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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016 QUEJOSA: ****** RECURRENTE: INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES (INFONAVIT)

VISTO BUENO SR. MINISTRO

PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA COTEJÓ

SECRETARIA: MARÍA DOLORES IGAREDA DIEZ DE SOLLANO COLABORADORA: FRIDA RODRÍGUEZ CRUZ

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en sesión correspondiente al, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la cual se resuelve el amparo directo en revisión 1360/2016,

promovido en contra del fallo dictado el 8 de enero de 2016 por el Segundo

Tribunal Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito, en el juicio de

amparo directo ******.

El problema jurídico a resolver por esta Primera Sala de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación, en caso de reunirse los requisitos de procedencia,

consiste en analizar si el artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo

Nacional de la Vivienda para los Trabajadores es contrario al artículo 123,

apartado A, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

I. ANTECEDENTES DEL CASO

1. De la información que se tiene acreditada en el expediente, consta que el 10

de junio de 2003 ****** celebró contrato de mutuo con el Instituto del Fondo

Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (en adelante también

“INFONAVIT”).

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1360/2016

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2. El 16 de junio de 2014 ****** presentó, ante los Juzgados de Distrito en

Materias Civil y del Trabajo en el Estado de Nuevo León, escrito para

demandar en vía ordinaria civil del Instituto del Fondo Nacional de la

Vivienda para los Trabajadores y de la Delegación Regional Noreste del

Instituto Mexicano del Seguro Social, las siguientes prestaciones1:

a) La inconvencionalidad del artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo

Nacional para la Vivienda para los Trabajadores2, por ser violatorio

del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

b) La declaración de nulidad del contrato de mutuo con interés y garantía

hipotecaria celebrado el 10 de julio del 2003 por la actora y el

INFONAVIT, se encontraba afectado de nulidad, pues consideró que

el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores

se aprovechó su necesidad y la obligó a aceptar en la cláusula

primera del contrato que el saldo insoluto del crédito se incrementara

en la misma proporción en que aumentara el salario mínimo vigente

en el Distrito Federal.

c) Que se tuviera como nula y no pactada la cláusula primera del

contrato, en términos de lo establecido en el último párrafo del artículo

2289 del Código Civil vigente en el Estado de Nuevo León 3.

1 Cuaderno del juicio de amparo directo ******, del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito (en adelante: amparo directo ******), fojas 72 y 73. 2 Artículo 44.- El saldo de los créditos otorgados a los trabajadores a que se refiere la fracción II del artículo 42, se actualizará bajo los términos y condiciones que hayan sido estipulados. Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior, para el caso de los créditos otorgados en veces salario mínimo, en el evento de que el salario mínimo se incremente por encima de la Unidad de Medida y Actualización, el Instituto no podrá actualizar el saldo en moneda nacional de este tipo de créditos a una tasa que supere el crecimiento porcentual de dicha Unidad de Medida y Actualización durante el mismo año. Asimismo, los créditos citados devengarán intereses sobre el saldo ajustado de los mismos, a la tasa que determine el Consejo de Administración. Dicha tasa no será menor del cuatro por ciento anual sobre saldos insolutos. El Instituto también otorgará, a solicitud del trabajador, créditos, en pesos o Unidades de Medida y Actualización conforme a las reglas que al efecto determine su Consejo de Administración, las cuales deberán propiciar que las condiciones financieras para los trabajadores no sean más altas que las previstas en los párrafos anteriores y previendo en todo momento las medidas para que se preserve la estabilidad financiera del Instituto y se cubran los riesgos de su cartera de créditos. Los créditos se otorgarán a un plazo no mayor de 30 años 3 Artículo 2289. El interés legal será del nueve por ciento anual. El interés legal moratorio será del doce por ciento anual. El interés convencional será el que acuerden las partes sin que deba ser igual o mayor al costo porcentual promedio publicado por el Banco de México, en el Diario Oficial de la Federación, en la fecha próxima anterior al día en que se acuerde, tanto si el pago deba hacerse en dinero o en especie.


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d) Que se condenara al INFONAVIT demandado a reducir en forma

equitativa el interés pactado en el contrato, en términos de lo

establecido en el artículo 17 Bis del Código Civil vigente en el Estado

de Nuevo León4.

e) Que se declarara que sólo estaba obligada a pagar el interés anual

del 9% establecido en la cláusula tercera del contrato de mutuo.

f) Que no se aplicara el artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo

Nacional para la Vivienda para los Trabajadores al contrato de mutuo.

g) De la Delegación Regional Noreste del Instituto Mexicano del Seguro

Social demandó que informara a cuánto ascendía el monto de las

aportaciones subsecuentes que, en términos de lo establecido en el

artículo 43 Bis de la Ley del Instituto del Fondo Nacional para la

Vivienda para los Trabajadores5, había entregado la actora al Instituto

en fecha posterior al otorgamiento del crédito.

El interés convencional moratorio será el que acuerden las partes, sin que deba exceder al costo porcentual promedio publicado por el Banco de México, en el Diario Oficial de la Federación, en la fecha próxima anterior al día del acuerdo, incrementado con un diez por ciento de su propio valor. Se consideran ilícitos, nulos de pleno derecho, y se tendrán por no pactados, los acuerdos en oposición a lo preceptuado en este Artículo. 4 Artículo 17 Bis. Con excepción de lo dispuesto en el Artículo 2289, los conceptos de interés serán los siguientes: El interés legal será igual al promedio del costo porcentual promedio publicado por el Banco de México, en el Diario Oficial de la Federación, durante el tiempo que media entre la fecha de nacimiento de la obligación y el período mensual inmediato anterior al día de su vencimiento. El interés legal moratorio será igual al promedio del costo porcentual promedio publicado por el Banco de México, en el Diario Oficial de la Federación, durante el tiempo que media entre la fecha del vencimiento de la obligación y el período mensual inmediato anterior al día en que efectivamente se haga el pago e incrementado en un veinticinco por ciento de su propio valor. El interés convencional es el acordado por las partes, y puede ser mayor o menor que el interés legal; pero cuando el interés sea tan desproporcionado que haga fundadamente creer que se ha abusado del apuro pecuniario, de la extrema necesidad, de la inexperiencia o de la ignorancia del deudor, a petición de éste el Juez, teniendo en cuenta las especiales circunstancias del caso, podrá reducir equitativamente el interés hasta el tipo legal. 5 Artículo 43 BIS. Al momento en que el trabajador reciba crédito del Instituto, el saldo de la subcuenta de vivienda de su cuenta individual se aplicará como pago inicial de alguno de los conceptos a que se refieren los incisos de la fracción II del artículo 42. Durante la vigencia del crédito concedido al trabajador, las aportaciones patronales a su favor se aplicarán a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador. El trabajador derechohabiente que obtenga un crédito de alguna entidad financiera para aplicarlo al pago de la construcción o adquisición de su habitación, podrá dar en garantía de tal crédito, el saldo de su subcuenta de vivienda. Dicha garantía únicamente cubrirá la falta de pago en que pueda incurrir el acreditado al perder su relación laboral. Esta garantía se incrementará con las aportaciones patronales subsecuentes, que se abonen a la subcuenta de vivienda del trabajador. En el evento de que dicha garantía se haga efectiva, se efectuarán los retiros anticipados del saldo de la subcuenta de vivienda que corresponda para cubrir el monto de los incumplimientos de que se trate. El Instituto podrá otorgar créditos a los trabajadores derechohabientes en cofinanciamiento con entidades financieras, en cuyo caso, el trabajador también podrá otorgar la garantía a que se refiere el párrafo inmediato anterior. Dicha garantía se constituirá sobre el saldo que la subcuenta de vivienda registre al momento del otorgamiento del crédito. Las aportaciones que se efectúen a


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3. El juicio ordinario civil se radicó en el Juzgado Segundo de Distrito en

Materias Civil y de Trabajo en el Estado de Nuevo León, con el número

****** y, una vez desahogado el procedimiento, se dictó sentencia el 28 de

enero de 20156. En dicha sentencia se estimó improcedente la vía para

reclamar la inconvencionalidad del artículo 44 de la Ley del Instituto del

Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores, pues el juez

consideró que en el juicio ordinario civil la competencia específica es en

materia de legalidad, en tanto que el control difuso para aplicar la

inconvencionalidad no forma parte de la litis natural como pretensión y

acción que sustente la demanda en la vía ordinaria civil.

4. Respecto a la acción de nulidad del contrato de mutuo, el juez estimó que

no se satisfacía el elemento atinente al vicio en el consentimiento, que la

actora hizo consistir en que la cláusula décima del contrato fue aceptada por

necesidad. Asimismo, sostuvo que tampoco estaba acreditado el elemento

consistente en que el contrato de mutuo estaba afectado de nulidad por

contravenir lo establecido en los artículos 123, fracción XII, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 2º de la Ley del

Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores.

5. Inconforme con la anterior resolución, la actora promovió un recurso de

apelación, que fue registrado en el índice del Segundo Tribunal Unitario del

Cuarto Circuito con el número de toca ****** y fue resuelto el 25 de marzo

de 2015 en el sentido de confirmar la sentencia apelada7.

la subcuenta citada con posterioridad al otorgamiento del crédito se aplicarán a cubrir el saldo insoluto del crédito que haya otorgado el Instituto. En el supuesto de cofinanciamiento a que se refiere el párrafo inmediato anterior, el Instituto deberá otorgar crédito al trabajador derechohabiente cuando el crédito que reciba de la entidad financiera de que se trate, se otorgue en base a fondos de ahorro establecidos en planes de previsión social que reúnan los requisitos de deducibilidad que se establezcan en las disposiciones fiscales correspondientes. En el caso de que el trabajador obtenga crédito de alguna entidad financiera y el Instituto no pueda otorgar crédito en términos de lo dispuesto en el párrafo inmediato anterior, el trabajador tendrá derecho a que durante la vigencia de dicho crédito, las subsecuentes aportaciones patronales a su favor se apliquen a reducir el saldo insoluto a cargo del propio trabajador y a favor de la entidad financiera de que se trate. Previo convenio con la entidad financiera participante, el Instituto podrá incluir en el porcentaje de descuento que el patrón efectúe al salario del trabajador acreditado, el importe que corresponda a los créditos otorgados en los términos del presente artículo. 6 Cuaderno de amparo ******, fojas 99 vuelta y 100. 7 Cuaderno del toca de apelación civil 7/2015, del índice del Segundo Tribunal Unitario del Cuarto Circuito (en adelante: toca 7/2015) fojas 57 a 72 vuelta.


