ANTOLOGÍA SOBRE RIEGO Instituciones para la gestión del agua: vernáculas, alegales e informales

8/21/2019 ANTOLOGA SOBRE RIEGO Instituciones para la gestin del agua: vernculas, alegales e informales

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ANTOLOGA SOBRE RIEGOInstituciones para la gestin del agua:

vernculas, alegales e informales

Jacinta Palerm ViqueiraToms Martnez Saldaa

editores

ANTOLOGA

SOBRE

RIEG

O

PalermV

iqueira,

MartnezSaldaa.

Editores.

En la Antologa se presentan estudios de caso sobre la administracin del agua.

La presencia, la preferencia social y la resiliencia de organizaciones de basepara el gobierno y la operacin de sistemas de riego y de sistemas de abasto deagua para uso domstico. La sinergia y el desfase entre los marcos jurdicos ylas capacidades de auto-organizacin comunitarias y multi-comunitarias.

La gobernanza del agua se considera un asunto urgente y esencial en el pas,sin embargo las propuestas de diseos organizativos han prestado poca o nulaatencin a las capacidades organizativas de los usuarios y han ignorado la exis-tencia de organizaciones de base eficaces.

En el texto se argumenta que incorporar la realidad y experiencia de las auto-organizaciones a la legislacin nacional, permitira una gobernanza del agua mseficaz. Se argumenta que, a pesar de la ausencia de sinergia entre capacidadesde auto-organizacin y legislacin, las organizaciones de base han sido asom-brosamente resilientes.


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ANTOLOGA SOBRE RIEGO

Instituciones para la gestin del agua: vernculas,alegales e informales


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ANTOLOGA SOBRE RIEGO

Instituciones para la gestin del agua: vernculas,alegales e informales

Jacinta Palerm Viqueira

Toms Martnez Saldaaeditores

COLEGIO DE

POSTGRADUADOS


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Ttulo de la obra:

Antologa sobre riego:Instituciones para la gestin del agua: vernculas, alegales e informales


Toms Martnez Saldaa

Editores

1a Edicin, 2013

Edicin original publicada por:

D. R. 2013, Colegio de Postgraduados

Carretera Mxico-Texcoco Km. 36.5

Montecillo, Texcoco

56230, Estado de Mxico

Biblioteca Bsica de Agricultura:

Colegio de Postgraduados

Editorial del Colegio de Postgraduados

Universidad Autnoma Chapingo

Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrcolas y Pecuarias

Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura

Grupo Mundi-Prensa

ISBN: 978-607-715-141-8

Reservados todos los derechos. No se permite la reproduccin, total o

parcial de este libro ni el almacenamiento en un sistema informtico, ni la

transmisin de cualquier forma o cualquier medio, electrnico, mecnico,

fotocopia, registro u otros medios sin el permiso previo y por escrito de los

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Impreso en Mxico

PRINTING ARTS MEXICO, S. de R. L. de C. V.

Calle 14 no. 2430, Zona Industrial

Guadalajara, Jalisco, Mxico. C.P. 44940

Fax: 3810 5567

www.tegrak.com

Tiraje: 1000 ejemplares.


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ndice

Prlogo

Jos A. Rivera

Presentacin

Toms Martnez

Introduccin: Capacidades de auto-organizacin de losregantes y legislacin


I. Organizaciones autogestivas en los distritos de riego:

el caso del mdulo II (Nazas) del Distrito de Riego 017

Carlos Chirez Araiza, Jacinta Palerm Viqueira

II. Organizaciones autogestivas en los distritos de riego:

el caso del mdulo III (San Jacinto) del Distrito deRiego 017

Carlos Chirez Araiza, Jacinta Palerm Viqueira

III. Tradicin hidrulica en el mdulo de riego Valle de

Santiago

Benito Rodrguez Haros

IV. Salvatierra, Distrito de Riego 011 Alto Lerma

Benito Rodrguez Haros, J. Trinidad Hernndez Palmern, Carla

Mara Prez Hurtada


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V. El sistema de riego Tepetitln (Mxico): mejoras en

la distribucin del agua a partir de la transferenciaAcela Montes de Oca Hernndez, Mara Cristina Chvez-Meja,


VI. Los reservorios secundarios (jageyes) en el siste-

ma de riego Tepetitln: el control local

Acela Montes de Oca Hernndez, Jacinta Palerm Viqueira

VII. Movilizaciones en poca de estiaje en el Distrito de

Riego 003 Tula

Guadalupe Venado, Jacinta Palerm Viqueira

VIII. Junta de Aguas del ro Tejalpa y sus auentes

No Antonio Aguirre Gonzlez, Roberto Montes Hernndez,


IX. La Caada de Huamuxtitln: estructuras organiza-

tivas para la distribucin del agua

Amrica Rodrguez Herrera, Berenise Hernndez Rodrguez,Lidia Santos, Jacinta Palerm Viqueira

X. El riego por mangueras en ladera: los ejidos de Me-

tepec, Morelos

Anabel Gonzlez Prez, Malig Guzmn Puente, Jacinta Palerm

Viqueira

XI. Continuidad o Ruptura? El sistema de riego del ro

Cuautitln, Estado de MxicoIsrael Sandr Osorio


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XII. La administracin de sistemas de abasto de aguapara uso domstico en la regin de los volcanes: el pa-

pel de las comunidades

Sara Lpez, Toms Martnez Saldaa, Jacinta Palerm Viqueira

XIII. Mujeres, agua potable y organizacin comunita-

ria. Un estudio comparativo en la Sierra Mazateca de

Oaxaca

Alejandrina Garca Dvila, Vernica Vzquez Garca

XIV. Las aguas de los pueblos: legislacin sobre aguas y

la propiedad corporada. Una breve revisin documental

Rosa Josena Brcenas Argello, Jacinta Palerm Viqueira


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Los casos presentados en esta Antologaconrman que, a pesar de los cambios

en el ambiente legal, poltico y regulatorio, as como de las implacables fuerzas

de la modernizacin y de las tendencias de control por el Estado burocrtico, el

auto-gobierno como sistema de administracin del agua persiste lo que es una

hazaa asombrosa. Una observacin paralela es que nosotros, como cientcos so-

ciales, continuamos estudindolos, tal y como debemos hacerlo. Pues muchos de

nosotros estamos intrigados por las asociaciones de regantes que se auto-organi-

zan y auto-gobiernan, que desarrollan sus propias reglas y otros contratos sociales

por los que se rige la comuna de regantes, y que, tambin, al ser amenazados por

fuerzas externas, se movilizan para defender sus derechos y tradiciones. En estos

tiempos de recesiones econmicas es especialmente til estudiar organizaciones

autogestivas que operan al margen del Estado, y que sirven como instituciones mo-

delo de autosuciencia. Debemos tambin evaluar un conjunto de otras presiones

sobre el uso de los recursos naturales, tales como el crecimiento demogrco y la

urbanizacin, la variabilidad climtica, el cambio tecnolgico, la globalizacin, los

efectos de los mercados y una mayor demanda de agua por todos los sectores de la

sociedad. Puede la auto-gestin de los sistemas de riego adaptarse satisfactoria-

Prlogo


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10 ANTOLOGA SOBRE RIEGO

mente a estas condiciones cambiantes, o habr un punto de inexin en el que son

susceptibles al colapso?

Los sistemas de riego auto-gobernados en Mxico, tal como otros sistemas ad-

ministrados por pequeos agricultores alrededor del mundo, enfrentan creciente-

mente retos a su integridad institucional y funcional. Estas instituciones y organi-zaciones de regantes pueden ser desestabilizadas de varias maneras:

1. En el sentido tcnico: El sistema de ujo por gravedad del riego por ace-

quias requiere una cantidad mnima de carga hidrulica para empujar el

agua a travs de toda la red de distribucin (el canal general o acequia

madre y laterales). La extraccin de grandes cantidades de agua, ya sea del

ro o del canal mismo, por ejemplo, podran reducir la carga hidrulica,

especialmente durante periodos de bajo ujo como bajo condiciones de

sequa. Sin agua en la bocatoma, los incentivos para la accin colectiva

estn en riesgo.

2. En el sentido de la administracin: Una administracin adecuada y equita-

tiva de la acequia requiere que se mantenga completa. Como miembros de

un sistema de propiedad comn, los regantes comparten equitativamente

los costos y benecios de administrar el sistema. Esto tambin incluye la

responsabilidad por la conservacin, mantenimiento, reparacin y limpieza

anual de la propiedad comn: la estructura de derivacin, las compuertas,

drenes, as como la red misma, la acequia madre y laterales. Cuando el sis-

tema pierde parte de esta capacidad humana, la carga debe ser traslada a

los regantes restantes.

3. En el sentido econmico: La obligacin principal del sistema es entregar

agua a los campos de los agricultores con el n de hacer crecer los cultivos,

ya sea para auto-consumo, trueque o venta a mercados externos. La dis-

tribucin del agua a los campos crea un paisaje del agua, o un paisaje de

trabajo que en s produce servicios ecosistmicos como un bien social, pero

tambin provee directamente a los regantes benecios crticos econmicos

e ingresos. Si los rendimientos econmicos declinan o desaparecen, la capa-cidad del colectivo para pagar por la operacin y mantenimiento amenaza

la viabilidad nanciera del sistema.


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11PRLOGO

4. En el sentido poltico: Como sistemas de auto-gobierno, la funcionalidad

de la acequia tambin depende de la participacin constante y activa de to-

dos los regantes; la prdida de membresa puede erosionar la capacidad de

estas democracias para establecer normas comunes, hacer decisiones ope-

racionales, elegir autoridades, monitorear el cumplimiento, y llevar a cabouna supervisin adecuada de los asuntos de la acequia. Es tambin un cri-

terio importante a considerar el reconocimiento o su ausencia por par-

te de las agencias gubernamentales, por la legislacin y las normativas. A

menudo, bajo la apariencia de reforma, los cambios en las leyes usurpan

la autoridad de los regantes sobre sus sistemas de riego a pesar de sus rei-

vindicaciones histricas a la autonoma o a sus derechos de agua histricos.

