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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016 QUEJOSO Y RECURRENTE: MIGUEL ÁNGEL BALAM GONZÁLEZ PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIO: SALVADOR ALVARADO LÓPEZ COLABORÓ: JAIR SANDOVAL JIMÉNEZ Vo. Bo. MINISTRO Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de ______. COTEJADO: V I S T O S; y, R E S U L T A N D O: PRIMERO. Mediante escrito presentado el dieciocho de agosto de dos mil catorce en la Oficialía de Partes de la Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Miguel Ángel Balam González solicitó el amparo y protección de la Justicia de la Unión en contra la sentencia emitida el diecinueve de junio de dos mil catorce por la referida Sala. SEGUNDO. La quejosa estimó violados en su perjuicio los derechos humanos establecidos en los artículos 1º, 14, 17, 73, fracciones XVII, XIX-H, XXX, y 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14.1 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y formuló los conceptos de violación que consideró pertinentes.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016 QUEJOSO Y RECURRENTE: MIGUEL ÁNGEL BALAM GONZÁLEZ
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS
SECRETARIO: SALVADOR ALVARADO LÓPEZ
COLABORÓ: JAIR SANDOVAL JIMÉNEZ
Vo. Bo.
MINISTRO
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de ______.
COTEJADO:
V I S T O S; y, R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Mediante escrito presentado el dieciocho de agosto
de dos mil catorce en la Oficialía de Partes de la Sala Especializada
en Materia Ambiental y de Regulación del entonces Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, Miguel Ángel Balam González
solicitó el amparo y protección de la Justicia de la Unión en contra la
sentencia emitida el diecinueve de junio de dos mil catorce por la
referida Sala.
SEGUNDO. La quejosa estimó violados en su perjuicio los
derechos humanos establecidos en los artículos 1º, 14, 17, 73,
fracciones XVII, XIX-H, XXX, y 89, fracción I, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y 14.1 del Pacto Internacional de
los Derechos Civiles y Políticos y formuló los conceptos de violación
que consideró pertinentes.
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TERCERO. Por razón de turno, conoció de la demanda de
amparo el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito, cuya Presidenta mediante acuerdo de veintisiete de
agosto de dos mil catorce la registró bajo el expediente D.A. 634/2014
y, previo desahogo de un requerimiento a la Sala Especializada
referida, la admitió a trámite en acuerdo de veintidós de septiembre de
dos mil catorce.
CUARTO. En sesión de veintinueve de septiembre de dos mil
quince, el Tribunal Colegiado returnó el asunto a otra ponencia a fin de
que formulara un proyecto de resolución distinto. El siete de marzo de
dos mil dieciséis, el Tribunal en comento dictó sentencia en la que
negó el amparo.
QUINTO. Inconforme con la resolución anterior, Miguel Ángel
Balam González interpuso recurso de revisión mediante escrito
presentado el cinco de abril de dos mil dieciséis en la Oficialía de
Partes del Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito.
Por acuerdo de seis de abril del referido año, el Presidente del
Tribunal Colegiado ordenó remitir el escrito original de expresión de
agravios y el expediente del juicio de origen a esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación para los efectos legales conducentes.
SEXTO. En acuerdo de catorce de abril siguiente, el Presidente
de esta Suprema Corte admitió a trámite este recurso de revisión,
ordenó su registro bajo el expediente 1890/2016 y que se turnara al
Ministro Eduardo Medina Mora Icaza.
SÉPTIMO. Por acuerdo de veintitrés de mayo de dos mil
dieciséis, el Presidente de esta Segunda Sala ordenó el avocamiento
de ésta al estudio del recurso, así como remitir los autos al Ministro
ponente.
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OCTAVO. En sesión pública ordinaria de esta Segunda Sala
celebrada el dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, por mayoría
de tres votos se desechó el proyecto de resolución presentado por el
Ministro Eduardo Medina Mora Icaza; motivo por el que se acordó el
retiro del asunto y se returnó al Ministro José Fernando Franco
González Salas.
NOVENO. Con fundamento en los artículos 73 y 184 de la Ley
de Amparo vigente, se publicó el proyecto de esta resolución.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de este
recurso de revisión.1
SEGUNDO. Oportunidad. El recurso de revisión se interpuso
oportunamente. 2
TERCERO. Legitimación. La interposición del recurso se realizó
por parte legítimada para ello.3
1 Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, y 96 de la Ley de Amparo en vigor; 11, fracción V, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, en razón de que se interpuso en contra de una sentencia dictada por un tribunal colegiado de circuito en un juicio de amparo directo en materia administrativa, la cual corresponde a la especialidad de esta Sala, aunado a que no se considera necesaria la intervención del Tribunal Pleno. 2 La sentencia impugnada se notificó personalmente al quejoso el martes quince de marzo de dos mil dieciséis (foja 299 del cuaderno de amparo), por lo que dicha notificación surtió efectos el miércoles dieciséis siguiente, de conformidad con el artículo 31, fracción II, de la Ley de Amparo. De esta manera, el plazo de diez días previsto en el artículo 86 de dicha ley transcurrió del jueves diecisiete al miércoles seis de abril de dos mil dieciséis, sin tomarse en cuenta los días diecinueve a veintisiete del mismo mes y año por ser inhábiles en términos de los artículos 19 de la Ley de Amparo, 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de dos de febrero de dos mil dieciséis. Por lo tanto, si el recurso de revisión se presentó el cinco de abril de dos mil dieciséis (foja 3 del cuaderno de amparo directo en revisión), entonces su interposición es oportuna. 3 El recurso de revisión lo interpuso Miguel Ángel Balam González, quejoso en el juicio de
amparo conforme al artículo 5°, fracción I, de la Ley de Amparo; carácter que se le reconoció mediante auto de veintidós de septiembre de dos mil catorce (foja 47 del cuaderno del juicio de amparo).
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CUARTO. Antecedentes. Para el análisis de este medio de
impugnación es necesario reseñar los antecedentes del caso, que son
los siguientes.
1. Por escrito presentado el veintidós de septiembre de dos mil
once Miguel Ángel Balam González solicitó al Director General de
Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros de la
Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales la concesión
sobre una superficie de la zona federal marítimo terrestre, ubicada en
la capital del Estado de Campeche.
El veintitrés de febrero de dos mil doce, el director referido emitió
a favor del solicitante el título de concesión DGZF 143/12 para uso de
protección de una superficie de 1,095.14 m2 (mil noventa y cinco punto
catorce metros cuadrados) de zona federal marítimo terrestre,
localizada en avenida Resurgimiento sin número, colonia Buenavista,
municipio Campeche, Campeche.
Mediante resolución de veintidós de mayo de dos mil doce, la
misma autoridad autorizó la modificación de las bases y condiciones
de la concesión DGZF 143/12 para el uso de casa-habitación.
2. El treinta de julio de dos mil doce, Luis Rodolfo Vásquez Boldo
solicitó al Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y
Ambientes Costeros la cancelación de la concesión DGZF 143/12
otorgada a Miguel Ángel Balam González, bajo el argumento de que
dicho título se concedió sobre la misma zona objeto de la concesión
DGZF-139/06 que se le otorgó el veintiocho de febrero de dos mil seis,
e indicó que sobre esta última se inició un procedimiento de prelación.
Por oficio SGPA-DGZFMTAC-3796/12 de tres de agosto de dos
mil doce, la autoridad referida notificó a Miguel Ángel Balam González
el inicio del procedimiento administrativo tendente a declarar la
extinción del título de concesión DGZF 143/12, ya que su expedición
era jurídica y materialmente errónea, debido a que anteriormente se
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otorgó una concesión sobre el mismo bien a Luis Rodolfo Vásquez
Boldo y a Héctor Manuel Solís Reyes.