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II. TRÁMITE DEL JUICIO DE AMPARO

6. Juicio de amparo directo. Por escrito presentado el 13 de abril de 2015,

****** promovió juicio de amparo directo en contra de la sentencia de 25 de

marzo de 2015, emitida por el Segundo Tribunal Unitario del Cuarto Circuito.

El juicio de amparo fue registrado con el número de expediente ****** en el

Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito.

7. El 8 de enero de 2016, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del

Cuarto Circuito, dictó sentencia en la determinó conceder el amparo

solicitado por la quejosa8.

8. Recurso de revisión. Inconforme con la sentencia de amparo, el 13 de abril

de 2016, ******, en su carácter de Apoderado General para Pleitos y

Cobranzas del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores, interpuso recurso de revisión ante el Segundo Tribunal

Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito. El recurso fue remitido a la

Suprema Corte de Justicia de la Nación el 10 de marzo del mismo año,

mediante oficio signado por el Magistrado Presidente del Segundo Tribunal

Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito9.

9. El Presidente de esta Suprema Corte, por acuerdo de 15 de marzo de 2016,

admitió el recurso de revisión, ordenó registrarlo con el número 1360/2016 y

lo turnó al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, integrante de esta Primera

Sala, para la elaboración del proyecto de resolución. Asimismo, requirió

notificar de tal admisión a la autoridad responsable y al Agente del

Ministerio Público de la Federación adscrito a la Suprema Corte de Justicia

de la Nación.

III. COMPETENCIA

8 Cuaderno de amparo ******, fojas 69 a 120. 9 Cuaderno de amparo directo en revisión 1360/2016, del índice de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante: amparo directo en revisión 1360/2016), fojas 2 y 3.


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10. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es

competente para conocer de este recurso de revisión, en términos de lo

dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, en relación con el 96 de la Ley

de Amparo vigente; 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de

la Federación; 47, en relación con los artículos 14 a 18, todos ellos del

Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicado

en el Diario Oficial de la Federación el día 1 de abril de 2008; así como en

los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013 publicado

en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de 2013, por tratarse de

un asunto de naturaleza civil, competencia de esta Primera Sala, por lo que

no se requiere la intervención del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación.

IV. OPORTUNIDAD

11. El recurso de revisión se interpuso dentro del plazo correspondiente. La

sentencia de amparo se notificó personalmente a la parte tercero interesada

el viernes 29 de enero de 2016, surtiendo sus efectos al día hábil siguiente,

es decir martes 2 de febrero, por lo que el plazo de diez días que establece

el artículo 86 de la Ley de Amparo corrió del miércoles 3 de febrero al

miércoles 17 de febrero de 2016, sin contar en dicho cómputo los días 5, 6,

7, 13 y 14 de febrero de 2016, por haber sido inhábiles, de conformidad con

los artículos 19, 22, 31, fracción II, de la Ley de Amparo, 74, fracción VI de

la Ley Federal del Trabajo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación.

12. En tales condiciones, dado que de autos se desprende que el recurso de

revisión se presentó el 16 de febrero de 2016 ante el Segundo Tribunal

Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito, resulta notorio que se

interpuso de manera oportuna.

V. LEGITIMACIÓN


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13. Esta Primera Sala considera que el Instituto recurrente está legitimado para

interponer el recurso de revisión, pues queda probado que en el juicio de

amparo directo ****** se le reconoció la calidad de tercero interesado en

términos del artículo 5º, fracción III, de la Ley de Amparo; en consecuencia,

la decisión adoptada en la sentencia de amparo directo sí pudiera afectarle

o perjudicarle de forma directa.

VI. ELEMENTOS NECESARIOS PARA RESOLVER

14. A fin de dar respuesta a la materia del presente recurso de revisión es

imprescindible hacer referencia a los conceptos de violación, a las

consideraciones de la sentencia recurrida y a los agravios.

15. Demanda de amparo. La quejosa expuso los siguientes conceptos de

violación:

a) Solicitó la inconstitucionalidad del artículo 44 de la Ley del Instituto del

Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (en adelante Ley del

INFONAVIT) al contravenir el artículo 123, apartado A, fracción XII de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos10, en virtud de que:

i. El artículo constitucional mencionado establece el derecho de los

trabajadores a obtener un crédito “barato, accesible y suficiente”

para adquirir en propiedad habitaciones a través de la constitución

de un organismo en el que se constituirá un Fondo Nacional para la

Vivienda, a fin de que se otorgue a los trabajadores créditos para

vivienda.

10 Artículo 123, apartado A, fracción XII de la Constitución Federal.- (…)

A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo: (…) XII.- Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo, estará obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones. Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del fondo nacional de la vivienda. Dicha ley regulará las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas.


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ii. El artículo legal citado contempla, en su primer párrafo, la revisión de

los saldos insolutos de los créditos otorgados a los trabajadores

cada vez que se modifique el salario mínimo. Aunado a lo anterior,

se contemplan actualizaciones por el pago de intereses, según los

fije el Consejo de Administración del INFONAVIT.

iii. Señaló que la comparación de la norma constitucional con la norma

legal demuestra que la segunda transgrede a la primera, ya que

aquella permite aumentar el saldo insoluto el mismo número de

ocasiones en que aumente el salario mínimo y en la misma

proporción que éste.

iv. Ello va en contra del vocablo o concepto “crédito barato” establecido

en el artículo 123 constitucional. A partir de un análisis de las

exposiciones de motivos de la reforma al artículo citado de 14 de

febrero de 1972, la quejosa concluye que el legislador federal buscó

implementar un sistema de financiamiento para que el trabajador

adquiriera o construyera una vivienda digna con el producto de su

trabajo y sin que dicha aportación fuera mayor al quince o veinte por

ciento de su percepción durante quince o veinte años, por lo que los

intereses deben ser inferiores a los que normalmente cobran las

instituciones de crédito para que pueda ser considerado como barato

y no gravoso para el trabajador.

v. Además, señaló que el artículo 44 de la Ley del INFONAVIT es

inconstitucional en virtud de que transgrede el objetivo de la norma

constitucional señalada, que es el de otorgar crédito barato al

trabajador, lo cual no puede lograrse con la revisión del saldo

insoluto cada vez que aumenten los salarios mínimos, ya que esto

tiene como consecuencia que el crédito sea impagable, situación

que es contraria a la intensión el legislador que pretendía que se

otorgaran créditos de tipo social para los trabajadores.

vi. En el mismo sentido, fue la intención del legislador ordinario crear el

INFONAVIT con la finalidad de administrar los recursos del fondo de


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las aportaciones para la vivienda digna; en este sentido, se entiende

que su objetivo principal no es lucrar o negociar con el otorgamiento

de los créditos para vivienda conferidos a los trabajadores, como sí

lo es de las instituciones bancarias o de sociedades mercantiles.

vii. En relación con lo anterior, la disposición impugnada de la ley citada

dispone dos clases de aumentos al crédito originalmente pactado: 1)

las actualizaciones al saldo insoluto cuando se modifique el salario

mínimo y 2) mediante el pago de intereses sobre el saldo ajustado

en la medida en que lo determine el Consejo de Administración del

INFONAVIT

viii. Finalmente, respecto a este concepto de violación, se afirmó que la

quejosa recibió en mutuo del INFONAVIT la cantidad de $246,

197.30 (DOSCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL CIENTO NOVENTA

Y SIETE PESOS 30/100 M.N.), y en los años que tiene de vigencia

el crédito ya pagó más del doble de la cantidad que le fue dada en

mutuo.

b) En un segundo apartado de conceptos de violación la quejosa sostuvo

que el artículo 44 de la Ley del INFONAVIT resultaba inconvecional, puesto

que la vivienda también es una necesidad familiar básica, y el artículo 11,

apartado I del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales establece el derecho de toda persona a un nivel de vida

adecuado para sí y su familia, incluyendo alimentación, vestido y vivienda

adecuada. Agregó que debía tomarse en consideración que el otorgamiento

de créditos para la adquisición de una vivienda también se traduce en una

prestación de carácter laboral.

c) En el tercer apartado, relativo a cuestiones de legalidad, la quejosa

señaló la responsable debió suplir la deficiencia de la queja, pues existe

jurisprudencia de la Suprema Corte en la que se establece la suplencia por

parte de las autoridades cuando se trate de trabajadores; que, contrario a lo

sostenido por la autoridad responsable, en su escrito de agravios sí realizó

una serie de manifestaciones claras y directas para combatir los

razonamientos del juzgado de primera instancia, con lo cual se demostraba


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la lesión o agravio que generó la sentencia impugnada y era suficiente para

que la sala responsable procediera a analizarlos; finalmente adujo que

resultaban infundadas las consideraciones de la responsable al repetir las

consideraciones del juez en torno a la interpretación del artículo 53, fracción

I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y del artículo 1°

constitucional.

16. Sentencia de amparo. Las principales razones del Segundo Tribunal

Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito para conceder el amparo a la

quejosa fueron, entre otras, las siguientes:

17. El tribunal colegiado declaró la inconstitucionalidad del artículo 44, primer

párrafo de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores. Consideró que ese precepto se reformó en 1992 con el

propósito de modernizar la operación financiera del Instituto y otorgar un

mayor número de créditos y, en particular, estimó que la porción normativa

relativa a la revisión del saldo de los créditos otorgados a los trabajadores

cada vez que se modifique el salario mínimo, incrementándolo en la

proporción en que se aumente el que rija en el Distrito Federal, obedeció a

la necesidad de asegurar la recuperación de los créditos que se otorguen e

incrementar su número, de acuerdo con la exposición de motivos de la

reforma en comento. El tribunal colegiado afirmó que esa situación había

sido superada y resultaba ahora innecesaria la medida de incrementar el

saldo insoluto del crédito.

