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Análisis de Impacto Regulatorio Propuesta para mejorar la seguridad en la comercialización de los cilindros para Gas Licuado de Petróleo Gerencia de Políticas y Análisis Económico con la colaboración de: Gerencia de Supervisión de Energía – División de Supervisión Regional Lima, octubre del 2018
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Análisis de Impacto Regulatorio Propuesta para mejorar la seguridad en la comercialización de los
cilindros para Gas Licuado de Petróleo
Gerencia de Políticas y Análisis Económico
con la colaboración de: Gerencia de Supervisión de Energía – División de Supervisión Regional
Lima, octubre del 2018
Gerencia de Políticas y Análisis Económico – Osinergmin con la colaboración de Gerencia de Supervisión de Energía - División de Supervisión Regional – Osinergmin
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1. RESUMEN EJECUTIVO
El 8 de diciembre de 2014 el Estado peruano firmó un acuerdo con la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para contar con el apoyo en el diseño de
reformas y en el fortalecimiento de nuestras políticas públicas. En el marco de este acuerdo,
conocido como Programa País, la OCDE recomienda la implementación del Análisis de Impacto
Regulatorio (RIA) durante el proceso de elaboración de propuestas normativas de las
instituciones públicas, así como de los Organismos Reguladores Económicos.
El RIA es una herramienta para la toma de decisiones de política pública, de tal forma que
permite a los hacedores de política formular regulaciones y evaluar los beneficios y costos de las
políticas que se quiere establecer antes de la implementación de las mismas.
En ese sentido, el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, Osinergmin, con
la visión de ser un regulador de clase mundial y dando cumplimiento a su Plan Estratégico
Institucional 2015-2021, el 12 de abril de 2016 aprobó mediante Acuerdo del Consejo Directivo
N° 13-2016 la “Guía de Política Regulatoria Nº 1: Guía para la realización del RIA en Osinergmin”
y dispuso su aplicación en dos propuestas normativas en un periodo de prueba durante el año
2016.
El presente documento forma parte de una de las propuestas de este período de prueba,
denominada: “Propuesta para mejorar la seguridad en la comercialización de los cilindros para
gas licuado de petróleo (GLP)”. El 21 de diciembre de 2016 se publicó una primera versión de
este documento. El 27 de diciembre mediante Acta de Sesión N° 43-2016, el Consejo Directivo
recomendó continuar con el análisis durante el año 2017. Así, este documento constituye una
segunda versión que amplía el análisis y recoge los comentarios de las empresas y la OCDE
respecto de la primera versión.
La situación que da origen a esta propuesta regulatoria es el alto riesgo a su seguridad que
afrontan las personas que utilizan cilindros de GLP de 10 kilogramos. Esto debido a que a pesar
que el GLP es un combustible potencialmente peligroso dada su condición de inflamable, no se
ha logrado garantizar que la comercialización de GLP envasado se dé en condiciones seguras.
Desde la perspectiva económica, las causas que originan esta problemática son la informalidad,
la falta de trazabilidad de los cilindros, la imperfecta percepción de seguridad por parte de los
consumidores y la característica de recurso común del cilindro de GLP. Estos factores se
complementan para generar incentivos económicos que inducirían a las empresas a que no
renueven el parque de cilindro y que no cumplan con las condiciones de seguridad señaladas en
las Normas Técnicas vigentes. Esto hace necesaria la intervención del Estado a través de la
fijación de estándares en las condiciones de seguridad de los cilindros, cuyo cumplimiento es
supervisado por Osinergmin, a fin de lograr una provisión segura de GLP envasado.
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En el marco de la Ley de Creación de Osinergmin (Ley N° 26734) y la Ley complementaria de
Fortalecimiento Institucional de Osinergmin (Ley N° 27699), Osinergmin tiene la función de
supervisar que las actividades de hidrocarburos (en este caso, el mercado de GLP envasado) se
desarrollen de forma competitiva y segura. De igual forma, el Reglamento para la
Comercialización de GLP (Decreto Supremo N° 01-94-EM) establece que corresponde a
Osinergmin supervisar los niveles de calidad, seguridad y eficiencia, definidos en dicha
normatividad.
En cumplimiento de sus funciones, Osinergmin lleva a cabo procesos de supervisión y
fiscalización a nivel nacional para verificar la integridad de seguridad de los cilindros de GLP
conforme al procedimiento de supervisión de integridad de cilindros aprobado. Esta propuesta
plantea nuevas alternativas de política para seguir mejorando la seguridad en la
comercialización de los cilindros de GLP de 10 kg. Estas alternativas se limitan a las competencias
de Osinergmin.
En ese sentido, la propuesta normativa identifica y desarrolla las siguientes opciones de política
regulatoria, entre las que también se evalúa mantener la situación actual (escenario base):
i) Opción 1, mantener la actual supervisión de cilindros: consiste en continuar con la
supervisión de integridad de cilindros.
ii) Opción 2, implementar un sistema de etiquetado electrónico: consiste en añadir
un dispositivo electrónico (transponder) fijo en el cuerpo de cada cilindro con
información relevante sobre el mismo.
iii) Opción 3, implementar la supervisión de criticidad de cilindros: consiste en
inmovilizar los cilindros que sean detectados con incumplimientos de criticidad alta.
La evaluación de cada una de las opciones se ha realizado utilizando la metodología de análisis
costo-efectividad. Como resultado del análisis, se recomienda la opción 3 sobre las otras
opciones evaluadas. Dado que la evaluación de las opciones fue realizada en base a la
información disponible a la fecha de realización del presente documento, en caso de que la DSR
presente modificaciones a las propuestas, la evaluación deberá ser actualizada.
Atentamente,
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CONTENIDO
1. RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................ 2
2. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 5
3. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA .................................................................................................. 6
3.1 Algunos elementos básicos de la comercialización del GLP .......................................... 6
3.2 ¿Qué marco regulatorio existe? .................................................................................... 7
3.3 ¿Cuál es la evidencia acerca de la naturaleza del problema? ..................................... 11
3.4 ¿Quiénes son los afectados? ....................................................................................... 15
3.5 Análisis de causas y consecuencias.............................................................................. 16
4. OBJETIVOS ........................................................................................................................... 18
4.1 Objetivo General .......................................................................................................... 18
4.2 Objetivos Específicos ................................................................................................... 18
5. OPCIONES DE POLÍTICA ....................................................................................................... 18
5.1 Opción 1: Mantener la actual Supervisión de Cilindros de GLP .................................. 18
5.2 Opción 2: Identificación y Trazabilidad automática de cilindros de GLP con tecnología
de Radio Frecuencia ..................................................................................................... 20
5.3 Opción 3: Implementar la Supervisión de Criticidad de Cilindros de GLP ................... 21
6. ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LAS OPCIONES DE POLÍTICA .................................................... 23
7. COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES DE POLÍTICA ................................................................. 33
8. MONITOREO Y EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA NORMATIVA SELECCIONADA ................. 34
9. REFERENCIAS ....................................................................................................................... 35
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2. INTRODUCCIÓN
El Análisis de Impacto Regulatorio (RIA, por sus siglas en inglés) se define como un análisis
sistemático, realizable de manera ex ante y ex post, del impacto costo-beneficio de todas las
alternativas posibles de solución de un problema regulatorio. La evaluación de nuevas
propuestas regulatorias o de las vigentes, empleando el procedimiento y los principios
planteados en el RIA, permiten que las decisiones del regulador sean de mejor calidad.
Tal como lo menciona la OCDE1, “… la contribución más importante del RIA a la calidad de las
decisiones no es la precisión de los cálculos utilizados, sino la acción de analizar-cuestionar,
comprender los impactos en el mundo real y la exploración de los supuestos…”
El RIA comprende la identificación de una problemática y el establecimiento de objetivos
relacionados con la solución al problema. Asimismo, involucra el análisis de distintas opciones
para alcanzar los objetivos y el análisis de los distintos efectos de las mismas. El enfoque analítico
que sigue el RIA busca identificar las distintas opciones de política que se puedan considerar
para alcanzar los objetivos de una institución reguladora, incluyendo la opción de no
intervención.
Actualmente, la comercialización de cilindros de gas licuado de petróleo (GLP) se da en
condiciones deficientes de seguridad, lo que representa un alto riesgo a la seguridad de la
población. Ello, tomando en cuenta que el GLP es un combustible potencialmente peligroso ya
que es altamente inflamable. Por ello, asegurar las condiciones de seguridad óptimas de los
cilindros, así como el cuidado en la manipulación y en el uso del GLP puede ayudar a reducir el
número de accidentes y sus consecuencias.
Así, el propósito del presente documento es evaluar propuestas normativas que permitan
mejorar la seguridad en la comercialización de cilindros de GLP. Se han identificado tres opciones
de política: i) Mantener la actual supervisión de cilindros de GLP, ii) implementar un sistema de
identificación y trazabilidad automática de cilindros de GLP con tecnología de Radio Frecuencia
y iii) implementar la supervisión de criticidad de cilindros de GLP.
Estas opciones son evaluadas en el marco del RIA, según los lineamientos establecidos en la Guía
de Política Regulatoria N° 1: Guía para la realización del Análisis de Impacto Regulatorio en
Osinergmin. Tras el análisis, se determina cuál es la opción de política a implementar.
1 Regulatory Policies in OECD Countries: From interventionism to Regulatory Governance, OECD (2002), p47.
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3. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
3.1 Algunos elementos básicos de la comercialización del GLP
El gas licuado de petróleo (GLP) es el energético más utilizado para la cocción de alimentos y
tiene alcance nacional. En base a los resultados de la Encuesta Residencial de Consumo y Usos
de Energía2 (en adelante ERCUE) realizada para el año 2016, se estima que el 85% de hogares a
nivel nacional utilizó el GLP como fuente principal de energía para la cocción de alimentos. Este
porcentaje alcanzó el 89% en el ámbito urbano y el 75% a nivel rural. Además, las regiones de la
Costa son las que presentan unas proporciones mayores en relación a la Sierra y la Selva.
A su vez, el GLP es un combustible potencialmente peligroso3 y su comercialización y uso en
condiciones de inseguridad puede generar graves daños en caso de fuga, explosión o bleve4. El
GLP se comercializa mediante su formato de GLP envasado en cilindros (en adelante, GLP
envasado) y GLP a granel. La comercialización de GLP envasado requiere la participación
conjunta del contenido (GLP) y del envase (cilindro).
El abastecimiento del contenido (GLP) está sujeto a las reglas de mercado; mientras que la
provisión del envase (cilindro) en condiciones seguras escapa a las reglas de mercado. Por ello,
se norma, artículo 46 del Decreto Supremo 01-94-EM, que el cilindro en el cual se comercializa
GLP debe cumplir las Normas Técnicas vigentes.