Por tal motivo, con apego a los artículos 14 de la Constitución
Federal; 46 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; 74 de
la Ley General de Bienes Nacionales; 44 del Reglamento para el Uso,
Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona
Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar le concedió el
plazo de quince días para que formulara manifestaciones y ofreciera
pruebas.
Mediante resolución 1362 de treinta y uno de octubre de dos mil
doce, el Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y
Ambientes Costeros de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales declaró la extinción por nulidad del título de Concesión
DGZF 143/12, que emitió el veintitrés de febrero de dos mil dos mil
doce a nombre de Miguel Ángel Balam González, con base en las
consideraciones que en lo toral se transcriben a continuación.
[…] III. Que efectivamente, como lo señala Luis Rodolfo Vázquez Boldo, el Polígono dentro del cual se ubica la superficie de 1,095.14 m2 concesionada a Miguel Ángel Balam González, mediante el Título de Concesión DGZF 143/12, se encuentra comprendido dentro de la diversa de 1,345.14 m2 de zona federal marítimo terrestre previamente solicitada por Luis Rodolfo Vázquez Boldo, y por Héctor Manuel Solís Reyes, pues atendiendo a lo expuesto por Luis Rodolfo Vázquez Boldo, en su escrito del 30 de julio de 2012, esta Dirección General, verificó los cuadros de coordenadas y polígonos tanto de la concesión de dichos promoventes como la solicitada por Miguel Ángel Balam González, encontrándose que la superficie a que se refiere éste último no es susceptible de ser concesionada a persona diversa por encontrarse sujeta a procedimientos contenciosos y administrativos, y hasta en tanto no se resuelva primeramente cada uno de los trámites presentados tanto por Luis Rodolfo Vázquez Boldo y por Héctor Solís Reyes, por lo que al no considerarse dicha situación, la emisión de Concesión DGZF 143/12, configura una causa de nulidad para ésta misma. No es óbice para considerar como no disponible la superficie solicitada por Miguel Ángel Balam González, el hecho de que el Título de Concesión DGZF 139/06 de fecha 28 de febrero de 2006, se encuentre sujeto a procedimientos contenciosos, pues su situación jurídica se encuentra pendiente de
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resolver por resolución administrativa definitiva y mientras se encuentre subjudice, esta autoridad se encuentra impedida para otorgar en concesión la superficie de que se trata, como le fue concesionada a Miguel Ángel Balam González. Una vez concluidos los procedimientos contenciosos tanto administrativos como de carácter judicial, antes de llegar a resolverse la solicitud de concesión de Miguel Ángel Balam González se tienen que resolver las solitudes de Luis Rodolfo Vázquez Boldo y Héctor Manuel Solís Reyes, en términos de lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que textualmente expresa lo siguiente. [Se trascribe] Por otra parte, en virtud de que a Luis Rodolfo Vázquez Boldo y a Héctor Manuel Solís Reyes, ya les había sido expedida en su oportunidad una concesión, y que fueron también impugnadas a través de los medios de impugnación previstos por la ley, deviene que actualmente esta autoridad deberá primeramente atender los mandatos de las resoluciones recaídas en los procedimientos de impugnación presentados y, en consecuencia, resolver lo que haya lugar entre ambos promoventes con relación a sus trámites de solicitud de concesión aún vigentes y antes referidos. En tal virtud, no es de considerarse que en el presente caso exista la igualdad de circunstancias respecto de la solicitud de concesión planteada por Miguel Ángel Balam González, por lo que no es de observarse el procedimiento de prelación a que se refiere el artículo 24 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar; […]
3. Por escrito presentado el tres de enero de dos mil trece en la
Oficialía de Partes de la Sala Regional Peninsular del entonces
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con residencia en
Mérida, Yucatán, Miguel Ángel Balam González presentó demanda de
nulidad en contra de la resolución 1362 emitida por el Director General
de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la cual mediante
acuerdo de cuatro de enero siguiente fue admitida a trámite por el
Magistrado instructor de la Sala en comento.
El uno de julio de dos mil trece, el órgano colegiado referido
declinó competencia por razón de materia a la Sala Especializada en
Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, donde por acuerdo de ocho de agosto del
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mismo año se aceptó la competencia para conocer del asunto, el cual
se registró bajo el expediente 2080/13-EAR-01-9.
El diecinueve de junio de dos mil catorce, la Sala mencionada
emitió sentencia en la que reconoció la validez de la resolución
impugnada.
4. Inconforme con la sentencia, el dieciocho de agosto de dos mil
catorce Miguel Ángel Balam González promovió amparo directo, del
cual conoció el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito, donde se registró bajo el expediente D.A. 634/2014.
En su demanda de amparo el quejoso formuló en esencia los
siguientes conceptos de violación.
Primer concepto de violación
El artículo 46 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del
Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo
Terrestre y Terrenos Ganados al Mar es inconstitucional e
inconvencional.
La disposición impugnada contraviene el artículo 89, fracción I,
de la Constitución en relación con los principios de reserva de ley y de
subordinación jerárquica, ya que concede a la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales la posibilidad de anular
administrativamente las concesiones o permisos sobre zona federal
marítimo terrestre, terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito
que se forme con aguas marítimas cuando se hayan otorgado en
contravención a la ley, a sus reglamentos, por error, dolo o violencia.
El Tribunal Federal de Justicia Administrativa mediante un juicio
de lesividad es el órgano competente para declarar la nulidad de una
resolución favorable a un particular en materia administrativa, en
términos de la ley orgánica de dicho tribunal y de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo.
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El Ejecutivo Federal reglamentó en el artículo referido una
facultad para declarar la nulidad de concesiones sobre zona federal
marítimo terrestre, la cual no fue otorgada por el Congreso de la Unión
a las dependencias administradoras de inmuebles federales, en
términos de la Ley General de Bienes Nacionales, lo cual implica un
exceso del ejercicio de la facultad reglamentaria.
Las declaraciones de nulidad administrativa de concesiones
deben sujetarse a las disposiciones federales que rigen al juicio
contencioso administrativo y no a la reglamentación de una disposición
patrimonial del Estado emitida por el Ejecutivo Federal, pues de lo
contrario se transgrede el principio de reserva de ley previsto en el
artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal.
Por su parte, los argumentos en los que sostuvo la procedencia
del juicio contencioso administrativo en contra de la resolución que
declaró la nulidad de la concesión otorgada a favor del quejoso son los
siguientes.
La legislación secundaria expedida por el Congreso de la Unión
para dirimir las controversias entre la Administración Pública Federal y
los particulares comprende a la Ley Orgánica del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa y la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo.
El artículo 14, último párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa concede a dicho órgano la
facultad para conocer de los juicios que promuevan las autoridades
para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a
un particular.
El otorgamiento de concesiones para el uso o aprovechamiento
de la zona federal marítimo terrestre se sujeta a un procedimiento
seguido en forma de juicio regulado por la Ley General de Bienes
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Nacionales y por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el
cual concluye con una resolución que decide sobre el otorgamiento de
dicha autorización o con la emitida en el recurso de revisión en sede
administrativa, que en su caso se promueva ante el superior jerárquico
de la misma dependencia, las cuales son impugnables por los
particulares ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
de conformidad en el artículo 14, fracciones XI y XII, de su ley
orgánica.
De ahí que la resolución que se emita en ese procedimiento
administrativo o la pronunciada en el recurso de revisión es
impugnable ante el tribunal referido por las autoridades cuando sea
favorable a los particulares, con base en la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo.