18. Afirmó el órgano colegiado que la Segunda Sala de esta Suprema Corte ha

establecido que la expresión “crédito barato”, utilizada en el artículo 123,

apartado A, fracción II constitucional, referida al crédito otorgado a

trabajadores por parte del fondo de vivienda de una vivienda cómoda e

higiénica, alude a un crédito concedido en condiciones más benéficas que

aquéllas que fijan las instituciones de crédito o las empresas particulares

dedicadas a ese objeto, con el propósito de que el trabajador pueda

liquidarlo sin que sea gravoso o exceda su capacidad real de pago.


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19. Resolvió que el artículo 44 viola el artículo 123, apartado A, fracción XII de

la Constitución General porque permite que se incremente el saldo insoluto

tantas veces como aumente el salario mínimo y en la misma proporción, lo

que si bien genera un beneficio para el Instituto, provoca que el crédito

social se convierta en gravoso para el trabajador, contrario a su finalidad de

ser un crédito barato y accesible.

20. Refirió que no es justificación el hecho de que se aumente el salario

mínimo, pues no resulta equitativo. Por el contrario, el incremento de salario

debería producir un beneficio al trabajador, pero finalmente agrava su

deteriorada economía -partiendo de la base de que se trata de una persona

que necesita trabajar y una vivienda a crédito- en la medida en que el

aumento del crédito es desproporcional al salario mínimo.

21. El tribunal colegiado realizó el cálculo del incremento del adeudo en el caso

concreto, partiendo del supuesto hipotético de que la deudora ganara el

salario mínimo, a fin de demostrar que su aumento no le reporta ningún

beneficio, puesto que el crédito aumenta desmedidamente a pesar de que

se realicen pagos. En consecuencia, se concluyó que con el paso del

tiempo el crédito excede la capacidad del trabajador para pagarlo y por ello

se estima que el precepto impugnado es inconstitucional.

22. El tribunal estimó diferente el caso de las instituciones bancarias que

establecen intereses para asegurar el valor adquisitivo del dinero que

prestan y obtener una ganancia; sin embargo, el Instituto no es una

sociedad mercantil que persiga obtener ganancias o utilidades, sino sólo

administrar los recursos del fondo que se obtiene a partir de las

aportaciones de los patrones y trabajadores.

23. Se precisó que la banca privada, con motivo de la crisis financiera de 1994,

renegoció las deudas con sus clientes en UDIS o pesos, con la finalidad de

hacer accesible el pago de las mensualidades. Sin embargo, el tribunal

negó tener noticia de que el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para

los Trabajadores lo haya hecho, siendo indudable que su oferta quedó

rezagada en comparación con las instituciones bancarias. De ahí que


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estimara que el sistema adoptado no corresponde a las exigencias del

crédito barato.

24. En apoyo a las consideraciones anteriores, se transcribió el voto particular

del Ministro José Ramón Cossío Díaz al resolver el amparo directo en

revisión 1535/2009, así como la iniciativa para derogar el artículo 44

impugnado, presentada por el Diputado José Antonio Hurtado Gallegos.

25. Por todo lo anterior concedió el amparo solicitado para efecto de que la

autoridad responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada y,

tomando en consideración lo expuesto, resolviera la litis planteada con

plenitud de jurisdicción, sin aplicar el artículo 44, primer párrafo.

26. Recurso de revisión. En síntesis, el recurrente sostuvo los siguientes

razonamientos en único agravio hecho valer en esta instancia:

a) El artículo 44, primer párrafo, de la Ley del Instituto del Fondo

Nacional de la Vivienda para los Trabajadores es constitucional

porque tiene la finalidad de que el instituto cumpla con su objeto y

otorgue créditos baratos y suficientes para los trabajadores, sin ver

disminuido el fondo por el efecto inflacionario.

b) Contrariamente a lo sostenido por el tribunal colegiado, el artículo 44

impugnado no impide que el crédito otorgado por el Instituto sea

“barato”, “accesible” y “suficiente”, como lo dispone el artículo 123

constitucional, por lo que no contraviene la garantía social alguna

prevista en dicho precepto constitucional.

c) El artículo 39 de la Ley del INFONAVIT establece la obligación

expresa de que el dinero de los trabajadores en sus subcuentas

individuales genere un interés que sea superior a los incrementos de

salario mínimo. A fin de cumplir esa obligación legal, la propia norma

implementó en el artículo 44 combatido el mecanismo necesario para

que los saldos de las subcuentas tuvieran un incremento, para

garantizar un mínimo de rendimiento para los trabajadores con el


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objeto de no ver mermadas sus aportaciones con el efecto

inflacionario.

d) Es verdad que el artículo 123 constitucional establece el derecho de

los trabajadores de acceder a un crédito barato para la obtención de

vivienda; sin embargo, de ese precepto ni del proceso de reforma se

advierte qué debe entenderse por “barato”.

e) De los artículos 44 y 42, fracción II, del ordenamiento en referencia se

desprende que el monto de los créditos será actualizado en función

del aumento del salario mínimo general que rija en el Distrito Federal

y que ese saldo insoluto actualizado devengará un interés que no

podrá ser inferior al cuatro por ciento anual.

f) El artículo 123 constitucional tiene una doble finalidad consistente en

que el trabajador pueda acceder a un crédito que no resulte excesivo

en relación con su ingreso y que sea suficiente para adquirir una

vivienda, de ello se desprende que los créditos que se les otorguen

deben cumplir con dos condiciones: 1) que el interés sea menor al

que manejen otras instituciones que se dediquen al otorgamiento de

créditos hipotecarios y 2) que los pagos que deben realizar para

cubrir el importe del crédito vayan de conformidad con su ingreso

salarial.

g) El artículo 44 obedece al efecto inflacionario, que merma el valor del

dinero por el simple transcurso del tiempo, pero sin que ello haga

gravoso el crédito, ya que sólo implica compensar ese efecto y

mantener el valor del propio Fondo Nacional de la Vivienda para que

esté en posibilidad de otorgar créditos baratos y suficientes para la

adquisición de viviendas, sin que ello implique perseguir un fin de

lucro.

h) Puntualiza que las dos Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación ya se pronunciaron sobre este tema. La Primera Sala, al

resolver los juicios de amparo directo en revisión 1535/2009,

1794/2009, 587/2010 4229/2014 y 6048/2014, y la Segunda Sala en


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los amparos en revisión 463/2010, 675/2010 y 630/2011 y amparos

directos en revisión 1794/2009, 1535/2009 y 587/2010.

i) El hecho de que los saldos insolutos se actualicen en la proporción en

que aumente el salario mínimo en el Distrito Federal no conlleva que

el crédito deje de ser barato, ni que la carga sea incierta en cuantía y

periodicidad. Que los salarios mínimos se fijan por una Comisión

Nacional integrada por trabajadores, patrones y el gobierno, que

puede auxiliarse de comisiones especiales de carácter consultivo. Por

regla general, el salario mínimo se determina anualmente, por lo cual,

existe certeza respecto de la periodicidad de los mismos.

j) El crédito es barato debido a que el costo de la tasa de interés

interbancaria de equilibrio es superior a los dos parámetros previstos

en el artículo 44 impugnado; de ello se desprende que dicho

mecanismo no genera una capitalización de interés para obtener un

lucro desproporcional, sino que permite a los trabajadores acceder a

un crédito barato y suficiente para adquirir una vivienda.

k) A diferencia de los créditos comerciales, aquellos que otorga el

Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores no

requieren de un pago inicial –enganche– ni exigen que exista una

capacidad de pago determinada para su otorgamiento, en virtud de

que el monto máximo que se puede descontar por ese concepto a un

trabajador –incluyendo el pago del capital e intereses– es el 20% de

su salario integrado, lo que significa que el monto puede ser incluso

inferior. Por tanto, el costo de los créditos en comento son baratos en

relación con el costo que existe en el mercado, aunado a que existe

certeza respecto de su cuantía y periodicidad, la cual se relaciona con

el salario mínimo, estableciéndose en ley el mecanismo de la

conversión del crédito en veces al salario mínimo.

l) Tampoco es desproporcional ni vulnera el artículo 123 constitucional

la disposición de que los créditos producirán intereses sobre el saldo

ajustado a la tasa que determine el Consejo de Administración del


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Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que

no puede ser menos al 4% anual.

