Agenda para el fortalecimiento de los partidos políticos en ......que la estrategia debería...

Agenda para el fortalecimiento de lospartidos políticos en América Latina

Memoria del proceso de consultasregionales con partidos políticos

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324.28 I59a Instituto Interamericano de Derechos Humanos.

Agenda para el fortalecimiento de los partidos políticos en América Latina.Memoria del proceso de consultas regionales con partidos políticos / Instituto Interamericano de Derechos Humanos. -- San José, C.R. : IIDH, 2006. 268 p. ; 8.5 x 5.5 pulgadas.

ISBN 9968-917-49-4

1. PARTIDOS POLÍTICOS 2. FORTALECIMIENTO DE LOS PA RTIDOS POLÍTICOS 3. A M É R I C A L AT I N AI. Título.

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Índice

PresentaciónRoberto Cuéllar M. ............................................................7

IntroducciónJosé Thompson....................................................................9

Democratización de los partidos políticos enCentroamérica y Panamá. Síntesis de lainvestigación y nuevos avancesÁlvaro Artiga.....................................................................17

Partidos políticos en América Central:transformaciones y líneas para su fortalecimientoFernando F. Sánchez C.....................................................39

Partidos políticos en la Región Andina:transformaciones y líneas para su fortalecimientoFernando F. Sánchez C.....................................................77

Comentario en clave Cono Sur al documento Partidospolíticos en la Región Andina: transformaciones y líneaspara su fortalecimiento de Fernando F. Sánchez C.Delia Ferreira.................................................................115

Comentario en clave México al documento Partidospolíticos en América Central: transformaciones y líneaspara su fortalecimiento de Fernando F. Sánchez C.Jean-François Prud’homme............................................137

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ConclusionesTaller: Agenda para el fortalecimiento de lospartidos políticos en la Región Andina.Conclusiones generales...................................................159Taller: Agenda para el fortalecimiento de lospartidos políticos en Centroamérica yRepública Dominicana.Conclusiones generales...................................................173Taller: Agenda para el fortalecimiento de lospartidos políticos en el Cono Sur.Conclusiones generales...................................................187Taller: Agenda para el fortalecimiento de lospartidos políticos en México.Conclusiones generales...................................................201Conclusión general: lecciones aprendidasJosé Thompson................................................................219

AnexosTaller: Agenda para el fortalecimiento de lospartidos políticos en la Región Andina. Lista departicipantes y programa.................................................233Taller: Agenda para el fortalecimiento de lospartidos políticos en Centroamérica yRepública Dominicana.Lista de participantes y programa...................................241Taller: Agenda para el fortalecimiento de lospartidos políticos en el Cono Sur.Lista de participantes y programa...................................253Taller: Agenda para el fortalecimiento de lospartidos políticos en México.Lista de participantes y programa...................................263

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Presentación

Los partidos políticos son actores de primera línea en lademocracia representativa y, en consecuencia, punto focal deatención de los trabajos del Centro de Asesoría y PromociónElectoral (CAPEL) desde su fundación como programaespecializado del Instituto Interamericano de DerechosHumanos (IIDH).

A lo largo de las dos décadas de trabajo efectivo deCAPEL a favor del fortalecimiento de la democracia en elcontinente americano, los partidos políticos han vividodistintas etapas, según la evolución del régimen democráticomismo. En el más reciente período de la transición y larecuperación de la democracia, los partidos desempeñaronun papel fundamental para facilitar la reconstrucción de lasinstituciones, mientras que en la actualidad y desde hace unlustro, se perfila un escenario de cuestionamiento a lasfunciones que tradicionalmente han desempeñado lospartidos políticos.

Así, hoy día nadie deja de reconocer que, en la mayorparte de los países de la región, los partidos vienen perdiendoaceleradamente la confianza de la ciudadanía, lo que causaen buena medida el alejamiento de las urnas por parte delelectorado y en no pocos casos la apatía y el desinterés de losciudadanos más jóvenes. Las razones de este fenómeno sonmuy variadas y van más allá de lo operativo y de lalegalidad.

Los mismos partidos políticos han reconocido una crisisque ya se venía evidenciando en las encuestas. En efecto, enel último quinquenio, según la encuesta Latinobarómetro, elporcentaje de personas que dice no votar por un partidopolítico ha ido aumentando hasta llegar a un 55% . A pesarde reconocer la crisis, la salida no es tan clara. El tema de lademocratización interna de los partidos ha sido aceptadocomo una necesidad real, aún cuando no se ha encontrado la

Esta obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv

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fórmula para adoptar prácticas más o menos exitosas en estesentido. Este es un tema, sin embargo, que merece profundareflexión, pues no basta con abrir espacios simplemente, sinoque puede tener consecuencias más profundas hasta unreplanteamiento sobre cómo se da la representación a travésde los partidos en un sistema democrático. ¿Los partidospolíticos están dispuestos para operar estas transformacionesa favor de una profundización de la democracia?

En el IIDH seguimos convencidos del lugar central quelos partidos ocupan en la democracia y estamos conscientesde que el fortalecimiento del régimen democrático en lasAméricas pasa necesariamente por atender la consolidaciónde los partidos políticos mismos. Es por ello que hemosapoyado el surgimiento en el 2002 de la línea estratégica detrabajo que CAPEL ha denominado Hacia el fortalecimientode los partidos políticos en América Latina y que ha incluidodiversos componentes de investigación y de acción.

En este marco se encuadran los materiales que conformanesta nueva publicación. Se trata de los trabajos base de losdebates y de las conclusiones de las consultas que entre 2004y 2005 CAPEL ha llevado a cabo para conocer la opinión delos políticos y la de magistrados electorales, organizacionesde la sociedad civil y académicos acerca de las prioridadesque la estrategia debería privilegiar a futuro.

Es esta Memoria la mejor demostración del interésconcurrente por vislumbrar acciones para el fortalecimientode los partidos políticos y lo es también del compromiso quesus miembros asumen en respaldo a los ejes de institu-cionalización, democratización y transparencia como facetasdestacadas de la estrategia como CAPEL la vieneconcibiendo.

Por todo ello, el IIDH se complace en compartir con elámbito político y con el público esta propuesta amplia,respaldada por miembros de partidos políticos de toda laAmérica Latina continental y de República Dominicana.Estamos seguros que la variedad de acciones sugeridas habráde nutrir líneas de acción concretas, para beneficio de lacausa del fortalecimiento de la democracia en el hemisferiooccidental.

Roberto Cuéllar M. Director Ejecutivo Instituto Interamericano

de Derechos Humanos





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IntroducciónJosé Thompson

Para el Centro de Asesoría y Promoción Electoral(CAPEL), programa especializado y permanente delInstituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) esmotivo de satisfacción ofrecer hoy el material que recapitulael trabajo de consulta que a lo largo del periodo marzo 2004a abril 2005 se desarrolló con miras al establecimiento deprioridades en la ruta hacia el fortalecimiento de los partidospolíticos en América Latina, línea estratégica de acción deCAPEL.

Esta nueva publicación representa un recuento de latrayectoria que ha seguido este amplio proceso de consultaque abarcó a toda América Latina continental y a RepúblicaDominicana, lo que permite reeditar un trabajo intenso queabre un horizonte pleno de opciones futuras para ampliar lasáreas en que el fortalecimiento de los partidos políticospuede extenderse. Es, a la vez, un testimonio del compro-miso de los representantes de agrupaciones políticas y deotros sectores interesados en la profundización de lademocracia por determinar espacios útiles para contribuircon el desarrollo de una estrategia de esta naturaleza. Y es,finalmente, una demostración de la amplitud geográfica deuna agenda para el fortalecimiento de los partidos políticos,lo que abre la puerta para la construcción de espaciosregionales en su desarrollo.1. Contexto

No cabe duda de que los partidos políticos son actores deprimera línea en la vida de las democracias y por tanto, elexamen de su situación y perspectivas es tema fundamentalen los análisis de la actualidad política. Hablar de forta-lecimiento de los partidos políticos se ha tornado, en los





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tiempos más recientes, en una de las prioridades de trabajopara las entidades dedicadas a la promoción de la demo-cracia en el continente americano, aunque con certeza laspreocupaciones en esta materia rebasan con mucho lageografía americana.

Cabe citar que estas inquietudes han llegado a plasmarseen temas concretos de las agendas internacionales. Así, afines del 2003, la Tercera Reunión del Foro Interamericanosobre Partidos Políticos (OEA, Cartagena de Indias,noviembre 2003), de cuyo Consejo Consultivo CAPEL hahecho parte, formuló un llamamiento a favor de nuevosproyectos y líneas de actividad dedicadas al fortalecimientode los partidos políticos; llamamiento que fue reiterado porlos propios representantes de partidos políticos invitados alForo y que ha sido repetido en otras actividades académicasy de debate. Por otra parte, el Taller de análisis de situacióny perspectivas de futuro para la democracia en las Américas,desarrollado en el marco del XI Curso Interamericano sobreElecciones y Democracia (IIDH/CAPEL, San José,diciembre 2003) concluyó que la prioridad más apremiantede trabajo en el fortalecimiento de la democracia en estaparte del mundo lo es la apertura de espacios para diseñarmecanismos que avancen hacia la institucionalización ydemocratización de los partidos políticos.

La acción de CAPEL en este campo no es nueva; ademásde una serie de investigaciones, foros y publicacionesespecializadas sobre la condición de los partidos políticosdesde los años 80, la Reunión de Expertos convocada enabril del 2002 para el establecimiento de prioridades detrabajo para el trienio 2002-2005 resaltó la necesidad deidentificar nuevas áreas de acción con los partidos políticos,en respuesta a lo cual CAPEL desarrolló dos nuevasinvestigaciones para la identificación de mecanismos de or-ganización y representación tendientes a la democratizaciónde los partidos políticos en Centroamérica, Panamá, Chile,Bolivia y la República Dominicana; los resultados de estasinvestigaciones han tenido una primera sistematización yhan permitido identificar algunas conclusiones pertinentes alos efectos de este trabajo.





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P roceso de consultas regionales con partidos políticos

En general, los partidos políticos están conscientes de susituación, relativamente crítica, y aceptan la modernizacióncomo un elemento indispensable en su propio fortale-cimiento. En un número muy significativo, las entrevistasindican que los dirigentes partidarios reconocen la necesidadde mayor democratización y mayor transparencia, perotemen que estos cambios debiliten la unidad de los partidos.

Hoy en día, puede hablarse de una suerte de “lenguajecomún” en materia de fortalecimiento de partidos políticos,que es compartido al menos con otros actores en la vidainstitucional y social en los respectivos países, es decir, queexiste un progresivo reconocimiento de que estos temaspueden y deben suscitar el interés de varios sectores y nosolamente de las estructuras internas de los partidos.

Existe una gran disparidad en las experiencias de lospartidos políticos en materia de organización yfuncionamiento, lo cual parece abrir el espacio para elintercambio y la construcción creativa de nuevas modali-dades que exploren otras fronteras atendiendo a lasparticularidades de cada realidad.

Hay una brecha grande entre el discurso y la prácticacuando se trata de reformas, modernización y apertura departidos políticos, pero esta brecha no parece resultarsolamente de falta de voluntad sino también de falta deconocimiento acerca de las opciones para llevarlas a cabo.

Lo anterior llevó al IIDH/CAPEL a escoger como ejes desu nueva estrategia en favor del fortalecimiento de partidospolíticos: institucionalización, democratización y transpa -rencia, por considerarlos no sólo factores de apoyo para lamodernización de las agrupaciones políticas, sino tambiénelementos necesarios en una línea de trabajo que parte deuna institución dedicada a la promoción de la democracia enel marco más amplio de la vigencia de los DerechosHumanos.

Dada la prioridad que se señaló de la Región Andina paraavanzar en el fortalecimiento de los partidos políticos, elI I D H / C A P E L eligió esta zona para lanzar una nuevainiciativa para el fortalecimiento de los partidos políticos enAmérica Latina y el Caribe y llevó a cabo un taller para el





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diseño conjunto de una agenda de prioridades en la materia,efectuado el 30 y 31 de marzo del 2004 en Santiago de Chile.

La estrategia fue ampliada progresivamente hasta cubrirtres regiones más: se realizó un taller para la región deCentroamérica y República Dominicana (Costa Rica, ElS a l v a d o r, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá yRepública Dominicana) los días 22 y 23 de noviembre de2004. Al año siguiente tuvieron lugar dos talleres más. En elCono Sur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) los días21 y 22 de abril y en México, los días 28 y 29 de ese mismomes.2. Convocatoria y desarrollo

Los cuatro talleres lograron reunir a representantes departidos políticos y también participantes procedentes deorganismos electorales, de organizaciones de la sociedadcivil, de instituciones de estudio de los temas políticos y deentidades internacionales interesadas en la materia. Un altonúmero de participantes acudieron gracias al apoyo de suspropias organizaciones.

Como base para las reuniones, CAPEL p r e s e n t ódocumentos de contexto, que al lado de algunos plan-teamientos generales, formulaban una serie de inquietudes einterrogantes que buscaban guiar el debate. De la mismamanera, compartió también con los participantes un avancede la sistematización de resultados de sus recientesinvestigaciones en la materia que abren luz acerca de lasituación actual de los partidos políticos, con énfasis en lasmaterias de estructura, funcionamiento y mecanismos dedemocratización.

Los talleres se desarrollaron en las jornadas previstas yconsistieron, fundamentalmente, en debates abiertos en tresmódulos, correspondientes cada uno a las respectivas áreas odimensiones de institucionalización, democratización ytransparencia, que fueron trabajados por grupos quefuncionaron paralelamente, ordenados según la procedenciade los asistentes. Esto fue complementado con ricas sesionesplenarias y jornadas finales de puesta en común yconclusiones generales.





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3. Tópicos fundamentales en los talleresLos documentos que el IIDH/CAPEL entregó pre-

viamente a las personas participantes en cada uno de lostalleres, proponían trece ejes temáticos mediante los cualesse podía iniciar la discusión sobre institucionalización,democratización y transparencia de los partidos políticos.Esta orientación general, no pretendía constituirse en unaimposición dogmática sobre la perspectiva que losparticipantes debían concentrarse en sus deliberaciones, sinoque invitaba a ampliar el análisis. El resultado de lasdinámicas de trabajo en subgrupos y de las sesiones enplenario, afortunadamente cumplieron con la expectativa deenriquecimiento de las dimensiones y ejes temáticosoriginalmente propuestos.

El detalle del contenido de los tópicos sobre los cuales seconcentraron las discusiones en cada taller, es el objeto de loque se expone en las Conclusiones y en la Conclusióngeneral: lecciones aprendidas de este documento; noobstante, es importante mencionar en esta introducciónalgunos temas recurrentes de las reflexiones que seconsideraron complemento oportuno de los trece ejestemáticos.

El debate de la institucionalización partidaria abordó lapropuesta original sobre 1) estatutos, principios y reglasformales de organización, 2) membresía, 3) estructuraorgánica y funcionamiento de los órganos partidarios, 4)reclutamiento de nuevos miembros y 5) disciplina partidaria.

Producto de las deliberaciones entre los participantes, seidentificó que, de modo subyacente a estos ejes temáticos, elandamiaje institucional de los partidos políticos incluyereflexiones ineludibles sobre la función de representación, lanecesidad de f o r t a l e c i m i e n t o como organizaciones y lapolémica relación entre la existencia de normas, s uefectividad y las prácticas informalizadas.

De acuerdo con el criterio mayoritario de losparticipantes en los talleres, la aspiración democrática de vera los partidos como organizaciones sólidas e indispensablesen la relación Estado–sociedad, requiere de una revisióncrítica y constructiva de la manera en que actualmente los





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partidos desempeñan sus funciones de mediación,articulación de demandas, producción de pensamiento ycultura política y de movilización; esto aunado a sus laborespropiamente electorales. Al respecto, la existencia de normasorientadas a facilitar y regular las actividades partidarias sonimprescindibles, pero la dimensión jurídica debe comple-mentarse con la atenta observación de las prácticas que noestán reguladas.

La discusión sobre democratización incluyó los temas de1) elección de autoridades partidarias, 2) elección decandidatos, 3) definición de políticas, 4) reglas de repre-sentación de grupos y sectores, 5) movimientos, corrientes ytendencias internas, y 6) capacitación y espacios para eldebate–deliberación. Estos temas tendieron a abordarse bajola perspectiva más amplia de lo que implica, en losregímenes democráticos contemporáneos, hacer efectivos enla práctica los valores de la inclusión y el pluralismo, alinterno de todas las organizaciones políticas.

Los mecanismos y la apertura de espacios idóneos para lademocratización de los partidos, son tópicos no exentos depolémica en las discusiones de los grupos de trabajo y en lassesiones plenarias. Si bien fue notorio el acuerdo sobre lanecesidad de democratizar a los partidos para reposi-cionarlos con mayores márgenes de legitimidad social,resultaron sugerentes las diversas opiniones en torno ainquietudes sobre ¿cuánto, cómo y cuándo? hacerlo. Alrespecto, se entiende que, más allá de las tendenciasgenerales observables en todos los países de Latinoamérica,las particularidades propias de cada contexto y organizaciónserán definitorias en la respuesta a esas inquietudesespecíficas.

La tercera dimensión o área temática propuesta fue latransparencia. Incluye su análisis los ejes 1) control finan-ciero, y 2) legalidad interna y protección de los derechos delos miembros.

El tema del financiamiento de los partidos ocupó en lostalleres la mayoría de las discusiones en esta área. Más alláde las posiciones o argumentaciones particularizadas, resultóde gran valor para los participantes en los talleres, el





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intercambio de experiencias entre los países, en materia deregulación de la proveniencia, probidad y suficiencia de losrecursos públicos y privados con que disponen los partidospara ejecutar sus funciones ordinarias y electorales.

No obstante que su análisis ocupó menos tiempo de losparticipantes, la protección de la legalidad y de los derechosde los miembros de los partidos se identificó como un temaque también coadyuva a democratizarlos y a fortalecerloscomo organizaciones.

¿Cuál es el “justo–medio” entre autorregulación yregulación estatal? y ¿qué tan transparentes deberían ser lospartidos con respecto a otros actores sociales, exigiéndoles aéstos además también serlo con respecto a los partidos?,fueron dos de las más sugerentes líneas de reflexión de lostalleres. Sus respuestas y argumentaciones, así como lapropuesta inicial de algunas líneas de trabajo que seexpondrán más adelante en este documento, demostraronademás, uno de los presupuestos básicos de trabajo delIIDH/CAPEL: la discusión de las tres dimensiones o áreas ysus respectivos ejes temáticos, deben observarse bajo unaperspectiva sistémica e integral. La institucionalización,democratización y transparencia están interrelacionados yson transversales al mejoramiento en general de los partidospolíticos democráticos contemporáneos. Los puntos derefuerzo entre sí o su eventual conflicto, requieren de unaadecuada ponderación de las prioridades o necesidadespropias de cada organización y país, pero su vinculación esinnegable.





Democratización de los partidospolíticos en Centroamérica y Panamá.

Síntesis de la investigacióny nuevos avances

Álvaro Artiga*

1. IntroducciónDecía Duverger (1974) que partidos políticos tal como

los conocemos ahora (él hablaba al comienzo de la década de1950) no podían fecharse con anterioridad a 1850. Un sigloy medio después se habla de crisis de los partidos políticosen los más variados contextos del mundo democrático. Estacrisis suele entenderse como crisis de representación. Laciudadanía percibe a los partidos como representándose a símismos, defendiendo sus propios intereses antes que los dela primera. Pese a ello, los partidos siguen siendo vitales parael funcionamiento de las democracias representativas. Nohan podido ser sustituidos por otro tipo de organización.Siguen reclutando cuadros que luego ejercen cargos públicosde elección popular. Continúan formando gobiernos y sobreéstos llevan a cabo el llamado control político.

Por otra parte, una crítica temprana hacia los partidostiene que ver con el control que sobre los mismos ejercen susdirigentes. El clásico trabajo de Michels (1991) hablaba de

* Sociólogo y politólogo. Director del Programa de Maestría en CienciaPolítica de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” deEl Salvador.

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1 Esta presentación se basa en el resumen de la investigación elaboradoa partir del análisis comparativo de los informes nacionales. Elinforme completo está disponible en el sitio web del IIDH/CAPEL.

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una “ley de hierro de la oligarquía” para referirse a latendencia que tienen los líderes de los partidos paraperpetuarse en el control sobre los partidos. En la década de1980, Panebianco (1993) hablaba de la “coalición domi-nante” y de los “juegos entre líderes”. Las referencias alpredominio de un pequeño grupo, una argolla, sobre el restode la militancia partidista podrían multiplicarse. Actual-mente escuchamos un clamor orientado más bien en ladirección contraria. Se reclama una mayor apertura queposibilite mayor participación de la militancia en la toma dedecisiones sobre la vida interna de los partidos; por mayorinclusión de las mujeres, jóvenes, personas con discapacidady etnias en las instancias de decisión de los partidos. Vamosa incursionar en el debate sobre la democratización internade los partidos políticos utilizando la investigación que alrespecto llevó a cabo el IIDH/CAPEL en Centroamérica yPanamá, en 2003.

En primer lugar haré una breve descripción de laspremisas conceptuales y herramientas metodológicasutilizadas para llevar a cabo la investigación mencionada. Ensegundo lugar, se presentan de manera muy sintética losprincipales hallazgos de la misma1. Finalmente, discu-tiremos la potencialidad de estos hallazgos para convertirseen instrumentos de medición y promoción de la democraciainterna de los partidos como vía para su fortalecimiento.2. Democratización de partidos políticos en

Centroamérica, premisas conceptuales yherramientas metodológicasUno de los antecedentes conceptuales y metodológicos

para la investigación sobre democratización de los partidosen Centroamérica y Panamá, realizada por el IIDH/CAPEL,en 2003, fue el trabajo sobre 62 partidos de América Latinarealizado por Alcántara y Freidenberg (2000). Allí se esta-

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2 Ver infra.


blece que los partidos pueden ser examinados a partir delámbito de su acción. Dicho ámbito puede ser externo ointerno a los partidos según se mire hacia fuera o haciadentro de los mismos. El ámbito externo estaría constituidopor tres escenarios que podrían denominarse “caras delpartido”: la electoral, la parlamentaria y la de gobierno. Elámbito interno estaría constituido por dos “caras”: la delpartido como organización burocrática y la del partido comoorganización de voluntarios. El estudio del IIDH/CAPELretomó, en parte, esta manera de concebir a los partidos. Ellopermitió la identificación de lo que se dio en llamar “factoresde incidencia” para la democratización interna de lospartidos2.

