AMPARO DIRECTO 3/2018 QUEJOSA: **********. PONENTE: … · 2018-07-03 · Humanos, cuantificaron en...

AMPARO DIRECTO 3/2018 QUEJOSA: **********.

PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. SECRETARIA: MARÍA ANTONIETA DEL CARMEN TORPEY

CERVANTES.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO. Mediante escrito presentado el veintiuno de abril de dos

mil diecisiete, ante la Oficialía de Partes de la Sala Regional del Golfo

Norte del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, **********,

demandaron el amparo y protección de la Justicia Federal, en contra de

la autoridad y por el acto siguiente:

AUTORIDAD RESPONSABLE: Sala Regional del ********** del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

ACTO RECLAMADO. La resolución de veintinueve de marzo de dos mil diecisiete, emitida en el expediente del juicio contencioso administrativo **********.

SEGUNDO. La parte quejosa adujo que se violaron en su perjuicio

los derechos fundamentales contenidos en los artículos 1o., 14, 16, 17 y

109, último párrafo, constitucionales y tercero, numeral I de la

Convención sobre los Derechos Humanos del Niño y de la Convención

Americana de Derechos Humanos; señaló como parte tercera interesada

a la Superintendencia de Zona Victoria de la Gerencia Divisional Golfo

AMPARO DIRECTO 3/2018

2

Centro de la Comisión Federal de Electricidad; e hizo valer los conceptos

de violación que estimó pertinentes.

TERCERO. Mediante proveído de cuatro de mayo de dos mil

diecisiete, el Presidente del ********** Tribunal Colegiado en Materias

Administrativa y Civil del Decimonoveno Circuito, admitió la demanda de

amparo y la registró con el número amparo directo **********.

CUARTO. Por escrito presentado el veintinueve de mayo de dos

mil diecisiete, el apoderado para pleitos y cobranzas de la Comisión

Federal de Electricidad promovió demanda de amparo adhesivo al juicio

de amparo directo ********** del índice del ********** Tribunal Colegiado en

Materias Civil y Administrativa del Décimo Noveno Circuito.

QUINTO. Tramitado el juicio, el Tribunal Colegiado de Circuito el

veinticuatro de agosto de dos mil diecisiete emitió resolución con el

punto resolutivo siguiente:

“ÚNICO. El Pleno de este Primer Tribunal Colegiado en

Materias Administrativa y Civil del Decimonoveno Circuito,

solicita a la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejercer su

facultad de atracción para conocer y resolver el presente

amparo directo.”

SEXTO. Recibidos los autos en esta Suprema Corte de Justicia de

la Nación y admitida a trámite la solicitud de ejercicio de facultad de

atracción, por resolución de veintidós de noviembre dos mil diecisiete, la

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó

ejercer la facultad de atracción en el expediente **********, por haber

considerado, substancialmente, que se cumplían los requisitos de

importancia y trascendencia del asunto, toda vez que se permitiría

determinar si es o no posible sujetar a las empresas productivas del


3

Estado a un procedimiento de responsabilidad conforme a la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado considerando como elemento

adicional que el reclamo proviene de un particular ajeno a la Comisión

Federal de Electricidad a quien le atribuye la actividad irregular por la

incorrecta instalación de las vías de distribución de energía eléctrica que

no respetaban los estándares de las normas administrativas mexicanas.

SÉPTIMO. En cumplimiento a esa resolución, se remitieron los

autos del presente amparo directo a la Subsecretaría General de

Acuerdos y por acuerdo del veintinueve de enero de dos mil dieciocho, el

Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación formó y registró

el juicio de amparo directo con el número de toca amparo directo

3/2018; admitió la demanda y turnó el asunto a la Ministra Margarita

Beatriz Luna Ramos para elaboración del proyecto de resolución

correspondiente.

OCTAVO. Mediante acuerdo de ocho de marzo de dos mil

dieciocho, el Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, se avocó al conocimiento de la demanda y lo turnó

a la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.

C O N S I D E R A N D O :

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer el presente

asunto, en términos de los artículos 107, fracción V, inciso b y último

párrafo, constitucional, 40 de la Ley de Amparo, 21, fracción III, inciso b),

de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como de los

puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013 publicado

en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil


4

trece, porque se trata de un juicio de amparo directo promovido contra

una sentencia emitida en un juicio contencioso administrativo, cuyo

conocimiento deriva del ejercicio de la facultad de atracción.

SEGUNDO. Certeza del acto reclamado. Es cierto el acto

reclamado, consistente en la sentencia de veintinueve de marzo de dos

mil diecisiete emitida por la Sala Regional del ********** del Tribunal

Federal de Justicia Administrativa en el expediente **********.

TERCERO. Oportunidad de la demanda. La sentencia reclamada

se notificó a la parte quejosa el cuatro de abril de dos mil diecisiete,

surtiendo sus efectos el cinco siguiente, por lo que el plazo para la

promoción del juicio de amparo transcurrió del seis de abril al dos de

mayo de dos mil diecisiete conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de la

Ley de Amparo, debiéndose descontar del cómputo los días ocho, nueve,

doce a dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de abril y

primero de mayo del mismo año, por ser inhábiles en términos de lo

dispuesto en los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por lo que si la demanda

de amparo se presentó el veintiuno de abril de dos mil diecisiete ante la

Oficialía de Partes de la Sala Regional Golfo Norte del entonces Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es dable concluir que se

promovió oportunamente.

CUARTO. Por su parte, el amparo adhesivo fue presentado

oportunamente en términos de lo dispuesto en los artículos 181 y 182 de

la Ley de Amparo, es decir, en el plazo de quince días, toda vez que el

Acuerdo admisorio de la demanda de amparo de cuatro de mayo de dos

mil dieciséis fue notificado por oficio al adherente el ocho siguiente, surtió

sus efectos del nueve de mayo del mismo año, por lo que el término para


5

su promoción transcurrió del diez al treinta de mayo de dos mil diecisiete,

debiéndose descontar los días trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete

y veintiocho del mismo mes, por ser inhábiles en términos del artículo 19

de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación.

QUINTO. Legitimación. El juicio de amparo fue promovido por

parte legitima toda vez que fue promovida por **********, ********** y

**********, quienes promovieron por su propio derecho la demanda de

amparo materia del presente juicio.

SEXTO. Asimismo, se reconoce legitimación a **********,

apoderado de la Comisión Federal de Electricidad al promover amparo

adhesivo, por ser una de las partes en el procedimiento en el que emanó

la resolución de origen.

SÉPTIMO. Previamente al examen del fondo del asunto procede

relatar los siguientes antecedentes que se desprenden de las

constancias de autos:

1. El veinticinco de agosto de dos mil dieciséis, **********, **********

y ********** y **********, ante la Sala Regional del Golfo Norte del

Tribunal Federal de Justicia Administrativa por su propio

derecho, demandaron lo siguiente:

- Se demanda la nulidad de la resolución NEGATIVA FICTA configurada respecto a la instancia administrativa que los ahora quejosos abrieron e iniciaron con antelación ante la Comisión Federal de Electricidad, trámite en donde se le solicitó a tal entidad administrativa lo siguiente: - Se declarara la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad administrativa irregular, a través de la Comisión Federal de Electricidad, la cual es responsable por


6

ocasionar la muerte de **********. - El reconocimiento de que les ocasionaron daños por la muerte de ********** a consecuencia de la actividad irregular de este ente estatal, el reconocimiento de que existe nexo causal entre la actividad irregular y los daños referidos. A consecuencia de lo anterior: - El pago de una indemnización justa, integral, a que se refieren los artículos 12 y 14, fracciones II y III de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en relación con los diversos artículos 1915 y 1916 del Código Civil Federal, todos ellos interpretados conforme al artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 63.1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, cuantificaron en el cuerpo de dicho escrito. - El pago de intereses moratorios respecto de las cantidades que se determinen por todos y cada uno de los anteriores conceptos, computados a partir de que acaeció el siniestro por la actividad irregular del Estado y hasta que se determinara por autoridad competente el monto de la indemnización integral por la muerte de **********. - La actualización del importe de la indemnización integral conforme al Código Fiscal de la Federación, una vez que sea determinada por la autoridad competente. - Se regularice la instalación de las líneas de conducción de energía eléctrica con las que se provocó el daño, respecto de las distancias que establece la normatividad oficial. Lo anterior, en calidad de garantía de no repetición del daño causado. - El pago de una indemnización por concepto de daño moral consecuencia de las burlas y mal trato que los solicitantes han sufrido por parte del personal de la Comisión Federal de Electricidad cuando se apersonaron de manera pacífica a solicitar ayuda y la indemnización principal que por derecho les correspondiera.

2. Por acuerdo de doce de octubre de dos mil dieciséis, la

instructora del juicio de nulidad, desechó la demanda por


7

haber considerado, substancialmente, que los actos

impugnados consistentes en la negativa ficta recaída al escrito

presentado en la Superintendencia Zona Victoria de la Comisión

Federal de Electricidad el veinticuatro de mayo de dos mil

dieciséis, en las que se reclama la supuesta existencia de

responsabilidad del Estado por actividad administrativa irregular

a través de la Comisión Federal de Electricidad, por ocasionar

la muerte de **********, siniestro que afirman ocurrió el

veinticuatro de octubre de dos mil catorce por recibir descarga

eléctrica por parte de líneas conductoras de media tensión

atribuidas a la señalada Comisión no son de naturaleza

administrativa, para ser impugnados a través del presente

juicio en razón a que a raíz de la reforma a los artículos 25,

párrafo cuarto, 27, párrafo sexto y 28, párrafo cuarto, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en

materia de energía y de la entrada en vigor de la Ley de la

Comisión Federal de Electricidad, publicadas en el Diario Oficial

de la Federación el veinte de diciembre de dos mil trece y once

de agosto de dos mil catorce, respectivamente, la Comisión

Federal de Electricidad, se transformó, por ministerio de ley, en

empresa productiva del Estado, por lo que conforme a los

artículos 3o., 7o., 82 y 118, de la citada ley en vigor, se advierte

que a los actos que emita la señalada Comisión le son

aplicables las legislaciones mercantil y civil, por lo que

serán de esa naturaleza y serán resueltos en vía mercantil o

civil por los Tribunales Federales competentes en esas

materias, o bien, a través de los mecanismos de solución que

pacten las partes.

3. Inconformes con lo anterior, mediante escrito de veinticinco de


8

octubre de dos mil dieciséis, **********, **********, ********** y

**********, interpusieron recurso de reclamación en contra del

auto que desechó la demanda.

4. El veintinueve de marzo de dos mil diecisiete, mediante resolución

interlocutoria, la Sala Administrativa declaró procedente pero

infundado el recurso de reclamación y confirmó el auto de

doce de octubre de dos mil dieciséis.

5. En contra de la anterior resolución, la parte afectada promovió

juicio de amparo y por su parte el apoderado general para

pleitos y cobranzas de la Comisión Federal de Electricidad

promovió demanda de amparo adhesivo al amparo directo

********** del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materias

Civil y Administrativa.

OCTAVO. Los conceptos de violación hechos valer por la parte

quejosa, substancialmente, son los siguientes:

Primero.

Los artículos 1o., 14,16 y 17, constitucionales, 3o., de la

Convención sobre los Derechos de los Niños, 25, de la

Convención Americana sobre los Derechos Humanos 2o., 4o.,

y 5o., de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad, 2o., de

la Ley de la Industria Eléctrica, 2o., 18 y 24, de la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado 1o., y 17, de la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo, 3o., de la Ley

Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y 217,

de la Ley de Amparo, establecen la obligatoriedad a cargo

del ente público ante quien se presente una reclamación de

Con formato: Espacio Antes: 0 pto, Después: 0 pto,

Interlineado: 1.5 líneas, Con viñetas + Nivel: 1 + Alineación:

1.63 cm + Sangría: 2.27 cm


9

reparación de daños por responsabilidad patrimonial del

Estado, consistente en dar trámite a un procedimiento

administrativo que se instaure en su contra con motivo de su

actividad irregular, de modo que fue voluntad del

Constituyente y a su vez del legislador ordinario estatuir un

sistema de responsabilidad patrimonial para exigir

indemnizaciones al Estado con motivo del incumplimiento de

parámetros normativos en que se lleve a cabo un

procedimiento en donde se reclame el pago de daños y

perjuicios, dándose oportunidad a las víctimas para que

ofrezcan pruebas, se desahoguen, formulen alegatos y se les

resuelva su petición en una resolución administrativa que

ponga fin al procedimiento dirimiendo de fondo o si les

corresponde derecho o no a ser indemnizados, resolución

definitiva que debe analizar y contener un pronunciamiento

referente a si se originó un daño a un particular, si ese daño

fue a consecuencia de la actividad irregular de la

administración o ente público y la relación causa efecto entre

la actividad irregular y el daño causado.

Del contenido del artículo 113, párrafo segundo, constitucional,

(actualmente último párrafo del artículo 109) y de la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado en sus

artículos 17 y 18, señalan que cuando el particular se vea

afectado por un acto que se impute al Estado por conducto de

cualquiera de sus entes y le exija una indemnización con

motivo de su actividad irregular, ésta se deberá sustanciar a

través de un procedimiento administrativo y la resolución que

se dicte puede ser impugnada mediante recurso de revisión

administrativo mediante la vía jurisdiccional a través del juicio

contencioso administrativo, de modo que si el particular

Con formato: Espacio Antes: 0 pto, Después: 0 pto,

Interlineado: 1.5 líneas, Con viñetas + Nivel: 1 + Alineación:

1.63 cm + Sangría: 2.27 cm


10

afectado acude al juicio contencioso administrativo y éste se

declara incompetente, tal actuar es violatorio del derecho de

acceso a la impartición de la justicia contenido en el artículo

17 constitucional y el diverso 25 de la Convención Americana

sobre Derechos Humanos.

