AnálisisdelaformulacióndelapolíticapúblicadeseguridadyconvivenciadeMedellín2015-2025

AndrésFelipePreciadoRestrepo

MaestríaenGobiernoyPolíticasPúblicasEscueladeHumanidades

UniversidadEAFIT2015

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AnálisisdelaformulacióndelapolíticapúblicadeseguridadyconvivenciadeMedellín2015-2025

AndrésFelipePreciadoRestrepo

TrabajodegradopresentadocomorequisitoparaoptaraltítulodeMagísterenGobiernoyPolíticasPúblicas

Asesor:AdolfoEslavaGómez

MaestríaenGobiernoyPolíticasPúblicasEscueladeHumanidades

UniversidadEAFIT2015

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Contenido

I. Introducción………………………………………………………………………………..5II. Marcodereferenciaycategoríasconceptuales…………………………..7III. Estudiodecaso:formulacióndelapolíticapúblicadeseguridad

yconvivenciaenMedellín…………………………………………………………..16IV. Hallazgos…………………………………………………………………………………….25

Bibliografía………………………………………………………………………………….28Anexos………………………………………………………………………………………..29

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ListadegráficasytablasIlustración1Esquemaanalítico...............................................................................................................16Ilustración2Temasprioritariosparalaintervenciónmunicipal..................................................18Ilustración3Resultadoanalíticodelestudiodecaso......................................................................21Ilustración4Modelointegraldegestiónlocaldeseguridadyconvivencia.............................23

Tabla1Diferenciasentreenfoquedeplaneaciónyenfoquedepolíticaspúblicas..................9Tabla2Diferenciasentrepolíticapúblicayprograma....................................................................11Tabla3TemasprioritariosparalaAdministraciónmunicipal.......................................................18Tabla4Temasprioritariosparalacalidaddevidadelosciudadanos.......................................19

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AnálisisdelaformulacióndelapolíticapúblicadeseguridadyconvivenciadeMedellín

2015-20251.

AndrésPreciado2

I. Introducción.

“Así,haycosasquenoshandestruidocasideltodo:notenemosunsistemadepolicíayjusticia,nisiquieraenelsentidomásprimitivodeltérmino.Nadiedejadecometerundelitoporeltemoralapolicíaolajusticia:siacasoportemoralavenganza(…)Casinadie,esosí,dejadeviolarlasreglasmenores,sivequeleconvienepersonalmenteoenelcortoplazo;muypocossientenquenodebenevadirimpuestos,comprarcontrabando,colaborarconlajusticia,nosalirdeunembrolloentregandounospesos,pasarseunsemáforoenrojo,echarbasurasenunacalle:entodasestascosas,nohayunrespetoaunaéticacívica:simplementefuncionaeltemoralapolicíaoalajusticia,peromásqueauncastigolegal,esaquedarempapeladooatenerqueentregarunsoborno”(Melo,1994,p.5)

¿HacambiadolaciudaddesdequeJorgeOrlandoMelopronunciaraestaspalabrasen1994aldespedirsedesucargocomoConsejeroPresidencialparaMedellínenelmarcodel IVSeminarioAlternativasdeFuturoparaMedellín?Sineldatodelaño,podríaleersecomosisetrataradeundiagnósticoactualizadodelcontextoalqueseenfrentaunapolíticapúblicadeseguridadyconvivenciaenMedellín.Enunaestructuradegobiernoprogramáticaendondelosplanesdedesarrollotienenlamayor relevancia, se dificulta la formulación de una política pública que cumpla losobjetivos de orientación al interés o beneficio público, idoneidad de realización,participaciónciudadana,decisión legítimaydiseñodemecanismosde implementaciónyevaluación.EstetrabajodegradoanalizalaformulacióndelaPolíticaPúblicadeSeguridadyConvivenciadeMedellín2015-2025partiendodelapreguntaporlasimplicacionesquetieneparaelprocesodeformulacióndepolíticapúblicaquesehagaenelcuartoañode1EstetrabajodegradosedesarrollóenlaMaestríaenGobiernoyPolíticasPúblicasdelaEscueladeHumanidadesde laUniversidadEAFIT. El autor agradece aGermánValenciacomoorientadordelcursodetrabajodegradoporsuscomentariosyaAdolfoEslava,queademás de cumplir su labor como profesor del curso de trabajo de grado, fue asesorparticular de este proceso que sin sus comentarios y aportes específicos no se hubieraconcretado.AdicionalmenteaSebastiánLondoñoyelequipodedireccionamientode lapolítica pública de seguridad y convivencia deMedellín por su disposición constante afacilitarlainformacióndelcasoyporlasdiscusionesinagotablesdelospuntoscentralesdelapolítica.AdicionalmentealProgramaMedellínCómoVamosysuequipodeapoyoporfacilitarlainformaciónenrelaciónalasencuestasdepercepciónciudadanayporresolverlasconstantesdudasencuantoametodología.2AndrésPreciadoespolitólogodelaUniversidadNacionaldeColombiaeinvestigadorenel área de seguridad y política criminal de la Fundación Ideas para la Paz(apreciad@eafit.edu.co).

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gobierno en un escenario de disyuntiva entre la formulación de políticas públicas y laformulación de políticas gubernamentales, lo que implica necesariamente considerar ladiferencia entre agenda de gobierno y agenda de políticas, o como algunos autoresdenominan,agendadeEstado.Para el desarrollo del trabajo se optó por una metodología mixta entre herramientascuantitativasycualitativas.Lasprimerassonútilesalahoradeevidenciarlainscripcióndelaseguridady laconvivenciaen laagendade laciudad,comounejemplodeagendadepolíticas,apartirdedatosyanálisisprovenientesdelasencuestasdepercepciónciudadanadelprogramaMedellínCómoVamos.Encuantoalasherramientascualitativas,serecurrealanálisisdelosdocumentospúblicosylossoportestécnicosquesustentaronlaaprobaciónenelConcejodeMedellíndelapolíticapúblicaseñalada.Esnecesarioagregarque la teoríaoenfoquedelqueparteesteanálisis se centraeneldiscusión de la bidimensionalidad de las políticas públicas explicada a partir de laconsideraciónde laagendadeciudadcomo lavariablepolíticay la lógicadeplaneaciónmunicipalcomolavariabletécnica,enmediodelascualesseformulalapolíticapúblicadeseguridadyconvivencia,loqueademásenriqueceladisyuntivaentrepolíticasdegobiernoypolíticaspúblicas.Estoacercael trabajoa losanálisisprovenientesde losenfoquesderacionalidadlimitada,másespecíficamentealosligadosalacorrienteincrementalista,entantoseentiendequelaconfiguracióndeunaagendadeciudadenmateriadeseguridadyconvivenciaenMedellínylavisióndepolíticapúblicaymodelodegestiónquesepromulgóhasta2025estásoportadaen“hombrosdegigantes”.De losenfoquesderacionalidad limitada,elmásreconocidoesel“incrementalismo”deCharlesLindblom(Lindblom,1980),citadoporAguilar(2015,p.63)Lindblomconsideraquelosgobiernosdecidenapartirdelareglapragmáticade“salirdellío,delatolladero”másqueformasderacionalidad,siguiendoloquedenominael“métododelascomparacionessucesivas limitadas” que divide a su vez en dos variantes: incrementalismo simple eincrementalismoinconexo.Elincrementalismoconsideraquelaspolíticasnosonexentasdeantecedentes,esdecir,noson novedosas o inéditas, al contrario, tienen una larga historia de gobiernos que handecididoentornoaunproblema,sinoelmismo,almenossimilar.Estemodeloentiendequealmomentode tomar ladecisión se sabecuálesdecisionesanteriores relacionadasprodujeronconsecuencias,buenasymalas,loquedaaladecisiónciertocarácterhistóricoy reduce lasopcionesdepolíticaa considerar a aquellas “quedifierenmuypocode laspolíticasqueactualmentesellevanacabo”yquemejoransurendimiento(Aguilar,2015,p.63).Portanto,esteenfoqueconsideraquelapolíticapreservaaquellodelaanteriorpolíticaquehafuncionado,corrigelasaccionescondesempeñosinsatisfactorios,eliminaaquelloquedefinitivamente no funcionó e incluye demanera incremental nuevos elementos en la