Por otra parte, la democratización interna de los partidoses un proceso que se construye más sobre la base de prácticasque sobre la letra de los estatutos y reglamentos. Esto noquiere decir que no sea importante la parte normativa y legal.Lo que se quiere resaltar es que ésta debería llegar en unsegundo momento o, por lo menos, no debería ser lo másimportante dada la tendencia que existe en ciertos ambientesculturales a pasar por alto lo establecido en leyes yreglamentos. Reformas legales y de estatutos puedenllevarse a cabo pero nada garantiza su efectividad. Laformalización en términos de normas, leyes, estatutos yreglamentos debería llevarse a cabo sobre prácticasestablecidas para asegurar su continuidad independiente delos sujetos que las originaron. Evidentemente, si hay algunalegislación o estatuto que bloquee la democratización dentrode los partidos debería ser removida. Pero no hay queconfundir entre remoción de obstáculos y promociónpositiva de una práctica democrática. Esta manera de enfocarel asunto llevó a los investigadores del IIDH/CAPEL afijarse en factores que desbordan los estatutos y reglamentosde los partidos y que pueden tener alguna incidencia a la horade promover la democratización interna.





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Ahora bien, el hecho de enfatizar en las prácticas antesque en la formalidad de la democratización no implicaignorar la importancia que tienen, por ejemplo, los derechosde los afiliados, la organización y los procedimientosinternos, los espacios internos para promover el pluralismoorganizado y las disposiciones en materia de garantías (LleraRamo, 2000). Por tanto, al momento de llevar a cabo unainvestigación en materia de democracia interna de lospartidos un referente obligado será lo regulado tanto entérminos generales (marco normativo y legal que afecta atodos los partidos) como en términos particulares (losestatutos y reglamentos internos de cada partido). Ya en estenivel pueden aparecer diferencias importantes así comotambién puede encontrarse la expresión formal de buenasprácticas experimentadas en algunos casos y que podrían“exportarse” hacia otros partidos.

Otro punto que debe pensarse bien antes de utilizarsecomo guía en la investigación en materia de democratizacióninterna de los partidos tiene que ver con los parámetros ocriterios de comparación. ¿Cuánto de democracia interna esdeseable o, incluso, exigible? ¿Los partidos deben ser másdemocráticos que todas las demás organizaciones queexisten en la sociedad en la que se mueven? ¿Por qué a lospartidos se les ha de exigir lo que a otras organizaciones seles perdona? ¿Quién establece el baremo para afirmar quedeterminado partido debe abrirse más, democratizarse aúnmás? Estas y otras no son preguntas fáciles de responder niconstituyen mera retórica. En la práctica expresan resis-tencias que desde el punto de vista de quienes controlan lavida interna de los partidos resultan más que lógicas. ¿Quiéntiene el derecho de exigir a las dirigencias partidistas quedeben democratizarse o que deben hacerlo aún más? Unrazonamiento en este sentido ha llevado al IIDH/CAPEL aabordar esta temática con los partidos y con sus dirigentes.

Ahora bien, un mínimo inicial puede establecerse. “Nopuede hablarse de democracia interna en un partido si a susafiliados no se les reconocen, no se les facilita su ejercicio y

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no se les garantizan en el interior de las organizacionespartidistas los mismos derechos fundamentales de los que,como ciudadanos, son titulares en la sociedad gracias a lasprescripciones constitucionales” (Llera Ramo, 2000:45). Enotras palabras, los estatutos y reglamentos de los partidos nodeberían restringir u obstaculizar lo que la norma consti-tucional o la ley general garantiza a la ciudadanía. En estesentido, el mínimo de democracia interna en los partidosdebería coincidir con el mínimo socialmente establecido.Claro está que se puede ser más democrático que estemínimo.

Es evidente que no todos los temas y asuntos que tienenque ver con la democratización interna de los partidospueden ser abordados en una sola investigación. Ello suponeadoptar una estrategia que haga factible y viable el esfuerzopor indagar sobre asuntos de la vida interna de los partidos ysobre los cuales puede haber cierto recelo para que“extraños” al partido echen una mirada a “nuestros asuntos”.Este fenómeno tuvo sus implicaciones para la investigaciónque sobre democratización interna de los partidos enCentroamérica y Panamá llevó a cabo el IIDH/CAPEL en2003. En dicha investigación no fue abordado todo lorelacionado con democratización interna de los partidos.Quedan asuntos pendientes, quizá asuntos “espinosos”. Portanto, más investigación será necesaria no solo paraprofundizar en lo ya abordado sino también para extender lasindagaciones hacia nuevas áreas. La investigación mencio-nada constituye apenas un comienzo pero con una granvirtud: fue un esfuerzo comparativo antes que la mera sumade estudios de caso. Veámosla un poco más en detalle. 3. Hallazgos de la investigación del

IIDH/CAPEL en Centroamérica y PanamáVoy a dividir la presentación de los hallazgos en tres

partes. En primer lugar presentaré los puntos de partida porlos cuales se decidió llevar a cabo la investigación sobredemocratización interna de los partidos en Centroamérica yPanamá. En segundo lugar mostraré la estructura que se





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adoptó para redactar los diversos informes nacionalescomprendidos en la investigación y que servirían para laredacción de la síntesis regional. La tercera parte la dedicaréa una presentación muy sintética de los principales hallazgosde la investigación referidos fundamentalmente a losllamados “factores de incidencia” y “ejes de trabajo”.

a. Puntos de partidaDistintos sondeos de opinión pública, tanto a nivel de

países como para el conjunto de América Latina, vienenmostrando desde hace algunos años que los partidospolíticos, junto a los Congresos, son instituciones que gozande poca confianza entre las respectivas poblaciones. Estehecho debería considerarse preocupante si se toma en cuentaque, además, una tendencia a la disminución de dichaconfianza se viene registrando, por lo menos, desde 1997.Según el Cuadro 1, basado en información del Latino-barómetro, el porcentaje de ciudadanos que confían en lospartidos políticos ha descendido entre 1997 y 2003 en todoslos países centroamericanos.

Cuadro 1Confianza en los partidos políticos





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El deterioro de la confianza en los partidos fue mayor enlos casos de El Salvador y Honduras. En el otro extremo,Costa Rica y Panamá son los países donde la erosiónregistrada fue menor aunque de todas maneras por arriba delos diez puntos porcentuales.

Por otra parte, a la pérdida de confianza en los partidosmostrada en el Cuadro 1 hay que agregar la existencia de undéficit de cre d i b i l i d a d en los mismos, es decir, lapercepción de poca o nula representatividad que tiene lamayoría de centroamericanos sobre sus partidos. Me refieroal fenómeno que se ha dado en llamar crisis de repre-sentación. Ya en 1995, Cerdas hablaba de una crisis de lospartidos políticos en Centroamérica que se expresaba en:desideologización, desactualización de las élites, mimetismoentre partidos y cúpulas, pragmatismo oportunista, caniba-lismo político, pérdida notoria de la porosidad social y,finalmente, corrupción política (Cerdas, 1995). Un añoantes, Rovira Mas (1994:136-137) hablaba, si no de crisis delos partidos, de malestar de la población con ellos. Estemalestar se manifestaba en: corrupción de políticos o funcio-narios gubernamentales prominentes, apertura insuficientede los partidos a la ciudadanía, modernización incompleta,falta de democratización interna, limitada representatividadde los diversos intereses sociales, obstaculización de laemergencia de terceros contendientes en los sistemas departidos de Honduras y Costa Rica, ineficacia del sistemapolítico en términos de políticas públicas y del sistema departidos como inadecuado sistema de canalización políticade la sociedad.

El mencionado malestar con los partidos podría estarasociado con la poca motivación que registran losciudadanos centroamericanos, excepto los de Panamá yHonduras, para votar por los partidos en elecciones. Según elCuadro 2 menos del 50% manifestaba la intención de votarpor algún partido si las elecciones fueran el domingosiguiente al día en que fueron consultados. Para elLatinobarómetro (2004:30) esta sería una manifestación que





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“el sistema de partidos y su legitimidad son los aspectosmenos consolidados de las democracias de la región”.

Cuadro 2Votación por un partido político en Centroamérica y

Panamá, 2004

En términos generales, se puede afirmar que buena partedel descontento con los partidos proviene de un déficit, oincluso fracaso, en el desempeño de sus principales roles enel proceso democrático, sobre todo esos que debendesempeñar como instituciones u organizaciones3.

Pese a estas “malas noticias” sobre la “salud pública” delos partidos, el punto de partida de la investigación delIIDH/CAPEL también contemplaba el reconocimiento de laimportancia de los partidos para el funcionamiento de las

3 Las principales funciones de los partidos políticos se desarrollan entres frentes: 1) como organizaciones (que reclutan nuevos líderes,entrenan a sus miembros y representan, articulan y agregan intereses ydemandas de la sociedad); 2) en el electorado (que simplificanopciones para los votantes, les informan y educan, generan símbolosde identificación y lealtad, y movilizan a los ciudadanos para queparticipen en política); y 3) en el gobierno (integran y organizan algobierno, implementan políticas públicas, organizan la oposición,aseguran la existencia de control político, y contribuyen a laestabilidad en el gobierno). Mayor detalle de estas funciones seencuentra en Dalton y Wattenberg (2000:5-10).

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4 La importancia de los partidos es reconocida incluso a nivelconstitucional en la región. Por ejemplo, la Constitución Política de ElSalvador, en su artículo 85, establece que “el sistema político espluralista y se expresa por medio de los partidos políticos, que son elúnico instrumento para el ejercicio de la representación del pueblodentro del Gobierno”.

5 El equipo estuvo formado por: Juany Guzmán León (coordinadora),S e rgio Alfaro Salas (Costa Rica), Álvaro Artiga-González (ElSalvador), Silvia Elizabeth Salazar Guzmán (Guatemala), LeticiaSalomón (Honduras), Mario José Torres (Nicaragua) y SalvadorSánchez (Panamá).

democracias. En otras palabras, se aceptaba como premisaque sin partidos políticos no puede haber democracia (talcomo se practica contemporáneamente en el mundo). De allíque fortalecer a los partidos políticos es, de alguna manera,apuntalar la democracia en Centroamérica y Panamá. Porsupuesto, esto no significa que fortalecer a los partidospolíticos sea una condición suficiente. Lo que se afirma másbien es que se trata de una condición necesaria4.

b. Estructura de la investigaciónEl IIDH/CAPEL consideró que el fortalecimiento de los

partidos políticos pasa por su democratización interna. Deallí que la investigación llevada a cabo en cada uno de lospaíses de la región pretendiera identificar avances y tareaspendientes en términos de:a) Participación de los militantes.b) Inclusión, en términos de género, etnias, jóvenes y

personas con discapacidad. Para llevar a cabo esta investigación regional se formó un

equipo de investigadores nacionales y se propuso unaestructura común para facilitar la comparación5. Dichaestructura contempló tres niveles:a. Nivel I: Sistema político.b. Nivel II: Sistema de partidos.c. Nivel III: Los partidos (como unidades individuales de

observación).






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Los dos primeros niveles sirven de contexto en el que semueven los partidos. Para esta ponencia importa másdetenernos en el tercer nivel. En éste se examinaron ochodimensiones:a. Procesos de selección de candidatos a cargos públicos y

dirigentes del partido.b. Estructura organizativa y mecanismos de toma de

decisiones.c. Perfil de militantes y simpatizantes.d. Dinámica partidaria en momentos inter-electorales.e. Incentivos de participación política al interior de la orga-

nización.f. Procesos de formación y capacitación de sus integrantes.g. Mecanismos transparentes para la gestión financiera y de

los recursos necesarios para su funcionamiento.h. Capacidad de incidencia y decisión de actores en el

partido: género, edad, etnicidad y discapacidad.i. Instancias de apelación ante incumplimientos.

El Cuadro 3 detalla los 21 partidos políticos analizadossegún los seis países del istmo centroamericano. Eviden-temente los mencionados no son todos los partidos queexisten en Centroamérica y Panamá. Se trata más bien de losque, hacia 2003, aparecían como relevantes en la política decada uno de los países de la región. En todos los casos setrata de partidos de ámbito nacional. Esto no significa que sehaya ignorado la existencia de partidos de ámbito sub-nacional en algunos de los países estudiados (como los casosde Costa Rica y Guatemala). Sin embargo, por razones decomparabilidad se optó por tomar en cuenta solo partidos deámbito nacional. Por tanto, puede afirmarse que no se tratade una muestra representativa del partidismo regional pero síde una muestra de los partidos que definen la dinámica de lapolítica nacional. Además, hay que decir que en su momento,todos ellos eran partidos relevantes. Como en algunos países

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se da el fenómeno de fluidez de la oferta partidista, lospartidos considerados tenían que cumplir con el requisito derelativa estabilidad o permanencia más allá de un procesoelectoral.

Cuadro 3Partidos políticos centroamericanos analizados

c. HallazgosLos principales hallazgos de la investigación remiten a la

identificación de “factores de incidencia” para los niveles dedemocratización interna de los partidos. Operando en ellosse puede promover la existencia de unos mayores niveles dedemocratización al interior de los partidos. Estos factoresson:a. Acceso a (conocimiento de) la militancia.b. Participación de los militantes en la toma de decisiones

partidarias.c. Actividad en periodos no electorales.






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d. Vínculos con otras organizaciones sociales.e. Capacitación y formación.f. Inclusión y medidas de acción afirmativa.g. Rendición de cuentas (tribunales internos: elecciones,

ética, apelación).h. Financiamiento.

El análisis de cada uno de estos factores dentro de cadapartido de la muestra permitió también identificar ejes detrabajo para promover la democratización interna de lospartidos. De manera sistemática estos ejes fueron agrupadosen dos clases. Una referida a la mejora de los procedimientosinternos y la otra a la formación de ciudadanía. En otraspalabras, un eje mira hacia adentro de los partidos mientrasque el otro se orienta hacia su entorno y las relaciones quelos partidos mantienen con éste. Al primero le llamamos ejeinstitucional en donde se propone:a. Fortalecer relaciones de apoyo-vigilancia entre los

órganos electorales y los partidos.b. Seguimiento de los procedimientos y su evolución.c. Creación o mejoramiento de regulaciones nacionales

mínimas de funcionamiento de los partidos.d. Regulación interna de los partidos (reglamentos y pro-

cedimientos internos).En el segundo eje de trabajo denominado de

sensibilización se apunta a las relaciones entre los partidosy la ciudadanía. Aquí se incluyen acciones como:a. Creación de espacios de interlocución entre pares de

diferentes partidos, primero a nivel nacional y luegoregional (tribunales electorales, de ética y disciplina,órganos de elección interna, órganos directivos, encar-gados de finanzas, etc.).

b. Creación de espacios de contacto entre ciudadanos ypartidos.

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6 Una descripción detallada de los “factores de incidencia” y “ejes detrabajo” puede consultarse en el informe de la investigación publicadopor el IIDH/CAPEL y disponible también en Internet.

7 Esto ha sido posible en el marco de los talleres regionales sobredemocratización, institucionalización y transparencia de los partidospolíticos que el IIDH/CAPEL viene realizando desde 2004 en variospaíses de América Latina. Las reflexiones siguientes han sidoelaboradas a partir de esta experiencia.

8 Por otra parte, se trata de un ámbito en el que diversas agencias decooperación internacional están incursionando no solo en AméricaLatina sino en otras regiones del mundo. Véase, por ejemplo, eltrabajo de Kumar (2004).

c. Campañas de difusión sobre reglas de juego para laparticipación en procesos electorales, en consultaspúblicas, en pronunciamientos sobre orientaciones depolíticas públicas.

d. Formación de militantes en el nivel local (administraciónde sesiones de órganos, construcción de habilidades yprácticas democráticas, resolución de conflictos, lide-razgo democrático, elaboración y seguimiento deproyectos)6.

4. Potencial de transformación de estoshallazgos en instrumentos para lamedición-promoción de la democraciainterna de los partidos políticosLos hallazgos de la investigación sobre democratización

interna de los partidos en Centroamérica y Panamá hanpodido ser discutidos posteriormente, en diversas ocasiones,con representantes de partidos políticos, de organizacionessociales y líderes de opinión ya no solo de Centroamérica yPanamá7. Hemos constatado la existencia de un ambientefavorable para trabajar con los partidos para su forta-lecimiento porque, por un lado, socialmente se reconoce lacrisis de representación de los partidos y la desconfianza degran parte de la ciudadanía hacia ellos. Pero, por otro lado,socialmente también se reconoce su importancia para laestabilidad de las nuevas democracias. En estas condicionesse ha generado un clima de receptividad hacia las propuestaspara fortalecer a los partidos8. Ahora bien, el reconocimiento






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de la importancia de la democratización interna de lospartidos para su fortalecimiento no implica necesariamenteque haya un consenso acerca de su prioridad. Incluso nosignifica que no hayan resistencias al cambio en la direcciónde más democracia interna. Es usual que quienes mayorresistencia muestran sean los dirigentes partidistas mientrasque los que más democracia demandan sea o bien la base delpartido o bien otros actores fuera de los partidos pero que serelacionan con ellos.

Si se considera, además de la democratización interna,otras dimensiones de trabajo como la institucionalización yla transparencia encontramos una diversidad en la asignaciónde prioridades para el trabajo orientado a fortalecer a lospartidos políticos. No hay un consenso al respecto de laasignación de prioridades entre estas tres dimensiones. Perotampoco lo existe al interior de cada una de estasdimensiones. Por ejemplo, un trabajo que el IIDH/CAPELllevó a cabo en El Salvador, en 2004, representó unaoportunidad para validar los hallazgos de la investigaciónregional de 2003 y para explorar el orden de prioridades quediversos actores asignaban a los factores de incidenciaidentificados en aquella investigación. Sin embargo, en lamedida en que se incluían las dimensiones de transparenciay rendición de cuentas, los ocho factores de la investigaciónde 2003 se ampliaron a dieciocho.

El Cuadro 4 muestra el orden jerárquico para los factoresde incidencia ordenado por rangos encontrado en ElSalvador9. El ordenamiento mostrado es apenas ilustrativode las divergencias que pueden encontrarse a la hora de

9 Para establecer la prioridad de cada factor se utilizó una escala de 1 a6, donde 1 representa la menor importancia y 6 la máxima. Los rangosdel Cuadro 4 se construyeron según el porcentaje de entrevistados quele asignaban prioridad 6 a cada uno de los factores. Así, el rango 1significa que más del 80% de los entrevistados coincidían asignandoun 6 a los respectivos factores. El rango 2 contiene los factores a loscuales entre el 50 y 80 por ciento de los entrevistados asignó unaimportancia de 6. El rango 3 considera los factores a los que menos del50% de los entrevistados calificaba con 6.

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priorizar ámbitos de acción en los programas de asistencia yfortalecimiento de los partidos políticos. Establecer unordenamiento así es importante sobre todo si se toma encuenta que los recursos destinados para programas deasistencia y fortalecimiento de los partidos son limitados,como para cualquier otro tipo de programas. Resultainteresante constatar que los factores de incidencia quefueron considerados prioritarios en el rango 1 no se refierena la dimensión de democratización sino más bien atransparencia o rendición de cuentas. Ello resulta acorde conlo que ya decía antes en cuanto a que se reconoce laimportancia que la democratización interna de los partidostiene para su fortalecimiento pero que no necesariamente eslo que se considera como más importante.

Cuadro 4Clasificación de factores de incidencia por rangos de

acuerdo a su importancia (*)






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Por otra parte, siguiendo la distinción de ámbitos o carasde los partidos, al intentar diseñar e implementar unprograma de asistencia y fortalecimiento de los partidos debetomarse en cuenta que los factores de incidencia puedenreferirse a distintos ámbitos. Esta consideración se puso enpráctica en El Salvador al clasificar los factores deincidencia no solo en términos de ejes transversales(democratización, transparencia y rendición de cuentas) sinoen términos de ámbitos en los que se mueven los partidos.Respecto de la investigación de 2003 ello representó unavance en la transformación de los hallazgos en instrumentosde medición y promoción de la democracia interna de lospartidos. Las caras o ámbitos de los partidos que se utilizaronen El Salvador fueron las del sistema de partidos electorales,sistema de partidos parlamentario y los partidos como orga-nizaciones.

Según cuáles sean los ámbitos y ejes transversales sobrelos que se pretende diseñar e implementar programas deasistencia y fortalecimiento de los partidos, resultarecomendable elaborar una matriz como la propuesta en elCuadro 5 de tal manera que puedan identificarse nuevosfactores de incidencia (a ubicar en las celdas de la matriz) yposteriormente pueda establecerse su jerarquía. La distinciónde ámbitos y ejes puede darle una mayor coherencia yconsistencia a los instrumentos de acción.

Cuadro 5Matriz de ámbitos y ejes transversales de acción

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La diversa importancia asignada a los distintos factoresde incidencia puede estar ocultando resistencias. Así, porejemplo, las principales resistencias para democratizarinternamente a los partidos vienen de las cúpulas odirigencias partidistas. Esto quiere decir que promover lademocratización interna de los partidos no puede hacerseforzando a los partidos para que se democraticen ni muchomenos a espaldas de las dirigencias partidistas. Además, hayque contar con la existencia de malas experiencias para lospartidos como producto de medidas adoptadas parafavorecer la democracia interna. Esto quiere decir, porejemplo, que si no se implementan adecuadamente, lasmedidas pueden debilitar a los partidos antes quefortalecerlos. Experiencias en esta dirección terminanreforzando las resistencias que ya se tenían a lademocratización interna.

¿Cómo proceder entonces? ¿Cómo vencer lasresistencias? El estudio realizado en El Salvador adoptócomo estrategia la identificación de:a. Medidas que deberían adoptarse sobre los factores de

incidencia.b. Refuerzos ambientales para la implementación de tales

medidas.c. Resistencias que podrían encontrarse para echar a andar

aquellas medidas.Se parte aquí del convencimiento sobre la necesidad de

fortalecer a los partidos políticos porque son necesarios parala democracia. Se reconoce también que socialmente lospartidos no tienen buena imagen y son deficitarios entérminos de confianza, credibilidad y representatividad.Quienes reconocen esta problemática deben pasar de lacrítica a la proposición. De allí que se les plantee de manerahipotética que si en sus manos estuviera fortalecer a lospartidos para que desempeñen mejor las funciones quesocialmente se espera de ellos, ¿qué medidas adoptarían conese fin? Ahora bien, como se parte de una concepción de los






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partidos en términos de caras o ámbitos, se piensa que lasmedidas adoptadas podrían encontrar, además de lógicasresistencias (de aquellos que van a ver disminuido su controlsobre el partido), situaciones favorables a la implementaciónde las medidas, como por ejemplo, un ambiente de opiniónpública que también exige la democratización de lospartidos, o un reclamo de la base de militantes para tenermayor participación en la toma de decisiones dentro delpartido, o la demanda de jóvenes, mujeres y grupos étnicospara estar representados en las estructuras de dirección delpartido, o finalmente un partido que implementa medidas dedemocratización y tiene éxito electoral sirve de parámetro decomparación (una especie de efecto demostración), etc.

