Análisis del Programa Quiero mi Barrio

Santiago, 28 de mayo de 2014.

Universidad Alberto Hurtado

Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales

Políticas Públicas

Análisis de la “Nueva Política Habitacional” del gobierno de Michelle

Bachelet en el Programa “Quiero mi Barrio” (2006-2010)

Por Pablo Flores Pineda1

Resumen

El presente documento tiene como objetivo un trabajo descriptivo y analítico de la política pública

habitacional en el primer gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010). Se abordan sus componentes

básicos, para investigar en detalle el programa “Quiero mi Barrio”, con el fin de describir su proceso de

formulación e relacionar los distintos elementos en la implementación de la política.

Abstract

This paper aims at a descriptive and analytical work of housing policy in the first government of Michelle

Bachelet (2006-2010). Its basic components are addressed, to investigate in detail the "I Want My

Neighborhood", in order to describe the process of formulation and relate the different elements in the

implementation of the policy.

Conceptos clave: política pública, programa, quiero mi barrio, subsidio habitacional.

Keywords: public policy, program, housing subsidy.

1 Estudiante de Sociología de la U. Alberto Hurtado ([email protected]). El presente documento, que describe y analiza la política habitacional y de vivienda del primer gobierno de Michelle Bachelet a partir del análisis del Programa “Quiero mi Barrio”, corresponde a la entrega del trabajo de análisis del curso de Políticas Públicas de la carrera de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en primer semestre de 2014.

mailto:[email protected]

Análisis del Programa “Quiero mi Barrio” |Pablo Flores Pineda

2

Componentes básicos de descripción

El presente trabajo de investigación abordará los componentes principales de la “Nueva

Política Habitacional de Mejoramiento de la Calidad e Integración Social” con especial énfasis

en el Programa “Quiero mi Barrio”, desarrollado en el primer gobierno de Michelle Bachelet Jeria

(2006-2010). El objetivo general de esta política consistió en desarrollar políticas urbanas y

habitacionales que aseguraran una mejor calidad de vida para la gente y sus barrios,

fomentando la integración y reduciendo la desigualdad (Bachelet, 2005: 68). Esto se logra a

partir de dos objetivos específicos, que tienen la finalidad de 1) contribuir a superar la condición

de pobreza, en particular la precariedad habitacional, de las familias de escasos recursos, y 2)

contribuir a la cohesión social en las ciudades a través de procesos participativos de

recuperación de barrios con deterioro físico y vulnerabilidad social (DIPRES, 2010:10).

La política habitacional -a la que se someterá a análisis- corresponde a una política social

de tipo distributiva, destinada a sectores vulnerables y clase media. Un aspecto relevante es la

identificación de un modelo residual de política social, en cuanto la acción del Estado se

manifiesta en problemáticas derivadas de consecuencias que se han desarrollado

anteriormente. Sus principales componentes son dos programas: el programa “Quiero mi Barrio”

y el “Fondo Solidario de Vivienda”. Debido a los múltiples componentes de la política,

someteremos a análisis al Programa “Quiero mi Barrio”, dependiente de la Secretaría Ejecutiva

de Barrios del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), en la cual tuvo una fase de cuatro

años de implementación inicial.

El financiamiento de la política tuvo un costo anual de M$ 129.373.305, con el que se

destinó M$ 25.374.999 para el Programa “Quiero mi Barrio” (Dirección de Presupuestos,

2009:563). Asimismo, otros componentes importantes a destacar del programa se derivan de

su carácter interministerial, en una alianza estratégica con otros programas vinculados al

Ministerio del Interior, Consejo de la Cultura y entre otros actores relevantes, como también la

capacidad de promover la evidencia en investigación en las distintas fases del programa.


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1. Aproximaciones históricas y el carácter del Estado en la política de vivienda

En el estudio de las políticas públicas, en cuanto “flujo de información relacionados con

un objetivo público definido en forma democrática” (Lahera, 2002:13), se evidencian una

multiplicidad de procesos, instituciones, actores y posturas significativas que inciden en las

diferentes fases y momentos del ciclo de una política pública. Un intento por describir y analizar

estos elementos será el objetivo del presente trabajo; pero también en un esfuerzo por

relacionar estos aspectos con el carácter que han tenido las políticas de vivienda en los últimos

treinta años. La experiencia chilena en las políticas habitacionales tiene una larga data, por lo

que integrar las experiencias previas y su dimensión histórico-política particular será también

un aspecto relevante para evidenciar cambios y continuidades en la capacidad de acción del

Estado frente a esta materia.

Analizar la política habitacional del primer gobierno de Michelle Bachelet implicaría tener

como punto de partida la capacidad de dar cuenta de su carácter histórico. Las políticas sociales

han tenido en el tiempo distintas fases, que varían desde el enfoque de intervención del Estado

a la población, y que se pueden evidenciar desde un enfoque de control social, donde se

“regulan las relaciones sociales para asegurar el orden y la integración social” (Herrera y

Castón, 24), hasta una concepción de realización de derecho sociales de la ciudadanía. En el

contexto chileno de los últimos treinta años, ocurren una serie de cambios que principalmente

acontecen a partir de la transformación del modelo económico que impulsa la dictadura cívico-

militar, específicamente a principios de la década de los ochenta. Esto tiene un impacto directo

en la orientación de las políticas sociales y habitacionales, a partir del ingreso del mercado en

la “construcción del andamiaje financiero, programático e institucional de una política viviendista

bajo el marco de la facilitación” (Sepúlveda, 2007: 23). Esto viene sumado con un déficit de

viviendas y el aumento de la pobreza que superaba el 38% para el año 1990.2

Durante la década del noventa, con el retorno a la democracia y los primeros gobiernos

de la Concertación, la política de vivienda presenta un carácter desde una prioridad y énfasis

exclusivo al déficit de viviendas sociales en el país. De este modo, se implementan en el

2 He incorporado una medición de la pobreza del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, por su grado de confiabilidad en el marco del establecimiento de una gobernabilidad democrática que supone mayor acceso en la construcción de los indicadores sociales del contexto chileno.


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Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) una serie de subsidios que tenían como objetivo

“la consolidación de una política habitacional ‘lobbysta’, que incorpora acciones para enfrentar

la carencia habitacional de la población en situación de pobreza” (Sepúlveda, 2007:43).

Si bien durante la década de los noventa el déficit habitacional tuvo una disminución

considerable (ver anexo 1), comenzaron a aparecer problemas colaterales a la implementación

de las políticas públicas habitacionales. La orientación “viviendista” sumado a la incorporación

del crédito hipotecario, condujo a problemas vinculados a la segregación socio-espacial, con

una mala calidad de las viviendas. En este contexto comienzan a aparecer nuevas

problemáticas susceptibles de atención para el Estado, en las cuales se enmarca la “Nueva

Política Habitacional del Mejoramiento de la Calidad e Integración Social” del primer gobierno

de Michelle Bachelet. Estos aspectos se profundizarán en el análisis del proceso de formulación

de la política.

En suma, esta política social, que es entendida a partir de su naturaleza en la evidencia

de una “forma de reflexividad política de la sociedad, para la distribución y redistribución de los

recursos materiales y simbólicos que determinan el bienestar social” (Herrera y Castón,

2003:26), sumado a los aspectos históricos entregados, incorpora un aumento de complejidad

debido a los múltiples factores y modelos de intervención que se han implementado durante

varias épocas, que responden a distintos modos de ver el mismo problema, pero que

fundamentalmente condicionan la manera en cómo se constituye su proceso de formulación y

se incorpora a la agenda política y gubernamental.

2. El proceso de formulación de la política habitacional en el marco del Programa “Quiero

mi Barrio”

Teniendo en cuenta las aproximaciones históricas y elementos que constituyen el

carácter del Estado frente a las políticas habitaciones, es pertinente analizar el campo de acción

de la discusión pública en torno a la identificación de problemas y la formación de la agenda.

En este proceso, aspectos de la realidad “se convierten o pasan a percibirse como problemas

ante los que se reclama una acción pública, y ser reconocidos por las propias autoridades como

problemas que atañen a las instituciones públicas” (Grau, 2002:37).


