Al contestar refiérase al oficio N.° 15340

División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Fiscalización de Servicios para el Desarrollo Local

Contraloría General de la República

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Al contestar refiérase

al oficio N.° 15340

06 de octubre, 2020 DFOE-DL-1872

Licenciada Alejandra Bolaños Guevara Jefe de Área Área de Comisiones Legislativas VIII Departamento de Comisiones Legislativas [email protected] [email protected] [email protected] ASAMBLEA LEGISLATIVA

Estimada señora:

Asunto: Criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado Desafectación de un bien de uso público propiedad de la Municipalidad de San Ramón y autorización a ésta para su venta, tramitado actualmente bajo el expediente legislativo n.° 20.297

Mediante el oficio n.° CEA-025-20 de 23 de setiembre de 2020, se solicita el criterio de la Contraloría General de la República (CGR) sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado “Desafectación de un bien de uso público propiedad de la Municipalidad de San Ramón y autorización a ésta para su venta”, tramitado actualmente bajo el expediente legislativo n.° 20.297. Al respecto, mediante el correo electrónico de las 11:45 horas de 24 de setiembre de 2020, el Órgano Contralor efectuó el acuse de recibo correspondiente.

Por lo que a continuación se procede a formular algunas consideraciones generales y específicas en torno a la iniciativa de interés, con el propósito de que lo haga del conocimiento de la Comisión.

mailto:[email protected]

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DFOE-DL-1872 2 06 de octubre, 2020




I. Observaciones generales Es oportuno indicar que el Órgano Contralor realiza el análisis en función de su ámbito de competencia, razón por la cual los asuntos técnicos o de otra naturaleza contenidos en el citado proyecto de ley que se apartan de esa premisa, no serán abordados, considerando que eventualmente por su especialidad, le corresponde a otras instancias emitir opinión o criterio conforme a las facultades que les asigna el ordenamiento jurídico. Básicamente el proyecto bajo análisis, lo que pretende es desafectar del uso público un terreno ubicado en San Ramón, propiedad de la Municipalidad de San Ramón, cuya naturaleza es: terreno para construir, con una construcción de cemento y block, destinada a la Unidad Sanitaria; para proceder a su venta, la cual podría ser de forma global o mediante segregaciones según lo estime el gobierno local. El dinero obtenido debe ser destinado al “diseño y construcción de un proyecto urbano modelo de construcción de una nueva terminal de buses y de infraestructura cultural, comercial y administrativa”. Es necesario indicar que, la condición de bien de dominio público o demanial (ya sea que provenga de la propia naturaleza del bien o de la voluntad del legislador), está dada por el destino o fin al que se atribuye dicho bien, en el caso bajo estudio el inmueble se encuentra destinado a la Unidad Sanitaria; por lo que sólo mediante una ley, podrían eventualmente dejar de ser bien de dominio público, si se sigue el procedimiento que conocemos como “desafectación”1. Esto por cuanto, los Gobiernos Locales, como parte de la Administración Pública, se rigen por el principio de legalidad, contenido en los artículos 11 de la Constitución Política2 y 11 de la Ley General de la Administración Pública3 (LGAP); lo que en términos generales implica que sus actos requieren de norma legal expresa que los autorice. Según se desprende del texto base, esta iniciativa se funda en la decisión del Concejo Municipal de San Ramón, adoptada en la sesión ordinaria n° 38, celebrada el día 16 de octubre de 2016, acuerdo n.° 07, en el acta de sesión número: 23-2016, mediante la cual se definió en firme y como un proyecto de interés cantonal, el marco descriptor del proyecto urbano modelo de construcción de nueva terminal de buses y de infraestructura cultural, comercial y administrativas, mediante la figura del Fideicomiso de Administración. No obstante, se debe tomar en consideración que las municipalidades sufrieron un cambio de autoridades a partir del 01 de mayo de 2020, siendo que el acuerdo adoptado corresponde al cuerpo colegiado anterior y en un contexto muy diferente al de hoy, por ello se sugiere consultar a la Municipalidad de San Ramón la pertinencia de continuar con el avance del proyecto, considerando que ya ha transcurrido un lapso considerable (cuatro años) y en este momento no existe certeza de que los integrantes del nuevo órgano colegiado contemplen el continuar con el desarrollo del proyecto planteado. Aunado a lo expuesto, se debe indicar que el inmueble ubicado en el terreno municipal, actualmente es ocupado por la Caja Costarricense del Seguro Social, según lo indica el referido acuerdo, que señala al tenor: (…) es inmueble con edificación situado al costado Este del Hospital Carlos Luis Valverde