La identificación de medidas, refuerzos y resistencias,distinguiendo la cara o ámbito del partido donde seimplementarían o existen, permite “atacar” el problemadesde varios frentes. Permite distinguir en el planteamientode una estrategia de acción no solo prioridades sino tambiénsecuencias y aliados. Lo prioritario no necesariamente es loprimero que debe enfrentarse. Por ejemplo, es posible queantes de implementar determinada medida sea necesarioremover resistencias o, dicho de otra forma, antes de actuarhacia dentro de los partidos haya que actuar en el ambienteen el que se mueven. Además, la democratización interna delos partidos no atañe únicamente a los partidos. Éstos no sonempresas privadas y no pocas veces gozan de financiamientopúblico. Otros actores, además de la militancia pueden estarinteresados en democratizar y fortalecer a los partidos. Estoimplica la necesidad, al menos, de coordinar esfuerzos yevitar así su duplicidad. Como, por otro lado, además de losfactores de incidencia se identificaron ejes de trabajo, laidentificación de medidas, refuerzos y resistencias puedeestar haciendo referencia a distintos ejes de trabajo.

Otro punto interesante que muestra la potencialidad delos hallazgos de la investigación del IIDH/CAPEL sobredemocratización interna de los partidos tiene que ver con elorigen de las resistencias y los refuerzos. Éstos pueden

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provenir tanto de individuos como de instituciones uorganizaciones. El tratamiento que se les dé a las resistenciasinstitucionales u organizacionales debería ser distinto al quese le diera a las resistencias individuales. Es muy probableque para las primeras deba buscarse reformas institucionaleso cambios organizacionales mientras que para las segundasla orientación de las medidas tendría que impactar aspectosculturales. Resulta interesante caer en la cuenta que ambasclases de resistencias pueden estar relacionadas. Es posibleque resistencias culturales bloqueen la superación deresistencias institucionales u organizacionales. Por tanto,será necesario actuar primordialmente sobre las primeras.Este fenómeno viene a reafirmar la validez y pertinencia deplantear dos ejes de trabajo. Las resistencias institucionalesu organizacionales serían abordadas desde el eje de trabajoinstitucional mientras que las individuales, en tantoculturales, desde el eje de sensibilización.

En resumen, si se quiere desarrollar una estrategia deintervención para fortalecer a los partidos políticos, loshallazgos de los diversos trabajos de investigaciónemprendidos por el IIDH/CAPEL sobre partidos políticosnos llevan a considerar que:a. Es necesario identificar “factores de incidencia” sobre las

dimensiones escogidas (por ejemplo, democratización,institucionalización, transparencia, rendición de cuentas,etc.).

b. Hay que considerar que no todos los factores deincidencia son percibidos con igual importancia.

c. Los factores pueden ser clasificados en términos de ejesde trabajo (por ejemplo, de “mejoramiento de procedi-mientos o desarrollo institucional” y “formación deciudadanía o sensibilización”).

d. La implementación de acciones en cualquiera de estosejes encontrará situaciones de refuerzo y resistencia.

e. Refuerzos y resistencias pueden ser institucionales/orga-nizacionales o individuales/grupales.






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f. Los efectos de las medidas adoptadas pueden registrarseen diversos plazos. Especialmente aquellas medidascuyas resistencias sean más bien individuales/grupales,que institucionales/organizacionales, y que intentanimpactar en lo cultural, sus efectos pueden registrarse alargo plazo.

g. Como la democratización interna de los partidos pareceser algo socialmente aceptado, cualquier estrategia deintervención debería tomar en cuenta lo que ya hacenotros actores, nacionales e internacionales, y buscarmecanismos de coordinación del trabajo realizado.

BibliografíaAlcántara, Manuel y Flavia Freidenberg. Partidos políticosde América Latina (3 volúmenes). Salamanca, EdicionesUniversidad de Salamanca, 2000.Cerdas, Rodolfo. “Los partidos políticos en Centroamérica yPanamá”. En Perelli, Carina; Sonia Picado y Daniel Zovatto(Comps.). Partidos y clase política en América Latina en los90. San José, IIDH/CAPEL, 1995, pp.3-28.Dalton, Russell J. y Martin P. Wattenberg. Parties WithoutP a rtisans: Political Change in Advanced IndustrialDemocracies. Oxford, Oxford University Press, 2000.Duverger, Maurice. Los partidos políticos. México, Fondode Cultura Económica, 1974.Kumar, Krishna. “International Political Party Assistance.An Overview and Analysis”. En Working Paper, 33.Netherlands Institute of International Relations“Clingendael” – Conflict Research Unit, 2004.Llera Ramo, Francisco José. “Partitocracia y Demo-cratización de los partidos”. En Leviatán, revista de hechos eideas. Núm.82, II Época, 2000, pp.37-55.

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Michels, Robert. Los partidos políticos. 2 vols. BuenosAires, Amorrortu, 1991.Panebianco, Angelo. Modelos de partido. México, Alianza,1993.Rovira Mas, Jorge. “El futuro de los partidos políticos enAmérica Central”. En Carballo Quintana, Manuel y GüntherMaihold (Comps.). ¿Qué será de Centro a m é r i c a ? :gobernabilidad, legitimidad electoral y sociedad civil. SanJosé, Fundación Friedrich Ebert, 1994, pp.131-141.






Partidos políticos enAmérica Central: transformaciones y

líneas para su fortalecimientoFernando F. Sánchez C.*

1. IntroducciónLos años 80 en América Latina se conocen, des-

pectivamente, como la “década perdida”. Esto a causa de unarecesión económica en todo el continente, cuyasproporciones no se habían visto desde los años 30. Noobstante, desde una perspectiva política, la década de los 80fue todo menos “perdida”. Fue en el transcurso de esa décadacuando en la mayoría de los países latinoamericanos elpredominio de los regímenes autoritarios propio de los años60 y 70 cedió su lugar a los procesos de democratización.Uno tras otro, varios países celebraron el surgimiento degobiernos constitucionales, la organización de partidospolíticos competitivos y la supremacía civil sobre las fuerzasmilitares. Las transformaciones democráticas en Centro ySudamérica fueron reforzadas con el triunfo del PartidoAcción Nacional (PAN) en las elecciones del 2000 enMéxico, acabando así con el dominio de siete décadas delPartido Revolucionario Institucional (PRI). De esta forma,con la excepción de Cuba, las últimas dos décadas hanpresenciado la acogida de la democracia representativa enAmérica Latina.* Documento preparado para el IIDH/CAPEL en el marco de la

investigación Democratización de procesos políticos auspiciado porPRODECA.El autor es doctor en Ciencias Políticas. Actualmente es consultor enel IIDH/CAPEL e investigador visitante del INCAE.

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Los años 80 –y principios de los 90– fueronespecialmente importantes en América Central. Larevolución y contra-revolución en Nicaragua fue muyquebrantadora, pero las elecciones de 1990 introdujeron (deuna manera imprevista por los sandinistas) un perfil máspluralista en el proceso de transición democrática en esepaís. De la misma forma, las insurrecciones en El Salvador yGuatemala tuvieron un gran costo político y económico. Sinembargo, en estas luchas no todo fue pérdida, pues lasmismas incluyeron una estrategia política conocida como “laoferta de la democracia”. Iniciativas regionales comoContadora y el Plan de Paz Arias y los acuerdos deEsquipulas, y el apoyo –o la no obstaculización– de EstadosUnidos, fueron clave para propiciar una transicióndemocrática estable en estos países. Los conflictos armadosllegaron a su fin cuando en 1992 en El Salvador y en 1996en Guatemala, el gobierno y los guerrilleros “firmaron lapaz”.

Los Estados Unidos jugó un papel directo para acabar conun régimen autoritario en Panamá, luego de que por mediode una invasión y con el importante concurso de unmovimiento cívico interno, se puso fin al régimen de ManuelAntonio Noriega. Los conflictos bélicos en todos sus vecinoscausaron muchos trastornos en Honduras. A pesar de ello,este país también se comprometió con un procesodemocrático. Aunque amenazada por los problemas políticosen el istmo, la estabilidad democrática en Costa Rica no sedebilitó durante esta década. No obstante, su economía fuegolpeada por la caída del comercio regional y laincertidumbre que esto ocasionó en el sector privado. Entodo caso, para mediados de los años 90 todos los países deAmérica Central ya habían desarrollado las institucionescentrales de la democracia, y contaban con un acuerdo en susrespectivas sociedades para resolver sus diferenciassiguiendo sus reglas. Así, partidos políticos electos pormedio de elecciones libres, competitivas y regularmente

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1 Colburn y Sánchez 2001.2 Sánchez 2003b.3 Schattschneider 1942.4 De acuerdo al Latinobarómetro, en el 2003 el 66% de los

latinoamericanos indicó estar insatisfecho con el funcionamiento de lademocracia en sus países. Latinobarómetro, 2003. La evaluación de lademocracia en términos económicos y sociales, pareciera ser lo queestá ocasionando la insatisfacción de los latinoamericanos con suforma de gobierno. Para más detalles sobre este punto ver, Sánchez2003b.


o rganizadas asumieron el liderazgo en el proceso detransición democrática en América Central1.

Si bien adoptar la democracia como forma de gobierno esel primer paso, es claro que esto no es suficiente. Una de lastareas centrales que han tenido que enfrentar las incipientesdemocracias de la región casi de inmediato, es lograr el buenfuncionamiento y la consolidación de sus nuevos sistemaspolíticos. Esto no es sencillo. El establecimiento y laconsolidación de la democracia son tareas complejas que nodependen únicamente de una constitución o de una serie deelecciones competitivas, programadas y realizadas conregularidad. Más bien, el buen accionar de este sistemadepende de un conjunto de interrelaciones complejas entreuna multitud de instituciones públicas y privadas, así comode una cultura democrática que guíe el funcionamiento delEstado, dirija la conducta de cada uno de los actores políticosy permee al resto de la sociedad2. De esto depende en muchoel que se logren consolidar los procesos de transición a lademocracia en América Central.

Dentro de este grupo de instituciones y dadas susfunciones como vínculo natural entre los ciudadanos y elEstado, los partidos políticos juegan un papel esencial en laadopción, desarrollo y consolidación de una democracia.Es sobre la funcionalidad de los partidos que se construyeun sistema político democrático. Parafraseando aSchattschneider, desarrollar una democracia sin partidos esimpensable3. El evidente descontento popular con la formaen que está funcionando la democracia en América Latina4,





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hace aún más relevante y urgente contar con partidospolíticos fuertes y funcionales, que permitan salvaguardar elavance de la democracia en la región.

Desde el análisis de aspectos como la generación degrandes expectativas en la población que luego se hacedifícil cumplir –con la consecuente pérdida de credibilidad ylegitimidad-, hasta otros de naturaleza estructural como larelevancia que tienen los recursos (humanos y económicos)para la existencia y funcionamiento normal de los partidos,pasando por el estudio de ciertas particularidades como lametamorfosis de algunos de ellos considerados históri-camente “de cuadros” a un esquema más abierto “de masas”,todos estos temas deben ser objeto de un estudio detenidoque permita extraer lecciones valiosas para la realidadpolítica centroamericana de este inicio del siglo XXI.

El presente trabajo busca precisamente estudiar losproblemas que presentan los partidos políticos cen-troamericanos y, a la vez, plantear algunas líneas dereflexión que permitan su fortalecimiento a futuro. Lejos debuscar conclusiones, este documento más bien pretendeplantear preguntas básicas que deberían de discutirse yresolverse para lograr este objetivo. El estudio se divide encinco partes. Luego de una breve introducción que justificala importancia de este ejercicio, la segunda parte estudia laerosión en el apoyo a los partidos, así como algunas de suscausas. La tercera parte, y quizás la medular del estudio,plantea varias interrogantes centrales en relación con losprocesos que deben emprenderse para fortalecer a lospartidos políticos en la región. Esto se hace tomando comopunto de partida tres objetivos –o “vértices de estudio”– quese han considerando claves en el proceso de fortalecimientointerno de los partidos: su institucionalización, laprofundización de sus niveles de democratización y sutransparencia. En la cuarta sección se estudian losprincipales puntos de refuerzo o de tensión entre estosobjetivos. Finalmente, el trabajo concluye recapitulando elprincipal cometido del estudio y sugiriendo algunas pautasacerca de cómo desarrollar la discusión a partir de lasobservaciones y líneas de reflexión planteadas.





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5 Véanse las diferentes interpretaciones de, Gunther et al. 2002; Webbet al. 2002; Gomáriz Moraga 2001; Mair 1997; Perelli et al. 1995;Lawson y Merkl 1988.

6 Dalton y Wattenberg 2000b, p. 4.7 Daalder 2002; Linz 2002.


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2. Partidos políticos: transformaciones ycausas de la pérdida de apoyo popularAntes de plantear las líneas o interrogantes que deberían

de discutirse para propiciar el fortalecimiento de los partidospolíticos en América Central, es necesario analizar (aunquesea brevemente) su pérdida de apoyo popular y las causasaparentes de este fenómeno. Las transformaciones en lospartidos políticos son parte de una tendencia general en lasdemocracias liberales. Por ello, y a pesar de que el presenteanálisis se concentra en los países centroamericanos, esnecesario abordar la situación actual de los partidos –susprincipales cambios– dentro de un contexto global.

Aunque no siempre los analistas coinciden sobre cómocaracterizar los cambios que actualmente experimentan lospartidos políticos (“en crisis”, “en declive”, “en adapta-c i ó n ” )5, casi todos aceptan la existencia del cambio6.Igualmente es claro que en general los ciudadanos no estánsatisfechos con dichos cambios. Por lo menos eso sugierenlas críticas contra los partidos a lo largo del llamado “mundodemocrático”7. Los datos presentados en el Gráfico 1 y en laTabla 1 evidencian que los países latinoamericanos no son laexcepción. De acuerdo a estudios del Latinobarómetro, elGráfico 1 demuestra que los partidos políticos son pormucho las instituciones que generan menos confianza en laregión.

La poca confianza que tienen los latinoamericanos haciasus partidos queda aún más clara al medirla a nivel de cadapaís. La Tabla 1 presenta los cambios en los niveles deconfianza a los partidos políticos en diecisiete países deAmérica Latina entre 1997 y el 2003. Como puedeobservarse, este rubro ha bajado en todos los paísesestudiados en los últimos seis años. Especialmentepreocupante para el caso centroamericano es que dos de sus





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países, El Salvador y Honduras, encabezan la tabla como lasnaciones donde más ha descendido la confianza hacia lospartidos políticos. Igualmente, no es nada alentador que elcambio negativo en tres de los seis países del istmo, ElSalvador (-34), Honduras (-28) y Nicaragua (-22) estébastante por debajo del promedio regional (-17). Como seindicó antes, los partidos políticos son el vínculo naturalentre los ciudadanos y el Estado. Los bajos niveles deconfianza que estos tienen en la ciudadanía son un verdaderoobstáculo para el buen funcionamiento de un sistemapolítico; máxime si el país se encuentra en un proceso detransición democrática, como es el caso de la mayoría de lasnaciones de América Central.

Gráfico 1Confianza hacia distintas instituciones

en América Latina, 2003





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8 Ver por ejemplo, Lawson y Merkl 1988.9 Las principales funciones de los partidos políticos se desarrollan en

tres frentes: 1) como organizaciones (reclutan nuevos líderes, entrenana sus miembros, y representan, articulan y agregan intereses ydemandas de la sociedad); 2) en el electorado (simplifican opcionespara los votantes, informan y educan a los votantes, generan símbolosde identificación y lealtad, y movilizan a los ciudadanos para que


Tabla 1Cambio en la confianza hacia los partidos políticos en

América Latina, 1997-2003

Contrario a la falta de consenso en cuanto a cómocalificar las transformaciones que actualmente experimentanlos partidos, analistas y académicos sí parecieran estar deacuerdo en cuanto a las causas de la erosión de su estima oconfianza en la ciudadanía. En términos generales, buenaparte del descontento con los partidos pareciera provenir desu fracaso en el desempeño de sus principales roles en elproceso democrático8, sobre todo esos que deben desem-peñar como instituciones u organizaciones9. Ciertamente los





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partidos políticos parecen sufrir una debilidad funcional o,en los términos más categóricos de Gomáriz Moraga, unacrisis funcional10.

Hace ya más de tres décadas King señaló la existencia deeste fenómeno en las democracias occidentales11. Másrecientemente, análisis exhaustivos desarrollados porLawson y Merkl y por Dalton y Wattenberg han prevenidosobre los problemas que enfrenta la democracia cuando lospartidos políticos no cumplen con sus funciones12. En elcaso de América Latina, esta posición –bastante popular– esresumida por Cuéllar y Cordero. Estos alertan sobre eldesarrollo de una tendencia en las democracias regionaleshacia el deterioro de los partidos políticos como vehículos derepresentación, mediación e integración de intereses13.

No obstante, los partidos políticos no han abandonadotodos sus roles. En su función electoral estos se muestranmás activos que en cualquier otro período en la historia, yesto parece constituir otro problema. Los analistas queseñalan la existencia de un declive funcional en los partidosindican que, como resultado de renunciar a buena parte desus roles, muchos partidos políticos terminan actuando comoentidades auto-referidas, cuyo objetivo consiste sólo enganar elecciones14. Siguiendo a Panebianco, estos estaríanfuncionando como partidos electorales-profesionales15. Elpredominio de la función electoral ha llevado a los partidos

participen en política); y 3) en el gobierno (integran y organizan algobierno, implementan políticas públicas, organizan la oposición,aseguran la existencia de control político, y aseguran estabilidad en elgobierno). Para más detalles véase, Dalton y Wattenberg 2000b, pp. 5-10.

10 Gomáriz Moraga 2001, p. 17.11 King 1969.12 Lawson y Merkl 1988; Dalton y Wattenberg 2000a.13 Cuéllar y Cordero 1999, p. 7.14 Ver por ejemplo, Cerdas Cruz 1993.15 Panebianco 1988, pp. 264-267.

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16 Farrell y Webb 2000, p. 106.17 Gomáriz Moraga 2001, p. 11.; Scarrow et al. 2000, p. 129.; Rojas

Bolaños 1998, pp. 117-121.18 Linz 2002, p. 299.; Gomáriz Moraga 2001, p. 23.; Dalton y

Wattenberg 2000c, p. 271.; Núñez enero-junio 1998, p. 160.19 Sánchez 2003a, Cap. 6.20 Carballo 1992. 21 Alcántara y Freidenberg 2001; LeDuc 2001; Hazan y Rahat 2000.22 Ver por ejemplo, Sartorius 1996, pp. 96-98.; Thesing abril-junio 1996,

p. 36.

hacia lo que Farrel y Webb denominan “la campañapermanente”16, y a que estos sean descritos como simple-mente “máquinas electorales”17.

En su lucha por “conquistar” a un mayor número devotantes (por lo general ubicados en el centro del espectroideológico) muchos partidos han preferido presentarle alelectorado una serie de propuestas estándar, muy generales ydifícilmente debatibles. Esta estrategia normalmente respon-de al consejo de expertos en imagen y mercadeo, más que alos postulados ideológicos del partido (los que, a lo sumo, sebusca no contradecir). Como resultado los votantes tienencada vez mayores dificultades para diferenciar entre partidosa partir de políticas o programas. Esto ha ocasionado, entreotras cosas, que se generalice la idea de que más allá de suorientación ideológica, “todos los partidos son iguales”18, yque se intensifiquen las campañas en torno a candidatos19.

Al priorizar su función electoral, los partidos políticosparecen haber descuidado no sólo su representatividad socialy su claridad ideológica, sino también otros roles decisivoscomo el reclutamiento y capacitación de sus miembros, sinmencionar encuentros institucionales dedicados al análisis,al debate y a la rendición de cuentas20. Estos problemas seincrementan con la tendencia hacia la democratización de losprocesos de selección interna, y en particular con el uso deprimarias en la elección de los líderes21. Sin perder de vistasus beneficios22, este tipo de procesos no sólo aumentan el






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23 Hazan 2002, pp. 119-121.; Linz 2002, p. 298.; Patterson 1994.24 Linz 2002, p. 297.25 Sánchez 2003a, Cap. 7.; IADB 2000, p. 181.; Schmitt y Holmberg

1995; Zelle 1995; Lawson y Merkl 1988. Una explicación socio-estructural ha sido planteada por Russell Dalton. Dalton explica laerosión de las lealtades partidarias como el resultado de un proceso de“movilización cognitiva”, o el incremento cualitativo de lasofisticación política del electorado debido a mayores niveleseducativos y a la creciente disponibilidad de información política enlos medios de comunicación. Dalton 2000. Esta explicación nocontradice necesariamente el análisis presentado, pues se espera queciudadanos más educados y provistos de un más amplio conocimientopolítico, sean más exigentes y reaccionen con mayor rigor frente a lasdeficiencias de los partidos políticos.

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tiempo dedicado por los partidos a actividades electorales,sino que también exacerban el conflicto intra-partidario, elfraccionalismo, la pérdida de cohesión y el abandono devarias de sus funciones en la sociedad23. De esta forma lospartidos políticos encaran el reto de buscar mayores nivelesde democratización en su funcionamiento interno sin queello implique debilitar su solidez institucional.

En todo caso, y dado el descuido o abandono de muchosde sus roles, los ciudadanos terminan percibiendo a lospartidos como entidades compuestas por individuosconflictivos cuyo objetivo central y, en ocasiones, único es lalucha “egoísta” por el poder24. Obviamente, estas insti-tuciones y sus miembros difícilmente reciben el favor o laconfianza del público. La combinación de todos estosfactores parece haber provocado la pérdida de estima de losciudadanos hacia los partidos políticos en la mayor parte delmundo democrático. Esto ha resultado, casi inevitablemente,en la erosión de las lealtades y del apoyo electoral de susseguidores25. De igual forma, ha elevado las posibilidadeselectorales de outsiders que aspiran al poder político a partirde plataformas populistas y de movimientos protesta, enmuchos casos “anti-partido”. El fuerte componentepersonalista, la manipulación o el irrespeto del orden legal yla deslegitimación de los procesos democráticos quegeneralmente resultan de estas experiencias son un peligroreal, no sólo para la constitución de partidos fuertes y





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26 Ver por ejemplo los documentos producidos dentro del proyecto delIIDH/CAPEL, “Representación equitativa y reforma de partidospolíticos”.


funcionales, sino también para los procesos de transición yconsolidación democrática.3. Fortalecimiento de los partidos políticos

en América Central: principales vérticesde estudioSabedores del papel central que desempeñan los partidos

políticos en los procesos de transición y consolidacióndemocrática, y preocupados por el declive de su apoyo en laciudadanía, el Instituto Interamericano de DerechosHumanos (IIDH) por medio del Centro de Asesoría y Promo-ción Electoral (CAPEL), ha venido desarrollando desdeprincipios del 2003 estudios con el fin de identificar susdeficiencias y procurar su fortalecimiento. En general se hapriorizado el tema de la democratización en los partidos26,entendido como los procesos partidarios que se dan en tornoa cinco fenómenos particulares: 1. La naturaleza de la relación entre líderes y miembros de

la base del partido.2. Los niveles de actividad y poderes de los órganos par-

tidarios (locales, regionales y sectoriales).3. La representatividad de los órganos del partido.4. La protección de los derechos de los miembros de base y

de la legalidad partidaria.5. La existencia de espacios para la diversidad de

movimientos dentro del partido.A su vez, el estudio de estos fenómenos se ha desarro-

llado en torno a once “ejes temáticos”:1. Estatutos, principios y reglas formales de organización.2. Membresía.