m) Cita las tesis 1ª XIII/2011 y 2ª XCI/2010, de la Primera y Segunda

Sala respectivamente, de rubros: “INFONAVIT. EL ARTÍCULO 44 DE

LA LEY RELATIVA, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 123,

APARTADO A, FRACCIÓN XII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL

DE LA REPÚBLICA”11 e “INFONAVIT. EL FACTOR DE

ACTUALIZACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY DEL

INSTITUTO RELATIVO NO PROPICIA QUE EL CRÉDITO DEJE DE

SER BARATO, COMO LO DISPONE LA FRACCIÓN XII DEL

APARTADO A DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN

POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”12

VII. ESTUDIO DE PROCEDENCIA DEL RECURSO

27. De conformidad con la Constitución y la Ley Reglamentaria de sus artículos

103 y 107, el recurso de revisión en amparo directo se distingue por ser un 11 Cfr. Semanario Judicial de la Federación, 1a. XIII/2011, Tomo XXXIII, febrero de 2011, página 614, registro 162812, de rubro y texto: “INFONAVIT. EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY RELATIVA, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 123, APARTADO A, FRACCIÓN XII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA. El citado precepto legal, al prever -en relación con el mecanismo para otorgar créditos-, por una parte, que el saldo insoluto de éstos se aumente en la misma proporción en la que lo haga el salario mínimo vigente en el Distrito Federal y, por otra, que dichos créditos devenguen intereses a la tasa que determine el Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la cual no puede ser inferior al 4% anual sobre saldos insolutos, no contraviene el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé el establecimiento de un sistema de financiamiento con el fin de otorgar a sus trabajadores crédito barato y suficiente para adquirir en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas. Esto es así, ya que para determinar si los créditos otorgados por dicho Instituto son baratos, se requiere tomar un punto de referencia como lo es la Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio, la cual sirve de parámetro para determinar un punto comparativo respecto de las prácticas comerciales de los créditos hipotecarios.” 12 Cfr. Semanario Judicial de la Federación, 2a. XCI/2010, Tomo XXXII, septiembre de 2010, página 197, registro 163804, de rubro y texto: “INFONAVIT. EL FACTOR DE ACTUALIZACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY DEL INSTITUTO RELATIVO NO PROPICIA QUE EL CRÉDITO DEJE DE SER BARATO, COMO LO DISPONE LA FRACCIÓN XII DEL APARTADO A DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. De la interpretación histórica, sistemática y gramatical de los mencionados preceptos, se advierte que el Constituyente Permanente instituyó un sistema solidario para poner a disposición de los trabajadores créditos baratos para adquirir en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas. Con ese propósito en la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores se fijaron las reglas para obtener los mencionados créditos, entre las que destaca la prevista en el artículo 44, donde establece que el monto de aquéllos será actualizado en función del aumento del salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. Ahora bien, como el referido factor de actualización sólo toma en cuenta el efecto inflacionario, que produce la disminución del valor del dinero por el simple transcurso del tiempo, pues la actualización de una obligación dineraria no es otra cosa que traer a valor presente el monto de un adeudo, por lo que es evidente que la referida actualización no genera que el crédito pierda la calidad de "barato".”


16

recurso extraordinario, el cual sólo es procedente cuando se cumplen los

requisitos señalados expresamente por la Constitución Federal y la Ley de

Amparo, motivo por el cual deben ser analizados previamente al estudio de

fondo de toda revisión en amparo directo.

28. En ese sentido, tras un estudio de la demanda de amparo, la sentencia del

tribunal colegiado y del recurso de revisión se considera que el presente

asunto satisface los requisitos de procedencia a los que hacen alusión los

artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal y 81, fracción II, de la

Ley de Amparo, así como a lo establecido en los puntos Primero y Segundo

del Acuerdo Número 9/2015 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación.

29. De acuerdo con las normas constitucionales y legales citadas, este Tribunal

Constitucional puede conocer de la revisión de un amparo directo cuando,

además de acreditarse la oportunidad del recurso y la legitimación del

promovente, se cumplan los siguientes requisitos: a) que esté de por medio

una cuestión constitucional para la resolución del caso concreto y b) con su

estudio esta Suprema Corte fije un criterio de importancia y trascendencia

para el ordenamiento jurídico.

30. En relación con el primer requisito, con base en lo resuelto por el Tribunal

Pleno en la contradicción de tesis 21/2011-PL, esta Primera Sala entiende

que una cuestión propiamente constitucional se actualiza cuando se exige la

tutela del principio de supremacía constitucional para la solución de un caso

concreto, porque justamente se presenta un conflicto interpretativo de la

determinación normativa que para ese supuesto otorga la Constitución, lo

cual implica la exigencia de desentrañar el significado de un elemento

normativo o de alguna norma fundamental o de un derecho humano

reconocido en un tratado internacional ratificado por México, mediante el

despliegue de un método interpretativo.

31. Una cuestión de constitucionalidad se puede definir, en términos generales,

mediante un criterio positivo y otro negativo. De manera positiva, se origina

por el ejercicio interpretativo de un elemento o norma constitucional para la


17

resolución del caso, entendiendo con ello no sólo la interpretación de los

preceptos de la Constitución Federal, sino de los derechos humanos

reconocidos en los tratados internacionales de los que México es parte de

acuerdo a lo previsto en el artículo 1°, párrafo primero, constitucional.

32. Por su parte, el criterio negativo radica en la identificación de su opuesto: la

cuestión de legalidad. En efecto, aquellas cuestiones jurídicas atinentes

exclusivamente a determinar la debida aplicación de una ley o la

determinación del sentido de una norma infraconstitucional, se encuadran

como una cuestión de legalidad en la que lo relevante es desentrañar el

sentido normativo de tales fuentes normativas13.

33. Lo dicho no implica que una cuestión de legalidad esté desvinculada de la

fuerza protectora de la norma fundamental, pues la Constitución Federal, en

sus artículos 14 y 16, establece el derecho humano a la legalidad, lo cual

conlleva evaluar la debida aplicación de la ley; sin embargo, ello se trata de

una violación indirecta a la Constitución que no exige el ejercicio

interpretativo de un elemento genuinamente constitucional, sino sólo una

referencia en vía de consecuencia14.

34. Desde esta perspectiva, para que se actualice una cuestión de

constitucionalidad para efectos de la procedencia de un recurso de revisión

13 Cfr. Semanario Judicial de la Federación, 2ª/J. 53/98, Novena Época, Tomo VIII, agosto de 1998, página 326, registro 195743, de rubro y texto: “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LOS AGRAVIOS DE LEGALIDAD SON INOPERANTES. Conforme a los artículos 107, fracción IX, constitucional y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, que regulan el recurso de revisión en amparo directo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en esta instancia deberá examinar las cuestiones propiamente constitucionales; por consiguiente, si en el recurso se plantean, al lado de agravios sobre constitucionalidad de normas generales o de interpretación directa de un precepto de la Constitución, argumentos de mera legalidad, éstos deben desestimarse por inoperantes”. 14 Cfr. Semanario Judicial de la Federación, tesis aislada, Séptima Época, Tercera Sala, volumen 187-192, Cuarta Parte, página 179, registro 240205, de rubro y texto: “REVISION. IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DICTADAS EN AMPARO DIRECTO POR TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO, CUANDO SE IMPUGNA UNA LEY LOCAL POR CONTRAVENIR UNA LEY FEDERAL, ASI COMO UN CONVENIO DE COORDINACION FISCAL. De acuerdo con lo dispuesto por la fracción IX, del artículo 107 de la Constitución General, las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, salvo los casos previstos por las dos hipótesis contempladas en la fracción V, del artículo 83 de la Ley de Amparo, a saber cuando decidan sobre la constitucionalidad de una ley o cuando se haga una interpretación directa de un precepto constitucional, hipótesis en la que no se encuentra un caso en el que el problema resuelto por el Tribunal Colegiado no es de inconstitucionalidad de leyes propiamente dichos, sino de contradicción entre una ley local, por un lado, y una ley federal y un convenio de coordinación fiscal, por otro, no obstante que se aduzcan violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales, pues éstos deben entenderse, en todo caso, como violaciones en vía de consecuencia”.


18

en un juicio de amparo directo, es necesario que en la sentencia recurrida

se haya realizado un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de normas

generales o se establezca la interpretación directa de una norma

constitucional o de los derechos humanos reconocidos en los tratados

internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o que, habiéndose

planteado alguna de esas cuestiones en la demanda de amparo, se haya

omitido su estudio en la respectiva sentencia.

35. Por lo que hace al segundo requisito, aun cuando exista una cuestión de

constitucionalidad, la procedencia del recurso se supedita

constitucionalmente a que se fije un criterio de importancia y trascendencia

para el ordenamiento jurídico a juicio de la Suprema Corte y conforme a los

acuerdos generales que emita el Tribunal Pleno.

36. Sobre este último aspecto debe entonces atenderse a lo que se precisa en

el punto Segundo del Acuerdo Número 9/2015 antes citado, en virtud del

cual, por regla general, se entiende que no se surten los requisitos de

importancia y trascendencia cuando se advierta que el estudio del recurso

de revisión no dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia

para el orden jurídico nacional, o cuando lo decidido en la sentencia

recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la

Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión

propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio

o se hubiese omitido su aplicación.

37. Finalmente, cabe mencionar que aunado a lo explicado anteriormente, esta

Suprema Corte ha aceptado de manera excepcional la procedencia del

recurso de revisión en un juicio de amparo directo cuando se impugnen

disposiciones de la Ley de Amparo a través de este recurso; por tanto, es

procedente la revisión en amparo directo cuando se combata las

disposiciones de la propia Ley de Amparo y se satisfagan los tres requisitos

siguientes15: a) la existencia de un acto de aplicación de dicha ley al interior

del juicio de amparo; b) se haya impugnado ese acto de aplicación cuando

15 Derivado de lo resuelto en el recurso de reclamación 130/2011 y en el amparo directo en revisión 301/2013, fallados respectivamente por el Tribunal Pleno y la Primera Sala el 26 de enero de 2013 y el 3 de abril de 2013.


19

trascienda al sentido de la decisión adoptada, y c) la concurrencia de un

recurso contra tal acto, en donde pueda analizarse tanto la regularidad del

acto de aplicación, como la regularidad constitucional de la norma

aplicada16.

38. Ahora bien, como se adelantó, tras un estudio de la demanda de amparo,

de la sentencia del tribunal colegiado y del recurso de revisión se considera

que el presente asunto satisface los requisitos de procedencia aludidos, en

virtud de que la quejosa en su demanda de amparo alegó la

inconstitucionalidad del artículo 44 de la Ley del INFONAVIT, en la

sentencia de amparo el tribunal colegiado en cuestión sostuvo la

inconstitucionalidad del precepto impugnado y en sus agravios el quejoso

busca combatir dicha determinación, además de que no existe

jurisprudencia que resuelva el caso.