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En efecto, las consecuencias del énfasis por disminuir el déficit habitacional de los

gobiernos anteriores, se expresa de distintos espacios. En primer lugar es posible observar la

presión social de agrupaciones que denuncian la problemática suscitada por la deuda que

conlleva el subsidio habitacional, que identifican el problema de vivienda a partir de la relación

que establecen los beneficiarios con los bancos que entregan créditos hipotecarios. Los

deudores habitacionales presentaron demandas y posturas que se orientaron a “defensa de la

vivienda frente a los remates y desalojos” (ANDHA, 2007:4) en una dirección hacia la lucha

contra el desalojo, y secundariamente vinculado a objetivos de integración social y calidad de

las viviendas.

Desde otro espacio, surge también la actividad de grupos de académicos, universidades

y centros de pensamiento que instalan con mayor detalle las consecuencias y el surgimiento de

nuevos problemas en torno a la materia, aportes que se enfocan a poner en relevancia que “a

través de la construcción masiva de grandes conjuntos de vivienda social destinados a las

familias más carenciadas, han aumentado la segregación residencial de las familias más

pobres” (Sabatini, Campos, Cáceres y Blonda, 2008). Esta discusión también integra a los

principales centros de estudio, tales como el Instituto Nacional de la Vivienda, Instituto de

Estudios Urbanos, entre otros actores. Si bien el déficit habitacional en Chile se había reducido

notablemente, esto llevó al diseño de ciudades altamente segregadas, vinculado por la

desregulación del mercado de suelos.

En ese sentido, también se presentan en la identificación de problemas factores que se

vinculan a acontecimientos catastróficos y mediáticos, en una pretensión por dar cuenta de la

pésima calidad de las viviendas sociales entregadas por el Estado. Tal es el caso de las “casas

chubi” del proyecto habitacional de COPEVA.

Estos acontecimientos no sólo tensionan al Estado, sino también a los actores privados

vinculados a las políticas de vivienda, quienes agrupados principalmente en la Cámara Chilena

de la Construcción, promovieron una posición en la cual defendían su acción para el beneficio

del país, aportando al empleo, el déficit de viviendas en zonas urbanas. Es importante

considerar factores económicos en la formulación del problema, ya no debe analizarse bajo la

premisa de la política social como reduccionista, porque “no se puede prescindir de las políticas


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de inversión económica”, teniendo en cuenta que “el bienestar de la población no sólo deriva

de las acciones del Estado, sino también de las acciones de otros actores” (Herrera y Castón,

2002:43).

Son estos conjuntos de factores y variables -sumado a la preocupación de organismos

internacionales por una transformación de la política habitacional en Chile y América Latina- los

que provocan cambios en la conformación del problema habitacional. Tal preocupación transita

bajo su naturaleza desde la “construcción social y política que tienen los problemas públicos”

(Grau, 2002:38) para efectuar un determinado curso de acción y la vinculación de la

problemática a la agenda pública. Una información más detallada de los valores y posturas de

los actores relevantes del proceso se encuentra en el (anexo 2).

No es a partir de una reflexión al interior del gobierno -y del propio Ministerio de Vivienda

y Urbanismo- que bajo un contexto de futuras elecciones presidenciales, los problemas hacia

una mayor calidad de la vivienda y la integración social transitan a la agenda gubernamental.

“…en algún minuto se empiezan a generar problemáticas, a hacerse evidentes problemas que van más allá de la casa propia. En un principio en que todo se resolvía cuando se entregaba una vivienda, y a

medida que fueron pasando los años, ya en el noventaicinco con las casas COPEVA, la verdad, empieza a haber una reflexión dentro del ministerio, de que efectivamente no se resolvía todo con el tema de la

vivienda, y en una discusión a partir de la propia vivienda social, algunas de ellas muy segregadas dentro de la ciudad por problemas de conectividad…” (Entrevista a funcionaria del MINVU)

Es importante destacar que el proceso de formulación de alternativas de acción viene

directamente relacionada con varios factores, pero principalmente con los aspectos

institucionales que condicionan las etapas y el surgimiento de programas y políticas públicas.

En Chile, la influencia del poder ejecutivo en el PFP es determinante. Esta característica se ve

expresado en que la toma de decisión final consistió en un Decreto Supremo firmado por

Michelle Bachelet para la creación del Programa “Quiero mi Barrio”. El actor relevante, en

materia de una política habitacional que mejore la calidad y la integración social, fue

exclusivamente el Poder Ejecutivo, representado en el poder del Presidente de la República:

Michelle Bachelet.


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Por tanto, son efectivamente procesos de discusión que se dan al interior del Ministerio

de Vivienda, con el apoyo de grupos académicos, centros de pensamiento e instituciones

universitarias, los que dirigen la elección de alternativas de implementación que apunten a los

objetivos que el Programa de Gobierno 2006-2010 establecía.

“…bueno, se empieza a dar en una discusión interna en el Ministerio, pero externa también con centros de estudio, universidades, parlamentarios, gente más política, y gente también de acá dentro. Hay todo

un mundo de actores que siempre están trabajando en temas de urbanismo, de vivienda, y que normalmente se juntan y conversan en distintos ámbitos, digamos. Centros de estudios como el INVI, el

Instituto de Estudios Urbanos, son muchos de esos actores que plantean el tema de que se debe trabajar en los barrios.” (Entrevista a funcionaria del MINVU)

A partir de esto, un factor importante también radica en una cultura del Ministerio de

Vivienda y Urbanismo por la política habitacional de subsidios, donde aparecen resistencias de

grupos de interés que, a pesar de estar socializado el problema de la recuperación de barrios,

surgías grupos que expresaban en una desvaloración por el Programa “Quiero mi Barrio”. Es la

presencia de redes de cuestiones que dificultan la adaptación de los objetivos en tanto actores

que operan bajo lógicas distintas, “integradas por expertos y profesionales en asuntos

específicos” (Aguilar, 2003: 43).

“Yo cuando entré al MINVU, esta cosa que el MINVU es un ministerio de infraestructura que

construye y el resto tiene que hacer temas sociales, como que ya se había internalizado un poco. Pero,

así y todo, esto se veía como mucha festividad, mucha fiesta, mucho circo, sin entender que el trabajo

social también supone metodologías, estrategias, tácticas, que tienes que planificar y ejecutar...”

(Entrevista a funcionaria del MINVU)

3. Análisis de la implementación del Programa “Quiero mi Barrio”

Entendiendo que el proceso de formulación de la política se expresa también durante

todo el desarrollo del programa, realizaremos un análisis detallado de los principales factores

del Programa “Quiero mi Barrio”. La población objetivo del Programa corresponde a los

habitantes de los 200 barrios identificados por el MINVU en coordinación con los gobiernos

regionales y Municipios, debiendo todos ellos cumplir con los criterios definidos por el Ministerio:

barrios localizados en comunas urbanas con más de 70.000 habitantes, o conurbaciones de

más de 100.000 habitantes, ciudades cabeceras de comuna de las 15 regiones y ciudades

puerto que presenten deterioro físico y vulnerabilidad social. Estos 200 barrios “tienen una


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población estimada de 530.000 habitantes que constituye tanto la población potencial como la

objetivo del programa” (DIPRES, 2010:18).

Una característica particular se manifiesta por los intentos de este programa en concretar

estrategias interministeriales desde un enfoque por establecer una coherencia con políticas

sectoriales. Tal va a ser el esfuerzo que en el proceso de implementación se integrará el

Ministerio del Interior, para el desarrollo de barrios que tengan un eje en la prevención del delito,

como parte de la regeneración urbana del barrio. Asimismo, el Programa Creando mi Barrio,

del Consejo Nacional de Cultura y las Artes, permite integrar un enfoque intersectorial que

apunta a una misma dirección, en una proyección por implementar la participación y toma de

decisiones en la ejecución del programa en un mismo barrio.

Coherencia

Los principales informes de evaluación de impacto del programa permiten observar

indicadores y resultados concretos en la fase de implementación inicial, entre 2006 y 2009, lo

que facilita el análisis de la coherencia y beneficios del programa. Según los datos de la

Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, de los 200 barrios sólo 42 finalizaron su

intervención, con un total de 116.656 beneficiados directos, lo que representa un aspecto crítico

en cuanto a la coherencia de los objetivos propuestos. No obstante, el programa se enmarca

en una fase piloto inicial; se registra, por ejemplo, al 2009 un 100% de cumplimiento en la

concreción de Contratos de Barrio, que significa el inicio del Plan de Obras y el Plan de Gestión

Social.