En el caso, la Sala responsable se consideró incompetente

en el juicio de nulidad instaurado en contra de la negativa ficta

que recayó al escrito de reclamación por responsabilidad del

Estado, sobre la base relativa a que la Comisión Federal de

Electricidad se transformó de un organismo descentralizado a

una empresa productiva del Estado, por lo que no es sujeto

a la observancia de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, lo que es inadmisible, al dejar de

considerar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2o.,

del ordenamiento último citado, son sujetos de dicha ley, los

entes públicos federales y cualquier otro ente público de

carácter federal, más aún que conforme a lo dispuesto en el

artículo 2o., de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad

se dispone que la referida Comisión es una empresa

productiva del Estado propiedad exclusiva del Gobierno

Federal.

De ahí que la única vía para reclamarle una indemnización

al Estado es la administrativa, al establecerlo así el segundo

párrafo del artículo 113, constitucional y al haberlo detallado

así la exposición de motivos de dicha ley, lo que fue

reafirmado por la Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación en la tesis de voz: “RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL PLAZO PARA

RECLAMAR LOS DAÑOS OCASIONADOS SE


11

INTERRUMPE CUANDO EL JUZGADOR CIVIL ADMITE LA

DEMANDA,” por lo que si la Comisión de referencia es un

ente público federal y por tanto, le es aplicable la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la que a su vez

establece que se entablará conforme a la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, aunado a que la Suprema Corte

de Justicia de la Nación emitió criterio en el sentido que la

única vía para exigirle una indemnización al Estado es la

administrativa en la tesis antes indicada, se desprende que el

acto reclamado es antijurídico.

La modificación de la Comisión tuvo como finalidad otorgarle

flexibilidad en la organización interna y en la realización de sus

actividades operativas y comerciales a fin de generar mayor

valor económico a la Nación, ajustando su regulación a un

régimen similar al de las empresas privadas pero

conservando su naturaleza pública.

Tampoco es correcto considerar con base en la fracción V, del

artículo 1o., de la ley que rige a la empresa, en el sentido que

dicho ordenamiento tiene por objeto, entre otros, establecer su

régimen especial en materia de responsabilidades, ya que se

limita a la responsabilidad de los servidores públicos pero no

regula la de la empresa frente a terceros, por lo que no

debe sostenerse que el Tribunal en comento no es

competente para conocer de la demanda, como lo hizo la

responsable y, suponiendo sin conceder que la fracción V,

previera un procedimiento contra terceros, la legislación

aplicable sería la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial,

al así establecerlo el artículo 18.


12

Añade la parte quejosa que aun cuando las legislaciones civil

y mercantil son aplicables supletoriamente, tal supletoriedad

es en torno de las materias que regula, entre las que se

encuentran las derivadas de las relaciones comerciales que

celebre, de conformidad con lo dispuesto con el artículo 82,

párrafo segundo, de la ley que rige a esa empresa productiva

del Estado. De ahí que la responsabilidad civil contractual es

la que podría estar regida por la legislación común, en tanto

que la responsabilidad extracontractual del organismo en

cita se rige por la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial

del Estado por tratarse de un ente público federal y no existir

disposición expresa en contra.

Por tanto, como la controversia en el caso que se examina no

tiene su origen en la celebración de un contrato de suministro

de energía eléctrica entre la promovente y la Comisión Federal

de Electricidad sino que la estructura que utiliza para transmitir

y distribuir energía eléctrica estaba colocada de manera

irregular en razón de violar normas oficiales, siendo que lo que

se controvirtió en el juicio natural fue una resolución mediante

la cual la Comisión niega el derecho a una indemnización

derivada de un siniestro, es inconcuso que la tesis que hace

valer la Comisión de voz: “COMISIÓN FEDERAL DE

ELECTRICIDAD, LAS CONTROVERSIAS DERIVADAS DE

LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES GENERADOS EN EL

MARCO DEL CONTRATO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA

ELÉCTRICA SON IMPUGNABLES EN LA VÍA ORDINARIA

MERCANTIL (INTERRUPCIÓN DEL CRITERIO CONTENIDO

EN LA TESIS AISLADA 2ª.CVII/2014 (10ª) (*), es

inaplicable.”


13

Por ende, con la emisión del acto reclamado se conculcan en

perjuicio de la parte quejosa los derechos fundamentales de

tutela jurisdiccional y justa indemnización reconocidos en los

artículos 17 y 113 constitucionales, 25 y 63.1 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos, en tanto que el

sobreseimiento que realiza la responsable en el juicio

contencioso administrativo impide un acceso efectivo a la

impartición de justicia toda vez que no obstante que existe una

normatividad para reclamar la indemnización por los daños y

perjuicios causados a consecuencia de la actividad

administrativa y regular por parte del Estado, no se resolvió la

pretensión deducida en la demanda.

Segundo.

La resolución que se reclama carece de motivación y

fundamentación válidos, toda vez que de manera incorrecta se

apreció el contenido de las tesis de la Primera Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación de voces:

“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL

PLAZO PARA RECLAMAR LOS DAÑOS OCASIONADOS SE

INTERRUMPE CUANDO EL JUZGADOR CIVIL ADMITE LA

DEMANDA.”, “RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR

DAÑOS DERIVADOS DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

IRREGULAR, DEBE RECLAMARSE POR LA VÍA

ADMINISTRATIVA, DE CONFORMIDAD CON LA LEY

FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO, OBLIGACIÓN QUE NO DESNATURALIZA DEL

DERECHO CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 113

CONSTITUCIONAL.” y “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

DEL ESTADO, EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE


14

LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS

MEXICANOS ESTABLECE UN DERECHO CUYA

EXIGIBILIDAD DEBE ENCAUSARSE EN LA VÍA Y

PROCEDIMIENTOS PREVISTOS POR EL LEGISLADOR

ORDINARIO, MIENTRAS NO RESTRINJAN SU CONTENIDO

MÍNIMO.”, e hizo una inexacta aplicación de los preceptos en

que apoya la resolución, siendo que la vía administrativa es la

idónea para reclamar el pago de una indemnización a la

Comisión Federal de Electricidad, por responsabilidad patrimonial

del Estado, tal y como se desprende del contenido de los

artículos 2o., 4o., y 5o., de la Comisión Federal de Electricidad,

2o., de la Ley de la Industria Eléctrica y 2o., y 18 de la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, de los que se

advierte que aun cuando la Comisión en cita es una empresa

productiva del Estado que pertenece al Estado Mexicano, se trata

de un ente público de carácter federal al que le es aplicable la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y a su

vez, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Tercero.

El acto reclamado es contrario al derecho fundamental de

acceso a la justicia y, como consecuencia, se infringe también

el derecho de la parte quejosa a una justa indemnización al

exonerar con tal declaración de incompetencia al ente público

responsable Comisión Federal de Electricidad, de su obligación

de reparar y compensar los daños ocasionados a los quejosos

por su actividad irregular o anormal en la prestación del servicio

público de energía eléctrica en razón a que en el segundo párrafo

del artículo 2o., de la Ley de la Industria Eléctrica, se establece

que la planeación del control y sistema eléctrico nacional, así


15

como el servicio público de transmisión y distribución de energía

eléctrica son áreas estratégicas, de las cuales, el Estado

mantendrá su titularidad.

Por tanto, las líneas de conducción de energía eléctrica que

propiciaron la descarga a la víctima directa, son líneas que

pertenecen al servicio público de distribución por lo que es

claro que en esa área el Estado mantendrá su titularidad y no

cabe duda que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado es aplicable al caso concreto, ya que el Estado por

conducto del ente público Comisión Federal de Electricidad, es el

titular de las líneas de distribución las que estuvieron instaladas

de manera irregular, por lo que de acuerdo con lo dispuesto en el

artículo 2o., de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado que establece que son sujetos de dicha ley cualquier ente

público de carácter federal, al ser la citada Comisión un ente

público con dicho carácter procede revocar la resolución

impugnada, sin que sea óbice lo dispuesto en el artículo 5o., de la

Ley de la Industria Eléctrica consistente en que en lo no previsto

por la mencionada ley se consideran mercantiles los actos de la

industria eléctrica, por lo que se regirán por el Código de

Comercio y de modo supletorio, por las disposiciones del Código

Civil Federal.

Lo anterior, en razón a que el artículo 5o., de la citada ley, se

refiere a actos mercantiles y no a hechos jurídicos en estricto

sentido de modo que el precepto señalado cobra aplicación para

los actos jurídicos que celebre la Comisión por las empresas

filiales, personales físicas, morales, etcétera, para el

cumplimiento de su objetivo primordial que es el abastecimiento

de energía eléctrica, mas no para los hechos jurídicos con


16

consecuencia de derechos que por ejemplo lo es un siniestro o

accidente, de ahí que lo señalado en el precepto en comento no

se contrapone a la competencia el Tribunal Federal de Justicia

Administrativa, ya que dicho artículo no se refiere a hechos

jurídicos en estricto sentido, sino a actos jurídicos en donde

participa la voluntad o consentimiento de una persona, de modo

que éstos se considerarán de materia mercantil y que por ende

se aplicará el Código de Comercio y supletoriamente el Civil por

lo que no puede ser extensiva tal disposición a controversias

derivadas de un siniestro o accidente (hecho jurídico), ya que la

norma no se refiere a ellos como si sería el caso de una

controversia derivada del incumplimiento de uno de los contratos

(actos jurídicos).

Asimismo, ha sido interpretado de manera incorrecta el contenido

del artículo 3o., la Ley de la Comisión Federal de Electricidad que

establece que se sujetará a la Comisión a lo dispuesto en dicha

ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los

mismos, sin embargo, esa sujeción es en cuanto a su

operatividad, es decir, para regular su actividad en el sector

energético o industria eléctrica sin embargo, tal sujeción no es

exclusiva, en tanto que el marco normativo de la Comisión no es

únicamente la referida ley, sino que existen otros dispositivos que

le son aplicables, como por ejemplo, la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, en tanto que si bien es

cierto que dicha Comisión dejó de ser un organismo de la

administración paraestatal, también lo es que no dejó de ser un

ente público de carácter federal.

Contrariamente a lo resuelto por la responsable, los Tribunales

Federales en resoluciones recientes han sostenido que la

competencia se surte en favor de los Jueces de Distrito para


17

conocer del amparo indirecto por violación al derecho de petición

relativo a la solicitud con aspectos sociales, colectivos y

sectoriales de la industria eléctrica nacional, al sostener que de

los criterios emitidos por la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, si bien se evidencia que el contrato de

suministro de energía eléctrica celebrado por la Comisión Federal

de Electricidad y los usuarios de ese servicio es de carácter

comercial o mercantil, ello no implica que otros actos que se

atribuyan a funcionarios de esa empresa productiva del Estado

no puedan tener una naturaleza administrativa, situación que

es análoga al caso concreto.

En efecto, la resolución a la contradicción de tesis XIII/2016,

entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y

Décimo Primero, ambos en Materia Administrativa del Primer

Circuito, de fecha doce de julio de dos mil dieciséis y la

contradicción de tesis 1/2016 entre las sustentadas por los

Tribunales Colegiados Primero y Segundo, ambos en Materia

Administrativa del Séptimo Circuito, enseña que acorde a

estudios recientes realizados por el Máximo Tribunal del país, se

debe de analizar la naturaleza jurídica de cada acto reclamado,

para desentrañar sus propias características, así como el marco

normativo que lo rige a fin de resolver casuísticamente si se trata

de uno de materia mercantil que evidencie una relación de

coordinación entre particulares o, en su caso, si corresponde a

uno de naturaleza administrativa, enseñando también estos

precedentes, que la Comisión Federal de Electricidad, si bien en

los contratos de suministro con los usuarios, como la negativa a

devolver cantidades indebidamente pagadas con motivo de ese

suministro tienen el carácter o naturaleza mercantil, no implica,

dice la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que los demás


18

actos derivados de ese contrato deban tener la misma naturaleza

y sean ajenos a un acto de autoridad y que por ello se actualice

un motivo manifiesto e indudable de improcedencia de la

demanda de amparo, situación que es análoga al caso concreto.

Tal y como se desprende de las siguientes tesis: “COMISIÓN

FEDERAL DE ELECTRICIDAD LA CIRCUNSTANCIA DE QUE

CONFORME A LA TESIS 2ª. XLII/2015 (10ª), DE LA SUPREMA

CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, TANTO LOS

CONTRATOS DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

CELEBRADOS POR AQUÉLLA CON LOS USUARIOS, COMO

LA NEGATIVA A DEVOLVER CANTIDADES INDEBIDAMENTE

PAGADAS CON MOTIVO DE ESE SUMINISTRO TIENEN

NATURALEZA MERCANTIL, NO IMPLICA QUE LOS DEMÁS

ACTOS DERIVADOS DE ESE CONTRATO DEBAN TENER LA

MISMA NATURALEZA, Y SEAN AJENOS A UN ACTO DE

AUTORIDAD, Y QUE POR ELLO SE ACTUALICE UN MOTIVO

MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA DE LA

DEMANDA DE AMPARO.” y “COMPETENCIA PARA

CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO

PROMOVIDO POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE PETICIÓN

RELACIONADO CON UNA SOLICITUD COLECTIVA

VINCULADA CON ASPECTOS SOCIALES, COLECTIVOS Y

SECTORIALES DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA NACIONAL.

SE SURTE A FAVOR DE UN JUEZ DE DISTRITO EN

MATERIA ADMINISTRATIVA.”

