETRAMUN se presenta en la siguiente gráfica. TOMO ILOGOTIPO ONG

Y/U ORGANISMO

VI. CRONOLOGIA DEL DISEÑO DEL SETRAMUN

-Prueba piloto ICMA:Texcoco El CentroCuquíoTepicPachuca y Tuxtla Gtz-Presentación:1. COLEF2. Dip. PRD3. Grupo de Alcaldes y regidores electos de; Oaxaca, MichoacánTamaulipas y Sinaloa

-Reunión :CEDEMUN,Agenda XXI

-Prueba piloto SECODAM:Hermosillo EmpalmeGuaymasAgua Prieta.-Presentación:Congreso Federal FLACSOCESEMCCEGrupo de Alcaldes y Regidores electos de Tlaxcala

-Presentación:1. AMMAC-Aguascalientes2. Grupo de Alcaldes y Regidores electos de Chiapas3. Alcaldes de Corregidora, Qro. y Apizaco, Tlax.4. Funcionarios de Guanajuato, Gto.-Reunión:Despacho de consultoría

-Elaboración:Manual 17 Acciones para la Transparencia Municipal-Incorporación:SETRAMUN aAgenda XXI

-Diseño:SETRAMUN-Incorporación:ICMA-Presentación:AMMAC-Acapulco

Septiembre Noviembre DiciembreOctubre Febrero

2 0 0 1

Agosto Enero

2 0 0 2

Marzo Abril

-Presentación:Medios de comunicación-Implementación:Municipios

-Elaboración:1. Manual para la Aplicación del Cuestionario2. Manual para la Calificación del Cuestionario-Revisión:Edición del Manual 17 Acciones para la Transparencia Municipal-Producto derivadoDecálogo de la Transparencia. Aplicado en Oaxtepec

1a. Reunión:SECODAMICMAFLACSO CFNCCECEDEMUNCIDECONGRESOCESEMAlianza CiudadanaVERTEBRA

EtapaActual

Mayo

2a. Reunión:SECODAMICMACCEVERTEBRAAlianza Cívica

36

Fuente: ICMA Es importante destacar que el instrumento y metodología de CIMTRA, a diferencia de otros

mecanismos, requiere de evidencia física para validar la respuesta de cada una de las preguntas del 30 En un principio se consideró pertinente aplicar el cuestionario también a otros actores relevantes: medios de comunicación, empresarios, representantes de organizaciones civiles, etc., sin embargo, la experiencia (y los escasos recursos) dieron como resultado que las entrevistas se concentraran en los servidores públicos municipales.

25

cuestionario, por lo que no es suficiente la información verbal proporcionada por los entrevistados. La

ponderación para calificar el nivel de transparencia de un municipio va de cero (opacidad total) a cien

(transparencia total). Para ello a cada una de las preguntas se le asignó un valor diferente, con base en

la relación que guarda cada indicador con el fenómeno de la corrupción. De esta manera se

establecieron los siguientes criterios:

i. Impacto: se refiere al efecto que tiene o puede tener el indicador para enfrentar y abatir el nivel de

corrupción existente, además de la voluntad política que requiere para llevarlo al cabo. A los

elementos que tienen estas características se les asignó un valor de 5 puntos.

ii. Inhibe corrupción: es el indicador que limita al funcionario público a realizar malos manejos y

malas prácticas por la exigencia a la transparencia en sus actividades. Estos tienen un valor de 3

puntos.

iii. Prácticas comunes: alude a aquellas acciones que son realizadas frecuentemente por la mayoría de

los municipios, y que se ven reflejados en una buena calificación en el indicador o pregunta. A estos

se les asigna un valor de 2 puntos.

En la tabla 1, se presentan la ponderación general de cada indicador por pregunta, contenidos en los

campos y por criterios y valores utilizados en el programa CIMTRA hasta este momento:

26

Tabla 1. Ponderaciones generales del Programa CIMTRA.

20

CRITERIOS Y VALORES

CampoNo.

Indicador PreguntaPrácticas Comunes

Inhibe Corrupción Impacto

1 1 Proveedores 5 52 2 Ingresos Propios 2 2

3 Ingresos Particip. 2 23 4 Egresos Comunicación 3 3

5 Egresos Represent. 3 34 6 Deuda Bancos 2 2

7 Deuda Proveedores 2 28 Deuda Otros 2 2

5 9 Morosidad Predial 2 210 Morosidad Otros 2 54 2

6 11 Sueldos (C y F) 5 512 Gastos en asesorías 5 5

7 13 Obras a realizar 2 214 Obras realizadas 2 2

8 15 Reglamentos 2 216 Procesos Compras, etc. 5 5

9 17 Lista de Integrantes 5 518 Listado Operaciones 3 3

10 19 Convocatoria Pública Con. 3 320 Mayoría Ciudadanos 5 521 Reglamentos Consejos 5 5

11 22 Continuidad en la Admón. 3 323 Sesiones Consejos Reg. 3 324 Sesiones Abiertas 5 41 525 Cabildo Abierto 5 5

12 26 Comisiones Cabildo 2 227 Comisiones Públicas 5 528 Acuerdos de Cabildo 2 2

13 29 Participación Vecinal 3 3Atención 14 30 Información Servicios 3 3

Ciudadana 15 31 Medios de Atención 2 5 2

TOTAL 100 100 24 26 50

100

Esp

acio

s de

Com

unic

ació

n G

obie

rno-

Soc

ieda

d

PONDERACIONES GENERALES CIMTRA

Ponderación por pregunta

Ponderación por campo

Info

rmac

ión

a la

Ciu

dada

nía

Fuente: Manual de calificación del programa CIMTRA, 2004. Con estas precisiones, se establecieron los pasos para proceder a las evaluaciones de transparencia a

los municipios, definiéndose los siguientes:

I. Establecer contacto con cualquiera de los organismos fundadores, para proporcionar

información (sobre políticas, principios, metodología, etc.) e instrumentos.

II. Tomar el curso de capacitación para conocimiento de la metodología y la aplicación de

instrumentos.

III. Revisar y analizar los manuales del programa (aplicación del cuestionario y calificación de

resultados).

IV. Recopilar la información que solicita el cuestionario, anexar los soportes de cada pregunta.

V. Calificar el cuestionario, con base en el manual.

27

VI. Contactar con el organismo fundador para revisión de los resultados.

VII. Presentar resultados a las autoridades, para su conocimiento y verificación.

VIII. Difusión de resultados por todos los medios posibles: conferencia de prensa, Internet, folletos,

espectaculares, etc.

Después de múltiples reuniones y deliberaciones sobre este programa, el 17 de julio de 2002 se da a

conocer a la opinión pública nacional a través de una rueda de prensa en la Ciudad de México, el

Programa Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA). También se llevarían a cabo

reuniones con instituciones vinculadas con el movimiento municipal para dar a conocer la propuesta y

contenidos del mismo. Además de las organizaciones civiles, cercanas al ámbito municipal, el sector

empresarial ha sido un actor clave en la implementación de este programa en una buena parte de las

entidades del país.

La experiencia desarrollada en cada uno de las entidades donde se ha implementado el programa

CIMTRA es muy diversa en cuanto a los actores involucrados y la forma en que se organizan para

recabar la información y difundir los resultados. Como veremos más adelante, en cada uno de los

Estados se han seguido los lineamientos establecidos por el programa y en algunos se han introducido

nuevos elementos que enriquecen los alcances de esta acción ciudadana. A continuación

presentaremos cada uno de los casos que se han presentado cronológicamente en el país.

3. Primeras evaluaciones y expansión de CIMTRA. El programa CIMTRA desde sus orígenes se ha implementado conforme se involucran los organismos

civiles de manera voluntaria en cada uno de los Estados, quienes aportan y/o gestionan los recursos

necesarios para ello. Es decir, la participación en cada uno de las entidades federativas no obedece a

un plan predeterminado, sino a la colaboración y relaciones de los grupos que conforman el

Consorcio. A la fecha este programa se ha operado en 15 entidades de la República Mexicana

(incluyendo al Distrito Federal)31, siendo éstos los siguientes (se presentan por orden cronológico de

operación del programa):

31 Si bien el programa CIMTRA se ha aplicado en 15 entidades del país, en seis sólo se evaluó en una ocasión y en los restantes se ha evaluado más de una vez y se mantiene activo en ocho entidades: Baja California, Colima, Chihuahua, Jalisco, Nuevo León, Puebla, Tabasco y Tlaxcala.

28

Estado Municipios evaluados Fecha inicio 1. Nuevo León 1. San Nicolás de los Garza

2. San Pedro Garza García 3. Monterrey 4. Escobedo 5. Santa Catarina 6. Apodaca 7. Guadalupe 8. García 9. Juárez 10. Allende 11. Linares 12. Montemorelos

sep/2002 oct/2002 “ “ “ “ “ “ “ nov/2002 “ “

2. Chihuahua 1. Cihuahua 2. Ciudad Juárez 3. Delicias

nov/2002 ene/2004 “

3. Morelos 1. Cuernavaca 2. Cuatla 3. Tepostlán

abr/2003 “ “

4. Veracruz 1. Xalapa abr/2003 5. Zacatecas 1. Guadalupe abr/2003 6. Distrito Federal 1. Tlalpan

2. Magdalena Contreras 3. Iztapalapa 4. Cuajimalpa 5. Miguel Hidalgo 6. Milpa Alta 7. Tláhuac 8. Azcapotzalco 9. Benito Juárez 10. Cuauhtémoc 11. Iztacalco 12. Venustiano Carranza 13. Álvaro Obregón 14. Coyoacán 15. Gustavo A. Madero 16. Xochimilco

Mar/2003 Abr/2003 Nov/2004 Dic/2004 “ “ “ Ene/2005 “ “ “ “ Feb/2005 “ “ Nov/2005

7. Jalisco 17. Amacueca 18. Guadalajara 19. Sayula 20. Zapopan 21. Tlaquepaque 22. Tonalá 23. El Salto 24. Cocula 25. Tlajomulco 26. San Gabriel 27. Tuxpan 28. Tuxcacuesco 29. Tapalpa 30. Tolimán 31. Zapotitlán de Vadillo 32. Atemajac de Brizuela 33. Puerto Vallarta

Nov/2003 “ “ Jun/2004 “ “ “ “ “ Sep/2004 “ “ “ “ “ Oct/2004 Nov/2004

29

34. Zapotlán el Grande 35. Zapotiltic 36. Tamazula de Gordiano 37. Tecalitlán 38. Cañadas de Obregón 39. Cuquío 40. Ixtlahuacán del Río 41. Santa María del Oro 42. Mazamitla 43. Mexticacán 44. Tepatitlán 45. Valle de Juárez 46. Zacoalco de Torres

Jun/2005 “ Agt/2005 Nov/2005 “ “ “ “ “ “ “ “ “

8. Estado de México 1. Tlalnepantla de Baz 2. Metepec

Nov/2003 Nov/2004

9. Baja California 1. Ensenada 2. Mexicali 3. Rosario 4. Tecate 5. Tijuana

May/2004 “ “ “ “

10. Colima 1. Armeria 2. Colima 3. Comala 4. Coquimatlán 5. Cuauhtémoc 6. Ixtlahuacán 7. Manzanillo. 8. Minatitlán 9. Tecomán 10. Villa de Álvarez

Jul/2005 “ “ “ “ “ “ “ “ “

11. Tabasco 1. Balancàn 2. Comalcalco 3. Huimanguillo 4. Jonuta 5. Tacotala

Nov/2006

12. Aguascalientes 1. Aguascalientes Abr/2007 13. Puebla 1. Amozoc

2. Atlixco 3. Puebla 4. San Andrés Cholula 5. San Pedro Cholula 6. Tehuacán 7. Izúcar de Matamoros 8. San Martín 9. Texmelucan 10. San Gregorio Atzompa 11. Cuautlancingo 12. Coronango 13. Juan C. Bonilla 14. Ocoyucan 15. Ajalpan 16. Xoxtla

dic/2007 “ “ “ “ “ Jun/2008 “ “ “ “ “ “ “ “ “

14. Coahuila 1. Ramos Arizpe Jun/2007 15. Tlaxcala 1. Apizaco

2. Huamantla Feb/2008 “

30

3. Tlaxcala “ Fuente: Elaboración con base en Ranking de CIMTRA. 3.1. Municipios pioneros: Zona Metropolitana de Monterrey, Nuevo León. El Estado de Nuevo León tiene una población de 4’199,292 habitantes32, se conforma por 51

municipios; en este estado se ha registrado alternancia política (PRI-PAN) en los procesos electorales.

La Zona Metropolitana de Monterrey, es la segunda metrópoli más importante del país en desarrollo

económico y la tercera en población, está conformada por doce municipios que concentran el 63.48%

de la población del Estado, su capital se encuentra en la ciudad de Monterrey con 1’133,814

habitantes (INEGI, 2005). En agosto de 2002 se llevaron a cabo actividades de capacitación para

evaluar a los municipios de esa metrópoli, con la metodología de CIMTRA. La asociación Vertebra33,

conformada principalmente por empresarios, fue la responsable de promover la participación en este

programa y la responsable de realizar la investigación correspondiente, durante los meses de octubre a

noviembre del año citado.

El 8 de noviembre de 2002, Vertebra dio a conocer los resultados, a través de un boletín de prensa.

Ver tabla 2.

Tabla 2. Resultados de transparencia - Municipios de la ZM de Monterrey, NL. Primera vuelta

Municipio Población (INEGI, 2005)

Fecha de aplicación

Calificación Lugar

1. San Nicolás de los Garza 523,533 Oct-2002. 68.5 1 2. San Pedro Garza García 122,009 Oct-2002. 60.7 2 3. Linares 71,061 Nov-2002. 48.2 3 4. Montemorelos 53,854 Nov-2002. 46.0 4 5. Monterrey 1'133,814 Oct-2002. 43.4 5 6. General Escobedo 299,364 Oct-2002. 34.6 6 7. Santa Catarina 259,896 Oct-2002. 33.9 7 8. Apodaca 418,784 Oct-2002. 29.6 8 9. Guadalupe 691,931 Oct-2002. 24.6 9

32 INEGI, Censo de Población y Vivienda, 2005. 33 Vertebra, se conformó en 1998, durante la coyuntura electoral federal. Fue impulsada principalmente por instituciones empresariales interesados en la vida política nacional. Se autoconcibe como una organización social, de alcance nacional, que tiene como principio ser un espacio para el encuentro y unidad entre diversos sectores para impulsar la Reforma del Estado, la transición pacífica a la democracia, la consolidación del Estado de Derecho con transparencia, rendición de cuentas y justicia.

31

10. Allende 29,568 Nov-2002. 23.9 10 11. García 51,658 Oct-2002. 19.1 11 12. Juárez 144,380 Oct-2002. 4.8 12 Total 2’666,038 Promedio 36.44

Fuente: Ranking CIMTRA, 2002. Los resultados hablan por si solos, de los doce municipios evaluados únicamente dos aprobaron con

bajas calificaciones, San Nicolás de los Garza y San Pedro Garza García, y el resto reprobó. La

calificación más alta es de apenas 68.6/100 y el más bajo de 4.8/100, siendo el promedio de

36.44/100, esto es, casi la mitad de la calificación aprobatoria más baja (60). San Nicolás de los

Garza resultó ser el municipio con más alta puntuación en transparencia, en la primera vuelta, y Juárez

el más opaco con apenas 4.8 de cien. Más adelante veremos que estas posiciones cambian en las

siguientes evaluaciones.

En junio de 2004 vuelven a ser evaluados pero sólo nueve municipios; un dato interesante es que

todos incrementan su calificación significativamente, de los nueve, seis obtienen calificaciones por

arriba de los sesenta puntos y sólo tres se mantienen con números inferiores a esa cifra (reprobados).

El promedio de calificación se incrementa de 36.44 a 68.73 puntos (un incremento del 94.3%). En esta

ocasión el municipio de Apodaca se convierte en el municipio con más alta calificación y Juárez se

mantiene en el último lugar.

32

Tabla 3, Resultados de transparencia Municipios ZM Monterrey, NL de 2002 a 2007.

Municipio Población (INEGI-2005)

Fecha Calif Fecha Calif. Fecha Calif. Fecha Calif. Lugar

1. San Pedro Garza García 122,009 X/02. 60.7 VI/04 90 IX/06 98.5 XI/07 98.5 1 2. Monterrey 1'133,814 X/02. 43.4 VI/04 66.48 IX/06 70.93 X/07 98.5 2 3. San Nicolás de los Garza 523,533 X/02. 68.5 VI/04 86.98 IX/06 83.48 XI/07 97 3 4. Guadalupe 691,931 X/02. 24.6 VI/04 76.48 X/06 78.18 XI/07 96 4 5. Apodaca 418,784 X/02. 29.6 X/06 97.98 XI/07 94 5 6. Santa Catarina 259,896 X/02. 33.9 VI/04 53.98 X/06 60.73 XI/07 71.75 6 7. General Escobedo 299,364 X/02. 34.6 VI/04 67.23 X/06 76.23 XI/07 47.2 7 8. Linares 71,061 XI/02. 48.2 8 9. Montemorelos 53,854 XI/02. 46.0 9 10. García 51,658 X/02. 19.1 VI/04 40.13 10 11. Allende 29,568 XI/02. 23.9 11 12. Juárez 144,380 X/02. 4.8 VI/06 39.32 X/06 7.82 12 Total 2’666,038 Promd 36.44 Promd. 68.73 Promd 71.23 Promd 84.82

3.2. Municipios de Cuernavaca, Cuautla y Tepoztlán, Morelos.

El Estado de Morelos cuenta con 1’555, 296 habitantes34, está integrado por 33 municipios, la capital se

encuentra en el municipio de Cuernavaca con 369,102 habitantes (INGEI, 2005). En el Estado se ha

registrado la alternancia política (PRI - PAN) a nivel del Estado, así como en los municipios (PRI-

PAN-PRD-PVEM). En diciembre de 2003 el gobierno del Estado, presidido por el PAN, estaba

dividido: el PAN contaba con 9 diputados, el PRI y PRD con 8, cada uno, el PVEM 3 y la CDPPN 235

En esta entidad el trabajo se realizó a través de la asociación Vertebra-Morelos, junto con la

Asociación Nacional Cívica Femenina y la Coordinadora Ciudadana. En abril de 2003, se evaluaron

los municipios de: Cuautla, Cuernavaca y Tepoztlán, que en conjunto concentran al 35% de la

población del Estado, con puntuaciones de: 37.8, 41.9 y 32.1 (sobre 100, ver tabla 3)

respectivamente, esto es, ninguno obtuvo calificación aprobatoria. Después de esta evaluación, la

asociación que encabezó estos ejercicios se desintegró por lo que a la fecha los municipios de esta

entidad no se han vuelto a evaluar.

34 INEGI, Datos de Población y Vivienda, 2005. 35 Ver Lujambio, op. Cit. p. 194.

1ª. vuelta 2ª. vuelta 3ª. vuelta 4ª. vuelta

33

Tabla 3, Municipios del Estado de Morelos.

Municipios Población (INEGI, 2005)

Fecha de

evaluación

Calificación

Cuautla 160,285 Abr/2003 37.8

Cuernavaca 349,102 Abr/2003 41.9

Tepoztlán 36,145 Abr/2003 32.1

Total 545,532

Fuente: Ranking CIMTRA 2002.