1 Véase artículo 121, inciso 14, Constitución Política de Costa Rica.

2 Dada el 07 de noviembre de 1949.

3 Ley n.° 6227 de 02 de mayo de 1978.






Vega y que actualmente es ocupado por la C.C.S.S. y por el CEN (…) (El destacado no corresponde al original). La municipalidad que desee disponer de sus bienes patrimoniales (inmuebles o muebles) debe ser responsable de asegurarse que con ello no se desatiendan sus fines públicos y los servicios públicos que brinda; así como también, valorar que la entidad beneficiada con sus decisiones sea la más idónea, a fin de no debilitar esa satisfacción del fin público. Debe tomarse en consideración, que los recursos y los bienes inmuebles municipales sirven a toda la comunidad y por consiguiente, es necesario que se mantenga un control tutelar, para que, en cada caso, sea el Poder Legislativo el que examine bajo las razones de prudencia los procesos de desafectación de los bienes de dominio público de las municipalidades; para que no salgan del patrimonio de los gobiernos locales, activos sin la necesaria discusión; es decir, que se ponderen diferentes aristas, ventajas y desventajas, de frente a una disminución del patrimonio.

II. Observaciones específicas

A continuación, se realizarán observaciones puntuales a los artículos que contiene el proyecto de ley puesto bajo consideración del Órgano Contralor.

a) Artículo 2

El artículo autoriza a la Municipalidad de San Ramón a vender el terreno que se pretende desafectar, ya sea de forma completa o por medio de segregaciones del terreno, a juicio de la municipalidad e indica “según lo establezca los medios legales correspondientes en la contratación administrativa”.

Sin embargo, se considera necesario cuando menos hacer referencia al

Código Municipal4, como norma que habilita a la municipalidad para la disposición de su patrimonio. Con respecto a la Ley de Contratación Administrativa (LCA)5, en los artículos 41, 68 y 69, se disponen diversas regulaciones sobre la enajenación de bienes; de igual forma lo hacen los artículos 163 y 166 de su Reglamento (RLCA)6, por lo que debe iniciarse con el procedimiento establecido como más riguroso, creado como garantía de transparencia y cumpliendo el requisito de libre concurrencia.

Por otra parte, se omite explicar el supuesto beneficio de la eventual venta

del terreno y comentar la decisión que se tomará con respecto a los actuales usuarios de la edificación que se encuentra en el terreno municipal y la necesidad que satisface la unidad sanitaria lo cual es relevante para la comunidad. La disposición de los inmuebles propiedad de la Municipalidad no es un mecanismo idóneo para allegar recursos, menos con ventas segregadas de lotes carentes de habilitación, de servicios básicos, que generan expectativas por parte de los adquirentes y presión para la Municipalidad para realizar las respectivas obras.

4 Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998.

5 Ley n.° 7494 de 02 de mayo de 1995.

6 Decreto Ejecutivo n.° 33411 de 27 de setiembre de 2006. Reglamento a la Ley de Contratación

Administrativa.






Tampoco la venta de terrenos es una opción para financiar proyectos de papel que no cuenten con estudios serios en cuanto a su viabilidad y financiamiento, de lo contrario, se corre el riesgo de quedarse sin el terreno y sin ningún proyecto. Una iniciativa para construir una terminal de buses y de infraestructura comercial debe contar con estudios previos, necesarios para determinar el eventual costo de su desarrollo, su potencial uso ahora en tiempos de pandemia, antes de salir a vender terrenos municipales.

b) Artículo 3

El texto del artículo indica que el producto económico de la venta de los

terrenos de la Municipalidad de San Ramón se destinarán para el diseño y construcción del proyecto urbano modelo de construcción, dirigido a una nueva terminal de buses e infraestructura cultural, comercial y administrativa.

Considerando los plazos necesarios para el desarrollo de un proyecto

como el propuesto, que requiere cuando menos la construcción de cuatro o más edificaciones (según texto base: en la primera etapa será Teatro Auditorio, Teatro Municipal y terminal de autobuses, no precisa otras etapas). En este sentido, reiteramos lo señalado en párrafos atrás, la necesidad de un proyecto bien sustentado con la viabilidad técnica, financiera y jurídica, necesaria antes de salir a vender terrenos. Debe conocerse el proyecto para definir sus costos y determinar si con los recursos que se generarían sería o no suficiente para llevarlo adelante. Por otra parte, no se indica cuál mecanismo se utilizaría para asegurar el destino de los recursos y su correcta administración.

En relación con lo expuesto, y previo análisis del texto base del proyecto

de ley, donde se observa que se contempló la posibilidad de crear un fideicomiso, es necesario precisar que ya el Órgano Contralor ha indicado que este mecanismo no debe ser utilizado como una huida del derecho administrativo, el cual establece controles robustos para garantizar la transparencia, eficiencia y un control razonable del proceso; pues si bien no existe una oposición al uso del instrumento jurídico del fideicomiso en el sector público, lo cierto es que éste debe ser autorizado por el legislador en casos que por su naturaleza lo justifiquen7, conforme al artículo 14 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos8.