Por tanto la resolución recurrida es violatoria de los artículos 14 y

16 constitucionales, al haber dejado de aplicar el segundo

párrafo del artículo 217 de la Ley de Amparo que establece que

la jurisprudencia que emita los Plenos de Circuito es obligatoria

para los Tribunales Administrativos.


19

Cuarto.

La resolución impugnada es ilegal ya que tratándose de

demandas en donde la resolución combatida es una negativa

ficta, el juzgador de origen tiene la obligación de resolver el

fondo de la pretensión planteada tomando en cuenta los

elementos de prueba aportados por las partes, como aconteció

en la especie, lo que no fue reconocido por el Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa, en contravención de los

derechos de audiencia y de acceso a la Justicia del solicitante,

por no dirimir la cuestión debatida y resolver si le asiste o no al

gobernado la razón. Lo anterior, con apoyo en las

jurisprudencias de la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación de rubros: “NEGATIVA FICTA. EL

TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y

ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE

IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA.” y “NEGATIVA

FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE

NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES

PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN.”, así como en el criterio

de un Tribunal Colegiado de Circuito de rubro: “SUPLENCIA DE

LA QUEJA DEFICIENTE. LA RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL

FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA,

DERIVADA DE LA IMPUGNACIÓN DE UNA NEGATIVA

FICTA, QUE NO ATIENDE A LAS CUESTIONES DE FONDO

DEBATIDAS O NO RESUELVE SOBRE LOS DERECHOS

SOLICITADOS, CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN MANIFIESTA

DE LA LEY QUE DEJA SIN DEFENSA AL ACTOR EN EL

JUICIO DE NULIDAD Y, POR TANTO, ACTUALIZA EL

SUPUESTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN


20

VI, DE LA LEY DE AMPARO (APLICACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA 2a./J. 166/2006).

Con la emisión del acto reclamado se violaron los artículos 50,

primero párrafo, 50-A y 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal

de Procedimiento Contencioso Administrativo, toda vez que

desde el procedimiento administrativo de origen, la tercera

interesada incurrió en una actividad irregular y el daño que se le

causó a la víctima fue a consecuencia de su actuar anormal,

situación que la Sala no observó, siendo que bastaba analizar

los medios de convicción ofrecidos en el procedimiento

administrativo y sin embargo no hubo ningún fundamento para

respaldar el fondo de la negativa ficta, siendo que correspondía a

la propia Comisión Federal de Electricidad acreditar de manera

fehaciente la regularidad de su actuación, lo que no hizo a pesar

de que el artículo 22 de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, establece la carga probatoria por parte

de dicho Estado para demostrar que el daño causado al

particular no fue consecuencia de la actividad irregular de la

administración pública.

El acto reclamado es inconstitucional en razón a que la Comisión

Federal de Electricidad no tomó en cuenta los medios de

convicción ofrecidos por la parte quejosa en el procedimiento de

origen, contraviniendo con ello lo dispuesto en los artículos 2o.,

3o., fracciones III, V, VIII, y XII, XIII, XVI, fracciones V, IX y X, 49,

50, 51, 52, 56 y 59, de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo y, por su parte, la autoridad responsable sólo se

limitó a declararse incompetente para conocer de la demanda

cuando estaba obligada a tomar en cuenta tal violación para

resolver el fondo del asunto.


21

NOVENO. Son infundados los conceptos de violación aducidos.

En efecto, la Sala responsable al emitir la sentencia que ahora se

impugna, esencialmente, sostuvo lo siguiente:

De las constancias que obran en autos, se advierte que la Sala

Responsable estimó procedente pero infundado el recurso de

reclamación hecho valer por la ahora parte quejosa, por haber

considerado, substancialmente, que no se actualizaba la

competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

para conocer de la resolución negativa ficta impugnada que

recayó al escrito presentado el veinticuatro de mayo de dos mil

dieciséis ante el Superintendente de Zona Victoria de la Comisión

Federal de Electricidad, en el que la parte actora solicitó la

declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por

actividad administrativa irregular a través de la Comisión Federal

de electricidad por la muerte de su pariente, originada por la

descarga eléctrica de las líneas conductoras atribuidas a la

referida Comisión, así como el pago de una indemnización justa e

integral y el pago de intereses moratorios.

Lo anterior, porque las actuaciones de la Comisión Federal de

Electricidad no son de naturaleza administrativa, ya que a partir

de la reforma a los artículos 25, párrafo cuarto, 27, párrafo sexto

y 28, cuarto párrafo, constitucionales, en materia de energía y de

la entrada en vigor de la Ley de la Comisión Federal de

electricidad publicadas en el Diario Oficial de la Federación el

veinte de diciembre de dos mil trece y once de agosto de dos mil

catorce, la Comisión Federal de Electricidad se transformó por

ministerio de ley en una empresa productiva del Estado, siendo


22

que cuando ocurrió el siniestro ya se encontraba en vigor dicha

legislación.

De ahí que conforme a lo dispuesto en los artículos 3o., 7o., 82 y

118, de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad, a los actos

que emita dicha Comisión le es aplicable la legislación civil y

mercantil y en su caso, por lo que al contener dicha naturaleza,

serán los Tribunales Federales competentes en esas materias

quienes resolverán las controversias relacionadas con tales actos,

o bien, a través de los mecanismos de solución que pacten las

partes, resultando excepcionales los actos que se dicten en el

procedimiento de contratación en materia de adquisiciones,

arrendamientos, servicios y obras que tendrán naturaleza

administrativa, los únicos que pueden impugnarse a través del

juicio de nulidad y, en su caso, del amparo.

Añade la sentencia impugnada, que tampoco le asiste la razón a

los recurrentes para revocar el acuerdo de desechamiento, el

argumento relativo a que se interpretó equivocadamente el

contenido del artículo 2o., de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado porque establece que son sujetos de la

citada ley los entes públicos federales y cualquier otro ente

público de carácter federal y que de la Ley de la Comisión Federal

de Electricidad vigente, no se advierte que la empresa al

convertirse en empresa productiva del Estado deje de formar

parte de la Administración Pública Federal, así como que la

responsabilidad patrimonial del Estado deriva de un hecho jurídico

o siniestro y no de un contrato de adhesión de suministro del

servicio público de energía eléctrica, ya que solamente los actos

que dicte la Comisión en el procedimiento de contratación en

materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras que


23

tendrán naturaleza administrativa, son los únicos que pueden

impugnarse a través del juicio de nulidad.

En cuanto a que conforme al artículo 2o., de la Ley de la Industria

Eléctrica, la planeación del control y sistema eléctrico nacional, así

como el servicio público de transmisión y distribución son áreas

estratégicas de las cuales el Estado mantendrá su titularidad, por

lo que la recurrente estima que es aplicable la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, se estima que tal

argumento es insuficiente para revocar el acuerdo recurrido,

porque el propio precepto establece la posibilidad de celebrar

contratos con los particulares. De modo que prevé una relación de

coordinación con los particulares, por lo que se reitera y queda a

relieve la naturaleza de la Comisión citada como empresa

productiva del Estado, donde tiene la facultad de celebrar

contratos con los particulares. Lo anterior con apoyo a manera de

orientación, en la tesis aislada 2a. XLII/2015(10a), de voz:

“COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LAS

CONTROVERSIAS DERIVADAS DE LOS DERECHOS Y

OBLIGACIONES GENERADOS EN EL MARCO DEL

CONTRATO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON

IMPUGNABLES EN LA VÍA ORDINARIA MERCANTIL

(INTERRUPCIÓN DEL CRITERIO CONTENIDO EN LA TESIS

AISLADA 2a. CVII/2014)”, de esta Segunda Sala, en que se ha

reconocido que las controversias derivadas de derechos y

obligaciones generados en el marco de contrato de suministro de

energía eléctrica, son impugnables en la vía ordinaria mercantil.

En cuanto a los criterios invocados por las recurrentes en las

sentencias de una Sala Regional y de un Juez de Distrito, no son

criterios vinculantes para la Sala, al margen que estos últimos se


24

sostuvieron tomando en cuenta que el procedimiento para efectos

de la procedencia del pago indemnizatorio por responsabilidad

patrimonial tiene el propósito de verificar si el Estado actuó de

acuerdo con las condiciones normativas y propias de la actividad

aplicable y cumplió con los parámetros establecidos por lo que la

posibilidad de reclamar a la citada Comisión desde observarse

desde un punto de vista de su naturaleza como ente público y no

con base en la actividad que realiza.

Ahora bien dada la estrecha relación de los conceptos de

violación, se analizan de manera conjunta.

En los conceptos de violación los promoventes del juicio de amparo

parten de una premisa incorrecta al considerar que contrariamente a lo

sostenido por la Sala responsable, la Comisión Federal de Electricidad al

desarrollar una actividad administrativa irregular, en su carácter de ente

público del Estado, se rige por el sistema de responsabilidad patrimonial

prevista en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado en

que se puede exigir la indemnización por el incumplimiento de dicho ente

respecto de parámetros normativos, de modo que se ha de llevar un

procedimiento en donde se reclame el pago de daños y perjuicios, se de

oportunidad a los afectados a que ofrezcan pruebas y formulen alegatos

y se resuelva su petición en una resolución administrativa que ponga

fin al procedimiento de fondo.

De ahí que según la parte quejosa al haber confirmado la Sala

responsable el desechamiento de su demanda de nulidad ante la

declaratoria de incompetencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa para conocer de los actos de la Comisión Federal de

Electricidad, por considerar que esta última tiene el carácter de empresa

productiva del Estado, que sólo realiza su actividad de industrialización


25

(no administrativa) de la energía eléctrica, los Tribunales competentes

que han de conocer de dichos asuntos, son aquéllos que aplican la

legislación civil o mercantil en su caso y lo cual es contrario al principio

de acceso a la justicia.

No obstante, contrariamente a lo sostenido por los quejosos, se

advierte lo siguiente:

Siguiendo los lineamientos de la resolución de esta Segunda Sala

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el resolver el treinta de

mayo de dos mil dieciocho por mayoría de votos en contra de los votos

de los Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos y Fernando Franco

González Salas el amparo en revisión 1131/2017, se sostiene lo

siguiente:

Para estar condiciones de responder esta problemática se

procederá de la siguiente manera: primero, se abordarán las condiciones

normativas conforme a las cuales procede o no la responsabilidad

patrimonial del Estado. A partir de tales premisas se resolverá, en

segundo lugar, si Comisión Federal de Electricidad se encuentra

vinculada a dicha normativa pese a su “transformación en empresa

productiva del Estado”.

Régimen de responsabilidad patrimonial del Estado

La responsabilidad patrimonial del Estado se encuentra

constitucionalmente establecida en el último párrafo del artículo 109, en

los términos siguientes:

“La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán


26

derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.”

Los elementos normativos incorporados en dicho precepto y que

establecen las bases centrales del sistema constitucional de

responsabilidad patrimonial del Estado han sido desarrollados en

diversos precedentes por el Pleno y las Salas de este Alto Tribunal. Por

tal razón, se estima innecesario recapitular exhaustivamente todos ellos

sino que basta, por el contrario, con hacer referencia a las cuestiones

que previamente hayan sido definidas y que permitan conocer los

objetivos y condiciones de aplicación del régimen de responsabilidad

patrimonial conforme a las previsiones constitucionales y legales. Es

decir, lo que se pretende es identificar ¿qué tipo de acto estatal queda

comprendido o sujeto a postulados y principios previstos en la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado? Ello permitirá, en

última instancia, determinar si dicha normativa resulta o no aplicable a

Comisión Federal de Electricidad.

Al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 4/2004, el Pleno de

este Alto Tribunal sostuvo que:

Inicialmente se consideró que el Estado no se encontraba

obligado a resarcir los daños que pudiera ocasionar a los particulares con motivo de su actuación.

En un segundo momento se estableció su responsabilidad indirecta, siendo los funcionarios específicos que hubiesen

generado el daño —y no el Estado— los directamente obligados a resarcirlos. Así, el Estado únicamente estaba obligado de manera subsidiaria; esto es, respondía únicamente cuando el funcionario hubiese sido declarado directamente responsable e insolvente.

Derivado del crecimiento de la intervención estatal en la vida de los particulares y de la dificultad de exigirle se responsabilizara


27

por los daños que cometía, en 2002 una reforma constitucional modificó el sistema de responsabilidad patrimonial1.

Dicha reforma pretendió dejar atrás el hasta entonces carácter “civilista” y “subjetivo” de la responsabilidad patrimonial estatal, y dar pie a una de carácter “objetiva y directa”.

En dicho precedente se concluyó que con motivo de esa reforma

constitucional, al establecerse una responsabilidad directa se buscó

dejar atrás el régimen “subsidiario” de tal manera que:

“(…) cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor.”2

Asimismo, se precisó que al establecerse la responsabilidad

objetiva se buscó dejar atrás cualquier elemento de índole subjetivo —

como la negligencia, el dolo o la intencionalidad—, de tal manera que lo

relevante fuera el daño patrimonial que el particular no tuviera el deber

de soportar como consecuencia de:

“(…) una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración.”3

1 Reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002. Se precisa que en términos de esta modificación, la responsabilidad patrimonial del estado por actividad administrativa irregular estuvo prevista en el artículo 113 constitucional y que fue en virtud de la posterior reforma de 27 de mayo de 2015 que se transfirió en idénticas consideraciones al último párrafo del artículo 109. 2 Tesis jurisprudencial P. /J. 42/2008 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, Junio de 2008, p. 722). 3 Ibídem.


28

También se precisó como tercer elemento derivado de la reforma

constitucional el concepto actividad administrativa irregular, entendida

como “la actuación estatal desplegada sin satisfacer la normatividad

propia para la realización de ese acto”. Con esta última condición, el

Constituyente Permanente:

“(…) abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración4.