En conjunto, estos factores pueden fusionarse, agravando la inestabilidad del

sistema. Investigaciones sobre sistemas de propiedad comn demuestran que los

apropiadores de recursos naturales requieren un nivel mnimo de garantas de que

su empresa de accin colectiva continuar funcionando como se dise original-

mente, es decir, que sus derechos, privilegios y benecios se mantendrn intactos

en el futuro. Si se introducen cambios externos, o a veces internos, que amenacen

estos acuerdos institucionales bsicos, o si los costos son mayores que los recursos

obtenidos, entonces sus incentivos para seguir invirtiendo en la empresa disminu-

yen y todo el sistema puede desestabilizarse (Yang Tang, 1992). Los derechos de

uso comn a menudo proporcionan a los sistemas tradicionales cohesin social y

una forma estable de administracin del recurso que, a su vez, promueve una adap-

tacin eciente a la cambiante disponibilidad de los recursos, pero la combinacin

de crecimiento demogrco, cambio tecnolgico, cambio climtico y polticas p-

blicas pueden y han desestabilizado a muchas instituciones de propiedad comn

existentes en el mundo (Runge, 1992).

Cmo puede el auto-gobierno contrarrestar estas y otras fuerzas potenciales

de desestabilizacin? Cules son los cimientos de estas organizaciones autogesti-

vas, y cmo pueden fortalecerse en tiempos de perturbaciones del sistema natural

o turbulencias en el entorno jurdico-poltico? Para analizar estas preguntas, con-sideremos los trabajos de Ostrom y Maass. Segn Ostrom (1992), un sistema per-

durable de propiedad comn es uno que ha estado en funcionamiento por varias


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generaciones, que establece lmites claramente denidos, y que confecciona reglas

para la apropiacin y provisin del recurso adaptadas a las condiciones locales. En

consonancia con los principios de diseo de Ostrom, los regantes modican las re-

glas de operacin segn las caractersticas especcas de su entorno y, cuando en-

frentan una turbulencia inesperada, echan mano de un reservorio de adaptacionespasadas y determinan cmo resolver los nuevos problemas que se presentan. En

trabajos ms recientes, Ostrom modic sus principios de diseo para desarrollar

un marco de trabajo que analiza las interacciones humano-ambientales como com-

plejos sistemas socio-ecolgicos con atributos de gobernanza que pueden afectar y

ser afectados por los contextos, de mayor o menor escala, socioeconmicos, polti-

cos y ecolgicos en los que estn inmersos (Ostrom, 2007; Cox, 2010).

Segn Maass (1978), el riego reduce la incertidumbre en un entorno de otra

manera inhspito, pero requiere que los agricultores mantengan un alto nivel de

organizacin y auto-disciplina en sus procedimientos para distribuir una cantidad

limitada de agua y para resolver conictos sobre el desarrollo de suministros adicio -

nales. Cmo se organizan y cmo actan los regantes colectivamente para controlar

sus propios destinos como agricultores? Las asociaciones de regantes operan bajo

reglas de participacin popular, control local y autoridad discrecional, y qu tanto

se adhieren a los principios de justicia, equidad, y procedimientos para una ordena-

da resolucin de conictos? Los sistemas de riego gestionados por agricultores que

cumplen con los criterios establecidos por Maass son ms propensos a perdurar, y

las organizaciones exitosas se auto-renovarn cuando confronten amenazas a su

solidaridad. Las perturbaciones y otros golpes al sistema colectivo a menudo abren

oportunidades para renovar o reorganizarse en una nueva trayectoria, un elemento

clave de capacidad adaptiva que se aprende a travs de mltiples generaciones de

memoria social sobre la institucin (Folke, 2006).

Ultimadamente, lo que parece importar ms en la cuestin sobre qu tan ro-

busto es el sistema consiste en la capacidad de la organizacin de auto-gobierno no

slo para adaptarse al cambio, sino tambin para amoldar el cambio a un futuro

ms deseable, por rutas de desarrollo que son sostenibles (Folke, 2006). Los casos

en esta Antologa sealan terreno frtil que nosotros, como cientcos sociales,podemos seguir investigando ms realizar anlisis a mayor profundidad, especial-

mente en colaboracin con otras disciplinas de las ciencias fsicas y naturales, y en


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13PRLOGO

proyectos de investigacin donde las asociaciones de usuarios del agua sean nues-

tros colaboradores y co-investigadores. Los ensayos de los estudios de caso sobre

sistemas auto-gobernados reunidos en este libro sugieren una serie de factores de

resiliencia que podemos analizar no slo para construir conocimiento, sino tam-

bin para estimular el desarrollo de polticas pblicas y legislacin favorable a lossistemas de riego auto-gobernados:

1. La cultura de ayuda mutua

2. Reglas de gobernanza

3. Control local y autoridad sobre la toma de decisiones

4. La capacidad adaptiva para recuperarse

5. El poder y la solidaridad de la asociacin

La supervivencia humana depende ms de estrategias cooperativas de unin mu-

tua que en los mezquinos intereses de los individuos motivados por la ganancia

privada. A la resiliencia de los sistemas de riego auto-gobernados han contribuido

muchos factores, pero el concepto de ayuda mutua recproca es uno de los funda-

mentos esenciales de la cohesin social. Los principios de mutualidad estn inte-

grados en las reglas para compartir y para la distribucin equitativa del agua en un

sistema rotativo de turnos. Los resultados de investigaciones de estudios de caso

internacionales han concluido que los sistemas de gestin son ms ecaces cuando

las reglas de gobierno son diseadas y se hacen cumplir por los mismos usuarios,

y no impuestas por una remota burocracia. Cuando se compara con la adminis-

tracin por el Estado, el auto-gobierno tiende a ser ms eciente porque puede

modicar las reglas de operacin para adaptarse a las condiciones especcas del

entorno social y fsico, as como para responder a las contingencias en situaciones

de cambio rpido (Yan Tang, 1992).

El control local y la autoridad discrecional en el gobierno son elementos cla-

ves en la resiliencia del sistema, pues estas organizaciones de auto-gobierno son

instituciones locales que aprenden a desarrollar la capacidad para responder a la

retroalimentacin ambiental ms rpido que las agencias centralizadas. Al estarin situ las instituciones de autogobierno estn fsicamente ms cerca de los recur-

sos, y hay un mayor peso de aprender haciendo, aprendizaje que se acumula en


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la memoria colectiva de conocimiento ecolgico prctico (Davidson-Hunt y Ber-

kes, 2002). A su vez, la capacidad adaptiva de responder al cambio se ve reforzada

por la memoria institucional de aprendizaje social y ecolgico, esta memoria es un

componente del capital cultural que ayuda con la recuperacin y renovacin cuan-

do se producen eventos de crisis, debidos a los mercados externos, fallos en los re-cursos, nueva legislacin, o polticas gubernamentales decientes (Folke, Colding

y Berkes, 2002).

En sus muchas dcadas de estudiar el signicado cultural de paisajes hidru-

licos ancestrales alrededor del mundo, Glick (2006) aboga por la preservacin de

huertas, oasis, plderes y chinampas como artefactos humanos que han sido pro-

veedores estables de alimentos. Segn el anlisis de Glick, los sistemas agrcolas

tradicionales son intensivos en conocimiento y el conocimiento del funcionamien-

to del sistema en su conjunto lo detenta el colectivo de los regantes, particularmen-

te en lo que se reere a micro regiones distintivas: suelos, condiciones climticas,

cultivos, y los requerimientos de agua para todos los nichos adecuados para la agri-

cultura. La mutualidad de los regantes deriva de los valores implcitos en las reglas

de operacin para la distribucin del agua, esto es la equidad, la justicia y el control

local (Glick 2006).

En el contexto global, el poder de la asociacin es una enseanza a compartir

por todas las culturas, como una estrategia de supervivencia equitativa, adaptable

y perdurable. La diversidad cultural es en s misma un recurso global, al igual que

las instituciones de base que proporcionan recursos vitales bajo normas de ayuda

mutua y en concordancia con las costumbres, creencias y valores locales que son

importantes para el bien colectivo. Para los legisladores y los organismos que di-

sean las polticas pblicas, un sabio curso de accin sera el de reconocer, validar

e incorporar el capital social de las culturas tradicionales. El auto-gobierno de los

sistemas de riego no siempre es exitoso, pero estudios de caso de todo el mundo

han demostrado que los regmenes jurdico-polticos que son ms hospitalarios

con las iniciativas locales es ms probable que tengan como resultado organizacio-

nes locales de auto-gobierno ms efectivas (Yan Tang, 1992).

Se debe presionar, especialmente a los gobiernos, a desarrollar programas deasistencia legal, tcnica y nanciera para apoyar en lugar de debilitar a las institu-

ciones locales. Los proyectos de mejora de la infraestructura de riego deben incluir


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15PRLOGO

los costos de participacin por las asociaciones de usuarios del agua afectadas. Los

nanciadores de investigaciones deben presupuestar los costos de la participacin

de los regantes junto con otros gastos de la investigacin. Para mejorar la cantidad

y calidad de la participacin local, las agencias pblicas deben desarrollar progra-

mas de fortalecimiento de las capacidades en colaboracin con las asociacionesde regantes y sus autoridades, incluyendo las alianzas entre sistemas. La sinergia

de estas relaciones horizontales probablemente se sumar a la capacidad de las

organizaciones de regantes para movilizarse a favor del desarrollo de leyes y de

polticas con una perspectiva desde abajo y no desde arriba.

Jos A. Rivera

University of New Mexico

Ag radec im i en t o s . A Guiomar Palerm por la traduccin del ingls.

Referencias

Cox, Michael 2010Exploring the Dynamics of Social-Ecological Systems: The Case of the Taos ValleyAcequias. Tesis doctorado, School of Public and Environmental Aairs, Indiana University.