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política,seaañadiendoaccionesomodificandola importanciaqueanteriormenteteníanlasvariablescentrales.Estodejaver,comopropósitodeestetrabajo,elinterésdeaportaraunaconstruccióndeciudad,apartirdellemadelaMaestríaenGobiernoyPolíticasPúblicasdelaUniversidadEAFIT“emprendedoresdepolíticayconstructoresdeEstado”,endondesepropendeporconservarloslogrosinstitucionalesylosacumuladoshistóricosevitandoquelasdecisionespolíticasdecoyunturapongandenuevoaMedellínenunpuntodepartidainnecesarioeneldiseñoyformulacióndepolíticapública,enestecaso,deseguridadyconvivencia.Siestetrabajopermitequeelprimerodeenerode2016,almomentodeposicionarseFedericoGutiérrezcomoalcaldedeMedellín,laciudadnoarranquedecerounapolíticapúblicadeseguridad y convivencia que desconocemás de tres décadas de planeación local en lamateria,sejustificaráloaquíexpuesto.Portantonodebesorprenderquesesostenga,adelantandolaconclusión,queelmodelointegraldegestiónlocaldelaseguridadylaconvivenciaqueplanteaelAcuerdo21de2015(ConcejodeMedellín,2015)pormediodelcualseadoptalaPolíticaPúblicadeSeguridadyConvivenciadelMunicipiodeMedellín,constituyeunaoportunidaddemejoramientoenmateriadegestiónlocalencuantopermiteavanzarenlaformulacióndepolíticapúblicacon base en una agenda de políticas estable que abandone la agenda de gobiernocoyunturalylaspolíticasdegobiernodecortoplazoquedeellaseoriginan.Eltrabajodegradosedivideentressecciones,ademásdeestaintroducción.Enlasegundasepresentanlascategoríasanalíticasquecontrastanlaformulacióndepolíticaspúblicasyla formulacióndepolíticas gubernamentales, lo cual lleva a plantear la diferencia entreagendadeEstadoodepolíticasyagendadegobierno.Latercerasecciónrealizaelestudiodecasoapartirdedosapartadosdondeseanalizalainscripcióndeunaagendadeciudaden Medellín en torno a la seguridad y la convivencia como un ejemplo de agenda depolíticas,quepermitedecirenelsegundoapartadodeesasecciónquelaformulacióndelaPolíticaPúblicadeSeguridadyConvivenciadeMedellín2015-2025esunaoportunidadparaavanzardelaformulacióndepolíticasdegobiernoapolíticaspúblicas.Enlasecciónfinalsepresentan algunos hallazgos teóricos y analíticos relevantes, además de plantearrecomendacionesparaqueelmodelointegraldegestiónlocalqueMedellínadoptócomopolíticapúblicadeseguridadyconvivenciaseaefectivamenteimplementado,evitandoquesequedeenelcampodelaspolíticasgubernamentales.

II. Marcodereferenciaycategoríasconceptuales.

Enestasecciónsepresentará ladelimitaciónde lascategoríasconceptualesdepolíticaspúblicas y políticas de gobierno, complementándolas con las de agenda de gobierno yagendadepolíticas.Esnecesarioaclararquesibienalgunosteóricosplanteanladisyuntivaentre políticas de Estado y políticas de gobierno (Cuervo, 2015), aquí se consideramásapropiado diferenciar políticas públicas de políticas de gobierno, en tanto las políticaspúblicas,entérminosgenerales,abarcanloquenormalmenteseentiendeporpolíticasde

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Estado,fundamentalmenteenasuntosdetemporalidadypermanencia,independientedelgobiernodeturno.Elanálisisdepolíticaspúblicasencuentrarecurrentementelabidimensionalidadcomounaherramientadeexplicacióndeloscrucesquesedanentrelateoríadelaspolíticaspúblicasy suentendimiento,deun lado, y suaplicaciónoejecuciónenel interiorde laprácticaburocrática,delotrolado.EnpalabrasdeAguilar“Labidimensionalidadconstitutivadelapolíticapúblicaesalgoquetomaenconsideraciónladisciplinaacadémicaqueestudiaelmodocomolaspolíticasseanalizanydesarrollan,asícomoelejercicioprofesionalqueseencargadediseñarlas,promoversudecisiónyefectuarlas”(2015,p.37).

Alolargodelcomponenteconceptualyanalíticodeestetrabajodegradoseharáusodedelabidimensionalidad,comounacategoríaderelevancia(transversal)paraentenderelcasopropuestoentornoalapolíticapúblicadeseguridadyconvivenciadeMedellín.

Ya en materia conceptual, Carlos Salazar, al referirse al concepto de políticas públicasseñala:

“(…)usualmenteseencuentraunusoyabusodelconcepto,hastaelpuntodequelosmedios,los funcionariospúblicosy lospolíticos (pormencionaralgunos)hanconvertidoen loque lossajonesllamanuna“catchword”;unapalabrarecipientealaqueseleatribuyenlosmásdiversos– y hasta contradictorios – significados. Por “políticas públicas” (o simplemente “políticas”)entonces, se refieren a programas de gobierno, a diversos usos y costumbres de la accióngubernamental y hasta propuestas de intervención desarrolladas desde la sociedad civil. Elresultadoesunconceptoque–porreferirseatodo–enrealidadnoexplicanada,yquepierdetodoelpoderdesignificaciónquelanociónde“publicpolicies”tiene”(Salazar,2015,p.15).

Partedelobjetivodeestetrabajodegradoestáencontribuiraldesarrollodelconceptodepolíticapúblicadiferenciándolodeldepolíticagubernamentalopolíticadegobierno,conelque suele ser normalmente confundido. Para avanzar en este propósito se sigue lapropuestade identificaciónde los elementos constitutivos deunadefinicióndepolíticapúblicadeCuervo(2015,p.20)apartirdelaspreguntaspor¿Quiénhacelapolíticapública?¿Quéesunapolíticapública?¿Enquéformatoaparece?¿Cuántotiempodebepasarparahablardepolíticapública?EnCuervo(2015,p.22),lafuncióndeformulacióndepolíticaspúblicasesunamanifestaciónde la funciónadministrativadel Estadoconsagradaenel artículo209de la constituciónnacional,quesediferenciadelasfuncioneslegislativa,judicialyreguladora,loqueexplicaqueestéacargodelejecutivo.Esdecirqueeselgobierno,elejecutivo(ensusdistintosniveles)elencargadode la formulacióndepolíticapública. Locualno implicaqueenelprocesodeformulaciónnotengancabidaotrosactoresestatalesdistintosalejecutivo,oactoresqueprovienendelasociedadcivil,peroentodocasodichaparticipaciónnoserácomoformuladores.LoanteriorvaenelmismosentidodeladefinicióndepolíticaspúblicasqueproponenIvesMenyyJeanJeanClaudeThoenig(1992,p.89)“Unapolíticapúblicaeselresultadodela

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actividaddeunaautoridadinvestidadepoderpúblicoydelegitimidadgubernamental”queaunqueesexcesivamenterestringida,enelsentidoquenoconsideraactoresporfueradela esfera estatal, pone el énfasis en el carácter de la política pública como aquello queemanadeunaaccióndelgobierno.Losgobiernosdepartamentalesymunicipales,siguiendoconCuervo(2015,p.23),son“losresponsablesdelaformulacióndelaspolíticapúblicasensuterritorio,comoquieraqueallíconstituyengobierno.Entalsentidolaspolíticaspúblicasqueemanandeestosgobiernossontambiénrepresentacióndelaacciónadministrativaqueseseñalabaanteriormente3.EnColombiaseasumeerróneamentequeelprocesodeplanificaciónatravésdeplanesdedesarrolloyelenfoquedegobiernoporpolíticaspúblicas funcionandemanera fluidayarticuladaporelsolohechodeestarambosencabezadelgobierno,obviandolaprofundatensión que hay entre estos dos procesos, fundamentalmente porque atienen a lógicasprocedimentalesdistintasyconcepcionesdelosfinesdelEstadodiversas.DeacuerdoconCuervo,“elmarcoenelcualseformulanlaspolíticapúblicasenColombiaes el Plan Nacional de Desarrollo, y en el caso de los entes territoriales ese marco loconstituyenlosplanesdedesarrollodepartamentalymunicipal.Laaccióngubernamentalqueserealizabajo la lógicadepolíticaspúblicastienequearticularseconelprocesodeplanificación” (Cuervo, 2015, p. 24). No obstante, es necesario decir que no todo loconsignadoenlosplanesdedesarrollosonpolíticaspúblicasyqueensímismoslosplanesnosonpersepolíticaspúblicas,peroestonoimplicaqueunplandedesarrolloencualquieradelosnivelesdeadministraciónnopuedarecogerunaovariaspolíticaspúblicas.Portanto,losplanesdedesarrollo,comouninstrumentodegobierno,sonmáscercanosaldesarrollodepolíticasgubernamentalesquealdepolíticaspúblicas.SiguiendoaAguilar(2015,p.54)enrelaciónalplandedesarrollo“(…)puedeentenderseydiseñarseelplancomoelconjuntointegradoycoherentedepolíticaspúblicasespecíficas,sectoriales,asícomolasPPhandeserentendidascomoelconjuntointegradoycoherentedeprogramasyproyectosparticulares”.