39. Cabe mencionar que si bien esta Primera Sala se ha pronuncia sobre el

tema, en el sentido de que el artículo 44 de la Ley del INFONAVIT no

resulta contrario artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, no existe jurisprudencia al

respecto, por lo que se cumple con el requisito de importancia y

16 Cfr. Semanario Judicial de la Federación, 1ª CCXLI/2013 (10ª), Décima Época, Libro XXIII, agosto de 2013, Tomo 1, página 745, registro 2004320, de rubro y texto: “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA IMPUGNAR DISPOSICIONES DE LA LEY DE AMPARO A TRAVÉS DE ESTE RECURSO. De los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, esta última vigente hasta el 2 de abril de 2013, se advierte que para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo se requiere que: a) en la sentencia recurrida se realice un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley, un tratado internacional o algún reglamento, o se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional, o habiéndose planteado, se omita su estudio y b) el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ahora bien, el Pleno de ésta, al resolver el recurso de reclamación 130/2011, el 26 de enero de 2012, estableció que es susceptible de actualizarse la procedencia del recurso de revisión en el juicio de amparo directo cuando se cuestione la constitucionalidad de un precepto de la Ley de Amparo, pues a partir de la reforma al artículo 1o. constitucional, se ha desvanecido el obstáculo técnico que impedía conocer sobre su regularidad constitucional. Este planteamiento debe formularse en los recursos previstos en el juicio constitucional, ya que no es dable señalar como acto reclamado destacado en la demanda a la Ley de Amparo, ya que es hasta que se genere un acto de aplicación en perjuicio del particular cuando lo puede combatir. Así, en dichos casos, el órgano revisor no sólo se debe limitar a evaluar la regularidad de la decisión recurrida, sino también puede inaplicar la norma que sirvió de sustento cuando sea violatoria de algún derecho humano. Así, esta Primera Sala concluye, sobre la premisa de que el control constitucional es un elemento transversal a toda función jurisdiccional, que el recurso de revisión procede no sólo cuando exista una cuestión de constitucionalidad vinculada con la litis original, sino también cuando se combata la Ley de Amparo y se satisfagan los tres requisitos siguientes: a) la existencia de un acto de aplicación de dicha ley al interior del juicio de amparo; b) la impugnación de ese acto de aplicación cuando trascienda al sentido de la decisión adoptada; y, c) la existencia de un recurso contra tal acto, en donde pueda analizarse tanto la regularidad del acto de aplicación, como la regularidad constitucional de la norma aplicada”.


20

trascendencia, aunado al hecho de que el tribunal colegiado al resolver el

amparo que se revisa sostuvo consideraciones que resultan contradictorias

con el criterio emitido por esta Primera Sala Suprema Corte de Justicia de la

Nación, por lo que es necesario entrar al estudio del asunto para emitir un

pronunciamiento al respecto.

VIII. ESTUDIO DE FONDO

40. Esta Primera Sala considera que los agravios por los que la parte recurrente

aduce que el tribunal colegiado realizó una interpretación incorrecta del

artículo 44 de la Ley del INFONAVIT en relación con el artículo 123,

apartado A, fracción XII, de la Constitución Federal al determinar su

inconstitucionalidad, son fundados, de conformidad con las consideraciones

que se exponen en los párrafos subsecuentes.

41. Es preciso poner de manifiesto que en diversas ocasiones esta Sala se ha

pronunciado sobre la constitucionalidad del artículo impugnado17. Sobre el

tema es particularmente relevante el amparo directo en revisión 1535/2009.

En dicho precedente se sostuvo la constitucionalidad del artículo reclamado,

con base en las consideraciones que a continuación se reproducen:

(…) la función del Fondo, es otorgar el mayor número de créditos posible para con ello permitir que la clase trabajadora pueda acceder a un crédito barato para una vivienda. Ahora bien, el legislador previó un mecanismo para garantizar la solvencia y, por tanto, la subsistencia del Fondo mismo, ésta fórmula adquiere sentido si se considera que, es necesario minorar la pérdida inflacionaria que ha sufrido el dinero prestado a los trabajadores que ya cuentan con el crédito, lo que permite que se cumpla el objetivo del Fondo: otorgar créditos al mayor número posible de trabajadores y no sólo a los primeros que los consiguieron. Además, se debe tener presente el contenido del artículo 39 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores: “ARTÍCULO 39.- El saldo de las subcuentas de vivienda causará intereses a la tasa que determine el Consejo de Administración del

17 Véanse los amparos directos en revisión 1535/2009, 1794/2009 y 587/2010, resueltos en sesiones de 12 de mayo de 2010, 10 de febrero de 2010 y 19 de mayo del mismo año, respectivamente. Los dos primeros bajo la ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de Larrea, y el tercero bajo la ponencia de la Ministra Sánchez Cordero. Asimismo, véanse los amparos directos en revisión 4929/2014 (resuelto en sesión de 2 de septiembre de 2015, por mayoría de tres votos, bajo la ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de Larrea) y 6048/2014 (resuelto en sesión de 28 de octubre de 2014, por mayoría de tres votos, bajo la ponencia del Ministro Gutiérrez Ortiz Mena).


21

Instituto, la cual deberá ser superior al incremento del salario mínimo del Distrito Federal. El interés anual que se acreditará a las subcuentas de vivienda, se integrará con una cantidad básica que se abonará en doce exhibiciones al final de cada uno de los meses de enero a diciembre, más una cantidad de ajuste al cierre del ejercicio. Para obtener la cantidad básica, se aplicará al saldo de las subcuentas de vivienda, la tasa de incremento del salario mínimo del Distrito Federal que resulte de la revisión que para ese año haya aprobado la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos.” A partir del contenido del artículo es evidente que existe obligación expresa contenida en la ley para que el dinero de los trabajadores en sus subcuentas individuales genere un interés que sea superior a los incrementos del salario mínimo. Para poder cumplir esta obligación legal, la misma norma implementó el mecanismo necesario para que los saldos de las subcuentas tuvieran un incremento, para que con ello se garantizara un mínimo de rendimiento para los trabajadores, con la finalidad de no ver mermada sus aportaciones por el efecto inflacionario, siendo este mecanismo el previsto en el artículo 44 de la mencionada Ley. Por otra parte, el precepto constitucional antes referido tiene como finalidad el cumplir con el derecho de los trabajadores de acceder a un crédito barato para la obtención de vivienda, constituyendo los fondos necesarios para tal objeto; sin embargo, ni la norma constitucional ni en el proceso de reforma respectivo se expresa lo que debe entenderse por “barato”. Es preciso esclarecer el sentido del adjetivo “barato”. El diccionario de la Real Academia Española ofrece una acepción necesaria para este análisis: Dicho de una cosa: vendida, comprada u ofrecida a bajo precio. El vocablo “barato” implica que un objeto se oferta y se valúa a un bajo precio; no obstante, es preciso profundizar en su valor semántico, ya que se puede establecer que un objeto es barato sólo en la medida en que se cuenta con un parámetro de comparación; es decir, para determinar que algo es barato, se requiere poner el objeto en relación con otro u otros similares o iguales, cuyo precio es mayor. Con base en lo anterior, se analizan los parámetros establecidos para el otorgamiento del crédito a los trabajadores en el precepto reclamado, si cumplen con su finalidad de ser accesibles y baratos para la adquisición de la vivienda. El artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, reclamado por la quejosa, dispone lo siguiente: “Artículo 44. El saldo de los créditos otorgados a los trabajadores a que se refiere la fracción II del artículo 42, se revisará cada vez que se modifiquen los salarios mínimos, incrementándose en la misma proporción en que aumente el salario mínimo general que rija en el Distrito Federal. Asimismo, los créditos citados devengarán intereses sobre el saldo ajustado de los mismos, a la tasa que determine el Consejo de Administración. Dicha tasa no será menor del cuatro por ciento anual sobre saldos insolutos. Los créditos se otorgarán a un plazo no mayor de 30 años”. Por su parte, el artículo 42, fracción II, de dicha ley señala lo siguiente: “Artículo 42. Los recursos del Instituto se destinarán:


22

[…] II. Al otorgamiento de créditos a los trabajadores que sean titulares de depósitos constituidos a su favor en el Instituto: a) En línea dos a la adquisición en propiedad de habitaciones; b) En línea tres a la construcción de vivienda; c) En línea cuatro a la reparación, ampliación o mejoras de habitaciones, y d) En línea cinco al pago de pasivos adquiridos por cualquiera de los conceptos anteriores. Asimismo, el Instituto podrá descontar a las entidades financieras que cuenten con la respectiva autorización emitida para tal efecto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los créditos que haya otorgado para aplicarse a los conceptos señalados en los incisos anteriores. Estos descuentos serán con la responsabilidad de esas entidades financieras. […]”. De la interpretación de los dos artículos antes mencionados podemos apreciar que el saldo de los créditos otorgados a los trabajadores a que se refiere la fracción II del artículo 42, siendo éstos los destinados por el Instituto al otorgamiento de créditos a los trabajadores que sean titulares de depósitos constituidos a su favor en el Instituto: a) En línea dos a la adquisición en propiedad de habitaciones; b) En línea tres a la construcción de vivienda; c) En línea cuatro a la reparación, ampliación o mejoras de habitaciones, y d) En línea cinco al pago de pasivos adquiridos por cualquiera de los conceptos anteriores, deben:

Revisarse cada vez que se modifiquen los salarios mínimos, incrementándose en la misma proporción en que aumente el salario mínimo general que rija en el Distrito Federal.

Devengar intereses sobre el saldo ajustado de los mismos, a la tasa que determine el Consejo de Administración, la cual nunca puede ser menor del cuatro por ciento anual sobre saldos insolutos.

Otorgarse a un plazo no mayor de treinta años. Tal como se advierte, el numeral indicado establece que el monto de los créditos será actualizado en función del aumento del salario mínimo general que rija en el Distrito Federal y, además, que el saldo insoluto actualizado devengará un interés que no podrá ser inferior al cuatro por ciento anual. Ahora bien, aun cuando la quejosa solo se refiere al incremento que sufre el saldo insoluto de los créditos en la misma proporción en que aumenta el salario mínimo en el Distrito Federal, al establecer la ley dos referentes para determinar los pagos que realizará el trabajador por el crédito otorgado, es necesario hacer el estudio de ambos, pues de otra forma resultaría incompleto el pronunciamiento, para poder determinar si cumple o no con el mandato constitucional este mecanismo. La fórmula en cuestión debe comprender la doble finalidad establecida en la Constitución: por una parte, que el trabajador pueda acceder a un crédito que no resulte excesivo en relación con su ingreso y, por otra, que sea suficiente para adquirir una vivienda. Por tanto, se deduce que la determinación de las características y el costo que debe tener el financiamiento para que los trabajadores adquieran una vivienda está constreñida a dos condiciones: 1) que el interés por el préstamo otorgado debe ser inferior al que manejen otras instituciones que se dediquen al otorgamiento de créditos hipotecarios y 2) que los pagos que debe realizar para cubrir el importe del crédito vayan de conformidad con su ingreso salarial.