Davidson-Hunt, Iain J. y Fikret Berkes 2002 Nature and society through the lens of resilience: Towarda human-in-ecosystem perspective. InNavigating Social-EcologicalSystems, Fikret Berkes,Johan Colding, y Carl Folke, eds. West Nyack, NY: Cambridge University Press, pp. 53-82.

Folke, Carl 2006 Resilience: The emergence of a perspective for social-ecological systems analysis.Global Environmental Change16: 253-267.

Folke, Carl, Johan Colding, y Fikret Berkes 2002 Synthesis: Building resilience and adaptive capacity

in social-ecological systems. InNavigating Social-EcologicalSystems, Fikret Berkes, JohanColding, y Carl Folke, eds. West Nyack, NY: Cambridge University Press, pp. 352-387.

Glick, Thomas F. 2006 Historical Status and Cultural Meaning of Historic Hydraulic Landscapes: Oases,ponencia presentada en el Primer Congreso Internacional sobre Oasis y Turismo Sostenible,Elche, Espaa.

Maass, Arthur, y Raymond L. Anderson [1978] 1986 and the Desert Shall Rejoice: Conict, Growth andJustice in Arid Environments. Malabar, FL: Robert E. Krieger Publishing Co., pp. 1-10, 366-376.

Ostrom, Elinor 1992 Crafting Institutions for Self-GoverningIrrigation Systems. San Francisco:Institute for Contemporary Studies, pp. 67-79.

Ostrom, Elinor 2007 A diagnostic approach for going beyond panaceasProceedings of the NationalAcademy of Science104 (39): 15181-15187.

Runge, Ford C. 1992 Common property and collective action in economic development. InMakingthe Commons Work: Theory, Practice, and Policy, Daniel W. Bromley, ed. San Francisco:

Institute for Contemporary Studies, pp.17-39.Yan Tang, Shui 1992Institutions and Collective Action: Self-Governance in Irrigation. San Francisco:

Institute for Contemporary Studies, pp. 22, 129-131, 136.


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El pequeo riego es un logro tecnolgico de la antigedad que ha llegado hasta

nuestros das. Est presente en todas las sociedades; algunas de ellas le deben su

origen y su organizacin. Se entiende por pequeo riego la infraestructura y la ca-

pacidad autogestiva de una familia o una pequea comunidad de campesinos para

llevar agua a las tierras labrantas y as producir alimentos. Normalmente el peque-

o riego implica una organizacin siempre presente que ata a un nmero deter-

minado de productores organizados en sistemas de manejo de agua y autogestin

administrativa de derechos y responsabilidades con el n de que ste se mantenga

de manera permanente.

El estudiar el pequeo riego es trascendente ya que la mitad de las cosechas del

mundo se cultivan gracias a l: el arroz, el trigo, la cebada, el maz son producidos

por manos campesinas y productores rurales. Ni los grandes centros cerealeros en

Estados Unidos o Europa, que alcanzan altsimos niveles de produccin, de inver-

sin y subsidio, compiten con los pequeos centros productores de todo el mundo

en calidad y en resiliencia, sin contar con apoyos. En Mxico la mitad del riego

nacional se desarrolla gracias a los pequeos usuarios; la otra mitad es lo que se

llama la gran irrigacin, subvencionada por el Estado mexicano.

Presentacin


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El libro que aqu se presenta es precisamente un aporte en este sentido. Des-

pus de aos de trabajo se logra conjuntar una serie de trabajos de campo, de infor-

mes y de estudios que dan cuenta del proceso actual del pequeo riego en Mxico.

El recuento es directo, pesado, sin concesiones; se ve lo que existe, se presenta lo

que se registr, virtudes de la investigacin que permiten al lector acercarse al fe-nmeno del pequeo riego con cierta seguridad de acercarse y valorar por uno mis-

mo lo que est sucediendo en la mitad del agro irrigado de Mxico, precisamente el

agro de la pequea irrigacin. A pesar de ser una muestra mnima a nivel nacional,

los estudios de caso presentados en estas pginas nos aportan una imagen general

compleja pero ilustrativa a nivel regional.

El comn denominador que vemos en los estudios, incluido el sucinto ejercicio

introductorio, lo constituye la comunidad, el estado y la descripcin de los siste-

mas hidrulicos en pequea escala, es decir, los regados en manos de pequeos

usuarios. La lectura general del texto nos conduce a sealar como primer concepto

bsico a la comunidad, comprendida dentro de la estructura social donde se ubica

el sistema de riego, sus usuarios, sus autoridades, sus relaciones de derecho con-

suetudinario que facilitan su manejo y sobrevivencia. Otro comn denominador

que aparece caso por caso es la complejidad agraria de los sistemas agrcolas, es

decir, las mltiples formas de organizacin que no registra el derecho agrario. Los

sistemas sociales que surgen del pequeo riego aun cuando sea difcil limitarlos,

registrarlos y orientarlos hacia objetivos de poltica nacional requieren de lega-

lidad y legitimidad que slo pueden ser derivadas del derecho. Este libro nos da

muestra fehaciente de ello.

Si calicramos este proceso social de manejo comunitario de los sistemas de

pequeo riego en trminos de economa de energa diramos que estamos delante

de sistemas resilientes, o sea sistemas que tienen capacidad de sobrevivir, reprodu-

cirse y continuar creciendo. El manejo del agua en forma comunitaria, no slo en

su conduccin, sino en su captacin y entrega, contribuye a estos nes. A nal de

cuentas es la organizacin autogestiva de la comunidad el motor de sta y el riego,

el inicio societario de la formacin de su estructura social.

A la interrogante de qu tanta autoridad y capacidad regulatoria tiene la comu-nidad, se enfocan algunos de los artculos de este libro, que trata de dar respuestas

de manera etnogrca. Tambin responde a cuestionamientos tales como cul es


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19PRESENTACIN

el papel del Estado como regulador del riego, qu indicadores deberan utilizarse

para medir la eciencia de la entrega del agua y si el Estado est cumpliendo su

papel en esta importante funcin social. El valorar su papel es trascendente hoy en

da porque el uso del agua en manos de intereses que buscan nicamente la espe-

culacin del capital ha resultado catastrco, no slo en el pequeo riego ni sloen los pases agrarios. An en los pases desarrollados se ha abandonado la idea de

privatizar el manejo del agua, haciendo caso omiso de la promocin de las institu-

ciones monetarias internacionales en este sentido.

Las voces de los estudiosos aqu reunidos se unen a otras voces autorizadas en

otras partes del mundo en la visin de la necesidad de analizar este tema y propo-

ner soluciones a los problemas derivados de la irrigacin y de su papel en la bs-

queda de un planeta ms sustentable.

Toms Martnez Saldaa

Colegio de Postgraduados


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Esta Antologa aborda casos en los cuales los usuarios se auto-gobiernan y que,

adems de gobernarse a si mismos, se ocupan tambin de la operacin, es decir

prescinden de contratar personal especializado.

En la primera parte de la Introduccin presentamos el marco analtico: la dis-

cusin sobre el impacto del regado en la organizacin social, los lmites a la au-

togestin sin personal especializado y la importancia de un marco jurdico ade-

cuado para estimular la autogestin. Se justica el inters de explorar en el caso

de Mxico el impacto de un marco jurdico cambiante sobre las organizaciones de

auto-gobierno.

En la segunda parte de la Introduccin presentamos el anlisis de los resul-

tados de la investigacin de casos. Mientras la expectativa era de imposibilidad o

dicultades de gestin en ausencia de un respaldo jurdico a la organizacin, lo que

muestra el anlisis es la resiliencia de las organizaciones.

En la tercera parte de la Introduccin presentamos una sinopsis de los estudios

de caso compilados en esta Antologa entrelazando legislacin, polticas pblicas y

los estudios de caso realizados. Se hace referencia tambin a la dinmica y meto-

dologa utilizada por el equipo de investigacin.

Introduccin:

Capacidades de auto-organizacinde los regantes y legislacin



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CAPACIDADES DE AUTO-ORGANIZACION Y LEGISLACIN

Los estudios sobre organizacin social y riego proponen que hay una respuesta o

contra-parte organizativa a la infraestructura hidrulica. Aunque los autores die-

ren sobre la respuesta social a la prctica de la agricultura de riego, coinciden enque hay consecuencias institucionales. El debate sobre la respuesta social al regado

opuso la necesidad de un Estado administrador (para la gran irrigacin) a la capaci-

dad de los regantes de contar con instituciones cohesivas, democrticas y capaces de

negociar con el Estado (Wittfogel, 1957; Maass et al, 1976; Glick, 1970; Hunt, 1988).

En paralelo, se incorpor a la discusin la problemtica especca de requeri -

mientos distintos para la administracin o, ms visiblemente, para la operacin de

los pequeos y grandes sistemas de riego1. Los grandes sistemas, aun cuando se

caractericen por contar con auto-gobierno2, requieren de personal contratado es-

pecializado (de una burocracia o tecnocracia) (Mabry, 1996; Worster, 1985; Vaid-

yanathan, 1985; Palerm, 2000, 2006). Por lo tanto es conveniente una tipologa de

la auto-gestin, como burocrtica y no-burocrtica.