Tabla1Diferenciasentreenfoquedeplaneaciónyenfoquedepolíticaspúblicas

Enfoquedeplaneación Enfoquedepolíticaspúblicas

Horizontetemporal Cortoplazo(ungobierno) Medianoylargoplazo(másdeungobierno)

Énfasis Lógica de ejecución derecursospresupuestales

Lógica de consecución deobjetivos

3Paralosdepartamentosestafunciónvienedelartículoconstitucional305,numeraldos.Enelcasodelosmunicipiossetratadelartículo315,numeraltres.

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Unidaddeanálisis Proyectos de inversiónpública

El proyecto es un insumomás, el mismo plan dedesarrollo es un insumomás

Enfoque

Top down. Directrices delgobierno son las quedeterminanlosprocesosdeejecucióndepolíticas

Bottomup.Enelprocesodeformacióndelaspolíticaselgobierno se transforma enun articulador de lasdinámicasdenegociación.

Fuente:Elaboraciónpropiaconbaseen(Cuervo,2015,p.24).

Enelpaísesescasa ladiscusiónencuantoa las implicacionesdemantenerunesquemarígidodeplanificaciónentornoalosplanesdedesarrolloylasdificultadesqueestogeneraalahoradepensarenlaformulacióndepolíticaspúblicas,quecomoquedódemostrado,no se trata de procesos equiparables. La lógica de la planeación equivale a hablar depolíticasgubernamentalesqueseagotanalfinalizarunmandatoespecífico,mientrasquela lógica de políticas públicas, y su apuesta, está por encima de las consideracionespresupuestalesynotienenencuenta losperiodosgubernamentales.Hablardepolíticaspúblicas, implicanecesariamentereferirseamásdeungobierno,sindejardereconocerquetantolaspolíticasgubernamentales,comolaspolíticaspúblicas,sonformuladasporelgobierno.Otro problema de la lógica de planeación, relevante más adelante para el análisis delestudiodecaso,eslamiradarígidaquecomportasucumplimientoenlamedidaquesuponequeungobiernoalmomentode iniciar sumandatopuededaresperaa la intervenciónprivilegiando la formulación, como lo sugiere conceptualmente el ciclo de las políticaspúblicas. Esto quiere decir, que antes que implementar, el gobierno debe detenerse aformular,particularmentelosplanesdedesarrollo,yunavezconelinstrumentoformuladoahísipuedepensarseenunescenariodeejecución.Tamañaconcepcióndesconocequeungobierno,encualquieradesusniveles,asumedesdeeldíaunodesumandatolagestióndesectores críticos que no permiten dilaciones en las intervenciones ni espera porinstrumentosformulados,piénseseporejemploenlagestiónensalud,serviciosbásicososeguridad.SeñalaAguilar(2015,p.52-53)queaquellospaíses,comoColombia,endondelaestructuradefinanciaciónodepresupuestopúblicoesprogramática,losprogramas,alserlasaccionesquelegalmenteaparejanrecursos,sonendefinitivalasaccionesquelosgobiernosrealizanpara cumplir sus funciones. En este tipo de contextos se tiende a pensar en la políticapúblicacomounprogramaespecífico,noobstante,dichotérminoprovienedeunalógicadefinanzaspúblicasquenoespropiadelenfoquedegobiernoporpolíticaspúblicas.Acontinuaciónseseñalanlasdiferenciasmásnotablesentreambos,denuevosiguiendolateorizacióndelprofesorAguilar:

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Tabla2Diferenciasentrepolíticapúblicayprograma

Políticapública Programa

Definición

Conjunto estructurado deprogramas. Es el plan deacción del gobiernoorientado al cumplimientodesusfunciones.

Acciones específicas yparticulares,quesiguen loslineamientos generales dela política y contribuyen aalcanzar sus objetivosintegrales.

Objetivos

Integrales, agregados.Lineamientos de accióngenerales.

Atacan problemas,componentes o hechosparticulares de la situaciónsocial.

Alcance

Conjunto estructurado ycoherente de programasespecíficosoparticulares.

Abordan dimensiones,componentes o causasparticulares del problemamayor.

Fuente:Elaboraciónpropiaconbaseen(Aguilar,2015,p.52).

LahipótesisdeCuervo,quetienetodalavigenciaenladiscusiónquepresentamos,esque

“(…)laspolíticaspúblicasnohanencontradoenelordenamientojurídicocolombianounnichodondepuedandesarrollarsedebidoaquelalógicaquepredominaeslalógicadelproyectoylade laejecuciónpresupuestalderivadadelprocesodeplanificaciónyquehaencontradoenelDepartamento Nacional de Planeación, y el Ministerio de Hacienda, y las secretaríasdepartamentalesymunicipalesdeplaneaciónyhacienda, reciosdefensoresdeuna lógicadeinversiónque impideunamiradamásestratégica yde largoplazodelpapeldel Estadoenelcumplimientodesusfines,esdecir,unamiradadepolíticaspúblicas”(2015,pág.25).

Noobstante,aúnnosepresentaunadefinicióndeloqueseentiendeporpolíticapública,yencontraste,porpolíticagubernamentalopolíticadegobierno.UnadefinicióndeRaúlVelásquez recogida por Cuervo va a servir para sustentar el marco teórico y luegodesarrollarelestudiodecaso.Enellaseseñalaquelapolíticapúblicaes“(…)unprocesointegradordedecisiones,acciones, inacciones,acuerdose instrumentos,adelantadoporautoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado asolucionaroprevenirunasituacióndefinidacomoproblemática.Lapolíticapúblicahaceparte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar omantener”(Cuervo,2015,p.29)(Velásquez,2009,p.156).La política pública es, siguiendo el planteamiento deAguilar un proceso “integradoporvarias acciones intelectuales y acciones políticas, interdependientes y eslabonadas, queprecedenypreparanlatomadedecisióndelgobiernoyposteriormentelallevanacabo”enoposiciónaunaacciónsingulardegobierno,“autorreferidayautocontenida”(2015,p.54).

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Eseambientedeterminadodel cual lapolíticapública senutre, yqueademáspretendemodificaromanteneresloquediferenciaalapolíticapúblicaysuinterésdemedianoylargo plazo de las políticas de gobierno, más coyunturales y por tanto con másinconvenientes a la hora de modificar el “ambiente”. En las políticas de gobierno lapreocupacióncentralestáenlaformulación,enlapromulgacióndelinstrumento(Plandedesarrolloporejemplo)yesalógicaimplicanecesariamentelaurgenciaporelmedioynoporelproceso,comoseveráenelestudiodecaso.Lodistintivodelapolíticapública“eselhecho de integrar un conjunto de acciones estructuradas, estables, sistemáticas, querepresentan el modo como el gobierno realiza, de manera permanente y estable, lasfunciones públicas y atiende los problemas públicos: un patrón de actuación” (Aguilar,2015,p.52).ContinuandoconAguilar“Notodapolíticagubernamentalespúblicaotienenaturalezaysentido público a menos que reúna ciertos requisitos: obedezca a la ley pública (sinarbitrariedades y discriminaciones), gaste responsablemente los recursos públicos (sincorrupcioneseineficiencias),incorporelaopinión,laparticipaciónylacorresponsabilidaddelpúblico ciudadano, sea transparentey rinda cuentasde susaccionesy resultadosalpúblicociudadano,eincansablementemirealinterésyelbeneficiopúblico,evitandosercapturadoporpoderososgruposdeinteréspolíticosoeconómicos”(2015,p.50).LocualescomplementadoporelaportedeVelásquez(2009,p.157)alsostenerqueunapolíticapuede ser tal sin importar si es de Estado o del gobiernomunicipal, si es programa oproyectoysinestarconsignadasenunplandedesarrollo.Cuervo (2015, p. 30-31), a propósito, presenta una clasificación polémica de políticaspúblicasqueresultarelevantecontrastar:

a. Políticas de Estado que se formulan como tal: son las políticas que formula ungobierno con la pretensión de ser política de Estado. Desarrolla principios ydirectricesconstitucionales.

