La implementacin de las polticas pblicas

Luis F. Aguilar Villanueva Compilador

Miguel Angel Porrua

Mxico, 1993

Este material se utiliza con fines exclusivamente didcticos

ESTUDIO INTRODUCTORIO

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA La experiencia poltica de mi generacin est marcada por la amplia intervencin del estado y por la

desilusin de su desenlace: un gobierno fiscalmente deficitario, administrativamente exhausto y polticamente anquilosado. Fue tambin el mismo gobierno, en mucho bajo la presin de la sociedad y en parte anticipndose a la iniciativa social, el que en los ltimos aos procedi a corregir y moderar su exceso de gasto, regulacin y control poltico. Todos los estudios indican que el crecimiento desmedido del estado termina en dficit fiscal y en dficit de consenso poltico. El sistema mexicano no fue excepcin.

El trabajo intelectual y poltico de la dcada ha sido saber por qu el gran gobierno lleg tan lejos en sus errores, con el fin de saber cmo el gobierno podra ser eficaz en sus tareas y promesas y, ms radicalmente, para averiguar si el gobierno posee la capacidad de ofrecer soluciones, de qu tipo y a cules problemas. Por encima de las preferencias ideolgicas, definir cul es el mbito de lo gubernamentalmente factible y constructivo ha sido la cuestin de fondo. El redimensionamiento del estado, su adelgazamiento, ha sido la bsqueda por reencontrar y acotar lo que deben y pueden hacer bien los poderes del estado: determinar cules son los fines pblicos a cumplir, posibles de ser realizados y a travs de cules instrumentos y opciones de accin. A esta empresa de racionalidad y publicidad poltica quiere contribuir el anlisis, estudio y diseo de polticas. 1. Redimensionamiento, democratizacin, racionalidad de la gestin pblica

En la dcada de los ochenta el estado mexicano, como muchos otros estados latinoamericanos, fue

sacudido par la demanda social de democratizacin y redimensionamiento. Los otrora poderossimos vientos de la Revolucin y la Contrarevolucin, estatistas por naturaleza e instrumentos, se han dispersado y tal vez desvanecido entre los muchos desencantos y equivocaciones. Democratizacin y redimensionamiento del estado son empresas interdependientes y complementarias, hechas a la medida de la impugnacin al antiguo rgimen, aquel que combinaba autoritarismo e hipertrofia, donde el mbito estatal y el aparato gubernamental-burocrtico se desbordaban en paralelo con la crecida del autoritarismo.

Al abrirse los aos ochenta, la insolvencia fiscal del estado mexicano, el detonador del colapso econmico, fue socialmente interpretada como desenlace y sntoma de una profunda patologa: un gobierno interventor que lleg a imaginarse sin lmites de poder y sin lmites de recursos. Por ello, ocurri la insurgencia social, reclamando controles democrticos y asignacin eficiente de los recursos pblicos. En efecto, a diferencia de otros dramticos percances del pasado, la magnitud de la crisis de los aos ochenta ya no fue interpretada pacientemente como simple torpeza de clculo del gobierno en el diseo de la poltica econmica o como simple error de gestin. La raz de las decisiones equivocadas del gobierno y de su incapacidad para aprender de sus errores se hallaba en la misma estructura autoritaria del sistema poltico-administrativo, imponente, incontenible, sin el contrapeso de las libertades econmicas (redimensionamiento) y polticas (democracia) de los ciudadanos.

En contrapunto a toda una historia de exuberancia estatal, hemos aprendido a lo largo de la dcada que los recursos polticos y econmicos del estado son limitados y hasta escasos. Requieren el cuidado pblico. Ante la pluralidad y autonoma social, el gobierno no puede contar con todo el consenso poltico que necesita para movilizar la sociedad entera hacia proyectos holsticos, colectivamente compartidos. Y sus recursos pblicos son menores a los requeridos para atender con urgencia y eficacia los ingentes problemas sociales. Hemos descubierto el estado limitado, el gobierno limitado. Cada una de las decisiones de gobierno, buenas, malas o regulares, necesita y consume recursos polticos y fiscales. Cada decisin cuesta, tiene costos de operacin y, si es equivocada, onerosos costos de oportunidad tanto en el rengln de la poltica como en el de la hacienda pblica. En la euforia intervencionista no nos planteamos con relieve y claridad la cuestin de los recursos escasos y agotables, la limitacin fiscal y la vulnerabilidad poltica. En contraste, los aos de la crisis nos ayudaron a descubrir que la escasez y los costos son componente esencial de toda poltica y administracin. Nos han hecho entonces aprender y exigir de nuevo el olvidado e irremplazable arte de la eleccin racional en la poltica y en las polticas: la democracia y la eficiencia de la gestin pblica. No estn a la mano ni la unanimidad ni la abundancia. Ahora hay que elegir sabiamente entre proyectos de gobierno rivales, as como los gobiernos tienen que elegir inteligentemente, bajo restricciones, cul es la mejor opcin para realizar los fines pblicos. Hemos sido expulsados del edn de la Revolucin y del Desarrollo. En efecto, ya hay lucha entre los dioses y demonios de la poltica, tentaciones y decisiones, responsabilidades. Es hora tambin de trabajar, calcular, producir, fatigarse, para resolver nuestros viejos y

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nuevos problemas. Es saludablemente irnico que la era del Desarrollo, con su fantasa de abundancia y prodigalidad, con su supuesta elasticidad infinita, haya terminado en el reconocimiento de la escasez. Y que el tiempo de la Revolucin, con su imagen tradicional de transformacin de la sociedad entera, vuelta todo consenso y funcionalidad, haya terminado en reconocer la pluralidad y autonoma, inextinguibles en las sociedades polticas modernas, individualizadas y secularizadas.

No es aqu mi intencin revisar las causas del crecimiento del gobierno. Es abundante la literatura sobre las causas y efectos del crecimiento del estado.1 Hay situaciones explicables e inexplicables, justificables e injustificables, en correspondencia con el gobierno necesario y el innecesario: con el gobierno necesario para poder articular una sociedad heterognea, conflictiva y rezagada; con el gobierno innecesario que jug sus intereses propios, privativos, aprovechndose de la autoridad y la hacienda pblicas, dilatndolas y extenundolas. En Mxico, como en otros pases, no creci slo el gobierno, su organizacin, aparato, personal, recursos, propiedades y programas. Creci el estado. De derecho o de hecho creci el mbito de los poderes, las atribuciones y las normas generales que estrecharon el radio de accin de las libertades polticas y econmicas de los ciudadanos. Tampoco es mi intencin enlistar y evaluar los efectos del crecimiento estatal. Estuvieron a la vista de todos. Tal vez convenga apenas reiterar que la magnitud cuantitativa del tamao del estado tiene races cualitativas, polticas, que entre nosotros se originan en el estilo post revolucionario de hacer la poltica y las polticas: un estilo altamente centralizado en el gobierno nacional (federal), sin los contrapesos institucionales de los niveles del gobierno local; los estados y municipios, y sin las contrapropuestas de la competencia democrtica y la lucha de ideas en la opinin pblica. Por lo mismo, a la inversa, resulta inexacto pensar que el redimensionamiento cuantitativo del estado hubiera podido ser un evento neutro, sin repercusiones polticas, dejando inalterado el familiar sistema de antes.

La cancelacin de programas, la privatizacin y desincorporacin de empresas pblicas, la des(re)regulacin, la suspensin o recorte del gasto pblico, la innovacin en las formas de asignar los recursos pblicos, la descentralizacin, la corresponsabilidad ciudadana en la gestin pblica... rompen con estilos consagrados de decisin y gestin y, de golpe, con los nudos gordianos de la tradicional interlocucin entre las organizaciones sociales y los poderes estatales. El nuevo patrn de policy making modifica reglas (escritas o no), procedimientos (formales o no), expectativas (legales o no), concepciones (mesuradas o desmesuradas) de la relacin entre sociedad y gobierno. En esencia, se redefinen los linderos del mbito poltico y del mbito privado; cules asuntos alcanzan el rango de inters pblico y de agenda de gobierno, y cules asuntos son de naturaleza privada a desahogar dentro del permetro de las interacciones libres particulares. Con ello, en cascada, se descartan o devalan ciertos asuntos e intereses (ciertos grupos de inters), se alteran los patrones de interlocucin y los canales de acceso, pierden significado ciertas prcticas de representacin e integracin de intereses, ciertos discursos, ciertos liderazgos y fuerzas polticas antes claves para el consenso. Ocurre una redistribucin del poder poltico y un reacomodo de la cultura poltica a consecuencia de la reduccin, el reajuste, el adelgazamiento del estado. Al mismo tiempo, emergen nuevos actores polticos con organizaciones, ideas, prcticas y discursos alternativos, con lderes nuevos. Lo que empez tal vez como obligado saneamiento de las finanzas pblicas diez aos despus camina hacia la dilatacin de la vida poltica: una poltica ms plural, autnoma, competitiva. Asimismo el redimensionamiento del gobierno se orienta hacia la reforma del estado. Los efectos polticos acabaron por ir mas all de los primeros propsitos, slo financieros o administrativos.2

A primera vista pareciera que la batalla por un estado limitado, modesto, ha sido fcilmente ganada, a pesar de algunos focos de resistencia intelectual y poltica. Fue sorprendente ver la rapidez del desmantelamiento de la visin estetista de la sociedad. Pocas, tmidas y ambiguas fueron las voces de sus defensores. O tal vez guardaron silencio, a la espera de retornos de la historia. En verdad, era muy difcil encontrar buenas razones para defender el desborde del estado necesario en autoritario, sobreinterventor, propietario, deficitario. Los formados en la izquierda, acostumbrados a estigmatizar la naturaleza y la instrumentalidad expoliatoria, clasista, del estado, no supieron que partido tomar: si festejar la declinacin del intervencionismo estatal o si alarmarse por su reflujo privatizador. Los acontecimientos de los pases socialistas complejizaron an ms sus anlisis y desordenaron sus mecanismos explicativos y polticos. Los nacionalistas (revolucionarios o no), sustentadores de la idea del estado fuerte y activo como condicin para

1 Para los estados latinoamericanos, ver la Memoria del Seminario Internacional: Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina, 13 a 15 de noviembre de 1989; Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), Mxico, 1990. 2 He desarrollado estas ideas en: La reforma del estado en Examen, n. 7, diciembre 1989; Por un estado con los pis en la tierra, en Examen, n. 12, junio 1990; Poltica pblica y gobierno del estado, en La Revista del Colegio, ao II, n. 4, octubre 1990.