Adicionalmente se ha explorado cmo diseos de la estructura de administra-

cin y gobierno basados en niveles organizativos enlazados atenan los requeri-

mientos burocrticos aun en grandes sistemas de riego o en redes hidrulicas, el

caso de Bali y el caso de Espaa son paradigmticos. Cada nivel desde el barrio o

la comunidad hasta la cuenca tiene su propia organizacin, la cual participa y se

enlaza con otra organizacin. Por ejemplo, en el caso de la acequia real del Jcaren Espaa, un nivel organizativo rene a 20 pueblos que conforman la comuni-

dad de regantes (35,000 regantes y 20,000 hectreas) y se enlaza con otro nivel

organizativo: el sindicato que rene a las acequias hermanas (6 acequias y 45,000

hectreas), y, nalmente, se enlaza con el nivel organizativo llamado confedera-

cin hidrogrca, que es tambin administrador de las presas de almacenamiento,

1 Sobre el concepto de sistema de riego ver Hunt (1988), que dene sistema desde la toma de unafuente natural, lo que excluye presas de almacenamiento, coordinacin a nivel de ro y enlace entresistemas por aguas de drenaje. Para estos otros casos se utiliza el trmino red hidrulica (Cressier,1995; Palerm y Martnez, 1997). Sobre tamao del sistema, denido como supercie regada: pequeo

(menor a 5,000 ha.), mediano (5,000 a 20,000 hectreas) y grande (mayor a 20,000 hectreas) verPalerm (2006, 2009).2 El auto-gobierno de grandes sistemas con tenencia de la tierra minifundista est todava pordemostrarse.


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23INTRODUCCIN: CAPACIDADES DE AUTO-ORGANIZACIN DE LOS REGANTES Y LEGISLACIN

nivel que ya corresponde a la administracin por el Estado (Pimentel Equihua et

al, 2009; para Bali ver Lansing, 1991). Este diseo se contrapone a aquel donde el

gobierno de todo el espacio hidrulico se centraliza y se recurre a personal orga-

nizado jerrquicamente en cadena de mando para la operacin (Palerm, 2009b).

La caracterizacin del tipo de administracin: burocrtica y no-burocrtica,retoma la discusin sobre el regado como generador de burocracias y de jerar-

quas o, en contraparte, la capacidad de la gente comn de construir y administrar

estructuras complejas (Erickson, 2006). Los lmites impuestos por el tamao y

nmero de usuarios del sistema de riego estn por establecerse, no obstante hay

casos empricos que rebasan los tamaos que se consideran pequeos (Palerm,

2006; Mabry, 2000).

Sin embargo, estas perspectivas, aunque demuestran la capacidad autogestiva

de los regantes, con sus variaciones debidas al tamao de los sistemas, nmero de

usuarios y a los diseos de la estructura de administracin y gobierno, no explican

la variacin entre regiones mundiales de la presencia de autogestin o de adminis-

tracin por el Estado para sistemas de riego comparables.

Para abordar la variacin entre regiones mundiales, Sengupta (2002) propone

que la existencia de legislacin estable y consistente a largo plazo que otorga un

marco jurdico a las organizaciones de regantes favorece su existencia y fortale-

za; mientras que su ausencia favorece la debilidad, inexistencia e invisibilidad de

las organizaciones de regantes.La comparacin que realiza entre el caso de Japn,

Filipinas y la India es muy sugerente. Mientras en Japn y Filipinas hay reconoci-

miento legal de las organizaciones de regantes, en la India hay un muy limitado y

muy reciente reconocimiento; en acorde con el planteamiento realizado: Japn y

Filipinas cuentan con organizaciones de regantes, pero la India carece de organi-

zaciones de regantes excepto la organizacin no-ocial a nivel de comunidad.

Bajo la perspectiva de que la capacidad de los regantes de auto-administrarse

y de negociar con el Estado estara muy vinculada a marcos jurdicos favorables a

la existencia de organizaciones de regantes, se analiz el caso espaol. Se encontr

(Gimnez y Palerm, 2007) que desde las leyes de aguas de 1866 y 1879, en Espa-

a ha existido un reconocimiento jurdico como comunidades de regantes, y que,anteriormente y desde la reconquista, hubo reconocimiento jurdico, en forma in-

dividualizada, para las organizaciones de regantes existentes. El anlisis de otras


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regiones mundiales (provincia de Mendoza, Chile, Per y Mxico) arroja resultados

similares a la propuesta de Sengupta (Palerm, 2010a). La importancia del respaldo

legal a las organizaciones existentes tambin es abordada de manera muy sugerente

para los pequeos regados de la regin andina (Boelens, 2003; Boelens et al, 2005).

Cualquier marco jurdico, sin embargo, no es condicin suciente para promo-ver y consolidar la organizacin autogestiva. En el caso del Per, por ejemplo, a

principios del siglo XX se retom la propuesta legislativa espaola, sin embargo la

implementacin provoc alzamientos campesinos; lo que, a su vez, llev a revertir

la legislacin (Palerm, 2010a).

Los marcos jurdicos basados en la tradicin de autogestin parecen ser es-

pecialmente exitosos. En el caso de Espaa la legislacin de nes del siglo XIX se

bas en el caso emprico de la huerta de Valencia. La legislacin, adems de pro-

poner lineamientos basados en el caso de la huerta de Valencia, indic que se daba

reconocimiento formal a cualquier organizacin preexistente. En el caso de Chile,

el modelo que se sigue para la legislacin nacional estuvo basado en los ordena-

mientos o normativa de la Sociedad del Maipo; caso que tambin sirvi de ejemplo

emprico a seguir en el siglo XIX cuando se produce la gran expansin del regado

en Chile. En el caso del Japn, la ley del ro de 1896 complementa, pero no sustitu-

ye a las organizaciones tradicionales (Sengupta, 2002; Sarker, 2012).

Las organizaciones autogestivas tradicionales, a su vez y con anterioridad a las

legislaciones nacionales, se sustentaron o crearon o recurrieron a marcos legales

ad hoc, es decir para sistemas especcos, tal es el caso, ya mencionado, de Espaa.

En este mismo sentido, el caso de Holanda es especialmente ilustrativo, ya que las

instituciones de diques y drenajes se desarrollaron a la par que la sociedad medie-

val de los Pases Bajos (Palerm, 2010b).

La fortaleza o debilidad legal de las organizaciones de regantes es especialmen-

te visible ante uno de los procesos que inhibe a las organizaciones de regantes: la

expansin de la administracin por el Estado. Sengupta (1993), dejando de lado la

discusin sobre la respuesta social a la prctica de la agricultura de riego, propone

que mientras en los pequeos regados dispersos es ms difcil y costoso que el Es-

tado coopte la administracin de los sistemas de riego, en los grandes regados esms fcil para el Estado poner en marcha una administracin burocrtica. Esto es,

en la terminologa de Mitchell (1975:533-534), la decisin social de centralizacin.


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En diversas regiones del mundo (India, Marruecos, Per) se sealan como cau-

sas de erosin y desaparicin de las organizaciones tradicionales su substitucin

por una administracin burocrtica debido a la expansin de la administracin por

el Estado, coincidente o no con la incorporacin de los regados tradicionales en

proyectos modernos de regado (Sengupta, 1993, Groenfeldt, 2004; Or, 2005-a,2005-b; Palerm, 2009a).

La capacidad de las organizaciones de regantes para negociar exitosamente con el

Estado constructor de gran obra hidrulica que argumenta Maass (1976), en debate

con la hiptesis hidrulica de Wittfogel (1957), est basado en casos que pertenecen a

regiones mundiales (Estados Unidos y Espaa) en que ha habido una legislacin es-

table y consistente para otorgar un marco jurdico a las organizaciones de regantes.

Es decir, aunque viejas o antiguas organizaciones autogestivas de regantes se

correlacionan con instituciones fuertes, capaces de negociar con el Estado, susten-

tables en el tiempo, con una buena gestin del agua (Maass, 1976; Ostrom, 1990),

estas caractersticas no parecen depender nicamente de la capacidad de los re-

gantes, sino tambin de una legislacin nacional consistente en el largo plazo que

otorga un marco jurdico estable a las organizaciones. En breve, una legislacin

nacional favorable y la capacidad de auto-organizacin hacen sinergia logrando

consolidar instituciones. En los trabajos de Ostrom (1990), aunque se prioriza la

capacidad de auto-organizacin, entre los principios de diseo para organizaciones

autogestivas seala como un 7 principio, un mnimo reconocimiento de los dere-

chos de organizacin por parte del Estado.

En el libro ms reciente de Boelens et al(2011: 86 y ss) se aborda no solo la

importancia del reconocimiento legal sino tambin la capacidad de defensa o de

accin, que proponen como un 10 principio de diseo. Ello es pertinente debi-

do a que los cambios ms recientes en la legislacin mexicana y de otras partes

del mundo sobre aguas, as como sobre las comunidades (ejidos y comunidades

agrarias) beneciarias del reparto agrario, reejan las polticas neoliberales: indi-

vidualizacin de los derechos de agua, compra-venta y renta de derechos de agua,

implantacin de modelos empresariales (burocrticos o profesionalizantes) para

la administracin (Ruf, 2011; Boelens et al, 2011; Murillo, 2012: 83-85, 89-100,102-107). En la acequias de Nuevo Mxico, se tiene el desarrollo de organizaciones

en defensa de las acequias hispanas tradicionales (Rivera, 1998; Rodriguez, 2006).


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En caso de que efectivamente exista una fuerte sinergia entre las capacidades

auto-organizativas de los regantes y la legislacin, existe tambin una gran res-

ponsabilidad de los estados nacionales dado que la legislacin emitida es clave

para consolidar y fortalecer las organizaciones de regantes. La discusin y puesta

a prueba de esta propuesta no es solo interesante para el debate terico, sino tam-bin para las polticas pblicas nacionales. Los estados nacionales y los organismos

internacionales, cuando menos en el discurso, consideran indispensable una bue-

na gestin del agua.

El caso de Mxico

En Mxico no se reconoce antigedad o historia a las instituciones de regantes: las

instituciones de regantes, en el lenguaje ocial, se limitan a mdulos, esto es, tra-

mos de los Distritos de Riego transferidos a Asociaciones de Usuarios en la dcada

de 1990; y a unidades de riego, cuya nomenclatura data de la legislacin de aguas

de 1992, aunque tiene el antecedente de las llamadas URDERALES (Unidades de

Riego para el Desarrollo Rural), que data a su vez de legislacin de 1972. Las orga-

nizaciones de regantes reportadas en el Registro Pblico de Derechos de Agua (RE-

PDA), instituido en 1992, son, sobre el papel, entes ahistricos3(Garduo, 2001,

2005a, 2005b; Garduo et al, 2003). No obstante, Mxico es un pas con presencia

de regado desde la poca prehispnica, con construccin de infraestructura hi-

drulica en el periodo novohispano y decimonnico, as como una muy importante

expansin durante el siglo XX

4

cabe preguntarse dnde estn las instituciones deregantes de alcurnia o cuando menos las del arco temporal que va de principios del

siglo XX a principios del siglo XXI.