En adición al establecimiento de Normas Técnicas, se han establecido otros mecanismos para
promover la provisión de cilindros en condiciones seguras, tales como: a) las indemnizaciones a
los afectados mediante los seguros de responsabilidad civil extra contractual, b) la supervisión
2 Osinergmin, a través de la Gerencia de Políticas y Análisis Económico, presenta los resultados de esta encuesta realizada a nivel de hogares cuyo objetivo principal es la medición de los patrones de consumo energético residencial a nivel nacional, con representatividad departamental y por áreas urbano y rural. 3 Los peligros comúnmente asociados al GLP son el fuego y la explosión. Siendo el vapor de GLP más pesado que el aire, en caso de una fuga, el vapor tenderá a posarse próximo al suelo con el riesgo de que pueda encontrar una fuente de ignición, considerando que el GLP es altamente inflamable. Por otro lado, la inhalación del vapor de GLP tiene la capacidad de asfixiar a las personas expuestas e incluso puede tener un efecto narcótico que podría llegar a producir lesiones. Además, el GLP líquido puede causar quemaduras si se pone en contacto con la piel. 4 Bleve: acrónimo inglés de "boiling liquid expanding vapour explosion" (explosión de vapores que se expanden al hervir el líquido).
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que puede derivar en sanciones económicas por incumplir a las normas de seguridad de los
cilindros y c) la disciplina de la demanda de manera implícita.
La propuesta de política regulatoria que se evalúa en el presente documento se centra en los
cilindros rotulados de 10 kilogramos, por ser el tipo de cilindro más empleado por los usuarios
domésticos, a fin de reducir el problema de la seguridad en los cilindros de GLP en el país.
3.2 ¿Qué marco regulatorio existe?
El parque de cilindros para el envasado de GLP se puede agrupar en aquellos que están en
nominación en libras versus los de nominación en kilos, o los cilindros rotulados5 o no
rotulados.
Rotulado de un cilindro
Las Leyes N° 26734 y N° 27699 establecen que Osinergmin tiene la función de supervisar las
adecuadas condiciones de seguridad de las actividades de hidrocarburos, en las actividades que
se encuentren comprendidas bajo el ámbito de la Ley Orgánica de Hidrocarburos (LOH). En ese
sentido, la actuación de Osinergmin se da con el fin de velar que las actividades de hidrocarburos
(en este caso, el mercado de GLP envasado) se desarrollen de forma competitiva y confiable
(segura).
Los agentes del mercado de GLP son sujetos a obligaciones normativas de seguridad establecidas
por el Ministerio de Energía y Minas y cuya supervisión, fiscalización y sanción se encuentra a
cargo de Osinergmin. En el ámbito de la regulación de la seguridad de los cilindros para el
envasado de GLP, el Reglamento para la Comercialización de Gas Licuado de Petróleo (en
adelante, Reglamento), aprobado mediante Decreto Supremo 01-94-EM, establece que los
5 Cada cilindro debe ser marcado con información relevante del recipiente, según lo establecido en las Normas Técnicas Peruanas.
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cilindros de GLP están bajo el ámbito de supervisión de Osinergmin una vez que éstos han
ingresado a la cadena de comercialización.
El Reglamento6 establece que, si un cilindro no está rotulado, la Planta Envasadora antes de
proceder a su envasado deberá realizar una inspección visual para determinar si el mismo es o
no apto. En caso se determine que dicho cilindro es apto, la planta envasadora procederá a
rotular y envasar, lo que a su vez le genera la responsabilidad del mantenimiento y posterior
reinspección. En caso se determine que el mencionado cilindro no es apto, la planta envasadora
tendrá que decidir si se destruye o repara. Si la Planta Envasadora decide reparar el cilindro, se
rotula y luego se envasa, lo que también le genera la responsabilidad del mantenimiento y
posterior reinspección.
¿Cuál es el marco normativo?
Elaboración: GPAE-Osinergmin
De otro lado, el Reglamento también establece que si un cilindro está rotulado pero no le
pertenece a la Planta Envasadora y no tiene acuerdo de corresponsabilidad7 con la planta dueña
del cilindro, entonces se deberá realizar el intercambio de cilindros, ya sea a través de un Centro
de Canje autorizado o directamente entre las mismas empresas envasadoras. En caso el cilindro
6 Según el artículo 47° del Reglamento, efectuada la rotulación por la empresa envasadora, ésta será en adelante responsable por el estado y la conservación del cilindro, no pudiendo ser éste nuevamente rotulado y/o pintado por otra empresa envasadora. Asimismo, se indica que la rotulación no conlleva la propiedad del cilindro, limitándose solo a la responsabilidad del mantenimiento y seguridad del envase y del sistema válvula-regulador. 7 Según el artículo 49° del Reglamento, las empresas envasadoras no podrán envasar GLP en cilindros rotulados que no sean de su propiedad, a menos que exista un acuerdo contractual de corresponsabilidad entre las envasadoras y haya sido puesto previamente en conocimiento de la Dirección General de Hidrocarburos (DGH) del MEM.
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esté rotulado y le pertenezca a la mencionada Planta Envasadora, dicha planta tendrá la
responsabilidad por su mantenimiento y reinspección.
Según el artículo 58° del Reglamento, la actividad de reinspección es realizada por una Empresa
de Supervisión8 designada por la empresa envasadora. El proceso consiste en el despintado total
y pruebas hidrostáticas de acuerdo a lo establecido por la Norma Técnica vigente, conforme al
Cronograma de Reinspección de los Cilindros emitido por la DGH. En caso el cilindro pase la
prueba hidrostática continuará en el flujo de comercialización, caso contrario se destruye dicho
cilindro.
No obstante, de acuerdo al numeral 5.8 de la NTP 350.011-2, “es obligación del envasador retirar
de la línea de llenado todo recipiente que requiera una revisión o reparación, aun cuando no
haya cumplido el plazo establecido para su inspección periódica”.
El artículo 47° del Reglamento establece que las empresas envasadoras deben remitir
mensualmente a la DGH, antes del día 10 de cada mes, la relación de cilindros inspeccionados,
con el detalle de la cantidad de cilindros destruidos y el número de cilindros aptos que han sido
rotulados, con su número de serie.9
Supervisión y fiscalización
Como se mencionó anteriormente, la comercialización de GLP en cilindros solo puede efectuarse
en cilindros que cumplan las Normas Técnicas vigentes (Artículo 46 del D.S. 01-94-EM). Al
respecto, Osinergmin lleva a cabo procesos de supervisión y fiscalización a nivel nacional para
verificar la seguridad de los cilindros conforme al procedimiento de supervisión de integridad de
cilindros aprobado.
Recuadro Nº 01: Proceso de supervisión de integridad de cilindros
El proceso de supervisión de integridad de los cilindros consiste en verificar el cumplimiento de
las Normas Técnicas vigentes referidas en el Reglamento. Al respecto, el Reglamento establece
que las Empresas Envasadoras deben inscribir su signo y color distintivo ante el MEM. Se
entiende que este signo y color distintivo, inscrito y aprobado por Resolución Directoral,
identifica a la empresa envasadora responsable de mantener los cilindros rotulados con su signo
en condiciones permanentes de seguridad para los usuarios.
8 Autorizada por la DGH para operar, emitiendo certificados de inspección y/o reinspección efectuada de los cilindros de GLP, en base a las normas y/o especificaciones técnicas. 9 Esta obligación se da de forma general, pues el reporte es por empresa envasadora y no por Planta Envasadora, lo que dificulta determinar la trazabilidad del cilindro de GLP por Planta Envasadora.
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La supervisión de la integridad de los cilindros se realiza en las plantas envasadoras para la
verificación del marcado de los cilindros conforme lo especifican las NTP 350.011-1-2004 y NTP
350.011-2-1995:
- Marcas de fabricación en el cuerpo, portaválvula y en el protector de la válvula (asa),
- Marcas de inspección o reparación en el portaválvula y en el protector de la válvula,
- Marcas de reinspección en el extremo superior izquierdo del protector de la válvula.
También se observa si la tara10 real verificada difiere o no de la tara rotulada en el protector de
la válvula por encima de la tolerancia permitida en la NTP 350.011-1-2004.
Recuadro N° 2: Normas Técnicas Peruanas
NTP 350.011-1: establece que los cilindros deben contar con la siguiente información
rotulada: nombre o símbolo del fabricante, año de fabricación, número de la NTP y año de
aprobación, contenido neto nominal en Kg de GLP, tara real del cilindro, presión máxima de
trabajo y número de serie. Es obligación de las empresas envasadoras consignar y verificar
dicha información en cada cilindro de GLP que envasan en sus instalaciones (sea porque
tiene su signo distintivo o porque cuenta con acuerdo de corresponsabilidad). Asimismo,
establece los requisitos mínimos de fabricación, referidos al material, diseño, construcción,
marcado y ensayos que deben cumplir los cilindros destinados al almacenaje y transporte
de GLP.
NTP 350.011-2: establece que el recipiente de GLP debe ser objeto de inspección externa a
la primera recepción antes de ser vuelto a llenar con GLP y debe ser objeto de inspección
interna y sometido al ensayo de presión hidrostática después de vencido un período de diez
(10) años, contado a partir de la fecha de fabricación o de la última reparación o inspección
interna.
Normas de responsabilidad civil
De acuerdo al Artículo 31° del Reglamento, los Operadores de Instalaciones para GLP deben
mantener vigente una póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual que cubra los
daños a terceros (en sus bienes y personas) por siniestros que puedan ocurrir en sus
instalaciones o medios de transporte, según corresponda. La póliza debe ser expedida por una
compañía de seguros establecida legalmente en el país, sin perjuicio de otras pólizas que tenga
el propietario u Operador para cubrir sus instalaciones y/o activos, robo, etc.
Está prohibido y sujeto a sanción abastecer GLP a Operadores de Instalaciones para GLP cuya
instalación no esté cubierta por la mencionada póliza. De ocurrir un siniestro en una Instalación
de GLP que no cuenta con el seguro obligatorio vigente, la empresa que expidió o despachó el
10 Peso del cilindro vacío incluyendo la válvula.
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GLP será solidariamente responsable por daños a terceros, hasta por un monto equivalente al
del seguro que la instalación siniestrada debería haber tenido vigente.11
Adicionalmente, las empresas envasadoras deben contratar y mantener vigente una póliza de
seguro de responsabilidad civil extracontractual que cubra los daños a terceros (en sus bienes y
personas) por siniestros derivados de la falla de Válvulas Reguladoras o Cilindros de su
responsabilidad.
Disciplina de la demanda de manera implícita
Se considera que la información referida a la seguridad de los cilindros de GLP de uso residencial
permite que los consumidores tomen sus decisiones de compra, escogiendo comprar a
empresas que perciban que cumplen con las condiciones de seguridad requeridas por las
normativas locales.
Se considera que este punto dependería del nivel de importancia que dan los consumidores al
atributo de seguridad de los cilindros de GLP para hacer sus decisiones de compra. Al respecto,
algunos consumidores pueden ser más adversos al riesgo que otros.