Las concesiones de zona federal marítimo terrestre constituyen
resoluciones favorables a los particulares, ya que en ellas se otorga el
derecho a realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones, de
acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes y el
título de la concesión, el permiso o la autorización, de conformidad con
el artículo 16 de la Ley General de Bienes Nacionales, por lo que se
genera así una situación jurídica favorable a un particular.
Al ser la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales la
autoridad emisora de las concesiones no puede revocarlas o
modificarlas por sí, ya que la concesión goza del principio de
presunción de legalidad, por lo que se encuentra constreñida a
impugnar su validez ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.
Se transgredió el artículo 73, fracción XXIX-H, y 89, fracción I, de
la Constitución Federal ya que el Presidente la República reglamentó
un procedimiento de nulidad que aborda de forma novedosa la materia
contenciosa administrativa de controversias suscitadas entre los
particulares y la Administración Pública Federal, materia que está
reservada al Congreso de la Unión.
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El artículo 46 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del
Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo
Terrestre y Terrenos Ganados al Mar no se sustenta en la Constitución
ni en la legislación secundaria, por lo que contraviene el principio de
subordinación jerárquica a la ley, ya que las figuras de caducidad y de
revocación se encuentran previstas en la Ley General de Bienes
Nacionales como actos a desarrollar por la autoridad, pero no la de
nulidad, sobre la cual la autoridad hace referencia para extinguir las
concesiones.
El referido artículo 46 corresponde a una reglamentación que el
Ejecutivo Federal hizo de la Ley General de Bienes Nacionales
publicada en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero de mil
novecientos noventa y dos, mientras que la legislación vigente se
publicó el veinte de mayo de dos mil cuatro, sin que hasta ese
momento se haya emitido un nuevo reglamento acorde a las nuevas
condiciones legales en materia federal inmobiliaria.
Segundo concepto de violación
La sentencia reclamada transgredió los artículos 14 y 16 de la
Constitución Federal por no estar debidamente fundada y motivada.
La Sala responsable determinó que el juicio de lesividad seguido
ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no es la vía
legal procedente para declarar la nulidad de una concesión sobre la
zona federal marítimo terrestre, sin que previamente analizara si dicha
concesión constituía una resolución favorable.
La Sala responsable no expresó los motivos, causas particulares
y razones inmediatas por las cuales la declaración de nulidad de las
concesiones de zona federal marítimo terrestre implica o no una
privación de derechos a un particular; privación definitiva de derechos
que amerita un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido
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y conforme a las disposiciones establecidas con anterioridad al acto,
donde se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento en
términos del artículo 14 constitucional, con base en la figura del
procedimiento contencioso administrativo en el ejercicio de la acción
de lesividad.
Tercer concepto de violación
La autoridad responsable no fundó ni motivó por qué el Director
General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros es
competente para substanciar y resolver un procedimiento
administrativo de declaración de nulidad de concesiones, en términos
de los artículos 30, fracción XVI, del Reglamento Interior de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y 14 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal.
De la lectura de la fracción XVI del artículo 30 del Reglamento
Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales se
advierte que el Director referido únicamente puede otorgar, prorrogar,
modificar, revocar, extinguir o autorizar, mas no anular concesiones
como erróneamente lo sostuvo la Sala responsable.
Al determinar que la autoridad administrativa tiene competencia
para declarar la nulidad de las concesiones sobre la zona federal
marítimo terrestre sin analizar el artículo 6° de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo en el que se dispuso que la nulidad debe
ser declarada por el superior jerárquico, la Sala transgredió la
jerarquía del orden jurídico establecida en el artículo 133 de la
Constitución Federal.
Cuarto concepto de violación
Existe una indebida fundamentación y motivación del acto
reclamado en relación con el pronunciamiento de la Sala responsable,
respecto a que el procedimiento administrativo de extinción de
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concesiones y el procedimiento administrativo para declarar la nulidad
de las concesiones comprenden un mismo procedimiento y no dos
distintos.
Opuesto a lo que determinó la Sala responsable, en el artículo
46 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial,
Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos
Ganados al Mar no se señaló que regula la extinción de la concesión,
sino la declaración administrativa de su nulidad.
Sostener que el procedimiento previsto en el artículo 46 del
reglamento referido es un procedimiento de extinción equivale a
señalar que mediante ese procedimiento se puede extinguir la
concesión con base en cualquiera de las causales de extinción, lo que
lógica y materialmente es imposible, pues el artículo indicado se
refiere a la nulidad y a otras causas de extinción que pueden derivar
de actos o situaciones que no emanan de un procedimiento, tales
como la renuncia de un concesionario, la declaratoria de rescate, la
afectación de la seguridad nacional, la muerte del concesionario,
etcétera.
La nulidad de un acto administrativo implica que debe
considerarse inválido y sus efectos retrotraerse, de forma que se
surtan los efectos desde el momento de la emisión del acto, mientras
que la calificación jurídica de invalidez nace de la declaración de la
nulidad, atento a lo dispuesto por el artículo 6º de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo. De ahí, que la nulidad debe declararse
previamente, como lo prevé la fracción IX del artículo 44 del
Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías
Navegables Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos
Ganados al Mar cuando refiere que las concesiones se extinguen por
haber sido declaradas nulas.
El artículo 46 del reglamento prevé la existencia de un
procedimiento genérico para declarar la extinción, en el que se
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precisan las causas entre las cuales puede estar la nulidad, que será
declarada de forma primigenia a cualquier otra causa de extinción.
Quinto y Sexto conceptos de violación
La sentencia reclamada no se fundó y motivó debidamente, pues
la autoridad responsable fijó incorrectamente el problema jurídico al
excluir los conceptos de impugnación planteados en la ampliación de
la demanda de nulidad.
5. El veintinueve de septiembre de dos mil quince, el Sexto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito
ordenó el returno del asunto a otra ponencia, debido a que se
desecharon los proyectos presentados por la Magistrada ponente. En
sesión de siete de marzo de dos mil dieciséis emitió sentencia en la
que negó el amparo en atención a las siguientes consideraciones.
Declaró infundados los argumentos expuestos por el quejoso en
contra del artículo 46 del Reglamento para el Uso, Aprovechamiento
del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo
Terrestre y Terrenos Ganados al Mar, ya que no contraviene los
principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica.
Consideró que tampoco puede estimarse que la interpretación
dada a la disposición normativa contraviene lo dispuesto en los
artículos 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y
al 14.1 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, en
los que se establecieron los derechos de audiencia y la tutela judicial
efectiva, debido a que la disposición combatida otorga al particular
afectado el plazo de quince días hábiles para que declare lo que a su
derecho convenga en el procedimiento que la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales inicia para declarar la nulidad de la
concesión que por error otorgó, lo que constituye un requisito procesal
que debe ser cumplido previamente a la declaración de nulidad.
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Asimismo, declaró improcedente la inaplicación del artículo 46
del Reglamento referido, ya que de la interpretación conforme que
realizó al texto de dicho artículo concluyó que no transgrede los
derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados
internacionales.
En relación con el planteamiento atinente a que el artículo 46 del
reglamento referido regula de forma novedosa la facultad de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales para nulificar una
resolución administrativa favorable a un particular, consideró que de
su lectura se advierte que la Secretaría de Estado en comento sí tiene
competencia para anular las concesiones otorgadas en zona federal
marítimo terrestre.