b. PolíticasdegobiernoqueseconviertenenpolíticasdeEstado.Sonlasqueformulaungobiernoparamaterializarlosobjetivosdesuplandedesarrollo,peroquedebidoasuefectividadyaceptación,otrosgobiernossevenobligadosacontinuarhastaconvertirseenpolíticadeEstado.Paraqueunapolíticadegobiernoseconviertaenuna política de Estado deben darse ciertos elementos: acuerdos políticos quegaranticensucontinuidad;consensossocialesacercadelanecesidadyconvenienciade su permanencia, generalmente asociada a buenos resultados; amarresinstitucionales, que pueden ser leyes que así lo ordenen o compromisospresupuestales.

c. Políticasdegobiernoquenose transformanenpolíticasdeEstado.Sonaquellaspolíticasqueformulaungobiernoparaconcretarsuplandedesarrollo,peroqueterminan con el período de ese gobierno, toda vez que constituyen un sellocaracterísticodelgobernantedeturno.

d. Políticasterritoriales:sonlaspolíticasdeEstadoodegobiernosqueformulanlasentidadesterritorialesendesarrollodesuscompetencias.

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e. Políticas institucionales: son aquellas directrices internas que desarrollan otrasentidadesparacumplirdelamejormaneraconsuscompetencias.

Comocomplementoaesaclasificación,comoyasesostuvoarriba,consideramosquedebediferenciarseentrepolíticaspúblicasypolíticasdegobierno,entendiendoquelasprimerasabarcanloesencialdelaspolíticasdeEstado.Unapolíticapública,encontrasteconunapolíticadegobierno“(…)noesunaaccióndegobiernosingularypasajera,enrespuestaaparticularescircunstanciaspolíticasoademandassocialesdelmomento”(Aguilar,2015,p.52).EntérminosdeMenyyThoenig(1992,p.90-91)lapolíticapública,adiferenciadelapolíticadegobierno,poseeciertascaracterísticasdestacables:presentauncontenidoquemovilizarecursos,losactos“(…)searticulanentornoaunoovariosejesespecíficosqueformanundenominadorcomún”quelosautoresllamanprograma,tienenunaorientaciónnormativa,unfactordecoerciónyunacompetenciasocial.Estadistincióncobramásrelevanciasiconsideramosqueambassenutrendeprocesosdeagenda diferentes, esto entendiendo que la formulación de políticas (tanto de políticaspúblicascomodepolíticasdegobierno)partedelainscripcióndeunproblemaenlaagendapública de discusión. La agenda “(…) designa un conjunto de problemas objeto decontroversiaspúblicas”(MenyyThoenig,1992,p.114.)yqueexigen la intervencióndelgobierno.Porlamismaconfiguracióndelossistemaspolíticoslaagendaesunmecanismodeselección,unfiltro.A propósito, Subirats señala que la inscripción de un problema en la agenda “(…)correspondeaquesetomeencuenta,porpartedelosactoresdecisivosdelsistemapolíticoadministrativo, ese problema de entre lasmúltiples demandas provenientes de grupossocialeseinclusodelospropiosserviciospúblicos.Estaincorporaciónenlaagendapuedeconsiderarseportantocomounaespeciedefiltrodelosproblemasporpartedelosactorespúblicos”(Subirats,2008,p.44).En este sentido hay dos tipos de agenda pública, una agenda gubernamental que serelacionacon los temasmáscoyunturales ligadosal seguimiento,veeduríaycontroldelgobierno de turno, pero que además se ve influida por el discurso y la apuesta deintervencióndelgobernantedelmomento,esdecir,senutredesusellocaracterístico.Estaagendaeslaquealimentalosescenariosdeformulacióndepolíticasdegobiernoopolíticasgubernamentales.4

4 En Colombia dicha agenda se comienza a delimitar desde la inscripción misma de lacandidaturaauncargodeelecciónpopularcomoalcalde,gobernadoropresidente.Laleyobligaaqueelcandidato,ademásdesunombre,inscribaunprogramadegobierno,queasuvezeslabasedeplandedesarrolloqueimplementaráencasoderesultarelegido.

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Yhayunaagendadepolíticaspúblicas,tambiénllamadaagendadeEstado,quesedistanciadelaagendadegobiernoporlapermanenciadelostemasyproblemas,porqueabogaporsolucionesamedianoylargoplazoyporqueensusconsideracionesnoesderelevanciaelfinoinclusoelcambiodegobierno.Esaagendadepolíticaspúblicas,evidentemente,eslaquellevaalaconfiguracióndelasdemandasyalaformulacióndepolíticaspúblicas,enelsentidoqueaquísehaprecisado.MenyyThoenig(1192,p.114-115),encontravíaa lascategoríasqueaquísedefienden,hablandeuntipodeagendainstitucionalparareferirsealosproblemasquesonhabitualesyalasdiscusionesrecurrentesqueseoriginanenladinámicamismadelosmecanismosgerencialesdelgobierno,porejemploelpresupuesto.Además,señalanlaexistenciadeunaagenda coyuntural o sistémica en la que se encuentran los problemas queno estándemanerahabitualenlacompetenciadelasautoridades.Unavezdesarrolladaslaspreguntassobrequiénformulayquéesunapolíticapública,esnecesario avanzar en la delimitación de ¿En qué formato aparece la política pública? Y¿Cuántotiempodebepasarparahablardeunapolíticapública?Encuantoalformatodebemosseñalarquenoesunelementorelevante“(…)éstepuedeestaralfinaldelprocesodeformacióndelapolíticapúblicacomounactoderefrendacióninstitucional,oavecesesnecesarioconsiderar la leycomoun instrumentode lapropiapolítica”(Cuervo,2015,p.31).Así,seconfiguraunatensiónentreformatoymomentoqueen últimas implica una tensión entre el componente racional (técnico analítico) y elcomponente político, en términos de la bidimensionalidad, entendiendo que la políticapública pormás que esté inscrita en un documento formal tienen a sobrepasarlo en elmomentodesuimplementación.5Sobrelostiemposhayqueseñalar,conformeaCuervoRestrepo(2015),quenohaymayoresconsensosacadémicosalrespecto.Partedeloquesequiereseñalarconelanálisisposteriordelestudiodecasoesque los tiemposde la formulacióndepolíticasdegobiernoestánconcentradospordisposicioneslegalesaliniciodelosmandatos,especialmenteenloquetiene que ver con instrumentos como el plan de desarrollo o los Planes Integrales deSeguridadyConvivencia,enelcasodepolíticasdeseguridad.Estovaencontravíadirectaconlospostuladosdelaspolíticaspúblicasentantolaformulaciónimplicaunconocimientosectorial detallado, el relacionamiento conactores claves y ejerciciosdepriorizacióndealternativasquedifícilmentepuedandesarrollarseenlosplazosinmediatistas(máximoalfinalizarelprimerañodegobierno)queelsistemadeplaneaciónnacionalreglaparalosmandatarioslocalesynacionales.LocualmarcaunaprofundadiferenciaentrepolíticasdegobiernoypolíticaspúblicasqueserácentralenladiscusióndelestudiodecasopropuestaentornoalaPolíticaPúblicadeSeguridadyConvivenciadeMedellín.

5EstadiscusióntendrátodalarelevanciaalahoraderevisarelcasodeestudioenlamedidaenquelaPolíticaPúblicadeSeguridadyConvivenciadeMedellínseadoptóformalmenteenelcuartoañodegobiernomedianteacuerdodelConcejoMunicipal.