3.3 ¿Cuál es la evidencia acerca de la naturaleza del problema?
Sistema abierto al ingreso de cilindros que no pertenecen a alguna empresa envasadora
Existe un problema latente por el ingreso al mercado interno de cilindros rotulados en
kilogramos que no cumplen con las normas técnicas, que comprende básicamente tres grupos
de cilindros: 1) los lotes de cilindros fabricados a pedido de determinadas empresas y que son
rechazados por éstas al no cumplir los requisitos de establecidos en la NTP 350.011.1-2004; 2)
aquellos fabricados con la marca de una empresa envasadora (pero no ordenados por ésta) y
comercializados informalmente; y 3) aquellos cilindros procedentes del contrabando desde
países vecinos, principalmente.
Incentivos desalineados para la inversión en el parque de cilindros
La condición de bien común que tiene el cilindro de GLP se refleja en que el usuario puede
comprar GLP envasado de una empresa (lo que implica la recepción del cilindro de dicha
empresa) y entregar a cambio el cilindro de GLP de otra empresa envasadora de GLP, a la que le
compró previamente. Esta condición desincentiva la inversión en mejoras y/o mantenimiento
en la calidad del envase debido a que los beneficios derivados de esta inversión no son
apropiables para las empresas que lo ejecutan.
11 No obstante, a la fecha este seguro no se ha activado para ningún caso.
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Asimismo, se observa que: i) la regulación del intercambio de cilindros no elimina el problema
de recurso común de los cilindros, ii) el traslado de cilindros ajenos fuera de la localidad de
operación dificulta el canje y retorno del cilindro a la planta de la empresa envasadora
propietaria, iii) no hay centros de canjes autorizados y el canje directo se complejiza debido a la
falta de acuerdo entre las partes y iv) los usuarios pueden percibir los cuidados necesarios en la
utilización del cilindro de GLP, pero es difícil que perciban el nivel de seguridad del cilindro
mismo.
Todos estos factores se complementan para generar incentivos económicos que inducirían a las
empresas a que no renueven el parque de cilindros y que no cumplan con las condiciones de
seguridad señaladas en las Normas Técnicas vigentes.
No obstante, se han realizado algunos esfuerzos por que las empresas realicen el intercambio
de cilindros. Por ejemplo, se realizó una reunión en Tarapoto donde se invitó a las plantas
envasadoras de la región para fomentar el canje de los cilindros, dado que estas no contaban
con Acuerdos de Corresponsabilidad.
Sistema abierto a que los agentes opten por no hacer la reinspección
La comercialización formal de los cilindros facilita la trazabilidad de los mantenimientos
realizados a cada cilindro y, por tanto, la supervisión de la integridad de cilindros. Sin embargo,
esta tarea se torna difícil cuando la mencionada trazabilidad no está disponible.
La NTP 350.011-2 establece que el recipiente debe ser objeto de inspección externa a la primera
recepción antes de ser vuelto a llenar con GLP; asimismo, establece que debe ser objeto de
inspección interna y sometido al ensayo de presión hidrostática después de vencido un periodo
de 10 años, contado a partir de la fecha de fabricación o de la última reparación o inspección
interna. En adición, según el artículo 47° del Reglamento para la Comercialización de GLP, las
empresas envasadoras tienen la obligación de remitir mensualmente a la DGH la relación de los
cilindros inspeccionados.
Si bien existe el marco legal que hace responsable a las empresas envasadoras del
mantenimiento y seguridad de los cilindros que rotulan, en la práctica este marco legal ha sido
insuficiente para realizar la trazabilidad de todos los cilindros, es decir, conocer si un
determinado cilindro ha sido objeto de inspección periódica y/o reparación de conformidad con
la NTP 350.011.2-1995.
Esta dificultad en determinar la trazabilidad de cada cilindro tiene dos efectos resaltantes. En
primer lugar, no contar con el historial de cada cilindro dificulta la supervisión de los envases ya
que el regulador no puede identificar las condiciones de los cilindros y, por lo tanto, complica la
detección del incumplimiento. En segundo lugar, en caso que las empresas envasadoras
cumplan con la normativa, incurriendo en los costos de mantenimiento de los cilindros, es
probable que estos cilindros no regresen a sus instalaciones. Ambos efectos llevan a que las
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empresas envasadoras no tengan los incentivos para esforzarse en realizar el mantenimiento de
sus cilindros.
Alto porcentaje de cilindros no aptos para su comercialización
El Informe Técnico de Integridad 2014 realizado por la División de Supervisión de Hidrocarburos
Líquidos (DSHL) de Osinergmin presenta los resultados de las supervisiones de integridad
realizadas durante el periodo de junio a diciembre de 2014 a nivel nacional.
Durante estas visitas se realizó la verificación del cumplimiento de las inspecciones y
reinspecciones técnicas de los cilindros por parte de las empresas envasadoras, a fin de
constatar que los cilindros utilizados en la comercialización de GLP del tipo 10 Kg cumplan con
las especificaciones de fabricación e inspecciones periódicas y/o por reparación.
Se consideró una muestra de 2346 cilindros, en la cual se halló que solo el 42% se encontraba
apto para su comercialización, mientras que el 58% restante quedó inmovilizado por no cumplir
con las especificaciones de las NTP.
De este último grupo, se observó que el 58%, denominado en Kilogramos, no era posible
establecer su trazabilidad12 pues no cuentan con identificación mediante número de serie; por
lo tanto, no se puede saber si han sido fabricados de acuerdo a las especificaciones de la NTP
350.011.1-2004. Asimismo, el 24%, denominado en Kilogramos, no habían sido
reinspeccionados después de los 10 años de uso o no habían tenido reparaciones de acuerdo a
las especificaciones de las NTP; el 10%, denominado en libras, no contaba con marcas de haber
sido reinspeccionados; el 5%, también denominado en libras, se encontraba con asas cambiadas
sin marcas de haber sido reparados o reinspeccionados; y el 3% tenía rotulado de empresas que
han dejado de operar o no tienen registro autorizado ante la DGH.
Tamaño de muestra: 1,361 cilindros Fuente: Informe Técnico de Integridad 2014 - DSHL.
12 Trazabilidad se refiere a contar con la información relevante del cilindro, que implica el seguimiento del mismo en toda la cadena productiva y de comercialización, incluyendo la logística y distribución del producto hasta los puntos de venta.
58%24%
10%5% 3%
Distribución del parque de cilindros no aptos e inmovilizados
Sin N° Serie (kg)
Sin reinspección (kg)
Sin reinspección (lb)
Asa cambiada (lb)
Sin registro
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En consecuencia, la experiencia de supervisión, fiscalización y sanción llevada a cabo por parte
de Osinergmin muestra que más del 50% del parque total de cilindros a nivel nacional no se
encuentra en condiciones aptas para su comercialización, lo cual representa un potencial riesgo
para los usuarios finales. Ello refleja la necesidad de una mejora para proteger la vida, la
seguridad y el patrimonio de los ciudadanos, frente a las condiciones inseguras de los cilindros
de GLP de uso residencial.
El mecanismo de disciplina de la demanda es limitado
Una de las características del mercado de GLP envasado en cilindros es la poca capacidad que
tienen los usuarios para percibir la seguridad de los cilindros de GLP que utilizan en sus casas.
Los usuarios a simple vista no pueden determinar cuál es el nivel de seguridad que le brinda el
cilindro de GLP envasado que están comprando. Al respecto, según los resultados de la ERCUE
2016, solo el 48% de los hogares encuestados indicó conocer los cuidados que debe tener al
utilizar el cilindro de GLP en su hogar.
Hogares que han sufrido de fuga de GLP
Según estadísticas obtenidas de la página web del Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del
Perú, entre los meses de enero y septiembre de 2017 se han generado 4,711 emergencias
atendidas por el cuerpo de bomberos por fugas de gas licuado en el ámbito nacional.
En la supervisión de atención de emergencias en usuarios finales de GLP, se busca identificar las
causas que dieron origen a la emergencia con el GLP – incendio, fugas, explosión, etc.- a través
de informes de los peritos, del Cuerpo de Bomberos del Perú, reportes de la empresa
envasadora, entre otros, respecto a la falla de los cilindros, de las válvulas13 o de algún
componente de la instalación de GLP.
Los resultados de la ERCUE 2016 indican que el 14% de los hogares encuestados en el ámbito
nacional ha sufrido de fuga de GLP. En el 42% de los casos, la fuga se registró en la válvula; el
25%, en el cilindro; mismo porcentaje, en la manguera y el 6%, en la cocina.
13 Villa, M.; Canelo, J. y F. Amésquita (2010) señalan que un porcentaje importante de los cilindros que se comercializan en el mercado interno siguen utilizando válvulas de 35 mm, también denominadas “tipo Fisher” en vez de las válvulas de 20 mm establecidas en el Decreto Supremo N° 065-2008-EM. Los autores mencionan que el principal problema de la válvula tipo Fisher se encuentra en su junta de estanqueidad (conocida como O´Ring), la cual es muy débil para la función de sellado encomendada y con frecuencia se rompe, permitiendo la fuga por el espacio existente entre el pin del regulador y el cuerpo de la válvula.
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¿Dónde se registró la fuga? (%)
Hogares observados: 1,615 Hogares expandidos: 879,640 Fuente: ERCUE 2016. Elaboración: GPAE-Osinergmin
3.4 ¿Quiénes son los afectados?
En base a la ERCUE 2016, se estima que los hogares consumieron 6.8 millones de cilindros de 10
kg a nivel nacional, siendo el consumo promedio mensual a nivel nacional de 1.1 cilindros de
GLP. Como se puede apreciar en los siguientes gráficos, los usuarios se encuentran concentrados
en la zona urbana y son cinco las regiones que concentran el 57% del parque.
Hogares encuestados: 13 734 Hogares encuestados: 11 324 Hogares expandidos: 7 599 113 Hogares expandidos: 6 336 247 Fuente: ERCUE 2016. Elaboración: GPAE-Osinergmin Fuente: ERCUE 2016. Elaboración: GPAE-Osinergmin
Los resultados de la ERCUE 2016 también muestran que el uso del GLP como fuente de energía
en el hogar se concentró en los hogares no pobres (88%). El uso de esta fuente de energía
disminuye conforme las condiciones de pobreza aumentan, por lo que se observa que el 83% de
los hogares pobres no extremos usan el GLP y solo el 63% en los hogares pobres extremos. En
25%
42%
25%
6% 2%
Cilindro
Válvula-Regulador
Manguera
En la cocina
No indica
31%
8% 6% 6% 6%
0%
10%
20%
30%
40%
Lima Puno Piura LaLibertad
Arequipa
Principales regiones que concentran el parque de cilindros de 10 kg
85% 89%
75%
0%
25%
50%
75%
100%
Nacional Urbana Rural
Hogares que usan GLP como fuente de energía (%)
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este sentido, los potenciales afectados serían la población no pobre, como se observa en el
siguiente gráfico.