3.3. Municipio de Xalapa, Veracruz.

Después del Distrito Federal y el Estado de México, Veracruz es el tercer estado más poblado del país,

con 6’908,975 habitantes, que representan el 7.1% de la población nacional, está integrado por 212

municipios (INAFEC 2003). Xalapa es capital de ese estado, concentra una parte importante de la

actividad educativa y cultural de esa entidad, es segundo municipio en importancia en términos

demográficos con 413,136 habitantes (el Puerto de Veracruz tiene 512,310). A la fecha no se ha

registrado alternancia política a nivel del Estado, el PRI mantiene el poder y la mayoría de las

diputaciones y municipios. En el 2003 ese partido contaba con mayoría absoluta (66%) en el

Congreso local.

En abril de 2003, el Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara de Xalapa, Ver., se encargó de

evaluar por primera -y única- vez el municipio Xalapa, Veracruz, cuya calificación fue de 21.8/100,

muy por debajo de los estándares mínimos de transparencia (60) del programa CIMTRA.

Los municipios del Estado de Morelos, como el de Veracruz, se han evaluado sólo una vez, en el

primer cado debido a que los grupos intentaron fusionarse para hacer este trabajo se desintegraron. En

el caso de Xalapa, se desconocen las razones, ya que la asociación que realizó este ejercicio mantiene

el trabajo en esta región.

34

3.4. Municipio de Chihuahua.

El Estado de Chihuahua tiene una población de 3’241,444 habitantes (INEGI, 2005) está conformado

por 67 municipios; a nivel del estado, y los municipios, se ha registrado alternancia política (PRI –

PAN). En este estado sólo se han evaluado a tres municipios: Ciudad Juárez, Chihuahua y Delicias,

municipios donde se concentra el 64.74% de la población del Estado; empero Chihuahua se ha

evaluado en más ocasiones que los otros (ver tabla 4). A diferencia de la ZM de Monterrey, en

Chihuahua se conformó un colectivo de organismos civiles, autodenominado Comité Estatal de

Participación Ciudadana (CEPAC) conformado por: la Asociación Nacional Cívica Femenina

(ANCIFEM), CELIDERH, Coordinadora Ciudadana, Coparmex Chihuahua, ExaTec, USEM, Red

Ciudadana y Canagraf. Las razones que dan origen a este Comité, son:

Fomentar la apertura y el buen gobierno de las autoridades municipales.

Incrementar la participación ciudadana y el acceso a la información pública municipal.

Apoyar al ayuntamiento mediante la formulación de propuestas, y .

Mejorar los canales de información del municipio36.

Los integrantes del CEPAC sesionan una vez al mes, los temas que trabajan son: participación

ciudadana y buen gobierno (donde incluyen transparencia). En la primera evaluación del municipio

de Chihuahua, difundida en nov/ 2002, obtuvo una calificación reprobatoria de 37.7/100 (ver tabla 4).

En el comunicado de prensa del citado Comité (16/nov/2002), resalta que el municipio evaluado

dispone de una página de Internet lo que facilitó el trabajo de CIMTRA. También se destacaron las

fortalezas y oportunidades de este municipio en la materia y exhortan a las autoridades a poner a

disposición de los ciudadanos la información fundamental sin necesidad de que ésta sea requerida.

Chihuahua fue el primer municipio en ser evaluado -con la metodología de CIMTRA- por segunda

ocasión en septiembre de 2003, colocándose en el primer lugar de los 20 municipios en ese año, con

una calificación de 85.53/100 (ver rankin CIMTRA en la tabla 5). En el boletín de prensa dado a

conocer por el CEPAC, el 23 de sept./ 2003, se registran los avances (presentados como fortalezas) de

este municipio: a) el cumplimiento al cien por ciento del campo de información ciudadana, referida a

36 Boletín de prensa del Comité de Participación Ciudadana de Chihuahua, 16 de nov./2002, p. 2.

35

ingresos, egresos, proveedores, sueldos, viáticos, obras realizadas, morosidad predial, licitaciones,

entre otras; b) dispone de un sistema inteligente para mostrar los avances de las obras con fotografías

del proyecto, mapa de localización, costo e impacto; c) a través de Internet, los ciudadanos pueden

consultar una serie de datos (morosidad predial, reglamentos municipales y de los consejos

consultivos, acuerdos de cabildo, etc.) como realizar diversos trámites (licencias de uso de suelo y

construcción, compras y licitaciones, etc.). En cuanto a las áreas de oportunidad (puntos de mejora) se

destacan: a) incorporar a un mayor número de ciudadanos en los consejos consultivos y que las

convocatorias a la conformación de éstos sean públicas y abiertas; b) elaborar reglamentos de

participación ciudadana, consejos consultivos y transparencia.

El municipio de Chihuahua ha sido evaluado en seis ocasiones, a diferencia de Ciudad Juárez, que se

ha hecho en tres y Delicias en dos. Esto se debe a que los grupos que se involucran en esta actividad

son diferentes y realizan un trabajo de manera independiente. En efecto, en Ciudad Juárez quién ha

efectuado las evaluaciones es la agrupación “Ciudadanos por una Mejor Administración, AC”

(CIMAD), integrada actualmente por 110 personas, empezó su trabajo evaluando el perfil de los

funcionarios municipales de acuerdo al puesto de trabajo en el año 200237; operan a través de un

Consejo y Comités por área (comunicación, finanzas, etc.). Su propósito es impulsar mecanismos que

mejoren la efectividad del gobierno municipal para que sus habitantes incrementen su calidad de

vida. Su trabajo se ha centrado por el momento en Ciudad Juárez.

En el mes de enero de 2004 se evaluó por primera vez los municipios de Ciudad Juárez y Delicias

(Coparmex Chihuahua con apoyo del Consejo de Participación), el primero resultó con calificación

de 43.82 y el segundo con 64.18 puntos (sobre 100). Llama la atención que Delicias obtuvo una

calificación más alta (y aprobatoria) que Juárez, por ser un municipio con menos recursos

económicos, y que en las subsecuentes evaluaciones haya alcanzado una nota más alta. A partir de la

segunda evaluación los tres municipios evaluados muestran una tendencia a incrementar la

calificación en transparencia (ver tabla 4).

37 En el 2002 evaluaron el perfil profesional siete cargos municipales: la secretaría, servicios públicos, obra pública, oficialía mayor, tesorería, desarrollo social y seguridad pública. La evaluación se centra en medir: preparación académica, experiencia, conocimiento de la problemática, liderazgo, habilidades administrativas y capacidad de comunicación. Los resultados fueron: los tres primeros aprobados; la oficialía y tesorería, medianamente aprobados y los dos últimos reprobados; es decir, se no se cumple con el perfil que el puesto demanda.

36

Tabla 4 Resultados de transparencia de municipios del Estado de Chihuahua

Municipios Población

(INEGI, 2005)

Fecha Calif Fecha Calif Fecha Calif Fecha Calif Fecha Calif Fecha Calif.

Chihuahua 758,791 XI/02 84.73 08/02 93.25 09/04 97 09/05 97 09/06 97 09/07 97

Delicias 121,211 I/04 64.18 09/04 89.18

Ciudad

Juárez

1’218,817 I/04 43.82 10/04 74.5 05/05 85.93

Total 2’098,819 Prom.

64.24

Prom.

85.64

Prom

91.46

Como veremos más adelante, a partir de este caso y de otros más, se observa una tendencia favorable

a la transparencia en las evaluaciones subsecuentes. A manera de hipótesis, esto se debe a varios

factores: a) un interés manifiesto de las autoridades de incrementar la transparencia en sus respectivos

municipios, que se traduce en asignar recursos y tomar decisiones concretas a este respecto; b) el

cuestionario CIMTRA se convierte en un instrumento que permite ubicar las áreas de oportunidades

para transparentar la gestión municipal; y c) se genera un ambiente de competencia entre los

municipios por destacar en el tema de la transparencia (sobre todo en las coyunturas electorales), y d)

se da un contexto nacional favorable a legislar en materia de transparencia y derecho a la información,

lo que ayuda a colocar el tema en la agenda pública local, estatal y nacional.

3.5. Municipio de Zacatecas. El Estado de Zacatecas cuenta con una población de 1’353.61, está integrado por 58 municipios. Esta

entidad ha registrado alternancia política (PRI-PRD). En 2003, el gobierno se encontraba dividido, el

PRD contaba con 13 diputados, el PRI con 10, PAN con 4, PT 2 y CDPPN 1. En las dos últimas

elecciones para gobernador

El municipio de Guadalupe tiene una población de 129,387 habitantes (INEGI 2005) en marzo de

2003, fue evaluado por parte de la Asociación para el Desarrollo Económico Local de Zacatecas

(ADELZAC), organismo que tiene como objetivo contribuir al desarrollo económico del Estado a

través de la asesoría a gobiernos locales y la promoción de vínculos con instituciones públicas y

privadas nacionales e internacionales orientados a proyectos de desarrollo. ADELZAC se constituyó

en abril de 2001 por parte de actores sociales y gubernamentales, está constituida como asociación

civil y se autoconcibe como “una instancia de apoyo y servicios a grupos sociales, dependencias

1ª vuelta 2ª vuelta 3ª vuelta 4ª vuelta 5ª vuelta 6ª vuelta

37

estatales, gobiernos municipales y otros actores que tengan como fin participar en procesos de

desarrollo económico local”38. En su primera y única evaluación el municipio de Guadalupe obtuvo la

calificación de 30.5 puntos, de los 100 requerido, esto es, resultó reprobado. Se desconocen las

razones por las cuales ADELZAC dejó de dar continuidad a las evaluaciones de transparencia en este

estado.

3.6 Municipios del Estado de México.

El Estado de México es el más poblado del país, cuenta con 14’007,495 habitantes (INEGI 2005) y

uno de los más importantes en actividad económica, está integrado por 125 municipios. A la fecha no

ha registrado alternancia política a nivel del Estado, cosa muy diferente a nivel municipal donde se

observa una competencia fuerte sobre todo en los municipios conurbados con el Distrito Federal.

En esta entidad sólo se han evaluado dos municipios: Tlalnepantla de Baz que tiene 683,808

habitantes y Metepec 206,005. Las evaluaciones de transparencia se llevaron a cabo en forma

diferenciada, en el primer caso se realizó en noviembre de 2003 y en el segundo en nov. De 2004.

Como se observa en la tabla 5, el municipio de Tlalnepantla de Baz sólo se evaluó en una ocasión y

obtuvo una calificación reprobatoria, 21.46 puntos. En el caso de Metepec, se ha evaluado en tres

ocasiones, en la primera con un resultado adverso, 42.25, y en las subsecuentes con resultados

satisfactorios: de 69.48 en la segunda y de 83.73 en la tercera vuelta.

Tabla 5. Municipios del Estado de México.

Municipios Población (INEGI, 2005)

Calif. Fecha

1ª vuelta

Calif. Fecha

2ª vuelta

Calif. Fecha

3ª vuelta

Tlalnepantla de Baz 683,808 21.46 Nov/2003

Metepec 206,005 42.25 Nov/2004 69.48 Jul/2005 83.73 May/2005

Total 889,813

38 Ver ¿qué es la ADELZAC? en: www.adelzac.org.mx

38

3.7 Delegaciones del Distrito Federal.

El DF es la metrópoli más poblada del país y más importante en términos económicos y políticos (en

virtud de ser el asiento territorial de los tres poderes a nivel federal: ejecutivo, legislativo y judicial).

Cuenta con 8’605,239 habitantes y tiene una densidad de 5,714 hab/km2. A diferencia de los estados,

está conformada por 16 Delegaciones Políticas que duran en el cargo lo mismo que una

administración municipal: tres años. Desde que se otorgó el derecho a los ciudadanos para elegir a su

gobernante (año de 1994), ha sido gobernada por el PRD por tres periodos consecutivos. En 2003 el

gobierno se encontraba dividido, de un total de 66 diputaciones (40 de mayoría relativa y 26 de

representación proporcional) el PRD contaba con 19 diputados, el PRI con 16, el PAN 15, PVEM 8,

CDPPN 2, PDS 2 e individuales 2. En las elecciones del 2006, del total de delegaciones, catorce están

gobernadas por el PRD (87.75%) y dos por el PAN (12.5%).

A diferencia de los Estados anteriores, en el DF participan en las evaluaciones de transparencia

ciudadanos en lo individual producto de un diplomado organizado por el Centro de Comunicación

Social (CENCOS) dirigido a “contralores ciudadanos” donde uno de los temas fue impartido por el

Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara, AC (CESEM) y el organismo International

City/Country Management Association (ICMA). Producto de este diplomado el 10 de noviembre de

2004 se constituyó “Ciudadanos por la Transparencia” (CITRA), conformada inicialmente por 20

personas, se define así misma como un grupo civil y plural, sin fines de lucro, interesados en

promover la cultura de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas de las

autoridades gubernamentales hacia la ciudadanía. Tiene como objetivos: ejercer el derecho de acceso

a la información para promover gobiernos eficientes y honestos; impulsar mecanismos de

participación ciudadana en la toma de decisiones y ampliar los canales de comunicación gobierno-

sociedad39.

Las primeras delegaciones evaluadas con la metodología de CIMTRA fueron Tlalpan y Magdalena

Contreras, en marzo y abril de 2003, respectivamente. En el primer caso obtuvo 65.06 de calificación

y en el segundo 39.00. El total de las delegaciones se han evaluados en dos ocasiones (a finales de

2004 y principios de 2005 la primera vez y finales de 2005 y principios de 2006 la segunda). A

diferencia de los municipios, en las delegaciones se observan datos nuevos interesantes:

39 Ver: Presentación en PowerPoint de Ciudadanos por la Transparencia (CITRA), 10 de nov. de 2004

39

En la primera evaluación, de las 16 delegaciones sólo una resultó con calificación aprobatoria:

Tlalpan (el 6.25% del total). El promedio de calificación del total de delegaciones es muy bajo,

apenas 32.09 puntos de 100.

En la segunda evaluación aprueban 6 delegaciones (el 37.5% del total). Si bien el promedio se

incrementa de 32.09 a 53.06, éste sigue siendo bajo, es decir, reprobatorio.

Si bien la tendencia observada a partir de las segundas evaluaciones la calificación en

transparencia mejora (ejemplo: Magdalena Contreras pasa de 39 a 61.88), en el caso de la Tlalpan

sucede lo contrario: baja de 65.06 a 23.86. Una posible explicación es que hubo cambio de

administración y las nuevas autoridades no le prestaron la atención debida a este tema (no

actualizaron información).

A partir de la tercera evaluación (sólo dos delegaciones), Tlalpan sube de calificación y se coloca

en el liderato del total y Magdalena Contreras desciende la calificación de 61.88 a 57.05, esto es

reprobado.

Tabla 5, Resultados de transparencia de las delegaciones del DF Delegación Población

(INEGI-05) Calif Fecha Calif. Fecha Calif. Fecha Lugar

Tlalpan 607,545 65.06 03/03 23.86 12/04 84.09 11/05 1 Iztapalapa 1’820,888 55.63 11/04 80.11 11/05 2 Iztacalco 395,025 22.95 01/05 71.59 11/05 3 Milpa Alta 115,895 18.75 12/04 68.75 12/05 4 Azcapotzalco 425,298 51.08 01/05 66.48 11/05 5 Miguel Hidalgo 353,534 41.99 12/04 65.85 11/05 6 Venustiano Carranza 447,459 17.16 01/05 59.09 12/05 7 Cuajimalpa 173,625 26.42 12/04 58.75 11/05 8 Magdalena Contreras 228,927 39.0 04/03 61.88 12/04 57.05 12/05 9 Benito Juárez 355,017 11.08 01/05 52.27 11/05 10 Álvaro Obregón 706,567 30.11 02/05 45.68 12/05 11 Coyoacán 628,063 18.75 02/05 42.84 11/05 12 Xochimilco 404,458 10.80 12/04 42.27 11/05 13 Cuauhtémoc 521,348 34.09 01/05 40.34 12/05 14 Gustavo A. Madero 1’193,161 26.70 02/05 35.45 12/05 15 Tláhuac 344,106 43.41 12/04 33.75 12/05 16 Total 8’720,916 Promedio 32.09 53.06

A partir de la segunda evaluación el grupo CITRA se reestructura, algunos miembros abandonan este

trabajo y los que quedan deciden un nuevo nombre a su agrupación: “Acción Ciudadana por la

Transparencia” (ACTRA). En la rueda de prensa donde dan a conocer los resultados de la segunda

1ª vuelta 2ª vuelta 3ª vuelta

40

evaluación, en sus conclusiones, ACTRA, hace el señalamiento de que existe “un esfuerzo

diferenciado en las delegaciones respecto a la promoción delegacional responsable de hacer posible el

acceso a la información. Las actitudes y comportamientos de los funcionarios se mostraron diversas e

incluso, encontradas, lo que demuestra una endeble cultura por ofrecer información a los

ciudadanos”40.

3.8 Municipios de Jalisco.

El estado de Jalisco tiene una población de 6’322,002 habitantes está conformado por 125 municipios.

Su Zona Metropolitana es la segunda en importancia en el país en términos de población; está

conformada por los municipios de: Guadalajara, El Salto, Tlaquepaque, Tonalá, Zapopan y

Tlajomulco. Tanto a nivel del Estado como de los municipios de esta región se ha registrado la

alternancia política, lo que refleja un incremento en la competencia política, principalmente entre el

PRI y el PAN. En 1995 por primera vez el PAN ganó las elecciones a nivel del Estado y desde esa

fecha la ha mantenido por tres periodos consecutivos. En el caso de los municipios de la ZMG, ha

sucedido algo similar con Guadalajara, es decir, desde 1995, el PAN ha retenido la presidencia

municipal por cinco periodos seguidos, no así el resto de los municipios de esta zona que han

registrado mayor movilidad política, entre PRI y PAN, de manera constante en cada periodo electoral.

En la elección de 2006 el PAN triunfó en todos los municipios de esta región, con excepción de El

Salto, que ganó el PRI (antes en manos del PAN).

Por iniciativa de académicos del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente

(ITESO), el 11/octubre/2003, se llevó a cabo un taller de capacitación sobre el programa CIMTRA,

como proyecto piloto, con grupos vinculados a Poder Ciudadano Jalisco41 en el municipio de

Amacueca, Jalisco, al que asistieron 15 personas de ese municipio y de Sayula. Asimismo, en el

ITESO se abrió un proyecto de servicio social para evaluar la transparencia municipal con

participación de estudiantes, empezando por el municipio de Guadalajara. Las evaluaciones se

40 Ver boletín de prensa de ACTRA (9/mar/2006). 41 Poder Ciudadano Jalisco es un colectivo de organizaciones civiles y sociales que se constituyó en el año 2000, durante la coyuntura electoral federal y estatal. Su base social está conformada por las Comunidades Eclesiales de Base vinculadas a la iglesia católica de la Diócesis de Ciudad Guzmán, con presencia en más de 22 municipios de las regiones sur y sureste del Estado.

41

llevaron a cabo durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2003 con los siguientes

resultados: Guadalajara 68.28 (de cien); Amacueca 28.32 y Sayula 7.66.

El 28 de abril de 2004 en la ciudad de Guadalajara, se convoca a rueda de prensa para dar a conocer

los resultados del proyecto piloto y anunciar la conformación del Colectivo CIMTRA-Jalisco,

integrada por: Poder Ciudadano Jalisco, Consejo Técnico de ONGs de Jalisco, AC; Comisión

Diocesana de Pastoral Social; COPARMEX-Jalisco y el ITESO42.