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Noobstante,sihayunaespeciedeconceptualizacióndecicloquesehahechocanónicaenla disciplina en cuanto a proceso de políticas públicas, pese a las constantes críticas yrevisiones.Setratadelciclodepolíticaspúblicasoelprocesodepolíticaspúblicas(Jones,1984) que Aguilar (2015, p. 59) retoma proponiendo las siguientes “operacionesintelectualesypolíticasinterdependientesqueconstituyeneintegranlaPP”:

1. Laformacióndelaagenda.2. Ladefinicióndelproblemapúblico.3. Lahechuraoformulacióndelapolítica,esdecir,laconstruccióndeopcionespara

resolverelproblema.4. Ladecisiónolaselecciónentreopciones.5. Lacomunicacióndelapolítica.6. Laimplementacióndelapolítica.7. Laevaluacióndelapolítica.

Lostresprimerosnumeralessonpredecisionalesyentalsentidosonelfococonceptualdelestudiodecaso,esdecirdelmomentodediseñooformulación.Noobstante,comoseverámásadelante,elcasoofreceelementosparacontrovertirunavisióncomolaqueproponeelcicloclásico.Pormásquesearecurrentesudefensaenrelaciónanoentenderlocomocamisadefuerzaocomounrecetariosecuencial,siseentiendeciertaprogresividadensuetapasquenosecorrespondenconelcasodeestudioquesepresentaacontinuación.Sintetizandolosplanteamientosconceptualesdeestasecciónentornoaladiferenciaentrepolíticadegobiernoypolíticaspúblicas,ademásentreagendadegobiernoyagendadepolíticas, se propone un esquema (Ilustración 1) en donde el cuadrante I representa elescenarioidealendondeconfluyenlaspolíticaspúblicasylaagendadeEstadooagendadepolíticasyelcuadranteIIIejemplificaelescenariomáscoyunturalycortoplacistaendondepolítica de gobierno y agenda de gobierno terminan siendo la única preocupación delmandatariodeturno.Esteseráelesquemadelquesepartirápararealizarelanálisisdecasoenlassiguientessecciones.

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Ilustración1Esquemaanalítico

Fuente:Elaboraciónpropia

Desdeloanalítico,elescenariodeseadoporelformuladordepolíticapúblicaesaquelquese identificacomocuadrante Iendondeconvergenunaagendadepolíticasestabley laformulación, con base en esa agenda, de políticas públicas que por definición son demedianoy largoplazo.Al contrario,el escenarionodeseadoen la formulación,por suscaracterísticasinmediatistasydecortoplazo,esaquelquesedaenelcrucedeunaagendade gobierno coyuntural que da sustento a políticas de gobierno, identificado comocuadranteIII.Para sintetizar la propuesta conceptual existe una diferencia central entre políticas degobierno que se basan en una agenda de gobierno y se caracterizan por su tendenciacoyuntural, de políticas públicas sustentadas en agendas de políticas que tienen unatendenciaalapermanencia.AhoraseverácomoesascategoríassonaplicablesalestudiodecasodelapolíticapúblicadeseguridadyconvivenciaenMedellín.

III. Estudiodecaso:formulacióndelapolíticapúblicadeseguridadyconvivenciaenMedellín.

Esta sección presenta el análisis, a partir de las categorías conceptuales señaladas, delestudiodecasoentornoalaformulacióndelapolíticaspúblicadeseguridadyconvivenciadeMedellín,formuladaparaquetengavigenciaentre2015y2025.

Lasecciónsedivideendosapartados,unoqueanalizalaagendadepolíticasenmateriadeseguridad y convivencia en Medellín y el otro que se ocupa de presentar la políticapropuestaporlaadministraciónGaviriacomouncasoprobabledepolíticaspúblicas.

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a. Inscripción de la seguridad y la convivencia en la agenda de política deMedellín.

Teniendo claro que conceptualmente hay una distinción relevante entre agenda degobiernoyagendadepolíticasyquedeambasseformanpolíticasdegobiernoypolíticaspúblicas,respectivamente.Estatercerasecciónanaliza la inscripcióndelaseguridady laconvivenciaenlaagendadeciudadcomounejemplodeagendadepolíticas.Setratadeunestudiodecasoquepermitesostenerqueelmodelointegraldegestiónlocaldeseguridady convivenciaqueMedellínadoptóadiezaños,esefectivamenteunaherramientaparaavanzardepolíticasdegobiernoapolíticaspúblicas.

Laeleccióndelcasonoesaleatoriayrevisterelevanciapordosconsideraciones:laprimeraes una historia de ciudad atravesada por las preocupaciones en seguridad que hacenpresumirquedichotemaesimportanteenlaagendapública,ylasegunda,queprovienede esamisma historia, señala aMedellín como una ciudad de aprendizajes y esfuerzosmúltiples desde la institucionalidad en materia de seguridad y convivencia, de hechoFukuyama y Colby (2011) la llamaron la ciudad delmediomilagro y a partir de allí elposicionamientointernacionaldeciudadsehadadodesdeeldiscursodel“ModeloMedellíndeBuenGobierno”(AlcaldíadeMedellín-BancoInteramericanodeDesarrollo(BID),2008)quedestacaavancesenmateriadepolíticasdeseguridadyreduccióndelictiva,entreotrosaspectosgubernamentales.

Enestasección,portanto,sellevanlascategoríasconceptualesdeagendadepolíticasydegobiernoaladiscusióndelcasoMedellínendondeseplantearálaseguridadcomountemadeciudadyentantouncasodeagendadepolíticas.Conceptualmentelaformacióndeagenda:“(…)eselprocesosocialypolíticomedianteelcualunasituacióndelavidasocialescalificadayaceptadacomoproblemapúblicoy,portanto, como una realidad que el gobierno debe atender y debe ser objeto de una PP”(Aguilar,2015,p.71).Laconstruccióndeesaagendapartedelaconsideracióndehechossociales,delosrecursosdelEstadoencuantoaatencióndelaproblemática,delosactoressocialesinvolucradosysusrelaciones(equitativas,asimétricas,dominantes,entreotras),delainformacióndisponiblesobreesasituacióndelavidasocialcalificadacomoproblemapúblico,delosgruposexcluidosdeladiscusión,delosopositores,delosgruposdepresiónentornoaltemaydesuscausas.Para encuadrar en esa categoría conceptual de agenda de políticas la seguridad y laconvivenciaenMedellín,declarandodeentradaquenosetratadeuntemacoyunturalquepueda considerarse de agenda gubernamental, recurrimos al uso de la estadística einformacióndelprogramaMedellínCómoVamos (enadelanteMCV)ysusencuestasdepercepciónciudadana(datosdisponiblesdesde2006).

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MCVconsultaensusencuestasdepercepciónsobrelostemasprioritarios6queameritanintervencióndelaadministraciónmunicipal.Sibienelempleoocuparecurrentementeelprimerlugar,comolodemuestranlailustración2ylatabla3.Esimportanteseñalarquelaseguridad,entreesevariadopanoramadetemas,ocupademaneraconstanteposicionesrelevantesdesdeelprimerañodemedicióndelprogramaen2006,dehechocalificadentrodeloscincotemasprioritariosensietedelosdiezaños,dosdeellosubicadoeneltoptres.Ademásestádentrodelostemasquelosciudadanosconsideranprioritariosalahoradeevaluarsucalidaddevida,unapreguntaquefueañadidaalaencuestademanerareciente(2013) que busca indagar por aquellos aspectos de la calidad de vida que las personassientenmáscercanoseinfluyentesensupropiasituación(verTabla4)7.

Ilustración2Temasprioritariosparalaintervenciónmunicipal

Fuente:MedellínCómoVamos

Laseguridad(laencuestanopreguntaporlaconvivenciaunidaalaseguridad)esportantoun tema de relevancia (no el más) en la agenda pública de la ciudad que ha logradoposicionarsecomounaspectodeagendadepolíticaenlamedidaenquesehaencontradouna relación estrecha entre la percepción de seguridad y la satisfacción general con laciudad,comolohaseñaladoMCVenvariosdesusinformes.

Tabla3TemasprioritariosparalaAdministraciónmunicipalAño Seguridad% Puesto PrimerPuesto %2006 17 7 Empleo 842007 24 5 Empleo 822008 20 6 Empleo 82

6El númerode opciones entre 2006 y 2015para temas prioritarios varía entre 15 y 17temas, se aclara que la opción puede cambiar en términos de enunciados pero hacereferenciaatemáticassimilares.7ParaverestadísticasdelapercepcióndeseguridadporbarrioyciudadenMedellínentre2006y2015veaanexo1.