En acorde con la propuesta de la inuencia del marco jurdico sobre la fortaleza

de instituciones de regantes, miramos hacia la legislacin. Al dar seguimiento a la

legislacin sobre instituciones de regantes, para sopesar su continuidad, encontra-

mos que la legislacin federalinicia a nes del siglo XIX, precisamente en un

3 El REPDA responde, aparentemente, a la regularizacin de concesiones: ... it was estimated therewere about 300,000 water users by 1992 and only about 2,000 water use concessions were issuedbetween 1917 and 1992 ... (Garduo, 2001); adicionalmente no hay sealamiento de concesiones

previas a 1917. El REPDA, se seala en la Agenda del Agua, tampoco es un registro conable de usua-rios y de extracciones del agua (Aboites et al, 2008).4 De 2,000,000 de hectreas antes de la Revolucin mexicana, segn Tamayo (1958: 66, 67 y 82), alos 6,000,000 de hectreas que actualmente se reportan (Palerm, 2005).


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proceso que se ha llamado de federalizacin de las aguas al pasar los asuntos de

agua del nivel estatal al federal (Aboites, 1998). Con la Ley de Irrigacin de 1926

nacen los Distritos de Riego y los reportes ociales minuciosos sobre Distritos, as

como la parquedad en los reportes sobre las supercies de riego fuera de los Dis-

tritos. De hecho, el agregado de supercie regada fuera de los Distritos sorprendi(Escobedo, 1997a; Palerm y Martnez, 1997).

A la federalizacin de las aguas, se aade otra ruptura, sin duda de mucho ma-

yor impacto, producida por el reparto agrario5, que transform la tenencia de la tie-

rra y el acceso al agua de riego al pasar los derechos a los beneciarios del reparto

agrario; los sistemas de riego que abastecan a unos pocos usuarios empezaron a

abastecer a multitud de campesinos regantes. Hay entonces un antes y despus de

la federalizacin de las aguas y del reparto agrario.

Se evidencia tambin, en el curso del siglo XX, una expansin de la ad-

ministracin por el Estado y la supresin de organizaciones de regantes en el

marco de los Distritos de Riego (Palerm, 2005). Hay organizaciones, oficiales,

de regantes (asociacin de regantesy junta de aguas) en algunos Distritos

de Riego, hasta que en 1972 la administracin de los Distritos pasa a ser atribu-

to exclusivo de la federacin (Rodrguez et al, 2007; Palerm, 2009a). En 1992

inicia la transferencia a los usuarios de tramos (llamados mdulos de riego) de

los Distritos de Riego, aunque el Estado federal conserva la administracin de

la obra de cabecera.

En el arco temporal del siglo XX y principios del XXI, hay un marco jurdicocambiante y confuso para las organizaciones de regantes. (Palerm, 2005; Palerm

y Rodrguez, 2005, 2008). Fuera de los Distritos de Riego, las nomenclaturas o-

ciales principales para las organizaciones de regantes sonjuntas de aguasdesde

1930 hasta 1992, urderales (unidades de riego para el desarrollo rural) desde

1972 hasta 1992, y unidades de riego a partir de 1992. La documentacin sobre

las organizaciones de regantes est dispersa entre el Archivo Histrico del Agua

(AHA), el grupo documental dotacin y accesin de aguas del Archivo General

Agrario (AGA) y los expedientes sobre urderales en SAGARPA.

5 Desde la ley agraria pre-constitucional de 1915, y se cierra con las modicaciones al artculo 27constitucional en 1992. El reparto agrario se concentra en el periodo del presidente L. Crdenas(1934-1940).


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Esta breve panormica de los cambios en la legislacin sobre agua en el curso

del siglo XX debe complementarse con los cambios en la legislacin agraria dado

que esta ltima estaba por encima de la legislacin sobre aguas desde 1915 (con la

ley agraria pre-constitucional) hasta 1992 (Palerm, 2009c).

PROYECTO Y ANLISIS DE LOS ESTUDIOS DE CASO

Para dar respuesta a la pregunta planteada en el proyecto Juntas de aguas, uni-

dades de riego y otras organizaciones de regantes. Impacto de los cambios en

la legislacin sobre las capacidades autogestivas de los regantes nanciado por

CONACyT, se dio seguimiento, en casos concretos, a la operacionalizacin de la

legislacin acerca de las instituciones para la gestin del agua de riego en el arco

temporal de principios del siglo XX a principios del siglo XXI.

En el Cuadro nm. 1 presentamos un concentrado de estudios de caso (de

este proyecto y otros) en los que se documenta la situacin organizativa en el

arco temporal de principios del siglo XX a principios del siglo XXI. Los casos

han sido seleccionados para mostrar la diversidad de la operacionalizacin de

la legislacin, ya que no parece posible armar que exista algn estilo de opera-

cionalizacin sistemtica. Son en total 19 casos que corresponden a sistemas o

redes hidrulicas con varios sistemas que utilizan aguas superciales o bien a es-

pacios hidrulicos bajo una sola administracin, de diversas regiones de Mxico:

Coahuila, Chihuahua, Guanajuato, Michoacn, Estado de Mxico, Hidalgo, Mo-

relos, Puebla, Guerrero; tanto de Distritos, como de no-Distritos de Riego, y que,

en conjunto, corresponden a una supercie regada de unas 85,000 hectreas.

En el cuadro num. 1 se presentan los diversos niveles organizativos existentes

en cada caso, desde el nivel de comunidad (aunque tambin existen niveles organi-

zativos ms pequeos que la comunidad, por campos, por barrios o por sectores),

hasta uno o dos niveles organizativos multicomunitarios. Se hace la distincin en

el cuadro entre organizaciones multicomunitarios ociales y aquellas no-ociales,

informales, alegales o vernculas. En la presentacin que sigue los nmeros entre

corchetes corresponden a los casos en el cuadro num. 1.


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Anlisis de los casos: El nivel multicomunitario

La p r esenc i a de l Est ad o :

nm er o de i n t e r v en c i o n es n i v e l m u l t i c om un i t a r i o

En algunos espacios de regado, la presencia del gobierno en los asuntos de agua

de riego se limit al reparto agrario, como en el caso del valle Coeneo Huaniqueo[12] o, como en el caso de La Caada [11], donde la intervencin del gobierno en

asuntos de agua, adicional a aquella del reparto agrario, tuvo lugar en fechas muy

recientes. La ausencia de intervenciones por parte del gobierno para implantar una

institucin u organizacin de regantes, no impidi un desarrollo organizativo mul-

ticomunitario, que se expresa en acuerdos horizontales entre las comunidades.

En otros espacios de regado, ha habido dos y hasta tres intervenciones por

parte del gobierno para introducir una nueva institucin. A continuacin diversas

modalidades encontradas.

En un conjunto de casos una institucin de auto-gobierno ha sido reemplaza-

da por otra como resultado de esas intervenciones, para gestionar exactamente el

mismo espacio hidrulico multicomunitario, por ejemplo en el caso del Cuautitln

[1], de junta de aguas pas a urderal y luego a unidad de riego; en los casos de El

Cubo [4] y del canal Tenango [9] de junta de aguas pasaron a unidad de riego; y, en

el caso de San Juan Teotihuacan [8], de junta de aguas pas a urderal.

En otro conjunto de casos, la nueva institucin de auto-gobierno (urderal y

unidad de riego) no se hizo operativa a nivel multicomunitario, sino a nivel co-

munitario; por ejemplo: urderal en los casos Nexapa [2] y Pilantitla [3], y uni-

dad de riego en el caso Tejalpa [5]. La ausencia de reemplazo de la institucin

multicomunitaria (junta de aguas) en los casos del Nexapa [2] y Pilantitla [3] no

tuvo mayor impacto, ya que en la legislacin se mantiene el reconocimiento a las

juntas de aguas hasta 1992. A partir de 1992, no tenemos informacin sobre el

caso Pilantitla [3]; en el caso del Nexapa [2] hay apreciaciones divergentes, una

de ellas indica que recibe un tratamiento especial por parte del gobierno, al darlo

de alta como Distrito de Riego con la nalidad de ser sujeto a recibir apoyos para

rehabilitacin pero sin afectar los usos y costumbres organizativos segn in-

formacin de un funcionario de la Comisin Nacional del Agua (Rendn, 2005),otra indica que hubo modicaciones o propuestas de modicacin de la organi-

zacin verncula (Gmez Carpinteiro, 2005).


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La introduccin o reemplazo de una institucin de auto-gobierno por otra, en

la mayor parte de los casos, no parece haber causado ms problemas que los tr-

mites. Sin embargo, hay un caso, el del Tejalpa [5], en el cual no hay continuidad

formal de una institucin multicomunitaria, toda vez que la junta de aguas exis-

tente no se reemplaza a partir de 1992 por una unidad de riego. Cabe sealar quehubo intervencin gubernamental a partir de 1992, pero la intervencin consiste

en el establecimiento de unidades de riego en algunas comunidades, remplazando

la estructura del ejido dedicada a los asuntos del agua.

La operacionalizacin de la introduccin de urderales y unidades de riego se

hizo, aparentemente, bajo criterios distintos. La diferencia de criterio es signicati-

va ya que implica un vaco de gestin a nivel multicomunitario, cuando la introduc-

cin de nuevas instituciones se realiza a nivel comunitario, sin prever la situacin

multicomunitaria como en el caso del Tejalpa [5]. No tenemos evidencia de qu

tan generalizada es esta situacin6.