Con financiamiento de INDESOL ($ 198,354 pesos) y la aportación de ACCEDDE y los

involucrados en los ejercicios de evaluación ($ 22,500 pesos) se desarrollaron cuatro talleres de

capacitación, se imprimieron manuales y cuestionarios en un dossier, durante los meses de junio y

agosto de 2004, en la que participaron 40 personas de los municipios de la región Sur y Sierra de

Amula, en su mayoría integrantes de Poder Ciudadano Jalisco. Durante junio y octubre de ese año se

aplicaron los cuestionarios a 17 municipios de las regiones Sur, Sierra de Amula, Zona y Centro (el

proyecto de INDESOL sólo cubrió la evaluación de 9 municipios). Durante noviembre y principios de

diciembre se presentaron los resultados preliminares a los alcaldes y regidores y el 16 de diciembre de

2004, en rueda de prensa, se difundieron los resultados finales (ver tabla 5).

A diferencia de las evaluaciones de CIMTRA efectuada en los otros Estados, en Jalisco se incluyeron

preguntas relacionadas con el conocimiento y cumplimiento de la ley de transparencia y acceso a la

información pública del Estado. Los resultados fueron reveladores, de los nueve municipios sólo uno -

Guadalajara- cumplía los aspectos fundamentales de la ley, seguido por Zapopan y Tlaquepaque (ver

tabla 4).

Tabla 4. Conocimiento y aplicación de la LTAIPGEJ

42 Ver nota en el Periódico Mural, 29/abr/2004.

42

Municipios Conocen ley Reglamento

aprobado

Comité

Instalado

Responsable de atender

solicitudes

1.Guadalajara SI SI SI SI

2. Zapopan SI SI NO SI

3. Tlaquepaque SI SI NO SI

4. Tonalá SI SI NO NO

5. Amacueca SI NO NO NO

6.Cocula SI NO NO NO

7. El Salto SI NO NO NO

8. Sayula SI NO NO NO

9. Tlajomulco SI NO NO NO

Fuente: CIMTRA-Jalisco, 25/oct/2004.

Lo anterior evidenció una de las principales debilidades de la primera ley de transparencia de Jalisco:

la ausencia de un órgano garante y de estímulos para que los sujetos obligados acaten la norma. Según

datos del Congreso del Estado, de los 124 municipios que existían en el 2004, sólo seis habían

elaborado sus respectivos reglamentos: Ayutla, Guadalajara, Puerto Vallarta, Tonalá, Zapotlán el

Grande y Zapopan43. Aunado a ello, bastaba que un servidor público asegurara que la información

solicitada era de tipo reservada, para obstaculizar y en la mayoría de los casos impedir su entrega. Lo

anterior sirvió de base para fundamentar la necesidad de reformar la primera ley de transparencia de

Jalisco44.

En cuanto a los resultados obtenidos, de los diecisiete municipios sólo dos aprobaron: Guadalajara,

con 89.68 puntos (de cien) y Zapopan, con 79.20 puntos; el resto se ubicó con calificaciones inferiores

a 60 puntos; asimismo, por primera vez en las evaluaciones de CIMTRA se registraron municipios

con cero de calificación: Tolimán, Tuxcacuesco y Zapotitlán de Vadillo, de las regiones Sur y Sierra

de Amula. Los resultados de cada uno de los municipios se muestran en la tabla 5.

43 Ver declaración del Diputado José Antonio Muñoz Serrano, Periódico Público, 10/agt/2004. 44 Ver ponencia presentada por Bautista José en Foro de Consulta sobre la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Jalisco, convocada por la LVII Legislatura del Congreso de Jalisco, 29 de septiembre de 2004, mimeo.

43

Tabla 5. Resultados de transparencia de municipios de Jalisco/ dic. 2004 Municipio Población Fecha Calif.

1ª vuelta Fecha Calif.

2ª vuelta 1. Guadalajara 1’646,319 Dic/03 65.3 Jun/04 89.68 2. Zapopan 1’001,021 Jun/04 79.20 3. Tlaquepaque 474,178 “ 51.28 4. Puerto Vallarta 184,728 Nov/04 39 5. Amacueca 5,494 Oct/03 28.57 Jun/04 34.82 6. Cocula 26,460 Jun/04 27.16 7. Tuxpan 33,162 Sep/04 25.25 8. Sayula 30,995 Nov/03 7.66 Jun/04 18.37 9. Tlajomulco 123,619 Jun/04 17.72 10. El Salto 83,453 “ 12.31 11. Tonalá 337,149 “ 10.66 12. San Gabriel 13,736 Sep/04 4.5 13. Tapalpa 15,480 “ 4.5 14. Atemajac de Bruzuela 5,958 Oct/04 4 15. Tolimán 7,277 Sep/04 0 16. Tuxcacuesco 4,024 “ 0 17. Zapotitlán de Vadillo 6,533 “ 0

Total 4’001,586 Del 2004 al 2006, CIMTRA-Jalisco ha realizado cinco evaluaciones a gobiernos locales45, la última

fue elaborada de marzo a diciembre de 2006 a 30 municipios. A continuación se expone la relación

con ayuntamientos evaluados, su población y nombres de los alcaldes correspondientes al último

reporte de CIMTRA-Jalisco (tabla 6).

Tabla 6. Relación de municipios, autoridades y población.

Municipio Presidente Municipal población 1. Amacueca Jesús González 5,065

2. Atemajac de Brizuela Esther León Dávila 6,236

3. Cañadas de Obregón Rosendo García Martínez 3,978

4. Cuquío Adrián C. González Fernández 16,236

5. Cocula Antonio Vázquez 25,119

6. El Salto Bertha A. Romero Álvarez 111,436

7. Guadalajara Ernesto Espinoza Guarro* 1’600,940

45 No se incluye la del proyecto piloto efectuada en noviembre de 2003, fecha en que aún no se conformaba el Colectivo CIMTRA-Jalisco.

44

8. Ixtlahuacán del Río Javier Sánchez Díaz 18,157

9. Mazamitla Miguel Mejía Contreras 11,671

10 Mexticacán Jesús Yáñez González 6,084

11. Puerto Vallarta Gustavo González Villaseñor 220,368

12. San Gabriel Javier Ramos Flores 13,378

13. Santa María del Oro Odocio Sandoval García 2,653

14. Sayula Samuel Rivas Peña 34,755

15.Tamazula de Gordiano Álvaro García Chávez 35,987

16. Tapalpa José A. Delgado Rodríguez 16,057

17. Tepatitlán de M Susana Jaime Mercado 126,625

18. Tecalitlán Alberto B. Chávez Poot 16,042

19. Tlajomulco de Zuñiga Andrés Zermeño García 220,630

20. Tlaquepaque Miguel Castro Reynoso 563,006

21. Tolimán Leónides Gómez Ceballos 8,756

22. Tonalá Palemón García Real 408,729

23. Tuxcacuesco Jaime Almaraz Garibay 3,770

24. Tuxpan Gerardo Medina Chávez 32,462

25. Valle de Juárez Eduardo Rodríguez Corona 5,218

26. Zacoalco de Torres José Gutiérrez Anguiano 25,529

27. Zapopan Ismael Orozco Loreto* 1’155,790

28. Zapotiltic Raúl Sánchez S. 27,290

29. Zapotitlán de Vadillo Rogelio Nava Magaña 6,345

30. Zapotlán el Grande Humberto Álvarez Glez. 96,050

* Presidentes municipales sustitutos.

La población de estos treinta municipios equivalen a: 4’824,362 personas, lo que representa el 71.45%

del total de habitantes de Jalisco, que asciende a la cantidad de 6’752,113 (Censo de Población y

Vivienda, INEGI, 2005). En cuanto al número de municipios, éstos representan el 24% del total de

municipios en el Estado (125 ayuntamientos).

Para asegurar que las personas tengan acceso a la información la nueva LTAIPGEJ prevé en el punto

sexto de transitorios dos aspectos básicos: la elaboración de un reglamento así como la integración de

unidades de transparencia e información (UTI), previos a la entrada en vigor de la ley. Asimismo,

contempla la conformación de comités de clasificación de información pública (Art. 84) y sólo en el

caso de los municipios con menos de quince regidores, las atribuciones de dicho comité deberán ser

45

ejercidas por el secretario del ayuntamiento (Art. 87, fracción II). En el caso de CIMTRA-Jalisco,

además de las ya señaladas, incluyó los siguientes aspectos: el conocimiento de la nueva ley por parte

de los servidores públicos, la disposición de Internet y de un órgano de difusión: la gaceta municipal.

Los resultados sobre estos aspectos se muestran en la tabla 7.

Tabla 7. Conocimiento y cumplimiento del marco normativo. Municipios Conocen ley Disponen de

Reglamento U. Transparencia Comité de

Clasificación Internet Gaceta

Municipal 1. Amacueca SI NO NO NO NO SI

2. Atemajac NO NO NO NO NO NO

3. Cañadas. SI NO NO NO SI NO

4. Cuquío SI NO NO NO NO SI

5. Cocula SI NO NO NO NO NO

6. El Salto SI NO SI NO SI SI

7. Guadalajara SI SI SI NO SI SI

8. Ixtlahuacán del R.

SI NO NO NO NO SI

9. Mazamitla SI NO NO NO SI SI

10. Mexticacán SI NO NO NO NO NO

11. Pto. Vallarta SI NO SI SI NO SI

12. San Gabriel SI NO NO NO NO NO

13. Sta. Ma. Oro NO NO NO NO NO SI

14. Sayula SI NO NO NO SI NO

15. Tamazula SI SI SI SI SI SI

16. Tapalpa NO NO NO NO NO NO

17. Tepatitlán SI SI SI SI SI SI

18. Tecalitlán SI SI SI SI SI SI

19. Tlaquepaque SI SI SI SI SI SI

20. Tlajomulco SI SI SI SI SI SI

21. Tolimán SI NO NO NO NO NO

22. Tonalá SI SI SI NO SI SI

23. Tuxcacuesco SI NO SI NO SI SI

24. Tuxpán SI NO NO NO NO NO

46

25. V. Juárez NO NO NO NO NO NO

26. Zacoalco SI NO NO NO NO NO

27. Zapopan SI SI SI SI SI SI

28. Zapotiltic SI NO NO NO SI SI

29. Zapotitlán V SI SI NO NO NO NO

30. Zapotlán Gde

SI SI SI SI SI SI

Fuente: CIMTRA-Jalisco, 25/oct/2004.

Del total de los 30 municipios evaluados, 26 afirmaron conocer la nueva ley de transparencia

(86.66%) en tanto que 4 manifestaron desconocerla (13.33%); 10 disponen de reglamentos de la

nueva ley (33.33%) y 20 aún no (66.66%); 12 cuentan con Unidades de Transparencia y Acceso a la

Información (40%), en tanto que 18 adolecen de éstas (60%); 8 han instalado sus Comités de

Clasificación (26.66%) y 22 aún no (73.33%); 15 tienen sistemas de Internet (50%) y el resto no.

Finalmente, 18 cuentan con gacetas municipales (60%) en tanto que 12 no disponen de este medio

(40%).

Lo anterior, nos muestra las limitaciones que enfrentan algunos municipios (sobre todo que tienen

menos recursos) para dar cumplimiento a cuestiones básicas de la ley; pero también nos muestra las

oportunidades que tienen estas entidades de potenciar el derecho a la información de las personas

haciendo uso adecuado de los recursos disponibles (gacetas municipales e Internet).

Finalmente, lo más destacado de estos ejercicios –del año 2006- es que sólo cinco municipios, de los

treinta evaluados, resultaron con calificaciones aprobatorias siendo éstos: Guadalajara (96.98),

Zapopan (88.98), Tlaquepaque (66.73), Tonalá (61.82) y Tamazula de Gordiano (61.23), ver tabla 8.

No obstante el incremento constante en los promedios de calificaciones de transparencia: de 17.83 en

la primera evaluación a 24.39 en la segunda, 34.29 en la tercera, 43.13 en la cuarta, lo cual sin dunda

es un signo positivo, se advierte la precariedad y lo mucho que falta por avanzar en este tema dentro

de la administración pública del estado, en especial –aunque no exclusivamente- la del ámbito

municipal.

47

Tabla 9. Ranking de calificaciones de los municipios de Jalisco. Calificaciones por vuelta

1ª Vuelta 2ª vuelta 3ª vuelta 4ª vuelta 5ª vuelta Lugar Municipios

Calif. Fecha Calif. Fecha Calif. Fecha Calif. Fecha Calif. Fecha

1º Guadalajara 65.28 Dic-03 89.68 Jun-04 92.23 May-05 95.25 Oct-05 96.98 Dic-06

2º Zapopan 79.2 Jun-04 83.5 Jun-05 85 Oct-05 88.98 Dic-06

3º Tlaquepaque 51.28 Jun-04 71 Jul-05 73.75 Oct-05 66.73 Mar-06

4º Tonalá 10.66 Jun-04 23.52 Jul-05 60.82 Nov-05 61.82 Dic-06

5º Tamazula de Gordiano

18.48 Agt-05 41.73 Jul-05 61.23 Dic-06

6º Tlajomulco de Zuñiga

17.96 Jun-04 32.7 Nov-05 58.68 Nov-06

7º Zapotlán el Grande

23.98 Jun-05 32.48 Nov-05 46.73 May-06

8º El Salto 12.31 Jun-04 38.23 Agt-05 44.73 Nov-06

9º Tecalitlán 37.75 Nov-05 40.73 Nov-06

10º Amacueca 28.32 Oct-03 34.82 Jun-04 32.5 Jul-05 28 Oct-05 36.5 Sep-06

11º Tuxpan 25.25 Sep-04 32.32 Jul-05 29.72 Nov-05 36.5 Dic-06

12º Sayula 7.66 Nov-03 18.37 Jun-04 26.12 Jul-05 46.75 Dic-06 33.25 Mar-06

13º Tepatitlán 30.98 May-06

14º Puerto Vallarta 40.25 Nov-04 29.57 Nov-05 29.23 Mar-06

15º Zacoalco de Torres

8 Nov-05 22.75 Nov-06

16º Cuquío 6 Nov-05 20.5 Abr-06

17º Ixtlahuacán Río 3 Nov-05 19 Abr-06

18º Sta. María Oro 8.5 Nov-05 16.75 Abr-06

19º Zapotiltic 5.5 Jun-05 8.66 Abr-06 10.5 May-06

20º Mazamitla 7 Nov-05 10 Dic-06

21º Tuxcacuesco 0 Sep-04 13.25 Nov-05 9.5 Abr-06

22º San Gabriel 4.5 Sep-04 3 Sep-05 8 Nov-05 7.25 May-06

23º Cocula 27.16 Jun-04 7 Jun-05 6 Dic-06

24º Mexticacán 3 Nov-05 6 Abr-06

25º Tolimán 0 Sep-04 0 Nov-05 5.5 Nov-06

26º Zapotitlán de Vadillo

0 Sep-04 2 Nov-05 5.5 Nov-06

27º Cañadas de Obregón

3 Nov-05 3.5 Abr-06

48

28º Valle de Juárez 15 Nov-05 3.25 Dic-06

29º Atemajac de B. 4 Oct-04 1.5 Agt-05 0 Nov-05 0 May-06

30º Tapalpa 4.5 Sep-04 1.5 May-05 0 Nov-05 0 Jun-06

Fuente: CIMTRA-Jalisco, dic. 2006. 3.9 Municipios del Estado de Baja California. El Estado de Baja California tiene una población de 2’649.762 habitantes (INEGI 2005), está

conformado por 5 municipios: Tijuana, Ensenada, Mexicali, Rosario y Tecate. Esta entidad fue la

primera que registró alternancia política a nivel del Estado (PAN), situación que ha ocurrido también

a nivel municipal. Es de los pocos estados, junto con Colima, donde se han evaluado a la totalidad de

los municipios que conforman esta entidad, debido al número y a la dimensión territorial (70.113

Km2). Sólo se han evaluado en dos ocasiones durante el mismo año (2004). Como se puede apreciar

en la tabla 10, en la primera evaluación (may/2004) ningún municipio logró aprobar: Ensenada obtuvo

la puntuación más alta con 57.23 puntos y el más bajo Tecate con 32.25. En la segunda vuelta, todos

los municipios incrementaron su puntuación, pero sólo Tijuana y Ensenada aprobaron, con 75.48 y

72.48, respectivamente y Tecate, no sólo se mantuvo en el último sitio, sino que retrocedió 3.5 puntos.

Tabla 10. Resultados de transparencia de los municipios del Estado de Baja California.

Municipios Población

(INEGI,

2005)

Calif. Fecha

1ª

vuelta

Calif. Fecha

2ª vuelta

Tijuana 1,289,982 54.23 may/04 75.48 nov/04

Ensenada 397,024 57.23 “ 72.48 “

Mexicali 808,466 45.73 “ 51.48 “

Rosario 67,835 27.25 “ 43 “

Tecate 86,455 32.25 “ 28.75 “

Total 2’649.762 Prom. 43.33 Prom. 54.23

3.10 Municipios del Estado de Colima. Colima es el segundo estado más pequeño del país en términos de población (después de Baja

California Sur), con 567,996 habitantes (INEGI, 2005), en territorio es el tercer más pequeño (5.455

miles de KM2), está conformado por apenas diez municipios. A nivel del Estado no se ha registrado

49

alternancia política (el PRI se sostiene como partido hegemónico), lo que si ha ocurrido a nivel

municipal. En esta entidad, un grupo de veinte ciudadanos ligados a la iniciativa privada,

constituyeron la asociación “Colimenses por una Mejor Administración (COLIMAP), en diciembre de

2004, con el fin de proporcionar a la sociedad elementos de evaluación de eficiencia y transparencia

en los diversos niveles de gobierno, que permitan detectar áreas de oportunidad de mejorar y

promuevan una cultura de contraloría ciudadana.

Al igual que en Baja California, en Colima se ha evaluado a la totalidad de los municipios, debido

también a la poca cantidad de éstos y a su extensión territorial. COLIMAP ha realizado cuatro

evaluaciones a los diez municipios del estado, las dos primeras en julio y diciembre de 2005, cuyos

resultados se entregaron a cada uno de los presidentes municipales y se hicieron públicos el 9 de

marzo de 2006 en el marco del primer Foro Ciudadano de Transparencia en el Estado, ante la

presencia de los medios de comunicación y funcionarios de la Comisión Estatal para el Acceso a la

Información Pública y representantes de CITMRA. La tercera evaluación y cuarta evaluación

reefectuaron durante el 2007 (mar. y nov.) los resultados fueron los siguientes: en la primera

evaluación (jul/2005) ningún municipio aprobó, la calificación más alta fue la de Comala, con apenas

37.82 (de cien) y la más baja, Cuauhtémoc con 4.32, el promedio del total de los municipios se ubicó

en 19.4, casi en la opacidad total. En la segunda vuelta, si bien se observa un leve incremento en el

promedio (que pasa de 19.4 a 36.0), sólo un municipio logró calificación aprobatoria, Colima con

64.68, el resto no alcanzó los 60 puntos mínimos y Cuauhtémoc se mantuvo en el último lugar con

11.82. En la tercera evaluación (mar/2007) no hubo cambios significativos, las calificaciones

prácticamente quedaron igual, lo mismo que el promedio. En el último ejercicio (nov/2007) , se

registran pocos cambios : el promedio de calificación se incrementa apenas 1.84 puntos con relación a

la tercera evaluación; el dato más significativo es que ningún municipio aprueba en transparencia y

Colima retrocede 11.75 puntos, con relación a su tercera evaluación (ver tabla 11) .

50

Tabla 11. Resultados de transparencia del Estado de Colima.