Calificó de ineficaces los argumentos relativos a que las
resoluciones que se emitan en sede administrativa son impugnables
por los particulares ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en términos del artículo 14, fracciones XI y XII de la Ley
Orgánica de dicho Tribunal.
Al respecto refirió que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación ha sostenido que si bien las autoridades no pueden
revocar sus actos si otorgan beneficios a los particulares porque en su
contra procede el juicio de lesividad; también lo es que en el caso la
ley faculta a la autoridad administrativa a anular sus actos si se
expidieron, entre otros supuestos, por error.
Por tanto, sostuvo que era suficiente que la anulación extinga el
acto administrativo impugnado y la autoridad quede en aptitud de
emitirlo nuevamente.
Precisó que en el caso no es aplicable alguno de los supuestos
de procedencia previstos en el artículo 36 del Código Fiscal de la
Federación, porque contrario a lo que adujo el quejoso, la concesión
DGZF-143/2012 emitida a su favor es un acto administrativo y no una
resolución administrativa de carácter individual favorable a un
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particular, razón por la cual consideró que no es procedente el juicio
de lesividad.
Por otra parte, sostuvo que el artículo 74 de la Ley General de
Bienes Nacionales se establecieron las formas de extinción de las
concesiones y el artículo 46 del Reglamento para el Uso y
Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona
Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar contempla un
procedimiento administrativo de extinción por causa de nulidad, el cual
se debe tramitar en sede administrativa, esto es, ante la propia
autoridad administrativa; disposiciones en las que la Sala responsable
sustentó su resolución.
En apoyo citó la jurisprudencia 81/2007 del Pleno de la
Suprema Corte, de rubro “JUICIO DE LESIVIDAD. EL ARTÍCULO 36,
PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN
QUE LO PREVÉ, SIN ESPECIFICAR LAS CAUSAS Y EFECTOS DE
LA DECLARACIÓN DE NULIDAD, NO VIOLA LA GARANTÍA DE
SEGURIDAD JURÍDICA.4”
4 De texto. “El citado precepto que establece la facultad de las autoridades fiscales para promover juicio a fin de modificar una resolución de carácter individual favorable al particular y la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para resolverlo, sin precisar las causas y las consecuencias jurídicas de la sentencia que declara total o parcialmente la nulidad de esa resolución, no viola la garantía de seguridad jurídica contenida en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues este juicio se ubica en el ámbito de lo contencioso administrativo, proceso que desde su creación tuvo como fin salvaguardar la seguridad jurídica como valor fundamental del derecho de los particulares, pero también respecto de los actos del Estado, evitando que los que se encuentran investidos de ilegalidad produzcan sus efectos en el mundo jurídico, facultando al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para reconocer la validez o declarar la nulidad de los actos cuya impugnación ha estado sujeta al juicio respectivo, de tal suerte que la acción de nulidad en sede contenciosa administrativa puede ejercitarse por el particular que estima que se han lesionado sus derechos o por la autoridad administrativa, cuando estime que la resolución que reconozca derechos al particular lesionan los del Estado. En este caso, el juicio de lesividad constituye un juicio contencioso administrativo regido por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que en sus artículos 51 y 52 establece las causas de ilegalidad y los alcances de la sentencia que llegue a dictarse, por lo que el aspecto relativo a las consecuencias de la sentencia de nulidad decretada en un juicio de lesividad se rige por esas normas y que ésta sea absoluta o para determinados efectos, atiende, como en todos los juicios contenciosos, a los vicios propios del acto impugnado y a la especial y diversa jurisdicción de que está dotada la autoridad administrativa; esto es, si la resolución impugnada nació con motivo de un procedimiento de pronunciamiento forzoso o en el ejercicio de una facultad discrecional de una autoridad.”
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Declaró inoperante el argumento en el cual el quejoso expuso
que el Presidente de la República no ha emitido un nuevo reglamento
para el uso y aprovechamiento del mar territorial, vías navegables,
playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar
acorde a las disposiciones de la Ley General de Bienes Nacionales
publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinte de mayo de
dos mil cuatro.
Lo anterior porque mediante dicho planteamiento el quejoso
pretende combatir una omisión legislativa atribuida al Presidente de la
República, la cual no se puede analizar en un juicio de amparo, porque
de concederse la protección constitucional no podría obligarse al
Ejecutivo Federal a reparar esa omisión, ya que sería darle efectos
generales a la ejecutoria pues implicaría la creación de una normativa
que vincularía no solo al quejoso y a la autoridad señalada como
responsable, sino a todas las personas y autoridades cuya actuación
tuviera relación con la disposición creada.
Para reforzar lo anterior citó las tesis P. CLXVIII/97 y
2a.VIII/2013(10a.) del Pleno y Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, respectivamente, de rubros “LEYES, AMPARO
CONTRA. ES IMPROCEDENTE AQUEL EN QUE SE IMPUGNA LA
OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O
DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO LEGAL A UNA REFORMA
CONSTITUCIONAL.5” y “OMISIÓN LEGISLATIVA. ES
5 De texto. “Respecto de la omisión del legislador ordinario de dar cumplimiento al mandato constitucional de expedir determinada ley o de reformar la existente en armonía con las disposiciones fundamentales, es improcedente el juicio de garantías, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con lo establecido en los artículos 107, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 76 de la citada legislación ordinaria, en virtud de que, según el principio de relatividad que rige en el juicio de amparo, la sentencia que en éste se dicte será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare, lo que impide que una hipotética concesión de la protección federal reporte algún beneficio al quejoso, dado que no puede obligarse a la autoridad legislativa a reparar esa omisión, es decir, a legislar, pues esto sería tanto como pretender dar efectos generales a la ejecutoria, ya que la reparación constitucional implicaría la creación de una ley que es una regla de carácter
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
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IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA,
CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, DE LA LEY DE LA
MATERIA, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN II,
PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.6”
Declaró infundados e inoperantes los argumentos del segundo
concepto de violación, ya que contrario a lo aducido por el quejoso, la
autoridad responsable sí respondió los planteamientos expuestos en la
demanda de nulidad y resolvió que no procedía el juicio de lesividad
previsto en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo para que la autoridad administrativa impugnara la
concesión que otorgó.
general, abstracta y permanente, la que vincularía no sólo al peticionario de garantías y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada, lo que es inconcuso resultaría apartado del principio de relatividad enunciado.” 6 De texto. “El precepto constitucional citado, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011, dispone que las sentencias pronunciadas en el juicio de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda, de donde deriva que respecto de dichas sentencias aún prevalece el principio de relatividad, dado que no pueden tener efectos generales. En congruencia con lo anterior, en términos del artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 107, fracción II, párrafo primero, de la Constitución Federal, es improcedente el juicio de amparo contra una omisión legislativa, pues de concederse la protección constitucional al quejoso, el efecto sería obligar a la autoridad legislativa a reparar la omisión, dando efectos generales a la ejecutoria, lo cual implicaría la creación de una ley, que constituye una prescripción general, abstracta y permanente, que vincularía no sólo al promovente del amparo y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada. No es obstáculo a lo anterior, la circunstancia de que el artículo 107, fracción II, párrafos segundo y tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establezca la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de una norma con efectos generales, toda vez que esa declaración debe emitirse en un procedimiento específico por parte de este Alto Tribunal, sin que sea posible adoptar una decisión de tal naturaleza en un caso concreto; máxime que el procedimiento para la declaratoria general de una norma se refiere a normas existentes y no a omisiones legislativas. Por otra parte, tampoco es obstáculo que el artículo 103, fracción I, constitucional, establezca que los Tribunales de la Federación conocerán de toda controversia suscitada por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos, ya que dicho precepto no contempla la posibilidad de que puedan reclamarse omisiones legislativas, dado que opera la limitante prevista en el referido artículo 107, fracción II, párrafo primero, en el sentido de que las sentencias dictadas en el juicio de amparo no pueden tener efectos generales.”