La substitucin, a nivel multicomunitario, de una institucin ya existente por

otra (junta de aguas, urderal, unidad de riego), sin que ello modique las capacida-

des locales de gestin, parece ser un excesivo gasto de dineros pblicos.

Finalmente, en otro conjunto de casos, tambin referido al nivel multicomuni-

tario, se substituye una institucin de auto-gobierno (junta de aguas) por otra bu-

rocrtica-gubernamental, es decir: la inclusin del espacio hidrulico en un Distri-

to de Riego. Siguiendo la lnea de tiempo, unas dcadas despus, se conforma una

nueva institucin de auto-gobierno (mdulo de riego). En unos casos la anteriorjunta de aguas y el actual mdulo de riego gestionan exactamente el mismo espa-

cio hidrulico, estos son los casos de valle de Jurez [14], Cuautla [16] y Valle de

Santiago [18]. En otros casos la anterior junta de aguas y el actual mdulo de riego

gestionan espacios hidrulicos distintos, estos son los casos del Nazas [6] y [7].

La su p r esi n , p o r d ecr et o , d e i n s t i t u c i o n es mu l t i c omu n i t a r i a s

En ciertos casos la intervencin del gobierno se enfoc a la supresin de institu-

ciones multicomunitarias de auto-gobierno. Por ejemplo, en el caso de Valle de

6 La diferencia entre nmero de urderales y nmero de juntas de aguas, hace sospechar que esteproceso fue frecuente. Otra explicacin es el registro, como urderales, de multitud de pozos y de pe-queos aprovechamientos de uso comunitario no contemplados en las juntas de aguas; as como laexpansin misma de la frontera de la agricultura de riego en el curso del siglo XX:


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Santiago [18] se suprimi, por decreto de 1938, una institucin que databa de 1611.

Tambin en el caso del Cuautla se suprimi la junta de agua, por decreto de 1953;

y las juntas de aguas en el Nazas [6] y [7], por decreto de 1962.

Otro caso en que se suprime la junta de aguas es en Valle de Jurez [14], espa-

cio hidrulico que contaba con una institucin de antiguo arraigo, donde, al igualque en Valle de Santiago [18], no hubo ruptura por cambio de usuarios en el marco

del reparto agrario. Es decir, la supresin no es imputable a la incapacidad de los

nuevos usuarios, beneciarios del reparto agrario.

La auto-gestin multicomunitaria no-ocial

La legislacin y la intervencin del gobierno federal prevn la formacin de insti-

tuciones, es decir el conjunto del espacio hidrulico administrado tiene una mesa o

comit directivo. Pero hay otro arreglo multicomunitario que consiste en acuerdos

horizontales entre comunidades. Este arreglo es llamativo ya que evita la forma-

cin de una institucin. Es un arreglo tpico de la poca colonial y del siglo XIX en

Mxico, aunque para otras regiones del mundo parece ser atpico (Lipsett-Rivera,

1999; Palerm, 2010a). En Mxico, en el siglo XX y XXI, se presenta en lo no-ocial.

En el contexto de ausencia de presencia gubernamental para implantar institu-

ciones multicomunitarias, ya mencionamos los casos del valle de Coeneo-Huani-

queo [11] y de La Caada [12], que se caracterizan por acuerdos horizontales entre

comunidades. Los acuerdos de estos casos datan, hasta donde sabemos, desde el

reparto agrario, tienen entonces unos 70 u 80 aos de existencia.

En espacios donde supuestamente la distribucin del agua se haba centraliza-

do en el aparato burocrtico del Distrito de Riego, se encuentran tambin acuerdos

horizontales, como son los casos del Nazas [6] y [7]. Aun despus de la transfe-

rencia han mantenido estos arreglos horizontales, abandonarlos signicara una

centralizacin de la distribucin del agua en el mdulo de riego. En los casos del

Nazas [6] y [7] la informalidad o el carcter no-ocial de los arreglos organizativos

ha durado 50 aos (desde 1962).

En otros casos, tambin de Distritos de Riego, como en el Tepetitln [13] y el

Cuautla [16], ha habido un desarrollo de acuerdos horizontales entre comunidadesa partir de la transferencia. La efervescencia organizativa de base se ha dado a

partir de las comunidades, ponindose en contacto comunidades que comparten


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canales para resolver problemas de distribucin del agua. Estos procesos se han

dado al margen o a pesar de la organizacin formal del mdulo de riego (espacio

hidrulico transferido del Distrito).

En otros casos ms, tambin de Distritos de Riego, con resistencia a la expan-

sin de la operacin por la burocracia-gubernamental, como en el caso de Valle deJurez [14], se conserv la institucin de junta de aguas. Formalmente, en 1972 se

suprimen las organizaciones de auto-gobierno en los Distritos; de tal manera que

la resistencia abarc desde 1972 hasta la transferencia, es decir 20 aos7.

Es interesante que haya tanto conservacin de viejas organizaciones, como

creacin de nuevas organizaciones. Es decir, por un lado, hay resistencia o con-

servacin de espacios de operacin por los mismos usuarios en espacios hidru-

licos donde hubo una expansin de la operacin burocrtica-gubernamental.

Por otro, al desaparecer la administracin centralizada del Distrito, ha habido

un proceso de efervescencia organizativa y expansin de la operacin por los

mismos usuarios.

En otros casos ms, las instituciones ociales existentes de auto-gobierno crea-

ron un nuevo nivel organizativo, un caso, del Nexapa [2], conjunta unas 8,000 hec-

treas, el otro, del Cuautitln [1], unas 9,000 hectreas. Ambos casos se caracteri-

zan por tener tenencia de la tierra minifundista. En el caso del Nexapa [2] el nuevo

nivel organizativo data de principios de la dcada de 1960, el caso del Cuautitln

[1] data de principios de la dcada de 1970. Es decir 47 y 37 aos de existencia en

lo no-ocial.Finalmente, hay formas organizativas que tienen que ver, no con la operacin

o la distribucin del agua, sino con la negociacin de volmenes de agua en fechas

determinadas, tal el caso de las movilizaciones por compuerta y por canal general

del mdulo Tepatepec [15].

Ba l a n ce o r g a n i z a ci o n e s m u l t i com un i t a r i a s

La observacin de la operacionalizacin de la legislacin sobre las organizaciones

para la gestin del agua de riego, en el arco temporal de principios del siglo XX a

principios del siglo XXI, nos deba permitir abordar la pregunta planteada en la7 En Valle de Jurez, en el periodo del estudio de caso, estaban todava negociando las condicionesde la supuesta transferencia.


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propuesta de investigacin: el impacto de los cambios o discontinuidades en la

legislacin sobre la capacidad de auto-gestin.

La perspectiva desde nicamente lo ocial, o desde lo realmente existente, es

distinta. En primer lugar presentamos el balance de lo ocial, para enseguida hacer

el balance integrando lo no-ocial. El balance de lo ocial muestra un deterioro,pero menor al que inicialmente habamos supuesto.

En el siglo XX, debido a los cambios de legislacin y a cmo se hacen operati-

vos, hay afectacin a las instituciones ociales de auto-gobierno multicomunita-

rias. La afectacin est directamente relacionada con la expansin de la adminis-

tracin por el Estado, por ejemplo los casos del Nazas [6] y [7], el caso de valle de

Jurez [14], del Cuautla [16], de Valle de Santiago [18] lo que era un fenmeno ya

esperado (Palerm, 2009a).

En el siglo XX, debido a los experimentos con tipos de instituciones multico-

munitarias de auto-gobierno, hay reemplazos entre juntas de aguas, urderales y

unidades de riego. La afectacin fue mucho ms limitada de que lo que habamos

esperado, parece limitarse a trmites burocrticos. No obstante, hay un caso, del

Tejalpa [5], de prdida del nivel multicomunitario ocial por omisin de segui-

miento gubernamental; en 1992 se conforman unidades de riego en los ejidos y se

pasa por alto la actualizacin, conforme a legislacin vigente, de la organizacin

multicomunitaria, con lo cual ocialmente desparece.

En segundo lugar presentamos el balance, incorporando la organizacin

no-ocial. El balance muestra el siguiente panorama:

persistencia de organizaciones multicomunitarias de auto-gestin a pesar de su

desaparicin ocial y supuesta substitucin por expansin de la adminis-

tracin por la burocracia-gubernamental; esto es casos Nazas [6] y [7], valle

de Jurez [14], valle de Santiago [18];

persistencia de organizaciones multicomunitarias de auto-gestin a pesar de su

desaparicin ocial; esto es caso Tejalpa [5];

creacin de nuevas organizaciones multicomunitarias de auto-gestin: arreglos

organizativos de acuerdos horizontales, al margen de lo ocial; esto es casos

Nexapa [2], La Caada [11], Valle de Coeneo-Huaniqueo [12], Tepetitln[13], Cuautla [16];

creacin de nuevos niveles organizativos multicomunitarios de auto-gestin


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que abarcan espacios hidrulicos relativamente amplios (cerca de 10,000

hectreas) y con multitud de usuarios (tenencia de la tierra minifundista) al

margen de lo ocial; esto es Cuautitln [1] y Nexapa [2];

creacin de organizaciones para negociar el agua; esto es Tepatepec [15].

En el balance realizado destaca la persistencia y creacin de organizaciones

multicomunitarias no-ociales. En el conjunto de casos (cuadro nm. 1) la orga-

nizacin multicomunitaria existente es mucho mayor que aquella que corresponde

nicamente a lo ocial.

El gobierno federal actu promoviendo y suprimiendo instituciones multico-

munitarias para la administracin de aguas de riego en el curso del siglo XX y lo

que va del XXI. Sin embargo, la creacin de organizaciones multicomunitarias no

se limit a la promocin por el gobierno. Los regantes, al margen de lo ocial, tam-

bin participaron; no solo en la creacin de instituciones multicomunitarias, sino

tambin en la resistencia a su supresin.