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2009 31 3 Empleo 812010 46 2 Empleo 892011 388 4 Empleo 832012 30 4 Empleo 832013 35 4 Empleo 802014 21 6 Salud 582015 22 5 Empleo 54

Fuente:MedellínCómoVamos

Tabla4Temasprioritariosparalacalidaddevidadelosciudadanos.

Año Seguridad% Puesto PrimerPuesto %2013 19 5 Salud 692014 18 6 Salud 732015 13 7 Salud 77%

Fuente:MedellínCómoVamos

Caracterizar esta agenda de políticas en materia de seguridad y convivencia implicaidentificarciertastendenciasquesehanmantenidoalolargodelainformaciónrecabadaporlasencuestasdepercepciónciudadanaquevenimosanalizando.EnprimerlugarpodemosseñalarunpapelpreponderantedelafigurainstitucionaldelaPolicíaNacional comorespuestacomúna lahoradeproponeraccionespara resolver lainseguridadenelbarrio,especialmenteelincrementodeefectivos(primerlugardentrodelasrespuestashasta2010ysiempreentrelostresprimeroslugareshasta2012querecuperaelprimerpuesto,paramantenerloentre2013y2015)ylaubicacióndeunCAIenelbarrio,asímismo lamayoreficienciao capacidadde respuestaen laprestacióndel serviciodeseguridad pública por parte de las autoridades. Ese papel relevante de la Policía secomplementaconelanálisisdesuimagenquehasta2011“(…)registrólamayorreducción8“Elaño2009 representóunquiebreen lapercepciónciudadana sobre seguridaden laciudad,locualsevioreflejadonosóloenladisminuciónenlapercepcióndeseguridadenlaciudadyenelbarrio,sinoenlaaparicióndeestetemaporprimeravezdentrodelostresprimeroslugaresdelostemasquelaciudadaníapriorizaparaqueelgobiernolocalleprestemásatención.En2009tresdecadadiezpersonasconsideraronlaseguridadcomounodelostrestemasmásimportantes,yen2010cuatrodecadadiezpersonasloconsideraronasí.Aunqueenelaño2011laseguridadnoseubicóenesosprimeroslugares,casicuatrodecadadiezloconsidera-ronprioritario(38%),convirtiéndoseeneltemaquemáscrecióenimportancia,entre2007y2011cuandosepreguntaporlasprioridadesparaelpróximoalcalde,conunaumentodecatorcepuntosporcentuales”(MedellínCómoVamos,2011,p.26)

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en laevaluaciónciudadana(…) lacualenfavorabilidadpasódel86%en2008al66%en2011,engestiónpasódel68%al40%enelmismoperiodo,yenatenciónalusuariobajó26puntos porcentuales pasando del 65% al 39% (Medellín CómoVamos, 2011, p. 51).Noobstantedichaimagenmostrómejoríaen2012y2013.

Institucionalmente hablando, cuando los ciudadanos deMedellín piensan en formas demejorarlaseguridadciudadanaylaconvivenciaseremitenalafiguradelaPolicíaNacional,loquehacepartedeunaagendaestable,unaagendadepolíticas.

En cuanto a las causasde inseguridadenel barrio las explicacionesmás recurrentes secentranenelhurto,lapresenciade“pandillas”,elatracocallejeroyaccionesrelacionadasconelconsumoyexpendiodeestupefacientes.Locualesyaunatendenciaquecaracterizademaneraimportanteesasensacióndeseguridadenlaciudad.El homicidio no aparece como una variable explicativa de la sensación de inseguridad(únicamenteen2009y2010),quepareceestarmásasociadaaafectacionespatrimonialescomoelhurto9,peseaquelasúnicasdosocasionesenlasquelaseguridadquedadentrodelostresproblemasquelaadministracióndebeatenderdemaneraprioritaria,coincidenconépocasdeaumentoenloshomicidios(2009y2010).Loanteriorpuedellevaraseñalarciertadistanciaentreaquelloquelosciudadanospriorizanenmateriadepercepcióndeseguridadyaquellodeloquemediosygobiernosestánmáspreocupados.Enúltimassetratadeunadistanciaentrelapreocupaciónmediáticaypolíticaporlosindicadoresdehomicidiosenoposiciónaunapercepcióndeseguridadciudadanaqueestámásligadaalosasuntosdeafectaciónalpatrimonioeconómico,drogadicciónylapresenciaconstantedepandillas.Finalmente,comocaracterísticadeesaagendadepolíticasdeseguridad,sereconocequelaadministraciónhatrabajadodemaneraconstante(ubicandoenlosprimerospuestos)laseguridadenlasmedicionesde2006,2007,2009,2012,2013y2014.En resumen, se ha constituido enMedellín lo que podemos denominar una agenda depolíticaspúblicasentornoalaseguridadylaconvivenciaquepuedeexplicarlaformulacióndeunapolíticapúblicaenlamateriaapartirdelmodelointegraldegestiónqueproponeunavisióndediezaños,comoseveráenlasiguientesección.

b. LapolíticapúblicadeseguridadyconvivenciadeMedellín9ComobienloseñalaJorgeGiraldocomentandolosresultados“ElhabitantedelosbarriosdeMedellínresientemuchomáseltráficodedrogas,elatracoyelhurtoylaexistenciadepandillas.Dehecho,esteúltimofenómenosehaconvertidoprácticamenteenelprincipalfactordeinseguridadparalagente”.JorgeGiraldo,citadoen(MedellínCómoVamos,2009,p.23).

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En esta sección se plantea que la formulación de la Política Pública de Seguridad yConvivenciadeMedellín2015-2025esunaoportunidadparaavanzardelaformulacióndepolíticasdegobiernoapolíticaspúblicas.Comosedijo,elresultadoanalíticodelestudiodecasodelapolíticapúblicadeseguridadyconvivenciadeMedellíncomomodelodeintegraldegestiónlocalsepuedecaracterizardemaneravirtuosaenlamedidaenqueseconsideraquelaformulacióndesarrolladaporlaAlcaldíadeMedellínseincluyedentrodeunaagendadepolíticasdeseguridadenlaciudadqueademásplantealascondicionesparapasardepolíticadegobiernoapolíticapública(ilustración3)enlamedidaenqueseaefectivamenteimplementada, lo cual es a la vezun riesgo y posibilidadde fracasopara el procesodeformulaciónqueculminóconlapromulgaciónmedianteacuerdomunicipal,peroalavezunretoparalosgobiernosquefinalmentedebenacogerlaeimplementarla.

Ilustración3Resultadoanalíticodelestudiodecaso

Fuente:Elaboraciónpropia

EncuantoalsoportequepermitedecirqueelmodelointegraldegestiónlocalquesehapropuestoenlaAlcaldíadeMedellínesefectivamenteunprogresodepolíticadegobiernoa política pública, es necesario considerar su planteamiento y reconocer que antes queseñalar en decálogo de programas o proyectos, su división en enfoques, lineamientos,instrumentos y escenarios reconoce los acumulados de ciudad que Medellín vienedesarrollandodeañosatrásenlamateriayqueliganlalógicadeplaneaciónconunavisióndemedianoylargoplazo.Entalsentidolamismaexposicióndemotivoseintervencionespúblicasdelosfuncionarioslíderes en la formulación señalan que esta política es una síntesis del trabajo de variosgobiernosyenesesentidoestásoportadaen“hombrosdegigantes”construyendoapartirdeloyaconstruido(ConcejodeMedellín,2015).

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Esemismoenfoquesevecomplementadoconciertascaracterísticasquehacenpensarqueelmodelopropuestoen realidad tieneunavisiónno inmediatistade lagestión localdeseguridadyconvivencia:

• Se trata de una modelo flexible (ver Ilustración 4) que en sus enfoques,lineamientos,instrumentosyescenarios,entiendelacomplejidaddelaseguridadylaconvivenciaenlaciudad.Estopermitequelaherramientadegestiónseajustealoscambiosquepuedapresentarseenelcontextodeseguridadyconvivencia.