En cuanto a la implementación del programa, hay un efectivo impacto en la constitución

de los Consejos Vecinales de Desarrollo (CVD), en la capacidad por ejecutar enfoques de

participación diferenciados a la política de subsidio de orientación clientelar. Los CVD proponen

Contratos de Barrio a partir de sus necesidades, lo que imprime de coherencia al programa

“Quiero mi Barrio”, cumpliendo con sus objetivos que señalan la regeneración de barrios “a

través de procesos participativos en iniciativas de mejoramiento de las condiciones del entorno”

(DIPRES, 2010: 2)

Financiamiento


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Uno de los aspectos principales de todo programa y política pública, corresponde al

presupuesto que se obtiene del financiamiento fiscal. La política habitacional de los gobiernos

anteriores estuvo destinada principalmente a la entrega de subsidios por parte del Estado, con

un especial orientación de focalización en la entrega, donde “en términos de subsidios directos,

el 73,1% de todo el gasto se invirtió en el 40% más pobre” (Aninat, 2010:174).

Durante el gobierno de Michelle Bachelet se incorporó bajo Decreto Supremo el

Programa “Quiero mi Barrio”, que aprobó en la discusión presupuestaria del año 2010 una

cantidad total de M$25.374.999 (Dirección de Presupuestos, 2009:563). Esto permitió la

implementación del programa en los 200 barrios en su fase inicial, pero que en términos de

impacto, y comparación con el financiamiento entregado a los subsidios, dificulta la consecución

de los objetivos generales del programa de gobierno; no así los específicos, donde se cuenta

con el financiamiento requerido.

Al respecto, se puede observar una diferencia en la dota presupuestaria, como también

en la significación que se expresa en los funcionarios del Ministerio de Vivienda y Urbanismo;

a pesar de la importancia que se le ha otorgado al programa, éste presenta la necesidad de

aumentar el presupuesto para lograr los objetivos que se proponen.

“hay un montón de otras cosas de las que se puede hacer mucho más, y en esa línea te quiero decir que

efectivamente, uno siempre dice, hoy en día el marco presupuestario es de seiscientos cincuenta

millones, ya, pero para el Plan de Gestión Social, para la implementación y para el Plan de Obras, es

poco. Es mucho para un municipio que no tiene muchos recursos, pero no es mucho para la

recuperación de un barrio.” (Entrevista a funcionaria del MINVU)

Institucionalidad

Otro aspecto relevante es la necesaria institucionalidad del programa. Desde sus inicios

contó con una estructura básica, en permanente discusión con actores relevantes, en mesas

de trabajo intersectoriales y en comisiones de expertos. Pero términos formales, el programa

depende del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, con la participación de los Servicios

Regionales Ministeriales, las oficinas del Servicio de Vivienda y Urbanismo y las

Municipalidades.


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“Sí mira, el paso de eso es que cuando asumen en marzo, en abril se conforma un equipo de trabajo

multidisciplinario del ministerio, conformado por personas de distintos divisiones, yo venía de la división

técnica de la ADITEC” (Entrevista a funcionaria del MINVU)

En la fase de implementación la institucionalidad del programa contaba con la

participación de los gobiernos regionales, los municipios en los Contratos de Barrio y equipos

técnicos que conformaban en terreno las condiciones básicas de intervención y participación

local. A modo de descripción general, esta política se implementa bajo un esquema

institucional participativo de las comunidades en la regeneración de su entorno de barrio, en

una estrategia inicial que promueve como primera fase de implementación la conformación de

Consejos Vecinales de Desarrollo (CVD), organización central del programa, que con la ayuda

del MINVU y la Municipalidad correspondiente, elaborarán un Plan de Gestión de Obras (PGO)

para el mejoramiento y dotación de infraestructura, espacios públicos desde las necesidades

de sus habitantes, y asimismo un Plan de Gestión Social (PGS), que “formula y ejecuta un

trabajo participativo con la comunidad para la regeneración urbana del territorio” (MINVU, 2010:

13). No obstante, el proceso de implementación también sufrió cambios en el tiempo, que

modificaban el diseño y la gestión del programa.

“…iban cambiando las reglas del juego a medida que se iba implementando, a medida que se iba

diseñando se iba implementando y a la vez se iba evaluando y estudiando...” (Entrevista a funcionaria del

MINVU)

A pesar de las modificaciones, el enfoque participativo que mantiene el programa se

expresó directamente en su institucionalidad. Esto permite tener un enfoque de generación de

capital social en su relación con los Consejos Vecinales de Desarrollo, con el fin de ir

“generando plusvalía social para los individuos de su entorno” (Harguindéguy, 2013: 131).

Asimismo, este enfoque promueve una participación ciudadana en la gestión pública, dotando

a los beneficiarios de la capacidad de decisión, diagnóstico de alternativas y ejecución, en un

marco sustantivo de participación; un aspecto relevante que promueve una concertación ente

el Estado y la Sociedad Civil en una escala a nivel de programa, y que “requiere estar

estrechamente vinculado y adaptarse a la historia local y pensarse en una perspectiva de

desarrollo local de mediano plazo” (Delamaza, 2007:163).


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Desde esta perspectiva, el marco institucional y las estrategias llevadas a cabo en la

implementación mantienen un enfoque descendente, de necesaria coordinación central en

unidades de gestión claras y jerarquías establecidas, que permiten además “seguir la cadena

de mando burocrática e identificar los fallos que aparecen” (Harguindéguy, 2013:81). No

obstante, hay una preocupación manifiesta en la composición y monitoreo de los CVD, en una

constante evaluación ascendente sobre “las relaciones de poder recíprocas entre estos dos

mundos, ya que cada uno de ellos tiene sus propios valores y preferencias” (Harguindéguy,

2013:90), elemento se detalla en los procesos de evaluación.

Para el período 2011 – 2014, la institucionalidad tuvo cambios significativos que

conformaron una Secretaría Ejecutiva de Barrios, permitiendo consolidar procesos de monitoreo

y estabilidad en los Planes de Gestión Social y Planes de Obra, a la par del mejoramiento de la

comunicación interna, por lo que cuenta con la institucionalidad requerida.

Evaluación

El proceso de evaluación del programa no ha tenido una expresión cíclica, en el sentido

de incorporarse como la fase final del ciclo de políticas públicas. Por el contrario, ha tomado

relevancia durante todo el programa la necesidad de la evaluación en diferentes momentos y

situaciones de las cuales la evidencia en la investigación se ha hecho necesaria. Debido a esto,

el enfoque por etapas refleja un marco de análisis general, donde es necesario comprender que

las políticas públicas “implican entender que la realidad existe dentro del contexto de una

multiplicidad de marcos” (Parsons, 2007:114). En ese sentido, a partir de la recopilación de

información en documentos públicos e informes de evaluación de la Dirección de Presupuestos,

se pueden observar investigaciones orientadas a distintos tipos de evaluación.

En primer lugar, el programa presenta evaluaciones internas, de etapa intermedia y con

enfoque en el diseño, principalmente con el objetivo de indagar acerca de diversos programas

en varios países, como una estrategia de recopilación y orientación de experiencias

internacionales y validando que en materia de políticas de vivienda en América Latina y Europa

“han sido reformuladas poniendo el foco hacia la construcción de procesos más inclusivos y

participativos” (MINVU, 2012:8).


12

En segundo lugar, se han realizado evaluaciones conjuntas posteriores a la fase inicial,

orientadas a los impactos y resultados, desde un enfoque cuantitativo, que comprendió

principalmente los informes de la Dirección de Presupuestos en minutas ejecutivas desde el

Departamento de Evaluación de Programas Gubernamentales, como también del

Departamento de Control de Gestión, que señalan la importancia en el “fortalecimiento de

sistemas de información mediante una base de datos adecuada para realizar la selección de

los barrios, la focalización de recursos de acuerdo a los niveles de criticidad de los mismos y la

medición de los resultados esperados del Programa” (DIPRES, 2010: 13).