23

La relación directa entre ambas condiciones antes explicadas es fundamental para determinar el costo y la accesibilidad a un crédito, pues no tendría sentido que la mensualidad de los pagos fuera baja si, de cualquier manera, la capacidad de endeudamiento del trabajador es insuficiente para cubrir los pagos correspondientes. En consecuencia, es evidente que resultaría ocioso el otorgamiento de un crédito que no cumpliera con estas dos premisas, de allí que resulte imprescindible tenerlas presentes para el análisis del presente asunto. Por otra parte, en relación a la mecánica prevista en el artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores del Estado, la cual dispone que los saldos de los créditos se revisarán cada vez que se modifiquen los salarios mínimos, incrementándose en la misma proporción en que aumente el salario mínimo general que rija en el Distrito Federal; así mismo el numeral también dispone estos créditos devengarán intereses sobre el saldo ajustado de los mismos. Esta mecánica obedece al efecto inflacionario que va mermando el valor del dinero por el simple trascurso del tiempo. Atendiendo a estas dos variables (el interés y la inflación) que repercuten directamente cualquier crédito, se advierte que el legislador determinó incluir las dos, pero de manera separada. Ahora bien, la cuestión primordial del planteamiento de la quejosa, es decir, determinar si la mecánica del artículo 44 de la Ley del Instituto Nacional de la Vivienda para los Trabajadores cumple con el mandato Constitucional de que los créditos otorgados a los trabajadores para la adquisición de vivienda sean baratos, para lo cual no solamente no referiremos al incremento del salario mínimo en el Distrito Federal para los años 2007 a 2009, como lo plantea la quejosa. En efecto, esta Primera Sala estima que para poder determinar el costo de los créditos, debe analizarse no sólo una parte del mismo como lo es el incremento del salario mínimo en dos años, sino también debe verse como actúa el interés que se cobra. Por ello, es necesario tener en cuenta cuál era el importe de interés activo que se cobraba en nuestro país, por lo que se tomará como referencia la tasa de interés interbancaria de equilibrio a veintiocho días, correspondiente a los años que van de mil novecientos noventa y cinco al dos mil ocho.

AÑO PROMEDIO

1995 55.21

1996 33.61

1997 21.91

1998 26.89

1999 24.10

2000 16.96

2001 12.89

2002 8.17

2003 6.84

2004 7.15

2005 9.61

2006 7.51

2007 7.66

2008 8.28


24

A partir del análisis de la tabla anterior, uno de los parámetros que se puede considerar para determinar la tasa de interés en nuestro país es de diecisiete punto sesenta y tres por ciento, que resulta del promedio de los catorce años referidos. Se trata de un porcentaje considerablemente superior al cuatro por ciento mínimo que debe cobrar el Instituto. Además, no hay que olvidar que las instituciones financieras privadas generalmente determinan el interés a pagar por un crédito para adquisición de vivienda basándose en tasas de referencia como la antes citada e, incluso, la aumentan en más puntos porcentuales; es decir, la integración del interés es la tasa interbancaria de equilibrio más un determinado número de puntos porcentuales, de donde resulta indiscutible, por ese solo hecho, que un cuatro por ciento es barato. Cabe añadir que uno de los requisitos más frecuentes para adquirir un crédito en el sector privado es la realización de un considerable pago inicial, conocido comúnmente como enganche. Por otra parte, también es necesario analizar la mecánica implementada por el legislador, consistente en actualizar los saldos insolutos en la proporción en que aumente el salario mínimo general que rija al Distrito Federal, para determinar si el crédito otorgado cumple con el mandato constitucional de ser barato. Los salarios mínimos se fijan por una Comisión Nacional integrada por representantes de los trabajadores, de los patrones y del gobierno, la cual puede auxiliarse de las comisiones especiales de carácter consultivo que considere indispensables para el mejor desempeño de sus funciones, según se advierte del artículo 123 apartado A, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual dispone lo siguiente: “Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley. El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo: […] VI. Los salarios mínimos que deberán disfrutar los trabajadores serán generales o profesionales. Los primeros regirán en las áreas geográficas que se determinen; los segundos se aplicarán en ramas determinadas de la actividad económica o en profesiones, oficios o trabajos especiales. Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos profesionales se fijarán considerando, además, las condiciones de las distintas actividades económicas. Los salarios mínimos se fijarán por una comisión nacional integrada por representantes de los trabajadores, de los patrones y del gobierno, la que podrá auxiliarse de las comisiones especiales de carácter consultivo que considere indispensables para el mejor desempeño de sus funciones”. Por lo que, si bien se incrementa y actualiza el crédito con base en el aumento del salario mínimo en el Distrito Federal, ello no implica una carga incierta en cuantía y periodicidad.


25

Los artículos 94 y 95 de de la Ley Federal del Trabajo disponen lo siguiente: “Artículo 94. Los salarios mínimos se fijarán por una Comisión Nacional integrada por representantes de los trabajadores, de los patrones y del gobierno, la cual podrá auxiliarse de las comisiones especiales de carácter consultivo que considere indispensables para el mejor desempeño de sus funciones”. “Artículo 95. La Comisión Nacional de los Salarios Mínimos y las Comisiones Consultivas se integrarán en forma tripartita, de acuerdo a lo establecido por el Capítulo II del Título Trece de esta Ley”. Del enlace de las disposiciones transcritas se desprende que el salario mínimo es fijado por una Comisión Nacional de carácter tripartito (trabajadores, patrones y gobierno), y que para el establecimiento del mismo, se puede auxiliar de las comisiones especiales de carácter consultivo que estime indispensables para el mejor desempeño de sus funciones. Por su parte, el artículo 570 de la misma Ley dispone: “Artículo 570. Los salarios mínimos se fijarán cada año y comenzarán a regir el primero de enero del año siguiente. Los salarios mínimos podrán revisarse en cualquier momento en el curso de su vigencia siempre que existan circunstancias económicas que lo justifiquen: I. Por iniciativa del Secretario del Trabajo y Previsión Social quien formulará al Presidente de la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos solicitud por escrito que contenga exposición de los hechos que la motiven; o II. A solicitud de los sindicatos, federaciones y confederaciones de trabajadores o de los patrones previo cumplimiento de los siguientes requisitos: a) La solicitud deberá presentarse a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social por los sindicatos, federaciones y confederaciones que representen el cincuenta y uno por ciento de los trabajadores sindicalizados, por lo menos, o por los patrones que tengan a su servicio por lo menos dicho Porcentaje de trabajadores. b) La solicitud contendrá una exposición de los fundamentos que la justifiquen y podrá acompañarse de los estudios y documentos que correspondan. c) El Secretario del Trabajo y Previsión Social, dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que reciba la solicitud correspondiente y previa certificación de la mayoría a que se refiere el inciso a) de este artículo, la hará llegar al Presidente de la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos con los estudios y documentos que la acompañen.” De lo anterior, podemos apreciar que la fijación del salario mínimo, como regla general se fijará de manera anual, por lo que se puede asegurar que existe certeza en relación a la periodicidad de los mismos. Ahora pasaremos a comparar el aumento del salario mínimo correspondiente al Distrito Federal con la inflación de los años que van de mil novecientos noventa y cinco al dos mil ocho.

AÑO SALARIO MÍNIMO AUMENTO INFLACIÓN.

1994 13.97 ------ ------

1995 16.69 19.47% 34.77

1996 21.36 27.98% 35.77


26

1997 24.3 13.76% 20.82

1998 29.95 23.25% 15.9

1999 31.95 6.68% 16.67

2000 35.12 9.92% 9.51

2001 37.57 6.98% 6.39

2002 39.74 5.78% 5.03

2003 41.73 5.01% 4.56

2004 43.29 3.74% 4.68

2005 45.24 4.50% 4

2006 47.05 4.00% 3.63

2007 48.88 3.89% 3.97

2008 50.84 4.01% 5.12

promedio 9.93% 12.20

De estos datos podemos tener un parámetro para establecer una comparación entre los incrementos registrados al salario mínimo correspondiente al Distrito Federal y el aumento que ha tenido la inflación en los años que ha estado vigente el crédito de la quejosa. A partir de esto, podemos apreciar con claridad que el incremento al salario mínimo en el Distrito Federal en relación con la inflación, en términos de proporcionalidad, ha resultado favorable para aquellos que, como la quejosa, tienen indexado su crédito a salarios mínimos y no a la inflación. Por lo tanto, de nueva cuenta es evidente que, en relación con otros parámetros, el mecanismo contemplado en el impugnado artículo 44 no es contrario al mandato constitucional que consagra otorgar créditos baratos, pues la consecuencia de que el crédito se hubiese indexado a la inflación hubiera sido un mayor pago a la fecha. Ahora bien, el crédito no hubiese dejado de ser barato independientemente de que se indexara a cualquiera de los parámetros de referencia, sea el salario mínimo o sea la inflación, pues, como se ha venido demostrando el valor semántico del calificativo “barato” implica necesariamente la comparación con algo similar o igual. Así, para realizar una comparación correcta y adecuada que nos llevara a determinar si el costo del crédito es o no congruente con el mandato constitucional, es necesario establecer, como parámetros, los cuatro indicadores citados, es decir, la tasa del cuatro por ciento, la tasa de interés interbancaria de equilibrio, el incremento a los salarios mínimos y la inflación.

Tasa de crédito.