A manera de síntesis, el calificativo “objetivo” hace referencia a la

exclusión de cualquier elemento relacionado con el dolo o la culpa5. Por

su parte, el concepto “directa” se refiere a que el Estado como entidad

abstracta es responsable de indemnizar a quien haya sufrido un daño

patrimonial, y no así los órganos simples (funcionarios) encargados de

individualizar o realizar cierta atribución normativa.

Respecto del concepto “actividad administrativa irregular”, ya se

dijo que la irregularidad se refiere al actuar desplegado sin atender las

condiciones normativas o parámetros establecidos. Ahora conviene

considerar las repercusiones del concepto “administrativo”. Conforme a

los criterios de este Alto Tribunal, se ha considerado que la voluntad del

4 Tesis jurisprudencial Tesis: P./J. 43/2008 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, Junio de 2008, p. 719). 5 En este sentido, la Primera Sala ha precisado que el término “objetiva” que califica al régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado, no puede equipararse o entenderse como la “responsabilidad objetiva civil”, sino la derivada de un actuar irregular el Estado. Véase la tesis aislada CLXXI/2014 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. REQUISITOS PARA QUE PROCEDA” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, p. 820.


29

Poder Reformador de la Constitución fue circunscribir este régimen

especial de responsabilidad patrimonial del Estado a las funciones

materialmente administrativas, excluyendo así, por ejemplo, a las

jurisdiccionales. Sirve de sustento a lo anterior las tesis aisladas de esta

Sala de rubro y texto:

“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, NO COMPRENDE LA FUNCIÓN MATERIALMENTE JURISDICCIONAL. El citado precepto establece que la responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa, y éstos tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que determinen las leyes. En ese sentido, la responsabilidad del Estado no comprende la función materialmente jurisdiccional ejercida por los titulares de los órganos encargados de impartir justicia desplegada al tramitar y resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, quienes al hacerlo deben actuar con independencia y autonomía de criterio, subordinando sus decisiones únicamente a lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y leyes aplicables, lo cual no se lograría si tuvieran que responder patrimonialmente frente a los propios enjuiciados. Lo anterior es así, porque fue voluntad del Poder Reformador de la Constitución no incluir la labor jurisdiccional propiamente dicha dentro de los actos susceptibles de dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, sino exclusivamente a los actos de naturaleza materialmente administrativa ejecutados en forma irregular por los tribunales, o por sus respectivos órganos de administración, cuando pudieran ocasionar daños a los particulares. Además, si bien la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, ordenamiento reglamentario del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone en su artículo 2 que entre los sujetos de esa Ley se encuentra el Poder Judicial Federal, ello significa que se trata de un ente público a quien puede atribuírsele responsabilidad patrimonial, objetiva y directa, pero sólo por su actividad de naturaleza materialmente administrativa e irregular, de la cual deriven daños a los particulares, lo cual excluye toda posibilidad de exigírsela con motivo del trámite jurisdiccional de los asuntos sometidos a su potestad y por el dictado de sus sentencias, garantizándose así la independencia de los tribunales y la plena


30

ejecución de sus resoluciones, conforme lo exige el párrafo tercero del artículo 17 constitucional.”6 “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL DAÑO RECLAMADO POR EL PARTICULAR DERIVADO DE LA PRIVACIÓN DE SU LIBERTAD ESTÁ FUERA DEL ÁMBITO DE AQUEL SISTEMA, AL RELACIONARSE CON FUNCIONES ESTATALES MATERIALMENTE JURISDICCIONALES. La privación de la libertad no es un acto que competa a la autoridad administrativa, sino a la jurisdiccional, quien cuenta con las facultades de emitir, precisamente, las resoluciones que incidan en la libertad de los indiciados, ya sea mediante la orden de aprehensión, el auto de formal prisión o por sentencia definitiva que los condene a la privación de su libertad por la comisión de delitos. En efecto, el artículo 195 del Código Federal de Procedimientos Penales señala que cuando estén reunidos los requisitos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el tribunal librará orden de aprehensión, reaprehensión o comparecencia, según el caso, contra el inculpado, a pedimento del Ministerio Público, la cual deberá contener una relación sucinta de los hechos que la motiven, sus fundamentos legales y la clasificación provisional que se haga de los hechos delictuosos. Por otra parte, el artículo 163 del ordenamiento referido faculta a la autoridad judicial a dictar el auto de formal prisión por el delito que realmente aparezca comprobado, siempre que tome en cuenta sólo los hechos materia de la consignación. Es decir, es al juzgador a quien compete, atendiendo a las actuaciones de la averiguación previa y a los hechos que de ellas se deriven, determinar la situación jurídica del inculpado. Finalmente, por lo que hace a la sentencia condenatoria que tenga como pena la privación de la libertad, el juzgador tiene la obligación de plasmar mediante una sólida argumentación las razones por las cuales se corrobora fehacientemente que en los hechos existió una conducta típica, antijurídica y culpable imputada al sentenciado; determinación jurisdiccional que sólo puede ser producto de un proceso donde la vigencia del derecho a la defensa adecuada permita refutar las pruebas aportadas por las partes. En esa tesitura, resulta inconcuso que el daño reclamado por el particular consistente en la privación de su libertad es una resolución estrictamente jurisdiccional y, por ende, la lesividad que en todo caso derivó de la orden de aprehensión y del auto de formal prisión dictados dentro de la causa penal son determinaciones que se encuentran fuera del ámbito del sistema de responsabilidad patrimonial del

6 Tesis Aislada 2ª XCIV/2010, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXII, Septiembre de 2010m, p. 199.


31

Estado, al relacionarse con funciones materialmente jurisdiccionales.”7

Siguiendo el criterio de la Sala transcrito, con independencia de

que el artículo 2o., de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado pareciera establecer un criterio orgánico al señalar que son

sujetos de la misma los “entes públicos federales” y enunciar algunos de

ellos —como los Poderes Judicial, Ejecutivo o Legislativo, entre otros—8,

para determinar la procedencia de una reparación con motivo de un daño

ocasionado a un particular también es relevante identificar una función

materialmente administrativa cuyo ejercicio se realice de manera

irregular. Esto es, debe entenderse que aunque inicialmente todos los

entes públicos federales se encuentran sujetos a la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, sólo serán procedentes las

solicitudes indemnizatorias que reclamen un daño causado como

consecuencia de una actividad que se considere materialmente

7 Tesis 2ª CIX/2016, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo II, p. 1556. 8 “Artículo 2o. Son sujetos de esta Ley, los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal. Los preceptos contenidos en el Capítulo II y demás disposiciones de esta Ley serán aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas por los entes públicos federales y por el Estado Mexicano en su caso, en cuanto se refieran al pago de indemnizaciones”. La aceptación y cumplimiento de las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior, en su caso, deberá llevarse a cabo por el ente público federal que haya sido declarado responsable; lo mismo deberá observarse para el cumplimiento de los fallos jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de Relaciones Exteriores el conducto para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según corresponda. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus servidores públicos, no son sujetos de responsabilidad patrimonial por las opiniones y recomendaciones que formulen, así como por los actos que realicen en ejercicio de las funciones de su competencia”.


32

administrativa, y siempre que se sigan demás requisitos y procedimientos

previstos en dicha ley.

Naturaleza jurídica de Comisión Federal de Electricidad

(empresa productiva del Estado).

Como se precisó en el apartado anterior, existen dos criterios

fundamentales para determinar si cierto órgano se encuentra o no sujeto

a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado: primero, que

se trate de un ente público federal y, segundo, que realice funciones

materialmente administrativas. Por tal razón, para determinar si Comisión

Federal de Electricidad se encuentra o no obligado a dicha norma, lo

procedente es definir si se cumplen con tales condiciones.

Para analizar la naturaleza de Comisión Federal de Electricidad

debe partirse de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de

la Federación (DOF) el 20 de diciembre de 2013 (“Decreto por el que se

reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía”). Derivado de

este Decreto se reformaron y adicionaron diversos párrafos a los

artículos 25, 27 y 28 constitucionales para quedar de la siguiente

manera:

“Artículo 25. (…) (…) El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta


33

Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar. (…) Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. (…) La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en los términos que establece esta Constitución.” “Artículo 27. (…) (…) En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas


34

actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica. Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos.” “Artículo 28. (…) (…) No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia. (…) El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. El Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya Institución Fiduciaria


35

será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos. (…) El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine la ley. (…).”

En el tema que interesa, los artículos 25 y 27 constitucionales

previeron la participación de las empresas productivas del Estado en

ciertas actividades estratégicas (específicamente en la extracción del

petróleo y demás hidrocarburos y en la transmisión y distribución de

energía eléctrica), y que el Gobierno Federal deberá mantener

siempre su control y propiedad. Para precisar el alcance de estas

previsiones, conviene atender al proceso legislativo del que derivó la

reforma constitucional transcrita.

Aquélla derivó de tres iniciativas presentadas por distintas fuerzas

políticas y las Comisiones Legislativas de la Cámara de origen (Senado)

que las dictaminaron precisaron que más allá de las distintas

particularidades de cada una de ellas, todas tenían como objetivo central

generar un nuevo diseño institucional para el sector energético9.

Para efectos del presente asunto se destaca que el Dictamen de las

Comisiones Legislativas señala dos pilares centrales de la nueva

industria energética mexicana: a) la participación de capitales privados en

9 Este dictamen legislativo se encuentra disponible en la página http://www.senado.gob.mx/comisiones/estudios_legislativos1/docs/relevantes/RCME_3-1.pdf, y se refiere a las iniciativas presentadas el 31 de julio de 2013 por diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional; de 14 de agosto de 2013 por el Titular del Poder Ejecutivo y de 20 siguiente, por senadores del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.

http://www.senado.gob.mx/comisiones/estudios_legislativos1/docs/relevantes/RCME_3-1.pdf


36

diversas áreas industriales que habían sido reservadas al Estado en la

historia moderna del país, y b) la transformación de ciertos órganos

estatales existentes a modalidades orgánicas y competenciales

novedosas, tales como los Órganos Reguladores Coordinados en

Materia de Energía o las empresas productivas del Estado (en el caso de

Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad).

En relación con el primer tema, aunque el dictamen se centra

principalmente en la industria de hidrocarburos, se estima que vale la

pena detenerse en las razones esgrimidas, puesto que contextualizan el

objetivo perseguido con la creación de las “empresas productivas del

Estado”. Las comisiones señalan que mientras el mercado internacional

de hidrocarburos se enfrenta a una “revolución tecnológica” que ha

ampliado los patrones globales de oferta de hidrocarburos, nuestro país

se encuentra al borde de convertirse en un “importador neto de

energía”10. Que ante tal situación resulta necesario fortalecer a Petróleos

Mexicanos y colocarlo como un jugador central del sector energético

nacional e internacional y, que para ello es necesario que se le permita

compartir los riesgos inherentes a la exploración y extracción de

hidrocarburos con empresas privadas:

“De hecho, un análisis de los diversos mecanismos de explotación de hidrocarburos nos demuestra que no contamos con las mismas herramientas que los demás. Mientras que en México el Estado absorbe todo el riesgo al no volver a Petróleos Mexicanos una verdadera empresa y no permitir mecanismos de participación privada que no sean los contratos de servicios, el resto de los países transfiere ese riesgo y costos a las empresas, ya sean públicas o privadas, sin afectar en ningún momento su potestad sobre el recurso. Esos países lo hacen a través de los contratos de riesgo, llamados así por ser un mecanismo mediante el cual el dueño del recurso transfiere los riesgos de su

10 Op. cit., p. 175.


37

explotación económica a un tercero, sin menoscabo de su propiedad.”11

Por su parte, las distintas transformaciones jurídicas de los órganos

estatales es justificado genéricamente por las comisiones bajo el

argumento de constituirse en instrumentos jurídicos idóneos para la

regulación y participación estatal en la nueva industria energética.

En este sentido y en relación específica con las empresas productivas del

Estado, el Dictamen legislativo se limita a señalar, por un lado, que con

su creación se busca otorgar al sector público “otra posibilidad” orgánica

para realizar las áreas estratégicas a su cargo12 y, por otro, a describir

tanto los aspectos relativos al proceso de transformación de entidades

paraestatales a empresas productivas del Estado de Petróleos

Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad, como los principios que

regirán su estructura orgánica y competencial bajo esa nueva figura13.

Dicho régimen quedó plasmado en los artículos transitorios del

Decreto de reforma constitucional. No está de más señalar que aunque

prever contenidos materiales permanentes en disposiciones que se

pretenden “transitorias” se trata de una técnica legislativa no idónea,

puesto que podría generar incertidumbre jurídica a los particulares al no

estar directamente visible en el cuerpo de nuestro texto constitucional, lo

cierto es que conforme a la interpretación doctrinaria y jurisprudencial, los

artículos transitorios resultan igualmente vinculantes.

El régimen transitorio de la reforma constitucional ordenó la

transformación de Comisión Federal de Electricidad y Petróleos

11 Ibídem, pp. 183 y 184. 12 En este sentido se afirma que “La reforma constitucional que se dictamina incorpora el concepto de “empresas productivas del Estado” como otra posibilidad para que el sector público que tiene a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas de exploración y extracción de petróleo y de los demás hidrocarburos en el subsuelo, pueda llevarlas a cabo”, p. 167. 13 Ibídem pp. 168- 171.