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la unidad nacional, la integracin, la justicia social, el desarrollo econmico hay que construir y defender un gobierno con amplia autonoma frente a las fuerzas disolventes del inters nacional, que en su axiomtica suelen ser el sector privado, las fuerzas locales, los movimientos con la causa de las libertades individuales, tampoco supieron precisar su posicin. La impresionante ecuacin entre estado, poltica y nacin comenz a borrarse ante la inestabilidad y desesperanza nacional que el gobierno autnomo y el estado sin contrabalanza social haban provocado. La emergencia y apogeo de la sociedad civil en los aos ochenta, en distancia y polmica con los poderes estatales, fue el argumento de jaque a esta idea hiperestatizada de nacin. La cohesin y prosperidad nacional poda ser tambin alimentada por las libertades individuales en competencia y por los grupos sociales en cooperacin.

De todos modos, dejando atrs el nimo irritado y desencantado de la dcada apenas pasada, hay grandes cuestiones pendientes. Privatizacin, desincorporacin, desregulacin, liberalizacin, apertura, no son procesos para desmantelar y extinguir el estado. Son para devolverlo a sus funciones originales, a su razn de ser. En la tradicin liberal para fines de garanta, regulacin y promocin de las libertades. Dicho en lenguaje de economa neoclsica, para hacerse cargo de bienes pblicos, externalidades, monopolios naturales y asimetras de informacin, puntos donde falla el mercado en la asignacin eficiente de recursos. Y, ms all de las muy buenas razones de eficiencia, para intervenir no sustitutiva sino complementariamente, solidariamente, en la solucin de los problemas sociales y en la provisin gubernamental de los bienes y servicios que las poblaciones atrapadas por la pobreza y la marginacin merecen en razn de su dignidad humana y/o de su ciudadana nacional (bienes meritorios). Fuertes razones de equidad pueden fundamentar la intervencin social del estado, pero no el desbordado y unilateral mpetu estatizante que ha caracterizado la persecucin de la justicia, a la manera del viejo socialismo y masismo. Este estado devuelto a s mismo tiene funciones bsicas, numerossimas y cruciales a desempear. Resurge entonces el problema de la racionalidad de sus decisiones, del tino, inteligencia y responsabilidad de las elecciones pblicas de los gobernantes.

El redimensionamiento del estado ha sido, en el fondo, tirar el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicos. Pero el simple hecho institucional de un estado reducido no significa la solucin de males y problemas pblicos. Ms all del redimensionamiento, estn las polticas a imaginar, a construir cerebralmente, a seleccionar rigurosamente, estimando costos, consecuencias, efectividad, para hacer frente en circunstancias de escasez a los ingentes problemas pblicos y a los dramticos problemas sociales de grandes nmeros de poblacin. El estado grande, entre otras cosas, fue la estrategia fallida de solucin de problemas pblicos y sociales. A consecuencia de la intervencin fallida, los problemas siguen ah, agravados, ms difciles y complejos, tal vez con mayor carga de resentimiento y con explicaciones ms enfrentadas, polmicas. Aun con un gobierno pequeo, los problemas pblicos siguen siendo grandes. Por ello, lo que cuenta es la calidad de las polticas pblicas que se analizan, disean, deciden y desarrollan: la calidad de la formulacin y gestin de las polticas. El esfuerzo intelectual y prctico ha de centrarse en el proceso de la poltica, en sus condiciones de consenso, correccin y factibilidad, en su formacin, implementacin, impacto y evaluacin. En averiguar y depurar la manera como ciertos problemas sociales o grupales devienen pblicos y agenda de gobierno, la manera como se obtiene y depura la informacin acerca de los problemas, se les define y explica; las teoras causales que sustentan la construccin y evaluacin de las opciones de accin gubernamental, la confiabilidad de los clculos de costos, beneficios y consecuencias; los mecanismos gubernamentales de comunicacin y persuasin para obtener el apoyo de los ciudadanos en torno de una poltica; los defectos y emergencias a lo largo del proceso de implementacin, la evaluacin de las polticas, los criterios para terminarlas o continuarlas, la opinin pblica que juzga su efectividad y propone opciones diferentes de abordaje...

Por otro lado, el reclamo de democratizacin mucho tuvo que ver con la necesidad de poner frenos y controles a gobiernos que, dejados a su libre iniciativa, comenzaron a ser preocupantemente considerados entre numerosos sectores sociales como una amenaza real a esfuerzos, patrimonios, proyectos y expectativas, a causa de la magnitud de sus errores y oportunismos decisionales. Muchas interpretaciones de la crisis destacaron el hecho de que la sobrecarga, el dficit y las equivocaciones del aparato gubernamental no se deban a razones de excesiva vitalidad democrtica, incitada por una competencia partidaria de promesas fciles y desmesuradas. A la inversa, su causa era la centralizacin autoritaria que, con tal de obtener el consenso poltico sin someterse a la prueba y sancin de elecciones competitivas, haba hecho descansar su legitimidad en los beneficios particulares, exclusivos, que sus decisiones va gasto pblico dispensaban a los diversos grupos de inters. En ausencia de democracia pluralista y competitiva, el estilo casustico y monetario de gobernar no slo termin por agotar la hacienda pblica y desordenar la administracin pblica. Cosa ms grave, distorsion las razones de la legitimidad y del consenso poltico, al tener que

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confeccionar sus leyes y polticas a la medida de las utilidades particulares de los diversos demandantes, quienes erigieron en pauta de relacin exitosa con el gobierno la presin o la amenaza, sin sensibilidad alguna por el equilibrio mayor de la repblica.

La democratizacin ha sido determinante para reconstruir la naturaleza pblica del gobierno, para liberarlo de los grupos de inters que lo han tenido en cautiverio y para disuadirlo de aventuras, fantasas e improvisaciones, ante la expectativa de sanciones electorales de desalojo y alternancia. La democratizacin ha sido tambin tirar lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicos. La democracia no es de suyo garanta contra el error y la ineficiencia decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja frivolidades legales, laxitudes financieras, decisiones alegres. Impone pesadsimos costos a los representantes que, mediante regulaciones y asignaciones desatinadas, impusieron a su vez costos desproporcionados a los ciudadanos. Resuelve bien la cuestin de elegir quines sern los pocos decisores que en representacin de millones tomarn las decisiones colectivas, pero, en positivo, como gua operativa, norma tcnica, principio econmico, poco dice sobre la correccin, pertinencia, eficiencia de la decisin pblica. Nada malo y ningn pretexto para el desliz en pro del autoritarismo burocrtico. La democracia es condicin de entrada, necesaria, pero no suficiente para la correccin de las polticas pblicas. Exige e inspira el trabajo de anlisis y diseo de polticas, no lo sustituye. Pide adems rendimiento de cuentas, sin dejar impunes las decisiones errneas y nocivas. Y sustituye a legisladores y gobernantes ineptos. Sobre todo, por su dinmica de discusin, eleccin y revisin de las decisiones pblicas, es un proceso de aprendizaje colectivo permanente. Aumenta la probabilidad del buen gobierno, de polticas idneas y gestin eficiente, en la medida en que, por la pluralidad y debate de sus enfoques y propuestas, despierta nuevas ideas y empresas. II: Gobernar por polticas pblicas

La expansin de las libertades polticas y econmicas de la sociedad mexicana y latinoamericana,

junto con la magnitud de sus problemas de atraso y justicia social, en medio de una transformacin mundial de corte histrico, plantean al estado y a la sociedad problemas cruciales de organizacin poltica, de organizacin gubernamental y de gestin pblica: de poltica y de polticas. Cmo realizar las funciones del estado, en particular sus funciones econmicas y sociales, en el nuevo contexto de una sociedad ms democrtica, plural, abierta, informada y participativa, en la que el gobierno queda sujeto al control del voto, de la opinin crtica y de la exigencia de rendir pblicamente cuenta de sus actos, y donde las decisiones de gobierno estn adems restringidas por los contrapesos de otros poderes del estado, por las libertades individuales constitucionalmente garantizadas, por la capacidad de organizacin e iniciativa de los grupos sociales para promover autnomamente sus intereses, por el buen conocimiento que ciudadanos y organizaciones poseen de sus problemas particulares y de los asuntos pblicos...? Cmo puede (y debe) jugar el gobierno su papel directivo global de cara a una sociedad cada vez ms autnoma, compleja y controversial, estremecida adems por rpidas innovaciones tecnolgicas, globalizacin econmica, cambios demogrficos y significados de vida en transformacin y, en nuestro caso, atrapada an por problemas de desigualdad, pobreza, atraso...? Es posible todava armar un proyecto nacional unitario, concretarlo en un plan nacional, y orientar toda la accin del conjunto social de acuerdo a un mismo ordenamiento de preferencias colectivas y el empleo de un mismo instrumental de accin? No es hora de explorar, de pasar a otro estilo y patrn de gobierno que, sin abandonar la bsqueda de coherencia y eficiencia que la planeacin para el desarrollo (nacional o regional) persegua real o simblicamente, incorpore las nuevas libertades, condiciones, turbulencias y tendencias de la sociedad? Qu puede ofrecer el anlisis de polticas pblicas al nuevo y quiz obligado estilo de conduccin gubernamental?

Es conocido que el estilo de gobernar en Mxico y tal vez en otros pases, cuando ha buscado superar el estilo personal en su sentido ms peyorativo de arbitrio, ha intentado proceder de acuerdo a plan y a plan nacional. El plan pretenda significar racionalidad de gestin y universalidad del consenso. Por ello se inspiraba en un conjunto de valoraciones ms o menos coherentemente ordenado, cuyo fundamento quera encontrarse en una (La) interpretacin de la historia-cultura nacional. El plan nacional actualizaba, concretizaba, en un especfico tiempo poltico del pas, un proyecto nacional cuyo sentido, meta y herramental se consideraba claro, manifiesto y, sobre todo, colectivamente compartido. Obviamente el emisor y destinataria del proyecto era la nacin, un colectivo social unitario, cuyos fines trascendan los diferentes intereses e iniciativas de individuos y grupos, a la vez que los subordinaban. Frecuentemente el nacionalismo, en el sentido restringido de visin unilateral de la historia colectiva o eficacia decisional de un plan global, fue el principio de legitimidad de los gobiernos, quedando en la penumbra la universalidad e

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imparcialidad del derecho pblico y privado. Frecuentemente el Estado Nacional se sobrepuso al Estado de Derecho, en lugar de enlazarse con l.