Comparativo de las Evaluaciones CIMTRA en Colima

Municipios Población Calificación 1ª vuelta Jul/2005

Calificación 2ª vuelta Dic/ 2005

Calificación 3ª vuelta Mar/2007

Calificación 4ª vuelta Nov/2007

Lugar

1. Colima 132,273 26.32 64.68 62.23 50.48 1 2. Manzanillo 137,842 15.02 24.43 41.43 43.18 2 3. Tecomán 98,150 17.72 52.17 39.33 42.48 3 4. Armería 24,939 19.82 27.73 37.23 41.82 4 5. Coquimatlán 17,363 9.32 33.07 31.07 40.68 5 6. Villa de Álvarez 100,121 17.02 52.52 53.38 39.48 6 7. Comala 19,495 37.82 36.16 32.32 35.98 7 8. Cuauhtémoc 25,576 4.32 11.82 11.75 35.02 8 9. Minatitlán 7,478 23.82 36.98 37.50 30.16 9 10. Ixtlahuacán 4,759 23.57 21.32 22.00 27.16 10 Total: 567,996 Prom.: 19.4 Prom.: 36.0 Prom.: 36.8 Prom.: 38.64

Las conclusiones de la asociación COLIMAD sobre la última evaluación de transparencia a los

fueron:

- Los municipios de Colima, en general, ponen a disposición del ciudadano poca información

pública.

- Los espacios de participación gobierno-ciudadanos son casi nulos (no están reglamentados y se

manejan a la discrecionalidad de la autoridad en turno).

- El avance de la última evaluación en comparación con la penúltima es mínima (de 1.84 puntos)

- De los diez municipios del Estado ninguno aprobó; y Colima (capital del Estado) que había

superado los 60 puntos mínimos (para aprobar) en la última evaluación retrocedió más de once

puntos.

3.11 Municipios de Tabasco. El estado de Tabasco se localiza al Sureste del país, cuenta con 1’989,969 habitantes, (INEGI,

2005) distribuidos en 24,578 km2, su capital es la ciudad de Villahermosa. Está conformado por 17

municipios. En esta entidad a la fecha no se ha registrado alternancia política a nivel del Estado -

gobierna el PRI-, en cambio a nivel municipal se refleja pluralidad política. De los 17 municipios, 11

son gobernados por el PRD y 6 gobernados por el PRI.

51

La evaluación de transparencia a los municipios de este estado correspondió a la Asociación

Ecológica Santo Tomás, AC., la cual inició operaciones en junio de 2005 con la finalidad de

contribuir al avance democrático en Tabasco; el interés por participar en ejercicios de transparencia a

nivel local –y en concreto a través de CIMTRA- estuvo motivado por demostrar la urgencia de

“contar con mayores elementos que mostraran la necesidad de contar con una ley de transparencia y

acceso a la información pública” en el Estado. La asociación la conforman cuatro personas, las

actividades que realizan las deciden en conjunto para lo cual buscan financiamiento externo. Para

llevar a cabo la evaluación de transparencia contaron con el apoyo financiero de el Instituto Nacional

de Desarrollo Social (INDESOL), organismo del Gobierno Federal que financia diversos programas

sociales en el país.

El ejercicio de evaluación se efectúo de agosto a octubre de 2006, abarcó a cinco municipios:

Balancan, Comalcalco, Huimanguillo, Jonuta y Tacotalpa, de éstos, tres son gobernados por el PRD

(Balancán, Huimanguillo y Jonuta) y dos por el PRI (Comalcalco y Tacotalpa). A diferencia de las

evaluaciones anteriores en esta entidad, la asociación citada, solicitaron información vía oficio a los

cinco presidentes municipales (sobre sueldos, proveedores, obra pública, reglamentos, etc. con base en

los indicadores del cuestionario CIMTRA-Básico) a través de 30 oficios de peticiones, seis por cada

municipio. Ante la ausencia de una ley de acceso a la información en Tabasco46, la Asociación

Ecológica Santo Tomás fundamentó su petición en la ley reglamentaria de la fracción IV del artículo

séptico de la Constitución Pública del Estado, misma que alude al derecho de petición de los

ciudadanos a los organismos públicos, entre ellos el de información. Sin embargo, este derecho no

obliga a los funcionarios a entregar la información requerida, sino simplemente a “dar una respuesta”.

Los resultados fueron las esperadas: ninguna autoridad contestó en forma aceptable los requerimientos

de información solicitados y sólo uno respondió formalmente el presidente municipal de Tacotalpa.

Por lo anterior, los resultados de transparencia no sorprendieron a los evaluadores, los cinco

municipios obtuvieron calificaciones reprobatorias, muy lejanas a los 60 puntos mínimos. Como se

muestra en la tabla 12, ningún municipio alcanzó siquiera diez puntos de los cien requeridos y el

46 Tabasco fue la última entidad del país en legislar sobre esta materia; el congreso aprobó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tabasco el 28 de diciembre de 2006, misma entraría en vigor en septiembre de 2008, por mandato de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (ya que el Congreso de Tabasco intentó posponer, para el año 2009 -un año más- la entrada en vigor de dicha ley con el argumento de las inundaciones que sufrieron en 2008).

52

promedio de calificación fue de 5.72, lo que significa una opacidad casi absoluta en los municipios

evaluados.

Tabla 12. Resultados de transparencia en municipios de Tabasco.

Resultados por campos Municipio Presidente Municipal Población

(INEGI-2005) Inf. Com. G-S At’n.

Calif.

(0 / 100)

1. Balancan Patricio Mogel Pérez 53,462 2 1 1 4

2. Comalcalco Gregorio Pérez Arias 173,773 4 1 2.8 7.8

3. Huimanguillo Walter Herrera Rmez. 163,462 2 6 1.3 9.3

4. Jonuta Nicolás Vázquez Arcos 28,403 0 1 1 2

5. Tacotalpa Víctor Narváez Osorio 42,833 3.5 1 1 5.5

Total 461,933 Prom.: 5.72

3.12 Municipios de Aguascalientes.

El estado de Aguascalientes se ubica dentro de los Estados más pequeños, cuenta con 1’065,416

de habitantes, está conformado por 11 municipios. En esta entidad sólo se ha evaluado a un

municipio: Aguascalientes, que es a su vez la capital del Estado y concentra al mayor número de

habitantes 723,043, lo que representa el 67.86% de la población. Tanto en el Estado como el

municipio aludido, se ha registrado alternancia política de PRI a PAN y viceversa. Este municipio

sólo se evalúo en una ocasión, en abril de 2007 y obtuvo una calificación aprobatoria de 66.8 puntos.

3.13 Municipios de Puebla.

El Estado de Puebla cuenta con una población de 5’383,133, figura entre los más importantes del país

en cuanto a población y actividad económica, está conformado por 217 municipios. Al igual que

Colima y Veracruz, en esta entidad no se ha dado la alternancia política, situación diferente a nivel

municipal.

Las evaluaciones de transparencia se han realizado por un conjunto de organismos civiles y

empresariales integrados por: México Abierto, la Fundación para el Desarrollo Municipal Sustentable

53

(FUNDEMUS), la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (CANACIENTRA) y la

Universidad Iberoamericana de Puebla. Este grupo se conformó en el marco del Foro: “Transparencia

y gobierno local: su construcción orgánica, avances y retos”, convocada por el Ayuntamiento de

Puebla, la Comisión Municipal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la Universidad

Iberoamericana Puebla los días 17 y 28 de julio de 2007, en el que participaron integrantes del

CESEM Heriberto Jara, AC y del ITESO, entre otros organismos.

Las evaluaciones se efectuaron durante los meses de diciembre de 2007 y enero de 2008, empezando

por los municipios de la Zona Metropolitana de Puebla: Amozoc, Atlixco, Puebla, San Andrés

Cholula, San Pedro Cholula, Tehuacán, Izácur de Matamoros, San Martín Texmelucan y Acatlán, y

posteriormente, en junio de 2008, este ejercicio incluyó también a: San Gregorio Atzompa,

Cuautlancingo, Coronango, Juan C. Bonilla, Ocoyucan, Ajalpan y Xoxtla . En total se han evaluado

a 16 municipios de los 217, en éstos se encuentra el 47.57 % de la población de la entidad y en ellos

se concentra la mayor actividad económica, política y social. Al igual que en Jalisco, en Puebla

incluyeron dentro de la evaluación el conocimiento y aplicación de la ley de transparencia y acceso a

la información de la entidad. Los resultados de este apartado fueron los siguientes: de los 16

municipios47 cinco manifestaron desconocerla; sólo tres dispone de reglamento de dicha ley, pero de

éstos sólo uno lo tiene en vigor; ocho cuentan con Unidades de Transparencia (responsables de

atender las solicitudes de información); ningún municipio dispone de comités de clasificación de la

información (los que determinan si ésta es pública, privada o reservada); once tienen Internet y nueve

Gacetas Municipales.

47 Se hace la observación de que reunimos en esta tabla los resultados de las dos evaluaciones efectuadas en dic. de 2007 y jun. de 2008, en virtud de que no se registraron diferencias entre la primera y segunda evaluación, por lo que preferimos concentrar en un solo cuadro para ofrecer una panorámica más completa sobre este punto.

54

Tabla 13. Conocimiento y cumplimiento de la ley de transparencia en Puebla. Municipios Conocen ley Disponen de

Reglamento U. Transparencia Comité de

Clasificación Internet Gaceta

Municipal 1. Amozoc NO NO NO NO NO NO

2. Atlixco SI NO SI NO SI SI

3. Puebla SI SI (NO EN VIGOR)

SI NO SI SI

4. San Andrés Cholula

SI NO NO NO SI SI

5. San Pedro Cholula

SI NO NO NO SI SI

6. Tehuacán SI SI (NO EN VIGOR)

SI NO SI SI

7. Izúcar de Matamoros

SI NO NO NO SI SI

8. San Martín Texmelucan

SI NO NO NO SI SI

9. Acatlán SI NO SI NO SI NO

10. San Gregorio Atzompa

NO NO NO NO NO NO

11. Xoxtla NO NO NO NO NO NO

12. Cuautlancingo SI NO SI NO NO SI

13. Ajalpan NO NO NO NO NO NO

14. Coronango SI SI SI NO SI SI

15. Ocoyucan NO ¿? SI ¿? SI NO

16. Juan C. Bonilla SI NO SI NO SI NO

Fuente: Universidad Iberoamericana de Puebla/ feb- 2008.

Los resultados de transparencia de los 16 municipios hablan por sí solos (ver tabla 12): en las dos

evaluaciones realizadas sólo uno obtuvo calificación aprobatoria, Puebla, los demás salieron

reprobados y no solo eso, diez del total evaluados, tienen cero de calificación. El promedio de

calificación es de 10.86 (de cien) y en la segunda vuelta sube a 15.27, muy por debajo de la

transparencia. Esto habla de la nula importancia que tiene para varios gobiernos locales de esta

entidad, el derecho a la información y la transparencia.

55

Tabla 14. Resultados de transparencia de los municipios de Puebla.

Municipios Población Calif. 1ª vuelta

Fecha

Calif. 2ª vuelta

Fecha

Lugar

1. Puebla 1485,941 69.20 Dic/07 82.75 Jun/08 1

2. Tehuacán 260923 37.88 Dic/07 23.48 “ 2

3. San Martín Texmelucan 130316 7.98 Dic/07 9 “ 3

4. Xoxtla 10543 6.5 Jun/08 4

5. San Pedro Cholula 113436 4.32 Dic/07 4 “ 5

6. Atlixco 122149 19.98 Dic/07 3.48 “ 6

7. Amozoc 78452 0 Dic/07 0 “ 7

8. San Andrés Cholula 80118 12.98 Dic/07 0 “ 7

9. Izúcar de Matamoros 69413 14.98 Dic/07 0 “ 7

10. San Gregorio Atzompa 6981 0 Jun/08 7

11. Cuautlancingo 55400 0 “ 7

12. Coronango 32000 0 “ 7

13. Juan C. Bonilla 15000 0 “ 7

14. Ocoyucan 22000 0 “ 7

15. Ajalpan 45740 0 “ 7

16. Acatlán 32521 0 “ 7

Total 2’560,933

Prom.

10.86

Prom.

15.27

3.14 Municipios de Tlaxcala.

Tlaxcala es de las entidades más pequeñas del país, cuenta con una población de 1’068,2107

habitantes (INGEI 2005), está conformado por 60 municipios; de cuales en 23 de ellos se eligen a las

autoridades locales a través de usos y costumbres. A nivel local como estatal, se ha registrado

alternancia política. A nivel estatal, la competencia se da entre PRI y PRD, principalmente.

Dado la vecindad de esta entidad con Puebla, los organismos que participan en ésta última evaluaron

también los municipios de: Apizaco, Huamantla y Tlaxcala, a principios de 2008. Apizaco cuenta con

56

una población de 73, 097 habitantes; Huamantla con 77, 073 y Tlaxcala, 83, 748 (juntos representan el

21.89% del total de la población del Estado). De acuerdo a los resultados de la evaluación de

transparencia, estos municipios no cuentan con reglamento de la ley de transparencia, ni disponen de

unidades para la atención de solicitudes ni de comités para la clasificación de la información. En

cuanto a su calificación, Apizaco obtuvo 19.48; Huamantla, 6.23 y Tlaxcala 4.82, esto sobre 100.

Llama la atención que Tlaxcala, siendo la ciudad capital, obtiene cero puntos en el campo de

información ciudadana y la calificación más baja los municipios evaluados en esta entidad.

3.15 Municipios de Querétaro. El Estado de Querétaro se localiza en la región centro del México, tiene una población de: 1’404,306

habitantes (INEGI, 2005), está conformado por 18 municipios. Tanto a nivel estatal como municipal

en esta entidad se tenido alternancia política, a nivel estatal la disputa se da entre el PRI y el PAN, en

tanto que a nivel local se registra una mayor competencia entre otros partidos: PRI, PAN y PRD,

principalmente. En esta entidad se evaluaron por primera ocasión seis municipios: Querétaro (capital

del Estado), Tequisquiapan, Corregidora, Huimilpan, Amealco y Ezequiel Montes. En este ejercicio

participaron integrantes de la asociación Locallis SC y académicos de la Facultad de Ciencias

Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma de Querétaro.

Locallis, una sociedad civil que promueve procesos de desarrollo local, junto con académicos de la

Universidad Autónoma de Querétaro aplicaron la herramienta de medición de transparencia

“Ciudadanos por Municipios Transparentes” (CIMTRA) en seis municipios de Querétaro durante los

meses de abril y mayo de 2008. Los resultados se presentan a continuación:

57

Tabla 15. Resultados de transparencia de municipios de Querétaro.

Municipios Población

(INEGI,

2005)

Calif. Fecha

1ª vuelta

1. Querétaro 734,139 65.0 Abr_may/08

2. Tequisquiapan 54,929 47.5 “

3. Corregidora 104,218 47.0 “

4. Huimilpan 32,728 40.0 “

5. Amealco de Bonfil 56,457 35.5 “

6. Ezequiel Montes 79,743 20.0 “

Total 1,062,214

Prom. 42.5

De los seis municipios evaluados sólo Quéretaro (la capital) obtuvo una calificación aprobatoria de 65

sobre 100. En el boletín de prensa que dio a conocer Locallis se expone que existe poca información

pública accesible al ciudadano en temas de proveedores, gastos de comunicación social, gastos en

viáticos y viajes de autoridades y funcionarios, así como en las adquisiciones y obras realizadas. Se

señala además que ningún municipio queretano desglosa sus gastos de representación por viaje y por

funcionario o autoridad, como sí lo hacen otros municipios (Monterrey, Chihuahua y Guadalajara, por

ejemplo).

58

4. El programa CIMTRA: lo cuantitativo.

El CIMTRA Básico.

Se denomina CIMTRA- Básico (anexo 2) al primer cuestionario que se elaboró con la idea de

establecer un piso mínimo de aspectos a cubrir por todos los municipios de México en materia de

transparencia, independientemente de su tamaño y recursos. Como ya se anotó, el cuestionario se

compone de 31 reactivos que miden: la información accesible a los ciudadanos; la comunicación

gobierno-sociedad y la atención a los ciudadanos.

Con el tiempo y trabajo desarrollado, se consideró diseñar una herramienta más exigente que la

anterior a la que se le denominó: CIMTRA-Plus (anexo 3). A diferencia de la anterior, este

cuestionario se aplicaba sólo a los municipios que sobrepasaban la calificación de 90 puntos sobre

cien; consta de 19 reactivos, conserva los mismos campos (información a la ciudadanía, comunicación

gobierno-sociedad y atención a la ciudadanía) pero incorpora nuevos indicadores que se supone son

más difíciles de cumplir para la mayoría de los municipios mexicanos.

A continuación se presentan los datos cuantitativos de los municipios evaluados con la herramienta

CIMTRA-Básico.

En seis años de trabajo, -de nov./2002 a nov./ 2008- el programa CIMTRA a evaluado a 98

municipios de 14 entidades del país, además de las 16 delegaciones del Distrito Federal. Del 2005 al

2008 el número de municipios evaluados pasó de 38 a 98, lo que representó un incremento de 148%.

Del total de municipios evaluados por los organismos que participan en CIMTRA, casi el 50% se

han evaluado al menos en tres ocasiones o más, lo que significa cierta constancia de los grupos que se

involucran. En la tabla 16 se presenta el concentrado de las evaluaciones realizadas hasta el 2007 (por

razones de espacio, los municipios evaluados en el 2008 se presentan aparte).

59

En la Tabla 16. Rankin CIMTRA de 2002 a 2008.

PROGRAMA CIMTRA: EVALUACION DE MUNICIPIOS EN TRANSPARENCIA

CALIFICACIONES POR VUELTA LUGAR

1a. 2a. 3a. 4a. 5a. 6a. MUNICIPIO EDO.

