DEFINICIÓN DE ASOCIACIÓN PUBLICO

PRIVADA Y ÁMBITO DE APLICACIÓN

ETAPAS DEL CICLO DE PROYECTOS DE APP MEDIANTE INICIATIVA ESTATAL

     

CONTEXTO NORMATIVO DE LA INVERSIÓN PÚBLICO - PRIVADA EN EL PERÚ Diplomado de Especialización en Asociaciones Público Privadas de Servicios Públicos Regulados SANDRA SEAS

MARIA BUSTOS

ROBERTO LUNA VARGAS

LUIS ALVARADO

IVAN VELOSO

Profesor: Alexei Oblitas Noviembre 2014

 

                                                             

CONTEXTO NORMATIVO DE LA INVERSIÓN PÚBLICO - PRIVADA EN EL PERÚ

1. ANÁLISIS TEMÁTICO

1.1. DEFINICION DE ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA Y AMBITO DE APLICACIÓN

! MARCO LEGAL: 1. Recogiendo el marco normativo de los países que se analizan como parte del presente trabajo, se evidencia que existen referencias hacia lineamientos y manuales, que guían los procedimientos de identificación, evaluación, proceso de selección y contratos de los proyectos APP. En el Perú, si bien se han desarrollado metodologías, a nivel nacional, no se cuenta con un manual o guía que recoja los procedimientos de forma integral; en ese sentido, sería conveniente que PROINVERSIÓN-MEF desarrollara y publicara un Manual que detalle los procedimientos que incluyan todos los procesos de APPs.

2. La experiencia de Cánada y Chile, países que no cuentan con una Ley Marco específica para las APP – Cánada cuenta con lineamientos de política, mientras que Chile enmarca las APP en la Ley de Conceciones – pero que resaltan dentro de sus respectivas regiones por su desarrollo de proyectos APP indica que es la institucionalidad generada en los países, la seguridad jurídica, la estabilidad política y la predictibilidad judicial, lo que genera confianza en los inversionistas a emprender proyectos APPs. 3. Chile ha introducido modificaciones en su legislación nacional a efectos de hacer viable el peaje electrónico. Eso nos indica que, paralelamente al marco normativo de APP, nuestro país debe implementar a la brevedad los mecanismos legales que hagan más atractivo las concesiones sobre todo en la zona urbana de Lima, reduciendo de esta forma los riesgos entre las partes, además de poder reducirse sustancialmente los tiempos de espera en cola, con los siguientes beneficios adicionales:

- Reducción de costos operativos en el peaje. - Reducción de emisiones - Reducción en consumo de combustible - Disminución de hurtos - Disminución en costos por manejo de efectivo - Imagen de modernidad del país.

4. Al igual que México, el Perú debe publicar y/o implementar una guía y/o lineamientos que establezcan disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público-privada. De esta forma evitaremos la presentación de proyectos que no cumplan los requisitos mínimos para ser APP, con la consiguiente distracción del Estado, cuando debería dar prioridad a los proyectos que si van como APP.

 

                                                             

! DEFINICIÓN APP: Las definiciones de APPs en cada una de las experiencias analizadas recogen los aspectos fundamentales que implican un contrato de esta naturaleza, tales como: que existirá una distribución y/o transferencia de riesgos entre la parte pública y privada, apuntan a relaciones de largo plazo y tienen como fin último el bienestar social en cuanto contribuyen a que el sector público pueda brindar mejores servicios.

! TIPOS DE APP: Al considerarse la distribución de riesgos y el grado de involucramiento en los diferentes esquemas de APP, el Consejo Canadiense para las Asociaciones Público Privadas promueve el siguiente esquema gráfico comparativo:

Este esquema es útil para caracterizar las distintas modalidades aplicadas en cada país analizado; así los contratos en Chile se dan bajo las figuras de concesiones; en México hay figuras mixtas donde los Proyectos para la Prestación de servicios (PPS) son del tipo DBFMO; y los PIDIREGAS son del tipo Built-Lease-Transfer (BLT) o Built-Operate-Transfer (BOT); en Colombia hay varias figuras también en aplicación (Concesiones, DBFMO, etc.); finalmente, Canadá tiene la experiencia más amplia al terner todas las figuras en algún tipo de proyecto.

! PRINCIPIOS APLICABLES A APP: Los países en mención, aplican los principios básicos de una APP: Competencia, transparencia, valor por dinero, responsabilidad en el manejo presupuestal y adecuada asignación de riesgos; empero, en el caso del Perú, no solamente se mencionan, sino se definen sus alcances.

 

                                                             

1.2. ETAPAS DEL CICLO DE PROYECTOS DE APP MEDIANTE INICIATIVA ESTATAL

En todos los países estudiados hay una gran similitud en los principios básicos que definen el régimen APP: IDENTIFICACIÓN DEL PROYECTO SELECCIÓN DEL PROYECTO Es importante para el caso de Perú que exista al igual que en Colombia, previo al proceso de selección, la comparación del proyecto de iniciativa privada y el proyecto de iniciativa pública, a fin de definir cuál es la más conveniente acorde con los intereses y políticas públicas.