Ms que argumentar exhaustivamente contra la viabilidad e implicaciones del plan como estrategia de gobierno, existe una fina literatura, quisiera solo recordar someramente que gobernar de acuerdo a plan exige grandes dosis de control autoritario o bien masivo consenso y apoyo poltico. En el fondo, supone o exige una homogeneidad inducida o convencida en el nivel poltico-ideolgico. Y acaso un mundo econmico simple, estable y cerrado. Apenas sucede una complejizacin de las organizaciones sociales y de las actividades productivas, en contextos culturales y econmicos libres y abiertos, las tareas de informacin, coordinacin y conduccin de las mismas desde un punto superior y central, conforme a una traza unitaria de accin colectiva, se vuelven extremadamente difciles. Las cadenas medios-fines, insumos-productos, se multiplican y se sobreponen, impidiendo la claridad de los clculos sobre las consecuencias probables de la accin colectiva planificada. Pero, por encima de todo, el plan (incluido el proceso de planeacin) requiere un consenso tan global e intenso que las democracias plurales no le pueden dar. Es ms probable simular que alcanzar efectivamente un acuerdo con los ciudadanos sobre la jerarqua de valores, el orden de las preferencias, las metas prioritarias, los instrumentos y procedimientos de las diferentes polticas, la asignacin de recursos, los operadores, los indicadores de rendimiento, los procedimientos de interdependencia y coordinacin, los irremediables ganadores y perdedores. El pluralismo poltico, las libertades econmicas y las perspectivas culturales diferentes terminan por volver imposible la gigantesca capacidad de computacin y de consenso que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan nacional global.

En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan definir el parmetro de la accin colectiva, marcando los lmites dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos y tomar la forma de regulaciones generales, incentivos selectivos y polticas macroeconmicas, reglas de juego, apuestas atractivas por entrar a jugar y sanciones por infracciones de juego sucio o de abandono. Este plan marco, ms que plan maestro, se ubica felizmente lejos de los estados planificadores centrales. Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga su propio plan de accin, claro y distinto. As debera ser. Pero pensar que el plan de accin del gobierno sea el de la nacin es algo muy difcil de probar en condiciones de creciente autonoma y pluralidad social. Es su plan para gobernar la nacin pero no el e plan de accin de la nacin. La identidad entre estado y nacin, ms all de la soberana y la cohesin nacional, parece no poder cubrir todos los variados mbitos de la vida social y de las decisiones individuales. La accin de la sociedad tiene tal extensin, diversidad y libertad de iniciativas que desborda los objetivos y los instrumentos que un especfico gobierno juzga son los mejores (en trminos valorativos y econmico-administrativos) para el conjunto nacional. La accin social desborda la planificacin gubernamental, sin que ello signifique absolutamente desbordar las normas del estado. El gobierno de leyes generales es ms slido y flexible que el gobierno de planes omicomprehensivos.

No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la accin colectiva conforme a plan nacional. Ni todas las sociedades han estructurado primordialmente la poltica con base en la nacin (carcter, identidad, historia nacional). La idea y valor de lo Pblico ha sido central en aquellas sociedades donde la cultura de libertades civiles y polticas individuales acompa el proceso de formacin del estado nacional.3 En ellas, la distincin entre lo privado y lo pblico ha sido fundamental para entender el sentido de la poltica y la

3 Conviene aqu recordar que varios procesos de magnitud histrica ocurren y concurren en la formacin del estado moderno. Adems del proceso de monopolizacin de la coaccin en un territorio, tienen lugar el proceso de juridificacin (ciudadanizacin) de la autoridad y el proceso de nacionalizacin. La confluencia de estos procesos no es ni sincrnica ni pacfica y va a dejar marcas de su tensin en la configuracin del estado. En efecto, el estado moderno se establece y articula sobre la comunidad social preexistente (singular o plural) que posee una identidad y sentido de pertenencia colectiva: la(s) nacin(es). Pero, las normas y redes de la organizacin del estado, que van a determinar universalmente lo prohibido y lo permitido, lo opcional y lo obligado, se inspiran y justifican con referencia a libertades y derechos individuales, donde el elemento comn es la calidad humana, el ser hombre, ms que la comunidad-historia social, el ser mexicano, espaol, alemn o chileno... En la dimensin estricta de la(s) poltica(s), lo Nacional se regula de acuerdo a lo Humano (derechos y libertades) y a lo Pblico. El estado est nacionalmente sustanciado, pero estructurado humanistamente, en sentido liberal o social. La forma poltico jurdica (no cultural) de la nacin es primeramente la libertad personal, pblica y privada, y posteriormente, a resultas de los movimientos democrticos y socialistas, se complementa con los derechos sociales de los individuos. El colectivo nacional recibe la forma y validez jurdico-poltica del. individuo libre: ciudadano, productor y consumidor. Esta solucin despert la tensin entre Kulturnation, posicin tan querida a los romnticos y conservadores de la Restauracin (ahora, de nuevo, tan en boga), y Droits de l'Homme, en sentido ilustrado universalista y emanicipador. Una tensin que ha sido la cuestin primera, terica y prctica, en toda referencia al estado moderno y a la poltica moderna, y cuyo balance es una bsqueda permanente.

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naturaleza, funcin, mbito y responsabilidad del estado (nacional). En esta perspectiva el estado se hace cargo slo de lo pblico. La integracin y la coordinacin social ocurre por la Constitucin ms que por la nacionalidad. El mbito de lo privado es el relativo a los diversos intercambios libres (competitivos o cooperativos) entre individuos para la obtencin de utilidades reservadas y exclusivas. El mbito de lo pblico rebasa, en cambio, la restriccin individual, privativa, y concierne a lo que es accesible y disponible sin excepcin para todos los individuos de la asociacin poltica, y lo que puede ser argumentado como algo que es de inters y utilidad para todos los individuos de la asociacin poltica. Lo pblico es diverso de los individuos pero no adverso a ellos; en vez de mortificar sus libertades, clculos y beneficios, se constituye para su garanta, respaldo y extensin general. Ms an, el mbito pblico es el campo de interacciones e interpelaciones en el que los ciudadanos individuales, por s mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen poltica y hacen las polticas: definen las normas generales, dan forma a sus problemas y esquemas de solucin, perfilan y eligen a los lderes del estado. A decir verdad, constituyen el estado y ponen a la obra a los gobiernos.

El nfasis en la libertad, deber y utilidad individual de todos los ciudadanos es lo propio de la definicin de lo pblico: su normatividad y su utopa. En este sentido normativo, lo pblico tiene que ver con necesidades, intereses y proyectos de alcance general, y objeta (a la vez que busca modificar) la convencional visin realista de la poltica, segn la cual las leyes, asignaciones y programas se rigen por el criterio de la conciliacin de los conflictos de inters e implican necesariamente un desenlace desigual con ganadores y perdedores. Pero, sobretodo se opone a toda tentativa (terica o prctica) de depositar la dimensin metaindividual de la poltica y del estado en alguna entidad colectiva ideal, hipostasiada, que busque o logre desprenderse de toda referencia a la libertad, al consenso y a la utilidad de los individuos en su conjunto. Lo publico significa lo metaindividual pero no la desaparicin de los individuos en alguna entelequia colectivista, como nacin, pueblo, clase, masa..., a la manera de la visin rousseauiana y de las viejas teorizaciones romnticas o a la manera reciente del socialismo antes de 1989. Lo pblico se nutre de la tradicin poltica occidental, clsica y moderna (ilustrada), es la memoria del valor de la poltica ciudadana de individuos libres e informados y la advertencia contra todo tipo de poltica que se erija y cosifique por encima de las libertades personales, funcionalizndolas como recurso productivo de un proyecto social globalizador, annimo y coactivo. En este sentido, lo pblico puede y debe diferir de lo nacional, cuando la categora del nacionalismo es usada como soporte de totalitarismos o autoritarismos.4

Gobernar en contextos polticos plurales y autnomos, de alta intensidad ciudadana y con graves problemas sociales irresueltos, parece exigir dos requisitos fundamentales: gobernar por polticas y gobernar con sentido pblico. Las estrategias de gobierno homogneas y globales, as como los estilos de gobierno secretos, excluyentes y clientelares, estn previsiblemente condenadas en el futuro inmediato a la ineficiencia administrativa, al castigo electoral y a la hostilidad poltica.

Los viejos patrones de gobierno tendan a uniformar los problemas y a homologar las polticas para resolverlos. El gobierno mexicano, como muchos otros gobiernos, pudo operar de esa manera porque contaba entonces con una red de organizaciones sociales y polticas obligatorias que tenan los medios para controlar el flujo de las diversas demandas y compatibilizarlas selectivamente en un mismo formato, de acuerdo al inters de los gobernantes. Dar un formato general a las demandas sociales diversas fue el objetivo que perseguan los grandes cuerpos colectivos del sistema. Tal vez porque as se facilitaba su tratamiento administrativo, tal vez porque as se consideraba equitativo, pero particularmente porque aseguraba el control poltico de los demandantes, que integraban y legitimaban sus reivindicaciones en la medida en que recorran dcilmente los diversos escalones de la jerarqua poltica. Fue as que todos los asuntos y prioridades de las comunidades polticas locales se volvieron agenda del gobierno federal, asuntos nacionales. Y las necesidades de los diversos grupos y movimientos sociales, para ser atendidas, tuvieron que encuadrarse en el marco de las grandes confederaciones, los sectores del partido poltico dominante, y a la postre en el formato establecido por el gobierno mismo que determinaba el tipo de problema a tratar y la frmula general de solucin en funcin de sus intereses. Obviamente muchos formatos generales de poltica fueron particularistas, clientelares, en el sentido que atacaban los problemas de muchos en maneras que

4 Para la idea de lo Pblico, entre la vasta literatura, me parecen importantes: Jrgen Habermas (1969): Strukturwandel der Oeffentlichkeit, Luchterhand, Berlin (trad. espaol: Historia y Crtica de la Opinin Pblica, G. Gili, Barcelona, 1981). Albert O. Hirschman (1982): Shifting Involvements: Private Interest and Public Action, Princeton University Press, Princeton. (trad. esp: Inters Privado y Accin Pblica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986). James M. Buchanan (1978): From Private Preferences to Public Philosophy. The Development of Public Choice, IEA, London. Para el caso de Mxico, ver mi artculo: Rasgos de la vida pblica mexicana, en Sociolgica, ao 4, n. 11, sept. dic. 1989, Mxico.

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terminaban por privilegiar inmerecidamente a algunos, concentrando en ellos los beneficios y dispersando los costos en el conjunto.