Desde la perspectiva de las polticas del gobierno federal, el balance seala un

dispendio de las capacidades de auto-gestin de los regantes, y un excesivo gasto

en duplicar la misma organizacin sin que ello modique las capacidades locales o

mejore la gestin del agua. Los experimentos en tipos de instituciones de auto-go-

bierno, as como el experimento de gestin por una burocracia gubernamental, han

sido costosos.

En relacin a la propuesta evaluada

8

, desde la perspectiva de lo visible, de loocial, puede sostenerse. Desde la perspectiva de lo invisible, de lo no-ocial,

se encuentra una gran resiliencia de las organizaciones multicomunitarias, as

como una efervescencia organizativa. A pesar de la ausencia de sinergia 9entre

capacidades organizativas y legislacin, hay una persistencia y creacin de orga-

nizaciones. Es posible que, en otras regiones del mundo, al igual que en el caso

de Mxico o, ms bien, al igual que en esta seleccin de casos, el problema est

en la visibilizacin de las organizaciones multicomunitarias existentes, ms que

en su inexistencia.

8 Esto es, la existencia de legislacin estable y consistente a largo plazo que otorga un marco jurdicoa las organizaciones de regantes favorece su existencia y fortaleza, mientras que su ausencia favorecela debilidad, inexistencia e invisibilidad de las organizaciones de regantes.9 Posiblemente, en lugar de ausencia de sinergia, habra que decir pobreza de sinergia.


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Anlisis de los casos: El nivel de la comunidad

L a i m p o r t a n ci a d el n i v el o r g a n i z a t i v o com u n i t a r i o

La comunidad organizada con funciones de operacin o distribucin del agua 10

parece jugar un papel central en dinamizar los arreglos multicomunitarios basa-

dos en acuerdos horizontales, como en los casos de La Caada [11] y valle de Coe-neo-Huaniqueo [12], as como el Nazas [6] y [7]. Las comunidades estn detrs de

la construccin del tercer nivel organizativo en el Cuautitln [1] y en el Nexapa [2],

adems las comunidades estn detrs de la persistencia de la organizacin multi-

comunitaria para el sistema del Cuautitln [1], una organizacin que tiene conti-

nuidad desde la poca prehispnica. En el caso de Tepetitln [13] la importancia de

las comunidades como unidades organizativas que distribuyen el agua al interior

de cada comunidad y que dinamizan el sistema en su conjunto es evidente.

No obstante, cabe sealar que no en todos los casos la comunidad tiene un

lugar central. En Valle de Jurez [14] y en Valle de Santiago [18], donde los re-

gantes son propietarios privados medianos, la comunidad no parece ser un com-

ponente central. En otro caso, el mdulo Tepatepec [15], la compuerta y el tramo

de canal son nodos organizativos, pero no lo son las comunidades; ello debido a

que los vecinos de una comunidad no coinciden en compuerta e, incluso, en canal

general. La organizacin sigue las necesidades de operacin y mantenimiento de

la infraestructura. As, por ejemplo, tambin el caso de riego por mangueras [17]

los grupos se limitan a los socios que comparten la misma manguera y olla de

agua en la comunidad.A pesar de estas excepciones, es evidente en el conjunto de casos la prevalencia

de un nivel organizativo comunitario con funciones de distribucin del agua; as

como la contribucin del nivel comunitario a la construccin de acuerdos horizon-

tales y de niveles organizativos multicomunitarios. Es motivo de reexin el que la

dinamizacin de los niveles multicomunitarios parece muy vinculada a las comu-

nidades organizadas, de tal manera que contar con el nivel organizativo comunita-

rio parece un componente importante para construir un nivel multicomunitario o

10 En los Distritos tambin se encuentra participacin de la comunidad organizada en manteni-

miento de los canales generales multicomunitarios. La participacin en mantenimiento no necesa-riamente va en paralelo con la participacin en la distribucin. Sin embargo los datos con los quecontamos sobre la participacin en el mantenimiento son ms incompletos que aquellos sobre ladistribucin.


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acuerdos horizontales entre comunidades, es decir construir organizaciones para

administrar espacios hidrulicos ms amplios.

El papel de la comunidad obliga a considerar la situacin jurdica del nivel co-

munitario, bajo el supuesto de que la fragilizacin o resiliencia puede impactar la

construccin de organizaciones que administran espacios hidrulicos ms amplios.Conviene reexionar, en la lnea del equipo de trabajo de Boelens que las comu -

nidades, a su vez, dependen de la conservacin de los derechos de agua (Boelens,

2003; Boelens et al, 2005, 2011). Los cambios en la legislacin, a partir de 1992,

tales como la individualizacin de los derechos de agua, as como la renta y com-

pra-venta de derechos de agua fragilizan la situacin jurdica de la comunidad y la

capacidad de defensa de los derechos de agua.

Otra vertiente a considerar, es aquella referida especcamente a la persisten-

cia o desaparicin de la operacin o distribucin a nivel comunitario, considerando

que la existencia misma de la comunidad organizada est estrechamente vinculada

a su actividad de gestin (Wade, 1988; Agarwal et al, 1997, 2001; Palerm, 2009d).

Cabe entonces considerar el impacto, posiblemente negativo, de la centralizacin

de la administracin debido a la supresin formal y efectiva de la administracin a

nivel de comunidad, como ocurri en algunos Distritos y como parece ser el esque-

ma en los mdulos. La ausencia de un nivel de operacin comunitario, o de algn

equivalente local, posiblemente obliga a un modelo de gestin ms burocrtico, es

decir con personal tcnico contratado organizado jerrquicamente en cadena de

mando (Palerm, 2000, 2006).

La p r esenc i a de l Est ad o :

nm er o de i n t e r v enc i ones n i v e l c omu n i t a r i o

Las comunidades de Mesoamrica pueden rastrearse hasta la poca prehispnica, las

comunidades de races mesoamericanas en el norte de Mxico pueden rastrearse a la

expansin o dispora tlaxcalteca durante la colonia. La gura jurdica, durante la co-

lonia, consisti en la llamada repblica, con bienes corporados y su propio gobierno.

Las leyes de desamortizacin, que prohibieron la propiedad corporada, fueron

un duro golpe para las comunidades. El reparto agrario de la primera mitad delsiglo XX restaura en gran medida a las repblicas de indios, con propiedad corpo-

rada y gobierno propio. Las nuevas formas de tenencia de la tierra son los ejidos y


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las comunidades agrarias (esta ltima corresponde a tenencia de la tierra de bienes

comunales en virtud de la accin agraria de restitucin).

Aunque en el anlisis de la organizaciones multicomunitarias de riego se ha

planteado la discontinuidad por el reparto agrario, cabra otro anlisis que consiste

en explorar la continuidad del nivel organizativo de la comunidad, con derechos deagua en contraccin durante la segunda mitad del XIX y recuperados con el reparto

agrario, para nuevamente entrar en un periodo de erosin con las polticas neoli-

berales. Estos cambios han ido en paralelo a la situacin jurdica de la comunidad.

La legislacin agraria, hasta 1992, seala que los usuarios de riego del ejido o

de la comunidad agraria deben nombrar un juez o comisionado de aguas para la

distribucin interna. En el curso del siglo XX, las intervenciones gubernamentales

en el nivel comunitario, en el caso de los ejidos, han consistido en desplazar for-

malmente la autoridad del ejido sobre el agua de riego. No obstante, la comunidad

o los regantes de la comunidad han conservado la operacin o distribucin interior

del agua. Es el caso de la conformacin de urderales, que rene a los regantes del

ejido (Gonzlez Luna, 1997); por ejemplo en el caso del Nexapa [2]. En otros casos,

se reporta una organizacin a nivel de ejido que no est sujeta a las autoridades

ejidales, es el caso del Cuautitln [1] y, posiblemente tambin es el caso del canal

Tenango [9]. Tambin se han constituido unidades de riego a nivel de ejido, des-

plazando a las autoridades ejidales de los asuntos del agua de riego, como en el

caso del Tejalpa [5].

En todos estos casos parece estar reemplazndose una institucin comunitaria

para administrar el agua por otra (ejido, urderal, unidad de riego o algn otro tipo

de asociacin), pero sin que ello modique las capacidades locales de gestin, lo

que parece ser un excesivo gasto de dineros pblicos.

Sin embargo en los Distritos de Riego y, ms recientemente, en los mdulos, no

hay evidencia de intervenciones para reemplazo de instituciones a nivel comunita-

rio. Posiblemente debido a que supuestamente la administracin est centralizada

en el Distrito o en el mdulo.

Aparte de los ejidos y comunidades agrarias, no tenemos documentado para

el siglo XX cul es la situacin organizativa formal de las comunidades con mini-fundio de propiedad privada, lo que fueron las aguas de los pueblos en el XIX y

aguas de las repblicas en la poca colonial (Brcenas et al, en estaAntologa).


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Otra vertiente organizativa de las comunidades, gira en torno a la legislacin para

comunidades indias (Avila, 2008). Para una discusin sobre el marco jurdico

para el gobierno de las comunidades: el cuarto nivel de gobierno, es muy intere-

sante el planteamiento de Olmedo (1995, 1999). No obstante, en la actualidad,

la tendencia de la legislacin es, aparentemente, la de desaparecer el nivel degobierno comunitario.

La c om un i d a d : u n n i v el o r g a n i za t i v o y c on f u n c i o n es de oper a c i n

Ms que el reemplazo de instituciones formales comunitarias (o de su existencia

formal), cabe destacar la alta frecuencia de un nivel organizativo comunitario

que se ocupa de administrar el agua a nivel comunitario. En el caso de las juntas

de aguas, hay un reconocimiento formal del nivel comunitario en la legislacin.

Sin embargo, en los casos de las urderales y unidades de riego multicomunita-

rias no se ha hecho el seguimiento jurdico sobre el mbito de competencia de la

comunidad. En el caso del Cuautitln [1], con urderal multicomunitaria, hay un

reconocimiento del nivel comunitario; as como en los casos del Cuautitln [1]

y del Tenango [9] con unidades de riego multicomunitarias; pero en caso de El

Cubo [4], con unidad de riego multicomunitaria, aparentemente se ha limitado

el papel de las comunidades.