• Deentradalamismapolíticaseseñalalametadeser“políticadeEstado”enlugarde ser apuestadegobierno.Conceptualmentehablandoaquí sehadefendido lacategoríadepolíticapúblicacomoaquellaqueensufilosofíatambiénrecogeloqueseentiendecomopolíticadeEstado,peromásalládeeso,sindudaesvaliosoquelamismapolíticaplanteesuintencióndepermanencia.

• Lapolíticapresentaunescenariodeseadoamaneradevisióndeloscambiosquepretende generar en la realidad y en ese sentido propone un modelo “cuyohorizonteestratégicoesgarantizar condicionesde seguridady convivencia comounadelasvariablesexplicativasdeldesarrollo”.

Lo anterior no implica que se constituya en una camisa de fuerza o que determine demanera tajante aquello que el próximo alcalde o los próximos gobiernos puedendesarrollar,perosiacortaelcaminoencuantoalaplaneacióndeseguridadyconvivenciaseñalandounarutaquepermitiráquecadacuatroañosnosecomiencedenuevo.

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Ilustración4Modelointegraldegestiónlocaldeseguridadyconvivencia

Fuente:ConcejodeMedellín2015

ElAcuerdo21de2015“PormediodelcualseapruebalaPolíticaPúblicadeSeguridadyConvivenciadelMunicipiodeMedellín”yseestableceunmodelointegraldegestiónlocaldeseguridadyconvivenciatienecomoobjetivo“aumentarlacapacidaddelosciudadanosy de sus instituciones para gobernar los fenómenos que afectan la seguridad y laconvivencia”(ConcejodeMedellín,2015).Enlosactoresqueparticiparondelprocesoquellevóaestapolíticapública,encabezadoporlaSecretaríaVicealcaldíadeGobernabilidadySeguridad,quealbergalassecretaríasdeSeguridadyladeGobiernoyDerechosHumanos;setienequehaydosactoresconrolesdeacompañamientotécnicocentral:laOficinadeNacionesUnidascontralaDrogayelDelitoylaUniversidadEAFIT.Ademásdecontarconlacercaníadelosorganismosdeseguridadyjusticiaydeinstanciasacadémicasyorganizacionesdelasociedadcivil.SiretomamospartedelapropuestadeidentificacióndeloselementosconstitutivosdeunadefinicióndepolíticapúblicadeCuervo(2015,p.20)apartirdelaspreguntaspor¿Quiénhacelapolíticapública?¿Enquéformatoaparece?¿Cuántotiempodebepasarparahablar

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depolíticapública?Debemos señalarqueefectivamenteestapolíticapúblicaentendidacomo modelo integral de gestión local de seguridad y convivencia en Medellín fuepromulgada mediante acuerdo del Concejo Municipal ante la iniciativa de la AlcaldíaMunicipal.Locualresuelvelaspreguntasporelhacedoryelformato,queademássonlasinstanciasylosformatoslegítimosyfacultadoslegalmenteparaelescenariodegobernanzalocal.Para responder a la pregunta por los tiempos, justamente aquí es necesario señalar laimportanciadelabidimensionalidaddepolíticayladiscusiónplanteadaencuantoalcicloclásicodepolítica.Enelprimercaso,eldelabidimensionalidad,esnecesarioseñalarqueconrelaciónalmomentodeformulaciónseimpusieronlasconsideracionespolíticasalastécnicasen lamedidaenque terminó formulándoseunapolíticapúblicadeseguridadyconvivenciaenelcuartoañodeungobiernoatendiendoafactorescomolanecesidaddeintervención inmediata que hay en este sector que privilegia tareas de formulación deinstrumentos(fijadasenobligacionesdeley)comoelplandedesarrolloyelplanintegralde seguridad y convivencia, además de la necesidad de conocimiento profundo de losinstrumentosdeplaneaciónylosescenariosdecoordinaciónquesoloselograconalgunosañosenlagerenciadelsector.Encuantoa ladiscusióndel ciclodepolíticaestamodelo integraldegestión localde laseguridadylaconvivenciapareceserjustotodoaquelloquelosanalistasdepolíticafijaronen ese ciclo en la medida en que si bien hay una formación inicial de agenda que esreconocidaporelgobiernolocal,laintervenciónencuantoaimplementaciónesanterioralprocesodeformulación,dehecho,lamismapolíticaensudocumentotécnicodesoporteseñala que lo allí planteado recoge acciones que ya se vienen implementandoefectivamente(ConcejodeMedellín,2015).Esdecir,quepreviaformulacióndealternativasyeleccióndelaalternativadeseadaoconsideraadecuada,conformealcicloclásico(Jones,1984),sedaunprocesopreviodeimplementaciónqueluegoserecoge,depuraypotenciaparaserformuladoypresentadocomopolíticapúblicadeseguridadyconvivencia.Esaimplementación(intervención)públicayluegoformulaciónnoatiendeaunadecisióncaprichosadelgobiernodeturno,sinoaunasituacióndefactoqueobligaaqueungobiernono tengauncompasdeesperadeseismesesasu inicioparaatender losproblemasdeseguridad y convivencia entre tanto formula el instrumento para hacerlo, entre otrasporque casi siempre es incompleto el conocimiento sectorial y el relacionamiento conactores claves. En el caso específico es claro que la formulación fue un proceso deconocimiento y engranaje de instrumentos y escenarios que permitieron decantar elmodelo,cosaquesolosipuedehacerluegodeañosenelgobierno.Enúltimasnoeraposible formularunmodelosimilarenelprimerañodegobiernoporvarias razones: desconocimiento de la administración; tiempos de intervención en lamedidaenquenohayposibilidaddepararysedebeformularmientrasseinterviene.Poresoelanacronismoinicialquepudieraevidenciarunaformulaciónalfinalizarelgobiernoenrealidadpuedesignificaruntránsitovirtuoso,enelmedianoylargoplazo,depolíticas

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degobiernocoyunturalesapolíticaspúblicas.

Laagendadeungobernanteenelprimerañoestáregladaporleyacolocarsuesfuerzoenla formulación del Plan deDesarrollo y, para el paso de seguridad, del Plan Integral deSeguridadyConvivencia.Ambosinstrumentosvaliosos,peroquenoagotanporsisoloslapolíticapúblicasectorialdeseguridadyconvivencia.Entenderestoparaungobiernosoloesposiblealfinalizarsumandato,loquesiconstituyeunpuntoafavordelmodelointegraldegestiónqueentregalaAlcaldíaen2015esqueevitaquepróximosgobiernosrepitanelprocesoy sintetiza la complementariedadnecesariaentreescenariose instrumentosdepolíticapúblicaquedesdeenfoquesy lineamientosdecortemásgeneralconstituyenunmodelointegral.

Siestemodeloquecontraríaelcicloclásicodepolíticapúblicaeslarespuestaparaevitarquecadagobiernoensuinicioreconozcalosavancesdeciudadenmateriadegestiónlocalde seguridad y convivencia ypretenda,demanera irresponsable, proponeruna ¡nueva,únicaynuncaantesvistapolíticapúblicadeseguridadyconvivencia!Essensatodeciradiósalciclo.

Retomandolosargumentoscentralesdeesteapartado,elmodelointegraldegestiónlocalde seguridady convivenciapresentadoesunaoportunidadparaavanzardepolíticasdegobiernoapolíticaspúblicas,rompiendoensuformulaciónelcicloclásicodelaspolíticas.En la sección final de este trabajo se plantean algunos comentarios que recogen losplanteamientosconceptualesyloshallazgosanalíticosyempíricosdelanálisis.

IV. Hallazgos.

Parafinalizarconelanálisis,enestacuartasecciónsepresentanalgunoshallazgosteóricosyanalíticosrelevantes,ademásdeplantearrecomendacionesparaqueelmodelointegraldegestiónlocalqueMedellínadoptócomopolíticapúblicadeseguridadyconvivenciaseaefectivamente implementado, evitando así que se quede en el campo de las políticasgubernamentales.

Desdeloconceptualseencontróunarelaciónimportanteentrelaformacióndeagendasdepolíticasmásestablesquedan lugara la formulacióndepolíticaspúblicasen contradeagendas gubernamentales coyunturales que llevan a la formulación de políticas degobierno.