EVALUACIÓN DEL ESTUDIO Sería importante contar con una entidad financiera como en el caso de Colombia que es el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, FONADE, quien participa como Agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, y está comprometido con el impulso real al desarrollo socioeconómico del país a través de la preparación, evaluación, financiación, estructuración, promoción y ejecución de proyectos, principalmente aquellos incluidos en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, incentivando también la participación del sector social, la academia y en general del sector privado. DISEÑO DEL PROYECTO Y DEL CONTRATO Dos aspectos fundamentales que se podrían recoger de la legislación Colombiana, son: el tope máximo del valor de la inversión como cofinanciamiento para la iniciativa privada con recursos públicos hasta el 20% del valor de la inversión; y que el sector privado bajo el esquema APP tiene derecho a la remuneración cuando el Sector Público verifica la disponibilidad de la infraestructura y el cumplimiento de los niveles de servicio acordados en el contrato. Asimismo, como el caso Mexicano, evaluar la pertinencia de un horizonte máximo de duración del proyecto, país en el cual, cómo máximo puede ser 40 años (salvo algunas excepciones).

 

                                                             

2. DEFINICIÓN DE ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA Y AMBITO DE APLICACIÓN

2.A. MARCO LEGAL:

! CHILE: Chile no tiene una ley de APPs. La Ley está contenida en el Decreto 900 de 1996 del Ministerio de Obras Públicas (el que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del DFL MOP Nº 164 de 1991, Ley de Concesiones de Obras Públicas, que -a su vez- fue modificado por las Leyes Nº 19.252 de 1993 y Nº 19.460 de 1996). El Reglamento fue definido por el Decreto Nº 956, publicado el 6 de octubre de 1997. El Congreso de la Nación, con el amplio apoyo de todos los sectores políticos, promulgó en 1996 la Ley de Concesiones (Decreto MOP N° 900), que permite al Ministerio de Obras Públicas otorgar en Concesión toda obra pública. El texto legal establece que en caso que el proyecto a concesionar sea competencia de otro organismo del Estado, esta entidad podrá delegar en el Ministerio de Obras Públicas, mediante convenio mandato, la facultad de concesionar la obra en cuestión. La Ley de Concesiones establece que la adjudicación de las concesiones se efectúe vía licitación pública, nacional o internacional. Adicionalmente, el Ministerio puede hacer un llamado a precalificación de empresas o consorcios cuando la obra revista especiales características de complejidad, magnitud o costo. Es necesario agregar que los contratos de concesión se rigen por las normas establecidas en el Reglamento de Concesiones (D.S MOP N° 956 de 1997). Dicho marco jurídico garantiza un adecuado equilibrio entre el sector público y privado en cuanto a los derechos y obligaciones de las partes, incorporando mecanismos de resolución de controversias, de mediación, arbitraje y herramientas que facilitan el financiamiento de los proyectos. Chile ha realizado modificaciones a la Ley de Tránsito (Ley N° 18,290) en lo relativo al Cobro Electrónico de Peaje Local y a la Ley N° 18,287 que establece procedimientos ante los Juzgados de Policía local.

! COLOMBIA: El marco jurídico de las Asociaciones Publico Privadas (APP) está regulado en la Ley N° 1508, (Enero 2012). Y mediante el Decreto 1467, se expidió el Reglamento de la Ley N° 1508 (6-07-2012). Además, se cuenta con el Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo FONADE, creada en 1968 como un establecimiento Público, mediante la expedición del Decreto Ley 3068. En 1992 se convierte en una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero y se le asigna la función de ser Agencia de Proyectos de Desarrollo.

 

                                                             

Mediante el Decreto 288 de 2004 el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo- FONADE es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, de carácter financiero, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilado por la Superintendencia Bancaria. El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, FONADE, tiene por objeto principal ser Agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas. Decreto 1610 del 30 julio del 2013,

fija los parámetros bajo los cuales el Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS definirá los límites para comprometer vigencias futuras de la Nación y las entidades estatales del orden nacional para los proyectos bajo el esquema de asociación público privado. Resolución 3656 del 20 de diciembre del 2012 por la cual se establecen parámetros para la evaluación del mecanismo de asociación público privada como una modalidad de ejecución de proyectos de qué trata la Ley 1508 de 2012 y el Decreto número 1467 de 2012. Mediante este dispositivo legal se adopta como uno de los parámetros para justificar la utilización del mecanismo de Asociación Público Privada previsto en la Ley 1508 de 2012 y el Decreto número 1467 de 2012, la “Metodología del Comparador Público Privado”. Registro Único de Asociaciones Público-Privadas – RUAPP: El Registro Único de Asociación Público Privada RUAPP, se crea en atención a lo previsto en el artículo 25 de la Ley 1508 del 2012 y el artículo 21 del decreto reglamentario 1467 del 2012, consiste en una base de datos administrada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) que recopila la información sobre el estado de los proyectos que bajo este esquema se desarrollan a nivel nacional y territorial. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) tiene publicado en su página web https://www.dnp.gov.co/programas/participaci%c3%b3n-privada-%20y-en-proyectos-de-infraestructura/asociaciones-publico-privadas/Paginas/guias-app.aspx, una Guia de APP. Esta guía cuenta con notas técnicas y herramientas de apoyo.