Finalmente, existen dos tipos de evaluaciones expost orientadas al seguimiento del

programa, como también en la revisión del diseño del modelo de gestión del mismo. A nivel del

seguimiento, se realizaron investigaciones con el fin de indagar acerca de la experiencia de los

Consejos Vecinales de Desarrollo, como también en el establecimiento de una tipología de los

200 barrios de la fase inicial, elaborado en conjunto por la consultora Habiterra S.A una

propuesta por “incorporar un nuevo enfoque de implementación, con nuevos planes inter-

barriales e inter-comunales” (MINVU, 2010:76). Asimismo, desde un enfoque de gestión e

implementación del programa, se realizó una evaluación intermedia que incluyó a

investigadores externos y a SUR Profesionales Consultora en la adaptación del programa en

capacitaciones con actores regionales y funcionarios municipales. La evaluación del Programa

“Quiero mi Barrio” se integra en una perspectiva que va “desde la evaluación de pertinencia de

la política para atender el problema que se desea resolver, el monitoreo de la implementación,

y no sólo la evaluación de los resultados” (Bracho, 2010:302).

4. Conclusiones

El análisis aplicado a la política habitacional en el primer gobierno de Michelle Bachelet,

entrega elementos significativos que demuestran la complejidad y variados aspectos de una

política pública. Principalmente, la orientación del Estado en materia habitacional presenta

cambios y continuidades, donde en el caso de la vivienda, hay una intención por desarrollar

programas que apunten a una mejor calidad de vida e integración social. No obstante, el impacto

es débil con respecto al mantenimiento que han tenido lugar los subsidios habitacionales, que


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continúan con una lógica que está determinada por factores del mercado, tales como la

economía de suelos y los costos en la segregación urbana-espacial que dificultan la coherencia

con los objetivos generales del Programa de Gobierno de Michelle Bachelet 2006-2010.

En el proceso de formulación es posible observar varios actores relevantes, que toman

posturas e inciden en la agenda pública, pero que en términos de la capacidad de formulación

e identificación de alternativas bajo la definición de problemas, el actor protagónico recae en el

Poder Ejecutivo representado por la figura del Presidente de la República. Bajo un Decreto

Supremo, se origina un programa que contiene en su implementación la integración de distintos

actores, pero que se circunscriben a la acción delimitada que ofrece el Ministerio de Vivienda y

Urbanismo, debido a la importancia de una acción orientada a la implementación del programa.

La estabilidad que ha tenido este programa hasta la actualidad refuerza la tesis de la

capacidad del sistema político de “concretar y hacer cumplir acuerdos intertemporales que

permitan preservar ciertas políticas fundamentales más allá del mandato de determinados

funcionarios públicos o coaliciones” (BID, 2010:143). Esto estaría vinculado a la prioridad que

se la otorgado a la evidencia en los procesos de evaluación, como también a la necesidad de

continuar la intervención en más de la mitad de los barrios, que al terminar el período de Michelle

Bachelet, aún no finalizaban su intervención.

En suma, la política habitacional del primer gobierno de Michelle Bachelet presenta una

variación de los objetivos de los gobiernos anteriores respecto a esta materia. A partir del

establecimiento de programas con enfoques participativos y modificaciones a subsidios sin la

incorporación de créditos hipotecarios, los objetivos expresan un desplazamiento hacia los

aspectos señalados en la formulación del problema público. No obstante, en términos de

financiamiento, el impacto que tienen los subsidios habitacionales en la población siguió

manteniendo una prioridad en la acción estatal. En comparación con los fondos

comparativamente bajos que recibe el Programa “Quiero mi Barrio”, la disminución del

financiamiento dificulta el avance de objetivos que enfrentes con mayor dirección los problemas

que enfrenta el país en cuanto a la segregación, la mala calidad de vida en los barrios y

ciudades, el carácter focalizado de las políticas habitacionales y el débil peso regulatorio en el

mercado inmobiliario nacional.


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Con respecto al proceso de evaluación, el programa es una política basada en una

evidencia óptima, donde se realizan evaluaciones intermedias, con distintas finalidades e

instrumentos en la investigación. Desde el enfoque propuesto por Teresa Bracho, la

sostenibilidad de la política con su práctica se basa en la aplicación de revisiones sistemáticas,

estudios referidos a proyectos específicos y estudios de caso, que ponen en relevancia “la

preocupación por la transformación de la recolección de datos en conocimiento formal de

carácter utilizable para la toma de decisiones” (Bracho, 2004:307). Cabe destacar que el

sistema político chileno ha desarrollado esfuerzos por la evaluación de los programas

gubernamentales, no obstante es un desafío la necesidad de contar con enfoques más

integrales de evaluación, que superen la orientación marco-lógico y la medición de impacto de

los programas.

Es importante recalcar el cambio en la relación del Estado con la sociedad civil que este

programa promueve en cuanto a innovación y participación. Pero es un desafío pendiente que

necesariamente proyecta la relación del programa hacia una mantención a largo plazo. De este

modo, la política de vivienda puede ser un proceso no sólo de regeneración de barrios, sino

realmente de construcción de ciudad y un carácter del Estado que promueva efectivamente una

calidad de vida integrada en el espacio y el territorio nacional.

5. Bibliografía

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de Asuntos Públicos, Pontificia Universidad Católica de Chile.


17

5. Anexos

Anexo 1: Evolución de la edificación en Chile (1980 – 2004)

Anexo 2: Análisis de Stakeholders

ANDHA Chile: Es la Agrupación Nacional de Derechos Habitacionales de Chile. Asociación de, propietarios de

viviendas sociales, o sin casa (allegados o arrendatarios). ANDHA Chile es un grupo de familias trabajadoras que

se han unido en forma legal para formar un sindicato afiliado a la Alianza Internacional de Habitantes, cuya misión

es la recuperación de la seguridad social para beneficio de todo el pueblo trabajador.

Cámara Chilena de la Construcción: “La CChC es una asociación gremial cuyo objetivo primordial es promover

el desarrollo y fomento de la actividad de la construcción, como una palanca fundamental para el desarrollo del

país en el contexto de una economía social de mercado basada en la iniciativa privada”.

Instituto de Estudios Urbanos: El Instituto aborda sistemáticamente sus actividades específicas con un enfoque

interdisciplinario, en el que se otorga especial atención a los factores económicos, sociales, políticos y culturales

que inciden en la formación y en la gestión sustentable de los diversos tipos de asentamientos humanos, tanto

urbanos como rurales, privilegiando especialmente aquellos del ámbito latinoamericano.


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Instituto de la Vivienda: Nuestro ideal es contribuir a mejorar la calidad de vida a través del desarrollo sustentable

del hábitat en el ámbito residencial urbano y rural de manera que permita erradicar progresivamente la pobreza

promoviendo la construcción de una sociedad más equitativa, sustentada en el principio de justicia social.

ONU-HABITAT: Tiene la misión de promover pueblos y ciudades social y ambientalmente sostenibles con el

objetivo de proporcionar vivienda adecuada para todos y todas. Las estrategias para llevar adelante nuestro trabajo

derivan de la comprensión de las realidades, tendencias y particularidades de las ciudades. Se trabaja por el

desarrollo urbano sostenible, la vivienda adecuada, la mejora en la calidad de vida de los habitantes en

asentamientos humanos, la universalización del acceso al agua potable y al saneamiento, promoción de la

inclusión social y la protección del medio ambiente.

Anexo 3: Tipología de evaluación de Políticas Públicas

Evaluador Descripción Características

MINVU - Habiterra Tipología de 200 barrios. Mixta, conjunta, finalidad de diseño,

evaluación intermedia.

SUR Profesionales Asesoría en Gestión

Gubernamental

Cualitativa, evaluación intermedia,

finalidad de diseño.

DIPRES Evaluación Programa Cuantitativa, finalidad de impacto y

resultados, evaluación externa.

MINVU Experiencias de los CVD Cualitativa, monitoreo y

seguimiento, evaluación interna.


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Anexo 4: Entrevista

PAUTA DE ENTREVISTA: PROGRAMA QUIERO MI BARRIO

Fecha: viernes 9 de mayo de 2014. Hora: 15:30.

Lugar: Santiago Centro, Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Entrevistador: Pablo Flores Pineda

Entrevistada: Claudia Bustos Gallardo, mujer, Coordinadora Nacional Programa “Quiero mi Barrio”, Secretaría Ejecutiva de Desarrollo de Barios, MINVU.