Hogares encuestados: 13,734 Hogares expandidos: 7 599 113 Fuente: ERCUE 2016. Elaboración: GPAE-Osinergmin
3.5 Análisis de causas y consecuencias
Como se deduce de las secciones anteriores, el principal problema identificado es el riesgo a la
seguridad de las personas que utilizan cilindros de GLP de 10 kg porque no hay mecanismos para
asegurar que las condiciones de los mismos son adecuadas. Las principales causas del problema
que se han identificado son las siguientes:
La comercialización informal en el mercado interno de cilindros que no cumplen con las
normas técnicas. Estos cilindros provienen básicamente de tres fuentes: i) los lotes de
cilindros fabricados a pedido de determinadas empresas y que son rechazados por éstas al
no cumplir los requisitos de establecidos en la NTP 350.011-1, ii) aquellos fabricados con la
marca de una empresa envasadora (pero no ordenados por ésta) y que terminan siendo
comercializados informalmente y iii) los lotes de cilindros procedentes del contrabando en
las fronteras de países vecinos, principalmente.
No se ha determinado la trazabilidad de todos los cilindros, lo que genera que el regulador
no pueda identificar las condiciones de los cilindros y así retirar del mercado aquellos que
no cumplan con las especificaciones técnicas.
La comercialización de cilindros de GLP en condiciones deficientes de seguridad que
representan un riesgo para la salud y seguridad de la población. Al respecto, los resultados
de los procesos de supervisión realizados por Osinergmin señalan que más del 50% del
parque total de cilindros a nivel nacional no se encuentra en condiciones aptas para su
comercialización. Esto se explicaría en la naturaleza de recurso común de los cilindros y en
la existencia de asimetrías de información que enfrenta el usuario para conocer y verificar
37%17% 12%
63%83% 88%
0%
25%
50%
75%
100%
Pobre extremo Pobre noextremo
No pobre
Hogares que usan GLP como fuente de energía, por nivel de pobreza (%)
Si
No
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el nivel de calidad y seguridad de los cilindros que adquiere. Ambos factores se
complementan para generar incentivos económicos que inducirían a las empresas a que no
renueven el parque de cilindros y que no cumplan con las condiciones de seguridad
señaladas en las Normas Técnicas vigentes.
El siguiente gráfico presenta el árbol de problemas, el cual resume las causas y efectos del
problema identificado referido a la alta tasa de riesgo a la seguridad de las personas que utilizan
cilindros de GLP de uso residencial.
Árbol de problemas (causas y efectos)
Elaboración: GPAE-Osinergmin
No hay trazabilidad de los cilindros de GLP, lo que dificulta la supervisión
Gran número de cilindros que no cumplen con las medidas de
seguridad
Asimetrías de información entre la empresa y el usuario
Característica de recurso
común
Alto riesgo a la seguridad de las personas que utilizan cilindros de GLP de 10 kg
Daños a la propiedad
Altos costos de atención en salud
Menor calidad de vida
Alta tasa de accidentes por fuga de cilindros de GLP y posible gran
número de heridos
Descontento con el ente regulador
Altos costos en reparaciones
Informalidad
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4. OBJETIVOS
4.1 Objetivo General
Generar los incentivos para que la comercialización del GLP envasado se dé en adecuadas
condiciones de seguridad.
4.2 Objetivos Específicos
Reducir, en el primer año de implementación, la proporción de cilindros de GLP del parque
nacional con incumplimientos de criticidad de alto riesgo a un 30%.
5. OPCIONES DE POLÍTICA
En esta sección se plantean las diferentes opciones de política, entre las cuales se incluye la
opción de mantener el escenario base.
5.1 Opción 1: Mantener la actual Supervisión de Cilindros de GLP
A fin de garantizar la seguridad de los cilindros de GLP de 10 kg, Osinergmin supervisa y fiscaliza
a nivel nacional la integridad de los cilindros de GLP en las plantas envasadoras.14
Para ello, durante las visitas de supervisión se identifica, del lote15 de cilindros que se encuentran
listos para ser comercializados, una muestra representativa de forma aleatoria sobre la cual se
realizará el procedimiento de supervisión.
En primer lugar, se procede a verificar la tara real de cada cilindro. Para ello, se retira el
contenido de los cilindros de la muestra en el sistema de trasiego de la planta envasadora. El
valor obtenido se anota en la Carta de Supervisión.
En segundo lugar, se realiza la verificación visual del rotulado de cada cilindro y se separan los
cilindros que no cumplan con lo exigido por las NTP N° 350.011-1: 200416 y N° 350.011-2:
199517. El rotulado del recipiente debe contener información relevante como, por ejemplo:
14 Que se encuentren inscritas en el Registro de Hidrocarburos de Osinergmin. 15 El procedimiento específico de esta supervisión define lote como el conjunto de elementos con características similares o que han sido fabricados bajo condiciones de producción presumiblemente uniformes, y que se someten a inspección como un conjunto unitario. Este lote estaría conformado por los cilindros que se encuentran listos para comercializar. A su vez, el procedimiento establece que el tamaño del lote será como máximo de 400 cilindros. 16 Conforme lo especificado en el numeral 9.1 de la NTP N° 350.011-1: 2004 y en concordancia con los artículos 46° y 51° del Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 01-94-EM. 17 Conforme lo especificado en los numerales 5.3, 5.5, 7, 12.1, y 12.2 de la NTP N° 350.011-2: 1995 y en concordancia con el artículo 46° del Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 01-94-EM.
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nombre o símbolo del fabricante, fecha de fabricación, número de serie, tara, contenido neto
nominal de GLP y demás consideraciones de ley vigentes.
En tercer lugar, se observa si la tara real verificada difiere de la tara rotulada en el protector de
la válvula (asa) del cilindro, por encima de su tolerancia permitida en la Norma Técnica Peruana
NTP N° 350.011-1: 2004 (± 100 g para los recipientes de 10 kg con respecto a la tara rotulada).
Los resultados obtenidos se consignan en el Acta de Supervisión, donde se registran los cilindros
que fueron encontrados con incumplimientos. Luego, en función de los resultados de la muestra
verificada, se determina la aceptación o rechazo del lote, tomando en cuenta los siguientes
criterios:
𝑎) 𝑆𝑖 𝐶𝑀𝑖 ≤ 𝑅𝑐 , 𝑒𝑛𝑡𝑜𝑛𝑐𝑒𝑠 𝑒𝑙 𝑙𝑜𝑡𝑒 𝑠𝑒 𝑎𝑐𝑒𝑝𝑡𝑎
𝑏) 𝑆𝑖 𝐶𝑀𝑖 ≥ 𝑅𝑐 , 𝑒𝑛𝑡𝑜𝑛𝑐𝑒𝑠 𝑒𝑙 𝑙𝑜𝑡𝑒 𝑠𝑒 𝑟𝑒𝑐ℎ𝑎𝑧𝑎
donde:
𝐶𝑀𝑖: 𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙 𝑑𝑒 𝑐𝑖𝑙𝑖𝑛𝑑𝑟𝑜𝑠 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝑚𝑢𝑒𝑠𝑡𝑟𝑎 𝑞𝑢𝑒 𝑝𝑟𝑒𝑠𝑒𝑛𝑡𝑎 𝑎𝑙𝑔ú𝑛 𝑖𝑛𝑐𝑢𝑚𝑝𝑙𝑖𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜,
𝑅𝑐: 𝑃𝑜𝑟𝑐𝑒𝑛𝑡𝑎𝑗𝑒 𝑑𝑒 𝑟𝑒𝑐ℎ𝑎𝑧𝑜 𝑑𝑒 𝑐𝑖𝑙𝑖𝑛𝑑𝑟𝑜𝑠 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑟𝑒𝑠𝑒𝑛𝑡𝑎𝑟 𝑖𝑛𝑐𝑢𝑚𝑝𝑙𝑖𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜𝑠.
En el caso a), se procede con la medida administrativa de inmovilizar18 únicamente los cilindros
separados que presentan incumplimientos; mientras que en el caso b), dado que el lote se
rechaza, se realiza la verificación visual de cada uno de los cilindros pertenecientes al lote
identificado y se separa aquellos cilindros que presenten incumplimientos, ejecutándose
posteriormente la medida administrativa de inmovilización sobre todos los cilindros separados.
Para el levantamiento de la medida administrativa, se le otorga al responsable de la Planta
Envasadora un plazo de 30 días hábiles desde la interposición de la medida para presentar ante
Osinergmin el (los) Certificado(s) de Inspección Periódica y/o de Reparación emitido(s) por un
Organismo de Inspección, donde se acredite que los cilindros inmovilizados cumplen con lo
establecido en los artículos 46° y 51° del Reglamento aprobado por Decreto Supremo 01-94-
EM.19
Vencido el plazo otorgado para el levantamiento de la medida administrativa dispuesta y en
caso que el administrado no presente los documentos sustentatorios requeridos, los cilindros
cuyas especificaciones no fueron acreditadas pasan a ser destruidos por la Empresa Envasadora
18 Medida Administrativa dispuesta por Osinergmin, a través de la cual se restringe la circulación de los cilindros mediante la colocación de precintos numerados, por incumplimiento a la normativa vigente. 19 En caso se trate de cilindros de propiedad de otra(s) Empresa(s) Envasadora(s), en adición, el administrado tiene la opción de sustentar la devolución (no canje) de los cilindros inmovilizados a la(s) empresa(s) propietarias con la obligación de comunicarles que dichos cilindros solo podrán ser envasados nuevamente siempre que presente(n) a Osinergmin el (los) Certificado(s) de Inspección Periódica y/o de Reparación mencionados.
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propietaria de los cilindros, en presencia de un notario público. A su vez, el administrado tiene
la obligación de comunicar a Osinergmin la fecha programada de la destrucción, pudiendo éste
asistir en calidad de observador.
5.2 Opción 2: Identificación y Trazabilidad automática de cilindros de GLP con
tecnología de Radio Frecuencia
La trazabilidad de un cilindro permite conocer las fechas de las inspecciones internas, de las
pruebas hidrostáticas y de los mantenimientos de cada cilindro. No obstante, en la práctica
existe una falta de trazabilidad en el parque de cilindros.
En tal sentido, el principal objetivo de esta propuesta es mejorar la trazabilidad de los cilindros,
de tal forma que permita a Osinergmin identificar los cilindros inseguros20 y así dictar las
medidas correspondientes para retirarlos del mercado. Asimismo, esta mejora en la trazabilidad
puede generar fuertes incentivos a las empresas para producir cilindros seguros porque hace
posible determinar la responsabilidad legal ex post ante cualquier incidente o falla del producto.