! MEXICO: El marco jurídico de las Asociaciones Publico Privadas (APP) está regulado en la Ley de APP [16-01-2012] "DECRETO por el que se expide la Ley de Asociaciones Público Privadas, y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas; la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; la Ley de Expropiación; la Ley General de Bienes Nacionales y el Código Federal de Procedimientos Civiles". Última reforma publicada DOF 11-08-2014 - Reglamento de la Ley de Asociaciones Público-Privadas [05-11-2012] - Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público privada

 

                                                             

[31-12-2013]; emitidos por la titular de la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. - Es importante precisar que hasta el 2012 México no contaba con un marco específico de APPs general. El marco legal previo utilizado para los Proyectos de Prestación de Servicios (modalidad de APP equivalente al PFI de Reino Unido) incluía considerar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (y su reglamento); la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; el Acuerdo por el que expide el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal; el Acuerdo por el que se establecen las Reglas para la realización de PPS; el Acuerdo de lineamientos para la elaboración de anteproyectos del presupuesto de egresos y coordinación con la SHCP y SEGOB; las disposiciones generales del proceso de programación y presupuestario del ejercicio fiscal; Criterios para determinar los límites de asignación presupuestaria anual para Prestación de Servicios, Lineamiento para el análisis costo y beneficio de los Proyectos para Prestación de Servicios, entre otros. La SHCP de México ha publicado en su página web, el Índice de Elegibilidad de Proyectos en Asociaciones Público Privadas en Infraestructura y Servicios con 30 variables -http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/ppi/Paginas/Proyectos_APP.aspx- lo que permite determinar cuándo un proyecto es susceptible de ser propuesto o ejecutarse como APP.

! CANADA: Canadá posee un consejo The Canadian Council for Public-Private Partnerships PPPs que promueve la aproximación innovadora y presta servicios en todos los niveles del gobierno. El país tiene más de 20 años de experiencia en APPs 20 empezando en 1988 con el terminal del Aeropuerto Pearson; en 2013 el país contaba con 196 proyectos y $60+ Billones invertidos. A nivel de gobierno nacional las APP son manejadas por una agencia PPP Canada Inc. A nivel regional existen 6 agencias: Infrastructure Ontario, Partnerships BC, Alberta Infrastructure, Infrastructure Quebec, Partnerships New Brunswick e SaskBuilds. Los sectores en ordenen de importancia son del transporte, hospitalero y salud, justicia/ penales, energía, educación, recreación y cultura, inmobiliario, defensa, medio ambiente y servicios gubernamentales. El gobierno nacional conservativo bajo el mandato de Stephen Harper solidificó el compromiso con el modelo APP con la creación de la agencia P3 Canada Inc, en 2009. Las iniciativas principales en APP hasta este momento fueron manejadas a nivel provincial, soportadas por el consejo Canadian Council for Public-Private Partnerships establecido en 1993. Como proponente del modelo APP, el consejo conduce estudios, publicaciones, fórums e una conferencia anual abordando tópicos relevantes con alcance internacional. Cada año el consejo celebra el suceso de las APPs con una premiación a los mejores proyectos en noviembre.

 

                                                             

2.B. DEFINICION DE APP:

! CHILE: El sistema de Concesiones de Obras Públicas es una de las modalidades que el Estado de Chile, a través del Ministerio de Obras Públicas, en adelante el “MOP”, ha utilizado para la ejecución de una obra pública fiscal. El Sistema de Concesiones de Obras Públicas es una asociación público – privada, y constituye una manifestación progresiva del principio de subsidiariedad reconocido en el artículo primero de la Constitución. Mediante la concesión de una obra pública fiscal, el Estado se abstiene de actuar directamente en labores de construcción y conservación de ésta, y permite que sean entes privados quienes las asuman directamente. Todo lo anterior, en el entendido que (i) la titularidad de la obra pública fiscal se mantiene en manos del Estado; (ii) es el Estado quien entrega el servicio público correspondiente a la ciudadanía; y (iii) que la explotación de la Concesión es un mecanismo para pagar el precio del Contrato de Concesión. ¿QUE ES UNA OBRA PUBLICA PARA LA LEY DE CONCESIONES? ARTICULO 39° “Para los efectos de esta ley, se entenderá por obra pública fiscal a cualquier bien inmueble construido, reparado o conservado a cambio de la concesión temporal de su explotación o sobre bienes nacionales de uso público o fiscales destinados a desarrollar áreas de servicio”.

! COLOMBIA: “Las Asociaciones Público Privadas son un instrumento de vinculación de capital privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes y de sus servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio.” (Ley de Asociaciones Público Privadas de Colombia de 2012)

! MEXICO: Artículo 2. Los proyectos de asociación público-privada regulados por

esta Ley son aquellos que se realicen con cualquier esquema para establecer una relación contractual de largo plazo, entre instancias del sector público y del sector privado, para la prestación de servicios al sector público, mayoristas, intermedios o al usuario final y en los que se utilice infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado con objetivos que aumenten el bienestar social y los niveles de inversión en el País.

! CANADA: El consejo canadiense para asociaciones público privadas define las

APP como un modelo alternativo de adquisición de infraestructura pública (diseño y construcción). Específicamente, en el documento de Política de los Grandes Proyectos de Infraestructura Pública1, definen al modelo de APP como aquel en donde un cuerpo público entra en una asociación con una empresa del sector privado, con o sin una contribución financiera por el último, para diseñar, construir y operar una infraestructura pública.

                                                                                                                         

1  Policy framework on the governance of major infrastructure projects of Quebec (2010).  

 

                                                             

En este modelo, una sola entidad, una “Empresa de Propósito Específico para el Proyecto” contrata con el gobierno y, a su vez, contrata con los consorciados. El sector privado acepta la responsabilidad por el diseño, construcción, financiamiento, mantenimiento y, en algunos casos, la operación. Las concesiones para gerenciamiento de la infraestructura cubren un periodo de 25 a 35 años con condiciones pre establecidas de reintegración al gobierno. Los contractos son basados en el desempeño, y los pagos empiezan cuando la construcción es concluida y son sujetos a deducción en caso de fallas en la entrega.