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
18
Además, precisó que el procedimiento administrativo que se
inició a instancia de Luis Rodolfo Vázquez Boldo (tercero interesado)
para que se declarara la nulidad de la concesión otorgada al quejoso
es la vía correcta para declarar la nulidad de dicho acto administrativo.
Calificó de infundado el tercer concepto de violación ya que en la
fracción XVI del artículo 30 del Reglamento Interior de la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales se fijó expresamente la
competencia del Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre
y Ambientes Costeros de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales para extinguir las concesiones por causa de nulidad.
Respecto al cuarto concepto de violación en el que el quejoso
adujo que la extinción y la nulidad de la concesión son cuestiones
distintas, el Tribunal Colegiado lo declaró infundado.
Para ello analizó los artículos 44, 45 y 46 del Reglamento para el
Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas,
Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar
establecidos en la sección IV “De la extinción de las concesiones y
permisos”, así como las cosideraciones sostenidas por la Sala
responsable, de donde sostuvo que existen distintos medios de
protección administrativos y jurisdiccionales para lograr la extinción de
los actos administrativos contrarios a derecho, los cuales se clasifican
en indirectos y directos.
Explicó que los medios de protección directos constituyen una
garantía para la protección de los derechos de los gobernados y tienen
como fin la revisión de la legalidad de la actuación administrativa, con
el propósito de encauzarla dentro del marco legal.
Asimismo, señaló algunas diferencias entre los recursos
administrativos y el juicio de nulidad.
Sostuvo que si el quejoso adujo que extinción y nulidad de la
concesión son cuestiones distintas, dicho argumento es infundado, ya
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
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que los efectos del procedimiento administrativo que se prevé en los
artículos 44, 45 y 46 del reglamento referido son de anulación; por
tanto, que se establezca como causa de “extinción” o de “nulidad” de
la concesión que se haya otorgado por error, en modo alguno crea
incertidumbre en el gobernado, ya que tiene como fin dejar sin efectos
la concesión que fue otorgada.
Declaró infundados los argumentos expuestos en los conceptos
de violación quinto y sexto, debido a que la Sala responsable sí motivó
por qué no procedía el estudio de los conceptos de impugnación
presentados por el demandante en su escrito de ampliación de
demanda.
Consideraciones que, además, el Tribunal Colegiado estimó
acertadas, pues el procedimiento de prelación entre Luis Rodolfo
Vázquez Boldo y Héctor Manuel Reyes Solís seguido conforme a lo
dispuesto en el artículo 24 del Reglamento para el Uso,
Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona
Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar no puede ser
parte del problema jurídico a resolver en el juicio contencioso
administrativo.
QUINTO. Agravios. En contra de la referida sentencia el
quejoso interpuso este recurso de revisión, en el que expresó los
agravios que a continuación se sintetizan.
La sentencia recurrida no está debidamente fundada y motivada,
debido a que el Tribunal Colegiado de Circuito analizó de forma
incorrecta los siguientes temas.
La concesión de zona federal marítimo terrestre emitida por la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales no
constituye una resolución administrativa favorable para un
particular
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
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Al respecto indica que la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo y la Ley General de Bienes Nacionales no establecen la
procedencia de la nulidad de las concesiones por error a cargo de la
autoridad emisora.
El artículo 46 del Reglamento impugnado no tiene sustento
constitucional ni legal que permita a la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales declarar la nulidad de una concesión.
El Tribunal Colegiado no estudió cuáles son los elementos que
debe contener una concesión de zona federal marítimo terrestre para
que sea considerada una resolución favorable a un particular.
Asimismo, manifiesta que el órgano colegiado del conocimiento
realiza un incorrecto análisis de la naturaleza de las resoluciones
administrativas favorables a un particular y del juicio de lesividad.
Finalmente, refiere que no es un elemento indispensable para la
procedencia del juicio contencioso administrativo (juicio de lesividad)
que se trate de una sentencia favorable dictada bajo los supuestos del
artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, sino que puede tratarse
de una resolución administrativa que dada su naturaleza especial y
concreta otorgue beneficios al particular y permita su impugnación por
esa vía.
La inexistencia de violaciones a la facultad reglamentaria del
Presidente de la República prevista en los artículos 89, fracción
I, y 73, fracción XXIX-H de la Constitución ni a los principios de
reserva de la ley y de subordinación jerárquica
En la sentencia recurrida no se hace el análisis que permita
sostener la inexistencia de violación a la facultad reglamentaria del
Presidente de la República, ya que únicamente se sostuvo que no se
transgreden los principios de reserva de ley y de subordinación
jerárquica, sin basar su argumento en disposición jurídica diversa al
propio reglamento del cual se impugna el artículo 46.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
21
El artículo impugnado es convencional porque establece el
derecho de audiencia a favor de quien sea afectado por el
procedimiento administrativo de declaración de nulidad de la
concesión
La interpretación conforme que realizó el Tribunal Colegiado
sobre el artículo 46 del reglamento impugnado es incorrecta, porque
no realizó el contraste entre las disposiciones jurídicas que conducen
a una interpretación más favorable al particular.
Al considerar que el artículo impugnado respeta las
disposiciones convencionales en materia de derecho a la jurisdicción,
el órgano colegiado lo hizo desde una perspectiva equivocada porque
partió del derecho de audiencia en lugar del derecho humano al
debido proceso.
Asimismo, refirió que el artículo 8.1 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos no limita el derecho de la persona a ser
oída por una autoridad con facultades materialmente jurisdiccionales,
sino que dispone como condición indispensable que el tribunal ante el
que comparece sea competente, ya que sería violatorio de derechos
humanos que el proceso se lleve ante una autoridad incompetente, por
más que se observen las garantías de defensa, oposición y probanza
establecidas en el artículo 14.1 del Pacto Internacional de los
Derechos Civiles y Políticos.
La supuesta improcedencia del juicio de amparo directo por
impugnar del Presidente de la República la omisión en emitir un
nuevo Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar
Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo
Terrestre y Terrenos ganados al Mar acorde a la Ley General de
Bienes Nacionales vigente
Aduce que la sentencia es incongruente debido a que no
impugnó la omisión del Ejecutivo Federal en emitir el nuevo
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
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reglamento acorde a la Ley General de Bienes Nacionales de dos mil
cuatro, sino que únicamente refirió que el artículo reclamado no tiene
sustento en el texto constitucional ni en leyes vigentes.
Finalmente, solicita que este asunto se analice bajo el principio
pro persona.
SEXTO. Procedencia. A efecto de determinar la procedencia del
presente medio de impugnación, resulta conveniente precisar lo
siguiente.
En primer lugar es importante señalar que el juicio de amparo
directo es un juicio con una sola instancia, pues la resolución que ahí
se dicte, por regla general, es definitiva y no admite recurso alguno.
De manera excepcional, en su contra podrá interponerse un medio de
defensa que sólo justifica su procedencia si se actualizan dos
requisitos fundamentales previstos en el artículo 107, fracción IX7 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el artículo
81, fracción II8 de la Ley de Amparo, que son los siguientes.