Asimismo, ha indicado que “Los fideicomisos constituidos con recursos

públicos son figuras instrumentales utilizadas por las instituciones como herramientas para la gestión pública, principalmente para la administración de recursos que tienen un propósito específico y el desarrollo de obra pública; por lo que, una gestión fiduciaria en cumplimiento

7 Ver oficio n.° 10578 (DAGJ-1264-2006) de 01 de agosto de 2006.

8 Artículo 14.- Sistemas de contabilidad. Los entes establecidos en el artículo 1 no podrán constituir

fideicomisos con fondos provenientes del erario de no existir una ley especial que los autorice. Dicha ley regulará las condiciones generales que se incluirán en el contrato de fideicomiso. Estos entes se sujetarán a la legislación vigente en lo relativo a la contratación tanto de bienes y servicios como del recurso humano necesario para la consecución de los objetivos. Asimismo, dichos contratos de fideicomiso serán de refrendo obligado por parte de la Contraloría General de la República, la cual, para todos los efectos y en acatamiento del mandato constitucional, deberá fiscalizar el uso correcto de los dineros, aprobar los presupuestos de ingresos y egresos, así como emitir las directrices atinentes a procurar un manejo sano de ellos. Ley n.° 8131 de 18 de setiembre de 2001.






del marco regulatorio aplicable es fundamental para alcanzar el fin público determinado en los contratos de creación de esos fideicomisos9”. (El subrayado no es el original).

No obstante, tal y como se señaló, el texto sustitutivo no contempla

en su articulado a ésta u otra figura para cumplir con el objetivo propuesto, pero se debe indicar que la aplicación de la figura del fideicomiso supone un ejercicio razonado por parte de la Administración contratante, que en conocimiento de sus necesidades le permite discernir quién reúne el perfil técnico adecuado para ejecutar el objeto contractual. Para ello, resulta necesaria la exploración del mercado a través de la cual, verifique la existencia de potenciales oferentes que puedan solventar la necesidad pública propuesta.

c) Artículo 4

Establece que la base de venta de los bienes inmuebles según el avalúo que al efecto realice el Departamento de Valoración de Bienes Inmuebles de la Municipalidad de San Ramón, atendiendo el valor de mercado actualizados y cumpliendo todos los requerimientos del Departamento de Valoración de Bienes de Tributación Directa.

Este aspecto es relevante, pues el valor estimado del terreno publicitado

por el Registro Nacional está establecido en un mil colones exactos; mismo que debe ser actualizado de manera previa, para que no se convierta en un elemento que durante la negociación del inmueble pueda eventualmente perjudicar la venta, constituyendo un escollo para los intereses municipales.

d) Artículo 5

El artículo indica que es la municipalidad quién mediante resolución razonada definirá la forma de pago que “estime conveniente como parte de la compra de los bienes inmuebles descritos”.

En cuanto a las formas de pago que se puedan aceptar, es necesario

llamar la atención que en esta época financieramente difícil, las municipalidades deben ser administradoras rigurosas de su patrimonio, y poco o nada se resuelve entregando con posibles facilidades de cancelación de deuda, el terreno que actualmente pertenece a la Municipalidad de San Ramón, y que brinda un servicio de salud a través de la CCSS y el CEN.

Debe considerarse que la venta de activos municipales a particulares,

en este momento puede ser inoportuna, en el tanto los objetivos que estos puedan proyectar tienen gran probabilidad de que no se materialicen, dejando saldos al descubierto en perjuicio de la hacienda pública municipal, con el agravante de que el terreno ya no pertenecería al gobierno local. No se comprende la amplitud en las formas de cancelación cuando la Municipalidad lo que busca es financiarse para llevar adelante un proyecto tan ambicioso, en este punto el proyecto es inconsistente. Ante panoramas así, la autorización legislativa, caso por caso, debe estar debidamente justificada.

Asimismo, se reitera la conveniencia de consultar a la Municipalidad

de San Ramón, si el presente proyecto se encuentra actualmente en el Plan de Desarrollo

9 Ver informes números DFOE-EC-IF-00023-2019, Auditoría de carácter especial sobre la gestión

fiduciaria del Banco de Costa Rica. DFOE-EC-IF-00025-2019, Auditoría de carácter especial sobre la gestión fiduciaria del Banco Nacional de Costa Rica. 17 de diciembre de 2019.






Municipal y el Plan Anual Operativo u algún otro eje dentro de los planes del gobierno local; así como si continua a disposición el posible terreno para el desarrollo del proyecto de construcción planteado, y si éste reúne los requisitos de viabilidad necesarios para que se cumpla con el servicio y fin públicos planteados; acorde con el Código Municipal y el marco normativo aplicable.

De la anterior manera, se dejan rendidas las observaciones

consideradas pertinentes por parte del Órgano Contralor

Atentamente,

Licda. Vivian Garbanzo Navarro Licda. Yildred Valladares Acuña Gerente de Área Fiscalizadora

FARM/mgr c. Despacho Contralor Expediente Ni: 27999 (2020) G: 2020000207-20

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