2.C. TIPOS DE APP:

! CHILE: El tipo de contrato es BOT, es decir el concesionario tiene que construir, operar y transferir al Estado Los contratos de concesión son del tipo B.O.T (Build, Operate and Transfer), o bien DBOT (Design, Build, Operate and Trsnfer). Ambos sistemas comprometen la participación del sector privado en el diseño, la construcción y explotación de la obra pública, de manera que una vez finalizado el plazo de concesión, el adjudicatario entregue la obra al Estado en condiciones óptimas con el fin de volverla a licitar.

! COLOMBIA: Las iniciativas para desarrollar una APP pueden venir de dos fuentes, a) Iniciativa Pública: Proyectos de APP que corresponden a una necesidad identificada por entidades públicas y dónde el peso de la estructuración del proyecto recae en el entidad pública, b) Iniciativa Privada: en las cuales la conceptualización de la propuesta, así como los estudios de prefactibilidad y factibilidad recaen sobre el sector privado. En ambos casos el objeto del contrato es proveer infraestructura pública, razón por la cual el interés general debe primar sobre el interés particular. Generalmente, la iniciativa privada tendrá una baja o nula demanda de recursos públicos por lo que el proyecto debe generar sus propios recursos para ser viable. Un ejemplo de una iniciativa privada puede ser la construcción, operación y mantenimiento de vías, en dónde la totalidad de los costos de inversión y operación recae en el privado y los ingresos del proyecto provienen del cobro de tarifas a los usuarios de las carreteras construidas. La mayoría de proyectos de infraestructura social (cárceles, colegios, hospitales, etc.), justamente por atender primordialmente a necesidades sociales, son de iniciativa pública ya que difícilmente generan ingresos suficientes para cubrir los costos del proyecto y las utilidades esperadas del privado. No obstante, este tipo de proyectos permite obtener ingresos menores por concepto de arriendos de locales comerciales o estacionamientos, entre otros.

! MEXICO: Según los Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público privada; las APP con aportaciones de recursos federales presupuestarios, se dividen en:

 

                                                             

1. Proyecto de asociación público privada puro: Proyectos donde el origen de los recursos para el pago de la prestación de servicios al sector público o al usuario final y de los costos de inversión, operación, mantenimiento y conservación de la infraestructura, provengan en su totalidad de recursos federales presupuestarios. 2. Proyecto de asociación público privada combinado: Proyectos donde el origen de los recursos para el pago de la prestación de servicios al sector público o al usuario final y de los costos de inversión, operación, mantenimiento y conservación de la infraestructura provengan del sector público, ya sea a través de recursos federales presupuestarios, recursos del Fondo Nacional de Infraestructura u otros recursos públicos federales no presupuestarios. Adicionalmente, en el Reglamento de APPs, se establece una tercera categoría que se une a las previas: 3. Proyectos Autofinanciables: Se considerará que un proyecto de asociación público-privada es autofinanciable cuando los recursos para su desarrollo y ejecución provengan en su totalidad de aportaciones distintas a numerario; recursos de particulares, o ingresos generados por dicho proyecto. Del mismo modo, como parte de la tipología de APPs, es importante mencionar que México acepta Iniciativas Privadas (denominadas como Propuestas no Solicitadas) las cuales se alinean a la modalidad de APP actualmente vigentes. Al respecto de las modalidades de APP se destacan: los Proyectos para la Prestación de Servicios, Concesiones, Aprovechamiento de Activos y Proyectos de Infraestructura productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS)

! CANADA: Tipos de APP en Canadá son los siguientes: Finance Only: Un privado, usualmente una empresa de servicios financieros, financia directamente un proyecto a través de diversos mecanismos cómo leasing de largo plazo o emisión de títulos. Operation & Maintenance Contract (O & M): Un privado, bajo contracto opera una infraestructura pública. Build-Finance: Un privado construye y financia un proyecto solamente en su etapa de construcción. Design-Build-Finance-Maintain (DBFM): Un privado diseña, construye, financia y mantiene el proyecto con un contrato de largo plazo. Design-Build-Finance-Maintain-Operate (DBFMO): Un privado diseña, construye,financia, mantiene y opera el proyecto con un contrato de largo plazo. Build-Own-Operate (BOO): Un privado financia, construye, asume la propiedad y opera el proyecto con un contracto perpetuamente o de acuerdo a la regulación. Concession: Después de diseñar, construir, financiar, mantener y operar el proyecto por un plazo determinado el privado reintegra el proyecto al sector público.

 

                                                             

2.D. PRINCIPIOS APLICABLES A LAS APP:

! CHILE: Value for Money (VFM) VFM es el ahorro de costos o la ganancia en calidad derivada de la provisión y operación privada de infraestructura (bajo un esquema PPP), en relación a la provisión y operación de la misma bajo un esquema tradicional. Es decir, existirá VFM cuando los pagos que debiera realizar el sector público por la construcción, operación y mantenimiento de una infraestructura, bajo un esquema PPP, sean menores (en valor actual) a su contratación bajo el esquema tradicional (con gestión directa), ambos ajustados por el riego asociado. Public Sector Comparator (PSC). El PSC es una estimación del costo, ajustado por riesgo, en el evento que el proyecto se financia, implementa y es propiedad del Estado. Se expresa como el Costo Presente Neto de los flujos de caja descontados a la tasa de descuento del Estado. De esta manera, PSC simula la proyección de pagos bajo un sistema de contratación tradicional. El PSC se utiliza comúnmente como un punto de referencia contra el cual se evalúan las propuestas de inversión privada.