Calif. Fecha Calif. Fecha Calif. Fecha Calif. Fecha Calif. Fecha Calif. Fecha

1. San Pedro Garza N.L. 60.43 Sep-02 90 Jun-04 98.5 Sep-06 98.5 Nov-07 1

2. Monterrey N.L. 43.36 Oct-02 66.48 Jun-04 70.93 Sep-06 98.5 Oct-07 2

3. Chihuahua Chih. 36.13 Nov-02 84.73 Ago-03 93.25 Sep-04 97 Sep-05 97.00 Sep-06 97.00 Sep-07 3

4. Guadalajara Jal. 65.28 Dic-03 89.68 Jun-04 92.23 May-05 95.23 Dic-05 97.00 Dic-06 4 5. San Nicolás G. N.L. 68.21 Sep-02 86.98 Jul-04 83.48 Oct-06 97 Oct-07 5 6. Guadalupe N.L. 24.13 Oct-02 76.48 Jun-04 78.18 Oct-06 96 Nov-07 6

7. Apodaca N.L. 29.39 Oct-02 87.98 Oct-06 94 Nov-07 7

8. Delicias Chih. 64.18 Ene-04 89.18 Sep-04 8

9. Zapopan Jal. 79.2 Jun-04 83.5 Jun-05 85 Dic-05 89 Dic-06 9

10. Metepec E. Mex. 42.25 Nov-04 69.48 Jul-05 83.73 Dic-05 10

11. Aguascalientes Ags 66.8 Abr-07 80.75 Nov-07 11

12. Tijuana B.C. 54.23 May-04 75.48 Nov-04 12

13. Ensenada B.C. 57.23 May-04 72.48 Nov-04 13 14. Santa Catarina N.L. 32.63 Oct-02 53.98 Jul-04 60.73 Oct-06 71.75 Nov-07 14

15. Puebla Pue. 64.68 Jul-07 69.2 Ene-08 82.72 Jun-08 15

16. Tlaquepaque Jal. 51.28 Jun-04 71 Jul-05 73.75 Dic-05 66.73 Mar-06 16

17. Querétaro Qro 65 May-08 17

18. Tonalá Jal. 10.66 Jun-04 23.52 Jul-05 60.82 Dic-05 61.82 Dic-06 18

19. Tamazula Jal. 18.48 Jun-05 41.73 Dic-05 61.23 Dic-06 19

20. Tlajomulco Jal. 17.72 Jun-04 32.7 Dic-05 58.68 Nov-06 20 21. Ciudad Juárez Chih. 43.82 Ene-04 74.5 Oct-04 85.93 May-05 88.9 Dic-05 48.23 Dic-06 57.98 Sep-07 21

22. Mexicali B.C. 45.73 May-04 51.48 Nov-04 22

23. Colima Col. 26.32 Jul-05 64.68 Dic-05 62.23 Mar-07 50.48 Nov-07 23 24. Tequisquiapan Qro 47.5 May-08 24

25. Escobedo N.L. 34.55 Oct-02 67.23 Jun-04 76.23 Oct-06 47.2 Nov-07 25

26. Corregidora Qro 47 May-08 26

27. Linares N.L. 46.98 Nov-02 27 28. Zapotlán el Gde. Jal. 23.98 Jun-05 32.48 Dic-05 46.73 May-06 28 29 Montemorelos N.L. 45.96 Nov-02 29

30. El Salto Jal. 12.31 Jun-04 38.23 Ago-05 44.32 Nov-06 30

31. Manzanillo Col. 15.02 Jul-05 24.43 Dic-05 41.43 Mar-07 43.18 Nov-07 31

32. Rosarito B.C. 27.25 May-04 43 Nov-04 32

33. Huimilpan Qro 43 May-08 33

34. Tecomán Col. 17.72 Jul-05 52.17 Dic-05 39.33 Mar-07 42.48 Nov-07 34

35. Armería Col. 19.82 Jul-05 27.73 Dic-05 37.23 Mar-07 41.82 Nov-07 35

36. Cuernavaca Mor. 41.65 Abr-03 36

37. Tecalitlán Jal. 37.75 Dic-05 40.73 Nov-06 37

38. Coquimatlán Col. 9.32 Jul-05 33.07 Dic-05 31.07 Mar-07 40.68 Nov-07 38

39. García N.L. 19.06 Oct-02 40.13 Jun-04 39 40. Villa de Álvarez Col. 17.02 Jul-05 52.52 Dic-05 53.38 Mar-07 39.48 Nov-07 40

41. Tehuacán Pue. 42.63 Jul-07 37.88 Ene-08 23.48 Jun-08 41

42. Cuautla Mor. 37.54 Abr-03 42

60

43. Tuxpan Jal. 25.25 Sep-04 32.32 Jul-05 43.32 Dic-05 36.5 Dic-06 43

44. Amacueca Jal. 28.32 Nov-03 34.82 Jun-04 32.5 Jul-05 28 Dic-05 36.50 Sep-06 44

45. Comala Col. 37.82 Jul-05 36.16 Dic-05 32.32 Mar-07 35.98 Nov-07 45

46. Amealco Qro 35.5 46

47. Cuauhtémoc Col. 4.32 Jul-05 11.82 Dic-05 11.75 Mar-07 35.02 Nov-07 47

48. Sayula Jal. 7.66 Nov-03 18.07 Jun-04 26.12 Jul-05 46.75 Dic-05 33.25 Mar-06 48

49. Tepatitlan Jal. 30.98 May-06 49

50. Tepoztlán Mor. 30.88 Abr-03 50

51. Guadalupe Zac. 30.48 Mar-03 51

52. Minatitlán Col. 23.82 Jul-05 36.98 Dic-05 37.5 Mar-07 30.16 Nov-07 52 53. Puerto Vallarta Jal. 40.25 Nov-04 29.57 Nov-05 29.23 Mar-06 53

54. Tecate B.C. 32.25 May-04 28.75 Nov-04 54

55. Ixtlahuacán Col. 23.57 Jul-05 21.32 Dic-05 Mar-07 27.16 Nov-07 55

56. Allende N.L. 23.63 Nov-02 56 57. Zacoalco de T. Jal. 8 Dic-05 22.75 Nov-06 57

58. Xalapa Ver. 21.82 Abr-03 58 59. Tlalnepantla de B.

E. Mex. 21.46 Nov-03 59

60. Cuquío Jal. 6 Dic-05 20.5 Abr-06 60 61. Ezequiel Montes Qro 20 May-08 61

62. Apizaco Tlax. 19.48 Ene-08 10.48 Jun-08 62

63. Atlixco Pue. 15.73 Jul-07 19.98 Ene-08 3.48 Jun-08 63 64. Ixtlahuacán Río Jal. 3 Dic-05 19 Abr-06 64 65. Sta. Ma. Del Oro Jal. 8.5 Dic-05 16.75 Abr-06 65

66. Izúcar Pue. 14.98 Ene-08 0 Ene-08 66 67. San Andrés Cholula Pue. 11.48 Jul-07 12.98 Ene-08 0 Jun-08 67

68. Zapoltitic Jal. 5.5 Jun-05 8.66 Dic-05 10.5 May-06 68

69. Mazamitla Jal. 7 Dic-05 10 Dic-06 69

70. Tuxcacuesco Jal. 0 Sep-04 13.25 Nov-05 9.5 Abr-06 70

71. Huimanguillo Tab 9.3 Nov-06 71 72. San Martín Texmelucan Pue. 7.98 Ene-08 9 Ene-08 72

73. Juárez N.L. 4.83 Oct-02 39.32 Jun-04 7.82 Oct-06 73

74. Comalcalco Tab. 7.82 Nov-06 74

75. San Gabriel Jal. 4.5 Sep-04 3 Sep-05 Dic-05 7.25 May-06 75

76. Cocula Jal. 27.16 Jun-04 7 Jun-05 Dic-06 76

77. Mexticacan Jal. 3 Dic-05 6 Abr-06 77

78. Humantla Tlax. 6.23 Ene-08 6.23 Jun-08 78

79. Tacotalpa Tab. 5.5 Nov-06 79

80. Tlaxcala Tlax. 4.82 Ene-08 4.82 Jun-08 80 81. Zapotitlan de V. Jal. 0 Sep-04 2 Nov-05 5.5 Nov-06 81

82. Tolimán Jal. 0 Sep-04 0 Nov-05 5.5 Nov-06 82 83. San Pedro Cholula Pue. 4.32 Jul-07 4.32 Ene-08 4 Jun-08 83

84. Balancán Tab. 4 Nov-06 84

85. Xoltla Pue 4 Jun-08 85 86. Cañadas de O. Jal. 3 Dic-05 3.5 Abr-06 86 87. Valle de Juárez Jal. 1.5 Dic-05 3.25 Dic-06 87

88. Jonuta Tab. 2 Nov-06 88

89. Tapalpa Jal. 4.5 Sep-04 1.5 May-05 0 Dic-05 0 Jun-06 89

90. Acatlán Pue. 0 Ene-98 90

91. Amozoc Pue. 0 Jul-07 0 Ene-08 0 Jun-08 91

61

92. Atemajac de Brizuela Jal. 4 Oct-04 1.5 Ago-05 0 Dic-05 0 May-06 92 93. San Gregorio Atzompa Pue. 0 Jun-08 93 94. Cuautlancingo Pueb. 0 Jun-08 94 95. Coronango Pub. 0 Jun-08 95 96. Juan C. Bonilla Pue. 0 Jun-08 96 97. Ocoyucan Pue. 0 Jun-08 97 98. Ajalpan Pue 0 Jun-08 98

PROMEDIO 25.74 38.92 46.34 54.02 62.40 77.49

En la tabla 17 se registran el número de veces que se han evaluado los municipios, destacándose que

poco menos de una cuarta parte (el 24.48%), sólo se han evaluado en una vez; esto se debe a que el

grupo y/o las personas de la localidad que realizaba estos trabajos se desintegraron (caso de: Morelos,

Aguascalientes, Zacatecas, etc.) o a que van iniciando con este trabajo (Tabasco y Querétaro, por

ejemplo).

Tabla 17, número de evaluaciones a municipios. No. De municipios No. De aplicaciones Porcentaje

24 Con una aplicación 24.48 % 27 Con dos aplicaciones 27.55 % 19 Con tres aplicaciones 19.38 % 23 Con cuatro aplicaciones 23.46 % 3 Con cinco aplicaciones 3.06 % 2 Con seis aplicaciones 2.04 %

Sin duda la aprobación de leyes de acceso a la información en las 32 entidades del país ha contribuido

a despertar el interés de los ciudadanos y gobiernos por el tema48, lo que ha favorecido el incremento

de la participación en programas como el de CIMTRA en los estados, sin embargo, esto no significa

que los gobiernos (del estado y municipales) sean más transparentes en su actuación. En términos de

participación persistente en las evaluaciones de transparencia, destacan los organismos ciudadanos del

estado de Chihuahua que han evaluado hasta en seis ocasiones a los municipios de Chihuahua y

Ciudad Juárez, alcanzando el primero, el tercer lugar del Ranking nacional de CIMTRA (ver tabla

18).

48 En algunas entidades organismos ciudadanos presentaron propuestas de contenido a las leyes de acceso a la información tales son los casos de: Veracruz y Tabasco, con pobres resultados en cuanto a la apertura de los diputados para considerarlas.

62

Tabla 18

EDO. TOTAL MUNICIPIOS POR ESTADO

MUNICIPIO EVALUADO

No. DE APLICACIONES

CALIFICACIÓN PROMEDIO

LUGAR

Chihuahua 6 84.19 3 Ciudad Juárez 6 66.56 21 Chihuahua 67 Delicias 2 76.78 8

De igual manera los organismos del estado de Jalisco han evaluado a tres municipios en cinco

ocasiones, de los que sobresale Guadalajara con el cuarto lugar, con un promedio de calificación de

87.88 puntos, de cien. Muy lejos de esa posición, se encuentran los municipios de Amacueca y

Sayula, ambos de la región Sur del Estado, con una calificación promedio de 32.02 y 26.43, ocupando

los lugares 44 y 48 respectivamente, del Ranking nacional.

Tabla 19

EDO. TOTAL MUNICIPIOS POR ESTADO

MUNICIPIO EVALUADO

No. DE APLICACIONES

CALIFICACIÓN PROMEDIO

LUGAR

Guadalajara 5 87.88 4 Amacueca 5 32.02 44 Jalisco 125 Sayula 5 26.43 48

Los organismos ciudadanos de Nuevo León, Colima y (nuevamente) Jalisco han dado continuidad en

aplicaciones del instrumento. Al respecto destaca el estado de Nuevo León por tener a cuatro de los

seis municipios evaluados entre los primeros lugares en el ranking de calificaciones (Tabla 20). Como

veremos más adelante (tablas 18, 19 y 20) Colima y Jalisco también han mantenido constancia en los

ejercicios de evaluación, pero más lejanos de los primeros lugares (con excepción de Zapopan que

logró colocarse en el noveno lugar).

63

Tabla 20

EDO. TOTAL MUNICIPIOS POR ESTADO

MUNICIPIO EVALUADO

No. DE APLICACIONES CALIFICACIÓN

PROMEDIO LUGAR San Pedro Garza G. 4 86.86 1 Monterrey 4 69 2 San Nicolás G. 4 83.92 5 Guadalupe 4 68.70 6 Santa Catarina 4 54.77 14

Nuevo León 51

Escobedo 4 56.30 25

Tabla 22

EDO. TOTAL MUNICIPIOS POR ESTADO

MUNICIPIO EVALUADO No. DE APLICACIONES CALIFICACIÓN

PROMEDIO LUGAR Colima 4 50.9275 23 Manzanillo 4 31.015 31 Tecomán 4 37.925 34 Armería 4 31.65 35 Coquimatlán 4 28.535 38 Villa de Alvarez 4 40.6 40 Comala 4 35.57 45 Cuauhtémoc 4 15.7275 47 Minatitlán 4 32.115 52

Colima 10

Ixtlahuacan 4 23.5125 55

Tabla 21

EDO. TOTAL MUNICIPIOS POR ESTADO

MUNICIPIO EVALUADO No. DE APLICACIONES CALIFICACIÓN

PROMEDIO LUGAR Zapopan 4 84.18 9 Tlaquepaque 4 65.69 16 Tonala 4 39.20 18 Tuxpan 4 34.35 43 San Gabriel 4 5.69 74 Tapalpa 4 1.50 85

Jalisco 125

Atemajac de Brizuela 4 1.38 88

64

El resto de las entidades y municipios evaluados en transparencia a través del programa CIMTRA sólo

se han realizado tres aplicaciones, algunos de éstos comenzaron a evaluarse desde el 2002, como es el

caso de algunos municipios de Nuevo León.

En otra lectura, encontramos que el estado que ha logrado una mayor cobertura de municipios es

Jalisco (con 30 municipios), seguido por Nuevo león (con 12) y Puebla (con 9) en tanto que Colima y

Baja California ha logrado cobertura a todos los municipios (Colima con 10 y Baja California con 5)

En la tabla 23 puede observarse la cantidad de municipios donde se han realizado aplicaciones, su

calificación, número de municipios y el referente de municipios por cada estado. Sobre la cual hay

varios aspectos dignos de revisarse y reflexionarse, en relación a las determinantes del contexto estatal

y local que permitieron llevar a cabo la instrumentación del CIMTRA.

65

Tabla 23. Calificación promedio de transparencia por entidades y lugar dentro del Ranking.

COMPORTAMIENTO DE APLICACIONES DEL CIMTRA POR ESTADO Y MUNICIPIOS

ESTADO

TOTAL MUNICIPIOS POR ESTADO

MUNICIPIO EVALUADO

No. DE APLICACIONES

CALIFICACIÓN PROMEDIO LUGAR

Aguascalientes 11

Aguascalientes 2 73.78 11

Tijuana 2 64.86 12

Ensenada 2 64.86 13

Mexicali 2 48.61 22

Rosarito 2 35.13 32

Baja California 5

Tecate 2 30.50 54 Chihuahua 6 84.19 3 Delicias 2 76.68 8 Chihuahua 67

Ciudad Juárez 6 66.56 21 Colima 4 50.93 23

Manzanillo 4 31.02 31

Tecomán 4 37.93 34

Armería 4 31.65 35

Coquimatlán 4 28.54 38 Villa de Alvarez 4 40.60 40

Comala 4 35.57 45

Cuauhtémoc 4 15.73 47

Minatitlán 4 32.12 52

Colima 10

Ixtlahuacan 4 23.51 55

Metepec 3 65.15 10 Estado de México 125 Tlalnepantla de Baz 1 21.46 59

Guadalajara 5 87.88 4

Zapopan 4 84.18 9

Tlaquepaque 4 65.69 16

Tonala 4 39.21 18

Tamazula 3 40.48 19

Tlajomulco 3 36.37 20

Jalisco 125

Zapotlán el Grande 3 34.40 28

66

COMPORTAMIENTO DE APLICACIONES DEL CIMTRA POR ESTADO Y MUNICIPIOS

ESTADO

TOTAL MUNICIPIOS POR ESTADO

MUNICIPIO EVALUADO

No. DE APLICACIONES

CALIFICACIÓN PROMEDIO LUGAR

El Salto 3 31.62 30

Tecalitlán 2 39.24 37

Tuxpan 4 34.35 43

Amacueca 5 32.03 44

Sayula 5 26.37 48

Tepatitlán 1 30.98 49

Puerto Vallarta 3 33.02 53

Zacoalco de Torres 2 15.38 57

Cuquío 2 13.25 60

Ixtlahuacan Río 2 11.00 63

Sta. Ma. Del Oro 2 12.63 64

Zapoltitic 3 8.22 67

Mazamitla 2 8.50 68

Tuxcacuesco 3 7.58 69

San Gabriel 4 5.69 74

Cocula 3 13.39 75

Mexticacan 2 4.50 76

Zapotitlan de V. 3 2.50 78

Tolimán 3 1.83 79

Cañadas de Obregón 2 3.25 82

Valle de Juárez 2 2.38 83

Tapalpa 4 1.50 85

Atemajac de Brizuela 4 1.38 88

Cuernavaca 1 41.65 36

Cuautla 1 37.54 42 Morelos 33

Tepoztlán 1 30.88 50 San Pedro Garza G. 4 86.86 1 Monterrey 4 69.82 2 San Nicolás G. 4 83.92 5 Guadalupe 4 68.70 6

Nuevo León 51

Apodaca 3 70.46 7

67

COMPORTAMIENTO DE APLICACIONES DEL CIMTRA POR ESTADO Y MUNICIPIOS

ESTADO

TOTAL MUNICIPIOS POR ESTADO

MUNICIPIO EVALUADO

No. DE APLICACIONES

CALIFICACIÓN PROMEDIO LUGAR

Santa Catarina 4 54.77 14 Escobedo 4 56.30 25

Linares 1 46.98 27

Montemorelos 1 45.96 29 García 2 29.60 39

Allende 1 23.63 56 Juárez 3 17.32 72

Puebla 2 66.94 15

Tehuacán 2 40.26 41

Atlixco 2 17.86 62

Izúcar 1 14.98 65

San Andrés Cholula 2 12.23 66 San Martín Texmelucan 1 7.98 71

San Pedro Cholula 2 4.32 80

Acatlán 1 0.00 86

Puebla 217

Amozoc 2 0.00 87

Querétaro 1 65.00 17 Tequisquiapan 1 47.50 24 Corregidora 1 47.00 26

Huimilpan 1 43.00 33

Amealco 1 35.50 46

Querétaro 18

Ezequiel Montes 1 20.00 61

Huimanguillo 1 9.30 70

Comalcalco 1 7.82 73

Tacotalpa 1 5.50 77

Jonuta 1 2.00 84

Tabasco 17

Balancán 1 4.00 81

Veracruz 212 Xalapa 1 21.82 58 Zacatecas 57 Guadalupe 1 30.48 51

68

Independientemente de las calificaciones por los municipios, sobresale el trabajo de la agrupación

Colimenses por una Mejor Administración Pública (COLIMAP), que ha logrado evaluar en cuatro

ocasiones los diez municipios de esa entidad (ver gráfica 1). Asimismo el caso de Baja California,

han logrado realizar tres aplicaciones en los cinco municipios del estado, en dos ocasiones en un

mismo año (Gráfica 2). En ambos casos puede suponerse que además de las condiciones legales49, la

organización ciudadana, la apertura de los gobiernos locales y la situación geográfica del territorio

son factores que contribuyeron para lograr una cobertura del 100% de los municipios. En contraste

los estados donde, tanto por la cantidad de municipios como las distancias pueden ser, entre otros,

aspectos que limitan una mayor cobertura. Por ejemplo, Veracruz que ha realizado sólo una aplicación

en uno de los 212 municipios, Zacatecas con un municipio de los 57 o Aguascalientes con un

municipio de 11 (gráficas 3 y 4).

Gráfica 1. Evaluaciones aplicadas a municipios del Estado de Colima.

49 El Congreso de Colima aprobó la Ley de Transparencia el 28 de febrero de 2003, en tanto que Baja California lo hizo el 30 de junio de 2005.

69

Gráfica 2. Evaluaciones aplicadas al Estado de Baja California.

Gráfica 3. Evaluaciones aplicadas a municipios de Aguascalientes, Veracruz y Zacatecas.

70

Gráfica 4. Evaluaciones aplicadas a municipios de Nuevo León.