En los Distritos de Riego, la expansin de la administracin por la burocracia

gubernamental suprimi, en unos casos, a las juntas de agua pero no necesaria-

mente suprimi el mbito de competencia del ejido para hacerse cargo de la distri-

bucin del agua al interior de los ejidos. Por ejemplo, en los casos de Tepetitln [13]

y del Cuautla [16] se conserv la distribucin interna por los ejidos, no obstante

que la tendencia de la gerencia del Distrito fue la de suprimir, o tratar de suprimir,

la operacin por la misma comunidad.

En otros casos, tambin en Distritos, se suprimi formalmente el nivel multi-

comunitario de las juntas, y, al parecer, tambin se propuso suprimir, o intentar

suprimir, la distribucin interior por los ejidos; sin embargo en los casos [6] y [7]

del Distrito de Riego 017, se conserv, de hecho, la distribucin interior, as como

la distribucin multicomunitaria.A partir de la transferencia, en el mdulo del Cuautla [16] y en los mdulos de

la parte alta del Nazas [6] y [7] se ha conservado la distribucin interior; al igual


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que en el caso de Tepetitln [13] 11. La gestin por la comunidad, no obstante la

transferencia, parece caer en el mbito de lo informal.

En el mdulo Tepatepec [15] se tiene, desde antes de la transferencia, un cierta

participacin limitada a nivel compuerta con el nombramiento, por los usuarios de

compuerta, de un zanjero. El nivel de compuerta, quiz promovido por el Distrito,carece de marco jurdico formal.

La c om un i d a d : u n n i v e l o r g a n i za t i v o y co n f u n ci o n e s de oper a c i n

ocial o informal?

Los ejidos y comunidades agrarias comprendidos en juntas de aguas, como ya

sealamos, tenan formalmente su propio mbito de competencia. Sin embargo,

para el caso del nivel comunitario en los Distritos de Riego, no se ha hecho el se-

guimiento jurdico de la competencia del ejido (y de la comunidad agraria) para

administrar, al interior, sus aguas. Tampoco se ha hecho el seguimiento jurdico

de la competencia del ejido para los casos de las urderales y las unidades de riego

multicomunitarias. El problema es saber qu legislacin debe aplicarse.

En la legislacin de aguas, a partir de 1992, se prev una sola institucin (m-

dulo o unidad de riego) a la que se le extiende el ttulo de concesin y la que es

responsable de operar en todo el espacio hidrulico; de tal manera que, aparente-

mente, la decisin de conservar un nivel organizativo comunitario, con capacidad

de realizar la distribucin interna, es asunto de cada mdulo o unidad de riego. En

el caso de los mdulos, el diseo organizativo consiste en centralizar la operacin,de tal manera que las comunidades participan en la eleccin de su representante

a la Asamblea del mdulo, pero no participan formalmente en la distribucin

interna del agua.

Sin embargo, la legislacin de aguas, a partir de 1992, tambin tiene un apar-

tado sobre ejidos y comunidades agraria que no estn incluidos en Distritos y Uni-

dades de Riego; en estos casos, al parecer, las decisiones dependen del ejido y la

comunidad agraria.

El carcter formal o informal de la gestin del agua a nivel comunitario es difcil

de determinar, aunque es posible que la situacin jurdica se modique segn la11 Aunque el sistema del Tepetitln nalmente fue transferido como unidad de riego y no comomdulo.


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comunidad est ubicada en Distritos de Riego (antes de la transferencia), mdulos

de riego, juntas de aguas, urderales, unidades de riego o en ninguna organizacin

ocial. El carcter formal o informal, tambin puede modicarse debido al tipo

de tenencia de la tierra y por la etnia. Se hace mencin de la etnia debido a que la

nueva legislacin sobre comunidades indias puede tener algn impacto en el gradode autonoma formalmente reconocida. Para nes del cuadro nm. 1, hemos deci-

dido prescindir de tratar de determinar si la gestin del agua a nivel comunidad es

formal o informal.

La im po r t a n ci a d e l a c om un i d a d en l a o r g a n i z a ci n d e l a g e st i n d e

espac i o s h i d r u l i c o s m u l t i c om un i t a r i o s

Conviene destacar que la discusin sobre la capacidad de los regantes de auto-or-

ganizarse se reere a la administracin de sistemas que pueden ser considerados

medianos, grandes o incluso muy grandes.El problema terico radica en la ca-

pacidad de auto-organizarse para administrar sistemas de riego medianos y

grandes sin jerarqua y burocracias, o an en el caso de contar o requerir de

burocracia, la capacidad de controlar efectivamente a la burocracia. Desde la

teora no est en duda la capacidad de auto-organizacin para pequeos o muy

pequeos regados.

El problema de la gestin comunitaria es en todo caso de polticas pblicas.

Las polticas neoliberales actuales, al igual que las polticas liberales del siglo XIX

que prerieron la propiedad privada, la iniciativa individual y el mercado no con-

sideran que la comunidad organizada o la accin colectiva no solo contribuyen a

la economa de cada individuo gracias a la gestin colectiva de los recursos, sino

tambin contribuyen a la defensa del recurso. Es decir la comunidad organizada

tiene ms posibilidades de defender colectivamente el recurso que el individuo

(Boelens et al, 2011).

Es posible que la fragilizacin de la capacidad de la comunidad, afecte no solo

la gestin y defensa colectiva del recurso a pequea escala, sino tambin aquellas

organizaciones a mayor escala. Es decir que la comunidad organizada, cuando me-

nos para los pequeos agricultores, sea una pieza fundamental (un building block)para aquellas auto-organizaciones que administran sistemas de riego medianos y

grandes y otros recursos de uso comn de mayores dimensiones.


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En este contexto la capacidad de la organizacin comunitaria de persistir parece

fundamental para la persistencia de las organizaciones multicomunitarias no-bu-

rocrticas. El proceso en marcha sobre la gestin de los sistemas de abasto de agua

de uso domstico para comunidades rurales puede ejemplicar la resiliencia y per-

sistencia de la organizacin comunitaria, as como los lmites de la administracinde corte ms bien burocrtica, aquella del municipio u organismo operador.

E l caso de l a ad m i n i s t r a c i n de si s t em as de abas t o de agu as de uso

dom st i co pa r a com un i d ad es r u r a l es

En el caso de la administracin de sistemas de abasto de agua de uso domstico en

Mxico, hay un desplazamiento legal de la comunidad que se ha hecho visible en

conictos que enfrentan al ayuntamiento con las comunidades por la gestin de

los sistemas de abasto y las redes de distribucin. El desplazamiento se debe a una

conjuncin de cambios en las polticas pblicas y en la legislacin: en 1981 la en-

trega de los sistemas de agua potable y alcantarillado que operaba la federacin a

los estados y ayuntamientos; en 1983 la reforma al artculo 115 constitucional obli-

ga al municipio a atender el abasto de agua de uso domstico; en 1992 una nueva

ley agraria que resta atribuciones a los ejidos y comunidades agrarias; tambin en

1992 una nueva ley de aguas (Galindo et al, 2012).

La Ley de Aguas de 1992 y su reforma de 2004 deja nicamente resquicios

complicados para que las comunidades puedan gestionar sus propios sistemas.

Sin embargo las legislaciones estatales pueden re-introducir espacios de gestin

comunitaria del agua. La variacin entre las legislaciones estatales, en lo que

compete a la auto-administracin, es signicativa. Por ejemplo, en Chihuahua,

desde 1987, hay un Reglamento de las juntas rurales de agua potable; en Guana-

juato la legislacin de varios municipios, por ejemplo la del municipio de Moro-

len con fecha de 1994, establece Comits Rurales de Agua; en San Luis Potos

la ley de aguas de 2006 contempla Comits de Agua Rural; en Tabasco el Regla-

mento de la Ley de Usos de Agua del 2012 contempla para las comunidades rura-

les la conformacin de Unidades de Desarrollo Sustentable del Agua(UDESA).

Al parecer, nicamente en dos estados, Guanajuato y Tabasco, hay polticas parapromover la organizacin comunitaria y la auto-gestin de los sistemas de agua

de uso domstico.


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Las polticas pblicas de dotacin de agua potable (por ejemplo, el crdito del

BID para el Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y

Saneamiento en Comunidades Rurales: PROSSAPYS, tambin llamado de Agua

Potable y Saneamiento en Comunidades Rurales que est dirigido a comunidades

con menos de 2,500 habitantes) en paralelo a los cambios en la legislacin hanhecho muy visible la problemtica de eleccin de instituciones.

La seleccin de institucin para la gestin del agua de uso domstico en pe-

queas comunidades rurales, se relaciona no solo con ciertas ventajas de la ges-

tin comunitaria local: bajo costo, ecacia, equidad, legitimidad; sino tambin

con problemas serios en la gestin por el municipio o por organismo operador,

tales como altos costos incurridos por el pago de nmina del personal contratado,

lenta respuesta a desperfectos en el sistema, cobrabilidad, falta de legitimidad12.

Ba l a n ce: o r g a n i z a ci o n e s c om un i t a r i a s

Los cambios en la legislacin apuntan a un desplazamiento de la comunidad como

gestora de sus aguas. No obstante, las comunidades mantienen una importante

presencia en la gestin del agua. En las urderales y unidades de riego multico-

munitarias, las comunidades, cuando menos en los estudios de caso considerados

(cuadro nm. 1), mantienen su propio espacio de gestin. En los Distritos (antes

de la transferencia) y en los mdulos transferidos, la participacin de las comuni-

dades en la gestin del agua parece ms bien caer en lo informal. En el caso de la

ANTOLOGÍA SOBRE RIEGO Instituciones para la gestión del agua: vernáculas, alegales e informales

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