! COLOMBIA: Artículo 4°. Principios generales. A los esquemas de asociación público privada les son aplicables los principios de la función administrativa, de contratación y los criterios de sostenibilidad fiscal. Los esquemas de asociación público privada se podrán utilizar cuando en la etapa de estructuración y los estudios económicos o de análisis de costo beneficio o los dictámenes comparativos demuestren que son una modalidad eficiente o necesaria para su ejecución. Estos instrumentos deberán contar con una eficiente asignación de riesgos, atribuyendo cada uno de ellos a la parte que esté en mejor capacidad de administrarlos, buscando mitigar el impacto que la ocurrencia de los mismos pueda generar sobre la disponibilidad de la infraestructura y la calidad del servicio.

! MEXICO: Artículo 38. Las dependencias y entidades que pretendan el desarrollo

de un proyecto de asociación público-privada convocarán a concurso, que deberá llevarse a cabo conforme a los principios de legalidad, libre concurrencia y competencia, objetividad e imparcialidad, transparencia y publicidad y, con las particularidades del artículo 31 de esta Ley, en igualdad de condiciones para todos los participantes.

! CANADA: En Canadá se aplican los mismos principios que en Perú. Valor por dinero. Transparencia. Competencia.

 

                                                             

3. ETAPAS DEL CICLO DE PROYECTOS DE APP MEDIANTE INICIATIVA ESTATAL

3.A. IDENTIFICACIÓN DEL PROYECTO:

! CHILE: La identificación y selección de proyectos de cada programa sectorial, surge de una planificación estratégica sectorial y de aplicar metodologías de evaluación social a los distintos proyectos contemplados en los planes sectoriales de acuerdo la normativa emitida por el ministerio de Planificación y Cooperación de Chile. La metodología de evaluación social, son herramientas para analizar la conveniencia para la sociedad en su conjunto, de ejecutar una determinada iniciativa de inversión. En Chile se llama proyecto de concesión a todo proyecto de participación público privada, realizada en el marco de la ley de concesiones, independientemente de la fuente de pago; en otros países la Fuente de pago proviene de los usuarios. Los proyectos de sistemas de concesiones no consideran los proyectos de puertos y ferrocarriles.

! COLOMBIA: La idea se sustenta en: Justificación Estratégica: si el proyecto es necesario socialmente y si se alinea a las políticas públicas y prioridades del Gobierno Justificación Económica - Si el proyecto representa la mejor opción de proyecto y mejor ruta de contratación Justificación Financiera - Si el proyecto es viable financieramente, ¿Lo podrá pagar la entidad pública en el tiempo con vigencias futuras de su presupuesto? Justificación Comercial - ¿El proyecto es bancable comercialmente?, ¿el proyecto es suficientemente atractivo para atraer capital privado para su financiamiento? Justificación Gerencial - ¿El proyecto es realizable con los recursos humanos y presupuestales con los que cuenta la autoridad contratante y en los tiempos acordados? Además Colombia cuenta con el PPCI - Participación Privada de Infraestructura que pertenece al Departamento Nacional de Planeación – DNP, es un instrumento ideal para adelantar con rapidez y flexibilidad las actividades para generar los insumos esenciales y las herramientas más expeditas que permitieron culminar los programas de privatización previstos en el Plan de Desarrollo, el PPCI posee importantes enlaces que permiten promover inversiones en sectores que, en su ausencia, no se hubieran podido consolidar. De otro lado, la elección de programas piloto exitosos promueven las iniciativas locales por el efecto demostración, lo que refuerza el modelo de participación privada implementado como política sectorial del Gobierno Nacional en los últimos dos Planes de Desarrollo. Las APP funcionan en Infraestructura productiva: transporte, movilidad urbana, comunicaciones y logística; en Infraestructura social: Educación, Salud, Edificaciones Públicas, Deporte y cultura, Defensa y penitenciaría

 

                                                             

! MEXICO: En México la identificación de proyectos contempla un análisis de

rentabilidad social; el cual realiza una evaluación socio- económica del proyecto y culmina con la obtención del registro en Cartera. Los proyectos de inversión se clasifican en varios tipos: de infraestructura económica (sectores de agua, comunicaciones y transportes, electricidad, etc.), social (educación, salud, etc.), gubernamental (seguridad nacional, pública, etc.), de inmuebles (inmuebles para oficinas administrativas), mantenimiento, estudios de pre inversión y otros. El análisis de rentabilidad social se puede hacer bajo diversas metodologías dependiendo de la dimensión requerida de inversión del Proyecto.

! CANADA: Etapas del ciclo de proyecto de APP mediante iniciativa estatal Identificación del proyecto y alineamiento estratégico/ racional/ value for money Son identificadas las variables políticas, sociales, económicas que conducen el proyecto y su impacto. En la etapa de Screening del proyecto, el mismo pasa por una evaluación para identificar la real ventaja en se construir utilizando una APP, además de evaluar cual tipo de APP es el más adecuado.