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3. Estructura orgánica y funcionamiento de los órganospartidarios.

4. Elección de autoridades partidarias.5. Elección de candidatos.6. Definición de políticas.7. Control financiero.8. Reglas de representación de grupos y sectores.9. Disciplina partidaria.10.Legalidad interna y protección de los derechos de los

miembros.11.Movimientos, corrientes y tendencias internas.

El presente trabajo se inscribe dentro de los esfuerzos delIIDH/CAPEL por estudiar y fortalecer a los partidos enAmérica Latina. Si el apoyo y la confianza a los partidospolíticos se están erosionando básicamente por deficienciasde índole funcional en sus roles como organizaciones, esprecisamente en este campo en el que deben plantearsecambios o reformas para fortalecerlos. Las propuestas que sehagan deben procurar el desarrollo de instituciones mássólidas y flexibles, o sea, con mayor capacidad de reacción yadaptación a su entorno. Esto es necesario si se quiere contarcon partidos que respondan a su función de representaciónsocial y ejecuten sus procesos internos de elección,renovación y adiestramiento de cuadros con claridad yapertura, sin perder su cohesión institucional.

Para lograr este objetivo se propone reflexionar acerca delas reformas que deben impulsarse –o que se han impulsado–en los partidos no sólo en términos de democratización, sinoque también para mejorar sus niveles de institucionalizacióny transparencia. Así se agregan dos nuevos “vértices deestudio”, formando una suerte de triángulo dentro del que seinscribe el análisis de los problemas y retos de los partidosen la región. Cada uno de estos temas o vértices de estudiotienen puntos de encuentro, como se demuestra gráficamenteen la Figura 1. Más aún, algunos de los temas a desarrollar

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están relacionados (en cuenta los once ejes temáticos quehasta ahora se plantearon como propios del tema dedemocratización), por lo que estos podrían ubicarse en variosde los vértices. Este es el caso, particularmente, de aspectosrelativos a: estatutos y reglas formales de organización;membresía; estructura orgánica y funcionamiento de órganosdel partido; elección de candidatos y autoridades partidariasy disciplina partidaria. Dado que estos ejes temáticos cruzanlos vértices de forma horizontal, se han ubicado en varios deellos, de acuerdo a su relevancia en distintas facetas de losprocesos de institucionalización, democratización ytransparencia. Los puntos de encuentro entre diversos temasy entre los mismos vértices quedan claros al abordar laspreguntas –sobre todo las generales– en torno a cada vérticede estudio, o al analizar sus puntos de tensión y refuerzo enla siguiente sección.

Figura 1Vértices de estudio para propiciar el fortalecimiento

de los partidos políticos en América Latina






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Vale recordar que, como se aclaró en la introducción, estetrabajo no busca plantear respuestas elaboradas de partida,sino más bien proponer algunas preguntas que debentomarse en cuenta al impulsar mejoras en los niveles deinstitucionalización, democratización y transparencia en lospartidos políticos de los países centroamericanos. Entremosentonces de lleno en estos temas.

a. InstitucionalizaciónPartiendo de la definición ofrecida por Urcuyo27, y de

acuerdo a nuestra propia experiencia, en términos de partidosentendemos por institucionalización, los procesos propios derenovación, regeneración y creación de estructuras que ledan vida propia a una organización, gracias al desarrollo deprocesos internos ejecutados de forma permanente ypredecible. Un partido debe considerarse institucionalizadocuando establece lealtades y alianzas con quienes se asociancon él (seguidores y, sobre todo, miembros) a través derelaciones comunes –generalmente aceptadas– de identidad,valores e intereses, que van más allá de líderes ocircunstancias políticas específicas. Estos procesos,relaciones y estructuras resultan en el desarrollo yfortalecimiento institucional interno del partido.

En términos de los niveles de institucionalización en lospartidos políticos de América Central, se propone lasiguiente pregunta general:

Para contestar esta pregunta proponemos reflexionar entorno a las siguientes líneas:

27 Urcuyo Fournier 1997a, p. 4.

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¿Hasta dónde hemos avanzado y cuáles son lasprincipales reformas que hacen falta para lograr laconsolidación institucional de los partidos políticosen la región?





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Estructura interna• ¿Cómo está definida la estructura interna del partido?

¿Responde esta a un mandato estatutario? Si es así, ¿quétanto se respeta este mandato?

• ¿La estructura del partido se acerca más a un formatovertical u horizontal? ¿Por qué ha asumido la estructuradel partido ese formato?

• En todo caso, ¿qué tan funcional es la estructura internadel partido? ¿Es eficiente para conducir sus procesosinternos, o más tiende a ser lenta o “muy burocrática”?

• ¿Cuántas veces se ha alterado esta estructura en losúltimos años? Si se ha alterado, ¿han sido los cambiosprofundos o no? En todo caso, ¿cuáles han sido loscambios y qué razones se han aducido para propiciarlos?Organización geográfica

• ¿Puede considerarse el partido como una institución dealcance nacional, o local? En cualquiera de los casos,¿cómo se ha organizado el partido para llegar a lasdistintas comunidades que pretende representar?

• ¿La organización interna del partido se acerca más a unaestructura centralizada o descentralizada? En todo caso,¿está esta organización reglamentada estatutariamente?Si es así, ¿se respeta esta reglamentación?

• ¿Qué tan funcional resulta la organización geográfica delpartido en términos de, 1) organización de actividadesinternas no electorales, 2) organización de actividadeselectorales?

• ¿Existen diferencias en el funcionamiento y la efectividadentre las entidades que cubren la capital o el centro de lacomunidad y esas en el interior del país o lejos del centrode las localidades? Si fuera, así, ¿por qué? Permanencia/intermitencia institucional

• ¿Definiría al partido como una institución permanente, omás bien sus estructuras internas funcionan sólo en






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ciertas ocasiones (de forma intermitente)? Si fuera así,¿afecta la intermitencia a todas sus estructuras o sólo aalgunas (de ser así, cuáles)?

• ¿Qué factores tienen mayor peso o influyen de forma másdeterminante en el funcionamiento de las principalesestructuras del partido? ¿Qué tanto depende el buenfuncionamiento del partido de sus recursos humanos?¿Está sujeto el funcionamiento “normal” del partido a susrecursos financieros? Si fuera así, ¿qué se ha hecho paragarantizar la sostenibilidad financiera del partido?

• ¿En qué circunstancias es que las estructuras del partidofuncionan mejor y por qué? ¿Cuánto cambia elfuncionamiento del partido y la actividad de susestructuras internas cuando este compite en procesoselectorales? ¿Qué tanto varían los gastos y la cantidad depersonal cuando el partido se involucra en estosprocesos?

• En caso de que el partido funcione de forma intermitente,¿qué tanto afecta esto la vida interna del partido, y lalealtad y apoyo de sus miembros y/o seguidores?Relevancia o peso real de órganos del partido

• ¿Cuáles son los órganos más importantes del partido?¿Qué función cumplen estos órganos? ¿Están susfunciones y su poder regido estatutariamente?

• ¿Cumplen estos órganos las funciones que debendesarrollar? ¿Cuáles son los principales obstáculos paraque cumplan con sus funciones?

• ¿Son los dirigentes al frente de estos órg a n o sfuncionarios de tiempo completo o no? ¿En cuántodepende el poder de los órganos de los funcionarios quelos integran? o, en otras palabras, ¿cambia el poder deestas estructuras internas de acuerdo a quiénes sean susintegrantes?

• ¿Qué tanta influencia tienen los candidatos (presiden-ciales, legislativos o municipales) en los órganos internos

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del partido? De ser importante esta influencia, ¿cómo semanifiesta y qué repercusiones tiene para el partido comoinstitución?Transformaciones o reformas para impulsar elfortalecimiento institucional

• ¿Se han impulsado cambios en los últimos años parafortalecer la institucionalidad del partido? Si es así,¿cuándo se impulsaron, y quiénes tuvieron la iniciativapara impulsar esas reformas?

• De haber habido transformaciones, ¿en qué consistieron?¿Se enmarcan estas más dentro del ámbito normativo o enel campo de la acción política?

• En todo caso, ¿fueron exitosos estos esfuerzos decambio? Si fuera así, ¿cómo se ha fortalecido lainstitucionalidad del partido luego de los cambios? Si nofuera así, ¿por qué fracasaron las transformaciones?

• Finalmente, ¿cuál es el principal cambio que debenemprender actualmente los partidos para fortalecersecomo institución y por qué?b. DemocratizaciónConstruyendo sobre la definición ofrecida por

H e r n á n d e z2 8, y de acuerdo a nuestro criterio, en unaexpresión básica, democratización en los partidos políticosse entiende como todo aquel conjunto de disposicionesnormativas y medidas políticas tendentes a garantizar que laescogencia de dirigentes internos, la designación decandidatos a puestos de elección popular y el diseño ydeterminación de la plataforma programática y/o ideológicadel partido sea producto de la voluntad libremente expresadade la mayoría de sus miembros. Más aún, para considerar aun partido como democrático este debe de contar conmecanismos formales y/o informales que garanticen elcontacto y acceso fluido y oportuno entre miembros de

28 Hernández Valle 1991, pp. 67-68.






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distintos niveles a lo interno de la institución, y con laflexibilidad para escuchar e incorporar a grupos organizadosrelevantes en el país en sus estructuras.

En cuanto al estudio de los niveles de democratización enlos partidos del istmo, se plantea la siguiente preguntageneral:

Para dilucidar esta pregunta proponemos reflexionar, almenos, en torno a las siguientes líneas:

Nociones y relevancia de la democratización en elpartido

• ¿Qué se entiende en el partido por “democratización”?¿Está este concepto definido en sus estatutos o en susfundamentos doctrinarios? En todo caso, ¿qué tanuniforme es la noción de “democratización” queprevalece entre los miembros del partido?

• ¿Qué tan relevante es el tema de democratización entrelos miembros del partido? ¿Es la democratización temaen los programas de capacitación? ¿Se observandiferencias en cuanto a la importancia que se le da al temade acuerdo al nivel de los miembros (dirigencia, mandosmedios, bases), o entre distintos grupos que cuentan conespacios a lo interno del partido (jóvenes, mujeres,grupos étnicos, ciudadanos con alguna discapacidad,grupos ambientalistas, sindicatos, agricultores, empre-sarios, etc.)?

• ¿Es la democratización del partido tema de debate entredirigentes o candidatos a puestos de dirigencia o deelección popular? De ser así, ¿cuáles son los principalespuntos de debate?

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¿Cómo se pueden profundizar los niveles de demo-cratización en los partidos y así elevar su represen-tatividad y legitimidad política, sin sacrificar sufortaleza y cohesión institucional?





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Reglas y procedimientos para elección de candidatosa puestos públicos o de dirigencia

• ¿Qué mecanismos rigen la designación o escogencia decandidatos a puestos públicos o de dirigencia en elpartido? ¿Son respetadas estas disposiciones? ¿Porcuánto tiempo se han aplicado?

• ¿Quiénes (miembros, simpatizantes, ciudadanía engeneral) tienen derecho a participar en la escogencia decandidatos a puestos de elección pública y/o de dirigenciaen el partido? ¿Quiénes (miembros, simpatizantes,ciudadanía en general) tienen derecho a postularse comocandidatos a puestos de elección pública y/o de dirigenciaen el partido?

• ¿Existen diferencias en cuanto a las normas para escogery/o para competir de acuerdo al nivel del puesto encuestión (por ejemplo: entre candidatos presidenciales,legislativos y municipales, o entre distintos órganos dedirección dentro del partido)?

• ¿Qué tan proclives son los procesos de elección internade candidatos y/o de dirigencia a ser influenciados por lacúpula o los líderes en ejercicio del partido? De existirinfluencia, ¿cómo se manifiesta?Acceso de bases o mandos medios a dirigencia ylíderes electos del partido

• ¿Qué tan fluido y efectivo es el acceso que tienendirigentes de mandos medios o de las bases del partido alos líderes o cúpula de la agrupación?

• ¿Están contemplados en el estatuto mecanismos paragarantizar la constante comunicación entre las bases ymandos medios del partido con la cúpula de lainstitución? ¿De ser así, se respetan estos mecanismos?

• ¿Qué peso tienen los procesos informales decomunicación a lo interno del partido entre grupos dedistintos niveles? Si fueran importantes, ¿en quéconsisten?






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• De no ser muy fluida o eficiente la comunicación internaen el partido, ¿cuáles son las principales quejas de lasbases y mandos medios al respecto?

• ¿ Varía en algo la fluidez y la efectividad de lacomunicación entre bases, mandos medios y cúpula delpartido cuando este se encuentra en campaña electoral? Sies así, ¿cómo varía? Grado de apertura y participación en los procesosde toma de decisiones en cuanto a cambios en líneasideológicas y/o programáticas fundamentales delpartido

• ¿Cuál es el proceso que se sigue a lo interno del partidopara definir las principales posturas programáticas ocambios importantes de las líneas ideológicas? ¿Quiénesparticipan en estos procesos? ¿Cómo se organiza suparticipación?

• ¿Son las decisiones tomadas en estos procesos respetadaspor los líderes del partido y/o por sus miembros electosen puestos públicos?

• ¿Qué tanto han cambiado las posturas centrales delpartido en términos programáticos y/o ideológicos en losúltimos años? De haber cambiado, ¿quiénes propiciaronestos cambios? ¿Generaron las reformas nivelessignificativos de conflicto interno? De ser así, ¿por qué?Participación o representación dentro del partido demovimientos o grupos de interés relevantes en el país

• ¿Existe en el partido representación explícita de distintosgrupos o sectores importantes en el país (jóvenes,mujeres, grupos étnicos, ciudadanos con algunadiscapacidad, grupos ambientalistas, sindicatos, agricul-tores, empresarios, etc.)? ¿Está la existencia y repre-sentación de estos movimientos o grupos regidaestatutariamente?

• En todo caso, ¿cómo se designan los miembros y losrepresentantes de estos grupos a lo interno del partido?

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• ¿Qué funciones cumplen estos grupos dentro del partido?¿Tienen algún derecho más allá de los que disfrutan losdemás miembros? ¿Existe algún mecanismo legal que lesgarantice espacios en puestos de dirección o encandidaturas con fines electorales (cuotas, acciónafirmativa, espacios reservados para sus representantes,etc.)?

• ¿Se han dado cambios en cuanto a la cantidad o larelevancia de este tipo de representaciones en el partidoen los últimos años? De ser así, ¿en qué han consistidoestos cambios y cómo han afectado la fortalezainstitucional del partido?

• Finalmente, ¿qué tan abierto o flexible se muestra elpartido para incorporar a nuevos grupos o movimientosen sus estructuras? Particularmente, ¿cómo hareaccionado el partido y dado cabida a las necesidades derepresentación de grupos tradicionalmente excluidos delejercicio de la política en la región como: las mujeres, losgrupos étnicos o los ciudadanos con discapacidad? Transformaciones y reformas para impulsar elfortalecimiento de los niveles de democratización

• ¿Se han impulsado cambios en los últimos años parafortalecer los niveles de democratización en el partido? Sies así, ¿cuándo se impulsaron, y quiénes tuvieron lainiciativa para impulsar esas reformas?

• De haberse dado cambios, ¿en qué consistieron? ¿Cuántaoposición interna se generó a partir de las reformas y porqué?

• ¿Fueron exitosos estos esfuerzos de cambio? Si fuera así,¿cómo se han fortalecido o mejorado los niveles dedemocratización en el partido luego de los cambios? Sino fuera así, ¿por qué fracasaron las transformaciones?

• Finalmente, ¿cuál es el principal cambio que debenemprender actualmente los partidos para mejorar susniveles de democratización y por qué?






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29 Ver por ejemplo, Casas Zamora 2003; García Laguardia 2003; ZovattoG. 2003; Proyecto Estado de la Nación 2001, Cap. 9, especialmentepp. 285-296.; Urcuyo Fournier 1997b.

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c. TransparenciaEn términos generales, transparencia en los partidos

políticos se ha asociado con la existencia de claridad yprobidad en la proveniencia, distribución, manejo y uso delos fondos con que estos cuentan para financiar susactividades, tanto electorales como no electorales29. Noobstante, a nuestro entender no es posible definir a un partidocomo transparente si la claridad y probidad no estánpresentes también en sus procesos electorales internos; y sino cuenta con reglamentos, órganos y actividades efectivascuyo fin sea precisamente garantizar el control y el respetode las normas éticas y legales por parte de sus miembros,tanto dentro del partido como en la función pública.

Así pues, con la idea de reflexionar en torno a los nivelesde transparencia en los partidos políticos del área, se planteala siguiente pregunta general:

Para responder esta pregunta nos parece adecuadodiscutir en torno a las siguientes líneas:

Proveniencia y manejo del financiamiento delpartido

• ¿Existe un reglamento que regule el financiamiento delpartido? Si es así, ¿se respeta ese reglamento?

• ¿Cuáles son las principales fuentes de financiamiento delpartido?

¿Qué cambios son necesarios para elevar los nivelesde transparencia en los partidos políticos de la región,y qué impacto tendrán estos cambios en su fortalezainstitucional y su legitimidad democrática?





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• ¿Qué órgano interno está encargado de manejar lasfinanzas del partido? ¿Cómo se eligen sus miembros? y¿qué nivel de independencia tienen con respecto a, 1) ladirigencia del partido, 2) los candidatos del partido?

• ¿Cómo se distribuyen los fondos entre las distintasactividades del partido? ¿Cómo se decide de qué manerase distribuyen? ¿Cómo se controlan los gastos delpartido?

• ¿Están todas las actividades financieras del partidodebidamente documentadas? Si es así, ¿están estas adisposición del público?

• ¿Mantiene el partido la misma estructura para el manejoy control financiero cuando enfrenta procesoselectorales? Si no, ¿cómo varía?

• ¿Cómo se controlan los dineros que recibe el partido entiempos electorales (tanto en elecciones nacionales comointernas)? ¿Tienen los candidatos en algún momentoestructuras paralelas para manejar las finanzas de sustendencias? Si es así, ¿cómo son controladas por elpartido? En cualquier caso, ¿qué nivel de influenciaejercen los candidatos (presidenciales, parlamentarios, degobiernos locales) en cuanto al manejo y uso de losrecursos del partido?Probidad y aceptación general de procesoselectorales internos (elección de candidatos a puestosde elección popular o de dirigencia)

• ¿Cómo se manejan y controlan los procesos de eleccióninterna en el partido (tanto para elegir dirigencia comocandidatos a puestos de elección popular)? ¿Están estosprocesos regidos estatutariamente?

• ¿Existe algún órgano encargado de los procesoselectorales internos? De ser así, ¿es este órg a n opermanente o temporal?, ¿cómo se eligen sus miembros?y ¿qué mecanismos existen para garantizar su neutra-lidad?






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• ¿Han existido reclamos formales por los manejos oresultados de una elección? De ser este el caso, ¿en quéhan consistido?, ¿cómo se han resuelto? y ¿cómo hanreaccionado quienes interpusieron los reclamos ante laresolución?

• ¿Mantiene el partido archivos con los resultadospormenorizados de sus procesos electorales internos? Sifuera así, ¿están a disposición del público? Existencia y funcionalidad de mecanismos y órganosde control y sanción

• ¿Existen en el partido órganos que controlan y sancionana sus miembros cuando incumplen normas legales oéticas (tribunales de disciplina, ética, etc.), ya sea a lointerno del partido o al ejercer alguna función pública?De ser así, ¿son estos órganos permanentes o temporales?

• De existir estos órganos, ¿cómo se elige a sus miembros?,¿qué atribuciones tienen? y ¿cuál es su nivel deindependencia real en el partido?

• Igualmente, ¿cómo se decide cuándo van a conocer uncaso?, ¿qué repercusiones tienen sus decisiones? y ¿quétan efectivos son de acuerdo a, 1) los miembros delpartido, 2) los ciudadanos en general?

• Específicamente, ¿cuántos problemas en los que ha sidovinculado algún miembro del partido han sido conocidospor estos órganos en los últimos años? Si alguno(s), ¿enqué consistió el caso?, ¿cómo se manejó? y ¿quéconsecuencias sufrieron los miembros involucrados?

• En general, ¿qué tan abiertas son este tipo deinvestigaciones en el partido? ¿Tienen el público o laprensa acceso a las resoluciones dictadas por los órganosde control?Organización de actividades de rendición de cuentas

• ¿Organiza el partido de forma periódica actividades enlas que sus miembros en puestos de dirección informen,

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rindan cuentas y se sometan al escrutinio de los demásmiembros del partido? De ser así, ¿están estas actividadesreglamentadas estatutariamente?

• Además, ¿cada cuánto se organizan? y ¿bajo qué criteriosse evalúa la ejecutoria de los miembros del partido(políticos, económicos, ideológicos, etc.)?

• Igualmente, ¿cómo se regula la participación en estasactividades? ¿Involucran tanto a miembros en puestos dedirección en el partido como a miembros que ejercenpuestos públicos? ¿Se organizan sólo a nivel nacional, otambién existen actividades similares a nivel local?

• Finalmente, ¿quiénes rinden cuentas deben entregarinformes escritos? ¿Tiene el público en general o laprensa acceso a estas actividades y/o a los informes?Transformaciones o reformas para impulsar elmejoramiento de la transparencia

• ¿Se han impulsado cambios en los últimos años paramejorar los niveles de transparencia en el partido? Si esasí, ¿cuándo se impulsaron, y quiénes tuvieron lainiciativa para impulsar esas reformas?

• De haberse dado reformas, ¿en qué consistieron?¿Nacieron estas iniciativas dentro del partido o más bienfueron propiciadas por presiones externas?

• ¿Fueron exitosos estos esfuerzos de cambio? Si fuera así,¿cómo ha mejorado la transparencia en el partido luegode los cambios? Si no fuera así, ¿por qué fracasaron lastransformaciones?

• Finalmente, ¿cuál es el principal cambio que debenemprender actualmente los partidos para mejorar susniveles de transparencia y por qué?






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4. Principales puntos de refuerzo o de tensiónentre los procesos de institucionalización,democratización y transparenciaLas distintas preguntas sobre cada uno de los vértices de

estudio propuestos confirman que los procesos parafortalecer o mejorar la institucionalización, los niveles dedemocratización y la transparencia en los partidos estánmutuamente relacionados. Esto ya sea porque se refuerzanunos a otros, o bien porque entran en tensión. Sin pretenderser exhaustivos, a continuación se presentan algunasactividades o procesos básicos que, ya sea porque generansinergias o contradicciones, tienen efectos directos en lainstitucionalización, la democratización y la transparencia enlos partidos.

a. Puntos de refuerzoProgramas de reclutamientoLos programas de reclutamiento de nuevos miembros

tienen la capacidad de generar estabilidad y mecanismos derenovación partidista. En otras palabras, fortalecen lainstitucionalidad en los partidos políticos. No obstante paraser exitosos, o sea, para atraer a nuevos líderes que realmentevengan a renovar y a fortalecer al partido, deben decomplementarse con estructuras internas abiertas y procesosde elección o designación de dirigencia claros, justos yregidos con reglas estables. De no ser así difícilmente seránatractivos para la ciudadanía o para los nuevos liderazgospolíticos del país. Lejos de generar fortaleza y renovacióninstitucional, programas de reclutamiento en institucionescerradas y poco transparentes se convierten en acicates parael “amiguismo” y el tráfico de influencias. Esto, desde luego,debilita institucionalmente a un partido.