38

Mexicanos en empresas productivas del Estado, conforme a lo previeran

las leyes y dentro de los dos años siguientes a la publicación del Decreto

(artículo tercero):

“Tercero. La ley establecerá la forma y plazos, los cuales no podrán exceder dos años a partir de la publicación de este Decreto, para que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad se conviertan en empresas productivas del Estado. En tanto se lleva a cabo esta transición, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios quedan facultados para recibir asignaciones y celebrar los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 que se reforma por este Decreto. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad podrá suscribir los contratos a que se refiere el párrafo sexto del artículo 27 que se reforma por virtud de este Decreto.”

Por otro lado, el artículo vigésimo transitorio establece el régimen

jurídico de las empresas productivas del Estado, en los términos

siguientes:

“Vigésimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto de este Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para regular a las empresas productivas del Estado, y establecerá al menos que:

I. Su objeto sea la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental.

II. Cuenten con autonomía presupuestal y estén sujetas sólo al balance financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la Secretaría del ramo en materia de Hacienda, apruebe el Congreso de la Unión. Su régimen de remuneraciones será distinto del previsto en el artículo 127 de esta Constitución.

III. Su organización, administración y estructura corporativa sean acordes con las mejores prácticas a nivel internacional, asegurando su autonomía técnica y de gestión, así como un régimen especial de contratación para la obtención de los mejores resultados de sus actividades, de forma que sus


39

órganos de gobierno cuenten con las facultades necesarias para determinar su arreglo institucional.

IV. Sus órganos de gobierno se ajusten a lo que disponga la ley y sus directores sean nombrados y removidos libremente por el Titular del Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de Administración. Para el caso de empresas productivas del Estado que realicen las actividades de exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos en términos de lo previsto por el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, la ley deberá establecer, entre otras disposiciones, que su Consejo de Administración se conforme de la siguiente manera: cinco consejeros del Gobierno Federal, incluyendo el Secretario del Ramo en materia de Energía quien lo presidirá y tendrá voto de calidad, y cinco consejeros independientes.

V. Se coordinen con el Ejecutivo Federal, a través de la dependencia competente, con objeto de que sus operaciones de financiamiento no conduzcan a un incremento en el costo de financiamiento del resto del sector público o bien, contribuyan a reducir las fuentes de financiamiento del mismo.

VI. Cuenten, en términos de lo establecido en las leyes correspondientes, con un régimen especial en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas y demás que se requieran para la eficaz realización de su objeto, de forma que les permita competir con eficacia en la industria o actividad de que se trate.

Una vez que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, y Comisión Federal de Electricidad, se conviertan en empresas productivas del Estado de conformidad con las leyes que se expidan para tal efecto en términos del transitorio tercero de este Decreto, no les serán aplicables las disposiciones relativas a la autonomía contenidas en las fracciones anteriores, sino hasta que conforme a las nuevas disposiciones legales se encuentren en funciones sus consejos de administración y estén en operación los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas.

Los consejeros profesionales de Petróleos Mexicanos en funciones a la entrada en vigor del presente Decreto permanecerán en sus cargos hasta la conclusión de los periodos por los cuales fueron nombrados, o bien hasta que dicho organismo se convierta en empresa productiva del Estado y sea nombrado el nuevo Consejo de Administración. Los citados consejeros podrán ser considerados para formar


40

parte del nuevo Consejo de Administración de la empresa productiva del Estado, conforme al procedimiento que establezca la ley.”

Del articulado transcrito conviene destacar que las empresas

productivas del Estado:

a) Tienen un objetivo claramente definido en nuestro texto constitucional:

“la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la

Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y

ambiental” (fracción I).

b) Gozarán de autonomía presupuestal y sólo están sujetos al balance

financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la

Secretaría de Hacienda, apruebe el Congreso de la Unión, y también

de un régimen de remuneraciones distinto al previsto en el artículo

127 constitucional (fracción II)14;

14 “Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases: I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie,

incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales.

II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren


41

c) Contarán con una organización, administración y estructura

corporativa no sólo acordes con las mejores prácticas

internacionales, sino que también deberá garantizar su autonomía

técnica y de gestión, y que sus órganos de gobierno puedan definir su

arreglo institucional (fracción III);

d) Sus directores serán nombrados y removidos libremente por el Titular

del Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de

Administración (fracción IV), y

e) Contarán con diversos regímenes especiales en materia de

adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas,

presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas, así

como todos las demás que “requieran para la eficaz realización de

su objeto, de forma que les permita competir con eficacia en la

industria o actividad de que se trate” (fracción VI).

De lo hasta aquí dicho queda claro que Comisión Federal de

Electricidad en su carácter de empresa productiva del Estado es una

empresa que pertenece al Gobierno Federal, pues por mandato

constitucional aquél mantendrá siempre el control y propiedad de ésta

(artículo 25, párrafo quinto). Asimismo, se advierte que con la

introducción de esa figura jurídica el Poder Reformador de la Constitución

pretendió establecer una nueva modalidad de entidades públicas para

cumplir con un objetivo claro y previsto en el texto constitucional: “la

asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.

V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie.

VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo”.


42

creación de valor económico e incrementar los ingresos de la

Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y

ambiental”. A juicio de esta Sala, este objetivo no sólo transforma la

mecánica de la intervención estatal en la vida económica e industrial de

la sociedad, sino que también resulta central para definir y conceptualizar

la naturaleza de las empresas productivas del Estado, ya que las leyes

que estructuren las atribuciones de Comisión Federal de Electricidad

deben desarrollar los regímenes especiales que le permitan lograr tal

mandato y competir eficazmente en la industria o actividad de que se

trate.

Con estas precisiones se pasa al estudio de la ley que estructura a

Comisión Federal de Electricidad. En cumplimento a lo previsto en el

artículo tercero transitorio del Decreto constitucional antes transcrito, el

Congreso de la Unión emitió la Ley de la Comisión Federal de

Electricidad15, que tiene por objeto regular su organización,

administración, funcionamiento, operación, control, evaluación y rendición

de cuentas, así como establecer su régimen especial en materia de: i)

empresas productivas subsidiarias y empresas filiales; ii)

remuneraciones; iii) adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras; iv)

bienes; v) responsabilidades, y vi) presupuesto y deuda (artículo 1).

Sin necesidad de ser exhaustivos, del contenido de la ley se

desprenden como elementos centrales y relevantes necesarios precisar

para su entendimiento como empresa productiva del Estado:

a) Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del

Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con

15 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de agosto de 2014.


43

personalidad y patrimonio propios, y goza de autonomía técnica,

operativa y de gestión16.

b) Tiene como finalidad desarrollar actividades empresariales,

económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto17,

el cual consiste en realizar, entre otras, las siguientes actividades:

i) prestar el servicio público de transmisión y distribución de

energía eléctrica por cuenta y orden del Estado; ii) generar,

comercializar, importar y exportar energía eléctrica y productos

asociados (conforme a la estricta separación legal que se

establezca); iii) importar, exportar, transportar, almacenar,

comprar y vender combustibles; iv) investigar y desarrollar la

tecnología requerida para las actividades que realice en la

industria eléctrica; v) comercializar los productos y servicios

tecnológicos resultantes de su investigación, y vi) las necesarias

para el cabal cumplimiento de su objeto18.

16 “Artículo 2o. La Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en la presente Ley. La Comisión Federal de Electricidad tendrá su domicilio en el Distrito Federal, sin perjuicio de que para el desarrollo de sus actividades pueda establecer domicilios convencionales tanto en territorio nacional como en el extranjero”. 17 “Artículo 4o. La Comisión Federal de Electricidad tiene como fin el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario. En la ejecución de su objeto, la Comisión Federal de Electricidad deberá actuar de manera transparente, honesta, eficiente, con sentido de equidad, y responsabilidad social y ambiental, procurando el mejoramiento de la productividad con sustentabilidad para minimizar los costos de la industria eléctrica en beneficio de la población y contribuir con ello al desarrollo nacional. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad garantizará el acceso abierto a la Red Nacional de Transmisión y a las Redes Generales de Distribución, la operación eficiente del sector eléctrico y la competencia”. 18 “Artículo 5o. La Comisión Federal de Electricidad tiene por objeto prestar, en términos de la legislación aplicable, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, por cuenta y orden del Estado Mexicano. Asimismo, dentro de su objeto público, la Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades siguientes:


44

c) Contará con regímenes especiales en distintas materias, tales

como i) de empresas productivas subsidiarias y empresas filiales;

ii) de remuneraciones; iii) adquisiciones, arrendamientos, servicios

y obras; iv) bienes; v) responsabilidades, y vi) presupuesto y

deuda, los cuales están desarrollados en la propia ley.

d) Se sujetará a su Ley, su Reglamento y las disposiciones que

deriven de los mismos. Las disposiciones previstas en otras leyes

que resulten aplicables por materia se aplicarán siempre que no

se opongan al régimen especial previsto en su ley.

e) El derecho mercantil y civil serán supletorios, y en caso de

duda se deberá favorecer la interpretación que privilegie la

mejor realización de sus fines y objeto conforme a su

I. La generación dividida en unidades y comercialización de energía eléctrica y productos asociados, incluyendo la importación y exportación de éstos, de acuerdo con la Ley de la Industria Eléctrica, y en términos de la estricta separación legal que establezca la Secretaría de Energía;

II. La importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra y venta de gas natural, carbón y cualquier otro combustible;

III. El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades geológicas y geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros, así como todas aquellas relacionadas con la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica y demás actividades que forman parte de su objeto;

IV. La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía que le permitan cumplir con su objeto, conforme a las disposiciones aplicables;

V. La investigación y desarrollo tecnológicos requeridos para las actividades que realice en la industria eléctrica, la comercialización de productos y servicios tecnológicos resultantes de la investigación, así como la formación de recursos humanos altamente especializados;

VI. El aprovechamiento y administración de inmuebles, de la propiedad industrial y la tecnología de que disponga y que le permita la prestación o provisión de cualquier servicio adicional tales como, de manera enunciativa, construcción, arrendamiento, mantenimiento y telecomunicaciones. La Comisión Federal de Electricidad podrá avalar y otorgar garantías en favor de terceros;

VII. La adquisición, tenencia o participación en la composición accionaria de sociedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto, y

VIII. Las demás actividades necesarias para el cabal cumplimiento de su objeto. La Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades a que se refiere este artículo en el país o en el extranjero”.


45

naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con

régimen especial y su régimen de gobierno corporativo, de tal

manera que pueda competir con eficiencia en la industria

energética19.

f) Contará con la organización y estructura corporativa que mejor

convenga a su objeto20, y en los términos que determine su

Consejo de Administración, quien es su órgano supremo de

administración y el encargado de definir las políticas, lineamientos

y visión estratégica de la empresa21, así como de aprobar el Plan

de Negocios22 que someta a su consideración el Director

General23.

19 “Artículo 3o. La Comisión Federal de Electricidad se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos. El derecho mercantil y civil serán supletorios. Las disposiciones contenidas en las demás leyes que por materia correspondan aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en esta Ley. En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética”. 20 “Artículo 10. La Comisión Federal de Electricidad contará con la organización y estructura corporativa que mejor convenga para la realización de su objeto, conforme lo determine su Consejo de Administración en términos de esta ley.” 21 “Artículo 12. El Consejo de Administración, órgano supremo de administración de la Comisión Federal de Electricidad, será responsable de definir las políticas, lineamientos y visión estratégica de la Comisión Federal de Electricidad, sus empresas productivas subsidiarias y empresas filiales. Al efecto, tendrá las funciones siguientes: (…).” 22 "Artículo 12. (…): III. Aprobar, revisar y, en su caso, actualizar anualmente el Plan de Negocios de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias, con base en una proyección a cinco años, y, conforme a éste, el programa operativo y financiero anual; (…).” 23 “Artículo 45. Corresponden al Director General la gestión, operación, funcionamiento y ejecución de los objetivos de la Comisión Federal de Electricidad, sujetándose a las estrategias,


46

g) Dicho Consejo estará integrado por 10 consejeros: los titulares de

la secretarías de Energía (quien lo presidirá) y de Hacienda y

Crédito Público, tres del Gobierno Federal (designados por el

Ejecutivo Federal), cuatro independientes (designados por el

propio Ejecutivo, pero ratificados por el Senado de la República) y

uno designado por los trabajadores de Comisión Federal de

Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias24. Por el

ejercicio de sus funciones como miembros del Consejo, los

consejeros estarán sujetos al régimen de responsabilidad previsto

en la propia Ley de Comisión Federal de Electricidad y no al

previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas

de los Servidores Públicos ni a cualquier otro aplicable a los

servidores públicos federales25.

h) Podrán contar con empresas productivas subsidiarias y

empresas filiales26. Mientras que las primeras comparten la

políticas y lineamientos aprobados por el Consejo de Administración. Al efecto, tendrá las funciones siguientes: (…) III. Formular y presentar para autorización del Consejo de Administración el Plan de Negocios y el programa operativo y financiero anual de trabajo; (…)”. 24 Artículo 14. El Consejo de Administración estará integrado por diez consejeros, conforme a lo siguiente: I. El titular de la Secretaría de Energía, quien lo presidirá y tendrá voto de calidad y el titular de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público; II. Tres consejeros del Gobierno Federal designados por el Ejecutivo Federal; III. Cuatro Consejeros Independientes designados por el Ejecutivo Federal y ratificados por el

Senado de la República, quienes ejercerán sus funciones de tiempo parcial y no tendrán el carácter de servidores públicos, y

IV. Un consejero designado por los trabajadores de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias (…).”

25 “Artículo 29. Los consejeros, con relación al ejercicio de sus funciones como miembros del Consejo de Administración, serán responsables exclusivamente en términos de lo dispuesto en esta Ley, por lo que no estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos o en cualquier otro ordenamiento o disposición aplicable en general a los servidores públicos de carácter federal”.