3.B. SELECCIÓN DEL PROYECTO:

! CHILE: Una vez que los proyectos han demostrado su conveniencia de ejecución desde el punto de vista económico-social, corresponde analizar su modalidad de ejecución. Si la modalidad de ejecución de los proyectos es a través de la asociación público privada y estos requieren parcial o totalmente recursos del presupuesto público. Si existe la posibilidad ejecutar estos proyectos totalmente a través del cobro de tarifas a sus usuarios por lo tanto no comprometen el Presupuesto Público, los proyectos pasan directamente a la etapa de inversión. Pero cuando la modalidad de ejecución de los proyectos es a través de asociación público privada y estos requieren parcial o totalmente recursos del presupuesto, entonces además del criterio de rentabilidad social se debe demostrar la conveniencia de ejecutarlos con por la posibilidad de transferir la mayoría de los riesgos, producto de la mejor administración del sector privado. El instrumento metodológico que permite evaluar la conveniencia de un proyecto, que ha demostrado sus beneficios sociales, mediante contrato de Asociación Público privado es el Comparador del Sector Público – CSP, metodología sido tomada del Reino Unido, la cual está sustentada en el análisis de transferencias y asignaciones de riesgos. El CSP se compone de ocho elementos: cuatro relacionados al Costo del Proyecto Público de Referencia (PPR) y cuatro relacionados al costo de la APP, que deben valorizarse para determinar el costo total correspondiente al Proyecto Público de Referencia (PPR) que se usará como comparador benchmark y el que corresponde al Proyecto APP.

 

                                                             

La metodología consiste en la comparación del costo del proyecto público de referencia (PPR) o costo de provisión pública ajustado por riesgo, con el costo del proyecto de asociación pública privada (APP) o costo de provisión de privada ajustado por los ahorros estimados derivados de la eficiencia del sector privado en la administración de los costos y riesgos en un proyecto de infraestructura. La diferencia entre estos dos valores es lo que se denomina Valor por dinero (VpD). COLOMBIA: La entidad estatal puede utilizar el sistema abierto o la precalificación para seleccionar a los contratistas de los proyectos. Los particulares pueden estructurar proyectos de infraestructura pública o para la prestación de sus servicios sociales, por su propia cuenta y riesgo. Previo al proceso de selección, y antes de responder al originador sobre su viabilidad de iniciativa privada en la etapa de factibilidad, se deberá comparar el proyecto de iniciativa privada y el proyecto de iniciativa pública, a fin de definir cuál es la más conveniente acorde con los intereses y políticas públicas; los criterios deben ser entre otros: i) costo-beneficio, ii) alcance y especificaciones, iii) oportunidad. Entregada la iniciativa privada en la etapa de factibilidad, la entidad tendrá un plazo máximo de 15 días para realizar la comparación. La decisión deberá producirse antes de la realización de audiencia pública. El rol del Sector Público es: • Identifica, de acuerdo con las políticas y planes de desarrollo sectoriales, las necesidades de desarrollo respecto a la infraestructura y sus servicios asociados. • Prioriza los proyectos a ejecutar y realiza su estructuración. • Adelanta los procesos de adjudicación y administra el contrato en su ejecución. • En el caso de iniciativas privadas, debe evaluar estos proyectos, determinar si se ejecutan o no y adelantar el proceso de contratación con el originador u otro interesado, de ser el caso.

! MEXICO: La selección de un proyecto de inversión en Cartera para realizarlo vía APP, implica dos análisis; en primer lugar, la aplicación del Indice de Elegibilidad (que permite determinar, en concordancia con su nombre, la elegibilidad de un Proyecto de APP de infraestructura y servicios en una etapa temprana); y el segundo lugar, la evaluación de la modalidad de contratación, es decir, el análisis de la conveniencia acerca de la forma de ejecutar un proyecto en el largo plazo (Comparador Público-Privado).

! - El índice de elegibilidad (IEAPP) surge para determinar el potencial de un proyecto por APP en etapas muy tempranas antes de emprender los esfuerzos más significativos que implican la evaluación de la modalidad de contratación. La aplicación del IEAPP es una condición necesaria pero no suficiente para la implementación de una APP, dado que el requisito fundamental es que el proyecto genera valor por dinero. - El indice integra una serie de variables específicas en relación a 7 cirterios generales: Institucionalidad, competencia, licitación, involucrados, complejidad, macroeconomía y tamaño.

 

                                                             

- La aplicación del IEAPP la realizan las dependencias y entidades que pretendan desarrollar una APP; el resultado se debe enviar a la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo a los Lineamientos. Involucra la formación de un grupo de trabajo con un mínimo de 7 participantes más un moderador; todos los cuales deben cumplir una serie de requisitos. Cada respuesta contestada debe estar adecuadamente sustentada para tener validez. CANADA: En Canadá este proceso es bien similar a la matriz de elegibilidad utilizada en el marco SNIP en Perú. - Se evalúa el tamaño del proyecto es suficiente para absorber los costos de

una APP. - Se evalúa el potencial de juntar varios contratos en un único contrato de

largo plazo. - Se evalúa la naturaleza del proyecto como nuevo proyecto o reforma. - Se evalúa la integración del proyecto con otros activos/ infraestructura

existente. - Se evalúa la consistencia del proyecto y los factores de referencia/ medicion

de performance. - Se evalúa la vida del Proyecto y se esta ultrapasa los 20 años. - Se evalúa los requerimientos de mantenimiento/ previsivos, frecuentes - Iteration con stakeholders. - Innovación. - Ingresos. En seguida se elabora un estudio de factibilidad. El estudio a nivel de factibilidad comporta todos los datos técnicos e económicos que soportan la inclusión del proyecto. El alcance de los estudios técnicos incluye, especificación de requerimientos y estándares técnicos, de ingeniería, diseño, operación y mantenimiento del proyecto seleccionado, definición de niveles de servicio esperado, indicadores de desempeño y disponibilidad, desarrollo de un modelo de costos detallado del proyecto seleccionado, desarrollo de estudios de sub-suelo, geotécnicos, topográficos, de redes, etc.