La cobertura lograda y el reconocimiento alcanzado por el CIMTRA (a nivel de organismos

ciudadanos que miden la transparencia y de los propios gobiernos municipales) como un instrumento

que intenta ser objetivo –en tanto que se basa en indicadores que registran la existencia o inexistencia

de información disponible al ciudadano- para evaluar el nivel de transparencia en los gobiernos

locales es un dato valioso en sí mismo porque permite a los ciudadanos y a las autoridades disponer de

una herramienta útil y accesible para esos propósitos. Sin embargo, las herramientas y metodologías

deben ser revisadas y actualizadas a la luz del contexto de cada entidad y sus gobiernos: ya que no

siempre los marcos normativos favorecen una mayor transparencia, algunos incluso pueden favorecer

la opacidad, sobre todo cuando el órgano garante es capturado por intereses de los sujetos obligados,

tal es caso de algunas entidades en donde los gobernantes y partidos políticos deciden –o imponen- a

los titulares de dichos órganos (la mayoría de los titulares del órgano garante los decide el Congreso a

través de procedimiento poco transparentes).

También destaca el hecho de que en ambientes pre-electorales, los presidentes municipales con

aspiraciones políticas, intentarán utilizar los resultados de las evaluaciones con tintes políticos para

71

posicionarse en la esfera pública; tal fue el caso de Jalisco, en donde tanto el PRI como el PAN –sus

candidatos a la gubernatura- empezaron a competir en este campo desde que eran alcaldes por

Zapopan y Guadalajara respectivamente.

En los siguientes gráficos puede observarse la obtención de calificaciones por vuelta de aplicación del

instrumento CIMTRA, los estados y municipios que lograron la mayor calificación de donde habría

que ubicar un análisis más allá de los datos numéricos, sumando criterios como las condiciones del

contexto local y nacional en el momento de la evaluación; los recursos de que disponen para

implementar políticas de transparencia; la manera en que los grupos locales se acercan a las

autoridades y la reacción de éstas sobre la publicación de calificaciones (Gráficas 11 a16 ).

Gráfica 5. Evolución de calificaciones en municipios de Chihuahua.

El municipio de Chihuahua ha mostrado una tendencia ascendente y estabilización en su calificación

cercana al cien, esto es, la máxima calificación en transparencia. Se ubica en el tercer lugar del

ranking CIMTRA a nivel los municipios evaluados. Ciudad Juárez, Chih., se ubica en el doceavo

lugar: durante las primeras evaluaciones mostró una tendencia ascendente al principio y luego registró

una caída, lo que tal vez se explique porque hubo cambio en la administración municipal y

descuidaron este aspecto. Es de subrayar que los intervalos de aplicación en este municipio han sido

irregulares, de 7 hasta 12 meses en tanto que en Chihuahua, las aplicaciones han sido un poco más

72

regulares con espacios de doce meses en las últimas tres aplicaciones (gráfica 5 y 6), esto se puede

explicar por el hecho de que estos municipios son evaluados por agrupaciones diferentes (a pesar de

ser la misma entidad), los ritmos de participación y organización varían entre ellos y al hecho de que

esta participación es voluntaria, esto es, sin recursos y sin una planeación fija de actividades.

Gráfica 6. Evolución de calificación en transparencia de Ciudad Juárez, Chih.

En el último año de actividades del programa CITRA, de septiembre de 1997 a octubre de 2008, se

evaluaron un total de 45 municipios de siete entidades del país –algunos por segunda ocasión-. En el

ranking de CIMTRA se observa que de éstos, diez lograron calificaciones aprobatorias (superiores a

60 puntos), lo que representa el 22% de ese total; los 35 municipios restantes (78%) obtuvieron

puntuaciones por debajo de 60 puntos, de los cuales 16 (35%) obtuvieron una calificación inferior a

los diez puntos (de 100 posibles), y más aún, de éstos dieciséis, diez (22%) registraron una

calificación de cero, es decir, opacidad total (ver tabla 24); todos éstos del municipio de Puebla, con la

particularidad de que la gran mayoría se evaluaron por primera ocasión (lo que no justifica, de

ninguna manera, la ausencia de transparencia).

73

Tabla 24. Rankin CIMTRA, periodo sep/2007-oct/2008

VI Foro CIMTRA. Guadalajara. Noviembre 2008

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5

RANKING CIMTRA BASICO: MUNICIPIOS- APROBADOS

MUNICIPIO EDO. ULTIMO RESULTADO

ULTIMA EVALUACIÓN LUGAR

Chihuahua Chih. 99,50 oct-08 1San Pedro Garza G. N.L. 98,5 nov-07 2Monterrey N.L. 98,5 oct-07 3San Nicolás G. N.L. 97 oct-07 4Guadalupe N.L. 96 nov-07 5Apodaca N.L. 94 nov-07 6Puebla Pue. 82,75 jun-08 7Aguascalientes Ags 80,75 nov-07 8Santa Catarina N.L. 71,75 nov-07 9Querétaro Qro 65 may-08 10

Sept. 2007 - Oct. 2008 (Último año): 45 Municipios evaluados, algunos en dos ocasiones*

* Sólo se presenta el resultado de la última evaluación para aquellos municipios que fueron evaluados en dos ocasiones. El total de evaluaciones realizadas en este periodo fue de 56, es decir, 11 municipios fueron evaluados dos veces.

RESULTADOS

VI Foro CIMTRA. Guadalajara. Noviembre 2008

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6

RANKING CIMTRA BASICO: RESTO DE MUNICIPIOS

MUNICIPIO EDO. ULTIMO RESULTADO

ULTIMA EVALUACIÓN LUGAR

Ciudad Juárez Chih. 57,98 sep-07 11Colima Col. 50,48 nov-07 12Tequisquiapan Qro. 47.50 may-08 13General Escobedo N.L. 47.20 nov-07 14Corregidora Qro. 47.00 may-08 15Manzanillo Col. 43.18 nov-07 16Tecomán Col. 42.48 nov-07 17Armería Col. 41.82 nov-07 18Coquimatlán Col. 40.68 nov-07 19Huimilpan Qro. 40.00 may-08 20Villa de Álvarez Col. 39.48 nov-07 21Comala Col. 35.98 nov-07 22Amealco Qro. 35.50 may-08 23Cuauhtémoc Col. 35.02 nov-07 24Minatitlán Col. 30.16 nov-07 25Ixtlahuacán Col. 27.16 nov-07 26Tehuacan Pue. 23.48 jun-08 27Ezequiel Montes Qro. 20.00 may-08 28Apizaco Tlax. 10.48 jun-08 29

74

VI Foro CIMTRA. Guadalajara. Noviembre 2008

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7

RANKING CIMTRA BASICO: RESTO DE MUNICIPIOS

MUNICIPIO EDO. ULTIMO RESULTADO

ULTIMA EVALUACIÓN LUGAR

San Martín Texmelucan Pue. 9.00 jun-08 30Xoxtla Pue. 6.50 jun-08 31Huamantla Tlax. 6.23 jun-08 32Tlaxcala Tlax. 4.82 jun-08 33San Pedro Cholula Pue. 4.00 jun-08 34Atlixco Pue. 3.48 jun-08 35Acatlán Pue. 0.00 ene-08 36Ajalpan Pue. 0.00 jun-08 37Amozoc Pue. 0.00 jun-08 38Atzompa Pue. 0.00 jun-08 39Cuautlancingo Pue. 0.00 jun-08 40Izúcar Pue. 0.00 jun-08 41Juan C. Bonilla Pue. 0.00 jun-08 42Ocoyucan Pue. 0.00 jun-08 43oronango Pue. 0.00 jun-08 44San Andres Cholula Pue. 0.00 jun-08 45

Promedio 45 municipios 36.30

En resumen: en seis años de trabajo los grupos que participan dentro del programa CIMTRA han

evaluado un total de 98 municipios del país en 14 estados de la República Mexicana, además de las 16

delegaciones del Distrito Federal.

V Foro CIMTRA www.cimtra.org.mx

COBERTURA A 2008Aplicado en municipios de:

1. Chihuahua 2. Nuevo León 3. Zacatecas 4. Morelos 5. Veracruz 6. Estado de México7. Jalisco8. Baja California9. Tabasco10. Colima11. Puebla 12. Tlaxcala 13. Aguascalientes (1ª vez)14. Querétaro (1vez)15. Delegaciones D.F.

75

Del total de municipios evaluados, la calificación promedio en la primera aplicación fue de 23.4

puntos, en la segunda aplicación se incrementó al 36.5 puntos y en la tercera a 42.8 puntos. El número

de municipios que mejoraron la calificación en la segunda aplicación fueron 54 de 69 evaluados, lo

que representa un 78%. El municipio con más alta calificación (y con mayor número de aplicaciones)

es Chihuahua, con 99.5 puntos de cien. En la tabla 25 se presenta un resumen con datos significativos

en torno a los promedios de calificación por aplicaciones realizadas.

Tabla 25. Total de municipios y delegaciones evaluados y calificación promedio.

Concepto Datos

Número de municipios evaluados 98

Cobertura por estados 14

Calificación promedio 1ª aplicación 23.4 puntos

Calificación promedio 2ª aplicación 36.5 pts. (+56%)

Calificación promedio 3ª aplicación 42.8 pts. (+17%)

Número de municipios que mejoraron su calificación

en la segunda aplicación.

54 de 69 (78%)

Municipio con calificación más alta Chihuahua (99.5 pts.)

en 7 aplicaciones.

Número de Delegaciones del DF evaluadas 16

Promedio de calificación en delegaciones del DF

(en la segunda vuelta)

53.06 pts.

Delegación con calificación más alta Tlalpan (84.09 pts.)

en 3 aplicaciones

Fuente: CIMTRA, VI Foro Nacional.

CIMTRA Plus.

Ante el avance de algunos municipios en materia de transparencia, sobre todo los municipios de los

Estados de Chihuahua y Nuevo León (y Jalisco), se diseñó e instrumentó un nuevo cuestionario

denominado CIMTRA-Plus, que pretendía ser más exigente que el CIMTRA – Básico, para ser

aplicado a municipios que alcanzaban la calificación superior a 90 puntos. Se pensó en una

herramienta con menos preguntas (un total de 19) que incluyera por supuestos aspectos no

considerados en el básico, como por ejemplo: información sobre los registros de bienes muebles e

76

inmuebles del municipio, arrendamiento de inmuebles, auditorias, programas sociales, reglamentos

para la contratación de personal, etc.

El CIMTRA – Plus, sólo se aplicó a dos municipios (durante 2006 y 2008): Chihuahua, Chih. y

Monterrey, Nuevo León, con resultados satisfactorios: ambos lograron los 100 puntos requeridos, esto

es: transparencia total (ver tabla 26).

Tabla 26. Resultados de CIMTRA-Plus en municipios de Monterrey y Chihuahua (sep. 2006 a 2008)

Concepto Dato

Municipios evaluados 2

Cobertura por Estados 2

Calificación Monterrey, N.L. (primera aplicación) 100 pts.

Calificación Chihuahua, Chih. (primera aplicación) 100 pts.

Calificación Chihuahua, Chih. (segunda aplicación) 98 pts. Fuente: CIMTRA, VI foro nacional.

Es política de CIMTRA buscar el acercamiento con las autoridades municipales para informar de los

resultados así como de los puntos de mejora y ofrecer propuestas que ayuden a incrementar los niveles

de transparencia. En algunas ocasiones esto ha dado pie para hacer cambios a los procedimientos

administrativos, establecer lineamientos y elaborar reglamentos, es decir, para incidir en procesos

administrativos y de gestión municipal. En el siguiente capítulo se abordan algunos que se estiman

significativos.

77

5 Incidencia en los gobiernos locales.

Contexto político municipal y reacciones de las autoridades frente a las evaluaciones de transparencia.

De acuerdo al artículo 115 constitucional el municipio mexicano está constituido como la base de la

división territorial y organización política y administrativa de los Estados. Cada municipio es

gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa que se conforma por un presidente

municipal y un número de regidores y síndicos variable, de acuerdo a la ley, por un plazo de tres años

y no pueden ser reelectos para un periodo inmediato. Los municipios cuentan con personalidad

jurídica y están facultados para expedir reglamentos y disposiciones administrativas de carácter

general, así como para proveer de servicios públicos de su competencia y asegurar la participación

ciudadana y vecinal, bajo los principios de igualdad, publicidad y legalidad50.

El diseño institucional de los gobiernos municipales, según el artículo 115 constitucional, establece

que éstos dependen de las leyes que los Congresos que cada entidad aprueban ex profeso, quiénes

además aprueban las leyes de ingresos, fiscalizan el ejercicio presupuestal autorizado y están

facultados para suspender o desaparecer el Ayuntamiento y suspender o revocar el mandato de alguno

de sus miembros por causas graves previstas en la ley –una vez desahogadas las pruebas y alegatos-.

Las legislaturas de los Estados también están facultados para aprobar los bandos de policía y

gobierno, los reglamentos y disposiciones administrativas de observancia general, en los casos que lo

ameriten.

Los Ayuntamientos disponen de autonomía para el manejo de su hacienda; están facultados para

celebrar convenios con el Estado para hacerse cargo de funciones relacionadas con la administración

de ciertas contribuciones y en el ámbito de su competencia pueden proponer a las legislaturas estatales

las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras así como los valores

unitarios de suelo y construcciones sobre propiedad inmobiliaria. Los municipios tienen a su cargo

las siguientes funciones y servicios: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de

aguas residuales, alumbrado público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de

residuos; mercados y centrales de abasto, panteones; rastro; calles, parques y jardines; seguridad

pública preventiva y transito; además de lo que dispongan las legislaturas de cada entidad.

50 Ver Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 115.

78

De acuerdo con Bazdresch Miguel (2007) el diseño del municipio en México presenta algunas

limitaciones:

a. En primer término se encuentra el límite de su definición: como territorio, sin mencionar finalidad

y tipo de relaciones con otros órdenes de gobierno. Esta situación no explicita la pertenencia legal de

los municipios a la federación y se conciben como un mero recurso para los gobiernos estatales. Ello

impide atender y aprovechar la gran diversidad territorial, económica, social, cultura que los define.

b. Otra limitante alude a la figura gubernativa del Ayuntamiento. Si bien retoma la forma de gobierno

colegiado, éste se detiene ahí y deja de lado otros instrumentos jurídicos para operarlo… “La

votación por planillas cerradas presentadas por los partidos políticos no garantiza un gobierno

representativo. Ni siquiera los regidores de minoría o de oposición ha resuelto la efectiva

representación de las muy diversas comunidades que conviven en el territorio de un municipio.”51. El

marco electoral impide por ejemplo, las candidaturas independientes, fuera de los partidos políticos,

situación que obliga a las agrupaciones locales –con representatividad y trayectoria en la región- a

buscar forzosamente la alianza con un partido político para ocupar cargos de elección popular, aún

cuando éstos no tengan presencia a nivel local.

c. Otra limitante tiene que ver con la fuerte dependencia frente a los gobiernos estatales. No obstante

las facultades que se le otorgan al municipio por ley, los congresos locales son los que aprueban la

ley de ingresos, fiscalizan y auditan las cuentas públicas y pueden destituir o suspender el mandato

de alguno de sus miembro, mediante procedimientos poco claros. Si bien, son necesarios los

contrapesos de poder, en el caso que nos ocupa la historia -y la práctica cotidiana- nos documenta un

excesivo control y abusos de parte de los gobiernos de los estados sobre las autoridades municipales;

no sólo en los casos de gobiernos de diferente signo político, sino aún en los del mismo partido pero

diferente corriente política.

d. Finalmente, está el asunto de la participación social y ciudadana como uno de los límites más

severos. “Sencillamente es un asunto ausente (en la mayoría de las legislaciones). Sólo precisa que

el ayuntamiento debe reglamentar para que “...aseguren la participación ciudadana y vecinal”. Nada

que obligue a los gobiernos municipales a fundamentar y compartir sus decisiones con base en

51 BAZDRESCH, Miguel, “El municipio”; mimeo, 2007, p. 4 (no publicado).

79

propuestas, compromisos y puntos de vista de ciudadanos organizados para tomar parte en el

gobierno. El diseño presupone ciudadanos sin madurez política”.52

Lo anterior, da lugar la más amplia discrecionalidad en la conformación y manejo de los espacios de

participación ciudadana por parte de las autoridades locales que en los hechos –y con frecuencia-

terminan por excluir la opinión e intereses de la ciudadanía.

En resumen, el diseño institucional del municipio necesita re-definirse no sólo en términos de una

mayor autonomía económica, sino fundamentalmente política para promover una participación real

de los ciudadanos, desde una perspectiva sectorial y territorial, que garantice la pluralidad, la

inclusión y deliberación de los temas que les conciernen, con mayor transparencia y rendición de

cuentas. El rediseño del municipio debe formar parte de una reforma democrática del Estado que

sigue pendiente en la agenda pública, tanto por el gobierno como por la sociedad.

El acercamiento con las administraciones municipales. La interacción de los grupos locales que participan en CIMTRA con los servidores públicos

municipales para evaluar la transparencia, se ha dado fundamentalmente a través de dos vías: a) la

formal, a través de un oficio o de una llamada telefónica para solicitar audiencia, y b) la informal,

esto es, la presencia directa con los funcionarios sin previa cita.

La vía formal ha sido la más utilizada en la mayoría de los casos, no sólo por recomendarse dentro de

la metodología de aplicación, sino también para “asegurar” la atención de las autoridades. Sin

embargo, en algunas ocasiones también se ha recurrido a las entrevistas sin previa cita, sobre todo en

aquellos casos en donde por primera vez se solicitaba audiencia y se tardaban en otorgarla o

simplemente no la daban (por ejemplo el municipio El Salto en Jalisco, gestión 2004-2006).

La relación con los servidores municipales se da en dos momentos: al ser entrevistado para obtener la

información con base en el cuestionario CIMTRA-Básico y al momento en que se presentan los

resultados a las autoridades. La experiencia de trabajo ha llevado a recomendar al interior de

CIMTRA que las entrevistas se realicen con los responsables directos de las áreas evaluadas:

52 Íbidem, p. 6.

80

tesorería, obras públicas, síndico, comunicación social, secretaría, etc. más que al presidente

municipal, ya que éstos al sentirse evaluados (y en cierta medida “expuesto”) adoptan una actitud

defensiva y tienden a justificar el porqué no tienen la información a la vista de los ciudadanos,

situación que no se evalúa en el cuestionario de CIMTRA.

En cuanto a la presentación de resultados cada grupo local de CIMTRA organiza la información de

manera particular, sin apegarse a un formato único. En términos generales, se dan a conocer los

indicadores aprobados, los medianamente aprobados (cuando existe información parcial) y los no

aprobados por cada uno de los campos: a) información ciudadana; b) comunicación gobierno-

sociedad y c) atención ciudadana y la calificación final (de 0 al 100). Por supuesto que a las

autoridades municipales no les gusta reprobar en temas que ocupan relevancia a nivel de la opinión

pública (máxime su tienen interés por mantenerse activos en la política); por consiguiente cuando la

nota es baja (no aprobatoria) hay molestia en algunos casos, rechazo en otros, pero también aceptación

y acciones de mejora en la materia.

Cambios generados en algunos gobiernos. Un dato importante que se registra en las evaluaciones de CIMTRA es la tendencia a incrementar la

calificación en transparencia a partir de las segundas y terceras aplicaciones. Esto es así, no sólo a

nivel de los municipios de cada entidad, sino también en el promedio general de municipios evaluados

a nivel nacional. A manera ejemplo, en la tabla 27, se observan las tendencias de incremento de

calificación a partir de las segundas y terceras evaluaciones.