Ahora bien, en los aos ochenta, a contrapunto de la progresiva ineficiencia de los aparatos compulsivos de representacin de intereses, ha ido tomando forma un nuevo orden poltico-administrativo que insiste en la libertad de la representacin y en la especificidad de las polticas Los dos reclamos son interdependientes: a mayor libertad poltica, mayor independencia en definir los problemas y en seleccionar los objetivos e instrumentos, por ende, mayor especificidad de las polticas. Y viceversa, es ms probable reivindicar polticas especficas mientras ms autnomos de las grandes corporaciones y del gobierno mismo sean los individuos y grupos en sus demandas e iniciativas.

En la medida en que se han ido levantando voces independientes y conocedoras de sus asuntos y que los polticos y funcionarios han comenzado a revisar y reemplazar sus viejos patrones uniformes de accin, se ha ido recuperando y afianzando la idea de que los problemas pblicos, sociales, difieren los unos de los otros, poseen su propia especificidad y circunstancia y, por tanto, que las polticas para su atencin y tratamiento deben ser tambin especficas en sus objetivos, instrumentos, modos, procedimientos, agentes, tiempos. No existe en abstracto el comercio, el campo, la contaminacin, la desercin escolar, la salud pblica, la migracin, el desempleo... sino diversas situaciones, modalidades, causas, oportunidades, problemas, percepciones. Ms an, una cosa es el problema educativo, otra el ecolgico, la cuestin agrcola no es la habitacional, ni un asunto de comercio internacional es igual al desempleo, ni todos los problemas tienen escala e importancia nacional. La obviedad de la diferencia fue oscurecida cuando el protagonismo gubernamental y su intervencin innecesaria, sin el contrapeso de las libertades y las ideas alternativas, termin por imponer un nico formato a los problemas: una misma definicin y explicacin y, sobre todo, un mismo tratamiento (gasto masivo, sobreregulacin, empresa pblica, proteccionismo, subsidios indiferenciados...) y los mismos agentes (la burocratizacin de todos los programas).

La actitud favorable a un gobierno por asuntos, por temas, concreto, que capta la singularidad de los problemas y disea opciones de accin ajustadas, peculiares, es el espritu que anima el anlisis y el gobierno por poltica pblica. Gobernar no es intervenir siempre y en todo lugar ni dar un formato gubernamental homogneo a todo tratamiento de los problemas. Lo gubernamental es pblico, pero lo pblico trasciende lo gubernamental. Una poltica puede ser aqu una regulacin, ah una distribucin de diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios, en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o condicionados), all una intervencin redistributiva directa, ms all dejar hacer a los ciudadanos. El anlisis y diseo de polticas pblicas, justamente por su carcter pblico, abre todo un abanico de estrategias de accin corresponsable entre gobierno y sociedad. No slo privatizaciones y des(re)regulaciones, sino administraciones conjuntas que, segn las caractersticas y la magnitud del problema, pueden englobar al sector privado, a las organizaciones no gubernamentales, a organismos internacionales, a las organizaciones sociales de los directamente interesados en encontrar una solucin a su problema. La administracin, pblica es cada vez ms pblico-privada, pblico-social, sin los tics gubernamentalistas del pasado frente a cualquier asunto social o pblico. Y, sobre todo, sin la propensin por usar los mismos instrumentos y procedimientos frente a los problemas.

Asumir la pluralidad, la autonoma, la iniciativa privada y social, conlleva asumir un estilo y patrn de gobierno diferenciado, idiosincrsico. La tradicional y ritual planificacin sinptica sera ms idnea y productiva si diera lugar a un diseo y coordinacin de programas singulares, conforme a la configuracin concreta de las cuestiones, demandas y necesidades, y conforme al grado de organizacin, capacidad, autosuficiencia, conocimiento y compromiso de los ciudadanos. El pluralismo poltico deviene pluralidad de polticas. Este es el estilo administrativo de la democracia, de las sociedades abiertas. El carcter de las demandas y la forma posible del consenso ciudadano van recortando, vez por vez, el tipo de poltica, la singularizan. Es previsible entonces que habr muchos asuntos pblicos cuya solucin no ser aceptable mediante planeacin de la actividad, burocratizacin del programa, centralizacin de la gestin. Y se descubrir que hay muchos asuntos privados que no tienen por qu convertirse en pblicos y despertar la atencin del estado y otros muchos asuntos que tienen escala de gobierno local y otros de escala nacional. El anlisis de polticas pblicas puede ayudar a desestatizar la sociedad y reconstruir el sentido pblico del estado.

El estilo de gestin diferenciado, idiosincrsico, se basa en el estilo pblico de decisin y se complementa con l. Gobernar de acuerdo a poltica pblica significa incorporar la opinin, la participacin, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir, de contribuyentes fiscales actores polticos autnomos y, a causa de ello, ni pasivos ni unnimes. Poltica Pblica no es sin ms cualquier poltica gubernamental. En efecto, supone gobernantes elegidos democrticamente; elaboracin de polticas que son compatibles con el marco constitucional y se sustancian con la participacin intelectual y prctica de los

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ciudadanos, polticas que no mortifican arbitrariamente las libertades, las oportunidades y las utilidades de los ciudadanos ni introducen un trato desigual inmerecido entre ellos. Esta es su norma ms que su utopa, la cual permite descubrir, denunciar y corregir los defectos de las polticas gubernamentales en curso.

En un primer sentido, por pblico entiende lo que los privados, a travs de sus muchos canales Individuales y/o colectivos (organizaciones) de opinin, accin, comunicacin, debate, concertacin, proyectan de manera unnime y normalmente mayoritaria como asuntos de inters general. Muchas iniciativas que los gobiernos emprendan con rapidez y protagonismo, invocando al pueblo, a la nacin, a las grandes mayoras, dejarn de ser consideradas de inters pblico, de alcance general (directo e indirecto), y sern boicoteadas apenas los costos privados de recaudaciones y regulaciones resulten excesivamente desproporcionados respecto de los beneficios de todos. O apenas sea comprobable que ciertos individuos o grupos capitalizan inequitativamente los recursos pblicos que los ciudadanos aportan con su observancia de las leyes, sus contribuciones fiscales, sus votos y opiniones. La restauracin de la naturaleza pblica de las polticas del gobierno es una aspiracin permanente en contra del diseo de polticas que terminaron por ser influidas, determinadas o capturadas por poderosos grupos de inters con demandas y utilidades exclusivas. Puede ser una contencin a las tristes historias privadas (patrimoniales y clientelares) de la administracin y poltica pblica, que sirvieron la mesa a la crtica de la naturaleza burguesa del estado o a la constatacin de que vivir fuera del presupuesto pblico era vivir en el error. El programa de gobierno por polticas pblicas es entonces el esfuerzo por depurar sistemticamente las polticas_ gubernamentales de incrustaciones corporativas, pluralistas, de grupos de inters, clientelares, que las hicieron caer en manos de gorrones (free-riders) y coaliciones distributivas (Olson) o buscadores de rentas (Tollison), al amparo de la accin colectiva y de los movimientos de masa que tan entusiasta como irreflexivamente los estados sociales (istas) de viejo cuo celebraron y desplegaron.5

En un segundo sentido, pblico hace tambin referencias a carcter manifiesto, al principio del libre acceso, a transparencia y apertura. Las polticas pblicas que a todos conciernen incorporan la dimensin de la franqueza. Acceso franco a la decisin de gobierno y carcter franco de la decisin. A la luz pblica, en vez de acuerdos secretos entre cpulas sin representacin. No se trata de tumultos y asamblesmos ni una invitacin a cualquier tipo de participacin. Al contrario, convoca a la conversacin a la luz pblica. Las decisiones pblicas resultan de dilogos, argumentos, polmicas, transacciones, acuerdos, accesibles y visibles, en los cuales los ciudadanos realizan sus libertades pblicas de expresin, manifestacin, reunin, opinin, asociacin, prensa. Este estilo de decidir va a suponer o exigir democracia representativa y participativa, opinin pblica vigilante y activa, uso de la razn y rendimiento de cuentas, pero, sobre todo, leyes y arbitrajes imparciales, observancia puntillosa de la legalidad, ampliacin de las oportunidades y los canales de acceso a individuos y grupos marginados para participar en el diseo e implementacin de las polticas, cultura de la pluralidad y la tolerancia, resistencia a la seduccin integrista, disciplina de ese deseo infantil propio de la poltica social peticionaria que quiere todo aqu y ahora, competicin pacfica, oportunidad de alterar el establecimiento.

En un tercer sentido, pblico hace referencia a recursos pblicos, recaudaciones fiscales. Dejada atrs nuestra propensin a un endeudamiento externo excesivo y nuestra costumbre de gobernar como gastar resolver problemas era llenarlos de dinero, hoy la posibilidad de resolver nuestros problemas y de realizar nuestros objetivos depende enteramente de nuestra capacidad hacendaria y de nuestra productividad, de nuestra iniciativa y trabajo y de la magnitud de los recursos que estemos dispuestos o constreidos a retirar de los ingresos privados para convertirlos en recursos pblicos y entregarlos a la hacienda del estado. Gobernar por polticas pblicas va a significar el (re)descubrimiento del componente costos (de oportunidad y de operacin) de la decisin pblica y poner fin a la ilusin fiscal de recursos pblicos ilimitados, tan propia de la generacin desarrollista o igualitarista. Por consiguiente, supondr cuidadossimos clculos de gasto pblico, estimaciones rigurosas de costo-beneficio (eficiencia econmica) en las decisiones, economa pblica realista, evaluacin pertinente del componente econmico de las decisiones y operaciones, bsqueda de las polticas que maximizan beneficios y disminuyen costos a los ciudadanos contribuyentes. Los costos de oportunidad pblica y el dispendio sern denunciados. Y la corrupcin, adems de mostrar el carcter plebeyo de sus operadores, ser sometida a sanciones.

En suma, al hablar de polticas pblicas queremos decir decisiones de gobierno que incorporan la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos

5 Aludo a los dos libros de Mancur Olson, (1965, 1982) The Logic of Collective Action, Harvard University Press, Cambridge; The Rise and Decline of Nations, Yale University Press, New Haven. (trad. esp., Ariel Economa, Barcelona) Buchanan, Tollison, Tullock, eds. (1980): Toward a Theory of Rent-Seeking Society, Texas A and M University Press. Ver tambin: R.T. Tollison (1982): Rent Seeking: a Survey, en Kyklos, vol. 35, n. 4, pp. 575-602.