3.C. EVALUACION DE ESTUDIOS:

CHILE: El sistema Nacional de inversión SNI es el marco técnico-institucional-legal dentro del cual se lleva a cabo el proceso de inversión pública en Chile. La postulación de las iniciativas de inversión se debe realizar según las etapas del ciclo de vida, teniendo en cuenta si es Estudio Básico (Ejecución), Programa (Diseño Ejecución) o Proyecto (Prefactibildad, Factibilidad, Diseño y Ejecución). La postulación a las etapas de diseño y ejecución de un proyecto se debe realizar en forma separada. Las iniciativas que ingresan al SIN deben contar con los requisitos detallados en las Normas, Instrucciones y Procedimientos de Inversión Pública – NIP (www.mideplan.cl.).

 

                                                             

El rol de promoción, regulación y supervisión recae en la misma entidad, no existiendo agencias, reguladores y supervisión independientes del promotor del proyecto. La ley de concesiones de obras públicas entrega la responsabilidad al Ministerio de Obras Públicas, de otorgar en concesión toda obra fiscal y, en caso fuese de competencia de otro organismo del Estado, delegar la facultad de entregarlo en Concesión mediante convenio mandato. El ministerio creó la Coordinación General de Concesiones (CGC) que depende de la Dirección General de Obras Obas Públicas (DGOP) a quien debe asesorar según las normas, en todo lo relativo al estudio, análisis, licitación, adjudicación de proyectos que se desarrollan mediante sistema de concesión de obras públicas como asimismo la gestión de los contratos de concesiones en sus etapas de construcción y explotación.

! COLOMBIA: Los productos a entregar por parte de los estructuradores en la etapa de prefactibilidad para la justificación del Proyecto son: Estudios Técnicos: alcance, especificación de requerimientos y estándares técnicos, de ingeniería, diseño, operación y mantenimiento del proyecto seleccionado, definición de niveles de servicio esperado, indicadores de desempeño y disponibilidad, desarrollo de un modelo de costos detallado del proyecto seleccionado, desarrollo de estudios de sub-suelo, geotécnicos, topográficos, de redes, etc. relevantes, desarrollo de estudios de demanda, desarrollo de estudios de impacto social y medioambiental, desarrollo de estudios de demanda, identificación (y si es pertinente obtención) de permisos y licencias requeridos, estudio socio económico, estudios de mercado. Estudios Legales: Minuta de contrato y apéndices, análisis del marco regulatorio para asegurarse que el proyecto está en línea con lo estipulado en la constitución, las leyes y los decretos generales, específicos y sectoriales, validación de la capacidad de la entidad pública licitante para entrar en un contrato APP de largo plazo con el sector privado. Estudios financieros: Diseño conceptual de la estructura de la transacción propuesta identificando actores financieros, operativos y administrativos involucrados; análisis de fuentes de financiamiento, estimación y definición de los ingresos operacionales del proyecto, determinación del monto de aportes públicos (vigencias futuras); Identificación del apetito y capacidad del mercado para financiar el proyecto, Análisis inicial de los riesgos del proyecto, primer análisis de valor por dinero, análisis multi criterio. Labores comerciales: Realización de un sondeo de mercado para tener una indicación del interés y apetito del mercado (de diseñar, construir, operar y mantener el proyecto seleccionado). Evaluación de las iniciativas privadas: Las iniciativas privadas presentadas inicialmente en etapa de prefactibilidad serán evaluadas en un plazo máximo de

 

                                                             

tres meses. La entidad pública evaluará si la propuesta se ajusta a sus intereses, a las políticas sectoriales, a su priorización de proyectos, y si la participación de recursos del Estado no supera el 20% del valor del proyecto. En caso de responder afirmativamente, el originador privado tiene un plazo máximo de 24 meses para realizar los estudios de factibilidad y llegar a un acuerdo con la entidad pública. Asimismo, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, FONADE, es Agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas. FONADE está comprometido con el impulso real al desarrollo socioeconómico del país a través de la preparación, evaluación, financiación, estructuración, promoción y ejecución de proyectos, principalmente aquellos incluidos en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Para ello, incentiva la participación del sector social, la academia y en general del sector privado.