1. En la revisión debe subsistir alguna cuestión de
constitucionalidad. Es decir, la sentencia de amparo combatida debe
resolver sobre la constitucionalidad o convencionalidad de normas
generales; establecer la interpretación directa de algún precepto
constitucional o de los derechos humanos contenidos en los tratados
internacionales de los que el Estado mexicano es parte u omitir un
7 Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción
de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: […] IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; […] 8 Artículo 81. Procede el recurso de revisión: […] II. En amparo directo, en contra de las sentencias
que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno.- La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
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pronunciamiento sobre tales cuestiones cuando se hubieran planteado
en la demanda.
2. El asunto debe fijar un criterio de importancia y trascendencia, a
juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a los
lineamientos sentados por ésta en el Acuerdo General 9/2015.
Esta Segunda Sala aprobó la jurisprudencia 2ª/J. 128/2015 (10ª),
donde se puntualizaron los requisitos para la procedencia del recurso
de revisión en amparo directo, con base en los artículos 107, fracción
IX constitucional, 81, fracción II de la Ley de Amparo, y en el Acuerdo
General 9/2015 del Pleno de esta Suprema Corte, que señala cuándo
se está ante un caso de importancia y trascendencia. La referida
jurisprudencia es de rubro: “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO.
REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA.9”
Precisado lo anterior, en este asunto se involucra un tema de
constitucionalidad en términos de lo descrito, pues el quejoso planteó
en su demanda de amparo la inconstitucionalidad del artículo 46 del
Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías
navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos
ganados al Mar –cuya constitucionalidad se cuestiona vía agravios–
9 Publicada bajo el texto: “Por regla general, las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados
de Circuito en amparo directo son definitivas y sólo de manera extraordinaria, pueden impugnarse mediante el recurso de revisión previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, conforme a los cuales, una vez actualizados los presupuestos procesales (competencia, legitimación, oportunidad del recurso –en su caso–, entre otros), procede el mencionado medio de defensa siempre que: 1) en la sentencia de amparo directo combatida se decida sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones referidas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y 2) el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Ahora bien, con el fin de armonizar la normativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con los preceptos citados, el Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015 (*), que regula la procedencia del recurso de revisión interpuesto contra sentencias de amparo directo, el cual, en vez de privilegiar el análisis de los agravios en la revisión, permite al Alto Tribunal hacer una valoración discrecional de los méritos de cada recurso, para determinar si a su juicio el asunto reúne los requisitos de importancia y trascendencia, para lo cual, su punto segundo señala que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia cuando: (i) pueda dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o (ii) lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto contra ese criterio o se hubiere omitido aplicarlo.” Semanario Judicial de la Federación, Segunda Sala, libro 22, septiembre de 2015, tomo I, pág. 344. Registro: 2010016.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
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tema sobre el cual el Tribunal Colegiado de Circuito declaró
infundados e inoperantes sus conceptos de violación.
Además, el asunto es importante y trascendente pues respecto
del artículo referido no existe criterio jurisprudencial que decida sobre
su constitucionalidad y convencionalidad, por lo que su análisis se
considera de relevancia para el orden jurídico nacional.
SÉPTIMO. Estudio de fondo. El análisis en este medio de
impugnación se constriñe a resolver el tema de constitucionalidad
planteado por el quejoso, sin que al respecto se aborde alguna
cuestión de legalidad por no corresponder a la materia de este
recurso.
El recurrente impugna las consideraciones relativas a la
constitucionalidad y convencionalidad del artículo 46 del Reglamento
para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables,
Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos ganados al Mar.
Su inconformidad se basa en los siguientes argumentos.
Que el artículo 46 del reglamento indicado viola los principios de
subordinación jerárquica y reserva de ley previstos en los artículos 89,
fracción I, y 73, fracción XXIX-H de la Constitución Federal, ya que en
ese artículo el Presidente la República reglamentó un procedimiento
de nulidad que aborda de forma novedosa la materia contenciosa
administrativa de controversias suscitadas entre los particulares y la
Administración Pública Federal, materia que está reservada al
Congreso de la Unión.
Por tanto, aduce que el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa10 mediante el juicio de lesividad es el órgano
competente para declarar la nulidad de una resolución favorable a un
particular en materia administrativa.
10 El 18 de julio de 2016, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto mediante el cual se expidieron entre otras la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en la cual se reformó la estructura, competencias y denominación de dicho tribunal.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
25
Asimismo, que se transgrede en su perjuicio el derecho a un
debido proceso en la vertiente de “autoridad competente” previsto en
los artículos 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos y 14.1 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Políticos.
Respecto de estos argumentos el Sexto Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito en su sentencia de amparo
directo consideró lo siguiente.
Que las concesiones otorgadas sobre zona federal, terrenos
ganados al mar o cualquier otro depósito que se forme con aguas
marítimas podrán ser anuladas por la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales en términos del artículo 46 del Reglamento para el
Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías navegables, Playas,
Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos ganados al Mar, sin que
ello contravenga lo dispuesto en los artículos 89, fracción I, y 73,
fracción XXIX-H de la Constitución Federal.
El artículo 46 del Reglamento referido es complemento del
artículo 74 de la Ley General de Bienes Nacionales, que establece las
formas de extinción de las concesiones.
La concesión DGZF 143/2012 emitida a favor del recurrente es
un acto administrativo y no una resolución administrativa de carácter
individual favorable a un particular, razón por la cual no es procedente
el juicio de lesividad.
El texto del artículo en examen no contraria lo dispuesto en los
artículos 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ni
14.1 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, en los
cuales se estableció la garantía de audiencia y la tutela judicial
efectiva, ya que el artículo 46 otorga al afectado el plazo de quince
días hábiles para que declare lo que a su derecho convenga ante la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales en relación con la
concesión que por error otorgó, con lo que se establece un requisito
procesal que debe ser cumplido previamente a la declaración de
nulidad.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
26
Así, es posible en esta instancia analizar la constitucionalidad del
artículo 46 del reglamento multicitado respecto de los argumentos de
constitucionalidad y convencionalidad relativos a si la norma
impugnada es violatoria de los principios de subordinación jerárquica y
reserva de ley y si dicho artículo es inconvencional por vulnerar el
derecho al debido proceso.
A) Violación a los principios de subordinación jerárquica y
reserva de ley contemplados en los artículos 89, fracción I, y 73,
fracción XXIX-H de la Constitución Federal
El recurrente argumenta que al emitir el Reglamento para el Uso
y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías navegables, Playas, Zona
Federal Marítimo Terrestre y Terrenos ganados al Mar, en el artículo
46 el titular del Poder Ejecutivo Federal estableció una facultad para
declarar la nulidad de concesiones sobre zona federal marítimo
terrestre, lo cual implica un exceso del ejercicio de la facultad
reglamentaria.
En ese tenor, aduce que se transgreden los artículos 73, fracción
XXIX-H, y 89, fracción I, de la Constitución Federal, en relación con los
principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, ya que el
Presidente la República reglamentó un procedimiento de nulidad que
aborda de forma novedosa la materia contenciosa administrativa de
controversias suscitadas entre los particulares y la Administración
Pública Federal, materia que está reservada al Congreso de la Unión.
Al respecto, esta Suprema Corte ha determinado que en la
fracción I del artículo 89 constitucional11 se facultó al Presidente de la
República para expedir disposiciones reglamentarias de las leyes que
emite el Poder Legislativo Federal; potestad que se rige por dos
principios: de reserva de ley y de subordinación jerárquica.
11 Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
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Por medio del primero de los principios mencionados se impide
que los reglamentos aborden materias reservadas a las leyes del
Congreso de la Unión; mientras que con el segundo de los principios
se exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas
disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice12.