A. Caracterización del Programa

- Diagnóstico del problema

- Contexto de las políticas sociales del MINVU (1990 – 2006)

- Formulación del problema público

- Proceso de gestación de la política pública

B. Elementos del entorno y procesos relevantes de la formulación de la política

- Ubicación del problema en la agenda pública

- Dónde se sitúa el problema en la agenda gubernamental

- Principales actores involucrados

- Cambios del entorno y estructura institucional

C. Aspectos detallados los proceso de implementación

- Políticas interministeriales

- Implementación y coherencia con actores regionales

- Flujos de información institucionales

D. Aspectos críticos de la adaptabilidad y evaluación

- Cambios en objetivos y estrategias de adaptabilidad

- Tipos de evaluación

- Criterios de evaluación

- El programa ha contado con los recursos necesarios

- Problemáticas con otros actores

- Mecanismos de PFP críticos

E. Elementos considerados en los nuevos 200 barrios 2014 - 2017

- Principales proyecciones

- Estabilidad y aplicación de evaluaciones anteriores

- Aplicación de la evidencia de investigación a la reformulación del programa


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Transcripción de la Entrevista

Bueno, lo que primero le quiero explicar es lo que va a durar esta entrevista, que será alrededor de 40 a 50 minutos,

y básicamente que usted me pueda contar sobre el proceso de formulación desde sus comienzos. Usted ha estado

trabajando desde el 2006, y sería muy necesario si usted pudiera contar ese proceso político, el problema, ya que hay todo

un contexto detrás que recoge ciertas problemáticas que no se habían abordado y, posteriormente a eso, revisar las etapas

que han existido, para después preguntarle a cerca de ciertos aspectos específicos.

Me gustaría que me pudiera explicar el diagnóstico que usted hace sobre las políticas habitacionales de los

gobiernos anteriores hasta el 2006. Por qué surge un programa así y cuál ha sido el contexto de las políticas habitacionales.

Sabemos que existe un déficit habitacional, pero me gustaría saber cómo surge esa necesidad.

“Bueno, efectivamente el programa surge en un contexto en el que hay una revisión del quehacer del ministerio

que, hasta ese entonces, y hasta el día de hoy digamos, pone el foco en atención del déficit habitacional y con un quehacer

mucho más viviendista que de urbanismo. Eso tiene que ver con la realidad del país y de la cantidad de viviendas que en algún

minuto se había que construir, sobre todo lo que era vivienda nueva, del noventa para adelante, que es lo que yo más

conozco.”

“En algún minuto se empiezan a generar problemáticas, o empiezan a hacerse evidentes problemáticas que van más

allá de la casa propia. En un principio en que todo se resolvía cuando se entregaba una vivienda, y a medida que fueron

pasando los años, ya en el noventaicinco con las Casas COPEVA, noventa i seis, noventa i siete, la verdad, empieza a haber

una reflexión dentro del ministerio, de que efectivamente no se resolvía todo con el tema de la vivienda, y una discusión de

aquellas problemáticas que empiezan a surgir en estos barrios que se generaban a partir de la propia vivienda social, algunos

de ellos muy segregados dentro de la ciudad por problemas de conectividad. ¿Qué de aquello podía ser resuelto por este

ministerio o qué le correspondía a otro ministerio? En el fondo nosotros entregábamos la vivienda y nos íbamos y ahí tenían

que entrar otros sectores. Y esa discusión se empezó a dar muy fuerte y empiezan a suceder… todo esto no es tan lineal, pero

sí se ve una evolución, yo llevo muchos años del MINVU. Empiezan a surgir programas que empiezan abordar la problemática

todavía de manera un poco, más indirecta. Por ejemplo el Programa Chile Barrio, que atendía a los campamentos, ya empieza

a tener una mirada más territorial e integral, ya no sólo de la lógica de entregar una vivienda sino de cómo abordar la

problemática social de las familias que vivían, y cómo tratar de asentarlas en un lugar, relacionarlas con temas de empleo,

con otra lógica, ya no sólo la vivienda, de entregarle un subsidio o una casa.”

“Yo creo que la experiencia del Chile Barrio fue fundamental para el Ministerio, en términos de ver la problemática

un poco más integralmente, ¿ya? Y empiezan a haber programas asociados a los programas de vivienda, algunos pensados

incluso como postventa más que como vida en comunidad, pero asociados ¿por qué no nos quedamos un tiempo más

después de que se entrega la vivienda para apoyar en la gestión comunitaria? y empiezan a haber programas, un programa

que se llamó Un Barrio para mi familia, que lo manejaba el FOSIS, no directamente el ministerio. Un programa que se llamaba

vida en comunidad, que estaba seis meses después de la entrega de la vivienda, donde se incorporaban fundaciones, ONG,

consultoras que trabajaban con los nuevos propietarios de vivienda, en temas de conectarse con el municipio, con redes

institucionales, etc. Te cuento esto porque son como antecedentes primarios de una reflexión y conversaciones que se daban

y se estaban dando en distintos lados, y no necesariamente esto tan lineal y ordenadamente, ahora vamos a, no, sino que se

empieza a dar y desde todos lados empiezan a surgir luces de que, hay problemas, que hay lugares donde hay problemas de

servicios, hay problemas donde no se terminaron de configurar bien los barrios. Y a su vez, lugares donde empiezan a aparecer

problemáticas por falta de inversión del Estado ahí, o sea, donde son viviendas que entregaron, no sé… o barrios que se

conformaron en los años cincuenta, sesenta, setenta y hoy día no tienen inversión porque eran como más invisibles para el

ministerio porque no eran sujetos de recibir una nueva vivienda. Pero dentro de la ciudad, se presentaban problemas lugares

con mucho deterioro, muchos problemas de vulnerabilidad social.”


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“Entonces todas estas conversaciones y todos estos elementos incipientes, llevan a que en la campaña de gobierno

de la presidenta Bachelet, el anterior, se plantee que cada ministerio, y eso sucede en todas las campañas digamos, y en los

períodos, se empiezan a presentar propuestas de qué desafíos se pueden presentar en término de los actores que son como

más políticos, digamos, y que vinculados a los sectores, qué se podía proponer y ahí hay toda una línea de gente que plantea

por qué no empezar a trabajar en barrios.”

“Esos actores, bueno, se empieza a dar en una discusión interna en el Ministerio pero externa también con centros

de estudio, universidades, parlamentarios, gente más política, y gente también de acá dentro. Hay todo un mundo de actores

que siempre están trabajando en temas de urbanismo, de vivienda, y que normalmente se juntan y conversan en distintos

ámbitos, digamos. Centros de estudios como el INVI, el Instituto de Estudios Urbanos, son muchos de esos actores y se

plantea el tema de que debiera trabajarse los barrios.”

En ese sentido, ¿cómo parte el programa en sus inicios?

“Y cómo parte, con los 200 barrios, generemos un programa de 200 barrios que queda planteado en el primer

programa de gobierno. Se asoció a Bicentenario, Bicentenario 200 años, y quedó como medida de gobierno, donde también

se realizan cambios en los subsidios, trabajar, revisar el sistema de subsidios se incorporar temas de integración social en los

subsidios, o sea que la vivienda no sea como la entrega de una casa sino que sea también cómo generar una vida de barrio,

cuando tú entregas una vivienda nueva, y a su vez generar un programa que trabaje en aquellos barrios que están viviendo

procesos de deterioro”

En la construcción de este problema público, que como bien usted lo menciona, se involucran actores y hay un

esfuerzo de levantar un problema que antes no se había discutido en el gobierno y sobretodo en este ministerio, hay un

momento que es importante que es el Programa de Michelle Bachelet, y posteriormente a eso ¿Cómo se aborda al

momento de llevar ese problema al Ministerio en específico?