En tal sentido, el beneficio potencial de implementar un sistema de trazabilidad para la
seguridad de los cilindros de GLP se da a través de dos mecanismos: i) identificación y retiro de
cilindros que no cumplen con las normas establecidas, y ii) asignación de la responsabilidad del
cilindro.
Así, la opción involucra implementar un etiquetado electrónico a través de la instalación de un
dispositivo electrónico (transponder) en el cuerpo de cada cilindro de GLP, con información
relevante sobre el mismo, referida al rotulado, características y estado de conservación, entre
otros aspectos. Una tecnología relevante sería el dispositivo de identificación por radio
frecuencia (RFID por sus siglas en inglés), que se compone de un lector con una o más antenas,
etiquetas de identificación (“tags o chip”) y un software que realice el tratamiento de la
información recogida por los lectores.
El transponder posee una memoria interna denominada de “solo lectura”, en donde el código
de identificación que contiene es único y personalizado durante la fabricación de la etiqueta.
Así, el transponder puede contener la siguiente información: código de identificación del cilindro
(según RFID), datos de fabricación, tara, empresa envasadora propietaria, tipo de válvula que
posee, datos de instalación del RFID (información inicial), así como datos de envasado, datos de
mantenimiento o reinspección, datos de salida de la planta envasadora, datos de reingreso del
cilindro a la planta envasadora, entre otros que se consideren relevantes para la trazabilidad.
20 La trazabilidad permite conocer si un cilindro ha sido objeto de inspección periódica y/o reparación. En caso no haya sido inspeccionado dentro del plazo otorgado según las NTP, este cilindro posee un alto riesgo de seguridad.
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La antena RFID le permite al transponder transmitir la información almacenada a un lector,
mientras que el lector convierte las ondas de radio de las etiquetas RFID en datos de modo que
puedan ser transmitidos a una computadora.
Proceso de Identificación por Radiofrecuencia (RFID) y Trazabilidad
5.3 Opción 3: Implementar la Supervisión de Criticidad de Cilindros de GLP
El usuario final cuando adquiere un cilindro lleno de GLP lo hace con la plena confianza que el
producto adquirido no representa ningún riesgo para su salud e integridad física. En tal sentido,
este tipo de supervisión busca contribuir a mejorar la seguridad en los cilindros de GLP que se
comercializan. Esta supervisión consiste en verificar la criticidad en los cilindros envasados con
GLP que se encuentran listos para su comercialización en las Plantas Envasadoras. Para ello, a
partir de un análisis de riesgo se han detectado los incumplimientos –relacionados a condiciones
de inseguridad en los cilindros de GLP- más riesgosos, es decir, aquellos con una criticidad alta.
En primer lugar, se selecciona un lote21 de cilindros envasados, del cual se elige una muestra
representativa, la cual se selecciona en forma aleatoria.
21 Se entiende por lote a todo el universo de cilindros que hayan salido de la línea de envasado de la planta envasadora listos para su comercialización.
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Luego, se procede a verificar en cada uno de los cilindros de la muestra si se cumple alguna de
las condiciones de inseguridad que se indican a continuación, las cuales constituyen condiciones
evidentes de alto riesgo, que podrían generar emergencias:
1. El cilindro envasado no esté rotulado con el signo distintivo de la Empresa Envasadora y
tampoco cuente con acuerdo de co-responsabilidad.
2. El cilindro envasado no posea marcas en el protector de la válvula que evidencie que
haya sido inspeccionado internamente o sometido al ensayo de presión hidrostática a
la primera recepción después de vencido un período de 10 años, contados a partir de la
fecha de fabricación o de la última reparación o inspección interna.
3. El cilindro envasado presente: a) abolladuras; b) combaduras; c) cortes, ranuras y
cavidades; d) laminaciones; e) corrosión; f) defectos en el protector de válvula y base;
g) defectos en los cordones de soldadura; h) defectos por exposición al fuego; i) grietas;
j) válvulas dañadas.
4. La válvula de paso del cilindro envasado se encuentre pintada.
5. La válvula de paso del cilindro envasado no cuente con el dispositivo de seguridad ni con
el protector de dicho dispositivo.
6. La válvula del cilindro envasado presente signos de fuga al aplicar agua jabonosa u otro
procedimiento adecuado.
7. Los cilindros envasados presenten acumulación visible de capas de pintura que impiden
observar signos de corrosión.
Todos los resultados de cada uno de los cilindros seleccionados en la supervisión se registran en
una hoja Anexo del Acta de Supervisión, y es con esta información que se procede a llenar el
Acta de Fiscalización de Criticidad de Cilindros de GLP.
Si no se detectaron incumplimientos, se dispone el archivo de la instrucción. En cambio, ante la
constatación de alguna de las condiciones de inseguridad de criticidad alta mencionadas
previamente se dispone la aplicación inmediata de seguridad de inmovilización de cilindros. La
inmovilización implica la prohibición de comercialización de los cilindros para GLP envasado, en
cuyo caso, sólo podrán ser retirados y manipulados para su revisión, reparación o destrucción,
según corresponda.
La medida de seguridad de inmovilización de cilindros para GLP se ejecutará sobre los cilindros
envasados de acuerdo a lo siguiente:
a) Si no se supera el límite de tolerancia de 30%22 de la muestra, la inmovilización se
ejecutará sobre los cilindros de la muestra en los que se verifique alguna de las condiciones de inseguridad de criticidad alta contenidas en el listado al que hace referencia el artículo anterior (cilindros observados).
22 Límite de tolerancia establecido a la fecha de realización del presente documento.
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b) Si se supera el límite de tolerancia de 30% de la muestra, la inmovilización se ejecutará sobre los cilindros observados de la muestra más los cilindros del lote que no formaron parte de la muestra seleccionada. Se entiende por lote a todo el universo de cilindros que hayan salido de la línea de envasado de la planta envasadora listos para su comercialización.
El levantamiento de la medida de inmovilización sobre los cilindros observados de la muestra, procederá una vez que Osinergmin verifique, a solicitud de la Empresa Envasadora, la subsanación de todos los cilindros observados y haya transcurrido el plazo mínimo de la medida impuesta. Por su lado, el levantamiento de la medida de inmovilización sobre el lote de cilindros procederá una vez que haya transcurrido el plazo mínimo de la medida impuesta y que Osinergmin verifique, a solicitud de la Empresa Envasadora, a partir de una nueva supervisión muestral sobre dicho lote, que no existen cilindros observados que superen el límite de tolerancia considerado para la imposición de la medida.
6. ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LAS OPCIONES DE POLÍTICA
En esta sección, se analizarán los principales efectos de las opciones de política propuestas sobre
cada uno de los agentes participantes en el mercado. En especial, se enfocará en los tres agentes
más importantes en el mercado de GLP: el organismo supervisor (Osinergmin), las empresas
reguladas (empresas envasadoras) y los consumidores de GLP.
Opción 1
El beneficio de cada opción de política, alternativa al escenario base, se calcula a partir de la
diferencia entre el costo social de esa alternativa versus el costo social del escenario base. Así,
el indicador de beneficio es la reducción del costo social que generan los accidentes ocurridos
por fugas de GLP. La fórmula para calcular el costo social es la siguiente:
𝐶𝑆 = 𝑛 ∗ (𝑝 ∗ 𝑞 ∗ 𝑎) ∗ 𝑠 ∗ 𝑉𝑉𝐸 [1]23
donde:
n Parque de cilindros.
p Porcentaje de cilindros del parque en mal estado (incumplen al menos uno de los
aspectos más relevantes de seguridad de cilindros identificados por la DSR).
23 Las probabilidades p, q y a permiten tener la contabilización de los cilindros que tienen el potencial de generar accidentes a consecuencia de fugas de GLP como las quemaduras. En primer lugar, n*p representa el número de cilindros que tienen fallas como las identificadas por la DSR; n*p*q representa cuántos de estos últimos tienen fuga; y n*p*q*a representa cuántos de estos últimos generaron heridos por accidentes. Debido a la relación condicional entre p, q y a es que deben ser multiplicadas entre sí.
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q Porcentaje de cilindros que tienen fugas por las válvulas dado que está en mal
estado.24
a Probabilidad de que el cilindro con fuga de válvula genere accidentes con al menos un
herido.
s Proporción de días laborables perdidos por herido en accidente.
VVE Valor de la vida estadística.25
De acuerdo a la última ERCUE, el parque de cilindros para el año 2016 es de aproximadamente
6.8 millones de unidades (n=6 828 945 cilindros).26 Se proyecta la demanda de cilindros en base
a la tasa de crecimiento promedio del consumo mensual de GLP en cilindros de 10 kg para uso
residencial. De acuerdo a la ERCUE, el número promedio de cilindros de 10 kg de GLP
consumidos a nivel nacional y su tasa de crecimiento ha sido:
Año Consumo de cilindros de
GLP de 10 kg Tasa
2009 4 790 516
2010-2011 6 302 013 15%*
2012 6 152 050 -2%
2013 5 438 644 -12%
2014-2015 5 328 140 -2%
2016 6 828 945 13%*
*Como corresponde a una diferencia de dos años se calculó la tasa promedio. La ERCUE 2016 fue precedida por la de 2014. Fuente: ERCUE 2009-2016. Elaboración: GPAE-Osinergmin.
La tasa promedio de crecimiento es de 2%, es decir, que en el 2018 la demanda crecería a cerca
de 7.1 millones de cilindros consumidos al mes tal como se muestra en el siguiente cuadro.
Año Consumo de cilindros de GLP de 10 kg estimado
2017 6.9 millones
2018 7.1 millones
24 El enfoque en este tipo de incidente se debe a que el objetivo principal de las opciones de política propuestas es reducir el problema del alto riesgo a la seguridad de las personas que utilizan cilindros de GLP de 10 kg. La DSR realizó un análisis de riesgo evaluando la severidad y frecuencia de los distintos incumplimientos observados en la comercialización de GLP en cilindros. A partir de dicho análisis, se identificó como una de las condiciones de mayor riesgo la existencia de fugas en los cilindros, principalmente por la severidad de las consecuencias potenciales vinculadas a la afectación a las personas. 25 De acuerdo a la estimación más reciente realizada por Osinergmin, el valor de la vida estadística es de US$(2015) 1 268 894. Al tipo de cambio promedio anual de dicho año, igual a 3.186, el VVE es de 4 042 696 soles. 26 Este número de cilindros corresponde a la cantidad de cilindros utilizados por los hogares en promedio por cada mes.
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Los recientes resultados obtenidos de las supervisiones de seguridad de los cilindros efectuadas
en las diferentes regiones del país muestran que aproximadamente el 93% del parque
supervisado se encuentra con al menos un aspecto de criticidad alta (la válvula de paso del
cilindro pintada se detectó en casi el 90%) y que el 13% de estos tienen fugas en las válvulas. Se
asume que estos resultados son representativos de la situación actual del parque de cilindros a
nivel nacional por lo que p=0.93, q=0.13. El valor de “a” se asume en 0.025.27
Para determinar el valor de s se toma en cuenta la siguiente fórmula:
𝑠 = (𝑑𝑞
𝑑𝑙)
donde:
𝑑𝑞 número de días que se consideran perdidos ante una quemadura de tercer grado
sufrida por una persona
𝑑𝑙 número total de días laborales
Según la regla ANSI Z.16 1, 𝑑𝑞 = 600 y 𝑑𝑙 = 6000.