Programas de capacitación y de análisis, debate yrendición de cuentasLos programas de capacitación y los espacios para el

análisis, el debate y la rendición de cuentas, tienen un efecto

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similar. Estos permiten mantener a los miembros de unpartido político como personas conscientes e informadas dela situación del partido y del país donde este funciona.Igualmente, sirven para reforzar las identidades del grupo entorno a ideas u objetivos que unen e integran a los miembrosde la institución, y a la vez los diferencian de los demáspartidos. Así, este tipo de programas fortalece la insti-tucionalidad partidaria.

Sin embargo, la capacitación de miembros y losprogramas de análisis, debate y rendición de cuentas en unpartido pueden perder toda relevancia (pueden convertirse enejercicios insulsos e inútiles), si sus miembros perciben queestos funcionan dentro de estructuras cerradas y/o donde losprocesos son poco claros y sus posiciones no son relevantespara la dirigencia. En otras palabras, los beneficiosinstitucionales de los programas de capacitación y losespacios para el análisis, el debate y la rendición de cuentasdependen, en gran medida, de la existencia de procesosdemocráticos y transparentes en los partidos políticos. Si esteno es el caso, es muy complicado contar con nivelesimportantes de participación y apoyo entre los miembros delpartido para con este tipo de programas.

Existencia de órganos de control políticoLos órganos de control dentro de los partidos (tribunales

de disciplina, ética, etc.), generan los controles necesariospara salvaguardar la probidad de sus miembros aldesempeñar funciones políticas y así mantener la integridadinstitucional del partido. Esto es central no sólo parafortalecer la institución a lo interno, sino también ante losojos de sus simpatizantes y de la ciudadanía en general. Unpartido con capacidad de autocontrol y rectificación seconvierte en una institución más fuerte y mejor valorada porlos ciudadanos.

No obstante, puede generarse exactamente el efectoinverso si estos órganos de control no son independientes, noson respetados, cumplen funciones meramente simbólicas o






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se califican como arbitrarios. Esto es, si funcionan dentro deestructuras cerradas o poco transparentes. Los órganos decontrol fortalecen la institucionalidad partidaria cuando seinscriben en partidos democráticos y transparentes, de otramanera son percibidos como “cortinas de humo” que a lalarga tienden a debilitar su institucionalidad y su apoyo en elelectorado.

Así pues, los programas de reclutamiento; los programasde capacitación, análisis y rendición de cuentas y laexistencia de órganos de control político fortalecen lainstitucionalidad de un partido en el tanto este cuente conprocesos internos que funcionen de forma democrática ytransparente. Las preguntas que pueden hacerse en este casoson: 1. ¿se están aprovechando las sinergias que se dan en

términos de institucionalización, democratización ytransparencia, cuando se ejecutan este tipo de programaso existen estos órganos en los partidos de la región? y, entodo caso,

2. ¿cuál es la mejor forma de fomentar estos programas y ór-ganos dentro de un partido de forma tal que seaprovechen al máximo los múltiples beneficios quepodrían generar?b. Puntos de tensiónDisciplina partidariaLa disciplina partidaria, o sea, la capacidad de generar

comportamientos comunes a partir de decisiones centra-lizadas es, en muchas ocasiones, clave para el buenfuncionamiento de un partido político. Esto es especialmentecierto en las funciones que este desempeña, ya sea comooposición o como partido oficial en el gobierno. Laestructura y las ideas integradoras que mantienen a unpartido unido deben ser lo suficientemente fuertes como paraque este se presente como un bloque cuando sea necesario.La disciplina en un partido lo fortalece como institución en

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el tanto hace posible el trabajo en equipo y, en general, elalcanzar pequeñas y grandes victorias al competir con otrospartidos (particularmente en el ámbito parlamentario).

Sin embargo, es muy complicado llegar a decisiones deconsenso de manera eficiente y, en virtud de ellas, podergenerar líneas férreas de partido cuando las institucionescuentan con estructuras que funcionan siguiendo proce-dimientos extremadamente abiertos y participativos. Estosprocedimientos son lentos y las decisiones, cuando al fin setoman, pueden ser tardías. Esto, a veces contraviene lasnecesidades de los dirigentes o líderes de un partido, y suobjetivo de ser eficientes en sus funciones gubernamentales,reaccionar sin dilación a las demandas de sus seguidores ymantener al partido cohesionado en torno a ideas comunes.

Se impone pues, un equilibrio armónico entre apertura yespacios de participación, con la existencia de una disciplinapartidaria que surja como resultado de procesos demo-cráticos de definición de políticas comunes para el conjuntode la organización.

Democratización de las normas para participar(votando o compitiendo) en procesos internosDe la misma forma, las reglas para definir quien tiene

derecho a elegir o a ser electo dentro de un partido tienden aenfrentar el fortalecimiento institucional con la transparenciay la democratización. Está claro que entre más abiertas ygeneralizadas sean estas normas, más democrático será elpartido y, por ello, más transparentes y sensibles al escrutiniopúblico serán sus procesos internos. No obstante, a vecesmayores niveles de apertura en los procesos de eleccióninterna de un partido tienden a reducir su cohesión(exacerban los incentivos para la creación de facciones),complican el control de sus miembros, generan incentivospara privilegiar lo electoral sobre sus demás funciones y, engeneral, reducen los beneficios de quienes se integran yparticipan permanentemente en las actividades internas –noelectorales– de la institución (propician una “indiferen-






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ciación” entre miembros y simpatizantes). Desde luego queesto reduce la fortaleza institucional de un partido político.

Democratización de los procesos de generación depolíticasEn nombre de la democracia y como reacción a la crítica

de ser “estructuras cerradas”, algunos partidos han puesto enpráctica mecanismos de consulta popular y/o a grupos deinterés importantes de la sociedad, cuando deben tomardecisiones relevantes. Esto se da, especialmente, cuando seelaboran programas de gobierno y antes de tomar posiciónen temas controversiales. Obviamente este tipo de ejerciciosprofundiza los niveles de democratización y transparencia enlos partidos.

Sin embargo, estos procesos también conllevan algunosproblemas, particularmente en términos de cohesión yeficiencia institucional. Generar políticas o posiciones apartir de consultas populares es lento y costoso. Ademásconvierte los debates intra-partido en palestras públicas, enlas que es más probable que se asuman posiciones a partir dela racionalidad electoral y no necesariamente de acuerdo aprincipios ideológicos integradores. De igual forma, este tipode procesos tiende a “invisibilizar” las diferencias entremiembros y simpatizantes, pues les resta a los primerosinfluencia en las decisiones internas de la institución. Estodebilita uno de los incentivos más importantes que existenpara participar y contribuir como miembro en las actividadesde un partido. En otras palabras, independientemente de susbeneficios en términos de transparencia y democratización,abrir en demasía los procesos internos de generación depolíticas puede debilitar institucionalmente a un partidopolítico.

Por tanto, aunque son prácticas que pueden beneficiar aun partido en algunos ámbitos, la disciplina partidaria, lademocratización de los procedimientos para elegir o serelecto en un partido y la democratización de los procesospara generar políticas o posiciones tienen un alto “costo detransacción”. Así pues, vale preguntarse,

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1. ¿si en el caso de un partido en particular, sus miembrosestán conscientes de estos “costos”? y

2. ¿cuál es en cada caso el balance a que debe aspirar unpartido de acuerdo a su contexto y a su desarrollo comoorganización?

5. Observaciones finalesLa democracia representativa es una realidad hoy en

América Central. Sus vaivenes y la posibilidad de retrocesos,patentes en la indisposición de los ciudadanos con losresultados de sus sistemas políticos, no dejan de causarpreocupación, y nos recuerda sobre la urgencia de fortalecerlos procesos de consolidación democrática en la región.Probablemente el primer paso, y uno de los más importantespara lograr este objetivo, consiste en lograr la consolidaciónde instituciones fuertes, permanentes y confiables. Dado surol de enlace entre la sociedad y el Estado y su papel en laconducción de las actividades centrales de los procesosdemocráticos, fortalecer y mejorar la funcionalidad de lospartidos políticos debe de ser una prioridad. Lo anterior tomacarácter de urgencia ante las transformaciones y la pérdidade apoyo y confianza de que estos son objeto en la mayoríade las naciones democráticas, y ciertamente en AméricaLatina.

Como se observó, la pérdida de apoyo y confianza a lospartidos pareciera ser ocasionada por falencias al cumplircon sus principales roles en la sociedad, sobre todo esos quelos distingue como organización. Por tanto, es en este ámbitoen el que deben plantearse cambios o reformas parafortalecerlos. El presente trabajo propuso reflexionar entorno a las reformas que deben impulsarse, o que se hanimpulsado, en tres frentes o vértices de estudio: lainstitucionalización, la profundización de los niveles dedemocratización y la transparencia en los partidos. Más queelaborar un análisis en torno a cada uno de estos vértices, seconsideró más útil en esta primera etapa exploratoria sugeriruna definición operativa en cada caso y luego plantear






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algunas líneas que sirvan como directrices para la discusión.Las líneas de reflexión fueron introducidas por una preguntageneral integradora, complementada por una serie depreguntas puntuales. El estudio y discusión de estaspreguntas deberían de aclarar posiciones y permitir laevaluación de los partidos políticos en términos de losobjetivos trazados.

Así pues, el presente documento pretende funcionarcomo una herramienta para generar discusión, aclararposiciones y, eventualmente, generar algunas pautas deacción a futuro. Partiendo de las observaciones y líneas dereflexión propuestas, se podría discutir por lo menos en tornoa seis puntos:1. Vale la pena reflexionar y ahondar en las causas de la

erosión de la estima y la confianza a los partidos en laregión. No hay duda que el estudio más detallado decasos en distintos países va a enriquecer este debate.

2. Es importante discutir, agregar, cambiar y hastareplantear las líneas de reflexión y las respectivas pre-guntas sugeridas en torno a los temas de institu-cionalización, democratización y transparencia en lospartidos políticos.

3. Sería muy beneficioso el que, a partir de la discusiónanterior, se reevaluaran y, de ser necesario, comple-mentaran o modificaran las definiciones operativas que seofrecieron para cada uno de los vértices estudiados.

4. Es esencial discutir las respuestas que emerjan a partir delas preguntas generales que encabezan cada uno de losvértices de estudio, así como de las preguntas específicasque complementan las líneas de reflexión en cada uno delos temas. Las experiencias a partir de casos en distintospaíses serán clave en este ejercicio.

5. Valdría la pena analizar con detenimiento la forma en quedistintas actividades en los partidos tienden a reforzar o aenfrentar los procesos de institucionalización, democra-

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tización y transparencia. Esta discusión se vería muyenriquecida si se complementa recurriendo a ejemplosconcretos.

6. Finalmente, y en virtud de todo el análisis anterior, elresultado esperado de este ejercicio es el planteamientode pautas de acción que permitan fortalecer a los partidospolíticos de la región en términos de su institucio-nalización, democratización y transparencia. De nuevo,comparar experiencias de partidos en distintos países delárea es muy importante para el desarrollo de estadiscusión.Los tres primeros puntos son centrales para alimentar el

debate académico presente y futuro. Su discusión, aunqueimportante y enriquecedora, no debe desviar la atención delos puntos 4, 5 y 6. Estos tres puntos finales, de corte máspragmático, son las avenidas por donde pareciera sermás adecuado iniciar y orientar el debate en torno a estedocumento.

Contar con partidos más fuertes y funcionales beneficiadirectamente el proceso de consolidación democrática. Estono sólo porque permite crear condiciones para elevar lacalidad y eficiencia de este sistema de gobierno30, sinotambién porque ayuda a crear la estabilidad institucionalnecesaria para que se acelere la adopción de valoresdemocráticos en la ciudadanía. El concretar pautas parafortalecer a los partidos políticos en América Latina es,probablemente, la mejor manera de garantizar el éxito y lasostenibilidad de los procesos de transición democrática enla región. Si la democracia es impensable sin partidos, másvale que empecemos cuanto antes a reflexionar sobre cómofortalecerlos.

30 Para un muy buen estudio sobre cómo evaluar la “calidad de lademocracia” ver Proyecto Estado de la Nación 2001.






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Partidos políticos enla Región Andina: transformaciones y

líneas para su fortalecimientoFernando F. Sánchez C.*

1. IntroducciónLos años 80 en América Latina se conocen, des-

pectivamente, como la “década perdida”. Esto a causa de unarecesión económica en todo el continente, cuyasproporciones no se habían visto desde los años 30. Noobstante, desde una perspectiva política, la década de los 80fue todo menos “perdida”. Fue en el transcurso de esa décadacuando en la mayoría de los países latinoamericanos elpredominio de los regímenes autoritarios propio de los años60 y 70 cedió su lugar a los procesos de democratización.Uno tras otro, varios países celebraron el surgimiento degobiernos constitucionales, la organización de partidospolíticos competitivos y la supremacía civil sobre las fuerzasmilitares. Las transformaciones democráticas en Centro ySudamérica fueron reforzadas con el triunfo del PartidoAcción Nacional (PAN) en las elecciones del 2000 enMéxico, acabando así con el dominio de siete décadas delPartido Revolucionario Institucional (PRI). De esta forma,con la excepción de Cuba, las últimas dos décadas han

* Documento preparado sobre la base de un texto elaborado por elmismo autor para el IIDH/CAPEL y referido a la realidadcentroamericana.El autor es doctor en Ciencias Políticas. Actualmente es consultor enel IIDH/CAPEL e investigador visitante del INCAE.

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presenciado la acogida de la democracia representativa enAmérica Latina1.

No obstante, la consolidación democrática en AméricaLatina aún está lejos de ser un ejercicio acabado. Los casosde los países de la Región Andina son ilustrativos. A pesar desu larga historia democrática, Colombia no ha logradosuperar los problemas de la violencia y el narcotráfico. Conun Estado cada vez más debilitado y una sociedad dividida yamenazada, la estabilidad política no está asegurada en esepaís. En Bolivia la pobreza y la desigualdad social dejaron deser, exclusivamente, los problemas claves para el sistemapolítico. Hoy a estos dos fenómenos se une el reto deincorporar cuanto antes a grupos étnicos que exigen sereficientemente representados, luego de años de exclusión.Después de varios episodios de “presidencias fugaces”Ecuador parece haber apostado por alguna opción deestabilidad política. No obstante, la pobreza, la beligeranciade distintos grupos y organizaciones sociales, así como ladebilidad institucional del sistema político hacen que lavolatilidad política sea una posibilidad constante en estanación.

Luego de que sus instituciones democráticas sufrieransobremanera a manos del personalismo y la corrupción, Perúcomienza a reordenar su sistema político. Sin embargo,hacerlo toma tiempo y urge de paciencia, algo no muycomún en una sociedad que pareciera todavía no estar“vacunada” contra el caudillismo. Esta “enfermedad” se hamanifestado abiertamente en Venezuela donde la“partidocracia” fue sustituida por un nuevo experimentopopulista. En virtud de este, la que fuera una de lasdemocracias más fuertes de América Latina se encuentra hoyen crisis y socialmente dividida. El éxito de las reformaseconómicas y de una transición democrática negociada eintegradora, le ha deparado a Chile una de las democraciasmás estables de la región. No obstante, la rigidez que hanprobado tener los “enclaves autoritarios” heredados del

1 Colburn y Sánchez 2001.

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2 Sánchez 2003b.3 Schattschneider 1942.4 De acuerdo al Latinobarómetro, en el 2003 el 66% de los latinoame-

ricanos indicó estar insatisfecho con el funcionamiento de lademocracia en sus países. Latinobarómetro, 2003. La evaluación de la


régimen militar de Augusto Pinochet y las dificultades que sehan tenido para esclarecer y condenar las violaciones de losDerechos Humanos, demuestran que la democracia aún tieneimportantes retos por delante en este país.

Así pues, los procesos de transición democrática en lospaíses de la Región Andina dejan claro que si bien adoptar lademocracia como forma de gobierno es el primer paso, estono es suficiente. Una de las tareas centrales que han tenidoque enfrentar las incipientes democracias de la región casi deinmediato, es lograr el buen funcionamiento y la conso-lidación de sus nuevos sistemas políticos. Esto no essencillo. El establecimiento y la consolidación de lademocracia son tareas complejas que no dependen única-mente de una constitución o de una serie de eleccionescompetitivas, programadas y realizadas con regularidad.Más bien, el buen accionar de este sistema depende de unconjunto de interrelaciones complejas entre una multitud deinstituciones públicas y privadas, así como de una culturademocrática que guíe el funcionamiento del Estado, dirija laconducta de cada uno de los actores políticos y permee alresto de la sociedad2. De esto depende en mucho el que selogren consolidar los procesos de transición a la democraciaen los países andinos.

Dentro de este grupo de instituciones y dadas susfunciones como vínculo natural entre los ciudadanos y elEstado, los partidos políticos juegan un papel esencial en laadopción, desarrollo y consolidación de una democracia. Essobre la funcionalidad de los partidos que se construye unsistema político democrático. Parafraseando a Schattschneider,desarrollar una democracia sin partidos es impensable3. Elevidente descontento popular con la forma en que estáfuncionando la democracia en América Latina4, hace aún





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democracia en términos económicos y sociales, pareciera ser lo queestá ocasionando la insatisfacción de los latinoamericanos con suforma de gobierno. Para más detalles sobre este punto ver, Sánchez2003b.

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más relevante y urgente contar con partidos políticos fuertesy funcionales, que permitan salvaguardar el avance de lademocracia en la región.

Desde el análisis de aspectos operativos como laincidencia de los llamados outsiders en la vida política de laregión, o la generación de grandes expectativas en lapoblación que luego se hace difícil cumplir –con laconsecuente pérdida de credibilidad y legitimidad-, hastaotros de naturaleza estructural como la relevancia que tienenlos recursos (humanos y económicos) para la existencia yfuncionamiento normal de los partidos, pasando por elestudio de ciertas particularidades como la metamorfosis dealgunos de ellos considerados históricamente “de cuadros” aun esquema más abierto “de masas”, todos estos temas debenser objeto de un estudio detenido que permita extraerlecciones valiosas para la realidad política andina de esteinicio del siglo XXI.

El presente trabajo busca precisamente estudiar losproblemas que presentan los partidos políticos en la RegiónAndina y, a la vez, plantear algunas líneas de reflexión quepermitan su fortalecimiento a futuro. Lejos de buscarconclusiones, este documento más bien pretende plantearpreguntas básicas que deberían de discutirse y resolversepara lograr este objetivo. El estudio se divide en cinco partes.Luego de una breve introducción que justifica la importanciade este ejercicio, la segunda parte estudia la erosión en elapoyo a los partidos, así como algunas de sus causas. Latercera parte, y quizás la medular del estudio, plantea variasinterrogantes centrales en relación con los procesos quedeben emprenderse para fortalecer a los partidos políticos enla región. Esto se hace tomando como punto de partida tresobjetivos – o “vértices de estudio”– que se han considerandoclaves en el proceso de fortalecimiento interno de lospartidos: su institucionalización, la profundización de susniveles de democratización y su transparencia. En la cuartasección se estudian los principales puntos de refuerzo o de





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5 Véanse las diferentes interpretaciones de, Gunther et al. 2002; Webbet al. 2002; Gomáriz Moraga 2001; Mair 1997; Perelli et al. 1995;Lawson y Merkl 1988.

6 Dalton y Wattenberg 2000b, p. 4.7 Daalder 2002; Linz 2002.


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tensión entre estos objetivos. Finalmente, el trabajo concluyerecapitulando el principal cometido del estudio y sugiriendoalgunas pautas acerca de cómo desarrollar la discusión apartir de las observaciones y líneas de reflexión planteadas.2. Partidos políticos: transformaciones y

causas de la pérdida de apoyo popularAntes de plantear las líneas o interrogantes que deberían

de discutirse para propiciar el fortalecimiento de los partidospolíticos en la Región Andina, es necesario analizar (aunquesea brevemente) su pérdida de apoyo popular y las causasaparentes de este fenómeno. Las transformaciones en lospartidos políticos son parte de una tendencia general en lasdemocracias liberales. Por ello, y a pesar de que el presenteanálisis se concentra en los países andinos, es necesarioabordar la situación actual de los partidos –sus principalescambios– dentro de un contexto global.

Aunque no siempre los analistas coinciden sobre cómocaracterizar los cambios que actualmente experimentan lospartidos políticos (“en crisis”, “en declive”, “en adapta-c i ó n ” ) ,5 casi todos aceptan la existencia del cambio6.Igualmente es claro que en general los ciudadanos no estánsatisfechos con dichos cambios. Por lo menos eso sugierenlas críticas contra los partidos a lo largo del llamado “mundodemocrático”7. Los datos presentados en el Gráfico 1 y en laTabla 1 evidencian que los países latinoamericanos no son laexcepción. De acuerdo a estudios del Latinobarómetro, elGráfico 1 demuestra que los partidos políticos son pormucho las instituciones que generan menos confianza en laregión.

La poca confianza que tienen los latinoamericanos haciasus partidos queda aún más clara al medirla a nivel de cadapaís. La Tabla 1 presenta los cambios en los niveles deconfianza a los partidos políticos en diecisiete países de





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América Latina entre 1997 y el 2003. Como puedeobservarse, este rubro ha bajado en todos los paísesestudiados en los últimos seis años. Específicamente en elcaso de los países de la Región Andina, con la excepción deChile (donde la confianza hacia los partidos cayó 22 puntosentre 1997 y el 2003), todos muestran niveles de descensopor debajo del promedio latinoamericano (-17). No obstanteesto no es consuelo cuando nos percatamos que dos de lospaíses de la región, Ecuador y Bolivia, registraron en el 2003los niveles de confianza hacia los partidos más bajos enAmérica Latina (cinco y seis por ciento, respectivamente).Estos países fueron seguidos de cerca por Perú (ocho porciento) y Colombia (nueve por ciento). Los bajos niveles deconfianza que tiene la ciudadanía hacia los partidos es unverdadero obstáculo para el buen funcionamiento de unsistema político; máxime si el país se encuentra en unproceso de transición democrática, como es el caso de lasnaciones en la Región Andina.