Tabla 27. Tendencias de transparencia en los municipios evaluados por CIMTRA de entidad.

Entidad Número de

Municipios*

Calif. promedio

1ª. vuelta

Calif. Promedio

2ª. Vuelta.

Calif. Promedio

3ª. Vuelta

Nuevo León 12 36.44 68.73 71.23

Chihuahua 3 64.24 85.64 91.46

Jalisco 30 17.83 24.39 34.29

Colima 10 19.4 36.0 36.8

DF 16 32.09 53.06

81

Tabla 28. Tendencias de transparencia en municipios evaluados a nivel nacional por CIMTRA.

Núm. de

municipios *

Calif. promedio

1ª. vuelta

Núm. de

municipios

Calif. Promedio

2ª. Vuelta.

Núm. De

municipios

Calif. Promedio

3ª. Vuelta

98 25.74 76 38.92 46 46.34

* Nota: El número de municipios evaluados no es constante en las subsecuentes revisiones, por lo general tiende a modificarse dependiendo de los recursos de los grupos locales. En cuanto a las evaluaciones a escala nacional, el número de municipios revisados año con año también varía considerablemente debido a la incorporación paulatina de grupos ciudadanos en cada entidad y la falta de continuidad en algunos casos. En el caso del DF sólo se evaluó en dos ocasiones con el CIMTRA Básico.

¿A qué obedece esta tendencia observada de incremento en la transparencia de los gobiernos locales a

partir de las evaluaciones subsecuentes? Sin duda debe señalarse que el número de municipios

evaluados en la primera vuelta y las subsecuentes tiene a variar mucho a nivel nacional, por lo que

hace que el promedio tienda a incrementarse. Pero también es cierto, que a nivel local es observable

un conjunto de decisiones que toman las autoridades locales que ayudan a incrementar la calificación

y esto se debe a diversos factores que se han podido constatar en campo, entre los cuales destacan:

a) La voluntad política de las autoridades evaluadas que se traduce en un conjunto de decisiones en

cuanto a: i) asignar recursos humanos y materiales (equipo) para la atención de este tema; ii) la

designación de un responsable de coordinar el manejo de información municipal; iii) la

capacitación de personal en esta materia.

b) La presión que ejercen la opinión pública, a través de los medios de comunicación y grupos

ciudadanos hacia las autoridades, cuando se hacen públicos los resultados, máxime cuando algún

alcalde tienen interés por continuar escalando dentro de la vida política.

c) La relevancia que el tema de la transparencia ha venido adquiriendo a escala nacional (e

internacional), que ha sido incluida en la agenda pública por parte de los grupos políticos y la

sociedad civil a nivel estatal y local.

A partir de esta constatación en la variación de las calificaciones, conviene indagar sobre los cambios

que se han generado en los gobiernos locales en torno a la transparencia, ¿qué reacciones ha

provocado en los presidentes municipales las evaluaciones en transparencia?, ¿en qué áreas de la

administración pública se ha influido por parte de los grupos locales de CIMTRA?, ¿qué otras

82

instancias del estado se han visto afectadas? Con base en las entrevistas efectuadas con los grupos que

participan en CIMTRA, en términos generales, las respuestas podrían agruparse en torno a los

siguientes aspectos:

a) Sobre los cambios en los gobiernos locales en materia de transparencia, lo más sobresaliente es:

- Se ha tomado como base para subir la información en las páginas web el cuestionario de

CIMTRA-Básico.

- Rediseño de páginas web y disponibilidad de mayor información en estos sitios. En los

municipios que no disponen de la tecnología informativa están utilizando las gacetas

municipales y los periódicos murales.

- Se han nombrado responsables de coordinar la información en materia de transparencia, sobre

todo en los casos en que no contaban con Unidades de Transparencia e Información .

- Han capacitado a personal en materia de transparencia.

- Creación de reglamentos en materia de transparencia y acceso a la información.

- Reformas y/o ajustes a los reglamentos y/o procedimientos en la integración de consejos

ciudadanos municipales, comités de compras, comisiones de hacienda, sesiones de cabildo, etc.

b) En cuanto a las reacciones de los presidentes municipales frente a las evaluaciones: estas han sido

diversas, dependiendo del resultado favorable o desfavorable a la administración en turno, que

van desde: no aceptación y manifestaciones de sorpresa y descalificación del trabajo realizado

por CIMTRA, hasta poco conocimiento de los regidores y alcalde sobre el tema e interés por

conocer cómo mejorar en este rubro. En algunas ocasiones han solicitado apoyo a los grupos de

CIMTRA para establecer políticas de mejora en este campo.

c) Áreas de la administración municipal influidas: principalmente las áreas más relacionadas con el

manejo de información pública y mejora regulativa, como son las Unidades de Transparencia e

Información.

d) Otras áreas. En los casos de Jalisco, Veracruz, Puebla, Tabasco y Querétaro se ha buscado influir

en el poder legislativo al momento de elaborar y/o reformar leyes de transparencia y acceso a la

información de diversas maneras: presentando iniciativas de ley, participando en foros

organizado por los congresos locales, organizando foros de debate. También se han realizado

83

acciones de defensa a los marcos normativos en los casos en que se ha intentado retrocesos en

las leyes vigentes (caso Jalisco). Los resultados no siempre han sido satisfactorios en materia de

transparencia: los congresos locales responden más a los intereses políticos del gobernante en

turno y sus partidos que a los ciudadanos.

Cabe hacer notar que esa tendencia de mejora en las calificaciones en transparencia a partir de las

segundas, terceras y cuartas vueltas no es una regla constante; hay casos incluso de retroceso o

estancamiento, dependiendo no sólo del poco o nulo interés de la autoridad en turno sobre el tema,

sino también de factores coyunturales: cambios de administración municipal, procesos electorales, etc.

o también a factores que tienen que ver con la desorganización administrativa, falta de recursos

especializados y desinterés de ciertas áreas a transparentarse (sobre todo la financiera, compras y los

espacios donde se toman decisiones).

No obstante que los resultados no siempre son favorables, el trabajo realizado a nivel local ha dejado

aprendizajes importantes, no sólo para los municipios, sino también para los grupos de la sociedad

civil involucrados en el tema. En este sentido, un saldo importante es que los grupos (y sus

integrantes) empiezan a ser reconocidos por su liderazgo en el tema a nivel del local.

Aprendizajes para los grupos locales. Los aprendizajes de los grupos que se involucran en las evaluaciones de transparencia a través de

CIMTRA han sido muchos. Por razones de espacio se destacan los que se estiman más relevantes:

a) La presencia en espacios públicos: uno de los aprendizajes más significativos es que los grupos

locales que participan en CIMTRA han desarrollado habilidades de presencia pública a través de los

medios de comunicación, no sólo en la presentación de los resultados de las evaluaciones, sino

también en la discusión de estos temas, junto con otros actores, en diversos espacios: académicos,

gubernamentales y sociales. También han capacitado a otras organizaciones civiles y ciudadanos en el

ejercicio de su derecho a la información.

b) Funcionamiento de la administración municipal: otro aprendizaje no menos importante es que a

través de la aplicación del cuestionario CIMTRA-Básico, las agrupaciones civiles están conociendo

84

las principales áreas de la administración municipal, sus limitaciones y fortalezas en materia de

transparencia y acceso a la información. En diversos estados, integrantes de CIMTRA han sido

convocados a participar en consejos ciudadanos municipales de transparencia.

c) Registro y publicación de experiencias: a nivel local y de la coordinación general se están

generando documentos publicables de la experiencia generada, así como de los resultados del trabajo.

Así por ejemplo en Ciudad Juárez, Chihuahua, el movimiento ciudadano de esa localidad publicó el

folleto: “Por un mejor gobierno”, editado por Internacional City/County Management Association

(ICMA). Asimismo, la agrupación Asociación Ecológica Santo Tomás, publicó dos folletos titulados:

“Transparencia y acceso a la información pública en los tres poderes del Estado de Tabasco” y “¿Hay

transparencia en tu municipio?, ambos financiados por el Instituto Nacional de Desarrollo Social

(INDESOL). En Jalisco, se han publicado los resultados de transparencia, titulados: “Transparencia y

Rendición de Cuentas en los Municipios del Sur de Jalisco”, “Participación Ciudadana en la

transparencia de los municipios del Estado de Jalisco”, también financiados por INDESOL.

A nivel de la coordinación nacional, CIMTRA ha colaborado en diversas publicaciones donde se ha

vertido su experiencia: “Manual de acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas para

el fortalecimiento de las organizaciones civiles53”, editado por INDESOL, ITESO, IFAI, IFE y la

Secretaría de la Función Pública. También se colaboró en la publicación: “El derecho de acceso a la

información en México: un diagnóstico de la sociedad”, editado por el IFAI.

6. Transparencia y opacidad en los gobiernos locales. Los resultados de transparencia ofrecen una fotografía del estado en que se encuentra la

administración pública municipal, al momento de ser evaluados, en los campos de: información,

comunicación gobierno-sociedad y atención ciudadana. Si bien los tres campos son importantes para

el ciudadano, en el cuestionario de CIMTRA hay un desequilibrio –intencionado- en términos del

número de indicadores a evaluar en cada uno de éstos y por consiguiente en el peso que tienen éstos

en la transparencia de un municipio. El campo de Información Ciudadana tiene un valor de 54 puntos,

seguido por Comunicación Gobierno-Sociedad, con 41 puntos y Atención Ciudadana con 5 (ver tabla

53 En el caso de este manual se editó en dos ocasiones (en la primera con dos mil ejemplares y en la segunda diez mil) y ha tenido una amplia difusión a nivel nacional en medios impresos y electrónicos.

85

1, pag. 25). ¿Cuáles son las áreas más transparentes y opacas de los municipios en México, de acuerdo

a las mediciones de CIMTRA?, ¿qué tendencias se observan en cada uno de los campos evaluados? A

continuación se ofrece un panorama general de lo observado en seis años de trabajo.

Los claro - oscuros de las administraciones municipales. ¿Qué es lo que más informan las administraciones evaluadas por parte de CIMTRA?, ¿qué es lo que

más ocultan a los ciudadanos?, ¿qué áreas de la administración son más transparentes y más opacas?,

¿cuáles son los campos con mayor transparencia y cuales los más opacos? Esta información se

obtiene de los registros (en Excel) que cada grupo hace al evaluar un municipio y del concentrado de

datos que realiza el equipo coordinador (consorcio) para proporcionar el ranking global en

transparencia.

A continuación hacemos una presentación de los temas que más se informa por parte de las

administraciones municipales, a nivel global, de acuerdo con las evaluaciones aplicadas por CIMTRA,

considerando sólo las primeras vueltas o aplicaciones por ser las más representativas en cuanto al

número de municipios evaluados54.

Campo Información a la Ciudadanía. Núm. de

vuelta

Núm. de

municipios % Municipios /Información disponible

(lo transparente)

% Municipios/ Información no disponible

(lo opaco)

1ª 98

- 64% / Ingresos propios - 72% / Ingresos por participaciones - 52% / Sueldos (Cabildo y funcionarios) - 76% / Obras a realizar (tipo, unidad de medida, localización, monto). - 80% / Obras últimos 2 años. - 72% / Reglamentos (impresos).

- 80% / No informa nombre del proveedor, ventas ni productos. - 96% / Gastos de representación por individuo. - 72% / Gastos de comunicación social. - 72% / Deuda a bancos. - 84% / Deuda a proveedores. - 76% / Deuda a otros. - 72% / Morosidad predial (en dinero). - 84% / Morosidad a otros (en dinero). - 48% / Sueldos. - 64% / Compras, licitaciones y servicios. - 92% / Ctes. De compras y licitaciones sin integrantes de sociedad civil. - 72% / Listado de compras, licitaciones…

54 El número de municipios evaluados una vez es de 98, por segunda ocasión baja a 76 y por tercera desciende a 46. Nota: sólo se consideró del 50 porciento en adelante. En información no disponible se tomaron en cuenta los porcentajes más altos de opacidad.

86

Campo: Comunicación gobierno - sociedad Núm. de

vuelta

Núm. de

municipios

% Municipios /Información disponible*

(lo transparente)

% Municipios/ Información no disponible

(lo opaco)

1ª 98

- 72% / Cabildo: sesiones públicas ordinarias. - 64% / Cabildo: Sesiones públicas extraorinarias. - 84% / Comisión de Hacienda ( a cargo de un regidor de oposición). - 64% / Reglamento de participación ciudadana

- 60% / Consejos ciudadanos sin convocatoria pública. - 68% / Consejos ciudadanos sin continuidad - 56% / Agenda de las sesiones de Cabildo. - 92% / Com. Hda. Sesiones no públicas.

Campo: Atención a la Ciudadanía. Núm. de vuelta

Núm. de municipios

% Municipios /Información disponible* (lo transparente)

% Municipios/ Información no disponible (lo opaco)

1ª 98

- Del 72 al 96% informa sobre trámites diversos (licencias de construcción, negocios, catastro, etc.). - 88% / Sistema de atención telefónica. - 72% / Ventanilla de información - 60% / Atención por Internet

- 40% / Sin servicio vía Internet,

Los resultados por campos e indicadores. En términos generales, los municipios evaluados por CIMTRA presentan mejor puntuación en el

campo de Atención a la Ciudadanía, seguido por Información a la Ciudadanía y finalmente

Comunicación Gobierno-Sociedad. Esto significa que, de los 98 municipios evaluados en la primera

vuelta, entre el 72 y 96% de los gobiernos informa a los ciudadanos (a través de medios impresos y

electrónicos) sobre trámites diversos: licencias de construcción, apertura de negocios, catastro, multas

de tránsito, etc.); el 88% de los municipios dispone de un sistema de atención ciudadana vía

telefónica, 72% dispone de ventanillas de información y 60% de sistemas de atención vía Internet.

Esto es así, porque en este campo se registra el menor número de indicadores a evaluar, además por

que las preguntas se relacionan más con las prácticas comunes de los municipios (aún antes de legislar

sobre acceso a la información).

El campo de Información a la Ciudadanía, presenta datos interesantes: los niveles más altos de

transparencia se ubican en el rubro de obras realizadas en los dos últimos años, donde el 80% de los

municipios informa sobre estos rubros y en obras a realizar, 76% de los municipios; sin embargo, la

gran mayoría (poco más del 70%) no especifica: tipo de la obra (escuela, clínica, bodega, etc.), ni

unidades de medida (dimensiones o superficie en metros cuadrados), ni localización, ni monto de la

87

inversión. Lo que significa que la información es deficiente y se utiliza más para la promoción política

(imagen pública) del gobernante en turno. En el rubro de ingresos, el 64% de los municipios reporta

sobre ingresos propios y el 72% de ingresos por aportaciones y participaciones (recursos estatales y

federales); el 52% informa sobre sueldos del cabildo y funcionarios de primer nivel y el 72% da a

conocer sus reglamentos aprobados.

En contraste, los rubros más opacos, del campo Información a la Ciudadanía, se ubican en: gastos de

representación, esto es, viáticos (para viajes, transporte, alimentación, etc.), donde el 96% de los

municipios no desglosa la información por individuo (lo hace en términos generales); le sigue en

importancia los Comités de compras y licitaciones en donde el 92% se integran sin representación de

la sociedad civil (en su mayoría son servidores públicos); el 84% de los gobiernos locales no informa

sobre deuda a proveedores, ni sobre la morosidad (falta de pago) en diversos rubros (multas, licencias,

etc.); el 80% no informa sobre datos de los proveedores (monto de ventas ni productos o servicios); el

76% no reporta de la deuda a otros; el 72% no informa sobre gastos en comunicación social, deuda a

bancos, morosidad predial ni sobre el listado de compras y licitaciones realizadas; el 48% de los

municipios no informa sobre sueldos del cabildo y funcionarios de primer nivel.

En el campo de Comunicación Gobierno-Sociedad, está referido a la participación de los ciudadanos

en los espacios institucionalizados para involucrarlos en acciones de deliberación, monitoreo y

vigilancia de programas (principalmente), esto es: los consejos ciudadanos municipales55; las

comisiones de hacienda y compras, así como las sesiones del cabildo. Lo que se evalúa es que los

consejos se integren y operen con procedimientos claros, reglamentados y transparentes; que su

conformación se lleve a cabo a través de una convocatoria pública, que sus sesiones sean periódicas y

públicas, etc. Con respecto a las comisiones de Hacienda y Compras se evalúa que estén conformadas

por regidores de un partido diferente al gobernante y que hagan públicas sus sesiones y acuerdos, etc.

Sobre los cabildos, se verifica que sus sesiones ordinarias y extraordinarias sean públicas, que se

difunda su agenda, previo a éstas, así como los acuerdos, entre otros aspectos. Los aspectos más

transparentes referidos a este campo fueron los siguientes: el 84% de los municipios reportó que sus

comisiones de hacienda están a cargo de un regidor de oposición; el 72% que sus sesiones ordinarias

55 Los consejos ciudadanos que se evalúan son cinco: planeación, seguridad pública, desarrollo urbano, medio ambiente y agua potable. Si los municipios tienen un número menor de consejos se calcula sobre lo que exista.

88

del cabildo son públicas, el 64% dispone de reglamentos de participación ciudadana; el 50% de las

comisiones de compras está a cargo de un regidor de oposición.

En contraste, la mayor opacidad en el campo de Comunicación Gobierno-Sociedad, se registra en los

siguientes aspectos: el 96% de los municipios no hace pública sus agendas de las sesiones de cabildo;

el 68% de los consejos no tienen cláusulas (en sus reglamentos) que aseguren su continuidad; el 60%

de los municipios no integra sus consejos ciudadanos mediante convocatoria pública (lo que significa

que se hace por invitación directa, de manera discrecional); sólo un 48% de éstos consejos están

conformados por más del 51% de miembros de la sociedad civil (lo que significa que la mayoría está

integrado por servidores públicos); el 44% de éstos consejos no dispone de un reglamentos para su

funcionamiento; el 56% de los consejos no sesionan regularmente y éstas no son públicas; el 56% de

los municipios no hace pública su agenda de las sesiones del Cabildo.

De lo anterior se desprende que los Consejos Ciudadanos municipales tienen una fragilidad

institucional, ya que aspectos fundamentales en cuanto a su integración y funcionamiento, no están

debidamente reglamentados, por lo que operan mediante criterios discrecionales del gobernante en

turno. A esta situación hay que agregar que en un 36% de los municipios no dispone de reglamentos

que norme la participación de los ciudadanos en sus municipios ( a través de las juntas o comités

vecinales, ni otras formas de intervención ciudadana en la vida pública).

Si existiera una continuidad del trabajo en los municipios evaluados, se podrían obtener las tendencias

por campo e indicador, así como las constantes en cuanto a la transparencia y opacidad. Este es un

trabajo que queda pendiente por realizar debido a que las diferencias en el número de municipios

evaluados por vuelta son considerables (y a que falta mayor rigurosidad en la aplicación de la

metodología en algunos casos).

7. Fortalezas, debilidades y retos del programa CIMTRA. La concepción sobre el tema y la metodología para evaluar la transparencia a gobiernos locales por

parte de CIMTRA ofrece ventajas en comparación con otros instrumentos de medición, que a

continuación se destacan: a) se parte de una concepción empírica de la transparencia que privilegia

mas la acción práctica más que la norma y b) la metodología está centrada en las evidencias de

89

disponibilidad de información accesible a los ciudadanos (no en la percepción de ciudadanos o

autoridades). Esta forma de medir y evaluar la transparencia a nivel municipal ofrece ciertas ventajas

y desventajas que a lo largo de la práctica de CIMTRA se comparten con el lector, para su reflexión y

debate.