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electores y contribuyentes. Concedamos que en esta perspectiva disminuye el solitario protagonismo gubernamental y aumenta el peso de los individuos y de sus organizaciones. Se sustancia ciudadanamente al gobierno. Y se abren de par en par las puertas para nuevas formas de diseo y gestin de las polticas: singulares, descentralizadas, subsidiarias y solidarias, corresponsables, en las que gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos. Hoy como tal vez ayer se trata de formular y desarrollar polticas que sean susceptibles de fundamento legal (constitucionalidad), de apoyo poltico, de viabilidad administrativa y de racionalidad econmica. Pero hoy con el fin de encarar problemas pblicos de mayor complejidad y mutabilidad, a causa de la escala del estado, y ante un contexto poltico de alta intensidad ciudadana.

III. Las Ciencias de Polticas: algunos trazos de su nacimiento y desarrollo

El planteamiento de la cuestin teora-prctica o ciencia-poltica ha sido recurrente. Ha tenido

diversos niveles y desarrollos, no todos correctos ni constructivos. Hay planteamientos mayores, fuertes, los del marxismo, en los que la relacin teora-prctica constituye el mismo centro de su epistemologa, teora social y actividad poltica. Hay los planteamientos ms modestos del conocimiento utilizable,6 que se preguntan limitadamente si y cmo la investigacin pueda contribuir a la solucin de los problemas sociales y, ms especficamente, a la toma de decisiones de un gobierno. Hay obviamente planteamientos equivocados que en su afn por articular teora y poltica terminan confundiendo explicaciones y valoraciones, conceptos y preferencias, en una mezcla insostenible de enunciados de hechos, aspiraciones del alma y pronunciamientos imperativos sobre lo que socialmente debe ser y lo que polticamente debe hacerse. El resultado final es la tergiversacin del ejercicio cientfico y del poltico. Pero hay, a la inversa, planteamientos mesurados y rigurosos que distinguen con claridad las caractersticas del mbito de la ciencia y las de la poltica, sin por ello renunciar a la bsqueda de incidencia prctica de las ciencias sociales y reclamar racionalidad a las decisiones de gobierno.

En el marco de las ciencias sociales norteamericanas, la manera de entender la relacin entre ciencia y poltica ha sido en mucho influida por, su propia tradicin intelectual, particularmente por las tesis de John Dewey, y por las contribuciones decisivas de Max Weber y Karl Popper. La recepcin y fusin de sus ideas se plasmaron en posiciones de principio, compartidas por gran nmero de cientficos sociales. A saber: la imposibilidad de argumentar cientficamente en favor de la validez intrnseca de los valores y, por ende, en favor de ticas, religiones, visiones del mundo, manifiestos polticos, la posibilidad de que los enunciados de la ciencia sean norma tcnica para la eleccin y efectuacin de las polticas, indicando las acciones causalmente conducentes a la realizacin de los sucesos preferidos; la posibilidad de que la ciencia ayude a aclarar y ordenar las preferencias y metas de los actores polticos; la idea de la ciencia como un proceso abierto de conocimiento, sin verdades absolutas y finales, con enunciados sujetos a experimentacin, refutables por definicin, apoyados en evidencia inconclusa, siempre revisables y expuestos al riesgo de manifestarse falsos; sobre todo, la idea de que es posible una afinidad y complementariedad entre el ejercicio cientfico y el funcionamiento democrtico, la comunidad cientfica y la sociedad abierta. En efecto, el autoritarismo tiende a basarse en concepciones del mundo con pretensiones de verdad absolutas, opera mediante reyes filsofos que actan con el encargo de realizar en toda su pureza la verdad de la sociedad humana, y termina por clausurar todo pensamiento e iniciativa individual. En contraste, las democracias son abiertas, experimentales, autocorrectivas, progresivas. Al no ser posible ningn criterio ltimo de validacin de los fines de la poltica y de las polticas, al apoyarse las decisiones operativas en teoremas y tcnicas de suyo relativos, al no poder ocultarse la ineficacia de determinados cursos de accin elegidos, las sociedades democrticas son abiertas por estructura y funcionamiento, son cuestionables y corregibles, propensas al error y capaces de aprendizaje. Por eso, la cuestin esencial de la democracia es cmo se pueden organizar las instituciones polticas, de modo que se impida que los gobernantes malos e incompetentes hagan mucho dao.7 Y en el terreno de la eleccin de las polticas pblicas, el uso correcto posible de la ciencia es el de la crtica tcnica, la valoracin tcnica, el enjuiciamiento lgico de la poltica, a la Weber, o la tecnologa social cuyos resultados pueden ser sometidos a prueba con una ingeniera social gradual, paso a paso (piecemeal social engineering), a la Popper.8

6 Empleo el ttulo del libro de Charles E. Lindblom y David K. Cohen (1979): Usable Knowledge, Yale University Press, New Haven. 7 Karl Popper (1945): The Open Society and Its Enemies, 4a. ed. Harper and Row, 1963, p. 121. (existe trad. esp. La sociedad abierta y sus enemigos, Paids, Buenos Aires, Argentina, 1967). 8 Popper. Ibid., p. 223

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III-1. H. D. Lasswell y el proyecto original de Ciencias de Polticas A esta corriente cultural mayor, propia e imperecedera de Occidente, que reclama y construye un

gobierno ilustrado, basado y cuestionado por la razn, pertenece la propuesta de Policy Sciences de Harold D. Lasswell. Su programa de investigacin, el conocimiento del proceso de la poltica y en el proceso de la poltica, busca articular sistemticamente ciencia (interdisciplinaria) y decisin (democrtica) de gobierno. Formulado en 1951, el programa pretendi ser una respuesta a la fragmentacin de las ciencias sociales y a la necesidad de mayor conocimiento por parte del gobierno en sus decisiones pblicas.

Las fuerzas centrfugas de la intensa especializacin cientfica, la desvinculacin e indiferencia entre las ciencias, ocurra precisamente en el momento en que la poltica requera mayor conocimiento y mayor integracin del conocimiento para poder abordar con responsabilidad y eficacia problemas de superior complejidad y escala en un escenario mundial conflictivo. Eran los aos tensos de la guerra fra, que provocaban la crisis persistente de la seguridad nacional, la urgencia de la defensa nacional, y que obligaban moral y polticamente al gobierno norteamericano a reafirmar, difundir y realizar los valores de la dignidad humana, la democracia, el libre mercado, amenazados por la propuesta totalitaria del comunismo y su estado cuartel. La polarizada situacin internacional planteaba entonces el problema de cmo utilizar nuestros recursos intelectuales con la ms sabia economa, cmo aumentar la funcin inteligencia para aumentar la racionalidad de la poltica, cmo lograr que los hechos y las interpretaciones influyan efectivamente en el proceso de toma de decisiones. Difcilmente se podra encontrar respuesta a estas interrogantes decisivas si no se reconstitua la unidad de la vida intelectual y la armona entre ciencia y la poltica9 y si no se consideraba crucial esta tarea tanto para el desarrollo de la ciencia social como para el asentamiento de la poltica racional.

A primera vista parece que Lasswell demanda y propone en otras circunstancias y con otro lenguaje lo que muchos otros, en otras condiciones y tal vez con ms finos argumentos, han solicitado: una poltica ilustrada, un gobierno dirigido y circunscrito por la razn y ms especficamente por la ciencia. Para no ir muy lejos, el pensamiento poltico moderno, filosfico o cientfico, ha escrito innumerables variaciones sobre este tema. Sin embargo, en mi opinin, lo nuevo y relevante de la propuesta de Lasswell es que la rearticulacin entre las ciencias y entre stas y la poltica no se funda en una teora (epistemolgica, sociolgica, politolgica) personal con pretensiones de validez universal. Por ende, tampoco nos exige comprometernos previamente con su teorizacin especfica de la ciencia y de la poltica como condicin para compartir su propuesta. Esta, al contrario, se basa en el desarrollo y avance de la comunidad cientfica estadounidense y se alimenta de los resultados de su tradicin de investigacin. No se trata entonces simplemente de una manera personal de ver las cosas, tal vez interesada y veleitaria, en lnea con las ideas, preferencias, fantasas y frustraciones de todo profesor polticamente sensible y atento, que no se resigna a ser slo hombre de claustro. Su propuesta resulta de una historia intelectual, del desarrollo cientfico de una nacin. No es una construccin personal, argumentable y acaso refutable. Es la expresin de una tendencia real, el desemboque de una dinmica intelectual, animada y entramada por la actividad de muchos cientficos e instituciones acadmicas. El problema de las relaciones entre el saber y el poder, entre la ciencia y el estado, ya no se plantea entonces en abstracto, sin precisar el grado de desarrollo e influencia social alcanzado por la ciencia en una nacin y sin precisar la naturaleza de los poderes del estado. No es una disputa en el vaco sobre la relacin epistemolgicamente correcta entre la ciencia y la poltica. Es la cuestin concreta acerca de la relacin entre el conocimiento natural y social que una sociedad posee en su comunidad intelectual y las decisiones que los gobernantes y legisladores democrticos afrontan. En el fondo, es la novsima cuestin de si, cmo y hasta dnde las decisiones poltico-administrativas puedan prescindir del (o, dicho de otro modo, deban incorporar el) conocimiento cientfico en aquellas sociedades cuya produccin, comunicacin, prosperidad y desarrollo descansan en la ciencia, la tecnologa y la informacin. En estas circunstancias es muy probable que los ciudadanos (por lo menos, en sus capas ms informadas y atentas) empleen el lenguaje cientfico-tcnico en la definicin y explicacin de sus problemas o en el ahogamiento de sus propuestas de solucin. Y mucho ms improbable que gobernantes y legisladores procedan alegremente en sus decisiones, confiando en sus corazonadas o en su obstinacin, sin referencia a enunciados cientficos y procesos tcnicos.

9 Los entrecomillados corresponden a frases del artculo fundador de las ciencias de polticas, La orientacin hacia las polticas (traducido en esta antologa), escrito por Lasswell como texto inaugural del libro que edit junto con D. Lerner. Ver: Harold D. Lasswell y Daniel Lerner (1951): The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, Stanford University Press, Palo Alto, Ca.