El valor del costo social es de 7 088 709*(0.93*0.13*0.025)*(600/6000)*(4 042 696) = 8 696
067 606 soles.
Opción 228
Los costos del sistema de trazabilidad con identificación por radiofrecuencia se estimarán a
partir de la información reportada por la DSR y las actividades relacionadas al proceso que
deberá seguirse para la instalación e implementación del sistema de alta frecuencia.
En el año 2015 se realizó un programa piloto en una planta envasadora para la prueba de la
instalación de los transponders con un sistema de lectura de alta frecuencia implementado en
pórticos. Luego de su instalación en el cuerpo de los cilindros se hicieron pruebas para
27 Del análisis de sensibilidad realizado se halló que los valores de “a” que descartan la elección de las alternativas de política son de 0.00006 para la opción 3 y 0.00019 para la opción 2. Es decir, que para que los costos de la opción 3 sean mayores que los beneficios obtenidos por su implementación tienen que ocurrir menos de 6 heridos por cada cien mil de cilindros con fuga; mientras que en el caso de la opción 2, tienen que ocurrir menos de 19 heridos por cada cien mil cilindros con fuga. Se llevó a cabo una búsqueda de información para el verdadero valor de “a”; sin embargo, no se pudo hallar una estadística para el Perú. La información a nivel internacional encontrada corresponde al caso de la ciudad de Hermosillo en Sonora, México. En dicha ciudad, entre los meses de enero y agosto de 2017 ocurrieron 320 accidentes asociados a fugas de gas en hogares, en los cuales hubo 8 heridos; por lo tanto, el valor de “a” en este caso sería de 8/320 = 0.025, el cual se toma para el cálculo. (Información disponible en http://www.elimparcial.com/EdicionEnlinea/Notas/Noticias/10102017/1263271-El-89-de-reportes-por-explosion-y-fugas-de-gas-son-en-casa.html) [último acceso 1 de agosto de 2018]. 28 El análisis costo beneficio de esta propuesta no incluye la diferenciación entre las plantas (tamaño, capacidad y/o tecnología de envasado) debido a la imposibilidad de identificar a ese nivel.
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comprobar que los transponders se mantuvieran en buen estado ante diversas situaciones y
pudiesen ser leídos. Sin embargo, en el caso de cilindros ya usados o con deterioros el
transponder era fácilmente desmontable, perdiéndose el dispositivo luego de un periodo entre
una semana y seis meses posteriores a la instalación. Por ello, la DSR recomienda que la
implementación de esta política implique que la instalación de los transponders sea en las
fábricas de cilindros nuevos.
Debido a que las fábricas de cilindros pertenecen al sector producción y no al de energía y minas,
la ejecución de lo descrito necesita de la firma de un convenio entre los ministerios de la
Producción y de Energía y Minas.
El proceso de instalación del transponder en el cuerpo del cilindro se haría durante la producción
del mismo, bajo condiciones controladas y adecuadas para que el dispositivo se mantenga
adherido al objeto por al menos un año. Luego, el personal digitador se encarga de pasar el
transponder por la lectora e ingresar los datos del mismo y del cilindro al Sistema de
Identificación por Radio Frecuencia (SIRFID).
El personal de la planta envasadora ingresa los cilindros a su circuito de envasado. Al ingreso y
salida del circuito, se pasan los cilindros por el pórtico de lectura de alta frecuencia para detectar
la información del transponder sobre el cilindro.
En ese sentido, las actividades a ser realizadas en la fábrica de cilindros y en la planta
envasadora, el tipo de personal necesario, así como el tiempo estimado para realizar cada
actividad se muestran en el siguiente cuadro:
Agente Actividades TIEMPO ESTIMADO
(segundos) Tipo de personal
FÁBRICA Instalación de transponders 60 Operarios
Lectura de transponder instalado 5
Digitadores Registro de información del transponder 50
Registro de información del cilindro 5
PLANTA
ENVASADORA
Acarreo de cilindros a la Plataforma de Envasado 10
Operarios
Acarreo de cilindros para su salida de la Plataforma de Envasado 10
Lectura de Transponder del cilindro ingresado a Plataforma 5
Lectura de Transponder del cilindro despachado 5
Fuente: DSR-Osinergmin.
En función de los tiempos registrados en el programa piloto se han considerado tiempos
aproximados para el costeo de cada actividad. Así, se estima que las actividades realizadas por
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los operarios tomarían alrededor de 60 segundos por cilindro en la fábrica y 30 segundos en la
planta envasadora.
La inspección realizada por Produce, al ser una acción realizada por el Estado, no es incluida en
el análisis costo beneficio de manera cuantitativa.
La instalación de los transponders en las fábricas de cilindros sería realizada por el personal de
la fábrica. Se estima que un operario puede instalar el transponder en un cilindro. Las acciones
de lectura de transponders, ingreso y registro de información en el SIRFID son llevados a cabo
por personal digitador. La DSR estimó que serían necesarios dos digitadores (registradores).
A partir de los datos del Salary Pack al 30 de noviembre de 201729, se pudo encontrar el salario
de un operario. El salario bruto anual promedio es de 21 985 soles. El sueldo mensual,
incluyendo beneficios sociales, es de 2150 soles.30
El costo por el operario para la instalación del transponder es hallado calculando el salario por
minuto que equivale a las acciones realizadas.31 Se considera que un solo operario puede realizar
la tarea de instalar un transponder.
𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑖𝑛𝑠𝑡𝑎𝑙𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑑𝑒 𝑡𝑟𝑎𝑛𝑠𝑝𝑜𝑛𝑑𝑒𝑟 𝑝𝑜𝑟 𝑐𝑖𝑙𝑖𝑛𝑑𝑟𝑜 =2150
60 ∗ 8 ∗ 22= 0.20 𝑠𝑜𝑙𝑒𝑠32
El costo por acarreo de cilindros y lectura del transponder por los pórticos demoran 30 segundos.
El costo por cilindro, en este caso, tiene que considerar la cantidad de personal que debe
manejar un cilindro durante el proceso. Por lo tanto, al menos dos operarios manipulan un
cilindro por vez, uno al entrar al proceso de envasado y otro al salir. El cálculo resulta el mismo
debido a que el tiempo por cilindro es menor.33
𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑎𝑐𝑎𝑟𝑟𝑒𝑜 𝑦 𝑙𝑒𝑐𝑡𝑢𝑟𝑎 𝑒𝑛 𝑝𝑙𝑎𝑛𝑡𝑎 𝑝𝑜𝑟 𝑐𝑖𝑙𝑖𝑛𝑑𝑟𝑜 =2 ∗ 2150
2 ∗ 60 ∗ 8 ∗ 22= 0.20 𝑠𝑜𝑙𝑒𝑠
29 Salary Pack contiene el reporte de los salarios brutos anuales de diferentes puestos de trabajo en varios sectores económicos. 30 Los salarios mensuales son calculados dividiendo el monto anual entre 12 y multiplicando por el factor de 1.1733 que representa los beneficios sociales de ley. La información es elaborada por la empresa PwC Perú. 31 El salario mensual se divide entre el número de minutos en una hora, el número de horas de la jornada laboral y el número de días laborales (lunes a viernes). 32 El numerador tiene el salario mensual del personal, si es más de una persona este número es multiplicado acorde. El denominador calcula el salario ya sea por día (22), hora (22*8) o minuto (22*8*60) para luego extrapolarlo al tiempo que dura atender cada cilindro, ya que varios de los costos son multiplicados por el número de cilindros a ser tratados. Por ejemplo, si cada cilindro se atiende en 10 segundos, se divide por 6 el salario por minuto (22*8*60*6). 33 No se incluye el costo por envasado pues eso constituye el pago por actividades distintas.
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El grupo de digitadores se encarga de las acciones de lectura de transponder, ingreso y registro
de la información en la fábrica. El salario bruto anual promedio es de 22 394 soles. El sueldo
mensual, incluyendo beneficios sociales, es de 2190 soles.
Las actividades de los dos digitadores por cilindro se estiman realizadas en 60 segundos. Si se
tiene en cuenta que por un cilindro se necesitan 2 digitadores, el costo sería el siguiente:
𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑙𝑒𝑐𝑡𝑢𝑟𝑎 𝑦 𝑟𝑒𝑔𝑖𝑠𝑡𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝑖𝑛𝑓𝑜𝑟𝑚𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑝𝑜𝑟 𝑐𝑖𝑙𝑖𝑛𝑑𝑟𝑜 =2 ∗ 2190
60 ∗ 8 ∗ 22= 0.41 𝑠𝑜𝑙𝑒𝑠
Asimismo, las actividades de los operarios y de los digitadores son supervisadas, por lo que cada
grupo tiene un supervisor. El salario bruto anual promedio de un supervisor es de 69 673 soles.
El sueldo mensual, incluyendo beneficios sociales, es de 6812 soles.
La actividad de supervisión de operarios en la fábrica y en la planta ocupa el tiempo por cilindro
que se detalló previamente. Por lo tanto, el tiempo a pagar por cilindro es de 2 minutos de
supervisión en la fábrica y medio minuto en la planta.
Los costos de supervisores en cada etapa serían:
𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑠𝑢𝑝𝑒𝑟𝑣𝑖𝑠𝑖ó𝑛 𝑒𝑛 𝑓á𝑏𝑟𝑖𝑐𝑎 𝑝𝑜𝑟 𝑐𝑖𝑙𝑖𝑛𝑑𝑟𝑜 = 2 ∗6812
60 ∗ 8 ∗ 22= 1.29 𝑠𝑜𝑙𝑒𝑠
𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑠𝑢𝑝𝑒𝑟𝑣𝑖𝑠𝑖ó𝑛 𝑒𝑛 𝑝𝑙𝑎𝑛𝑡𝑎 𝑝𝑜𝑟 𝑐𝑖𝑙𝑖𝑛𝑑𝑟𝑜 =6812
2 ∗ 60 ∗ 8 ∗ 22= 0.32 𝑠𝑜𝑙𝑒𝑠
El uso y prácticas comerciales de las empresas pueden provocar que el transponder se suelte o
se malogre. En el caso que se suelte, una alternativa de mantenimiento sería volver a colocar el
transponder a través de un proceso de pegado. El personal necesario para ello es un operario y
el tiempo por cilindro se estima en un minuto. Por lo tanto, el costo de personal sería de 0.20
soles por cilindro.