Las fortalezas del programa CIMTRA.

Desde la experiencia de las personas que participan en el consorcio y algunos grupos locales, las

fortalezas del programa CIMTRA se ubican principalmente en los siguientes aspectos:

ii. Es una herramienta fácilmente apropiable, transferible. Quienes participamos en el programa

hemos comprobado que el instrumento de evaluación (el cuestionario), junto con sus manuales (de

aplicación y calificación) ofrece amplias posibilidades a los ciudadanos (con educación básica)

para su incorporación en este programa con una capacitación mínima. De hecho CIMTRA se ha

extendido a 15 entidades de México, prácticamente sin recursos que promuevan su difusión con el

apoyo de entusiastas voluntarios que no reciben pago por el trabajo realizado (más adelante

hablaremos sobre las desventajas de esto), utilizando el Internet y los contactos entre agrupaciones

con intereses afines.

iii. Es una herramienta confiable. Cuando la metodología se aplica rigurosamente se obtienen

resultados confiables, dado que se apoya en evidencias que se muestran a las propias autoridades

evaluadas para su verificación. (En ocasiones esto no evita que el descontento de las autoridades

por los magros resultados).

iv. El costo de operación relativamente bajo. La inversión de recursos es mínima dado que implica:

imprimir (fotocopiar) los cuestionarios; disponer de tiempo para capacitarse, aplicar el

cuestionario, recopilar y analizar la información (el tiempo varia dependiendo de la cantidad de

información disponible a revisar, su accesibilidad y la distancia entre el grupo evaluador y la

localidad); presentar y difundir la información; recursos económicos para los traslados (viáticos

para gastos de alimentación, transporte). Esto contribuye también a que sea un proyecto fácilmente

transferible y apropiable. No obstante, la procuración de recursos públicos y privados es central

para la consolidación y ampliación de este programa.

90

v. Ofrece resultados tangibles en corto plazo. Cuando la metodología lleva a cabo puntualmente y se

dispone de los recursos humanos, materiales y financieros, los resultados se obtienen a muy corto

plazo, en promedio un par de meses, desde el momento en que se proporciona la capacitación a un

grupo local y se difunde la calificación obtenida. Este tiempo puede variar dependiendo de las

distancias y condiciones geográficas de los municipios, el nivel de escolaridad de los grupos

locales involucrados, la organización y disponibilidad de información de los gobiernos y de los

recursos económicos para apoyar los traslados, reproducción de materiales y difusión de

resultados.

vi. Incide en la transparencia de los gobiernos locales. El dato más contundente de esto es que hay

registros de una tendencia a incrementar los niveles de transparencia (disponibilidad de

información pública sin ser requerida) por parte de los municipios en las evaluaciones

subsecuentes.

vii. Involucra a sociedad civil y gobiernos locales. Finalmente otra de las fortalezas de CIMTRA es

que involucra tanto a organismos de la sociedad civil como a las autoridades locales en acciones

de corresponsabilidad en materia de transparencia y eventualmente en acciones de rendición de

cuentas. Esto posibilita el que los ciudadanos conozcan más el funcionamiento de los gobiernos y

el comportamiento de sus autoridades y que éstos se sientan vigilados y expuestos por la sociedad.

Debilidades de CIMTRA. i. Depende del trabajo voluntario. CIMTRA es un movimiento que se sostiene por el apoyo

de sus miembros de manera voluntaria. Esto si bien puede considerarse como una fortaleza

(dado que limita la manipulación de actores externos), también es una debilidad en la

medida en que no se garantiza la presentación de resultados en periodos determinados, ni la

continuidad del trabajo.

ii. No hay garantía de continuidad del trabajo. El reto de CIMTRA no es evaluar una vez,

sino mantener el trabajo de manera constante, periódica, de tal forma que los gobiernos

locales sean evaluados mínimo una vez al año. Sin recursos estables –como está el

programa- no es posible asegurar la continuidad, con lo que se pierde no sólo el

91

seguimiento de los municipios, sino también la experiencia generada. Esto ya ha sucedido

en los Estados de Morelos, Aguascalientes y Zacatecas.

iii. Requiere capacitación básica. Como toda acción colectiva intencionada, el programa

CIMTRA exige una capacitación básica. En términos generales la capacitación contempla

aspectos teóricos y prácticos y se lleva a cabo en dos partes: a) la primera abarca una

introducción sobre qué se entiende por transparencia y su importancia a nivel municipal,

así como la presentación de los campos e indicadores que incluye el cuestionario y las

áreas de la administración pública evaluadas y b) la segunda, abarca un caso práctico o

bien se hace el ejercicio de aplicación a un municipio para su calificación; presentación de

resultados y difusión a medios de comunicación. Esta capacitación requiere un mínimo de

5 horas y un máximo de ocho, dependiendo del grado de escolaridad y conocimiento sobre

el tema de los participantes.

iv. Verificación de la información y de documentos. Uno de los cuestionamientos más

recurrentes que se le hacen a CIMTRA –por parte de periodistas, organismos ciudadanos y

académicos- es referente a la validez de la información y documentos de respaldo. La

respuesta es que no disponemos de recursos para hacer esta verificación (y estaríamos

incursionando en la rendición de cuentas). Si bien esto es cierto, este trabajo podría verse

complementado con el apoyo de otro tipo de organismos especializados en esta materia (la

contraloría social), este tipo de vínculos por el momento no se han explorado, pero la

sistematización nos permite vislumbrar posibles alternativas a este punto.

v. Resguardo de la información. Si bien cada grupo local es responsable de resguardar la

información de respaldo de los cuestionarios, no todos cuentan con un responsable de

archivar y resguardar estos documentos, por lo que se han introducido lineamientos - a

partir del CIMTRA Municipal- para atender este punto56.

vi. Coordinación local – nacional. La coordinación y acompañamiento entre el Consorcio

CIMTRA y los grupos locales es otro punto que requiere atención. La mayor parte de los

grupos se comunica a través de Internet y, en menor medida, vía telefónica. A nivel del 56 Ver lineamientos para la organización de archivos del programa CIMTRA, 6 de junio de 2008.

92

consorcio, desde hace más de un año se tienen conferencias virtuales a través de Skype

donde se da seguimiento a diversos temas. La página web de CIMTRA y el blog

recientemente instalado, pretenden abonar a una mayor comunicación entre los grupos que

participan dentro del programa y otro tipo de organismos afines. Los foros nacionales se

han reorientado –a partir del cuarto foro- a generar espacios para el intercambio de

experiencias de los grupos locales y la atención de problemáticas comunes. En el V Foro

nacional, efectuado a finales de 2007 en Querétaro, se propuso establecer un calendario

común para la realización de las evaluaciones de transparencia.

Retos del programa CIMTRA.

Los retos que enfrenta un programa como CIMTRA son muchos y de diferente alcance: a) a nivel

interno se trabaja en la consolidación de los grupos locales que constantemente demandan

atención a sus necesidades de capacitación y acompañamiento. Preparar más y mejor a los grupos

que se involucran en las evaluaciones de transparencia de los gobiernos locales es una tarea

constante. En el trabajo de sistematización los grupos que participan en CIMTRA expresaron

requerir apoyos en los siguientes aspectos:

Capacitación y materiales didácticos.

Verificación y/o validación de resultados.

Difusión de resultados.

Gestión de recursos.

Sistematización y difusión de experiencias.

Paralelo a los puntos mencionados, los grupos también demandan respaldo político en la defensa

tanto del programa, como aspectos coyunturales relacionados con la transparencia, el derecho a la

información y rendición de cuentas (por ejemplo: defensa de marcos normativos, órganos garantes

de información y promotores del derecho a la información, etc.). Este respaldo se traduce en

comunicados a diversos actores políticos, académicos, medios de comunicación pública,

organizaciones civiles; así como en la organización de foros de discusión, recolección de firmas,

la participación en consultas y debates públicos, entre otros.

93

Además de lo anterior, CIMTRA requiere operar con un sistema de comunicación ágil y accesible

a los grupos involucrados en este programa con el fin de favorecer una mayor coordinación del

trabajo y apoyar adecuadamente los procesos organizativos locales. Esta necesidad se está

atendiendo a través de la página Web y del Blog CIMTRA que empieza a ser utilizado por los

grupos de los diferentes estados.

Un reto más amplio de este programa es abonar a la construcción de ciudadanía activa a nivel

local, esto es, contribuir a la formación de sujetos que en lo individual -y en lo colectivo- no sólo

conozcan sus derechos civiles, políticos y sociales, sino que tengan las destrezas y habilidades para

ejercerlos y defenderlos en el ámbito público, empezando por el derecho a la información desde

una perspectiva que consolide y amplíe nuestra incipiente democracia política en México.

CIMTRA no puede ir sólo a una batalla que es de todos, necesita definir y operar una alianza con

actores estratégicos pro-democráticos que hagan contrapeso a los actores políticos que añoran el

pasado autoritario y trabajan a favor de la opacidad. En esta alianza son importantes los

periodistas, los académicos, las organizaciones civiles, los empresarios, los organismos de género,

los jóvenes, los niños, etc.

A partir de 2008, CIMTRA empezó a operar una nueva herramienta denominado: CIMTRA-

Municipal (es una combinación del CIMTRA Básico y el Plus, así como la incorporación de

nuevos indicadores). El CIMTRA Municipal se aplicó ya en municipios de Chihuahua y Jalisco;

falta hacerlo en el resto de las entidades adheridas al programa. La implementación de este

programa requiere de capacitación y asesoría puntual a los grupos locales, así como la utilización

de material de apoyo didáctico que facilite los procesos formativos.

A manera de conclusión En seis años de trabajo CIMTRA ha logrado abrir brecha en un campo todavía árido y complejo:

la transparencia en los gobiernos locales. En esta labor no siempre se ha contado con el con el

reconocimiento y respaldo de las autoridades evaluadas, sino que en ocasiones se ha enfrentado a

un abierto rechazo de éstas, sobre todo cuando los resultados le son adversos y esto se advierte

como una amenaza para sus aspiraciones políticas.

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CIMTRA también ha contribuido, de manera modesta, a colocar el tema de la transparencia en la

agenda política -sobre todo- a nivel local y se ha convertido en algunas entidades en un actor

propositivo y crítico en esta materia. Así lo destacan diversos acontecimientos registrados en:

Tabasco, Jalisco, Puebla y Querétaro, (por citar los más recientes) donde se han llevado a cabo

debates públicos en torno a modificaciones a los marcos normativos del derecho a la información

que tienen la intención de disminuir los derechos de los ciudadanos en este campo. En esta

defensa, CIMTRA ha establecido alianzas con otros actores y ha contado con el respaldo de los

medios de comunicación.

Si bien, los gobiernos locales, en términos generales, han respondido con cierta sensibilidad frente

al tema de la transparencia y algunos han tomado decisiones e implementado acciones para

mejorar su calificación, esto no quita que deba bajarse la guardia, pues se CIMTRA ha constatado

que así como hay tendencias a incrementar la calificación en transparencia, también hay retrocesos

en esta materia.

Las áreas más opacas de la administración pública municipal –con base en los ejercicios de

CIMTRA en 98 municipios de 14 entidades federativas de México- en el campo de información a

la ciudadanía son: los gastos de representación por individuo; las compras y licitaciones; la deuda

a proveedores, la morosidad a otros y el predial, los proveedores, comunicación social, deuda a

bancos, entre otros. En el campo de comunicación gobierno-sociedad, destacan por su opacidad:

las cesiones cerradas de las comisiones de hacienda y compras; la integración de consejos

ciudadanos sin convocatoria pública y sin una reglamentación que norme su funcionamiento; la

no publicidad de las agendas de las cesiones del cabildo, entre otros. En contraste, las áreas más

transparentes se ubican en el campo de atención a la ciudadanía referida a: información sobre

trámites y costos de diversos servicios, así como a mecanismos de atención ciudadana (ventanilla,

línea telefónica e Internet). En el campo de información a la ciudadanía destacan: las obras (de los

últimos dos años y por realizar), los reglamentos municipales, los ingresos por participaciones y

propios, así como los sueldos.

De acuerdo a los registros de CIMTRA de 2002 a 2007 se evaluaron 79 municipios, de los cuales

20 (25% de un total de 79 municipios) obtuvieron calificaciones superiores a 60 puntos, esto es,

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aprobados. La mayoría de éstos habían sido evaluados en más de una ocasión. De 2007 a 2008 se

evaluaron 45 municipios, algunos en dos ocasiones, de éstos, sólo aprobaron 10 (el 22% de un

total de 45 municipios). Los municipios con mayor puntuación resultaron: Chihuahua (Chih.) con

99.5 puntos (de cien), San Pedro Garza y Monterrey con 98.5 puntos, respectivamente, San

Nicolás Garza 97; Guadalupe 96, Apodaca 94 (todos de NL), Puebla (Pue) 82, Aguascalientes

(Ags) 80, Santa Catarina (NL) 71 y Querétaro (Qro) 65 puntos. Los municipios con más baja

calificación, de cero sobre cien (es decir, opacidad total) fueron: Acatlán, Ajalpan, Amozoc,

Atzompa, Cuautlancingo, Izúcar, Juan C. Bonilla, Ocoyucan, Oronango y San Andrés Cholula,

todos del estado de Puebla.

el promedio global de los 98 municipios evaluados por primera vez fue de 25.74 sobre cien; en la

segunda vuelta, aplicada a 76 municipios se incrementó a 38.92 y en la tercera pasó a 46.34

puntos, de 46 municipios evaluados; esto es, el promedio es una calificación reprobatoria (el

mínimo requerido para aprobar es de 60 puntos), muy distante de la calificación máxima de 100.

Lo anterior pone en evidencia lo mucho que falta por avanzar en este tema a nivel municipal en

México, pero también las enormes variaciones en esta materia que existe entre los municipios

ubicados al norte del país, en comparación con los municipios del Centro y Sur del país. También

refleja las limitaciones (y temores) de la clase política frente a este tema en donde el discurso a

favor de la transparencia no corresponde con la realidad que viven los ciudadanos en su

cotidianidad.

Dentro del corporativo CIMTRA se tiene la convicción de que el tema de la transparencia en la

administración pública no debe dejarse sólo en manos del gobierno, ni de la clase política, sino que

debe involucrarse la sociedad civil, a través de sus múltiples expresiones organizativas:

asociaciones civiles, agrupaciones vecinales, asociaciones de profesionistas, universidades,

escuelas, cooperativas, sindicatos, etc. para avanzar hacia la promoción de prácticas

gubernamentales a favor del derecho a la información y la rendición de cuentas. Sólo así se evitará

que este tema sea una moda más de académicos y políticos para adornar sus discursos.

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Bibliografía: - Ackerman, John y Sandoval, Irma; “Leyes de acceso a la información en el mundo”, IFAI, México, 2005. - Ackerman, John, coord., “Más allá del acceso a la información. Transparencia, rendición de cuentas y estado de derecho”, UNAM, S. XXI, UdeG, México, 2008. - Aguilar, Elena y Bautista, José, coords. “Manual de acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas para el fortalecimiento de las organizaciones civiles”, INDESOL, ITESO, IFAI, IFE, SFP, México, 2da. 2005. - Cunill, Nuria; “La transparencia en la gestión pública ¿Cómo construirle viabilida?, mimeo, octubre 2006. - Heber A. Simon. “Naturaleza y límites de la razón humana”; FCE, México, 1989. - Isunza, Ernesto y Hevia, Felipe “Relaciones sociedad civil-estado en México. Un ensayo de interpretación, CIESAS y U. Veracruzana, 2006. - Guerrero, Eduardo y Ramírez, Leticia; “La transparencia en México en el ámbito subnacional: una evaluación comparada de las Leyes Estatales”, en DEMOCRACIA, TRANSPARENCIA Y CONSTITUCIÓN. PROPUESTAS PARA UN DEBATE NECESARIO, López-Ayllón, Sergio, UNAM, IFAI, México, 2006. - Lujambio, Alfonso; “Los congresos locales: la precaria institucionalidad. Comentarios al Compendio Estadístico de El Poder Legislativo estatal en México. Análisis y diagnóstico”; en El Poder Legislativo Estatal en México. Análisis y diagnóstico, Balkin, Robert, coord.; The State University of New York, ITAM, CIDE, U. Anahuac del Sur; México, 2004. - Merino, Mauricio; “ Transparencia: libros, autores e ideas”, IFAI, CIDE, México, 2005. - Navarro, Fidela; “Democratización y regulación del derecho de acceso a la información en México”, FUDNAP y CEIG, México, 2004.

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- Rodriguez Zepeda, Jesús; “Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política”; IFAI, México, 2004. - Schedler, Andreas; ¿Qué es la rendición de cuentas?, IFAI, México, 2005.

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Folletos:

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- “Transparencia y acceso a la información en los tres poderes del Estado de Tabasco”;

Asociación Ecológica Santo Tomás, INDESOL, nov/ 2006.

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- “Participación ciudadana en la transparencia de los municipios del Estado de Jalisco”;

ACCEDDE, AC; Poder Ciudadano Jalisco, INDESOL; Consejo Técnico de ONGs, AC; ITESO, Coparmex-Jalisco; dic/ 2006.

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USAID, Proyecto Atlatl; México, 2003.

- “Las contralorías gubernamentales y los caminos para una función efectiva”, ICMA –SFP- USAID, México, 2003

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Anexos: Datos generales de los Estados. Entidad Federativa Territorio

(miles de Km2) Población (miles de habitantes)

Densidad de Población (hab/km2)

Número de Municipios

Número de Municipios (INAFED)2005

Aguascalientes 5.589 944.285 169 11 11 Baja California 70.113 2’487.367 35 5 5 Baja California Sur 73.677 424.041 6 5 Campeche 51.833 690.689 13 11 Chiapas 73.887 3’920.892 53 118 Chihuahua 247.087 3’052.907 12 67 67 Coahuila 151.571 2’298.07 15 38 Colima 5.455 542.627 99 10 10 Distrito Federal* 1.499 8’605.239 5714 16 16 Durango 119.648 1’448.661 12 39 Estado de México 21.461 13’096.686 610 125 125 Guanajuato 30.589 4’663.032 152 46 46 Guerrero 63.794 3’079.649 48 79 Hidalgo 20.987 2’235.591 107 84 Jalisco 80.137 6’322.002 79 125 125 Michoacán 59.864 3’985.667 67 113 Morelos 4.941 1’555.296 315 33 33 Nayarit 27.621 920.185 33 20 Nuevo León 64.555 3’834.141 59 51 51 Oaxaca 95.364 3’438.765 36 570 Puebla 33.919 5’076.686 150 217 217 Querétaro 11.769 1’404.306 119 18 Quintana Roo 50.35 874.963 17 8 San Luis Potosí 62.848 2’299.36 37 58 Sinaloa 58.092 2’536.844 44 18 Sonora 184.934 2’216.969 12 72 Tabasco 24.6679.829 1’891.829 77 17 17 Tamaulipas 3.914 2’753.222 34 43 Tlaxcala 72.815 962.646 246 60 Veracruz 39.34 6’908.975 95 210 212 Yucatán 75.04 1’658.21 42 106 Zacatecas 1’353.61 18 57 58 Fuentes de población: INEGI-XII Censo de Población y Vivienda 2000. Fuente de municipios: htt:// mapserver.inegi.gob.mx/municipios/reporte_nal.cfm;2003. Fuente de superficie territorial: Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, INEGI, 1992. * En el caso del DF en lugar de municipios cuenta con Delegaciones Políticas.