! MEXICO: Según la Ley; los análisis (estudios) relevantes son: - El de viabilidad técnica (perfil y factibilidad) y rentabilidad social del proyecto; - El de los inmuebles, bienes y derechos necesarios para el desarrollo del proyecto; - Las autorizaciones para el desarrollo del proyecto que en su caso, resulten necesarias; - El de la viabilidad jurídica del proyecto; - El de impacto ambiental, la preservación y conservación del equilibrio ecológico y, en su caso, afectación de las áreas naturales o zonas protegidas, asentamientos humanos y desarrollo urbano del proyecto, así como su viabilidad en estos aspectos; por parte de las autoridades competentes. - El de viabilidad económica y financiera del proyecto; y - El de conveniencia de llevar a cabo el proyecto mediante un esquema de asociación público-privada, en el que se incluya un análisis respecto de otras opciones (Análisis de Elegibilidad, Riesgos, Modalidad de Contratación) CANADA: En la evaluación de estudios se sumarian los resultados de las análisis fiscal, financiera, económica, jurídica, técnica, y de medio ambiente del proyecto. Se debe describir los hallazgos del estudio de factibilidad, las diferentes alternativas estudiadas, las metodologías empleadas, etc. Se define requisitos mínimos de la empresa proponente. Se define las diversas etapas del proceso de APP. Se incluye estudios de casos precedentes en que se ha utilizado el mismo modelo de promoción. Finalmente, se elabora el Informe de decisión de inversión se refiere a la aprobación de la entidad pública sobre la inclusión del proyecto dentro del

 

                                                             

presupuesto del Estado, equivale a la declaración de capacidad presupuestal del MEF. Se define el proceso de toma de decisión y recomendaciones del factor de competencia y transparencia del proceso de licitación/ contracto APP, etc.

3.D. DISEÑO DEL PROYECTO Y DEL CONTRATO:

! CHILE: Criterio para diseño de proyectos: Previo al inicio del desarrollo de los Proyectos de Ingeniería de Detalle, el concesionario deberá someter a consideración del MOP, los Términos de Referencia Generales y Específicos y los Criterios de Diseño, que regirán la elaboración de los estudios de ingeniería de detalle a ejecutar. El contrato de concesión está formado por la ley de concesiones contenida en el DS MOP N° 900 de 1996, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del DFL MOP N° 164 de 1991, el reglamento de la ley de concesiones, contenido en el DS MOP N° 956 de 1997, las bases de licitación de cada contrato junto con sus circulares aclaratorias, la oferta adjudicada y el decreto supremo de adjudicación. Dichos estudios, no podrán ser iniciados, hasta no contar con la total aprobación por parte del MOP de los Términos de Referencia antes descritos. Concesionario deberá establecer, cuál será el orden de precedencia de la documentación y utilizar la normativa a utilizar en concordancia con las presentes Bases de Licitación. Dentro de las consideraciones básicas en los distintos diseños a desarrollar, deberá tenerse presente las exigencias impuestas en los Estudios Referenciales, en las presentes Bases de Licitación, en las Declaraciones de Impacto Ambiental y sus Adendas que forman parte de las presentes Bases de Licitación y las eventuales Resoluciones de Calificación Ambiental del proyecto y/o sus actividades, según corresponda. La principal característica del contrato de concesión consiste precisamente en que el concesionario está sometido a un estricto régimen de Derecho Público, que no es objeto de debate ni de negociación entre las partes, sino que es impuesto por la ley, el reglamento y las bases de licitación; dichas normas tienen que ver fundamentalmente con las características del servicio. No obstante, existen otras normas que tienen más carácter contractual en la medida en que pueden formar parte de la oferta del licitante tales como la tarifa, el plazo de concesión, indemnizaciones negociadas durante la vigencia del contrato, entre otras. El contrato de concesión está formado por la ley de concesiones contenida en el DS MOP N° 900 de 1996, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del DFL MOP N° 164 de 1991, el reglamento de la ley de concesiones, contenido en el DS MOP N° 956 de 1997, las bases de licitación de cada contrato junto con

 

                                                             

sus circulares aclaratorias, la oferta adjudicada y el decreto supremo de adjudicación.

! COLOMBIA: El contrato tiene un plazo máximo de 30 años incluidas prórrogas. Sólo se podrán hacer adiciones y prorrogas relacionadas directamente con el objeto del contrato, después de transcurridos los primeros tres años de su vigencia y hasta antes de cumplir las primeras tres cuartas partes del plazo inicialmente pactado en el contrato. El valor de las adiciones de recursos y prórrogas sumadas no podrán ser superiores al veinte por ciento (20%) del valor del contrato inicialmente pactado. El valor de los contratos de los proyectos comprende el presupuesto estimado de inversión que corresponde al valor de la construcción, reparación, mejoramiento, equipamiento, operación y mantenimiento del proyecto según corresponda. En el valor del contrato se debe especificar el aporte de recursos del Presupuesto General de la Nación, de las entidades territoriales o de otros Fondos Públicos. La iniciativa privada puede contar con recursos públicos hasta el 20% del valor de la inversión, en este caso la selección del contratista es a través de licitación pública. Cuando el pago del servicio que presta la infraestructura en su totalidad es a través de la explotación económica del proyecto, operará el mecanismo de selección abreviada de menor cuantía. Todos los activos aportados por el sector público y los asociados al proyecto deben revertir al sector público, una vez finalizado el proyecto APP. El sector privado bajo el esquema APP tendrá derecho a la remuneración cuando el Sector Público verifique la disponibilidad de la infraestructura y el cumplimiento de los niveles de servicio acordados en el contrato.

! MEXICO: Proyectos con plazos superiores a 15 años pero no mayores a los 40 años (salvo en algunas excepciones). El contrato cuenta con generalmente 3 elementos básicos: antecedentes y declaraciones; el clausurado (objeto del contrato, precios del servicio, vigencia, obligaciones del proveedor, obligaciones del contratante; y anexos.

! CANADA: Definidas las bases y contracto del concurso, incluyendo el factor de competencia el proyecto pasa al proceso de selección que define a través de un score cualitativo y cuantitativo cual postor ofreció el mejor VFM.