47

naturaleza de empresa productiva del Estado y se sujetan al

régimen especial previsto en la Ley de Comisión Federal de

Electricidad27, las segundas tendrán la naturaleza jurídica y se

organizarán conforme al derecho privado del lugar de su

constitución o creación (sea en México o en el extranjero)28. La

creación, fusión o escisión de empresas productivas subsidiarias y

de las empresas filiares en que participe de manera directa

Comisión Federal de Electricidad, serán autorizadas por su

Consejo de Administración, a propuesta de su Director General29.

i) Su vigilancia y auditoría se realizará por un Comité de Auditoría,

una Auditoría Externa y un Auditor Externo30. La Auditoría Superior

de la Federación podrá fiscalizar a Comisión Federal de

26 “Artículo 57. La Comisión Federal de Electricidad podrá contar con empresas productivas subsidiarias y empresas filiales, en términos de la presente Ley. (…)”. 27 “Artículo 58. Las empresas productivas subsidiarias son empresas productivas del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Se organizarán y funcionarán conforme a lo dispuesto en la presente Ley y las disposiciones que deriven de la misma. (…)”. 28 “Artículo 59. Son empresas filiales de la Comisión Federal de Electricidad aquellas en las que participe, directa o indirectamente, en más del cincuenta por ciento de su capital social, con independencia de que se constituyan conforme a la legislación mexicana o a la extranjera. Las empresas filiales no serán entidades paraestatales y tendrán la naturaleza jurídica y se organizarán conforme al derecho privado del lugar de su constitución o creación”. 29 “Artículo 60. La creación, fusión o escisión de empresas productivas subsidiarias, así como de empresas filiales en las que la Comisión Federal de Electricidad participe de manera directa, será autorizada por el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad, a propuesta de su Director General, misma que deberá presentarse conforme a las normas que dicte el propio Consejo. En caso de que el Consejo de Administración apruebe la propuesta, con las modificaciones que estime pertinentes, se procederá conforme a lo siguiente: (…). 30 “Artículo 49. La vigilancia y auditoría de la Comisión Federal de Electricidad, sus empresas productivas subsidiarias y, en su caso, empresas filiales se realizará por: I. El Comité de Auditoría; II. La Auditoría Interna, y III. El Auditor Externo”.


48

Electricidad y a sus empresas productivas subsidiarias, pero

deberá tomar en cuenta su naturaleza de empresa productiva del

Estado, conforme al régimen especial previsto en la Constitución

Federal, la Ley de Comisión Federal de Electricidad y demás

disposiciones aplicables31.

j) Deberá entregar anualmente un dividendo estatal, mismo que

será determinado por el Congreso de la Unión (a propuesta de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público), con base en la

situación financiera de la empresa, sus planes y opciones de

inversión y financiamiento32. El remanente que no se entregue

31 “Artículo 56. La Auditoría Superior de la Federación será competente para fiscalizar a la Comisión Federal de Electricidad y a sus empresas productivas subsidiarias, en términos de las disposiciones constitucionales y legales respectivas. En el desarrollo de sus auditorías y en la formulación de sus observaciones y recomendaciones, la Auditoría Superior de la Federación deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 25, párrafo cuarto, de la Constitución, las disposiciones transitorias del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013, los principios y normas establecidos en la presente Ley y en las disposiciones que de ella emanen, el marco legal de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias, su naturaleza jurídica y la de sus actos y operaciones, así como los resultados de las revisiones que en el ejercicio de sus funciones realicen los órganos de auditoría y vigilancia en términos de esta ley”. 32 “Artículo 99. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias entregarán anualmente al Gobierno Federal un dividendo estatal, conforme a lo siguiente: I. En el mes de julio de cada año, el Consejo de Administración de la Comisión Federal de

Electricidad enviará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público un reporte sobre: a) La situación financiera de la empresa y de sus empresas productivas subsidiarias, y b) Los planes, opciones y perspectivas de inversión y financiamiento en el ejercicio inmediato siguiente y los cinco años posteriores, acompañado de un análisis sobre la rentabilidad de dichas inversiones, y la proyección de los estados financieros correspondientes.

II. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, considerando la información a que se refiere la fracción anterior, determinará la propuesta de monto que la Comisión Federal de Electricidad, así como cada una de sus empresas productivas subsidiarias, deberán entregar al Gobierno Federal como dividendo estatal;

III. Los montos señalados en la fracción anterior se incluirán en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal que corresponda, para su aprobación por parte del Congreso de la Unión, y

IV. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias enterarán el dividendo estatal aprobado en la Ley de Ingresos de la Federación a la Tesorería de la Federación, en la forma y términos que señale la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”.


49

deberá ser reinvertido, conforme lo decida su Consejo de

Administración33.

k) Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas

subsidiarias ejercerán sus presupuestos conforme a su régimen

especial y sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público34.

Por un lado, ciertos contenidos que hasta ahora se han descrito

llaman la atención porque no parecen propios de un ente público, sino

más bien a los “estatutos” de una empresa privada. Sin embargo, tales

previsiones son congruentes con que el Constituyente estableciera que el

objetivo de las empresas productivas del Estado era la creación de valor

económico e incrementar los ingresos de la Nación. Por otro lado,

también llama la atención que aunque Comisión Federal de Electricidad

es una empresa propiedad del Gobierno Federal se previó como

supletorio el derecho mercantil (y no el administrativo). Este “cambio

de paradigma” (tal como lo denomina la exposición de motivos de la Ley)

tiene un objetivo claro y puntual, si se atiende al propio proceso

legislativo que le dio origen: establecer una verdadera figura

empresarial que le permitiera un actuar flexible y eficiente, en virtud

de la “inminente apertura de la industria energética”. Para mayor claridad,

vale la pena citar la exposición de motivos35:

33 “Artículo 100. El remanente del monto que no se entregue como dividendo estatal en términos del artículo anterior, será reinvertido conforme a las decisiones que adopte el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad”. 34 “Artículo 104. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias ejercerán sus respectivos presupuestos conforme a lo siguiente, sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: (…)”. 35 Exposición de motivos de la “Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expiden la Ley de Petróleos Mexicanos y la Ley de la Comisión Federal de Electricidad y se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”, presentada por el Ejecutivo Federal al Senado de la República, y disponible en la


50

“El mandato constitucional de transformar a Petróleos Mexicanos y a la Comisión Federal de Electricidad en empresas productivas del Estado se explica no sólo en virtud de la inminente apertura de nuestro mercado energético, sino de reconocer que actualmente nuestras empresas estatales más importantes son administradas por el propio Estado y se encuentran sujetas a un excesivo sistema de control gubernamental que les impide gozar de la flexibilidad empresarial que requieren para operar eficientemente, sobre todo si las comparamos con empresas similares a nivel internacional. Por ello, se estima que una auténtica reforma a nuestras empresas estatales no sólo debe dirigirse a dotarlas de nuevas herramientas que mejoren sus operaciones cotidianas, sino que requiere un radical y nuevo entendimiento de las mismas, de modo que cuenten con una estructura empresarial autónoma, flexible y sustentada en las mejores prácticas de gobierno corporativo, que les facilite tomar decisiones, aumentar su capacidad productiva, optimizar la ejecución de sus proyectos y mejorar sus índices de productividad y rentabilidad. Todo ello permitirá consolidarlas como agentes centrales de las industrias de hidrocarburos y eléctrica. (…) La nueva figura parte del reconocimiento de que el marco jurídico que rige actualmente a nuestras empresas estatales es inadecuado para que el Estado realice actividades de carácter comercial e industrial de manera eficiente. Ello es así, debido a que no están diseñadas bajo una lógica empresarial que pretenda incrementar los ingresos del Estado. (…) Es por ello que la transformación que se propone para Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad es de gran calado, pues se plantea transformar en su totalidad el régimen jurídico al que están sujetas, alejándolas, en lo máximo posible, del sector público, y acercándolas al sector privado. De esta manera, de aprobarse la presente iniciativa, Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad estarán sujetas, en primer término, a lo dispuesto en sus respectivas Leyes, sus reglamentos y las disposiciones que deriven de dichos ordenamientos, tales como la normatividad que emitan sus respectivos Consejos de Administración.

Gaceta del Senado de la República del día 30 de abril de 2014 (LXII/2SPO-130/47280) y en el sitio web: http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/reforma_energetica/LPM.pdf.

http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/reforma_energetica/LPM.pdf


51

En segundo término, y donde se introduce el verdadero cambio de paradigma, el derecho civil y mercantil serán supletorios. Es decir, no se acudirá más a la legislación administrativa para colmar las lagunas sobre el funcionamiento de las empresas, como ahora ocurre. No será aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales ni su reglamento. No será supletoria la legislación sobre contrataciones públicas. Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad se regirán, como cualquier empresa privada, por lo señalado en sus "estatutos sociales· (en este caso sus respectivas Leyes) y por las demás disposiciones del derecho mercantil y civil. Lo anterior significa que, a partir de su trasformación, nuestras empresas estatales deberán operar bajo principios de derecho privado y no público; situación que, de igual forma, deberán tomar en cuenta los órganos fiscalizadores competentes y los distintos órganos jurisdiccionales, al ejercer sus respectivas atribuciones. (…) En síntesis, la transformación ordenada por la Carta Magna constituye un auténtico cambio de paradigma, pues pretende alinear la estructura de un organismo público a la de una empresa, dado que ambas comparten el mismo objetivo: generar valor económico. Es decir, la iniciativa propone diseñar empresas de exclusiva propiedad del Estado Mexicano que gocen de amplia autonomía en diversos ámbitos, como si fuesen empresas de carácter privado, y asignarles flexibilidad para celebrar los contratos que, desde una visión exclusivamente empresarial, requieran en su operación cotidiana para conseguir mejores condiciones de rentabilidad.”

La línea argumentativa plasmada en el trabajo legislativo evidencia

que era necesario introducir un nuevo modelo de empresa estatal alejada

en la medida de lo posible de la regulación que rige a los entes públicos

existentes —administrativa—, para otorgarles una “flexibilidad y

autonomía” operativa similar a las empresas que se rigen por el derecho

privado. El que no sea posible acudir a principios propios de derecho

administrativo y a las categorías existente de entes públicos se justifica

en virtud de que resultaría incompatible con: a) un diseño organizacional

y de operación basado en principios de gobierno corporativo; b) la


52

reducción de los controles estatales en la operación cotidiana de la

empresa, y c) la “reconceptualización” del papel del Gobierno Federal

como propietario con funciones claras y delimitadas, y no como su

“administrador principal”. Sólo de esta manera, se consideró, las

empresas productivas del Estado gozarían de una estructura que les

permitiera ser económicamente rentables para el Estado.

Es decir, con la creación de las empresas productivas del Estado

se pretendió establecer una técnica novedosa de organización

institucional con la que ahora cuenta el Gobierno Federal para la

realización de ciertas y específicas atribuciones que constitucionalmente

se le encomiendan, tales como el servicio público de transmisión y

distribución de energía eléctrica, o la exploración y extracción de

hidrocarburos. Este organismo con estructura y principios empresariales

pretende ser flexible y para ello es necesario “romper” con la tradicional

lógica de controles y jerarquía administrativa, así como exceptuarse de

las normas tradicionalmente que regulan los demás entes de la

administración pública federal (sea centralizada y paraestatal). En efecto,

como parte de su “régimen especial” el legislador pretendió diferenciar a

Comisión Federal de Electricidad (y Petróleos Mexicanos) de los demás

entes públicos, puesto que:

a) Se regirán por sus leyes, reglamentos y supletoriamente por el

derecho civil y mercantil;

b) Sus Consejeros no están sujetos a la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos

(artículo 29). Sin embargo, dicha ley sí resulta vinculante al

personal de Comisión Federal de Electricidad y sus empresas


53

productivas subsidiarias, con la salvedad de que su aplicación

corresponde a las respectivas Unidades de Responsabilidades36;

c) A sus adquisiciones, arrendamientos, contrataciones de obras y de

servicios y obras no les resulta aplicables ni la Ley de

Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público ni la

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

(artículo 77, párrafo segundo)37.

d) Aunque sus bienes inmuebles se benefician del régimen de

dominio público de la Federación previsto en la Ley General de

Bienes Nacionales, dicha normativa no resulta aplicable respecto

de los actos de disposición, gravamen, adquisición, arrendamiento,

enajenación y administración38.

36 “Artículo 92.- La aplicación de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos al personal de la Comisión Federal de Electricidad y de sus empresas productivas subsidiarias corresponderá a sus unidades de responsabilidades, que serán competentes exclusivamente para: I. Recibir y dar atención a quejas y denuncias y realizar investigaciones con motivo de las mismas, y II. Tramitar los procedimientos de responsabilidad administrativa e imponer las sanciones respectivas, en términos de las leyes aplicables. Las unidades de responsabilidades no tendrán competencia alguna en materia de control interno y auditoría y se garantizará su independencia orgánica de la Auditoría Interna y de las áreas que en su caso se establezcan para coordinar el sistema de control interno”. 37 “Artículo 77. (…) A las adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y obras de cualquier naturaleza que realicen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias les serán aplicables las disposiciones que al efecto establece esta Ley y las demás que deriven de la misma. No les serán aplicables la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público ni la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”. 38 “Artículo 90.- Los bienes inmuebles de la Comisión Federal de Electricidad y de sus empresas productivas subsidiarias estarán sujetos al régimen de dominio público de la Federación conforme a las disposiciones que para tal figura jurídica establecen la Ley General de Bienes Nacionales y esta Ley. (…) Artículo 91.- El Consejo de Administración emitirá las políticas que regulen los actos de disposición y gravamen a que se refiere el artículo anterior, así como las relativas a la adquisición, arrendamiento, enajenación y administración de los bienes de la Comisión Federal de Electricidad, de sus empresas productivas subsidiarias y, en su caso, empresas filiales, considerando lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución y sin que sean aplicables al efecto las disposiciones relativas de la Ley General de Bienes Nacionales”.