“Sí mira, el paso de eso es que cuando la gana la elección, asumen en marzo y en abril se conforma un equipo de

trabajo multidisciplinario del ministerio, conformado por personas de distintos divisiones, yo venía de la división técnica de

la ADITEC y se nos plantea esto como problemática y ahí lo que se hace es hacer una revisión de, había un diagnostico bastante

concertado de la problemática, pero veíamos bastante heterogéneo, habían barrios que revivían distinto tipo de situaciones,

y la primera gran tarea era seleccionar estos primeros 200 barrios, y nos preguntamos cómo seleccionamos esos 200 barrios

en todo el país, habían ciertas condiciones dadas, que era nacional ,tenían que estar las 15 regiones, que este era un programa

urbano, entonces inicialmente estaba pensado para las ciudades más grandes, para las capitales regionales, entonces ahí, y

empezamos a buscar información y la verdad es que hay poca información sobre déficit urbano que no existe en el país, así

como para todo el país, que uno pueda decir ya estos son los problemas urbanos que hay en cada ciudad, eso no existe,

entonces lo único que podíamos utilizar fue la encuesta CASEN 2003, después vino la 2006 pero cuando estábamos haciendo

esta selección, entonces más bien los índices de pobreza de comunas, que comúnmente usaba el ministerio para usar

subsidio, lo aplicamos territorialmente a las comunas, seleccionamos un numero de comunas que por su tamaño, su

población, tuvieran población en pobreza, les pedimos que seleccionaran barrios y realizamos una lista de criterios, ya que

nos teníamos información y base de datos, le pedimos a los intendentes, gobernadores y municipios de esas comunas, que

de acuerdo en base a ciertos criterios de vulnerabilidad social y deterioro físico y urbano, y más o menos dando cierto criterios

de tamaño de barrios, nos indicaran de cuantos barrios tienen intervenir.”

“Pero como sabíamos que en el diagnostico no teníamos realidad ni tampoco un diagnostico acabado de los barrios,

se identificaron dos tipos de barrios: barrios que pudieran tener problemáticas más críticas, que requirieran inversiones

mayores, en términos de conectividad, de infraestructura urbana, y barrios que estuvieran sufriendo deterioro pero que

tuvieran requerimientos más bien de recuperar espacios públicas, mejorar veredas y valles, cosas así. Y se le pidió que cada

región tuviera un barrio crítico, y los 200 se distribuyó como población para todo el país. Y a eso se le sumó que cuando la

presidenta Bachelet, mencionó ejemplos, que ya venía mirando el ministerio, porque el ministerio había dejado afuera,

porque también había tenido la experiencia de regeneración urbana mayor y tenía algunos ejemplos, en la región de los lagos,

puerto Montt, Biobío, con la recuperación de Rivera Norte y la tercera región, La Chimba, entonces ya tenían puesto el ojo

en uno grandes sectores que podían entrar en esta regeneración urbana, estos barrios que se llamaron llamados los barrios


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a la medida, son barrios que hasta el día de hoy estamos en ellos, porque más que una escala barrial, son, Placilla, Rodelillo,

cerro Valparaíso, está la Santa Adriana en Santiago, Boca Sur de Biobío, son grandes extensiones de la ciudad que escapan a

la escala barrial, pero que son de regeneración urbana y que quedaron adentro de este programa. Los primeros 200 barrios

estuvieron compuestos por tipologías de barrio distintas, asumiendo que no teníamos claridad de un diagnóstico completo y

que ese diagnóstico se fue configurando finalmente a medida que fuimos desarrollando este piloto.”

…que después salen en la investigación que hicieron en la construcción de la tipología con los resultados del 2010.

“Durante ese periodo de marcha sabíamos que requeríamos tener una mirada mayor de esto, tuvimos varias cosas.

Hubo varias decisiones que acompañaron este programa y que fueron muy acertadas en ese momento. Una fue contar con

recursos para realizar estudios, y esa tipología fue uno de los estudios que se realizaron, hubo otro que tenían que ver cómo

el programa aterrizaba en una institución que no estaba adecuada para esto, y otro estudio que evaluaba más bien impactos

del terreno, que pasaba en terreno con el programa de este tipo. Ese fue una línea, pero además se firmaron convenios de

acuerdo con agencias internacionales de cooperación, para que a nosotros nos permitiera estudiar un poco cómo en el resto

del mundo están trabajando programas de recuperación e barrios que nos permitiera modelar una estrategia, una

metodología, un modelo de operación chileno, que sea adecuara a la realidad chilena, pero que no inventara todo, sino que

mirara cómo en el resto del mundo estaba avanzando en esta línea.”

“Miramos mucho América Latina, y después fuimos a Europa. El que más miramos fue finalmente Alemania, Ciudad

Social, el contrato de barrio viene de Francia, teníamos convenio de junta de Andalucía, miramos muchos temas de cómo en

España lo estaban haciendo, pero a partir de las propias consultorías, lo que más se acercaba a lo que estábamos tratando

de generar era Ciudad Social de Alemania.”

El cómo se sitúa en la agenda pública, está el programa en Michelle Bachelet, pero a niveles más legales fue un

decreto de la presidenta, que involucra a otros actores con respecto a los centros de estudios, etcétera. Cuál fu el aporte

de otros actores dentro del proceso de gestión.

En el primer período muchísimo. El programa se crea, empieza a operar y al año siguiente ya se obtiene un decreto

y se obtienen recursos como programa dentro de la ley de presupuestos del Estado para que tenga funcionamiento y

funcionamos con ese decreto hasta el día de hoy. Hemos ido generando modificaciones, pero bajo el mismo paraguas de

decreto, que de hecho en este minuto está en proceso de modificación, ya hemos incorporado toda una modificación y

ajustes que queremos que esté más reflejado que un decreto.

Existe una secretaría de barrios, y que al ser secretaría ejecutiva depende directamente de subsecretaría y no de un

departamento, cuando terminó el año 2009 el gobierno anterior se intentó traspasar como departamento a ser parte de la

DDU, pero eso se revirtió y seguimos funcionando como secretaría, lo que le da un formato más expedito, pero sin estar en

la orgánica. Hoy en día ahora estamos en el proceso de selección de los 200 barrios, al ser nuevamente una medida

presidencial, sin embargo estamos dentro del proceso y la idea es que pasemos a formar parte de la DDU, pero en un marco

distinto, en el marco de que la gran tarea de esa división, y del ministerio durante este período, va a ser la implementación

de la nueva política de desarrollo urbano, entonces, barrios se va a sumar a eso, y bajo esa lógica, es que ya exista una

vinculación más directa a la institucionalidad.

La participación fue enorme, porque como teníamos estos estudios, una de las cosas que pedíamos que pedíamos a

estos 3 estudios, que estaban simultáneamente generándose, era generar mesas de trabajos con todos los actores

institucionales, de universidades y del mundo político, y generamos mucha instancias y también con los convenios

internacionales, mucho, incluso de viajes y de idas y de miradas, y de seminarios con expertos acá, y de abriendo el debate,

exponiendo siempre. Estamos haciendo esto, no tenemos todas las respuestas, y esto fue muy, enriqueció mucho, porque

más que decir que estaba todo listo, siempre nos exponíamos a que se piensa en relación a esto, que se piensa, y eso se

replicó muchas veces con instancias con municipios, con parlamentarios, generando ponte tú, de repente, no sé, concursos

de buenas prácticas, en la cuales podían otros actores opinar. Uno de repente encuentra la paternidad a este programa y

muchos dicen no. Hay mucha gente que se atribuye el programa y es porque efectivamente hubo un minuto donde la

participación fue muy amplia en la discusión de opinar sobre cómo se estaba diseñando el programa.


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¿Y esta fueron mesas de trabajo?

De distintos formatos y temáticas generales, temáticas más focalizadas.

Dentro del proceso piloto que fue desde el 2006 al 2010, existieron modificaciones que al llevar a terreno fue un

poco complejo, llevar a cabo el programa

Sí muchas. Iban cambiando las reglas del juego a medida que se iba implementando, a medida que se iba diseñando

se iba implementando y a la vez se iba evaluando y estudiando. Y eso hacía que permanentemente estuviéramos generando

cambios y sí, era bastante complejo de administrar, porque teníamos que estar revirtiendo, cambiando situaciones, ahora no

eran cosas muy radicales, pero sí, con muchos cambios.

Como por ejemplo ¿me podría explicar algunos?

Plazos de ejecución de las fases, llegamos a formatos de contrato de varios que decíamos, sabís qué, había que

mejorarlo, entonces los barrios que todavía venían después les pedíamos mejor formato, entonces quedaban iban variando

los formatos a medida que iba pasando el tiempo, las encuestas, los instrumentos de diagnóstico, veíamos que no habían

funcionado bien con los primeros barrios entonces cambiamos para el barrio siguiente, y eso qué dificultad tenía: que después

no podíamos tener bases de datos, una sola que estuviera todos los 200 barrios, porque fuimos cambiando los formatos a

medida que nos fuimos incorporando a medida que iba pasando el tiempo, entonces nos significaba sacrificar la posibilidad

de tener una sola mirada, por el tema de ir mejorando efectivamente lo que íbamos aplicando.