Laconclusiónanalíticadelestudiodecaso,yaanunciadadesdelaintroducción,esqueelmodelointegraldegestiónlocaldelaseguridadylaconvivenciaqueplanteaelAcuerdo21de2015(ConcejodeMedellín,2015)pormediodelcualseadopta laPolíticaPúblicadeSeguridadyConvivenciadelMunicipiodeMedellín,rompeconelcicloclásicodepolíticaspúblicas y constituyeunaoportunidaddemejoramiento enmateria de gestión local encuantopermiteavanzarenlaformulacióndepolíticapúblicaconbaseenunaagendadepolíticasestablequeabandonelaagendadegobiernocoyunturalylaspolíticasdegobiernodecortoplazoquedeellaseoriginan.

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Podemossintetizaralgunosdelosprincipaleshallazgosdelanálisisenlossiguientespuntos:

• EnMedellínhayunaformacióndeagendadeciudadenmateriadeseguridad,unaagendadepolíticas.

• Lapropuestadepolíticapúblicadeseguridadyconvivenciayelmodelodegestiónque propone son una oportunidad de pasar de políticas de gobierno a políticaspúblicas.

• LapolíticapúblicadeseguridadyconvivenciadeMedellínpresentadaenelcuartoaño,rompeconelcicloclásico,muyútilapolíticasgubernamentales,yseacercaalcumplimientodelascaracterísticasdeformulacióndeunapolíticapúblicaalbasarseenunaagendadeciudadenseguridad.

• La política acierta al llantear un modelo de gestión antes que un decálogo deprogramasobuenasprácticas.

• Utilizademaneraacertadaelretrovisoralconsiderarlaexperienciadeciudadenlamateria.

• Hayunacombinaciónadecuadadeescenarioseinstrumentosqueliganlalógicadeplaneaciónconlavisióndeunmodelointegraldegestióndeseguridadenlaciudad.

• Recogelasobligacionesnormativasdelenteterritorialylesdalógicadesubprocesosenelmodelo.

• Dejaunmargenconsiderablealenfoque,preferenciasydecisionesdelosgobiernosquelaimplementan.Noadoctrinaenproyectosniprogramas.

• Planteaelementosnovedosos(construccióndepaz)yunescenariodefuturo.

Laimplementacióndeestemodelointegral,tareadelgobiernoquecomienzaenlaciudaddeMedellínapartirdelprimerodeenerode2016,puedefinalmenteaprovecharlaventanade oportunidad que se abrió almomento de formulación de esta política pública en elcuartoañodelgobiernosalientedeAníbalGaviriaCorrea.PeseaesecruceentreunaagendadeciudadenmateriadeseguridadyconvivenciaenMedellínquepermiteestablecereltemacomounasuntoprioritariodeciudadquerequiereseratendidoatravésdepolíticaspúblicasyqueelmodelodegestiónlocalquelaactualadministración propone a la ciudad son una oportunidad de avanzar de políticas degobiernoapolíticaspúblicas,laimplementacióndelapolíticatienepordelanteelretodesuadopciónporpartedelosgobiernosveniderosdelaciudadquienesdeberánhacerfrentealatentacióndepensarlosasuntosdeseguridadsinelretrovisornecesarioqueexigenlosprocesosdeciudadyrecomenzardenuevotodoelproceso.VolviendoalaconferenciadeMelode1994,señalabaquelacalidaddevidaurbanapasabaporrecobrarlaseguridad:

“Esto supone una recuperación a fondo de la función de la policía; un mejoramiento de laeficienciadelsistemajudicial;unatransformacióngradualdelosvaloresdemuchosciudadanosparahaceraceptablelacooperaciónconlajusticia(hoytodavíaconsideramossapoaquienayuda

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a las autoridades), un cambio en las formas de convivencia que reduzca las oportunidades yexperienciasdelaviolencia”(Melo,1994,p.11)

Todos, pendientes que en buenamedida sigue teniendo la ciudad y que la Política deSeguridad y Convivencia de Medellín trata de resolver desde su objetivo central, susenfoquesy lineamientosestratégicos.Noobstantehay situacionesde riesgoquedebenresolverseparaqueestoseconcrete.Pararesponderalapreguntainicialporlasimplicacionesdeunprocesodeformulaciónenelcuartoañodegobierno.Yasedijoanteriormentequeformularencierredemandatopermitió recoger el aprendizaje y conocimiento del gobierno, no obstante esa es laexplicación de los riesgos pues la política en el cierre del gobierno no termina porcomunicarsedemaneraadecuadaynoseinstitucionaliza.

Algunasconsideracionesorganizacionalesqueparecenmenoresperoqueenlaprácticaydíaadíadelaspolíticastienentodalatrascendencia,estánrelacionadasconesosriesgosoretos:

• Procurarporciertapermanenciadelequipogerencialdeseguridadesunade lasclavesparagenerarcontinuidadyestabilidadenlaimplementacióndelapolíticadeseguridad y convivencia. Esto implica tener presente que ante propuestas deeliminación de las vicealcaldías en la estructura de la Alcaldía de Medellín, laresponsabilidaddelapolíticarecaerádirectamenteenlasSecretaríasdeSeguridadydeGobierno.

• Otro aspecto organizacional de relevancia es la relación que en cuanto aimplementación de política tendrá la Alcaldía con sus entes descentralizados,específicamenteconlaESU,queporelplanteamientoinicialquerecogeelmodelodegestiónsecircunscribeaaspectostecnológicos,peroqueenlaprácticatienealaESU involucrada en muchos más componentes producto de la facultad deadministracióndelegadaderecursosqueposee.

Yaenmateriadelplanteamientodelapolítica,entendiendoquesumayorretoeslograrqueelgobiernodelaciudadqueiniciaen2016nosoloadoptedemaneradeclarativaelmodelo integral de gestión local de seguridad y convivencia propuesto, sino queefectivamenteloimplemente,respetandosusapuestaspolíticasparticulares.

Decaraaestoesimportanteseñalarellogroqueenmateriadesíntesistieneelmodeloencuantomezclaenlineamientos,instrumentosyescenarioslasresponsabilidadesdeleyquetieneelenteterritorialconlascaracterísticasdelcontextodeseguridadyconvivenciadelaciudadquelepermitirán,nosolohacerintervencionespertinentes,sinoademásajustadasalmarcolegaldefinanciaciónyadministraciónderecursosdeseguridad.

Por tanto, desde lo normativo e institucional elmodelo de gestión damuestras de serrobusto,cosaquenoquedaclaraenmateria,porejemplo,deapropiaciónsocialdelmismo,aunque se planteen lineamientos, escenarios e instrumentos, que dan cuenta de esa

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preocupación.

Esallídonde,decaraa la implementación, laAlcaldíasevaa jugarunadesusmayoresresponsabilidadesencuantoacapitalpolíticoylegitimidad.Enlamedidaenquelapolíticaestábienengranadainterinstitucionalmenteperotieneelretodeposicionarsesocialmente,estoserátareadesuimplementación.

SicomodecíaMelo(1994,p.9)“Loquenotenemossonestrategiaoperativas,proyectosintegrales con acciones concretas bien diseñadas que oriente una acción continua yevaluable(…)”yloquefaltaba(eneseentoncesperotambiénaplicableal2015)es“unapolíticaclara,aceptadaportodosyquegaranticecontinuidad”(Melo,1994,pág.17).Estapolíticaatravésdesuslineamientosconcretadoseninstrumentosyescenariosresuelveengran medida esas carencias, quizá demasiado tiempo después, quizá como ciudad eranecesario ese tiempo para saber con seguridad, luego de varias equivocaciones, cómohacerlo.

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AnexosAnexo1.EstadísticasdepercepcióndeseguridadenMedellínporbarrioyciudad.

Año

Seguridadenelbarrio Seguridadenlaciudad

Nota4 Nota5Promedioseguridadbarrio

Nota4 Nota5Promedioseguridadciudad

2006 78% 4,0 61% 3,7

30

2007 72% ND 64% ND

Año seguro

muyseguro

Promedioseguridadbarrio

seguro muyseguro

Promedioseguridadciudad

2008 75%% 4 72% 42009 59% ND 49% 3,22010 49% 3,4 43% 3,32011 64% 3,7 52% 3,52012 67% 3,9 54% 3,52013 73% 3,9 44% 3,42014 73% 4 42% 3,32015 75%% 4 45% 3,4

Fuente:MedellínCómoVamos