54

e) No les serán aplicables las disposiciones de austeridad contenidas

en el Presupuesto de Egresos de la Federación, sin perjuicio de

que el Consejo de Administración emita sus propios programas en

la materia39.

Asimismo y derivado de la reforma constitucional en materia

energética que ha sido materia de análisis, el legislador Federal reformó,

entre otras, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (artículo 4,

último párrafo) y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria (artículo 5, último párrafo), para precisar que no resultarían

aplicables a las empresas productivas del Estado:

Ley Federal de las Entidades Paraestatales “Artículo 3o. (…) (…) Las empresas productivas del Estado y sus respectivas empresas productivas subsidiarias, la Procuraduría Agraria, la Procuraduría Federal del Consumidor, la Agencia de Noticias del Estado Mexicano y el Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano, atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia del presente ordenamiento.”

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

“Artículo 5o. La autonomía presupuestaria otorgada a los ejecutores de gasto a través de la Constitución Política de los

39 “Artículo 104.- La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias ejercerán sus respectivos presupuestos conforme a lo siguiente, sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: (…) III. No les serán aplicables las disposiciones de austeridad contenidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación ni aquéllas que, en su caso, se emitan para la Administración Pública Federal. Sin embargo, deberán implementar programas propios de austeridad en el gasto y uso de recursos, sin menoscabo de la eficiencia en su operación, conforme a las disposiciones que apruebe el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad, que les permitan generar economías y mejorar su balance financiero; (…)”.


55

Estados Unidos Mexicanos o, en su caso, de disposición expresa en las leyes de su creación, comprende: (…) Los ejecutores de gasto público que cuenten con autonomía presupuestaria deberán sujetarse a lo previsto en esta Ley y a las disposiciones específicas contenidas en las leyes de su creación, sujetándose al margen de autonomía establecido en el presente artículo. Las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias se sujetarán exclusivamente a lo dispuesto en sus respectivas leyes.”

Ahora bien, dado que el artículo 25 constitucional señala en su

párrafo quinto que la propiedad y control le corresponden al Gobierno

Federal40, es indudable que las empresas productivas del Estado se

encuentra en el ámbito de la Administración Pública Federal. En este

sentido, vale la pena recordar que el artículo 90 constitucional establece

que:

“Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado.

40 “Artículo 25. (…) (…) El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.


56

(…).”

De dicho precepto se advierte que queda claro que la

Administración Pública Federal será “centralizada y paraestatal”, de tal

manera que los distintos entes públicos que se agrupen dentro de

aquélla deben ser incorporados en alguna de esas categorías. Así, dado

que ni la reforma constitucional en materia energética ni alguna otra

posterior han reconfigurado a la administración pública, debe entenderse

que dentro de la centralización y la paraestatalidad se comprenden todas

y cada una de las distintas modalidades de configuración orgánica con

las que cuenta la Administración para ejercer las funciones que

constitucionalmente se le encomiendan.

En este sentido, no pasa inadvertido que la reforma constitucional

en materia energética pretendió crear una nueva categoría de entes

públicos con un régimen especial de autonomía y flexibilidad operativa,

distinta a los hasta entonces existentes. Esto es así, en primer lugar,

porque del artículo 90 constitucional se advierte que, por regla general, la

Constitución Federal no define ni establece las diversas características,

funciones y controles que estructuran a los distintos entes pertenecientes

a la administración pública paraestatal, sino que dicha configuración, por

el contrario, debe ser desarrollada por el legislador ordinario —esto es,

en una ley— conforme a las características que se requieran para el

cumplimiento de ciertas funciones en concreto.

En segundo lugar, porque en este caso en concreto —y a

diferencia de la regla general antes descrita— el Constituyente

Permanente no sólo estableció a la Constitución Federal como “origen” o

fuente de las empresas productivas del Estado —específicamente

Comisión Federal de Electricidad y Petróleos Mexicanos—, sino que es el

propio régimen transitorio de una reforma constitucional el que establece


57

las características orgánicas generales que las leyes deben desarrollar, a

fin de garantizar su flexibilidad operativa para estar en aptitud de dar

cumplimiento a un mandato igualmente constitucional.

Es a partir de estas consideraciones que esta Sala estima que las

empresas productivas del Estado constituyen una nueva categoría de

entidad de la Administración Pública Paraestatal, distinta a las hasta

entonces existentes, pues no sólo no está sujeta a las mismas

modalidades de control y coordinación, sino que también se diferencia de

aquéllas por su régimen especial basado en el derecho mercantil y civil, y

con una estructura que se dirige a la realización de objetivos comerciales,

para incrementar los ingresos de la Nación. Es decir, se trata de una

nueva categoría de empresas públicas pertenecientes a la

Administración Pública Federal que deben ser incluidas en las

tradicionales categorías de “centralizada” y “paraestatal” del artículo 90

constitucional, pero con un régimen distinto y ordenado

constitucionalmente.

Ahora bien, debe precisarse que el hecho de que esta nueva

entidad pretenda orientarse bajo principios de gobierno corporativo y

eficiencia y que el derecho común le sea supletorio, en modo alguno

pretende excluirlas por completo de la órbita del derecho público.

Por un lado, puesto que son normas de derecho público las que,

precisamente, constituyen el fundamento de su existencia en cuanto

empresa productiva del Estado propiedad del Gobierno Federal (artículos

25, párrafo quinto, y 27, párrafo octavo constitucionales, en relación con

los artículos transitorios tercero y vigésimo del Decreto antes citado41, y 2

41 Se estima innecesario citar, nuevamente, los artículos constitucionales referidos, toda vez que pueden ser visibles en párrafos 31, páginas 16 a 18 de la presente ejecutoria.


58

de la Ley de Comisión Federal de Electricidad42). Por otro, porque de

manera expresa la Ley de Comisión Federal de Electricidad las sujeta a

diversos ordenamientos jurídicos, a fin de cumplir con otros valores y

principios igualmente tutelados por nuestra Constitución Federal, tales

como las previsiones en materia de transparencia e información pública

gubernamental43, anticorrupción44 y fiscalización45, por mencionar

algunas.

De lo hasta aquí se ha dicho, se advierten las siguientes

características de las empresas productivas del Estado:

42 “Artículo 2. La Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en la presente Ley. La Comisión Federal de Electricidad tendrá su domicilio en el Distrito Federal, sin perjuicio de que para el desarrollo de sus actividades pueda establecer domicilios convencionales tanto en territorio nacional como en el extranjero”. 43 “Artículo 114. En cumplimiento a lo dispuesto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás disposiciones aplicables en la materia, el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad adoptará las medidas necesarias para el resguardo y protección de la información relacionada con las actividades empresariales, económicas e industriales que desarrollen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias para la consecución de sus objetos, y que signifique el poder obtener o mantener una ventaja competitiva o económica frente a terceros en la realización de tales actividades. Dicha información se considerará comercial reservada en términos de la citada ley.” “Artículo 115. En el cumplimiento de las obligaciones de difusión de información previstas en la presente Ley, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás disposiciones aplicables, la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias procurarán que los informes o reportes se presenten de forma clara, sencilla, precisa, confiable y actualizada”. 44 “Artículo 88. Las contrataciones que realicen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias estarán sujetas a lo dispuesto en la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas, entre otros ordenamientos. Al efecto, la Secretaría de la Función Pública será autoridad competente”. 45 “Artículo 56. La Auditoría Superior de la Federación será competente para fiscalizar a la Comisión Federal de Electricidad y a sus empresas productivas subsidiarias, en términos de las disposiciones constitucionales y legales respectivas”.


59

a) Son entidades públicas, esto es, empresas de exclusiva propiedad

del Estado y con un origen y un mandato previsto en normas de

derecho público, tal como la Constitución Federal y su ley.

b) Aunque pertenecen a la Administración Pública Federal, se trata de

una nueva categoría de entidades paraestatales con un novedoso

modo de configuración orgánica para el cumplimiento de funciones

y actividades constitucionales específicas.

c) Cuentan con un mandato constitucional claro: la creación de valor

económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de

equidad y responsabilidad social y ambiental.

d) Dicho mandato constitucional requiere diversos regímenes

especiales en distintas materias, a fin de garantizar su autonomía

técnica, operativa y de gestión.

e) Su estructura y operación debe estar sustentada en prácticas de

gobierno corporativo y, por lo mismo, son ajenas a los controles

que tradicionalmente se han previsto para los organismos públicos

pertenecientes a la administración pública centralizada y

paraestatal.

f) El derecho civil y mercantil serán supletorios y, en caso de duda,

deberá favorecerse la interpretación que privilegie la mejor

realización de sus fines y objeto, conforme a su naturaleza de

empresa productiva del Estado con régimen especial.

De las conclusiones aquí alcanzadas se advierte que la

transformación de Comisión Federal de Electricidad en empresa


60

productiva del Estado únicamente pretendió otorgarle un nuevo marco

jurídico con mayor flexibilidad operativa, que se acercara y le permitiera

competir con las empresas privadas, pero no excluirla totalmente del

régimen de derecho público.

En este sentido, esta Sala considera que al tratarse de una entidad

perteneciente a la Administración Pública Federal, Comisión Federal de

Electricidad sí es un ente público para efectos de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado.

A. Naturaleza de las funciones del acto que se reclama

Definido el primer requisito que define si a Comisión Federal de

Electricidad le resulta o no aplicable la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, procede ahora analizar si se acredita el segundo

(ver supra párrafos 28 y 29). Esto es, lo que ahora debe es responder

¿qué tipo de funciones realiza Comisión Federal de Electricidad? En

concreto, ¿Comisión Federal de Electricidad realiza o no funciones

que pueden calificarse como materialmente administrativas?.

Esta Sala considera que Comisión Federal de Electricidad no

realiza funciones materialmente administrativas sino mercantiles y, por tal

razón, no es posible exigirle una reparación por la vía de la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Derivado de la reforma constitucional en materia energética que ha

sido previamente mencionada, la transmisión y distribución de energía

eléctrica se encuentran previstas en los artículos 25, párrafo quinto; 27

párrafo sexto, y 28, párrafo cuarto, en los siguientes términos:

“Artículo 25. (…) (…)


61

El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar. (…).” “Artículo 27. (…) (…) En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía


62

eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica. (…).” “Artículo 28. (…) No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.”

De estos artículos se advierte, por un lado, que la transmisión y

distribución de energía eléctrica son áreas estratégicas y servicios

públicos cuya prestación se reservó en exclusiva al Estado, sin que su

intervención en las mismas se considere monopólica. En este sentido,

nuestra Constitución es clara: en el servicio público de transmisión y

distribución de energía eléctrica no se otorgarán concesiones, sin

perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares y

que éstos participen en otras áreas de la industria —tal como la

generación y comercialización—.

Por otro lado, y a diferencia de lo que sucede con la explotación y

extracción de hidrocarburos, el texto constitucional no reservó la

participación estatal en las materias en estudio a las empresas


63

productivas del Estado46, sino que su intervención puede realizarse

mediante éstas o cualquier otro tipo de entidad pública47. Es decir, que el

Estado puede decidir cuál de esos tipos de órganos estatales se

encargarán de los servicios públicos de transmisión y distribución de

energía eléctrica.

En este sentido, el legislador ordinario estableció que Comisión

Federal de Electricidad se encargará de tales actividades por cuenta y

orden del Estado, puesto que en el primer párrafo del artículo 5º, de su

ley se dispone como su objeto:

“Artículo 5o. La Comisión Federal de Electricidad tiene por objeto prestar, en términos de la legislación aplicable, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, por cuenta y orden del Estado Mexicano. Asimismo, dentro de su objeto público, la Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades siguientes:

46 En este sentido, el párrafo séptimo del artículo 27 constitucional es claro en que cuando el Estado decida intervenir en la exploración y extracción de hidrocarburos deberá realizarlo mediante un contrato o asignación a una empresa productiva del Estado: “Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos”. 47 Conviene destacar que la Ley de la Industria Eléctrica incluye en las definiciones de “transportista” y “distribuidor” (esto es, los sujetos que realizan las actividades de transmisión y/o distribución de energía eléctrica) tanto a los las empresas productivas del Estado como a otro tipo de órganos públicos: “Artículo 3o. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: (…) XXI. Distribuidor: Los organismos o empresas productivas del Estado o sus empresas productivas subsidiarias, que presten el Servicio Público de Distribución de Energía Eléctrica; (…) LIV. Transportista: Los organismos o empresas productivas del Estado, o sus empresas productivas subsidiarias, que presten el Servicio Público de Transmisión de Energía Eléctrica; (…)”.


64

I. La generación dividida en unidades y comercialización de energía eléctrica y productos asociados, incluyendo la importación y exportación de éstos, de acuerdo con la Ley de la Industria Eléctrica, y en términos de la estricta separación legal que establezca la Secretaría de Energía;

II. La importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra y venta de gas natural, carbón y cualquier otro combustible;

III. El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades geológicas y geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros, así como todas aquellas relacionadas con la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica y demás actividades que forman parte de su objeto;

IV. La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía que le permitan cumplir con su objeto, conforme a las disposiciones aplicables;

V. La investigación y desarrollo tecnológicos requeridos para las actividades que realice en la industria eléctrica, la comercialización de productos y servicios tecnológicos resultantes de la investigación, así como la formación de recursos humanos altamente especializados;

VI. El aprovechamiento y administración de inmuebles, de la propiedad industrial y la tecnología de que disponga y que le permita la prestación o provisión de cualquier servicio adicional tales como, de manera enunciativa, construcción, arrendamiento, mantenimiento y telecomunicaciones. La Comisión Federal de Electricidad podrá avalar y otorgar garantías en favor de terceros;

VII. La adquisición, tenencia o participación en la composición accionaria de sociedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto, y

VIII. Las demás actividades necesarias para el cabal

cumplimiento de su objeto.”