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Hay una historia de relaciones entre intelectuales y polticas, reciente e intensa, que Lasswell conoce, en la que ha participado y de la que su propuesta quiere ser dilatacin y depuracin. En los aos de la guerra, adems de los cientficos naturales, organizados por la Oficina de Investigacin y Desarrollo Cientfico, haban colaborado activamente un gran nmero de cientficos sociales. Alrededor de la Oficina de Administracin de Precios y del Consejo Directivo de Produccin de Guerra, los economistas haban desarrollado finos modelos de asignacin eficiente de recursos y sofisticados anlisis de costo-beneficio, en interaccin con los analistas de sistemas y los investigadores de operaciones. Los socilogos, politlogos, psiclogos sociales, antroplogos, en la Biblioteca del Congreso, bajo la direccin del mismo Lasswell en su Divisin Experimental para el Estudio de las Comunicaciones en Tiempos de Guerra, haban analizado sistemticamente el manejo de la informacin, el uso de la propaganda, la formacin de la opinin, el estilo de liderazgo. Era natural pensar que la fructfera relacin entre los cientficos y los decisores de polticas durante el tiempo de guerra deba continuarse. Fue as que en 1950, despus de audiencias y debates sobre la funcin social de la ciencia y la responsabilidad del gobierno en el patrocinio de la investigacin cientfica, el Congreso aprob la creacin de la National Science Foundation. Pero, aleccionadoramente, su decreto de creacin no contemplaba el apoyo obligatorio del gobierno a las ciencias sociales, de cuyo rigor metodolgico y relevancia social se haba dudado en las audiencias y debates. Asimismo, por esos aos, en 1946, la Fuerza Area, con un buen apoyo inicial de la Fundacin Ford, cre la Rand Corporation para fines de anlisis y recomendacin independiente de proyectos. Junto con fsicos e ingenieros fueron reclutados economistas y politlogos. Haba pues toda una secuencia de experiencias y propsitos de colaboracin que creaban el clima para lo que Daniel Lerner y Harold D. Lasswell llamaron Policy Sciences en 1951.

Al abrir la dcada de los cincuenta, en opinin de Lasswell, exista la viva preocupacin en los crculos intelectuales de cmo superar la tendencia de la vida moderna a la divisin y aislamiento. Por ello, eran tambin pujantes las tendencias hacia la integracin, que en el campo compendiador de la poltica se manifestaban terica y prcticamente como policy orientation. A los ojos de Lasswell, era observable en la frontera de la ciencia norteamericana una orientacin hacia las polticas que atraviesa todas las especializaciones establecidas, a pesar de su atomizacin y rigidez disciplinaria, y que en torno del proceso decisorio de polticas, del policy process a la raz, en la eleccin del ser humano, en una teora general de la eleccin, trataba de rehacer la organicidad de la ciencia social, a la vez que restituirle su significacin prctica, poltica.

A cuarenta aos de distancia, pareciera que Laswell acert a prever con claridad el desarrollo actual de las ciencias sociales que hoy, ya sin el encanto de las estructuras totalizadoras y de las leyes inexorables de la historia, buscan reconstruir sus conceptos y teoremas con base en la eleccin racional de los individuos o en la eleccin pblica, para los problemas cercanos a nuestros intereses. En efecto, la empresa intelectual de elaborar una teora de la decisin racional es hoy dominante en todas las ciencias sociales y hace posible el dilogo entre ellas. Pero en este punto Lasswell es fundamentalmente retrospectivo. En su reconstruccin e interpretacin de la historia norteamericana de las ciencias sociales, l ve en accin una corriente dominante y un componente comn, la orientacin hacia las polticas, en un doble sentido: las ciencias sociales manifiestan un inters creciente por el proceso decisorio de la poltica como objeto significativo de estudio y poseen una capacidad creciente para perfeccionar la racionalidad del proceso decisorio de la poltica. Tienen inters y capacidad intelectual.

Los grandes virajes polticos de la Depresin y la Guerra no slo modificaron las perspectivas tericas de las ciencias sociales, sus objetos de estudio, e hicieron avanzar sus mtodos. Fueron tambin ocasin para que stas salieran de su encierro universitario, se involucraran constructivamente en las decisiones de gobierno y contribuyeran a la solucin de problemas crticos. Ejemplares por su inters y capacidad eran la economa y la psicologa. Y lo eran porque haban resuelto previamente su problema metodolgico. Difcilmente se puede pedir a las ciencias que salgan de su ensimismamiento y sean de ayuda confiable en la solucin de problemas prcticos si, por no haber construido mtodos sustentables de observacin, clasificacin, formacin de conceptos e hiptesis, protocolos de prueba, son ellas para s mismas el problema fundamental. Su debilidad cientfica captura y clausura todo su esfuerzo intelectual. No tiene mucho sentido que se interesen en problemas prcticos, si no pueden resolverlos y acaso tampoco plantearlos correctamente. Sin mtodo no hay ciencia y, en consecuencia, menos an, uso prctico de la ciencia. Obviamente puede haber veleidades, quimeras y dilettantismos de sedicentes cientficos. Ahora bien, en la posicin de Lasswell, claramente influida y sustentada por el pragmatismo y el positivismo lgico, el mtodo cientfico es el mtodo cuantitativo, capaz de modelar numricamente el comportamiento del mundo social. Y, en su opinin, la batalla del mtodo ha sido ya ganada. Entre los triunfadores se cuenta la ciencia poltica. Es hora entonces de aceptar el mtodo como algo dado y poner el nfasis en la eleccin de problemas significativos a los que el mtodo pueda aplicarse y en los que pueda desarrollarse.

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En efecto, la ciencia poltica, la ms tarda y reticente a abandonar sus compromisos valorativos y a estructurar cuantitativamente su mtodo, haba sido sacudida y renovada en el periodo de entreguerras. La tercera generacin de politlogos americanos (1920-1940), en parte por el desencanto de la Depresin y de la primera posguerra, en parte por la necesidad de refundamentar y reformar las instituciones liberal-democrticas frente a la seductora expansin mundial de los totalitarismos fascistas y socialistas, se caracteriz principalmente por el retorno a la investigacin acadmica rigurosa y por el nfasis en la naturaleza cientfica de la investigacin.10

La solvencia del mtodo de conocimiento y su involucramiento en los problemas concretos de la comunidad poltica fueron el tema y la exigencia central del tiempo de entreguerras. La fundacin del Consejo de Investigacin en Ciencia Social (1923) y las tres Conferencias Nacionales sobre la Ciencia Poltica (1923-25), patrocinadas por la Asociacin Americana de Ciencia Poltica, fueron todas iniciativas dedicadas a impulsar la discusin metodolgica y los estudios polticos positivos (en polmica con los tradicionalmente normativos, abstractos y axiolgicos, del derecho, la moral y. la teologa). Hasta los politlogos ms interesados en la funcin prctica de la ciencia, que insistan en lo mucho que la ciencia poltica poda aportar al buen funcionamiento del rgimen democrtico, principalsimo entre ellos Charles E. Merriam, profesor de Harold Lasswell, subrayaron siempre el carcter cientfico del aporte y el compromiso primero de la ciencia poltica con la ciencia. Las relatoras de las tres Conferencias Nacionales insistan en que era necesario producir primero conocimiento autnticamente cientfico y que slo as se podra contribuir a mejorar la calidad de la vida poltica y a corregir los eventuales defectos del gobierno democrtico. Con las palabras siempre graves de Merriam, entonces relator: a menos que se incorporen a las operaciones del gobierno mayores dosis y niveles de ciencia, la civilizacin corre el tremendo peligro del capricho, la ignorancia y de la pasin.11

La esperanza de Lasswell en que su proyecto tena futuro y sentido descansaba toda en la consistencia y unidad metodolgica alcanzada por las ciencias sociales norteamericanas en la primera mitad del siglo. Sin piso metodolgico seguro, la orientacin de las diversas ciencias sociales hacia la eleccin de las polticas habra sido quiz sntoma de una preocupacin moral y cvica de los cientficos, pero no una empresa cientfica viable. En fuerza de su mtodo, el inters intelectual que manifestaban por el proceso decisorio poda ser ahora cientficamente guiado y cumplido. Y su capacidad de mejorar la racionalidad del proceso decisorio reposaba ahora sobre fundamentos cientficamente vlidos. Ms an, la unidad metodolgica haca posible iniciar una empresa intelectual comn entre las varias ciencias, gracias a procedimientos conceptuales compartidos, comunicables y complementarios. Por consiguiente, baca posible que la orientacin comn hacia las polticas se desplegar en un ejercicio de conocimiento de las polticas, susceptible de integracin sistemtica, en una interdisciplina: en ciencias de polticas. Estas se enfocaran sistemticamente al policy decision-making como su objeto de conocimiento e intervencin. Dicho con el lenguaje de la poca, era posible convertir la orientacin en un campo de conocimiento.

Si Lasswell consider que esta unidad metodolgica era el fundamento y la oportunidad de una nica o unitaria ciencia social o si, menos ambiciosamente, era la base de un programa multi-interdisciplinario de investigacin centrado en la hechura de la decisin de las polticas, es una fina cuestin hermenutica, aqu innecesaria y acaso irresoluble, con referencia a los textos oscilantes de Lasswell. En su artculo fundador nos dice:

La orientacin hacia las polticas tiene una doble dimensin: por una parte se enfoca al proceso de la poltica y por la otra hacia las necesidades de inteligencia del proceso. La primera tarea busca desarrollar la ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas, utilizando los mtodos de investigacin de las ciencias sociales y de la psicologa. La segunda tarea busca mejorar el contenido concreto de la informacin y la interpretacin disponibles a los hacedores de las polticas y, por consiguiente, rebasa generalmente las fronteras de las ciencias sociales y de la psicologa. (Lasswell, 1951:14). Podemos considerar las ciencias de polticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas, de la recopilacin de datos y de la produccin de interpretaciones relevantes para los problemas de polticas en un perodo determinado. (Lasswell, 1951:14). Las ciencias de polticas se presentan en el artculo fundador como la concrecin y culmen de la

orientacin que muestran las diversas ciencias sociales hacia las polticas. Cuando las ciencias sociales, que

10 Una muy buena historia intelectual de la ciencia poltica norteamericana es la de David M. Ricci (1984): The Tragedy of Political Science, Yate University Press, New Haven. En este punto ver el cap. 3 y especficamente las pp. 77-96. 11 Relatora de la Conferencia Nacional sobre la Ciencia Poltica (1923). Progress Report of the Commitee on Research, en American Political Science Review, (Mayo, 1923), citado por Ricci (1984: p. 87).