En ese tenor, la facultad reglamentaria permite al Ejecutivo
Federal expedir disposiciones generales, impersonales y abstractas
agrupadas en un instrumento de carácter administrativo denominado
reglamento, el cual desarrolla las particularidades para la aplicación de
las leyes emitidas por el Poder Legislativo, sin que su contenido
rebase lo dispuesto en la ley que reglamenta.
Ahora, en este caso el recurrente aduce que el artículo 46 del
reglamento impugnado viola el principio de reserva de ley por otorgar
a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales la facultad de
anular administrativamente las concesiones o permisos sobre zona
federal marítimo terrestre cuando se hayan otorgado en contravención
a la ley, a sus reglamentos, por error, dolo o violencia, pues dicha
nulidad únicamente puede ser declarada por el Tribunal Federal de
Justicia Administrativa –en su denominación actual– mediante el juicio
de lesividad.
12 FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. Según ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el artículo 89, fracción I, constitucional, faculta al presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las Constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida. Jurisprudencia 2ª./J. 29/99 visible en la página 70 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, abril de 1999, Novena Época.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
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Refiere lo anterior debido a que en la fracción XXIX-H del artículo
73 constitucional el legislador dispuso que las controversias suscitadas
entre la administración pública federal y los particulares solo pueden
dirimirse en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, por lo cual la
autoridad administrativa está impedida para que en un procedimiento
diverso al de lesividad declare por sí misma la nulidad de un acto que
emitió por error.
Dichos argumentos son infundados porque las facultades
otorgadas a las autoridades que forman parte de la Administración
Pública Federal, así como del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa, están determinadas en las leyes que al efecto emite el
Congreso de la Unión, atendiendo a sus respectivas materias y
competencias.
En el ordenamiento jurídico nacional existen leyes del orden
federal que prevén un procedimiento y reconocen la competencia de
estas autoridades para que declaren la nulidad de sus actos, como es
en el caso la Ley General de Bienes Nacionales o la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.
Además, no existe algún precepto constitucional que establezca
que dicha competencia es exclusiva del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa, pues en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos –la única
disposición constitucional en la que se reguló a dicho tribunal– se
estableció que aquél tiene a su cargo dirimir las controversias
suscitadas entre la administración pública federal y los particulares13,
mas no se le otorgó la facultad exclusiva de anular los actos
administrativos.
13 Artículo 73. El Congreso tiene facultad: […] XXIX-H. […] El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares. […]
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1890/2016
29
Sostener lo contrario, que la facultad para declarar dicha nulidad
es competencia exclusiva de la jurisdicción contenciosa administrativa
federal, llevaría al extremo de restringir la facultad legislativa del
Congreso de la Unión, la cual solo puede ser limitada en la
Constitución Federal.
En consecuencia, no puede considerarse que la facultad para
declarar la nulidad de los actos administrativos está reservada única y
exclusivamente al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Por otra parte, en relación con el principio de subordinación
jerárquica esta Suprema Corte ha determinado que con él se exige al
Ejecutivo Federal que en ejercicio de su facultad reglamentaria no
modifique o altere el contenido de una ley, es decir, que los
reglamentos tienen como límite los alcances de las disposiciones que
dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, pues detallan sus
hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que puedan
contener mayores posibilidades o imponer distintas limitantes a las de
la ley que reglamenta14.
14 FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. La facultad reglamentaria está limitada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en especial el reglamento. El segundo principio, el de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el reglamento desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede
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30
Sobre este tema el recurrente argumenta que en el artículo 46
del reglamento en comento se estableció de forma novedosa la
competencia de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales para declarar la nulidad de las concesiones sobre la zona
federal marítimo terrestre sin que la Ley General Bienes Nacionales se
la confiera.
Para verificar si en dicho artículo se excedió lo establecido en la
ley general es necesario atender su contenido, el cual es del tenor
siguiente.
Artículo 46. Las concesiones y permisos sobre zona federal, terrenos ganados al mar, o a cualquier otro depósito que se forme con aguas marítimas, otorgadas por autoridades, funcionarios y empleados que carezcan de la competencia necesaria para ello, o que se den en contravención a lo dispuesto por la ley y sus reglamentos, o por error, dolo o violencia, serán anulados administrativamente por la Secretaría, la que independientemente de lo anterior recuperará directamente las áreas de que se trate. La Secretaría podrá convalidar la concesión o permiso, cuando la nulidad se funde únicamente en error. Para los efectos de este artículo, una vez que la Secretaría tenga conocimiento de los hechos, integrará un expediente con los elementos que para tal efecto se allegue o le sean proporcionados, pudiendo ordenar la práctica de las diligencias que estime necesarias para el esclarecimiento de los hechos, debiendo otorgar al particular afectado un término de quince días hábiles a partir de la notificación correspondiente, para que manifieste lo que a su derecho convenga. Una vez que quede integrado el expediente, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, dictará la resolución que proceda, notificándola a los interesados.
El recurrente manifiesta que en dicha disposición se excedió lo
previsto en la Ley General de Bienes Nacionales y en consecuencia el
principio de subordinación jerárquica.
ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición. Jurisprudencia P./J. 30/2007 visible en la página 1515 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, Novena Época.
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En ese contexto, de un análisis integral de la Ley General de
Bienes Nacionales se advierte que en el artículo 74, fracciones IV y
VII15, se estableció que las concesiones sobre inmuebles federales se
extinguen, entre otras causas, por nulidad, revocación y caducidad, así
como por cualquier otra prevista en las leyes, reglamentos,
disposiciones administrativas o en la concesión misma que a juicio de
la dependencia concesionante haga imposible o inconveniente su
continuación.
Ahora, de los antecedentes del caso se tiene que el treinta de
julio de dos mil doce Luis Rodolfo Vásquez Boldo solicitó al Director
General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros de
la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales la extinción de
la concesión DGZF 143/12 otorgada a Miguel Ángel Balam González,
ya que dicho título se concedió sobre el mismo bien del que es objeto
la concesión DGZF 139/06 emitida a su favor.16
En atención a la dicha solicitud, la autoridad inició el
procedimiento administrativo y en acatamiento al artículo 46 del
reglamento impugnado lo notificó a Miguel Ángel Balam González para
que en el plazo de quince días hábiles formulara manifestaciones y
ofreciera pruebas.
Seguidos los trámites, el treinta y uno de octubre de dos mil doce
el Director General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes
15 Artículo 74. Las concesiones sobre inmuebles federales se extinguen por cualquiera de las causas siguientes: I. Vencimiento del plazo por el que se haya otorgado; II. Renuncia del concesionario ratificada ante la autoridad; III. Desaparición de su finalidad o del bien objeto de la concesión; IV. Nulidad, revocación y caducidad; V. Declaratoria de rescate; VI. Cuando se afecte la seguridad nacional, o VII. Cualquiera otra prevista en las leyes, reglamentos, disposiciones administrativas o en la concesión misma, que a juicio de la dependencia concesionante haga imposible o inconveniente su continuación. 16 Foja 888 del tomo de pruebas.
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Costeros declaró la extinción por nulidad del título de concesión DGZF
143/12 que emitió a nombre de Miguel Ángel Balam González.17
De lo expuesto se advierte que ante la solicitud de extinción de
una concesión sobre zona marítimo terrestre realizada por un
particular, la autoridad administrativa inició el procedimiento previsto
en los artículos 74 de la Ley General de Bienes Nacionales y 4418 y 46
del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial,
Vías navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos
ganados al Mar19.