El cambio de gobierno significo que el programa

A ver, los primeros seis meses, fue de parálisis un poco, porque no se sabía qué iba a pasar, pero que estuvo mediado

no sólo por el cambio de mando sino por lo que pasó el 27F. No había mucha claridad qué futuro iba a tener el programa, la

única claridad que teníamos era que teníamos contratos de barrios firmados por municipios y vecinos, por lo tanto tampoco

era decir: ya, esto murió y punto. Pero también estábamos en la situación en que ya teníamos cinco regiones que eran las

extremas, que estaban terminando la gestión con el programa. Podían haber llegado hasta ahí y se cerraba.

¿Pero también había un plazo hasta el 2014? señalan las evaluaciones de DIPRES.

Claro, pero eso no se cumplió, porque en muchos barrios lo que sucedió, es que la propia DIPRES nos iba entregado

los recursos de manera más parcelada, más, aplanar el gasto, que lo entregan a más años. Esto significó que a nosotros se

nos acabó los recursos de gestión social, ya no podíamos poder seguir manteniendo equipos en las oficinas de barrios, pero

había obras que faltaban. Entonces, muchos de esos barrios, muchas en esta región sobretodo, fueron los equipos de la

región quienes tuvieron que seguir manteniendo una relación con los Consejos Vecinales de Desarrollo, y la presencia en los

barrios pero ya no había oficina de barrios ni tampoco plan de gestión social, porque ya habían pasado los tres años, dos, tres

años que íbamos a estar ahí y todavía faltaban, hasta el día de hoy hay barrios que todavía no se han cerrado y tienen obras

pendientes. El desfase, y que fue como lo más complejo de manejar en los primeros 200 barrios.

Y eso se debe, bueno pasó el 2010.

Y lo que pasa el 2010 es que tuvimos un período así pero cuando llega finalmente, se nombra un secretario ejecutivo

nuevo para acá, y que se trae el tema de “Aldeas y Campamentos” se continúa 200 barrios.

Entonces la decisión presupuestaria no fue una política de gobierno.

En ese minuto no, podría haberlo sido pero no, pero no fue tan fácil, porque Hacienda no nos iba, se negó a entregar

recursos para abrir barrios en las regiones extremas las que estábamos terminando, si nos terminábamos los 200 barrios, y

eso hubiera sido la muerte del programa. Y ahí se decidió la, se jugó en ese período se la jugaron porque aunque usáramos

recursos del propio ministerio de subsidios habitacionales, ninguna región cerrara el programa, y se cumplieran los contratos

de barrios, se fue el discurso, digamos.


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Y lo otro que sucedió es que nosotros a partir de los estudios y todas las conversaciones internacionales que tuvimos

el primer tiempo, que ya se cortó, ya se acabos los recursos y todo, quedaron muchas hallazgos y desafíos por seguir adelante,

todo lo que se hizo entre el 2010 y el 2014 digamos, hasta el año pasado, fue ver cómo eso lo traducíamos en instrumentos

que pudieran hacer que el programa fuera más estable, y acá en el nivel central, el equipo que estuvo o en el diseñado del

programa, parte del equipo central se mantuvo.

Y ahí salen productos como la experiencia de los CVD, las tipologías de barrios.

Claro, pero además empiezan a incorporarse nuevos elementos, por ejemplo una crítica en las evaluaciones, que a

veces los contratos de barrios parecían una lista de supermercados y no una regeneración urbana a en esa escala, entonces

apareció la idea que tenían que hacerse planes maestros. Todo los barrios 2011 en adelante, se empieza a trabajar en lógica

de planes maestros, aun cuando nos financiemos con la plata que tenemos de todo el plan, sino que los vecinos priorizan

dentro de un plan, que no sea tan así, yo quiero esto, yo quiero esto, sino que efectivamente sea, otra evaluación es que los

planes de gestión social fueron pocos estratégicos. Y claro, fue porque en algún minuto tuve que sacrificar una cosa por otra

y fueron muy enfocados en activación comunitaria, y cuando se acabaron los recursos, quedó ahí, entonces una de las grandes

avances del programa es que los planes de gestión social tienen una lógica, tener que ser estratégicos y tiene que estar muy

vinculado al plan de gestión de obras que se va a trabajar en uso y apropiación, en asociatividad, en convivencia, a lo que

tiene que ir, no taller por taller y actividad por actividad, sino que tiene que tener una función más estratégica de lo que se

está haciendo en el barrio.

¿Costó mucho en el MINVU adoptar esta política integral? porque anteriormente tenía una lógica mucho más viviendista

por así decirlo. Llegar e implementar una política integral sugiere también un cambio de mentalidad.

Totalmente, y tensionado totalmente, muchos decían que era una locura que como el ministerio podía hacer esto,

muchos decían que se iba a terminar esto con los 200 barrios y nos íbamos a seguir más. Y no ha sido fácil la

institucionalización del programa y nosotros luchamos por institucionalizar, nosotros mismos nos meternos a esos caminos

que son bien tortuosos, las metas institucionales.

Seguimos, le estaba haciendo una pregunta que tenía que ver más que nada con la…

Ya, bueno, entonces la pregunta básicamente era como la adaptabilidad, más que en términos territoriales o con los

actores ministeriales o regionales, con el mismo MINVU.

Súper complejo, porque el ministerio no estaba creado para eso. De hecho, por ejemplo los barrios críticos, los

atendía directamente con equipos regionales nuestros, en la seremi de vivienda, y tenían que hacer según campeonatos de

futbol porque la idea era revitalizar el tema de una cancha, y tratar de incorporar a los jóvenes, para de ahí iniciar un proceso,

no había ítem presupuestario para comprar pelotas, y cómo lo hacemos, o sea, temas tan chicos como esos, hasta temas más

grandes que cómo abordamos temas que nosotros no estamos creados para esto.

Y también grupos que abordaban problemas de vivienda de lo que se trataba.

Claro y también, ya se estaba transitando un poco en eso. Yo cuando entré al MINVU, esta cosa que el MINVU es un

ministerio de infraestructura que construye y el resto tiene que hacer temas sociales, ya eso estábamos hablando, como que

ya había internalizado un poco, ya había evolucionado el poco. Pero así y todo, esto se veía como mucha festividad, mucha

fiesta, mucha circo, sin entender que el trabajo social también supone metodologías, estrategias, tácticas, que tienes que

tener pensado, n un tema es cómo aplicar instrumentos, entonces como que el trabajo social puede ser cualquier cosa. Eso

todavía un poco o por ejemplo nosotros peleamos mucho porque los equipos de barrio, para nosotros el que está encargado

del área urbana con el de área social, son equivalentes, porque para nosotros la gestión de barrios y social es lo mismo, pero

no siempre se refleja en los sueldos, y tú sigues viendo como el enfoque de las asistentes sociales ganan menos, como un rol

secundario, ¿cachai? Entonces eso ha sido una evolución, una evolución, y sí siempre tensionando, que el programa hace

cosas que no normalmente el ministerio está acostumbrado a hacer, entonces ha significado hacer caminos para poder llegar

a hacer algo. Ahora, hemos tratado siempre de generar un camino, tratar de institucionalizarlo, por ejemplo creamos, aunque

no hemos cambiado el decreto, que algo que tenemos pendiente, pero por ejemplo cuando generamos ideas, cómo vamos

a hacer el ingreso de barrios a futuro: a nivel de concurso, cómo va a ser ese concurso. Entonces probamos concursos, el


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2008, el 2012, el 2013 y hoy en día esta selección de 200 barrios está con este sustento de concursabilidad para buena parte

de los barrios, en que el municipio este concursando, sea uno de los concursos, de los 200, 120 están concursándose. Esto

nos metimos dentro de una lógica de certificación ISO dentro del ministerio, porque nosotros mismos tratamos de forzar que

se institucionaliza, para que no quede: ah, eso sí, es como una ONG del ministerio, sino que efectivamente lograr que vaya

generándose algún cambio.

Experiencias de trabajo interministerial también tuvo este programa, con respecto y al menos tengo un ejemplo y es el

Creado chile en mi Barrio, que tenía que ver con cultura. Otras experiencias ha habido en este programa durante estos

años.