Entonces, el costo estimado mensual de la mano de obra sería:
Actividad Costo por cilindro (soles)*
Instalación de transponders 0.20
Lectura y registro de información transponder 0.41
Supervisión en fábrica 1.29
Acarreo y lectura en planta 0.20
Supervisión en planta 0.32
Mantenimiento base 0.20
Total 2.64
*Cantidades redondeadas a dos decimales Fuente: DSR-Osinergmin, Salary Pack 2017. Elaboración: GPAE-Osinergmin
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Teniendo en cuenta que esta medida se realizaría para cilindros nuevos, y dada la proyección
del número de cilindros indicada anteriormente, en el 2018 la demanda crecería en 131 094
cilindros consumidos al mes.
El costo en mano de obra para realizar el proceso descrito sería, sin incluir el mantenimiento, de
319 169.2 soles. El costo de mano de obra para mantenimiento de estos cilindros en el quinto
año sería de 26 690.5 soles. Asumiendo que no hay inflación ni valor de dinero en el tiempo, el
total es de 345 859.7 soles.
Otro componente de costo a considerar es la compra e instalación de los pórticos en la planta
envasadora. Estos deben estar conectados a una computadora dedicada para la lectura y
transmisión de la información a la base de datos del SIRFID. La realización de obras civiles para
la instalación de los pórticos y su conexión al sistema de lectura en las oficinas de la planta es
necesaria. De acuerdo a datos de la DSR, el costo de la instalación de 2000 transponders de alta
frecuencia (HF) y pórticos de lectura HF es de 39 900 soles. El costo de los transponders es de
5.7 soles por unidad y debe sustraerse junto al costo de mano de obra de la instalación de
transponders que se detalló previamente.
𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑖𝑛𝑠𝑡𝑎𝑙𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑑𝑒 𝑝ó𝑟𝑡𝑖𝑐𝑜𝑠 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑙𝑎𝑛𝑡𝑎 = 39 900 − 2000 ∗ 5.7 − 2000 ∗ 0.2
= 28 092.8 𝑠𝑜𝑙𝑒𝑠 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑙𝑎𝑛𝑡𝑎
Existen 118 plantas a nivel nacional, por lo que el costo total sería de 3 314 950.8. El costo de
los 131 094 transponders sería de 5.7*131 094 = 747 235.8 soles.
Finalmente, los cilindros en donde se instalen transponders necesitarán un mantenimiento
periódico. Este periodo depende del estado del cilindro y de cómo ha sido tratado. Es común
que las empresas pinten y repinten el cilindro lo que deteriora su superficie. Por ello, alrededor
de cada cinco (5) años necesitan un proceso de granallado que consiste en despintar y lijar el
cilindro. Este proceso puede provocar que el transponder se suelte o se dañe. Para recolocar el
transponder, como mínimo se tendría que refijar en el cuerpo del cilindro. En el programa piloto
se utilizaron materiales para fijar los transponders al cuerpo del cilindro como pistola
dosificadora, boquillas, cartuchos de resina y el taladro eléctrico portátil. Los costos agregados
para los 2000 transponders fueron de 7231.25 soles, es decir, un promedio de 3.6 soles por
transponder. El mantenimiento se realizaría a los 131 094 cilindros producidos en el primer año.
Si se asume que no existe efecto inflación, el costo sería de 473 986.74.
El cuadro siguiente resume los costos no asociados a mano de obra:34
34 Otros costos corresponden a las dos lectoras que se usarán en la fábrica de cilindros. Según la DSR, estas tienen un costo de 2083.67 soles cada una, es decir, un costo total de 4167.34 soles. Sin embargo, no se cuenta con información del número de fábricas a nivel nacional, ni la capacidad de producción de cada una.
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Actividad Costo (soles)
Transponders 747 235.80
Instalación de pórticos 3 314 950.76
Mantenimiento base 473 986.74
Total 4 536 173.30
El costo total estimado de mano de obra y otros conceptos para la primera instalación de
transponder en cilindros nuevos y el primer mantenimiento es de:
Actividad Costo (soles)
Mano de obra 345 859.7
Otros costos 4 536 173.3
Total 4 882 033
Respecto del beneficio, medido como reducción del costo social, la DSR espera lograr que la
mejora en la trazabilidad de los cilindros repercuta en el mantenimiento y cuidado de los mismos
por parte de las empresas envasadoras responsables. Si bien este es un objetivo de largo plazo,
en el corto plazo se puede esperar una reducción del porcentaje de cilindros que no están aptos
para su comercialización. En un caso extremo, el parque de cilindros se incrementaría en 131
094 en el primer año, eso implica que el valor de n es de 7.088 millones de cilindros. Como se
mencionó anteriormente, las supervisiones orientativas revelaron que el 93% de los cilindros
del parque incumple al menos una de las medidas de inseguridad identificadas como más
riesgosas. Se asume que el total de cilindros que representa este porcentaje se mantiene
constante (6 343 854). Esta cantidad representa el 89.5% del parque proyectado para el año
2018 (p=0.895). Se asume que la proporción de cilindros con fuga se mantenga dentro de los
cilindros que incumplen, por lo que el valor de q se reduce a 12.6%35, que hay una probabilidad
de ocurrencia de quemaduras de 2.5% (a), que hay una incidencia de la misma cantidad de
quemaduras y “s” tiene el mismo valor; esto implica que el valor del costo social es de 7 088
709*(0.895*0.126*0.025)*(600/6000)*1*(4 042 696) = 8 070 413 414 soles. La reducción del
costo social sería de 625 654 191 soles.
Opción 3
Respecto a la propuesta de supervisión de aspectos críticos de seguridad de cilindros de GLP se
tiene, por un lado, el costo que las empresas tendrán que incurrir para cumplir con la norma y,
35 Este porcentaje se calcula multiplicando el valor de q original 0.131 por la tasa en la que se reduce el valor de p (0.864/0.897). De esta manera la proporción de cilindros con fuga dentro del conjunto de cilindros con fuga o válvulas pintadas se mantiene. Entonces 0.131*0.895/0.929 = 0.126 = 12.6%.
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por otro lado, el costo de oportunidad que provocaría la medida correctiva de inmovilización de
los cilindros con condiciones críticas de seguridad.
De las supervisiones orientativas realizadas por la DSR, se obtuvo que el 12.1% de los cilindros
necesitaría cambiar las válvulas por tener fuga. El costo de una válvula Fisher es de US$ 3.27 en
agosto 2017 (10.6 soles)36 y el tiempo que toma a un operario realizar el cambio de la válvula en
un cilindro es de 10 minutos. Si el cilindro no está vacío, el vaciado dura 20 minutos. Por lo tanto,
el proceso dura entre 10 a 30 minutos. Para el costeo, se asumirá que los cilindros están llenos.
El costo por mano de obra por cilindro (cambio de válvulas) posterior a la supervisión es:37
𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑐𝑎𝑚𝑏𝑖𝑜 𝑑𝑒 𝑣á𝑙𝑣𝑢𝑙𝑎𝑠 𝑝𝑜𝑟 𝑐𝑖𝑙𝑖𝑛𝑑𝑟𝑜 = 30 ∗2 ∗ 2150
60 ∗ 8 ∗ 22= 12.22 𝑠𝑜𝑙𝑒𝑠
Por otro lado, se debe añadir el costo incurrido por la empresa durante la supervisión. En esta
los operarios deben trasladar del lugar de almacenamiento al lugar de la supervisión y viceversa.
Para ello, la DSR estima que se necesitan dos operarios y que el traslado de los cilindros y quitar
el precinto de los mismos dura aproximadamente media hora, es decir, una hora en total
tomando en cuenta la ida y vuelta. El costo de la mano de obra (operarios) por hora, asumiendo
cualquier tamaño de muestra observada durante las supervisiones orientativas, es:
𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑎𝑐𝑎𝑟𝑟𝑒𝑜 𝑖𝑑𝑎 𝑦 𝑣𝑢𝑒𝑙𝑡𝑎 𝑑𝑒 𝑐𝑖𝑙𝑖𝑛𝑑𝑟𝑜𝑠 =2∗2150
8∗22= 24.43 𝑠𝑜𝑙𝑒𝑠.
Asimismo, el proceso de supervisión implica que la Planta Envasadora, de acuerdo a información
brindada por la DSR, atienda a los supervisores durante el tiempo de supervisión que puede ser
de dos a tres horas, dependiendo del tamaño de la muestra. Si la supervisión concluye con la
inmovilización de los cilindros, podría durar una hora más. La DSR estima que se puede
supervisar una muestra de hasta 60 cilindros en 3 horas, que el personal que atiende a los
supervisores es el jefe de Planta o un personal designado para ese fin. Con ese personal se
coordina y se lleva a cabo el inicio y la conclusión de la supervisión.
El salario anual promedio de un Jefe de Planta es de 168 855 soles anuales. Teniendo en cuenta
los impuestos y calculando el salario por hora, el costo de las cuatro horas que duraría la
supervisión sería de:
𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑟𝑒𝑐𝑒𝑝𝑐𝑖ó𝑛 𝑦 𝑎𝑐𝑜𝑚𝑝𝑎ñ𝑎𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑠𝑢𝑝𝑒𝑟𝑣𝑖𝑠𝑜𝑟𝑒𝑠 = 4 ∗168 855
8 ∗ 22= 375.2 𝑠𝑜𝑙𝑒𝑠
Asumiendo que los mismos costos durante la supervisión son asumidos por todas las plantas,
118, y dado que la DSR supervisará al menos una vez al año a todas, el costo total por supervisión
sería de 47 159.8 soles.
36 Tipo de cambio promedio de agosto 2017 fue de 3.244 soles. 37 La fórmula calcula el costo por cilindro del cambio de válvulas. El numerador representa el número de personas multiplicada por su salario. El denominador calcula el costo por minuto (22 días x 8 horas x 60 minutos). Todo es multiplicado por 30 pues cada cilindro ocupa 30 minutos para trasegar y cambio de válvulas.
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Si se considera que el porcentaje de cilindros que tiene fuga, resultante de las supervisiones
orientativas, es representativo del universo de cilindros, entonces a 860 423 cilindros del parque
estimado para el 2018 tendrían que cambiarles las válvulas. El costo por el cambio de válvulas
para todos estos cilindros más el costo de mano de obra durante la supervisión de Osinergmin
sería de 860 423*(10.6+12.22) + 47 159.8= 19 685 272.9.38
Durante las supervisiones se aplicará un mecanismo de selección de muestras. En las referidas
supervisiones orientativas, se seleccionó muestras en 38 plantas a nivel nacional, que variaron
entre 10 y 60 cilindros. La DSR plantea en el procedimiento de supervisión que durante el primer
semestre se tolerará que en las muestras el 30% de los cilindros incumplan, es decir, un
porcentaje menor a la incidencia actual en las condiciones más riesgosas.