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tienen sus propios objetos de investigacin, dirigen sistemtica y estrictamente su atencin a la elaboracin e implementacin de la(s) poltica(s) y, en consecuencia, buscan contribuir a la solucin de los problemas de polticas en un perodo determinado o a las necesidades de inteligencia del momento, entonces llegan a ser partes activas e integrantes de las ciencias de polticas. Estas, por tanto, son en parte ms estrechas en su conocimiento que la economa, la sociologa, la ciencia poltica o la psicologa, poseedoras de un campo mayor de indagacin. Por otra parte, son ms amplias, ms dilatables, si la decisin exige para su racionalidad la incorporacin de los aportes de otras ciencias no sociales. En s mismas, las ciencias de polticas son aquellas cuyo inters de conocimiento (y de intervencin cientfica) es el proceso a travs del cual se hace una poltica, se le elige. Pero sin perder de vista que el proceso decisorio es un hecho concreto, determinado, relativo a problemas pblicos precisos.

Pero no es cualquier decisin de poltica su objeto de conocimiento. Su foco analtico son las decisiones relativas a los problemas fundamentales del hombre en sociedad, a los conflictos bsicos de nuestra civilizacin y, en positivo, la plena realizacin de la dignidad humana. El nombre recapitulador de este programa de investigacin es policy sciences of democracy. Slo las decisiones polticas democrticas, en tanto decisiones sustancialmente pblicas, en busca de representatividad y racionalidad colectiva, son las que requieren de la funcin inteligencia. En la democracia de matriz liberal el nexo entre decisin y racionalidad es intrnseco e imperativo. No as en los totalitarismos y autoritarismos, que pueden permitirse decidir sin ofrecer razones y completar con coaccin los defectos de sus manas y desatinos. Se descartan entonces las cuestiones inmediatas o los tpicos particulares, imposibles de colocar en el mbito mayor de una problemtica social ms significativamente universal y bsica, pblica. Se descartan tambin las decisiones autoritarias, ajenas al imperativo de la racionalidad. La naturaleza de las nuevas ciencias de poltica es entonces, multi-interdisciplinaria, valorativamente comprometida, orientada a problemas y, por ello, tambin contextual.

De primera entrada, las policy sciences tienen un compromiso valorativo fundamental con la idea liberal-libertaria de la poltica y de la democracia. Un compromiso humanista. A la luz de esta valoracin primera se organiza el estudio de las polticas y se interviene para mejorarlas. Conllevan entonces restricciones intelectuales y morales bsicas: quedan fuera las patologas gubernamentales y las de sus asociados. Estas son enteramente comprensibles y explicables por defecto, en negativo. Precisamente por su atadura valorativa, el proyecto no busca resucitar positivistas atolondrados o candorosos al mundo de la poltica. Ni quiere hacer la propaganda de una razn instrumental, irreflexiva o mercantil, dispuesta a ofrecer sus servicios a cualquier poder y poltica. Por consiguiente, en semejanza con lo que Weber llam relacin a valor (Wertbeziehung), estas nuevas ciencias seleccionan sus objetos de estudio desde posiciones valorativas previas; slo escogen los problemas bsicos para la dignidad humana y sus polticas respectivas. Obviamente, ms all de los juicios de valor, cuando se trata de conocer cientficamente los problemas, stos resultan ininteligibles si no se les coloca dentro de un contexto estructural e histrico (espacio-temporal) mayor, por ende, si no se construyen modelos de desarrollo (developmental constructs) para comprenderlos y explicarlos.12

Un problema, es decir, un hecho calificado como problema, particularmente si problema significativo, cristaliza toda una historia cultural; es resultado de una cadena causal compleja de factores sociales y tambin resultado de la evolucin de las percepciones y valoraciones de una sociedad. En consecuencia, el problema que una poltica quiere resolver implica y exige conocer el entorno socioeconmico y cultural del que forma parte, por el que existe y est determinado, as como el proceso histrico del que es efecto y momento de su tendencia.

Se trata, en suma, de ciencias que desatan el ejercicio cientfico desde referencias bsicas de valor racionalmente defendibles. De aqu la exigencia del esclarecimiento de las metas y de los propsitos valorativos que subyacen en una poltica. De aqu tambin que su objeto no sean de suyo las actividades de rutina de los gobiernos en el cumplimiento de sus funciones ni los tpicos del momento ni tampoco seudoproblemas de polticas que, a pesar de los esfuerzos interesados de sus abogados por amplificarlos, no alcanzan el rango genuino de problemas pblicos. Son, en cambio, su objeto los grandes problemas de la poltica en su sentido clsico de realizacin colectiva de la libertad y dignidad de la persona humana: la poltica pblica en sentido valorativo estricto. Como tales son problemas de densidad y complejidad histrica, determinados por el peso de un pasado social multidimensional, y determinantes para el futuro

12 El mejor estudio que conozco sobre el contenido lgico y la funcin metodolgica de las construcciones/modelos de desarrollo es el de Heinz Eulau (1958): H.D. Laswells Developmental Analysis, en Western Political Quaterly, vol. II, n. 5, junio, pp. 229-42. Otro estudio es el de Douglas Torgerson (1985): Contextual Orientation in Policy Analysis, en Policy Sciences, vol. 18, n. 3.

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social preferido. Por tanto, problemas que reclaman decisiones complejas y espinosas, imposibles de ser seriamente abordadas sin la empresa cientfica previa de una comprensin de la estructura y funcionamiento del sistema social en su conjunto, del proceso de transformacin social en acto y de los conflictos bsicos de la poca. En el entusiasmo, Lasswell habla de la necesidad de capturar la tendencia del tiempo mundial, el patrn de la revolucin mundial de una poca, para poder acercarse a una eleccin razonable de poltica. La tarea es vincular los valores y las tendencias. Nada menos. Por esto, precisamente, los modelos de desarrollo conceptuales rebasan y relativizan la simple modelacin cuantitativa del mundo. Son la ventana cualitativa de una construccin metodolgica que pareca entenderse exclusiva y espesamente cuantitativa, positivista. Queda tal vez presente, la tensin entre humanismo y conductismo, para decirlo con la ruda expresin de D. Garson (ver aqu su artculo), pero hay un escape al canon cuantitativo del neopositivismo/conductismo en el momento ms original (y heterodoxo) de la concepcin epistemolgica de Lasswell, a saber, la exigencia del contexto social e histrico para conceptualizar y explicar los problemas importantes de poltica y, en consecuencia, formular las polticas importantes.

Me parece encontrar un clima weberiano en la manera como Lasswell entiende la ciencia social y su articulacin con la decisin poltica.13 Lasswell conoce a Weber, lo cita y lo elogia mesuradamente. Sus modelos de desarrollo estn emparentados con los tipos ideales, as como comparte la idea de que la ciencia arranca desde decisiones valorativas y que los valores juegan slo un papel heurstico y no comprobatorio en el proceso cientfico. Mayor finura en el tratamiento impetuoso de Lasswell habra ayudado a no prestar flanco a la discutible crtica de que su propuesta de ciencias de polticas es una confusa entremezcladura de positivismo y humanismo. Los valores no son valores en fuerza de las explicaciones cientficas, pero las ciencias ayudan a realizar (imperfectamente) los valores en el mundo de los hechos, si poseen teoremas probados que establecen correlaciones causales entre acciones y consecuencias. Asimismo, como en Weber, las ciencias ayudan a saber lo que se quiere, al esclarecimiento de las metas, una expresin preferida de Lasswell.

Veinte aos despus, Lasswell regres con su propuesta. Tantas cosas haban ocurrido en la ciencia poltica y en la poltica americanas, que resurga poderosa la necesidad de un estudio sistemtico del proceso decisorio de las polticas. El impacto de la revolucin conductista, dominante en los aos cincuenta y sesenta, pareca absorbido. El celo por el mtodo (cuantificacin de las variables, campo de la disciplina, tcnicas de recoleccin de datos, formacin de los conceptos y protocolo de prueba de las hiptesis) se haba agotado y las cuestiones sobre la relevancia de la ciencia, su uso prctico, sus responsabilidades sociales, cobraban importancia ante la agitacin social americana de los aos sesenta: los movimientos reivindicatorios de civil rights, las movilizaciones en busca de respuesta a problemas sociales ancestrales irresueltos y a nuevas necesidades, la resistencia cvica a la guerra de Vietnam, el desprestigio creciente de la institucin presidencial. Eran tambin cuestiones reales, esperanzadas, pues en los aos sesenta rpida y masiva haba sido la integracin de cientficos acadmicos al aparato de gobierno con tareas de anlisis, diseo y evaluacin de las polticas. Lasswell retomar su propuesta y la expondr con mayor claridad y sistematicidad en su libro A Preview of Policy Sciences (1971), anticipado por su otro artculo programtico La concepcin emergente de las ciencias de poltica, que inaugur el primer nmero de la revista Policy Sciences (1970). En estos dos trabajos l elegantemente acua y precisa el objeto y objetivo de su propuesta:

Las ciencias de polticas tienen dos marcos de referencia separables pero entrelazados: el conocimiento del proceso de la poltica y el conocimiento en el proceso de la poltica. El enfoque de polticas tiende a la contextualizacin y no a la fragmentacin; se orienta a problemas, en vez de ser ciego a los problemas (Lasswell. 1971:1). Knowledge of alude a la tarea de conocer el proceso de decisin de la poltica as como de hecho

sucede. Es una empresa de teora positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones, explicaciones del proceso por medio del cual un sistema poltico dado y en especial, el gobierno elabora y desarrolla las decisiones relativas a asuntos pblicos, las polticas pblicas. Concretamente busca saber cmo y por qu determinados problemas son calificados de pblicos y a otros se les niega tal calidad, cmo y por qu el gobierno incluye ciertos problemas en su agenda y excluye otros; cmo y por qu los percibe y define de una cierta manera y deja de lado otras definiciones plausibles, tal vez ms relevantes; cmo y por qu los gobiernos tienden a elegir ciertos cursos de accin, a privilegiar ciertos instrumentos, a acentuar ciertos aspectos de la accin pblica, y descartan otros cursos, instrumentos, operadores, aspectos; cmo y por qu se eligen ciertos patrones de implementacin y se prefieren ciertos criterios valorativos en la eleccin y evaluacin de las polticas; cmo y por qu se decide continuar con las viejas polticas, tal vez

13 Luis F. Aguilar Villanueva. Weber: la idea de ciencia social, 2 vols, coedicin UNAM-M.A. Porra, Mxico. 1988.

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corrigindolas, o se decide cancelarlas y darlas por terminado. En esta lista de cuestiones, ms ilustrativa que exhaustiva, bien se plasma el objeto de conocimiento. La empresa cognoscitiva sera exitosa si se pudiera saber la lgica que subyace y dirige el proceso decisorio de las polticas en un sistema o gobierno dado, el estilo de tomar decisiones, su patrn de planteamiento y solucin de problemas pblicos. Es obvio que esta actividad y rea de investigacin fue y es la que ms despierta inters entre los politlogos, interesados en describir procesos y sucesos, y tal vez explicarlos.