Gráfico 1Confianza hacia distintas instituciones en América

Latina, 2003





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8 Ver por ejemplo, Lawson y Merkl 1988.9 Las principales funciones de los partidos políticos se desarrollan en

tres frentes: 1) como organizaciones (reclutan nuevos líderes, entrenana sus miembros, y representan, articulan y agregan intereses y deman-das de la sociedad); 2) en el electorado (simplifican opciones para los


Tabla 1Cambio en la confianza hacia los partidos políticos en

América Latina, 1997-2003

Contrario a la falta de consenso en cuanto a cómocalificar las transformaciones que actualmente experimentanlos partidos, analistas y académicos sí parecieran estar deacuerdo en cuanto a las causas de la erosión de su estima oconfianza en la ciudadanía. En términos generales, buenaparte del descontento con los partidos pareciera provenir desu fracaso en el desempeño de sus principales roles en elproceso democrático8, sobre todo esos que deben desem-peñar como instituciones u organizaciones9. Ciertamente los





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partidos políticos parecen sufrir una debilidad funcional o,en los términos más categóricos de Gomáriz Moraga, unacrisis funcional10.

Hace ya más de tres décadas King señaló la existencia deeste fenómeno en las democracias occidentales11. Másrecientemente, análisis exhaustivos desarrollados porLawson y Merkl y por Dalton y Wattenberg han prevenidosobre los problemas que enfrenta la democracia cuando lospartidos políticos no cumplen con sus funciones12. En elcaso de América Latina, esta posición –bastante popular– esresumida por Cuéllar y Cordero. Estos alertan sobre eldesarrollo de una tendencia en las democracias regionaleshacia el deterioro de los partidos políticos como vehículos derepresentación, mediación e integración de intereses13.

No obstante, los partidos políticos no han abandonadotodos sus roles. En su función electoral estos se muestranmás activos que en cualquier otro período en la historia, yesto parece constituir otro problema. Los analistas queseñalan la existencia de un declive funcional en los partidosindican que, como resultado de renunciar a buena parte desus roles, muchos partidos políticos terminan actuando comoentidades auto-referidas, cuyo objetivo consiste sólo enganar elecciones14. Siguiendo a Panebianco, estos estaríanfuncionando como partidos electorales-profesionales15. Elpredominio de la función electoral ha llevado a los partidos

votantes, informan y educan a los votantes, generan símbolos deidentificación y lealtad, y movilizan a los ciudadanos para queparticipen en política); y 3) en el gobierno (integran y organizan algobierno, implementan políticas públicas, organizan la oposición,aseguran la existencia de control político, y aseguran estabilidad en elgobierno). Para más detalles véase, Dalton y Wa t t e n b e rg 2000b, pp. 5-10.

10 Gomáriz Moraga 2001, p. 17.11 King 1969.12 Lawson y Merkl 1988; Dalton y Wattenberg 2000a.13 Cuéllar y Cordero 1999, p. 7.14 Ver por ejemplo, Cerdas Cruz 1993.15 Panebianco 1988, pp. 264-267.

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16 Farrell y Webb 2000, p. 106.17 Gomáriz Moraga 2001, p. 11.; Scarrow et al. 2000, p. 129.; Rojas

Bolaños 1998, pp. 117-121.18 Linz 2002, p. 299.; Gomáriz Moraga 2001, p. 23.; Dalton y

Wattenberg 2000c, p. 271.; Núñez enero-junio 1998, p. 160.19 Sánchez 2003a, Cap. 6.20 Carballo 1992. 21 Alcántara y Freidenberg 2001; LeDuc 2001; Hazan y Rahat 2000.22 Ver por ejemplo, Sartorius 1996, pp. 96-98.; Thesing abril-junio 1996,

p. 36.

hacia lo que Farrel y Webb denominan “la campañapermanente”16, y a que estos sean descritos como simple-mente “máquinas electorales”17.

En su lucha por “conquistar” a un mayor número devotantes (por lo general ubicados en el centro del espectroideológico) muchos partidos han preferido presentarle alelectorado una serie de propuestas estándar, muy generales ydifícilmente debatibles. Esta estrategia normalmente res-ponde al consejo de expertos en imagen y mercadeo, másque a los postulados ideológicos del partido (los que, a losumo, se busca no contradecir). Como resultado los votantestienen cada vez mayores dificultades para diferenciar entrepartidos a partir de políticas o programas. Esto haocasionado, entre otras cosas, que se generalice la idea deque más allá de su orientación ideológica, “todos los partidosson iguales”18, y que se intensifiquen las campañas en tornoa candidatos19.

Al priorizar su función electoral, los partidos políticosparecen haber descuidado no sólo su representatividad socialy su claridad ideológica, sino también otros roles decisivoscomo el reclutamiento y capacitación de sus miembros, sinmencionar encuentros institucionales dedicados al análisis,al debate y a la rendición de cuentas20. Estos problemas seincrementan con la tendencia hacia la democratización de losprocesos de selección interna, y en particular con el uso deprimarias en la elección de los líderes21. Sin perder de vistasus beneficios22, este tipo de procesos no sólo aumentan el






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23 Hazan 2002, pp. 119-121.; Linz 2002, p. 298.; Patterson 1994.24 Linz 2002, p. 297.25 Sánchez 2003a, Cap. 7.; IADB 2000, p. 181.; Schmitt y Holmberg

1995; Zelle 1995; Lawson y Merkl 1988. Una explicación socio-estructural ha sido planteada por Russell Dalton. Dalton explica laerosión de las lealtades partidarias como el resultado de un proceso de“movilización cognitiva”, o el incremento cualitativo de lasofisticación política del electorado debido a mayores niveleseducativos y a la creciente disponibilidad de información política enlos medios de comunicación. Dalton 2000. Esta explicación nocontradice necesariamente el análisis presentado, dado que se esperaque ciudadanos más educados y provistos de un más amplioconocimiento político, sean más exigentes y reaccionen con mayorrigor frente a las deficiencias de los partidos políticos.

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tiempo dedicado por los partidos a actividades electorales,sino que también exacerban el conflicto intra-partidario, elfraccionalismo, la pérdida de cohesión y el abandono devarias de sus funciones en la sociedad23. De esta forma lospartidos políticos encaran el reto de buscar mayores nivelesde democratización en su funcionamiento interno sin queello implique debilitar su solidez institucional.

En todo caso, y dado el descuido o abandono de muchosde sus roles, los ciudadanos terminan percibiendo a lospartidos como entidades compuestas por individuosconflictivos cuyo objetivo central y, en ocasiones, único es lalucha “egoísta” por el poder24. Obviamente, estas institu-ciones y sus miembros difícilmente reciben el favor o laconfianza del público. La combinación de todos estosfactores parece haber provocado la pérdida de estima de losciudadanos hacia los partidos políticos en la mayor parte delmundo democrático. Esto ha resultado, casi inevitablemente,en la erosión de las lealtades y del apoyo electoral de susseguidores25. De igual forma, ha elevado las posibilidadeselectorales de outsiders que aspiran al poder político a partirde plataformas populistas y de movimientos protesta, enmuchos casos “anti-partido”. El fuerte componentepersonalista, la manipulación o el irrespeto del orden legal yla deslegitimación de los procesos democráticos quegeneralmente resultan de estas experiencias son un peligroreal, no sólo para la constitución de partidos fuertes y





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26 Ver por ejemplo los documentos producidos dentro del proyecto delIIDH/CAPEL, “Representación equitativa y reforma de partidospolíticos”.


funcionales, sino también para los procesos de transición yconsolidación democrática.3. Fortalecimiento de los partidos políticos

en la Región Andina: principales vérticesde estudioSabedores del papel central que desempeñan los partidos

políticos en los procesos de transición y consolidacióndemocrática, y preocupados por el declive de su apoyo en laciudadanía, el Instituto Interamericano de DerechosHumanos (IIDH) por medio del Centro de Asesoría yPromoción Electoral (CAPEL), ha venido desarrollandodesde principios del 2003 estudios con el fin de identificarsus deficiencias y procurar su fortalecimiento. En general seha priorizado el tema de la democratización en lospartidos26, entendido como los procesos partidarios que sedan en torno a cinco fenómenos particulares: 1. La naturaleza de la relación entre líderes y miembros de

la base del partido.2. Los niveles de actividad y poderes de los órg a n o s

partidarios (locales, regionales y sectoriales).3. La representatividad de los órganos del partido.4. La protección de los derechos de los miembros de base y

de la legalidad partidaria.5. La existencia de espacios para la diversidad de

movimientos dentro del partido.A su vez, el estudio de estos fenómenos se ha

desarrollado en torno a once “ejes temáticos”:1. Estatutos, principios y reglas formales de organización.2. Membresía.





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3. Estructura orgánica y funcionamiento de los órganospartidarios.

4. Elección de autoridades partidarias.5. Elección de candidatos.6. Definición de políticas.7. Control financiero.8. Reglas de representación de grupos y sectores.9. Disciplina partidaria.10.Legalidad interna y protección de los derechos de los

miembros.11.Movimientos, corrientes y tendencias internas.

El presente trabajo se inscribe dentro de los esfuerzos delIIDH/CAPEL por estudiar y fortalecer a los partidos enAmérica Latina. Si el apoyo y la confianza a los partidospolíticos se están erosionando básicamente por deficienciasde índole funcional en sus roles como organizaciones, esprecisamente en este campo en el que deben plantearsecambios o reformas para fortalecerlos. Las propuestas que sehagan deben procurar el desarrollo de instituciones mássólidas y flexibles, o sea, con mayor capacidad de reacción yadaptación a su entorno. Esto es necesario si se quiere contarcon partidos que respondan a su función de representaciónsocial y ejecuten sus procesos internos de elección,renovación y adiestramiento de cuadros con claridad yapertura, sin perder su cohesión institucional.

Para lograr este objetivo se propone reflexionar acerca delas reformas que deben impulsarse –o que se han impulsado–en los partidos no sólo en términos de democratización, sinoque también para mejorar sus niveles de institucionalizacióny transparencia. Así se agregan dos nuevos “vértices deestudio”, formando una suerte de triángulo dentro del que seinscribe el análisis de los problemas y retos de los partidosen la región. Cada uno de estos temas o vértices de estudiotienen puntos de encuentro, como se demuestra gráficamente

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en la Figura 1. Más aún, algunos de los temas a desarrollarestán relacionados (en cuenta los once ejes temáticos quehasta ahora se plantearon como propios del tema dedemocratización), por lo que estos podrían ubicarse en variosde los vértices. Este es el caso, particularmente, de aspectosrelativos a: estatutos y reglas formales de organización;membresía; estructura orgánica y funcionamiento de órganosdel partido; elección de candidatos y autoridades partidariasy disciplina partidaria. Dado que estos ejes temáticos cruzanlos vértices de forma horizontal, se han ubicado en varios deellos, de acuerdo a su relevancia en distintas facetas de losprocesos de institucionalización, democratización y trans-parencia. Los puntos de encuentro entre diversos temas yentre los mismos vértices quedan claros al abordar laspreguntas –sobre todo las generales– en torno a cada vérticede estudio, o al analizar sus puntos de tensión y refuerzo enla siguiente sección.

Figura 1Vértices de estudio para propiciar el fortalecimiento

de los partidos políticos en América Latina






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Vale recordar que, como se aclaró en la introducción, estetrabajo no busca plantear respuestas elaboradas de partida,sino más bien proponer algunas preguntas que debentomarse en cuenta al impulsar mejoras en los niveles deinstitucionalización, democratización y transparencia en lospartidos políticos de los países andinos. Entremos entoncesde lleno en estos temas.

a. InstitucionalizaciónPartiendo de la definición ofrecida por Urcuyo27, y de

acuerdo a nuestra propia experiencia, en términos de partidosentendemos por institucionalización, los procesos propios derenovación, regeneración y creación de estructuras que ledan vida propia a una organización, gracias al desarrollo deprocesos internos ejecutados de forma permanente ypredecible. Un partido debe considerarse institucionalizadocuando establece lealtades y alianzas con quienes se asociancon él (seguidores y, sobre todo, miembros) a través derelaciones comunes –generalmente aceptadas– de identidad,valores e intereses, que van más allá de líderes ocircunstancias políticas específicas. Estos procesos,relaciones y estructuras resultan en el desarrollo yfortalecimiento institucional interno del partido.

En términos de los niveles de institucionalización en lospartidos políticos de la Región Andina, se propone lasiguiente pregunta general:

Para contestar esta pregunta proponemos reflexionar entorno a las siguientes líneas:

27 Urcuyo Fournier 1997a, p. 4.

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¿Hasta dónde hemos avanzado y cuáles son lasprincipales reformas que hacen falta para lograr laconsolidación institucional de los partidos políticosen la región?





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Estructura interna• ¿Cómo está definida la estructura interna del partido?

¿Responde esta a un mandato estatutario? Si es así, ¿quétanto se respeta este mandato?

• ¿La estructura del partido se acerca más a un formatovertical u horizontal? ¿Por qué ha asumido la estructuradel partido ese formato?

• En todo caso, ¿qué tan funcional es la estructura internadel partido? ¿Es eficiente para conducir sus procesosinternos, o más tiende a ser lenta o “muy burocrática”?

• ¿Cuántas veces se ha alterado esta estructura en losúltimos años? Si se ha alterado, ¿han sido los cambiosprofundos o no? En todo caso, ¿cuáles han sido loscambios y qué razones se han aducido para propiciarlos?Organización geográfica

• ¿Puede considerarse el partido como una institución dealcance nacional, o local? En cualquiera de los casos,¿cómo se ha organizado el partido para llegar a lasdistintas comunidades que pretende representar?

• ¿La organización interna del partido se acerca más a unaestructura centralizada o descentralizada? En todo caso,¿está esta organización reglamentada estatutariamente?Si es así, ¿se respeta esta reglamentación?

• ¿Qué tan funcional resulta la organización geográfica delpartido en términos de, 1) organización de actividadesinternas no electorales, 2) organización de actividadeselectorales?

• ¿Existen diferencias en el funcionamiento y la efectividadentre las entidades que cubren la capital o el centro de lacomunidad y esas en el interior del país o lejos del centrode las localidades? Si fuera, así, ¿por qué? Permanencia/intermitencia institucional

• ¿Definiría al partido como una institución permanente, omás bien sus estructuras internas funcionan sólo en






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ciertas ocasiones (de forma intermitente)? Si fuera así,¿afecta la intermitencia a todas sus estructuras o sólo aalgunas (de ser así, cuáles)?

• ¿Qué factores tienen mayor peso o influyen de forma másdeterminante en el funcionamiento de las principalesestructuras del partido? ¿Qué tanto depende el buenfuncionamiento del partido de sus recursos humanos?¿Está sujeto el funcionamiento “normal” del partido a susrecursos financieros? Si fuera así, ¿qué se ha hecho paragarantizar la sostenibilidad financiera del partido?

• ¿En qué circunstancias es que las estructuras del partidofuncionan mejor y por qué? ¿Cuánto cambia elfuncionamiento del partido y la actividad de susestructuras internas cuando este compite en procesoselectorales? ¿Qué tanto varían los gastos y la cantidad depersonal cuando el partido se involucra en estosprocesos?

• En caso de que el partido funcione de forma intermitente,¿qué tanto afecta esto la vida interna del partido, y lalealtad y apoyo de sus miembros y/o seguidores?Relevancia o peso real de órganos del partido

• ¿Cuáles son los órganos más importantes del partido?¿Qué función cumplen estos órganos? ¿Están susfunciones y su poder regido estatutariamente?

• ¿Cumplen estos órganos las funciones que debendesarrollar? ¿Cuáles son los principales obstáculos paraque cumplan con sus funciones?

• ¿Son los dirigentes al frente de estos órganos funcio-narios de tiempo completo o no? ¿En cuánto depende elpoder de los órganos de los funcionarios que losintegran?, o, en otras palabras, ¿cambia el poder de estasestructuras internas de acuerdo a quiénes sean susintegrantes?

• ¿Qué tanta influencia tienen los candidatos (presiden-ciales, legislativos o municipales) en los órganos internos

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del partido? De ser importante esta influencia, ¿cómo semanifiesta y qué repercusiones tiene para el partido comoinstitución?Transformaciones o reformas para impulsar elfortalecimiento institucional

• ¿Se han impulsado cambios en los últimos años parafortalecer la institucionalidad del partido? Si es así,¿cuándo se impulsaron, y quiénes tuvieron la iniciativapara impulsar esas reformas?

• De haber habido transformaciones, ¿en qué consistieron?¿Se enmarcan estas más dentro del ámbito normativo o enel campo de la acción política?

• En todo caso, ¿fueron exitosos estos esfuerzos decambio? Si fuera así, ¿cómo se ha fortalecido lainstitucionalidad del partido luego de los cambios? Si nofuera así, ¿por qué fracasaron las transformaciones?

• Finalmente, ¿cuál es el principal cambio que debenemprender actualmente los partidos para fortalecersecomo institución y por qué?b. DemocratizaciónConstruyendo sobre la definición ofrecida por

H e r n á n d e z2 8, y de acuerdo a nuestro criterio, en unaexpresión básica, democratización en los partidos políticosse entiende como todo aquel conjunto de disposicionesnormativas y medidas políticas tendentes a garantizar que laescogencia de dirigentes internos, la designación decandidatos a puestos de elección popular y el diseño ydeterminación de la plataforma programática y/o ideológicadel partido sea producto de la voluntad libremente expresadade la mayoría de sus miembros. Más aún, para considerar aun partido como democrático este debe de contar conmecanismos formales y/o informales que garanticen elcontacto y acceso fluido y oportuno entre miembros de

28 Hernández Valle 1991, pp. 67-68.






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distintos niveles a lo interno de la institución, y con laflexibilidad para escuchar e incorporar a grupos organizadosrelevantes en el país en sus estructuras.

En cuanto al estudio de los niveles de democratización enlos partidos de la región, se plantea la siguiente preguntageneral:

Para dilucidar esta pregunta proponemos reflexionar, almenos, en torno a las siguientes líneas:

Nociones y relevancia de la democratización en elpartido

• ¿Qué se entiende en el partido por “democratización”?¿Está este concepto definido en sus estatutos o en susfundamentos doctrinarios? En todo caso, ¿qué tanuniforme es la noción de “democratización” queprevalece entre los miembros del partido?

• ¿Qué tan relevante es el tema de democratización entrelos miembros del partido? ¿Es la democratización temaen los programas de capacitación? ¿Se observandiferencias en cuanto a la importancia que se le da al temade acuerdo al nivel de los miembros (dirigencia, mandosmedios, bases), o entre distintos grupos que cuentan conespacios a lo interno del partido (jóvenes, mujeres,grupos étnicos, ciudadanos con alguna discapacidad,grupos ambientalistas, sindicatos, agricultores, empre-sarios, etc.)?

• ¿Es la democratización del partido tema de debate entredirigentes o candidatos a puestos de dirigencia o deelección popular? De ser así, ¿cuáles son los principalespuntos de debate?

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¿Cómo se pueden profundizar los niveles de demo-cratización en los partidos y así elevar su represen-tatividad y legitimidad política, sin sacrificar sufortaleza y cohesión institucional?





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Reglas y procedimientos para elección de candidatos apuestos públicos o de dirigencia

• ¿Qué mecanismos rigen la designación o escogencia decandidatos a puestos públicos o de dirigencia en elpartido? ¿Son respetadas estas disposiciones? ¿Porcuánto tiempo se han aplicado?

• ¿Quiénes (miembros, simpatizantes, ciudadanía engeneral) tienen derecho a participar en la escogencia decandidatos a puestos de elección pública y/o de dirigenciaen el partido? ¿Quiénes (miembros, simpatizantes,ciudadanía en general) tienen derecho a postularse comocandidatos a puestos de elección pública y/o de dirigenciaen el partido?

• ¿Existen diferencias en cuanto a las normas para escogery/o para competir de acuerdo al nivel del puesto encuestión (por ejemplo: entre candidatos presidenciales,legislativos y municipales, o entre distintos órganos dedirección dentro del partido)?

• ¿Qué tan proclives son los procesos de elección internade candidatos y/o de dirigencia a ser influenciados por lacúpula o los líderes en ejercicio del partido? De existirinfluencia, ¿cómo se manifiesta?Acceso de bases o mandos medios a dirigencia ylíderes electos del partido

• ¿Qué tan fluido y efectivo es el acceso que tienendirigentes de mandos medios o de las bases del partido alos líderes o cúpula de la agrupación?

• ¿Están contemplados en el estatuto mecanismos paragarantizar la constante comunicación entre las bases ymandos medios del partido con la cúpula de lainstitución? De ser así, ¿se respetan estos mecanismos?

• ¿Qué peso tienen los procesos informales de comu-nicación a lo interno del partido entre grupos de distintosniveles? Si fueran importantes, ¿en qué consisten?






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• De no ser muy fluida o eficiente la comunicación internaen el partido, ¿cuáles son las principales quejas de lasbases y mandos medios al respecto?

• ¿ Varía en algo la fluidez y la efectividad de lacomunicación entre bases, mandos medios y cúpula delpartido cuando este se encuentra en campaña electoral? Sies así, ¿cómo varía? Grado de apertura y participación en los procesosde toma de decisiones en cuanto a cambios en líneasideológicas y/o programáticas fundamentales delpartido

• ¿Cuál es el proceso que se sigue a lo interno del partidopara definir las principales posturas programáticas ocambios importantes de las líneas ideológicas? ¿Quiénesparticipan en estos procesos? ¿Cómo se organiza suparticipación?

• ¿Son las decisiones tomadas en estos procesos respetadaspor los líderes del partido y/o por sus miembros electosen puestos públicos?

• ¿Qué tanto han cambiado las posturas centrales delpartido en términos programáticos y/o ideológicos en losúltimos años? De haber cambiado, ¿quiénes propiciaronestos cambios? ¿Generaron las reformas nivelessignificativos de conflicto interno? De ser así, ¿por qué?Participación o representación dentro del partido demovimientos o grupos de interés relevantes en el país

• ¿Existe en el partido representación explícita de distintosgrupos o sectores importantes en el país (jóvenes,mujeres, grupos étnicos, ciudadanos con algunadiscapacidad, grupos ambientalistas, sindicatos, agricul-tores, empresarios, etc.)? ¿Está la existencia y repre-sentación de estos movimientos o grupos regidaestatutariamente?

• En todo caso, ¿cómo se designan los miembros y losrepresentantes de estos grupos a lo interno del partido?

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• ¿Qué funciones cumplen estos grupos dentro del partido?¿Tienen algún derecho más allá de los que disfrutan losdemás miembros? ¿Existe algún mecanismo legal que lesgarantice espacios en puestos de dirección o encandidaturas con fines electorales (cuotas, acciónafirmativa, espacios reservados para sus representantes,etc.)?

• ¿Se han dado cambios en cuanto a la cantidad o larelevancia de este tipo de representaciones en el partidoen los últimos años? De ser así, ¿en qué han consistidoestos cambios y cómo han afectado la fortalezainstitucional del partido?

• Finalmente, ¿qué tan abierto o flexible se muestra elpartido para incorporar a nuevos grupos o movimientosen sus estructuras? Particularmente, ¿cómo hareaccionado el partido y dado cabida a las necesidades derepresentación de grupos tradicionalmente excluidos delejercicio de la política en la región como: las mujeres, losgrupos étnicos o los ciudadanos con discapacidad? Transformaciones y reformas para impulsar elfortalecimiento de los niveles de democratización

• ¿Se han impulsado cambios en los últimos años parafortalecer los niveles de democratización en el partido? Sies así, ¿cuándo se impulsaron, y quiénes tuvieron lainiciativa para impulsar esas reformas?