Aunque a primera vista podría considerarse que la transmisión y

distribución deberían calificarse como actividades “administrativas”, dado

que Comisión Federal de Electricidad las realiza por cuenta y orden del

Estado, ello sería incorrecto dado que se pasaría por alto que el

Constituyente Permanente ordenó la creación de una nueva figura o

categoría de organismo público con un régimen comercial —esto es,


65

distinto y diferenciado de cualquier otro ente público—, y que dicho

régimen especial busca otorgarle flexibilidad para cumplir un objetivo

constitucional: la creación de valor económico para el Estado mexicano.

En efecto, esta Sala considera que al existir un mandato expreso y

claro a nivel constitucional, éste debe ser el punto de partida o la premisa

central que oriente la categorización de las diversas funciones que

Comisión Federal de Electricidad realice, sea la prestación del servicio de

transporte, distribución o suministro de energía eléctrica. En este sentido,

vale la pena, por un lado, precisar que la única excepción a su actuar

que puede considerarse como acto administrativo son todos los

actos que Comisión Federal de Electricidad realice dentro de un

procedimiento de contratación hasta el momento del fallo, pues una

vez firmado el contrato éste y todos los aspectos que deriven del

mismo deberán considerarse mercantiles, tal como lo dispone el

artículo 82 de la Ley de Comisión Federal de Electricidad:

“Artículo 82. Todos los actos que se desarrollen dentro del procedimiento de contratación que se regula en el presente Capítulo, hasta el momento del fallo, inclusive, serán de naturaleza administrativa. Una vez firmado el contrato, éste y todos los actos o aspectos que deriven del mismo serán de naturaleza privada y se regirán por la legislación mercantil o común aplicable.”

Por otro lado, y en congruencia con lo hasta aquí interpretado debe

recordarse que la Ley de Comisión Federal de Electricidad ordena que el

derecho mercantil y civil serán supletorios al actuar de Comisión Federal

de Electricidad; que en caso de duda deberá preferirse la interpretación

que privilegie la realización de sus fines y objetos conforme a su

naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen

especial, así como su régimen de gobierno corporativo, de tal manera

que pueda competir eficientemente en la industria energética:


66

“Artículo 3o. La Comisión Federal de Electricidad se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos. El derecho mercantil y civil serán supletorios. Las disposiciones contenidas en las demás leyes que por materia correspondan aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en esta Ley. En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética.” “Artículo 4o. La Comisión Federal de Electricidad tiene como fin el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario.

En la ejecución de su objeto, la Comisión Federal de

Electricidad deberá actuar de manera transparente, honesta,

eficiente, con sentido de equidad, y responsabilidad social y

ambiental, procurando el mejoramiento de la productividad con

sustentabilidad para minimizar los costos de la industria

eléctrica en beneficio de la población y contribuir con ello al

desarrollo nacional. Asimismo, la Comisión Federal de

Electricidad garantizará el acceso abierto a la Red Nacional de

Transmisión y a las Redes Generales de Distribución, la

operación eficiente del sector eléctrico y la competencia.”

A juicio de esta Sala el artículo 4, primer párrafo, es claro: no

importa si las actividades son tradicionalmente consideradas como

“empresariales”, “económicas”, industriales” o “comerciales”, todas ellas

están interrelacionadas y deben ser interpretadas en función de su objeto

y mandato constitucional, pues Comisión Federal de Electricidad las

realiza con la misma finalidad: generar valor económico y rentabilidad

para el Estado Mexicano como su propietario.


67

Esta perspectiva mercantil de las actividades de transmisión y

distribución de energía eléctrica en modo alguno pasa por alto que

tradicionalmente las etiquetas de “servicio público” o “área estratégica”

podrían asociarse con el ámbito propio de regulación del derecho

administrativo. Sin embargo, conviene destacar que la propia Ley de la

Industria Eléctrica establece una previsión clara:

“Artículo 5o. El Gobierno Federal, los Generadores, los Transportistas, los Distribuidores, los Comercializadores, los Usuarios Calificados Participantes del Mercado y el CENACE, cada uno en el ámbito de sus competencias y responsabilidades, ejecutarán los actos que resulten necesarios para mantener la integridad y el funcionamiento eficiente del Sistema Eléctrico Nacional. En lo no previsto por esta Ley, se consideran mercantiles los actos de la industria eléctrica, por lo que se regirán por el Código de Comercio y, de modo supletorio, por las disposiciones del Código Civil Federal.”

Así, esta Sala concluye que dado que no está regulado ni en la Ley

de Comisión Federal de Electricidad ni en la Industria Eléctrica la vía para

exigir el pago indemnizatorio a dicha empresa productiva, y en virtud de

que los principios y objetivos constitucionales que orientan el actuar de

Comisión Federal de Electricidad conforme a su nueva naturaleza, dicha

reclamación no debe considerarse como una actividad administrativa sino

mercantil, pues es precisamente la normativa civil y mercantil la que

resulta supletoria para ser acorde con el mandato y las funciones que

desde la Constitución se le encomiendan a Comisión Federal de

Electricidad. Consecuentemente, debe concluirse que no es aplicable la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, a pesar de que

Comisión Federal de Electricidad sea un ente público.


68

Analizada la naturaleza de los actos que se relacionan con el

origen del presente juicio, esta Sala está en posibilidad de responder los

conceptos de violación, que se analizan de manera conjunta dada su

estrecha relación.

Como quedó sintetizado al inicio de esta sentencia, la Sala

Regional en cita confirmó el desechamiento de la demanda de nulidad

porque consideró que con motivo de su transformación en empresa

productiva del Estado Comisión Federal de Electricidad se rige por la

legislación civil y mercantil y, consecuentemente, el acuerdo de doce de

octubre de dos mil dieciséis, por el cual se desechó por improcedente la

demanda en contra de la resolución negativa ficta recaída al escrito

presentado el veinticuatro de mayo de dos mil dieciséis ante la

Superitendencia Zona Victoria de la Comisión Federal de Electricidad el

veinticuatro de mayo de dos mil dieciséis por el cual se reclamó la

responsabilidad del Estado por la actividad administrativa irregular a

través de la Comisión Federal de Electricidad por ocasionar la muerte de

Armando Medellín Catache ante la descarga eléctrica que recibió por

parte de líneas conductoras de media tensión, atribuidas a la Comisión

Federal de Electricidad, no eran actos que pudiesen considerarse de

naturaleza administrativa.

Lo anterior en razón a que a raíz del reforma a los artículos 25,

párrafo cuarto, 27, párrafo sexto y 28 párrafo cuarto, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de energía y de la

entrada en vigor de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad,

publicadas en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de

dos mil trece y once de agosto de dos mil catorce la Comisión Federal de

Electricidad se transformó por ministerio de ley en empresa productiva

del Estado.


69

Por lo que conforme a los artículos 3º, 7º, 82 y 118, de la Ley de la

Comisión Federal de Electricidad, se advierte que los actos que emita la

señalada Comisión le son aplicables las legislaciones mercantil y civil,

por lo que serán de esa naturaleza y serán resueltos en vía mercantil o

civil, por los Tribunales Federales competentes en esas materias, o bien,

a través de los mecanismos de solución que pacten las partes.

De ahí que si de acuerdo a lo considerado, se advierte que en el

caso planteado, la vía prevista en la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado no encuadra en los supuestos de procedencia del

juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa fundamentalmente porque la referida Comisión en esos

supuestos no realiza una actividad administrativa sino de carácter

industrial civil, tal circunstancia no procede equipararse a una violación al

derecho de acceso a la justicia.

Esta Sala ha señalado que el segundo párrafo del artículo 17

constitucional, establece una garantía en favor de los gobernados que se

concreta genéricamente en la posibilidad de ser parte de un proceso y de

promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los requisitos

procesales, les permita obtener una decisión sobre sus pretensiones. Sin

embargo, que tal salvaguarda no debe pasar por alto que para el

ejercicio de la acción deban soslayarse los presupuestos o requisitos

procesales que la legislación prevea para la procedencia de la acción48.

48 Al respecto, véase la tesis jurisprudencial 2a./J. 98/2014 de esta Sala, de rubro y texto: “DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL. Si bien los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el diverso 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de acceso a la impartición de justicia -acceso a una tutela judicial efectiva-, lo cierto es que tal circunstancia no tiene el alcance de soslayar los presupuestos procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados tengan a su alcance, pues tal proceder equivaldría a que los Tribunales dejaran de observar los demás principios constitucionales y legales que rigen su


70

En efecto, esta Sala considera que no se viola el acceso a la

justicia porque se estime que la vía administrativa no resulte procedente

en este caso en concreto. Esto es así porque de ninguna manera

imposibilita al agraviado presentar su reclamo en la vía que sea idónea y

congruente con la naturaleza de su pretensión. En este sentido, si la

actividad que la originó el daño del que se duele es de naturaleza civil,

conforme a las consideraciones que han sido materia de esta resolución,

esta Sala considera que lo idóneo y lógico es que dicha disputa se dirima

en vía ordinaria civil, conforme a los requisitos y disposiciones del Código

Civil Federal.

Así, esta Sala advierte que la legislación sustantiva civil a nivel

Federal prevé en su artículo 1913 que el uso de mecanismos o

instrumentos para la conducción de energía eléctrica actualiza una riesgo

que permite exigir el pago indemnizatorio por responsabilidad objetiva

civil —por oposición a la responsabilidad objetiva y directa prevista en la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado—:

“Artículo 1913. Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima.”

Esta conclusión es acorde con la naturaleza de la función que

Comisión Federal de Electricidad realiza, conforme a su régimen especial

función jurisdiccional, provocando con ello un estado de incertidumbre en los destinatarios de esa función, pues se desconocería la forma de proceder de esos órganos, además de trastocarse las condiciones procesales de las partes en el juicio” (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,

Décima Época, Libro 11, Octubre de 2014, Tomo I, p. 909).


71

de empresa productiva del Estado y en términos del mandato

constitucional que reiteradamente ha sido señalado en esta ejecutoria.

Finalmente, no pasa inadvertido que el precepto antes citado hace

referencia a “persona” y que Comisión Federal de Electricidad es una

persona moral propiedad del Estado Mexicano. Como quedó precisado

en esta ejecutoria, el régimen especial de responsabilidad patrimonial del

Estado derivado de las reformas constitucionales de catorce de junio de

dos mil dos y veintisiete de mayo de dos mil quinc pretendió establecer

un mecanismo de responsabilidad estatal derivado de su actividad

administrativa irregular, de tal manera que el Estado y no sus

funcionarios fueran los directamente responsables por los daños que

causen con motivo de sus funciones, y que al determinar esa

procedencia fuera irrelevante el dolo o la culpa, sino el actuar en contra

de una prevención normativa establecida. No obstante ello, no es posible

considerar que derivado de tal régimen general de responsabilidad, el

Estado no sea responsable por el daño causado en términos civiles,

cuando alguno de sus órganos realice funciones comerciales.

En virtud de las consideraciones antes esgrimidas esta Sala

considera que los conceptos de violación formulados por la parte

quejosa resultan infundados.

DÉCIMO. Amparo adhesivo. En virtud de la determinación

adoptada por esta Segunda Sala, se declara sin materia el amparo

adhesivo promovido por Comisión Federal de Electricidad, al haberse

negado el amparo principal solicitado.


72

Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia 134/2014 de esta

Segunda Sala49, cuyo rubro y texto son los siguientes:

“AMPARO ADHESIVO. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA

CUANDO LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN DEL AMPARO

PRINCIPAL SE DECLARAN INFUNDADOS. Conforme al artículo

182 de la Ley de Amparo, quien obtenga sentencia favorable a sus

intereses puede adherirse al juicio constitucional promovido por su

contraparte en el procedimiento natural, expresando los conceptos

de violación que fortalezcan las consideraciones del acto

reclamado o que expongan violaciones al procedimiento que

pudieran afectar sus defensas, trascendiendo al resultado del fallo.

Ahora, si se toma en cuenta que el amparo adhesivo carece de

autonomía en cuanto a su trámite y procedencia, al seguir la suerte

procesal del juicio de amparo principal y, por tanto, el interés de la

parte adherente está sujeto a ésta, es evidente que cuando los

conceptos de violación del quejoso en el principal se declaran

infundados y, en consecuencia, el acto reclamado -que le es

favorable al adherente- permanece intocado, desaparece la

condición a que estaba sujeto su interés jurídico y debe declararse

sin materia el amparo adhesivo promovido para reforzarlo”.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

**********, ********** y **********, en contra de la autoridad y por el acto

reseñado en el primer considerando de este fallo.

SEGUNDO. Queda sin materia el amparo directo adhesivo.

Notifíquese; con testimonio de la presente resolución, vuelvan los

autos al Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el

expediente como asunto concluido.

MATC´llm.

49 Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro

14, enero de 2015, Tomo I, página 849.


73

AMPARO DIRECTO 3/2018 QUEJOSA: **********. PONENTE: … · 2018-07-03 · Humanos, cuantificaron en...

Documents

Transcript of AMPARO DIRECTO 3/2018 QUEJOSA: **********. PONENTE: … · 2018-07-03 · Humanos, cuantificaron en...