Aumento SM Tasa TIIE Inflación

4% 9.93% 17.63% 12.20%

Si se suman la tasa del crédito (cuatro por ciento) y la del de aumento al salario mínimo (nueve punto noventa y tres por ciento) se obtiene un total de trece punto noventa y nueve por ciento, porcentaje que está por debajo del promedio de la tasa de interés interbancaria de equilibrio de los años analizados, es decir, el diecisiete punto sesenta y tres por ciento. De esta simple comparación encontramos que el costo que conlleva un crédito otorgado bajo la mecánica del artículo 44 impugnado, no implica que no sea barato, pues de los datos que hemos aportado, podemos encontrar que los dos indicadores que


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integran el pago del crédito, se ubican por debajo del parámetro de referencia las tasas del mercado, es decir la tasa de interés interbancaria de equilibrio. Ahora bien, como se señaló en líneas precedentes, cuando los créditos comerciales utilizan este tipo de tasa, no lo hacen en el mismo porcentaje sino que la incrementan. A partir de esto, es evidente que el mecanismo previsto para los créditos otorgados por el Fondo se encuentra por debajo de lo que implicaría el costo de un crédito comercial. Por lo tanto, aun cuando no se haga referencia a la inflación, es evidente que el interés y el aumento del saldo insoluto en proporción a los salarios mínimos siguen siendo componentes de un crédito por debajo del costo comercial. Incluso no sólo es “barato” el crédito en sí mismo, sino que en relación a la Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio que frecuentemente sirve como parámetro para empezar a cobrar el interés en los créditos comerciales. Con fundamento en todo lo anterior, podemos determinar que, una vez que se ha analizado el interés comercial, la inflación, el interés que prevé la ley y la actualización de los saldos en relación al aumento del salario mínimo, el crédito es barato, ya que el costo del interés de referencia (TIIE) es superior a los dos parámetros mencionados en la Ley del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, por lo que el mecanismo previsto en el artículo 44 referido no genera una capitalización de interés para obtener un lucro desproporcional , sino por el contrario este mecanismo permite que los trabajadores puedan acceder a un crédito barato y suficiente para adquirir una vivienda. Por otra parte, es conveniente indicar que, a diferencia de los créditos comerciales, los otorgados por el Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores no requieren un pago inicial (enganche), y tampoco exigen que exista una capacidad de pago determinada para su otorgamiento, pues el monto máximo que se puede descontar por este concepto a un trabajador es el veinte por ciento de su salario integrado. Esto implica que, independientemente del monto que debería cubrir un trabajador por concepto de pago de capital e intereses, éste no puede exceder el veinte por ciento de su salario integrado, lo que significa que existe la posibilidad de que el monto correspondiente a este porcentaje sea inferior a lo que se debería pagar, aplicando la mecánica multimencionada. Lo anterior es así, ya que el artículo 97 de la Ley Federal del Trabajo establece lo siguiente: “Artículo 97. Los salarios mínimos no podrán ser objeto de compensación, descuento o reducción, salvo en los casos siguientes: […] III. Pago de abonos para cubrir préstamos provenientes del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores destinados a la adquisición, construcción, reparación, ampliación o mejoras de casas habitación o al pago de pasivos adquiridos por estos conceptos. Asimismo, a aquellos trabajadores que se les haya otorgado un crédito para la adquisición de viviendas ubicadas en conjuntos habitacionales financiados por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores se les descontará el 1% del salario a que se refiere el artículo 143 de esta Ley, que se destinará a cubrir los gastos que se eroguen por concepto de administración, operación y mantenimiento del conjunto habitacional de que se trate. Estos


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descuentos deberán haber sido aceptados libremente por el trabajador y no podrán exceder el 20% del salario”. Todo lo anterior, nos demuestra que el costo de los créditos otorgados en términos del artículo 42 de la Ley del Instituto Nacional de la Vivienda para los Trabajadores pueden ser considerados como baratos, en relación al costo que existe en el mercado y además, que independientemente de cuanto sea lo que tenga que pagar el trabajador, el descuento que le realicen por este crédito no puede ser superior al veinte por ciento de su salario. Como se ha venido señalando, el planteamiento numérico que realiza la quejosa en su escrito de revisión, no es suficiente para poder determinar si es barato o no un crédito, pues solamente realiza el planteamiento desde el análisis de dos años es decir de 2007 a 2009, cuando evidentemente estamos ante un crédito que ha durado años, por lo que para poder determinar si la manera en que está diseñada la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores es congruente con el mandato establecido en el artículo 123, apartado A, fracción XII, Constitucional, es tomar en consideración un mayor número de años para con ellos poder realizar una valoración completa y no parcial.”

42. Ahora bien, en el amparo directo en revisión 4229/2014, resuelto por esta

Primera Sala el 2 de septiembre de 2015, se retomaron las consideraciones

del amparo directo en revisión 1535/2009 y se determinó que si bien es

cierto que el artículo 44 de la Ley del INFONAVIT prevé un mecanismo de

revisión de saldos insolutos con base en los incrementos del salario mínimo

general vigente en el Distrito Federal, no puede admitirse que tal medida

provoque un “beneficio para el instituto”, ya que éste no persigue obtener

ganancias o utilidades, sino sólo administrar los recursos del fondo que se

obtienen a partir de las aportaciones obrero patronales.

43. En este sentido, la argumentación del tribunal colegiado en el caso presente

es contraria a lo que esta Primera Sala ha sostenido, en virtud de que

concluyó que el artículo 44 de la Ley del INFONAVIT es inconstitucional. El

tribunal colegiado sostiene como premisa fundamental que el mecanismo de


general vigente en el Distrito Federal provoca un “beneficio para el instituto”

que no persigue obtener ganancias o utilidades, sino sólo administrar los

recursos del fondo que se obtienen a partir de las aportaciones obrero

patronales.

44. Sin embargo, como ya se sostuvo en el amparo directo en revisión

4229/2014, del contenido del decreto de reformas a la Ley del Instituto del


29

Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores publicado en el Diario

Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, se aprecia que fue

reformado el artículo 39 de la indicada ley para quedar en los términos

siguientes:

Artículo 39.- El saldo de las subcuentas de vivienda causará intereses a la tasa que determine el Consejo de Administración del Instituto, la cual deberá ser superior al incremento del salario mínimo del Distrito Federal.- El interés anual que se acreditará a las subcuentas de vivienda, se integrará con una cantidad básica que se abonará en doce exhibiciones al final de cada uno de los meses de enero a diciembre, más una cantidad de ajuste al cierre del ejercicio.- Para obtener la cantidad básica, se aplicará al saldo de las subcuentas de vivienda, la tasa de incremento del salario mínimo del Distrito Federal que resulte de la revisión que para ese año haya aprobado la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos.- El Consejo de Administración procederá, al cierre de cada ejercicio, a calcular los ingresos y egresos del Instituto de acuerdo con los criterios y disposiciones emitidas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en el ejercicio de las atribuciones que le son conferidas en el Artículo 66 de la presente Ley, para determinar el remanente de operación. No se considerarán remanentes de operación las cantidades que se lleven a las reservas previstas en esta misma Ley, así como aquellas destinadas a preservar el patrimonio del Instituto.- Una vez determinado por el Consejo de Administración el remanente de operación del Instituto en los términos del párrafo anterior, se le disminuirá la cantidad básica para obtener la cantidad de ajuste resultante. Dicha cantidad de ajuste se acreditará en las subcuentas de vivienda a más tardar en el mes de marzo de cada año.

45. Siendo relevante para el caso el contenido conducente de la exposición de

motivos respectiva,18 que señala:

Con el objeto de asegurar el rendimiento real de los recursos de la subcuenta de vivienda se establece que la tasa de interés que se aplique a dicha subcuenta debe incrementarse en una proporción mayor al incremento del salario mínimo en el Distrito Federal. Será el Consejo de Administración del Instituto quien determine la tasa de interés referida.

46. Acorde con el precepto transcrito, el saldo de las subcuentas de vivienda de

los trabajadores debe reportar un interés que sea superior al incremento del

salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, y que la intención del

legislador al efectuar tal reforma legal respondió a la necesidad de asegurar

18 Iniciativa del Ejecutivo de 15 de noviembre de 1996.


30

el rendimiento real de los recursos de la subcuenta de vivienda de los

trabajadores.

47. Así las cosas, si bien es cierto que el artículo 44 de la Ley del Instituto del

Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores prevé un mecanismo de


general vigente en el Distrito Federal, no puede admitirse que tal medida

provoque un “beneficio para el instituto” que no persigue obtener ganancias

o utilidades, sino sólo administrar los recursos del fondo que se obtienen a

partir de las aportaciones obrero patronales, como afirmó el tribunal

colegiado.

48. El precepto reclamado encuentra correspondencia en el deber legal

derivado del diverso precepto 39 de la misma ley, en relación con que el

saldo de las subcuentas de vivienda de los trabajadores, debe reportar un

interés que sea superior al incremento del salario mínimo general vigente en

el Distrito Federal, cuya finalidad responde a la necesidad de asegurar el

rendimiento real de los recursos de la subcuenta de vivienda de los

trabajadores; de ahí que resulte inexacta la conclusión del tribunal colegiado

y, como consecuencia, resulte fundado el agravio conducente en la revisión.

49. Así, esta Primera Sala reitera el criterio contenido en los precedentes

citados en torno a la constitucionalidad del artículo 44 de la Ley del

INFONAVIT. De esta manera, para este Tribunal Constitucional el artículo

impugnado no es contrario al orden constitucional en virtud de que las

medidas elegidas por el legislador no vuelven al crédito otorgado caro o

impagable, sino que buscan solventar y sustentar al propio Fondo para que

continúe otorgando créditos, además de conservar el valor real del monto

de las subcuentas de los trabajadores para que éstos no vean mermadas

sus aportaciones derivadas del efecto inflacionario.

50. Tales medidas, como se afirmó en el amparo directo en revisión 4229/2014,

no contravienen la disposición constitucional que señala que el crédito

otorgado a los trabajadores debe ser barato y suficiente. Al contrario,

constituyen un mecanismo de ajuste que responde a factores ajenos al


31

Instituto (como la inflación y el aumento del salario mínimo, que son

cuestiones de política monetaria y fiscal, y no una política pública del

Instituto).