• De haberse dado cambios, ¿en qué consistieron? ¿Cuántaoposición interna se generó a partir de las reformas y porqué?

• ¿Fueron exitosos estos esfuerzos de cambio? Si fuera así,¿cómo se han fortalecido o mejorado los niveles dedemocratización en el partido luego de los cambios? Sino fuera así, ¿por qué fracasaron las transformaciones?

• Finalmente, ¿cuál es el principal cambio que debenemprender actualmente los partidos para mejorar susniveles de democratización y por qué?






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29 Ver por ejemplo, Casas Zamora 2003; García Laguardia 2003; ZovattoG. 2003; Proyecto Estado de la Nación 2001, Cap. 9, especialmentepp. 285-296.; Urcuyo Fournier 1997b.

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c. TransparenciaEn términos generales, transparencia en los partidos

políticos se ha asociado con la existencia de claridad yprobidad en la proveniencia, distribución, manejo y uso delos fondos con que estos cuentan para financiar susactividades, tanto electorales como no electorales29. Noobstante, a nuestro entender no es posible definir a un partidocomo transparente si la claridad y probidad no estánpresentes también en sus procesos electorales internos; y sino cuenta con reglamentos, órganos y actividades efectivascuyo fin sea precisamente garantizar el control y el respetode las normas éticas y legales por parte de sus miembros,tanto dentro del partido como en la función pública.

Así pues, con la idea de reflexionar en torno a los nivelesde transparencia en los partidos políticos del área, se planteala siguiente pregunta general:

Para responder esta pregunta nos parece adecuadodiscutir en torno a las siguientes líneas:

Proveniencia y manejo del financiamiento del partido• ¿Existe un reglamento que regule el financiamiento del

partido? Si es así, ¿se respeta ese reglamento? • ¿Cuáles son las principales fuentes de financiamiento del

partido?

¿Qué cambios son necesarios para elevar los nivelesde transparencia en los partidos políticos de la región,y qué impacto tendrán estos cambios en su fortalezainstitucional y su legitimidad democrática?





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• ¿Qué órgano interno está encargado de manejar lasfinanzas del partido? ¿Cómo se eligen sus miembros? y¿qué nivel de independencia tienen con respecto a, 1) ladirigencia del partido, 2) los candidatos del partido?

• ¿Cómo se distribuyen los fondos entre las distintasactividades del partido? ¿Cómo se decide de qué manerase distribuyen? ¿Cómo se controlan los gastos delpartido?

• ¿Están todas las actividades financieras del partidodebidamente documentadas? Si es así, ¿están estas adisposición del público?

• ¿Mantiene el partido la misma estructura para el manejoy control financiero cuando enfrenta procesoselectorales? Si no, ¿cómo varía?

• ¿Cómo se controlan los dineros que recibe el partido entiempos electorales (tanto en elecciones nacionales comointernas)? ¿Tienen los candidatos en algún momentoestructuras paralelas para manejar las finanzas de sustendencias? Si es así, ¿cómo son controladas por elpartido? En cualquier caso, ¿qué nivel de influenciaejercen los candidatos (presidenciales, parlamentarios, degobiernos locales) en cuanto al manejo y uso de losrecursos del partido?Probidad y aceptación general de procesos electoralesinternos (elección de candidatos a puestos de elecciónpopular o de dirigencia)

• ¿Cómo se manejan y controlan los procesos de eleccióninterna en el partido (tanto para elegir dirigencia comocandidatos a puestos de elección popular)? ¿Están estosprocesos regidos estatutariamente?

• ¿Existe algún órgano encargado de los procesoselectorales internos? De ser así, ¿es este órg a n opermanente o temporal?, ¿cómo se eligen sus miembros?y ¿qué mecanismos existen para garantizar su neutra-lidad?






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• ¿Han existido reclamos formales por los manejos oresultados de una elección? De ser este el caso, ¿en quéhan consistido?, ¿cómo se han resuelto? y ¿cómo hanreaccionado quiénes interpusieron los reclamos ante laresolución?

• ¿Mantiene el partido archivos con los resultadospormenorizados de sus procesos electorales internos? Sifuera así, ¿están a disposición del público? Existencia y funcionalidad de mecanismos y órganosde control y sanción

• ¿Existen en el partido órganos que controlan y sancionana sus miembros cuando incumplen normas legales oéticas (tribunales de disciplina, ética, etc.), ya sea a lointerno del partido o al ejercer alguna función pública?De ser así, ¿son estos órganos permanentes o temporales?

• De existir estos órganos, ¿cómo se elige a sus miembros?,¿qué atribuciones tienen? y ¿cuál es su nivel deindependencia real en el partido?

• Igualmente, ¿cómo se decide cuándo van a conocer uncaso?, ¿qué repercusiones tienen sus decisiones? y ¿quétan efectivos son de acuerdo a, 1) los miembros delpartido, 2) los ciudadanos en general?

• Específicamente, ¿cuántos problemas en los que ha sidovinculado algún miembro del partido han sido conocidospor estos órganos en los últimos años? Si alguno(s), ¿enqué consistió el caso?, ¿cómo se manejó? y ¿quéconsecuencias sufrieron los miembros involucrados?

• En general, ¿qué tan abiertas son este tipo deinvestigaciones en el partido? ¿Tienen el público o laprensa acceso a las resoluciones dictadas por los órganosde control?Organización de actividades de rendición de cuentas

• ¿Organiza el partido de forma periódica actividades enlas que sus miembros en puestos de dirección informen,

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rindan cuentas y se sometan al escrutinio de los demásmiembros del partido? De ser así, ¿están estas actividadesreglamentadas estatutariamente?

• Además, ¿cada cuánto se organizan? y ¿bajo qué criteriosse evalúa la ejecutoria de los miembros del partido(políticos, económicos, ideológicos, etc.)?

• Igualmente, ¿cómo se regula la participación en estasactividades? ¿Involucran tanto a miembros en puestos dedirección en el partido como a miembros que ejercenpuestos públicos? ¿Se organizan sólo a nivel nacional, otambién existen actividades similares a nivel local?

• Finalmente, ¿quiénes rinden cuentas deben entregarinformes escritos? ¿Tiene el público en general o laprensa acceso a estas actividades y/o a los informes?Transformaciones o reformas para impulsar elmejoramiento de la transparencia

• ¿Se han impulsado cambios en los últimos años paramejorar los niveles de transparencia en el partido? Si esasí, ¿cuándo se impulsaron, y quiénes tuvieron lainiciativa para impulsar esas reformas?

• De haberse dado reformas, ¿en qué consistieron?¿Nacieron estas iniciativas dentro del partido o más bienfueron propiciadas por presiones externas?

• ¿Fueron exitosos estos esfuerzos de cambio? Si fuera así,¿cómo ha mejorado la transparencia en el partido luegode los cambios? Si no fuera así, ¿por qué fracasaron lastransformaciones?

• Finalmente, ¿cuál es el principal cambio que debenemprender actualmente los partidos para mejorar susniveles de transparencia y por qué?






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4. Principales puntos de refuerzo o de tensiónentre los procesos de institucionalización,democratización y transparenciaLas distintas preguntas sobre cada uno de los vértices de

estudio propuestos confirman que los procesos parafortalecer o mejorar la institucionalización, los niveles dedemocratización y la transparencia en los partidos estánmutuamente relacionados. Esto ya sea porque se refuerzanunos a otros, o bien porque entran en tensión. Sin pretenderser exhaustivos, a continuación se presentan algunasactividades o procesos básicos que, ya sea porque generansinergias o contradicciones, tienen efectos directos en lainstitucionalización, la democratización y la transparencia enlos partidos.

a. Puntos de refuerzoProgramas de reclutamientoLos programas de reclutamiento de nuevos miembros

tienen la capacidad de generar estabilidad y mecanismos derenovación partidista. En otras palabras, fortalecen lainstitucionalidad en los partidos políticos. No obstante paraser exitosos, o sea, para atraer a nuevos líderes que realmentevengan a renovar y a fortalecer al partido, deben decomplementarse con estructuras internas abiertas y procesosde elección o designación de dirigencia claros, justos yregidos con reglas estables. De no ser así difícilmente seránatractivos para la ciudadanía o para los nuevos liderazgospolíticos del país. Lejos de generar fortaleza y renovacióninstitucional, programas de reclutamiento en institucionescerradas y poco transparentes se convierten en acicates parael “amiguismo” y el tráfico de influencias. Esto, desde luego,debilita institucionalmente a un partido.

Programas de capacitación y de análisis, debate yrendición de cuentasLos programas de capacitación y los espacios para el

análisis, el debate y la rendición de cuentas, tienen un efecto

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similar. Estos permiten mantener a los miembros de unpartido político como personas conscientes e informadas dela situación del partido y del país donde este funciona.Igualmente, sirven para reforzar las identidades del grupo entorno a ideas u objetivos que unen e integran a los miembrosde la institución, y a la vez los diferencian de los demáspartidos. Así, este tipo de programas fortalece la insti-tucionalidad partidaria.

Sin embargo, la capacitación de miembros y losprogramas de análisis, debate y rendición de cuentas en unpartido pueden perder toda relevancia (pueden convertirse enejercicios insulsos e inútiles), si sus miembros perciben queestos funcionan dentro de estructuras cerradas y/o donde losprocesos son poco claros y sus posiciones no son relevantespara la dirigencia. En otras palabras, los beneficiosinstitucionales de los programas de capacitación y losespacios para el análisis, el debate y la rendición de cuentasdependen, en gran medida, de la existencia de procesosdemocráticos y transparentes en los partidos políticos. Si esteno es el caso, es muy complicado contar con nivelesimportantes de participación y apoyo entre los miembros delpartido para con este tipo de programas.

Existencia de órganos de control políticoLos órganos de control dentro de los partidos (tribunales

de disciplina, ética, etc.), generan los controles necesariospara salvaguardar la probidad de sus miembros aldesempeñar funciones políticas y así mantener la integridadinstitucional del partido. Esto es central no sólo parafortalecer la institución a lo interno, sino también ante losojos de sus simpatizantes y de la ciudadanía en general. Unpartido con capacidad de autocontrol y rectificación seconvierte en una institución más fuerte y mejor valorada porlos ciudadanos.

No obstante, puede generarse exactamente el efectoinverso si estos órganos de control no son independientes, noson respetados, cumplen funciones meramente simbólicas o






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se califican como arbitrarios. Esto es, si funcionan dentro deestructuras cerradas o poco transparentes. Los órganos decontrol fortalecen la institucionalidad partidaria cuando seinscriben en partidos democráticos y transparentes, de otramanera son percibidos como “cortinas de humo” que a lalarga tienden a debilitar su institucionalidad y su apoyo en elelectorado.

Así pues, los programas de reclutamiento; los programasde capacitación, análisis y rendición de cuentas y laexistencia de órganos de control político fortalecen lainstitucionalidad de un partido en el tanto este cuente conprocesos internos que funcionen de forma democrática ytransparente. Las preguntas que pueden hacerse en este casoson: 1. ¿se están aprovechando las sinergias que se dan en

términos de institucionalización, democratización ytransparencia, cuando se ejecutan este tipo de programaso existen estos órganos en los partidos de la región? y, entodo caso,

2. ¿cuál es la mejor forma de fomentar estos programas yó rganos dentro de un partido de forma tal que seaprovechen al máximo los múltiples beneficios quepodrían generar?b. Puntos de tensiónDisciplina partidariaLa disciplina partidaria, o sea, la capacidad de generar

comportamientos comunes a partir de decisiones centra-lizadas es, en muchas ocasiones, clave para el buenfuncionamiento de un partido político. Esto es especialmentecierto en las funciones que este desempeña, ya sea comooposición o como partido oficial en el gobierno. Laestructura y las ideas integradoras que mantienen a unpartido unido deben ser lo suficientemente fuertes como paraque este se presente como un bloque cuando sea necesario.La disciplina en un partido lo fortalece como institución en

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el tanto hace posible el trabajo en equipo y, en general, elalcanzar pequeñas y grandes victorias al competir con otrospartidos (particularmente en el ámbito parlamentario).

Sin embargo, es muy complicado llegar a decisiones deconsenso de manera eficiente y, en virtud de ellas, podergenerar líneas férreas de partido cuando las institucionescuentan con estructuras que funcionan siguiendo proce-dimientos extremadamente abiertos y participativos. Estosprocedimientos son lentos y las decisiones, cuando al fin setoman, pueden ser tardías. Esto, a veces contraviene lasnecesidades de los dirigentes o líderes de un partido, y suobjetivo de ser eficientes en sus funciones gubernamentales,reaccionar sin dilación a las demandas de sus seguidores ymantener al partido cohesionado en torno a ideas comunes.

Se impone pues, un equilibrio armónico entre apertura yespacios de participación, con la existencia de una disciplinapartidaria que surja como resultado de procesos demo-cráticos de definición de políticas comunes para el conjuntode la organización.

Democratización de las normas para participar(votando o compitiendo) en procesos internosDe la misma forma, las reglas para definir quien tiene

derecho a elegir o a ser electo dentro de un partido tienden aenfrentar el fortalecimiento institucional con la transparenciay la democratización. Está claro que entre más abiertas ygeneralizadas sean estas normas, más democrático será elpartido y, por ello, más transparentes y sensibles al escrutiniopúblico serán sus procesos internos. No obstante, a vecesmayores niveles de apertura en los procesos de eleccióninterna de un partido tienden a reducir su cohesión(exacerban los incentivos para la creación de facciones),complican el control de sus miembros, generan incentivospara privilegiar lo electoral sobre sus demás funciones y, engeneral, reducen los beneficios de quienes se integran yparticipan permanentemente en las actividades internas –noelectorales– de la institución (propician una “indiferen-






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ciación” entre miembros y simpatizantes). Desde luego queesto reduce la fortaleza institucional de un partido político.

Democratización de los procesos de generación depolíticasEn nombre de la democracia y como reacción a la crítica

de ser “estructuras cerradas”, algunos partidos han puesto enpráctica mecanismos de consulta popular y/o a grupos deinterés importantes de la sociedad, cuando deben tomardecisiones relevantes. Esto se da, especialmente, cuando seelaboran programas de gobierno y antes de tomar posiciónen temas controversiales. Obviamente este tipo de ejerciciosprofundiza los niveles de democratización y transparencia enlos partidos.

Sin embargo, estos procesos también conllevan algunosproblemas, particularmente en términos de cohesión yeficiencia institucional. Generar políticas o posiciones apartir de consultas populares es lento y costoso. Ademásconvierte los debates intra-partido en palestras públicas, enlas que es más probable que se asuman posiciones a partir dela racionalidad electoral y no necesariamente de acuerdo aprincipios ideológicos integradores. De igual forma, este tipode procesos tiende a “invisibilizar” las diferencias entremiembros y simpatizantes, pues les resta a los primerosinfluencia en las decisiones internas de la institución. Estodebilita uno de los incentivos más importantes que existenpara participar y contribuir como miembro en las actividadesde un partido. En otras palabras, independientemente de susbeneficios en términos de transparencia y democratización,abrir en demasía los procesos internos de generación depolíticas puede debilitar institucionalmente a un partidopolítico.

Por tanto, aunque son prácticas que pueden beneficiar aun partido en algunos ámbitos, la disciplina partidaria, lademocratización de los procedimientos para elegir o serelecto en un partido y la democratización de los procesospara generar políticas o posiciones tienen un alto “costo detransacción”. Así pues, vale preguntarse,

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1. ¿si en el caso de un partido en particular, sus miembrosestán conscientes de estos “costos”? y

2. ¿cuál es en cada caso el balance a que debe aspirar unpartido de acuerdo a su contexto y a su desarrollo comoorganización?

5. Observaciones finalesLa democracia representativa es una realidad hoy en la

Región Andina. Sus vaivenes y la posibilidad de retrocesos,patentes en la indisposición de los ciudadanos con losresultados de sus sistemas políticos, no dejan de causarpreocupación, y nos recuerda sobre la urgencia de fortalecerlos procesos de consolidación democrática en la región.Probablemente el primer paso, y uno de los más importantespara lograr este objetivo, consiste en lograr la consolidaciónde instituciones fuertes, permanentes y confiables. Dado surol de enlace entre la sociedad y el Estado y su papel en laconducción de las actividades centrales de los procesosdemocráticos, fortalecer y mejorar la funcionalidad de lospartidos políticos debe de ser una prioridad. Lo anterior tomacarácter de urgencia ante las transformaciones y la pérdidade apoyo y confianza de que estos son objeto en la mayoríade las naciones democráticas, y ciertamente en AméricaLatina.

Como se observó, la pérdida de apoyo y confianza a lospartidos pareciera ser ocasionada por falencias al cumplircon sus principales roles en la sociedad, sobre todo esos quelos distingue como organización. Por tanto, es en este ámbitoen el que deben plantearse cambios o reformas para for-talecerlos. El presente trabajo propuso reflexionar en torno alas reformas que deben impulsarse, o que se han impulsado,en tres frentes o vértices de estudio: la institucionalización,la profundización de los niveles de democratización y latransparencia en los partidos. Más que elaborar un análisis entorno a cada uno de estos vértices, se consideró más útil enesta primera etapa exploratoria sugerir una definiciónoperativa en cada caso y luego plantear algunas líneas quesirvan como directrices para la discusión. Las líneas de






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reflexión fueron introducidas por una pregunta generalintegradora, complementada por una serie de preguntaspuntuales. El estudio y discusión de estas preguntas deberíande aclarar posiciones y permitir la evaluación de los partidospolíticos en términos de los objetivos trazados.

Así pues, el presente documento pretende funcionarcomo una herramienta para generar discusión, aclararposiciones y, eventualmente, generar algunas pautas deacción a futuro. Partiendo de las observaciones y líneas dereflexión propuestas, se podría discutir por lo menos en tornoa seis puntos:1. Vale la pena reflexionar y ahondar en las causas de la

erosión de la estima y la confianza a los partidos en laregión. No hay duda que el estudio más detallado decasos en distintos países va a enriquecer este debate.

2. Es importante discutir, agregar, cambiar y hastareplantear las líneas de reflexión y las respectivaspreguntas sugeridas en torno a los temas de institucio-nalización, democratización y transparencia en lospartidos políticos.

3. Sería muy beneficioso el que, a partir de la discusiónanterior, se reevaluaran y, de ser necesario, comple-mentaran o modificaran las definiciones operativas que seofrecieron para cada uno de los vértices estudiados.

4. Es esencial discutir las respuestas que emerjan a partir delas preguntas generales que encabezan cada uno de losvértices de estudio, así como de las preguntas específicasque complementan las líneas de reflexión en cada uno delos temas. Las experiencias a partir de casos en distintospaíses serán clave en este ejercicio.

5. Valdría la pena analizar con detenimiento la forma en quedistintas actividades en los partidos tienden a reforzar o aenfrentar los procesos de institucionalización, demo-cratización y transparencia. Esta discusión se vería muyenriquecida si se complementa recurriendo a ejemplosconcretos.

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30 Para un muy buen estudio sobre cómo evaluar la “calidad de lademocracia” ver, Proyecto Estado de la Nación 2001.


6. Finalmente, y en virtud de todo el análisis anterior, elresultado esperado de este ejercicio es el planteamientode pautas de acción que permitan fortalecer a los partidospolíticos de la región en términos de su institucio-nalización, democratización y transparencia. De nuevo,comparar experiencias de partidos en distintos países delárea es muy importante para el desarrollo de estadiscusión.Los tres primeros puntos son centrales para alimentar el

debate académico presente y futuro. Su discusión, aunqueimportante y enriquecedora, no debe desviar la atención delos puntos 4, 5 y 6. Estos tres puntos finales, de corte máspragmático, son las avenidas por donde pareciera sermás adecuado iniciar y orientar el debate en torno a estedocumento.

Contar con partidos más fuertes y funcionales beneficiadirectamente el proceso de consolidación democrática. Estono sólo porque permite crear condiciones para elevar lacalidad y eficiencia de este sistema de gobierno30, sinotambién porque ayuda a crear la estabilidad institucionalnecesaria para que se acelere la adopción de valoresdemocráticos en la ciudadanía. El concretar pautas parafortalecer a los partidos políticos en América Latina es,probablemente, la mejor manera de garantizar el éxito y lasostenibilidad de los procesos de transición democrática enla región. Si la democracia es impensable sin partidos, másvale que empecemos cuanto antes a reflexionar sobre cómofortalecerlos.

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Comentario en clave Cono Sur aldocumento Partidos políticos en laRegión Andina: transformaciones y

líneas para su fortalecimiento, deFernando F. Sánchez C.

Delia Ferreira*

1. IntroducciónEl documento sobre transformaciones y fortalecimiento

de los partidos políticos elaborado por el Dr. Sánchez C. conespecial referencia a los países de la Región Andina formulauna descripción que, con variaciones de grado y matizderivadas de las particularidades nacionales, puede aplicarseen toda su extensión a la realidad de los partidos políticos enel Cono Sur.

Los sistemas de partidos de la región pueden variar en sugrado de dispersión ideológica, o fragmentación represen-tativa. Las diferencias tienen base especialmente en razoneshistóricas y tradiciones políticas nacionales y muyparticularmente en la cultura política de cada uno de lospaíses. Pero, más allá de esas diferencias, los partidos comoorganizaciones enfrentan problemas similares tanto en lo quese refiere a su diseño institucional y funcionamiento interno,

* Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid.Profesora de la Universidad del CEMA, Buenos A i r e s [email protected]

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como en lo que hace a su inserción, actuación y efectividaden el marco político general.

Los comentarios que siguen están ordenados en cuatrosecciones; la primera dedicada a particularizar para lospaíses del Cono Sur, los aspectos que Sánchez C. haescogido, con acierto, como contexto y síntomas de la crisisde los partidos políticos. La segunda sección aporta algunasreflexiones, también en línea con la preocupación deSánchez C., sobre la relevancia de los factores culturales enesa crisis y, en este sentido, se rompe una lanza a favor de lospartidos y de los dirigentes políticos. La tercera sección estádestinada a comentar, en función de la experiencia de lospaíses del Cono Sur, aquellas cuestiones relativas a laorganización y funciones de los partidos políticos, en torno alos tres ejes de discusión que señala Sánchez C., es decir:institucionalización, democratización y transparencia; porúltimo nos referimos brevemente a lo que consideramos laspresuposiciones implícitas en la discusión del modelo departido.2. Crisis de la representación

En momentos de crisis, se potencia la importancia de losliderazgos –y en particular de los liderazgos políticos–. En lamayoría de las democracias latinoamericanas, asistimos a unproceso de reacomodamiento de las estructuras y diseñosinstitucionales que sirvieron de cauce a los procesos deredemocratización a partir de la década del 80. Estosprocesos se desarrollan en el marco de una profunda crisis dela representación que afecta particularmente a los dirigentesque ocupan cargos o cumplen funciones en las principalesinstituciones de gobierno. Lo que las sociedades cuestionan,en realidad, no es la democracia como forma de gobierno.Tampoco reniegan –al menos por el momento– de lademocracia como forma de vida. Lo que está en tela de juicioes precisamente los liderazgos sociales tradicionales –enespecial, el liderazgo de los dirigentes políticos– a quienesprecisamente se les desconoce la legitimidad, capacidad ycalidad de dirigentes, de líderes, de conductores de losprocesos políticos.