En efecto, en el artículo 74 de la Ley General de Bienes
Nacionales el Congreso de la Unión facultó a las dependencias
concesionantes a extinguir las concesiones que sobre inmuebles
federales hayan otorgado ante cualquiera de las causas enlistadas en
el propio artículo, pues literalmente se estableció que puede
extinguirse una concesión por cualquier causa “prevista en las leyes,
reglamentos, disposiciones administrativas o en la concesión misma,
que a juicio de la dependencia concesionante haga imposible o
inconveniente su continuación”.
17 Fojas 955 a 971 del tomo de pruebas. 18 Artículo 44. Las concesiones y permisos se extinguen por cualquiera de las siguientes causas: I. Vencimiento del plazo por el que se hubieren otorgado; II. Cumplimiento del objeto para el que se otorgaron o por hacerse éste imposible; III. Por muerte del concesionario, o permisionario; IV. Por disolución y liquidación de la persona moral concesionaria, o por declaración de quiebra de la misma; V. Por pérdida del bien objeto de la concesión o permiso; VI. Por renuncia expresa del concesionario o permisionario; VII. Por revocación; VIII. Por declaratoria de rescate de la concesión; y IX. Por haberse declarado nula. 19 Cabe precisar que el Reglamento de referencia tiene por objeto desarrollar y complementar las disposiciones de la Ley General de Bienes Naciones, de Navegación y Comercio Marítimos y de Vías Generales de Comunicación en lo que se refiere al uso, aprovechamiento, control, administración, inspección y vigilancia de las playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito que se forme con aguas marítimas y de los bienes que formen parte de los recintos portuarios que estén destinados para instalaciones y obras marítimo portuarias.
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Mientras que en el artículo 46 del reglamento impugnado se
detalló el procedimiento para ejercer esa facultad, pues se señaló la
obligación de notificar al concesionario de la extinción de la concesión
y su causa, así como el otorgamiento de un plazo para la
desocupación y entrega del área de que se trate.
Así, el artículo 46 del reglamento impugnado es acorde con la
facultad reglamentaria en los términos en que fue definida en la
jurisprudencia P./J.30/2007 transcrita en la página 29 de esta
sentencia, pues se limitó a detallar el cómo se debe anular una
concesión, en tanto que en el artículo 74 de la Ley General de Bienes
Nacionales se definió el qué, pues se señaló que una concesión sobre
inmuebles federales se extingue por causa de nulidad, así como el
quién al precisar que sería la dependencia concesionante.
Por tanto, esta Segunda Sala considera que es infundado el
agravio del recurrente, ya que lo dispuesto en el artículo 46 no excede
lo establecido en la Ley General de Bienes Nacionales, sino que la
complementa porque regula el procedimiento por el que la Secretaría
de Medio Ambiente y Recursos Naturales extingue una concesión por
causa de nulidad.
B) Violación del derecho a un debido proceso
El quejoso manifiesta que el artículo 46 del reglamento
impugnado transgrede el derecho al debido proceso en la vertiente de
autoridad competente previsto en la Constitución Federal y los
tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte.
Refiere que el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos no limita el derecho de la persona a ser oída por
una autoridad con facultades materialmente jurisdiccionales, sino que
dispone como condición indispensable que el tribunal ante el cual
comparece sea competente, ya que sería violatorio de derechos
humanos que el proceso se lleve ante una autoridad incompetente, por
más que se observen las garantías de defensa, oposición y probanza
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que contempla el artículo 14.1 del Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Políticos.
El derecho al debido proceso está establecido en los artículos 14
de la Constitución Federal20, 14 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos21 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos22.
20 Artículo 14. […] Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho. 21 Artículo 14 1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores. 2. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley. 3. Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a) A ser informada sin demora, en un idioma que comprenda y en forma detallada, de la naturaleza y causas de la acusación formulada contra ella; b) A disponer del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa y a comunicarse con un defensor de su elección; c) A ser juzgado sin dilaciones indebidas; d) A hallarse presente en el proceso y a defenderse personalmente o ser asistida por un defensor de su elección; a ser informada, si no tuviera defensor, del derecho que le asiste a tenerlo, y, siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor de oficio, gratuitamente, si careciere de medios suficientes para pagarlo; e) A interrogar o hacer interrogar a los testigos de cargo y a obtener la comparecencia de los testigos de descargo y que éstos sean interrogados en las mismas condiciones que los testigos de cargo; f) A ser asistida gratuitamente por un intérprete, si no comprende o no habla el idioma empleado en el tribunal; g) A no ser obligada a declarar contra sí misma ni a confesarse culpable. 4. En el procedimiento aplicable a los menores de edad a efectos penales se tendrá en cuenta esta circunstancia y la importancia de estimular su readaptación social. 5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley. 6. Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una
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Tanto este Tribunal Constitucional como la Corte Interamericana
de Derechos Humanos han reconocido que el derecho humano al
debido proceso no es de aplicación exclusiva a los procedimientos
judiciales, sino que también es exigible en los procedimientos que se
sigan ante la autoridad administrativa.23
pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido. 7. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país. 22 Artículo 8. Garantías Judiciales 1. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. 3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza. 4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos. 5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia. 23 Al respecto, por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido lo siguiente. “4.2. Consideraciones de la Corte 115. Este Tribunal ha señalado que es exigible a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, cuyas decisiones puedan afectar los derechos de las personas, que adopte dichas decisiones con pleno respeto de las garantías del debido proceso legal [147]. Al respecto, el artículo 8 de la Convención consagra los lineamientos del debido proceso legal, el cual está compuesto por un conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del
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Ahora, en las garantías previstas dentro del derecho al debido
proceso se encuentra el derecho de toda persona a ser oída por un
juez competente, independiente e imparcial, lo que en el caso se
traduce en que la autoridad administrativa que resuelve sobre la
extinción del título de concesión otorgado al recurrente cuente con
facultades para ello.24
En ese sentido, el argumento del recurrente radica
fundamentalmente en que el artículo 46 del reglamento impugnado no
respeta las disposiciones relacionadas con el debido proceso, ya que
indebidamente se facultó a la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales para que declare la extinción por nulidad de un
título de concesión.
De acuerdo con lo expuesto en el apartado anterior, es inexacto
que la Secretaría de Estado referida sea incompetente para declarar la
nulidad de las concesiones sobre zona federal marítimo terrestre, ya
que en el artículo 74 de la Ley General de Bienes Nacionales se le
dotó de esa facultad.
Por tanto, es infundado que el artículo 46 del reglamento
impugnado sea contrario al derecho de debido proceso en su vertiente
de autoridad competente, pues la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales está facultada para extinguir las concesiones que
otorgó.
Estado que pueda afectarlos[148]. De otra parte, la Corte ha señalado que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana [149]. En ese sentido, la Corte recuerda que [e]n cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados [150]” Corte IDH. Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227, Párrafo 115. 24 En el artículo 8.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se señaló expresamente que toda persona tiene derecho a ser oída con las garantías debidas y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente.
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Así, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación determina que el artículo 46 del Reglamento para el Uso y
Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona
Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar no es
inconstitucional ni inconvencional.
Por tanto, al ser infundados los agravios expuestos por el
recurrente en este recurso de revisión, se confirma la sentencia
recurrida y se niega el amparo solicitado.
Por lo expuesto y fundado se resuelve.
PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
Miguel Ángel Balam González.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos a su lugar de origen y, en su oportunidad archívese el toca como
asunto concluido.
![[ BALAM BARTOLOMÉ Flora Ars+Natura / 2016 ]](https://static.fdocuments.ec/doc/165x107/62c43b3b3f4faa55135d6462/-balam-bartolom-flora-arsnatura-2016-.jpg)