51. Aunado a lo anterior, dichas medidas también buscan brindar una especial

protección a los trabajadores, en virtud de que la coyuntura inflacionaria

puede ser sumamente desfavorable para aquellos, por lo que el grupo social

al que está destinado el sistema de financiamiento conserva un equilibrio

tendente a cumplir el objetivo constitucional de otorgamiento de crédito

barato y suficiente para la adquisición de vivienda, como se ha dicho en los

diversos precedentes

52. En definitiva, se trata de medidas legales ideadas y concebidas por el

legislador federal para asegurar el mandato constitucional que tiene

conferido el Instituto demandado. A mayor abundamiento, dichas medidas

brindan una protección a la clase trabajadora frente a fenómenos externos a

la política pública de vivienda, y garantizan la subsistencia y solvencia del

Fondo, para que no sólo tengan acceso al crédito barato los primeros en

solicitarlo, sino que dicho crédito pueda garantizarse para futuros

trabajadores.

53. Por todo lo anteriormente expuesto, se desprende que el precepto legal

impugnado –artículo 44 de la Ley del Instituto del INFONAVIT– no

contraviene lo establecido en el artículo 123, apartado A, fracción XII de la

Constitución Federal, por lo que la pretensión del recurrente es infundada y,

en consecuencia, debe revocarse la sentencia recurrida.

54. Como se dijo, esta Primera Sala ya se ha expresado en este sentido en

ocasiones anteriores, como en el amparo directo en revisión 1535/2009

citado y mencionado en esta ejecutoria, del que derivó la tesis aislada 1ª.

XIII/2011, de rubro y texto siguiente19:

“INFONAVIT. EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY RELATIVA, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 123, APARTADO A, FRACCIÓN XII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA. El

19 Cfr. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 1ª.XIII/2011, Novena Época, Tomo XXXIII, febrero de 2011, página 614.


32

citado precepto legal, al prever -en relación con el mecanismo para otorgar créditos-, por una parte, que el saldo insoluto de éstos se aumente en la misma proporción en la que lo haga el salario mínimo vigente en el Distrito Federal y, por otra, que dichos créditos devenguen intereses a la tasa que determine el Consejo de Administración del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la cual no puede ser inferior al 4% anual sobre saldos insolutos, no contraviene el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé el establecimiento de un sistema de financiamiento con el fin de otorgar a sus trabajadores crédito barato y suficiente para adquirir en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas. Esto es así, ya que para determinar si los créditos otorgados por dicho Instituto son baratos, se requiere tomar un punto de referencia como lo es la Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio, la cual sirve de parámetro para determinar un punto comparativo respecto de las prácticas comerciales de los créditos hipotecarios.”

55. Es procedente ahora que esta Primera Sala efectúe el estudio de los

conceptos de violación conducentes hechos valer por la quejosa en la

demanda de amparo. Lo anterior con fundamento en lo dispuesto, en lo

conducente, por los artículos 93, fracción VI, y 96 de la Ley de Amparo

vigente.

56. En la demanda de amparo directo, la quejosa hizo valer como conceptos de

violación, en lo que interesa, lo siguiente20:

El artículo 44 impugnado, al establecer la revisión de saldos insolutos

de los créditos otorgados cada vez que se modifique el salario

mínimo, el cual se incrementará en la misma proporción que el salario

mínimo general que rija en el Distrito Federal, vulnera el derecho a la

vivienda consagrado en el artículo 123, apartado A, fracción XII

constitucional, en la parte que prevé el derecho de los trabajadores de

obtener un crédito barato, accesible y suficiente para adquirir o

construir una vivienda.

Para determinar el alcance del término “crédito barato” contenido en

el artículo 123 constitucional, se hace referencia a la exposición de

motivos y los dictámenes de las cámaras de origen y revisora en el

proceso de reforma de ese precepto. De lo anterior, el quejoso infiere

que el Constituyente implementó un sistema de financiamiento para

que el trabajador adquiriera o construyera una vivienda digna con el

producto de su trabajo, sin que dicha aportación fuera superior al

quince o veinte por ciento de su percepción, durante quince o veinte 20 Primer concepto de violación, páginas 5 a 12 de la demanda de amparo del juicio DC ******.


33

años. Por tanto, para considerar un crédito barato los intereses deben

ser inferiores a los que cobran normalmente las instituciones de

crédito, sin que lleguen a exceder el valor real de la vivienda.

El precepto citado contraría el objetivo de otorgar un crédito barato a

los trabajadores, pues el aumento del salario puede ocurrir varias

veces en un año provocando que el crédito resulte gravoso e

impagable para el trabajador.

Ello, sin contar que el propio artículo establece la devengación de

intereses sobre saldos insolutos, que no puede ser menor al cuatro

por ciento anual.

El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores

se creó como un organismo para administrar los recursos del fondo

de las aportaciones del patrón y de los trabajadores a fin de

otorgarles un crédito barato y accesible. Entonces, el Instituto no

tiene como finalidad lucrar o negociar con el otorgamiento de créditos,

a diferencia de las instituciones bancarias que sí lucran mediante los

intereses para mantener el valor adquisitivo del dinero prestado.

El artículo 44 impugnado es inconstitucional porque autoriza un doble

resarcimiento del valor adquisitivo al establecer dos clases de

aumento al crédito: las actualizaciones del saldo insoluto cada vez

que se modifiquen los salarios mínimos vigentes en el Distrito Federal

y el pago de intereses sobre el saldo ajustado a la tasa que determine

el Consejo de Administración. Máxime que al incrementarse el saldo

mediante la actualización también se aumentan los intereses, ya que

estos se aplican sobre el saldo insoluto incrementado.

En el caso, en los diez años de vigencia del contrato de mutuo

celebrado entre el Instituto y la quejosa, ésta pagó más del doble de

la cantidad que le fue otorgada. El Fondo Nacional de la Vivienda se

constituye por las aportaciones de vivienda que son propiedad de los

trabajadores. Por ende, si el Instituto del Fondo Nacional de la

Vivienda para los Trabajadores presta el dinero de este fondo a los

trabajadores para la adquisición de una vivienda, no debe cobrarles

intereses pues ese dinero es parte de su patrimonio.

57. Tales argumentos son infundados, pues, como sostuvo a lo largo de esta

ejecutoria, en diversas ocasiones esta Sala se ha pronunciado sobre la

constitucionalidad del artículo impugnado, criterio que es retomado a efecto

de considerar que los argumentos hechos valer por la quejosa resultan

infundados, de forma que se tienen por reproducidos los argumentos


34

sustentados anteriormente con los que se da una respuesta integral a los

planteamientos de inconstitucionalidad y sirven para desestimar de manera

integral los conceptos de violación en relación con la inconstitucionalidad del

precepto planteados en la demanda de amparo.

58. Finalmente, tal como se sostuvo en el amparo directo en revisión

4229/2014, si bien es correcto considerar que es “crédito barato” aquél

cuyos intereses son inferiores a los que cobran normalmente las

instituciones de crédito, no debe estimarse que esa sea la única variable

para evaluar el carácter de “crédito barato” en el contexto del “sistema de

financiamiento” establecido en la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la

Vivienda para los Trabajadores. Por otro lado, no puede supeditarse el

respectivo análisis sobre el carácter de “crédito barato”, a la circunstancia

de que el monto de las aportaciones lleguen a exceder el valor real de la

vivienda adquirida por un trabajador, dado que la constante e incierta

variabilidad del mercado inmobiliario impide que el valor real de un inmueble

pueda servir como parámetro definitorio sobre la naturaleza del “crédito

barato” que otorgue el Instituto, máxime que, acorde con el artículo 41 de la

misma ley, el trabajador tiene derecho a elegir la vivienda a la que se

aplicará el crédito que reciba de parte del Fondo.

59. En semejantes condiciones, si bien el precepto invocado, eventualmente

permite que cuando el aumento del salario ocurra varias veces en un año el

crédito resulte más gravoso para el trabajador acreditado, no menos cierto

resulta que mediante tal mecanismo se tutela simultáneamente la

conservación del valor real del monto de las subcuentas de los trabajadores

-cuyas aportaciones al Fondo sirven para financiar el otorgamiento de los

créditos que otorga el Instituto-, para no ver mermadas sus aportaciones

derivado del efecto inflacionario.

60. Lo anterior revela que tal medida normativa, lejos de traducirse en un dato

contrario al “crédito barato”, constituye un mecanismo de ajuste que

responde a factores ajenos al Instituto, como lo es la variación de la

inflación en la economía nacional, de cuyos efectos indeseables no puede

considerarse exento.


35

IX. DESICIÓN

61. En las relatadas condiciones, al resultar fundado del agravio en la revisión, y

toda vez que han sido infundados los conceptos de violación que esta

Primera Sala analizó con jurisdicción propia, en los que se hizo valer en el

amparo directo la inconstitucionalidad del artículo 44 de la Ley del Instituto

del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, se impone revocar

la sentencia recurrida y devolver los autos al tribunal colegiado del

conocimiento, para que se ocupe de analizar los conceptos de violación

sobre legalidad cuyo estudio no realizó con motivo de la concesión del

amparo que había determinado, sobre la base que el artículo 44 es acorde

con el texto constitucional.

Por todo lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO. Devuélvanse los autos relativos al juicio de amparo directo DC

******, al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Cuarto Circuito,

para los efectos precisados en la parte final del último considerando de esta

ejecutoria.

Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos

relativos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como

asunto concluido.

EN CUMPLIMIENTO AL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO Y A LO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 3°, FRACCIÓN II, 13, 14 Y 18 DE LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL, EN ESTA VERSIÓN PÚBLICA SE SUPRIME LA INFORMACIÓN CONSIDERADA LEGALMENTE COMO RESERVADA O CONFIDENCIAL QUE ENCUADRA EN ESOS SUPUESTOS NORMATIVOS.

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