De las muestras obtenidas, en todas se identificó que superaban el porcentaje de tolerancia. En
el caso en el que se supera la tolerancia de 30%, la propuesta normativa ejecuta la medida
correctiva de inmovilización de los cilindros sobre el lote elegido para la selección de la muestra;
en el caso que la tolerancia no se supera, se ejecuta la medida correctiva sobre los cilindros
observados en la muestra. Para el costeo se asume que en los casos en los que se supera la
tolerancia, el lote inmovilizado es el máximo considerado por la DSR (500 cilindros); mientras
que cuando no se supera, se sume que el número de cilindros observados es igual al máximo de
cilindros observados durante las supervisiones orientativas (58).
Aplicando los porcentajes se tiene que el número de cilindros inmovilizados es de 59 000 (ver
cuadro).
Porcentaje de plantas
Calificación Plantas Inmovilizados Cantidad total inmovilizada
0% Cumple 0
100% Lotes 118 500 59000
0% Observados 0 0 0
Total plantas 118 Total 59000
Esta inmovilización generará un costo por lucro cesante a las empresas. Para estimarlo, se
necesita una medida de la utilidad operativa por cilindro de las empresas. Existe sólo una
empresa que cotizó en bolsa en el año 2017 y de la cual se tiene información financiera
confiable. A partir de la información de sus ventas y su utilidad operativa se halla que el margen
operativo por cilindro fue de 0.60 soles por cilindro. Por otro lado, la propuesta normativa indica
que los cilindros serían inmovilizados por un mínimo de3 días en la primera vez que se le detecta
la infracción, partir del cual la empresa debe absolver las observaciones y conseguir el certificado
de cumplimiento. Luego, la empresa debe pedir a Osinergmin una nueva supervisión para
38 La supervisión podría identificar los cilindros que necesitan cambio de válvula progresivamente en tanto se supervisan lotes de cilindros. Sin embargo, se asume que el costo de cambiarlas no es afectado por el efecto inflación.
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verificar si los cilindros pueden volver a ser comercializados o destruidos. Se considera prudente
considerar un tiempo total de un mes entre el inicio de la inmovilización y el levantamiento de
la medida teniendo en cuenta los plazos observados en las supervisiones de la DSR.
Considerando una tasa COK de 12% anual, el lucro cesante por los 59 000 cilindros, incluida la
capitalización del monto, es de 35 839.78 soles.
El siguiente cuadro resume los costos hallados:
Actividad Monto
Cambio de válvulas y supervisión 19 685 272.85
Lucro cesante (costo de oportunidad) 35 839.78
Total 19 721 112.63
Elaboración: GPAE-Osinergmin
Finalmente, se calcula el efecto sobre el costo social, expresado como el valor de las personas
afectadas por explosiones y fugas. En el primer semestre de aplicación de la propuesta, la
tolerancia será del 30%, por lo que se espera que el porcentaje de cilindros con fugas o con
muchas capas de pintura se reduzca a dicho porcentaje. Asimismo, se asume que la proporción
de cilindros con fuga se mantenga dentro de los cilindros que incumplen. Esto quiere decir que
el componente p de la fórmula [1] se reduce a 0.3 y que el valor de q se reduce a 4%.39 El
resultado es 7 088 709*(0.30*0.04*0.025)*(600/6000)*(4 042 696) = 906 914 258 soles, es decir,
una reducción de 7 789 153 347 soles.
7. COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES DE POLÍTICA
Para comparar las alternativas, se elige la tasa beneficio – costo, que puede re expresarse en
un análisis del costo – efectividad. De acuerdo al análisis realizado, los resultados son:
Variable Opción 2 Opción 3
Beneficio (soles) 625 654 191 7 789 153 347
Costo (soles) 4 882 033 19 721 113
B/C 128 395
Costo efectividad por cada millón de Beneficio 7803 2532
Elaboración: GPAE-Osinergmin.
Siguiendo la exposición de Viscusi (2007), la tasa B/C refleja que, por cada sol de costo implicado
por la propuesta para salvar a las personas de ser quemadas, se obtienen 128 soles de beneficio
en la opción 2 y 395 soles en la opción 3. Expresado en términos de costo efectividad, por cada
39 Este porcentaje se calcula multiplicando el valor de q original 0.131 por la tasa en la que se reduce el valor de p (0.3/0.9). De esta manera la proporción de cilindros con fuga dentro del conjunto de cilindros con fuga o válvulas pintadas se mantiene. Entonces 0.131*0.3/0.929 = 0.04 = 4%.
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millón de soles de beneficio obtenido para salvar una persona, se necesita 7803 soles de costo
en la opción 2 y 2532 soles en la opción 3.
Respecto a aspectos no monetizados, la opción 2 se caracteriza porque el proceso de instalación
de transponders se realizará solo a los cilindros nuevos, por lo que el reemplazo de los cilindros
antiguos no será inmediato. Sin embargo, en el largo plazo, la trazabilidad de los cilindros nuevos
permitirá identificar mejor a los responsables de su mantenimiento y, por lo tanto, que los
consumidores puedan identificar quienes son las empresas que brindan mayor seguridad. Este
beneficio indirecto se corresponde a un costo indirecto para las empresas en términos de su
reputación.
Por su parte, la opción 3 puede tener un beneficio no cuantificable en la medida que la
supervisión se realiza a los cilindros que están por ser comercializados y respecto de los siete
aspectos más riesgosos. En tal sentido, la identificación de las infracciones será en el momento
oportuno. Asimismo, la aplicación de una medida correctiva de inmovilización en lugar de una
multa brinda mayores incentivos al cumplimiento, en tanto reduce la obtención de beneficios
arriesgando la vida e integridad de las personas. Junto con las metas de tolerancia planteadas
en el procedimiento, se espera que en el corto, mediano y largo plazo, se vaya reduciendo el
porcentaje de cilindros con presencia de malas prácticas comerciales que reducen la seguridad.
Luego de considerar los resultados del análisis costo – beneficio realizado en el presente
informe, se considera que la mejor propuesta normativa es la opción 3.
8. MONITOREO Y EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA NORMATIVA SELECCIONADA
Para el monitoreo de la opción elegida se considera como indicadores la proporción de cilindros
de GLP del parque nacional con incumplimientos de criticidad de alto riesgo (fugas en la válvula
y cilindros con excesivas capas de pintura) y la proporción de los cilindros que tienen fuga dentro
del grupo de cilindros con incumplimientos de criticidad de alto riesgo. El cálculo de este
indicador se realizará a partir de las supervisiones operativas y especiales que realice la DSR.
i) 𝑝 =𝑐𝑎
𝑐𝑡, ii) 𝑞 =
𝑐𝑓
𝑐𝑎
donde:
Ca Número de cilindros supervisados que tienen fugas en las válvulas y/o varias capas de pintura en el mismo. Ct Número total de cilindros supervisados. Cf Número de cilindros supervisados que tienen fuga en las válvulas.
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9. REFERENCIAS
1. ERCUE (2016). Base de Datos y diccionario de variables. Gerencia de Políticas y Análisis
Económico – Osinergmin.
2. Indecopi (1995). Norma Técnica Peruana N° 350.011-2, que establece lo referido a
inspección periódica, mantenimiento y reparación. Disponible en:
http://www.osinerg.gob.pe/newweb/pages/GFH/1648.htm
3. Indecopi (2004). Norma Técnica Peruana N° 350.011-1, que establece los requisitos de
fabricación mínimos que deben cumplir los recipientes portátiles de GLP fabricados.
Disponible en: http://www.osinerg.gob.pe/newweb/pages/GFH/1648.htm
4. Osinergmin (2014). Informe Técnico de Integridad 2014. División de Supervisión
Regional – Gerencia de Supervisión de Energía.
5. Osinergmin (2016). Guía de Política Regulatoria N° 1: Guía Metodológica para la
realización del Análisis de Impacto Regulatorio en Osinergmin. Gerencia de Políticas y
Análisis Económico. Disponible en:
http://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/Institucional/RIA/Guia-
Politica-Regulatoria-N-1.pdf
6. Osinergmin (2016). Anexos de La Guía de Política Regulatoria N° 1. Gerencia de Políticas
y Análisis Económico. Disponible en:
http://www.osinergmin.gob.pe/seccion/institucional/acerca_osinergmin/analisis-de-
impacto-regulatorio
7. Pérez-Reyes, R. y A. Vásquez (2006). La organización económica de la industria de
hidrocarburos en el Perú: La comercialización del GLP envasado. Documento de Trabajo
N° 21, Oficina de Estudios Económicos – Osinergmin. Disponible en:
http://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/Institucional/Estudios_Ec
onomicos/Documentos_de_Trabajo/Documento_de_Trabajo_21.pdf
8. Perú. Ministerio de Energía y Minas (1994). Decreto Supremo N° 01-94-EM, por el cual
se aprueba el Reglamento para la Comercialización de GLP. Disponible en
http://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/PlantillaMarcoLegalBusq
ueda/Reglamento%20para%20la%20Comercializaci%C3%B3n%20de%20Gas%20Licuad
o%20de%20Petr%C3%B3leo.pdf
9. Villa, M.; Canelo, J. y F. Amésquita (2010). Situación de las válvulas y reguladores del
parque de cilindros de GLP en el Perú. Boletín Informativo Trimestral 2010-4, Gerencia
de Fiscalización de Hidrocarburos Líquidos – Osinergmin. Disponible en:
http://www.osinerg.gob.pe/newweb/uploads/GFH/BOLETIN_IV.pdf
10. Viscusi, W. K. (2007). “Regulation of health, safety, and environmental risks”. Handbook
of law and economics, 1, 591-645.
http://www.osinergmin.gob.pe/seccion/institucional/acerca_osinergmin/analisis-de-impacto-regulatorio
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Período de prueba del Análisis de Impacto Regulatorio (RIA): Propuesta para mejorar la
seguridad en la comercialización de los cilindros para Gas Licuado de Petróleo
Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería – Osinergmin
Gerencia de Políticas y Análisis Económico – GPAE
Agosto 2018
Equipo de Trabajo de la GPAE que elaboró la propuesta:
Abel Rodríguez González Gerente de Políticas y Análisis Económico
Ricardo de la Cruz Sandoval Especialista
Francisco Javier Coello Jaramillo Analista
Melissa Isabel Llerena Pratolongo Analista
EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD
El presente documento se ha elaborado en el marco del periodo de prueba de la
implementación del Análisis de Impacto Regulatorio en Osinergmin. Las opiniones
expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan
necesariamente la posición oficial de Osinergmin. La información contenida en el
documento se considera proveniente de fuentes confiables, pero Osinergmin no garantiza
su exactitud.
Las decisiones normativas en Osinergmin son ejercidas de manera exclusiva por el Consejo
Directivo, a través de sus resoluciones. Por lo tanto, la opinión manifestada en el presente
documento no condiciona ni restringe la decisión del Consejo Directivo como máxima
autoridad normativa de Osinergmin.