Knowledge in significa la tarea de incorporar los datos y los teoremas de las ciencias en el proceso de deliberacin y decisin de la poltica, con el propsito de corregir y mejorar la decisin pblica. Concretamente busca ofrecer, con base en los resultados de las ciencias sociales, de las ciencias naturales (cuando importan) y de las ciencias de decisin y gestin, mtodos analticos, informacin pertinente y conocimiento, con el propsito de incrementar la racionalidad de la construccin, examen, seleccin y desarrollo de las opciones de poltica. Es una empresa de teora normativa que, conforme a los enunciados causales de las ciencias, indica cules son los cursos de accin idneos, eficaces y eficientes para poder realizar los fines preferidos en contextos dados y restrictivos. Fundamentalmente es una teora normativa de carcter tecnolgico, que pretende definir los mejores instrumentos y procedimientos de la accin pblica, pero que podra elevarse a rectificar y esclarecer las metas mismas que los actores polticos persiguen o reclaman, frecuentemente de manera inmediatista o desordenada. Para desempear la actividad normativa se emplean los mtodos y resultados de las ciencias que pueden ser pertinentes en una decisin de poltica, as como las conclusiones alcanzadas en el estudio del funcionamiento de un determinado sistema poltico administrativo y en el anlisis del patrn gubernamental dominante que marca la elaboracin de polticas.

En la visin de Lasswell estas dos actividades de conocimiento son interdependientes y complementarias, adems de interdisciplinarias y contextuales, con un o puesto en las peripecias del proceso decisorio y el otro atento a las tendencias del contexto histrico y sociopoltico mayor. A la propuesta de Lasswell seguirn dos reacciones en el medio acadmico de su tiempo. Los que no aceptarn la interdisciplina, aunque simpatizarn con el mensaje de la contribucin prctica de la ciencia social a la decisin poltica, y los que aceptarn la interdisciplina y la idea de la contribucin prctica de las ciencias. Porque ambos grupos coincidan en la conveniencia o en la necesidad de que las ciencias aportaran conocimiento a la decisin de las polticas y en este punto resuman la propuesta lasswelliana, otorgarn mayor importancia al momento normativo de la propuesta y dejarn el momento positivo a los interesados en la ciencia poltica. Se configuraron as dos corrientes: por un lado, los normativos, sea disciplinarios e interdisciplinarios; por el otro lado, los interesados exclusivamente en el estudio positivo de la elaboracin de la poltica. El resultado fue la fractura del proyecto de Lasswell desde el comienzo y la escisin entre los investigadores. Por un lado, se rechazaba la interdisciplina; por el otro, se rechazaba la interdependencia entre el conocimiento de y el conocimiento en. Demos una rpida mirada a estas diversas corrientes an vivas en el movimiento de ciencias de las polticas. III-2. Los desarrollos del estudio de polticas

Al inicio de los cincuenta, con el recuerdo de la guerra (y la guerra de Corea en proceso) el proyecto

de Lasswell no era el nico ni era tampoco indito. Las ciencias sociales estadounidenses, a cuya madurez l se refera para basar su proyecto como una empresa posible y con sentido, haban tambin reflexionado sobre sus relaciones con la ciudadana y el gobierno y tenan tambin sus ideas sobre el tipo y alcance de su relacin. El proyecto de Lasswell les pareca una manera de decir y argumentar ideas y actitudes que podan compartir en sus lneas generales y en su intencin de fondo, pero no necesariamente en la manera de estudiar la decisin poltica o en la forma de llevar a cabo la relacin entre ella y el conocimiento cientfico. Podra parecerles incuestionable la idea de una presencia ms determinante de la ciencia en la eleccin de la poltica, pero, conforme a su experiencia de colaboracin con el gobierno, era muy probable que la entendieran como ciencia social aplicada, como la posible contribucin prctica de una disciplina especfica a las decisiones pblicas. Cualquier compromiso ulterior seguramente les pareca innecesario y tal vez amenazador de la consistencia y rigor de su disciplina. Particularmente las ciencias sociales ms avanzadas, las ms armadas cuantitativamente, que haban hecho contribuciones exitosas a decisiones crticas en el tiempo de guerra, fueron indiferentes o reticentes a la propuesta. Entre stos hay que contar a los economistas, a los analistas de sistemas y a los investigadores de operaciones. Su estructuracin cuantitativa de problemas graves de poltica y su percepcin del uso que ciudadanos, polticos y funcionarios hacan de sus anlisis, los hacan insensibles a. una propuesta mayor multidisciplinaria, contextual y valorativamente comprometida. No todos haban vivido la experiencia de la Biblioteca del Congreso con Lasswell para confiar en la necesidad y fecundidad del proyecto. Sobre todo, no encontraban en la propuesta de Lasswell

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fundamentos tcnicos confiables, lineamientos metodolgicos precisos y un foco analtico estable. Decir que su foco era la manera como se elaboraban las polticas era decir algo muy genrico y multidimensional. Por consiguiente, a sus ojos, las ideas de Lasswell eran, ms bien, la invitacin al ejercicio de una profesin que al desarrollo de una disciplina cientfica. Por eso, a pesar de que la propuesta ms elaborada provena de la ciencia poltica, el impulso y desarrollo al anlisis de polticas y su profesionalizacin vino de las ingenieras, las matemticas aplicadas y la economa.

La propuesta interdisciplinaria ser recogida y reelaborada por otros dos padres fundadores, Edward S. Quade, de la Corporacin Rand, y Yehezkel Dror, de la Universidad Hebrea de Jerusaln, entonces muy activo en la comunidad cientfica norteamericana. Quade14 la retomar y encuadrar dentro de su inclinacin por la modelacin matemtica y el anlisis de sistemas; y, por consiguiente, prestar mayor atencin al anlisis normativo de la toma de decisiones, a la construccin de la opcin correcta, y no le interesar mucho el estudio ms politolgico y positivo de cmo toman de hecho sus decisiones de poltica los gobiernos o los sistemas. Le interesa el policy analysis, ms que el policymaking o, dicho en trminos lasswellianos, el conocimiento en. La interdisciplina tiene lugar en el momento analtico-normativo y es vista como una mezcla de ciencias de la conducta y ciencias de la decisin, en cuya composicin se pueda entrever que el peso mayor corresponde a las segundas. En efecto, en opinin de Quade, las ciencias de decisin y gestin investigacin de operaciones, anlisis de sistemas, presupuestacin por programa, teora de juegos, programacin lineal... han revolucionado la manera de pensar la naturaleza de las polticas (cmo son y cmo deben ser), pero esta revolucin puede interrumpirse, a menos que se integren las ciencias sociales al anlisis. En su histrico prlogo como editor de la nueva revista Policy Sciences, en la primavera de 1970, en su primer nmero escribe:

es necesario, por un lado, llevar el conocimiento y los procedimientos de las ciencias 'blandas' del comportamiento a la ingeniera de sistemas y a la tecnologa aeroespacial; por el otro, se impone introducir los mtodos cuantitativos del anlisis de sistemas y de la investigacin de operaciones en los enfoques habituales de los cientficos sociales y polticos. Los abogados del anlisis en los asuntos pblicos han reconocido que no se trata de encontrar algunas formas de asociacin laxa con algunas interacciones en los mrgenes de las disciplinas, sino que, para que la revolucin contine, es claramente necesario integrar las varias disciplinas en un nico movimiento y mezclar los enfoques cuantitativos y cualitativos. Por consiguiente, las ciencias de polticas son una actividad interdisciplinaria que intenta mezclar las ciencias de la decisin con las ciencias de la conducta... Su propsito es simplemente acrecentar, con los mtodos cientficos de decisin y con las ciencias de la conducta, el proceso que los hombres utilizan al formular sus juicios y adoptar sus decisiones. (Quade, 1970: 1). Ms eufrico con el proyecto interdisciplinario y ms desbordado en sus expectativas sobre los

alcances de la razn (neopositivista) en el mundo poltico, Yehezkel Dror15 se lanzar a proponer una nueva ciencia de las polticas con un nuevo paradigma, ms all de los propsitos de Lasswell. La nueva ciencia habr de integrar las varias ciencias sociales y las disciplinas de decisin, as como las otras ramas de conocimiento, en la unidad de una superdisciplina que se enfocar al estudio del public policymaking y, ms especficamente, al estudio de las metapoliticas, las polticas, de polticas (Dror, 1970: 138-139). Despus de mostrar las limitaciones insalvables del anlisis de sistemas, la inutilidad de los aportes unilaterales de las ciencias particulares a la decisin, las distorsiones que las estructuras y prcticas poltico-administrativas provocan y perpetan en la actual toma de decisiones pblicas, Dror dibuja los grandes trazos del anlisis y del sistema de decisiones, que constituiran las piezas esenciales de una metateora de las polticas. La finalidad y el producto de esta metateora sera la construccin del arquetipo de la poltica pblica, la regla general de anlisis y decisin, que permitira describir y explicar cada una de las polticas particulares as como de hecho suceden, a la vez que prescribir la decisin apropiada segn el tipo de problema y circunstancia. A diferencia del tipo ideal weberiano aqu la metapoltica posee, adems de perfeccin lgica, perfeccin prctica. La metapoltica tiene utilidad heurstica, por cuanto ayuda a entender y explicar las diversas decisiones, pero sobre todo es el modelo que tendra la capacidad de indicar, vez por vez, en

14 Quade, Edward S. Anlisis de Formacin de Decisiones Polticas, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1989. Otros libros suyos de inters e importancia son: Analysis for Military Decisions. Rand McNally, Chicago. 1964. Giandomenico Majone y Edward S. Quade, eds. Pitfalls of Analysis, Wiley, New York. 1980. Hugh J. Miser y Edward S. Quade, eds, Handbook of Systems Analysis: Craft Issues and Procedural Choices. American Elsevier, New York. 1987. 15 Yehezkel Dror: Public Policymaking Reexamined, Chandler Publishing, Scranton. 1968. Merece leerse el prlogo a la segunda edicin (1983), donde se hace una revisin del movimiento y refina su posicin. Tambin es importante Yehezkel Dror: Design for the Policy Sciences, American Elsevier, New York. 1971.

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