Sí, hartas. Y buenas y malas. Con el mismo programa Creando se creó como socio a este, hubo regiones donde

funcionó muy bien y digamos, entre resta y suma fue muy buena experiencia pero en habían unas donde competían los

equipos, el equipo de barrios decían una cosa y otros otra cosa y peleaban. En chile no estamos acostumbrados a trabajar

entre sectores. Con el ministerio del interior hemos tenido una experiencia muy buna que se ha mantenido en el tiempo.

Ahora está como paralizado también mientras estamos ambos en el traspaso, digamos.

¿Con la subsecretaría de desarrollo regional?

Con ellos sí, con la SUBDERE, pero con la SUBDERE principalmente con los recursos, que nosotros presentamos

proyectos PMU y PMB, pero también con la prevención del delito Por ejemplo nosotros tenemos un eje de seguridad, un eje

medioambiental, identidad que cruza todos los barrios, y el de seguridad lo trabajamos con Interior, lo trabajamos no desde

el tema de delincuencia, sino que el tema de cómo trabajar prevención situacional, si uno diseña una plaza, tiene que tener

ejes de diseño como control visual, un montón de elementos y eso lo trabajamos con interior, entonces con interior cuando

hemos hecho capacitaciones a los CVD o a nuestros equipos regionales, lo hacemos mucho en conjunto. O de repente

llegamos a un barrio donde el tema de seguridad es muy complejo, le pedimos al interior que haga informes. Intercambiamos

mucha información. Con ellos ha habido una alianza muy larga y bastante potente. Con la SUBTEL tuvimos una experiencia,

pusimos telecentros en los barrios y eso fue una teleserie porque no fue muy fácil, digamos. Pero también, si uno hace un

resumen de, hay no sé, sesenta telecentros que funcionan muy bien, en barrios que han salido.

Cuál fue la problemática que tuvo con SUBTEL a nivel general, muy general.

Tiempos, rigidez, formatos distintos, por ejemplo para nosotros cada barrio tenía su programación y la SUBTEL para

poder contratar los telecentros y operadores, necesitaba tener cien telecentros listos, nosotros no teníamos eso, teníamos

veinte. Nos decían que con veinte no podías licitar. Entonces hasta que esperáramos cien, a los otros veinte los incendiaban,

la gente se empezaba a chorear, porque no está el telecentro, entonces esos tiempos, el manejo de los tiempos institucionales

son muy complejos. Manejarlo como que todo va a funcionar perfecto como reloj, eso no funcionaba.

Y con respecto por ejemplo a la estabilidad y coherencia entre los actores regionales, también existían tensiones con

respecto a tiempos.

Sí claro, hay regiones y las regiones son muy distintas, ponen sellos distintos, habían regiones por ejemplo que el

seremi el mismo le puso un carácter de regeneración urbana mayor, y el mismo involucró que otros sectores se metieran, e

hicieron intervenciones muy potentes. En otras no, en otras casi no pescaban, y todo era un trabajo que se hacía del trabajo

del equipo de barrios, y sí, es muy distinto y muy diverso de región a región cómo funcionó y la tensionen que generaba hacia

dentro.

Por ejemplo la experiencia de los CVD, ¿las tipologías corresponden a evaluaciones?

Sí, por ejemplo ese libro de tipologías tiene un estudio atrás, que es un estudio que hizo SubiTerra que se observaban

como los distintos barrios y los tipos de intervención que hacíamos en esos barrios. Otro estudio que hizo Sur Profesionales,

en cómo el programa se adecuaba a la institucionalidad, entonces hicieron un seguimiento como se adecuaba y generaba

tensiones y como ciertas regiones tenían más capacidad o cómo manejar el tema de los actores locales, regionales y

nacionales y cómo lograr hacerlo funcionar. Después hubo un estudio de la U. de Chile que fue cómo aplicar una encuesta de

cómo podría evaluar se este programa, también con encuesta y resultados. Hubo una revisión que hizo la UDP sobre cómo


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tratar de sistematizar los productos que da este da este programa en informes, y que hallazgos tenían, y salen ahí los

resultados de que los panes de gestión sociales se perdió en lo estratégico. Hay estudio más internos, de los CVD que fue

llamadas telefónicas a todos los CVD y que arrojó también ciertos resultados, las propias encuestas nuestras, que comparan

tiempo 1 y tiempo 2. Siempre son parciales, nunca hemos tenido una gran evaluación de todo, pero ahí se pueden encontrar

indicadores.

¿Cuentan con los recursos necesarios? obviamente siempre se necesita mucho más, pero más como ver este

proceso donde este programa a veces tiene dificultades con respecto a los actores como DIPRES, o con otros actores

específicos donde a veces uno evalúa que es necesario.

Está bien relacionada la pregunta. Primero, la escala de barrio y la propuesta de estos nuevos 200 es abordar una

tipología que tiene que ver con una escala de barrios que no sea muy grande, que sea ojalá no más de 500 viviendas, y tenga

problemas vinculados a lo vecinal, que efectivamente los vecinos puedan tomar decisiones. Que no sean barrios donde

tenemos grandes problemáticas estructurales, que requieren una inversión de desarrollo urbano y de escala de ciudad mayor.

Ya, entonces empezamos a dejar fuera cierta tipología de barrio que no es que no sean abordables por el MINVU, sino que

deben tener otras herramientas porque el programa de barrios se queda coro para ellas. Se requiere concertación de otras

inversiones de otros ministerios. Entonces es acotar el programa a lo que efectivamente puedes hacer. Entones estos 200

barrios vienen con esta lógica. En segundo lugar recuperar estas líneas de participación, que si bien el programa se ha

mantenido en el tiempo, es renovarlas en función de que podamos también incorporar toda estas modificaciones de decretos

y eso también incorporando cuestionamientos o críticas al programa, que también es volver a recoger un poco, volver a hacer

esta amplitud de decir bueno esto está siendo visto y qué temas podemos mejorar. Y eso acota el tema de los recursos, pero

además transitando a algo mayor, que si bien hemos tenido multisectorialidad, siempre creemos que tenemos un deber,

creemos que podemos hacer más, mucho más de lo que hemos hecho. Tenemos muchos buenos ejemplos, pero creemos

que hay todavía que avanzar, avanzar...

Por ejemplo, ¿me podría decir con cuáles?

Trabajar con el INJUV, hemos tenido experiencia con INJUV, JUNI, pero algo mucho más integrado, con educación,

trabajo, hay un montón de otras cosas que se pudiera hacer mucho más, y en esa línea te quiero decir que efectivamente,

uno siempre dice, hoy en día el marco presupuestario es de 650 millones, ya, para plan de gestión social, para la

implementación y para obras. Es poco, es mucho para un municipio que no tiene muchos recursos, pero no es mucho para la

recuperación de un barrio. Pero, y otra cosa que se está quedando afuera. El gran desafío de ahora es también es que ya no

podemos seguir trabajando de la reja hacia afuera, sino que ahora e programa tiene que ver con meternos a la vivienda

también y eso significa que también no solo trabajemos nosotros sino que los subsidios también del mismo ministerio entre

en el barrio. Y que es un tremendo desafío, tenemos que ver cómo lo vamos a hacer y es clave. Eso es una gran novedad con

lo que viene hasta ahora. Con el único programa que lo logramos es con pavimentos participativos. O sea, antes se veía como

imposible, hoy no hay ningún barrio nuestro que no tenga pavimentos participativos adentro. Hay que hacer lo mismo con

los subsidios de vivienda. Ese es un gran paso.

Ahora en términos de recursos, si bien uno necesita más, podíamos ser el doble, podrían ser 1500 millones, la lógica

es distinta, es okey, nosotros hacemos un diagnóstico, hacemos un plan maestro, nosotros de ese plan nosotros financiamos

la mitad, la tercera parte la cuarta parte: de donde conseguimos el resto, hacemos el diseño y el resto lo pone la SUBDERE,

el resto lo pone. O sea que la gestión del barrio no solo sea llegar y ponernos nosotros con todo, sino que sea cómo

gestionamos los recursos para que se genere la recuperación del barrio. No dándolo todo como MINVU. Porque es siempre

es agotable. Entonces esa lógica es la que tenemos que impulsar.

Eso es todo, muchas gracias por la entrevista.

Análisis del Programa Quiero mi Barrio

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