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1 Todos los datos del Latinobarómetro pueden consultarse enwww.latinobarometro.org


La crisis de representación que afecta a los partidospolíticos en los países del Cono Sur de América Latinarequiere la misma atención que en otras regiones del mundo,sobre todo en el marco de los procesos de consolidación delas instituciones democráticas. En efecto, es unánime elreconocimiento de que los partidos políticos son institu-ciones básicas de la democracia y canales insustituibles parala puesta en marcha de la representación política.

El divorcio que se advierte entre los ciudadanos y lospartidos –y, en particular, la dirigencia política– y que seacentúa con el paso del tiempo se traslada a las institucionesde gobierno y amenaza el compromiso ciudadano con lademocracia. Fortalecer los partidos políticos, en estecontexto, significa fortalecer a la democracia misma ycontribuir al proceso de consolidación de la democracia en laregión. Durante mucho tiempo, a pesar de la bajaconsideración que merecían los partidos políticos y otrasinstituciones, el apoyo a la democracia permanecía envalores llamativamente altos y estables. Sin embargo, lasituación está variando y una revisión de los datos delLatinobarómetro1 refleja una disminución del apoyo a lademocracia en los países del Cono Sur, con excepción deChile.

Apoyo a la democracia 1996/2004





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A pesar de la disminución registrada en los niveles deapoyo a la democracia –que, por supuesto, enciende una luzde atención– es importante destacar que el apoyo a lademocracia en los países de la región es sustancialmente alto(50% en promedio para los dieciocho países, en 2004) si selo compara con los niveles de satisfacción con los resultadosde la democracia. En efecto, no obstante la escasa satis-facción con la democracia que las encuestas muestran,todavía se registra una voluntad de apoyo a la democraciacomo preferible a otras formas de organización política.

La insatisfacción con los resultados de la democracia sevincula esencialmente a las promesas incumplidas: la faltade solución a problemas de vieja data (pobreza, desempleo,desigualdad) y a la aparición de otros que, tiempo atrás, noexistían o no se percibían como preocupación prioritaria dela sociedad (corrupción e inseguridad).

Nos hemos acostumbrado en Latinoamérica a hablarpermanentemente de la crisis de la democracia, sin precisarsi se trata de una crisis de la democracia como forma degobierno, de una crisis de la república como una forma deorganización democrática o de la insatisfacción con losresultados de la democracia como forma de gerenciar losasuntos públicos. Esta falta de precisión conduce a lapropuesta de soluciones inconsistentes con el problema quese pretende abordar; soluciones que –por lo general– secentran en la introducción de modificaciones formales a las

Satisfacción con la democracia/2004Muy satisfecho / Más bien satisfecho






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instituciones. No se advierte que la desconfianza de la genterespecto a la política, la dura crítica con relación a losdirigentes o los partidos, la corrupción, la falta detransparencia tienen una raíz mucho más profunda y que, porlo tanto, la sola modificación de algunas reglas no traerá másque cambios cosméticos y nuevas desilusiones. En estesentido destaca con acierto Sánchez C. que adoptar lademocracia como forma de gobierno, dictar una constituciónacorde con esa opción o realizar elecciones periódicamenteno alcanza para consolidar una verdadera democracia; laconstrucción –o reconstrucción– de una cultura democráticaes indispensable. Si no se aborda la problemática valorativaque sirve de fundamento a la democracia, todo lo demás serápuro maquillaje efímero.

La falta de confianza en las instituciones políticas querefiere Sánchez C. para 2003 se ha mantenido con escasasvariantes. El Latinobarómetro 2004 sigue mostrando a lospartidos políticos como las instituciones que menorconfianza generan en la población, a pesar de que hanmejorado, en promedio, del 11%, en 2003, al 18% en 2004.Igual subida reflejó la confianza en los parlamentos que pasódel 17%, en 2003, al 24% en 2004.

Confianza en las institucionesPromedio Latinoamérica

Mucha confianza + Algo de confianza





2 Ver www.transparency.org/surveys3 Ver www.transparency.org/surveys

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Uno de los factores que determina estos niveles dedesconfianza con relación a los partidos políticos es sindudas la corrupción. La preocupación de la ciudadanía por lacorrupción, y los problemas derivados, está directamenterelacionada con la aparición de escándalos vinculados con elenriquecimiento ilícito de los funcionarios, el descu-brimiento de licitaciones manipuladas o las denuncias sobrecoimas, o venta de influencia. La actividad política, lospartidos, los dirigentes políticos y los funcionarios públicosson identificados como factores determinantes de lacorrupción. Existe la percepción de que hay un divorcioentre una dirigencia política corrupta y una sociedad civilhonesta, impoluta, transparente. Los resultados delBarómetro Global de Corrupción –edición 2003– deTransparency International dan cuenta de esa percepción dela política. En ese estudio se formuló la siguiente pregunta alos más de treinta mil encuestados en 44 países: “si tuvierauna varita mágica y pudiera eliminar con ella la corrupciónde una de las siguientes instituciones ¿cuál elegiríaprimero?” En 33 países –entre ellos: Argentina, Bolivia,Colombia, Costa Rica, Guatemala, Panamá y RepúblicaDominicana– los encuestados señalaron como primeraopción a los partidos políticos2. En la edición 2004 delBarómetro de Corrupción los partidos políticos siguen altope de la tabla, como la institución política más corrupta. Enuna escala de 1 (nada corrupto) a 5 (extremadamentecorrupto), los partidos políticos reciben un promedio de 4puntos. En los países del Cono Sur que han sido relevadospor el estudio, los resultados para los partidos políticosfueron: en Argentina: 4,5 puntos; en Brasil: 4,5 puntos y enUruguay: 4,3 puntos. En los tres países, los partidos políticosresultaron la institución percibida como más corrupta3.

Sin perjuicio de reconocer que el fenómeno de crisis deconfianza en los partidos y en los dirigentes políticos está





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4 Gallup International (para el WEF): Voice of the People – 2004.


presente en casi todas las democracias contemporáneas, espreciso señalar que la situación en América Latina esparticularmente preocupante. En la encuesta realizada en2004 para el World Economic Foru m, la imagen dedeshonestidad de los políticos registró un 63%, en elpromedio mundial, siendo Latinoamérica –con el 87%– laregión del mundo donde se registra el índice mayor4 deimagen de deshonestidad de los políticos.3. Los ciudadanos y los políticos

La raíz de la crisis institucional, de la apatía política y dela desconfianza hacia los políticos y los partidos se vinculacon una profunda crisis de valores, es decir con una crisis dela cultura política sobre la que se edifica la democracia ysobre la que se sostienen las instituciones. Existe una actitudcontradictoria de la sociedad frente a sus instituciones ydirigentes, que parte de la idea de considerar que éstosúltimos son ajenos y distintos de la sociedad misma. Estadisociación entre lo que exigimos de los demás y lo quecreemos que debemos hacer personalmente es ya una señaldel conflicto. Una sociedad en la que cumplir las reglasestablecidas es un demérito, no puede pretender razo-nablemente que sus dirigentes cumplan las reglas. Unasociedad en la que la evasión impositiva es el deportenacional no puede esperar que los políticos y los sindicalistastransparenten su patrimonio. Una sociedad donde no secuidan los bienes públicos –porque son “públicos”, nopropios– no puede pretender razonablemente que lospartidos políticos en sus campañas no ensucien cuanta paredhay en la ciudad. Una sociedad en la que no se tolera a quienes distinto, no puede esperar que los políticos se comportencon pluralismo y tolerancia. Una sociedad en la que se pagauna coima al funcionario antes que la multa correspondiente,no puede esperar razonablemente que no exista corrupciónen la política.





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Por eso, no está demás recordar cuando se habla de ladesconfianza en las instituciones, que los niveles deconfianza interpersonal en nuestras sociedades sonsustancialmente bajos, como se refleja en los datos delLatinobarómetro.

Cuando se reflexiona sobre la problemática de lospartidos políticos, no se debería perder de vista que losdirigentes sociales, especialmente los políticos, no cayeron ala Tierra desde un nuevo planeta del sistema solar llamadoKorrupton. Esos dirigentes son parte de la sociedad, han sidoeducados en ella, son nuestros vecinos, socios, compañerosde estudios. Esos dirigentes son “nosotros”. Si deseamos unasociedad democrática debemos empezar por reconocer quetodos tenemos obligaciones y que la construcción de unacultura democrática es una tarea de todos. La dicotomía–ciudadano/bueno / político/malo– es falaz. Hay buenos ymalos en los dos grupos que, por otra parte, no son cerradosni permanentes en su composición. Tiene razón LópezCalera al afirmar que no se debe caer en la simpleza de“satanizar” la política. “La corrupción política, aunque tengasus especificidades, no es consecuencia de que los políticos

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Confianza interpersonalSe puede confiar en la mayoría de las personas





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5 López Calera, N. “Corrupción, ética y democracia. Nueve tesis sobrela corrupción política”. En Laporta, F. y Alvarez, S. (comp.). Lacorrupción política. Alianza Ed., Madrid, 1997, p.129.

6 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). L ademocracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanosy ciudadanas. Aguilar–Alfaguara, Bs. As., 2004. El informe íntegropuede consultarse en www.democracia.undp.org.

son un grupo de degenerados que vienen de un planetamalvado”5.

La calidad de la democracia depende, entre otros muchosfactores, de la limpieza y equidad de la competenciaelectoral; de la representatividad de los dirigentes y de latransparencia de la acción de gobierno. No se trata sólo deuna cuestión normativa; enfrentamos un desafío culturalantes que legal. Mientras un 41,9% de la población pienseque cierto grado de corrupción es tolerable, a cambio de ungobierno eficiente y eficaz6, las leyes que aspiren a controlarel fenómeno de la corrupción serán sólo parcialmenteeficaces.

Reconstruir y fortalecer la cultura política democrática esuna tarea mucho más compleja que modificar el sistemaelectoral y cambiar las reglas de financiamiento de lospartidos o establecer un código de ética para la funciónpública. Es además de una tarea común –en el más ampliosentido del término–, una tarea de largo aliento cuyosresultados se cosecharán por lo menos una generacióndespués. Se trata de un proceso de educación –formal einformal– que requiere sedimentación y paciencia y un grancompromiso de conducta. Estas características hacen que sedescarte esta vía de cambio y se opte por soluciones ycambios superficiales que fracasan una y otra vez, porque loscimientos fallan. La reconstrucción y fortalecimiento de unacultura política democrática es el trabajo invisible, perofundamental, de consolidar la democracia en la región.

La recuperación de la confianza en la dirigencia políticano se logrará si la ciudadanía, la gente –el pueblo, en la






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7 Ferreira Rubio, D. Comentarios a las normas sobre éticaparlamentaria en Perú, preparado para el National DemocraticInstitute (NDI), Lima, 2003.

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terminología clásica– no percibe que hay un compromisoético renovado de parte de los dirigentes, de parte de losrepresentantes. En este sentido, la percepción pública esfundamental y muchas veces no coincide con la realidad,magnificándola o minimizándola. Los estudios sobretransparencia o corrupción llegan a la conclusión de que lapercepción de corrupción en muchos países es mayor que lacorrupción real que existe. Este es un fenómeno interesantecuando se trata de reconstruir el lazo de confianza entrerepresentantes y representados y debe ser tomado en cuentacuando se ponen en marcha reformas para introducirmecanismos de democratización, apertura y transparencia enlos partidos políticos. Por ejemplo, el Código de Ética de laCámara de los Lores, en Gran Bretaña, al regular qué bienese intereses debe registrar cada miembro de la Cámaradispone que serán relevantes –y por tanto deberán serpúblicos– aquellos intereses o vinculaciones que –en lapercepción de la gente– puedan razonablemente afectar elcumplimiento de la función del legislador y el cumplimientode sus obligaciones. “El test de relevancia del interés noapunta a si el Miembro del Parlamento será influenciado porel interés; apunta a saber si el público puede razonablementepensar que ese podría ser el caso”7.

Este aspecto de la percepción social debería ser tenidomuy en cuenta por los partidos políticos al generarmecanismos de transparencia de la gestión, de reclutamientode dirigentes y selección de candidatos y también yfundamentalmente al revisar sus estrategias de comunicacióncon la sociedad, particularmente en una sociedad que sesiente cada vez más distante de los partidos y sus dirigentesy que los percibe como los “malos de la película”.





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4. La institucionalización, democratización ytransparencia de los partidosEn el análisis de Fernando F. Sánchez C. se pone de

manifiesto que la crisis de los partidos políticos en AméricaLatina a partir de la última década del sigo XX se vincula ala pérdida de su fortaleza institucional y al hecho de que yano cumplen acabada ni adecuadamente con las funciones quetradicionalmente se asignaron a los partidos. Parecesugerirse, a continuación, que el fortalecimiento de lospartidos en el siglo XXI derivará de una especie de retorno alas características clásicas de los partidos y una recompo-sición de aquellas funciones.

A nuestro juicio, en cambio, el fortalecimientocontemporáneo de los partidos políticos y su funcionalidaddemocrática no surgirán de una búsqueda de reproduciresquemas anteriores, sino más bien de una renovaciónorganizativa y de la adopción de un perfil y una estrategia deactuación adaptada a los tiempos, aunque ya no se cumplanfunciones de las tradicionalmente asignadas, tal por ejemplola de comunicación entre la sociedad y el Estado, hoy mejordesarrollada por otros actores sociales.

Desde una perspectiva neo–institucionalista, no pareceacertado tratar de imponer reglas o modelos universales. Porel contrario, es necesario que los partidos se fortalezcan ensu perfil de actores democráticos adaptados a las necesidadesy características de cada sociedad. No hay en esto recetasinfalibles.

Cuando Sánchez C. reclama partidos fuertes, podríamospreguntarnos –y creo que es válido reflexionar sobre elpunto– qué debemos entender por “partidos fuertes”. Haymodelos democráticos que funcionan bien, democracias másque consolidadas que cuentan con partidos débiles,institucional y organizativamente, como el caso de losEstados Unidos, y otras, como el caso de Gran Bretaña,cuyos partidos responden a un modelo de fuerteinstitucionalización. Lo importante es –y en esto coinci-





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dimos con Sánchez C.– que los partidos sean funcionales ala consolidación, fortalecimiento y, sobre todo, a laeficiencia democrática.

Al menos en los países del Cono Sur (aunque creemosque esto también se aplica a otras regiones) la crisis de lospartidos no se vincula sólo al hecho de que ya no cumplanadecuadamente con las funciones tradicionales que se lesasignaban: agregación de intereses, búsqueda de objetivosideológicamente diferenciados, movilización de la ciuda-danía, reclutamiento de las élites dirigentes y formación degobiernos, comunicación entre la sociedad civil y el Estado.A nuestro juicio, hay otros factores muy importantes en ladeterminación del alejamiento de los ciudadanos respecto alos partidos; entre ellos cabe mencionar: la corrupción –o lapercepción de corrupción–, la falta de eficiencia en la gestiónde gobierno y en la función de oposición, la falta decapacidad y capacitación en los dirigentes, la ausencia decoherencia entre el discurso y la acción, el exceso depreocupación por la lucha interna partidaria. Los datos quese han mencionado sobre niveles de apoyo y satisfacción conla democracia o de percepción de corrupción parecenapuntar en esta dirección. La gente no le reclama a lospartidos mayor definición u ortodoxia ideológica, ni quesean canales de comunicación e información, ni que reclutenbien a sus militantes. La gente les reclama que seanhonestos, que gobiernen bien (es decir eficientemente), quese ocupen de los problemas de la sociedad y no de su propiacarrera, que no se distraigan en la lucha interna.

Siempre en punto al tema de la institucionalización de lospartidos, me parece discutible la vinculación de la crisis delos partidos al cambio de “modelo”, en términos dePanebianco. Los partidos profesional–electorales, en elesquema de Panebianco, tienen una institucionalizacióndébil, en cuanto organizaciones, pero eso no significa que nosean funcionales para la democracia o fuertes en tantoactores del proceso político general. A nuestro juicio, losmodelos “burocrático de masas” y “profesional–electoral”

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son distintos y ambos pueden ser funcionales a lademocracia en función de las condiciones históricas de cadasociedad8. No hay entre ellos una diferencia valorativa, en elsentido de que un modelo es bueno y otro malo para lademocracia en general.

La “desideologización” de los programas de los partidos,o de su acción o estrategia en materia de políticas públicasresponde en muchos casos a la evolución de las sociedadespolíticas o, por lo menos, a su estado actual. Es cierto que lospartidos buscan votos fuera de su “coto de caza” tradicionaly que para hacerlo han disminuido el acento ideológico desus programas y políticas tendiendo hacia el centro, pero esano es –a nuestro juicio– la causa de la crisis, sino una formaen que los partidos han reaccionado frente a una sociedadque llegó más rápido que los propios partidos, a ciertosconsensos básicos sobre lo que se espera de la democracia.En consonancia, no creo que la vuelta a un perfil ideológicoortodoxo permita a los partidos recuperar la confianza de lagente. Por otra parte, el fenómeno de la des–ideologizaciónde los partidos no es algo nuevo. Ya en 1918 Weber escribía:“Actualmente su objeto ((el de los partidos políticos))consiste siempre en la adquisición de votos en las eleccionespara los cargos políticos o en una corporación votante. Unnúcleo de elementos interesados en la existencia del partido,reunidos bajo un jefe o un grupo de prominentes y dearticulación firme muy diversa –y aun hoy a menudo con unaburocracia desarrollada– cuida del financiamiento con elconcurso de mecenas, o de elementos interesadoseconómicamente o aspirantes a cargos, o por medio decuotas de socios, y en la mayoría de los casos de todas estasfuentes. Dicho núcleo elabora el programa en cada caso,elige la forma del procedimiento y designa los candidatos.Aun en el caso de una forma muy democrática deorganización de los partidos de masas, la cual tiene comoconsecuencia, como siempre, un extenso funcionarismo


8 Panebianco, A. Partidos y Modelos de Partidos. Alianza Universidad,Madrid, 1990.





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retribuido, la masa, por lo menos de los electores y en granparte también de los simples ‘miembros’, no participa (o lohace sólo de modo formal) en la determinación del programay la designación de los candidatos. Antes bien, a los electoressólo se les toma en consideración en cuanto que el programay los candidatos se adaptan y designan teniendo en cuenta lasprobabilidades de ganar votos por su medio”9.

Otro tanto cabe decir respecto a la “personalización” de lapolítica. Este es un fenómeno general, se da en sociedadescon partidos que corresponden a los dos modelos dePanebianco. La personalización de la política responde enparte a la evolución de las sociedades y al acelerado cambioen las comunicaciones. La personalización de la política esun dato de la realidad, una característica de la cultura políticaen nuestro tiempo, sea cual sea la forma de gobierno o elsistema de partidos. En este sentido, en la era de lae–democracy el desafío de los partidos será cambiar yadaptarse, no pretender recuperar un perfil que surgió en otrocontexto histórico, social y cultural.

Coincidimos con Sánchez C. en que una de las causas deldeterioro de la relación ciudadanos–partidos es la ausenciaen los partidos de instancias de análisis y debate de políticaspúblicas, la formación y capacitación de sus dirigentes yesencialmente la formación de equipos de gobierno. En estesentido, los partidos europeos y los estadounidenses handesarrollado mecanismos organizacionalmente diversos–pero en ambos casos eficientes y funcionales– para lapreparación de la labor tanto de gobierno, como deoposición. La complejidad del Estado moderno, laglobalización y la aceleración del proceso de decisiónrequiere que los partidos rediseñen los mecanismos paradesarrollar eficientemente esta tarea de reflexión, análisis ydebate.

9 Weber, M. Economía y Sociedad. Fondo Cultura Económica, México,1996.

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Una cuestión que merece alguna reflexión, además de lasmuy bien señaladas por Sánchez C., en relación con larelevancia o peso real de los órganos del partido es la queapunta a la relación de los órganos partidarios, con losfuncionarios una vez electos, tanto en función de gobierno,como de oposición. Estas relaciones han sido muchas vecesproblemáticas en los países del Cono Sur, donde en distintascircunstancias históricas han oscilado entre el eclipse delpartido hasta el conflicto frontal y público.

El contenido de la democratización de los partidos entanto organizaciones se refiere a la modificación de ciertasnormas y prácticas que, con variaciones de matiz, seaprecian en todos los partidos de la región. En efecto, en elcontexto actual, democratizar implica: • El desmantelamiento del poder de las oligarquías

partidarias;• La mayor participación de los afiliados/miembros del

partido en la toma de decisiones partidarias;• La aplicación de mecanismos democráticos para la

elección de dirigentes y candidatos;• La ampliación de la representación de las minorías

partidarias en la composición de los órganos de gobiernoy las listas partidarias;

• La distribución y descentralización de los recursos depoder partidarios.Señala con acierto Sánchez C. que muchas veces la

búsqueda de una institucionalización fuerte desde el puntode vista organizativo interno –siempre que éste sea unobjetivo valioso para un determinado partido en undeterminado contexto– puede resultar contradictoria con elreclamo de la apertura en la participación y lademocratización interna. En este punto, aparecen en algunoscasos aquellas contradicciones que señalábamos en lasociedad con relación a lo que esperan de los partidos. Así,por ejemplo, es frecuente escuchar en la sociedad civil el






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discurso que exige apertura y participación en los partidos,aplicación de procesos democráticos en la vida partidaria ysin embargo, cuando los partidos se embarcan en laselecciones internas o se ve a las líneas internas debatir yc o m p e t i r, las mismas voces se alzan en contra del“internismo”.

La democratización resultará ciertamente enriquecedoraen la medida en que ponga de manifiesto la coherencia delpartido en su aspecto interno y en su papel del actor delproceso político. Ahora bien, este proceso de apertura a laparticipación no se agota con la adopción de algunas reglaselectorales internas o cierta norma de respeto a las minoríaspartidarias. La democratización supone también parámetrosde transparencia en la circulación de información, laparticipación efectiva de los miembros del partido, ladeliberación como presupuesto de la decisión y el respeto aldisenso.

Como bien señala Sánchez C. una de las falencias de lospartidos políticos –y esto es particularmente válido para lospaíses del Cono Sur– es la falta de movilidad interna. Laparticipación que supone la democratización de los partidosimplica activar los mecanismos y procesos de ascenso en elnivel dirigencial, así como la posibilidad de acceder a losrecursos de poder tanto materiales como simbólicos. De nadaservirá la renovación de los mecanismos de reclutamiento demiembros y la puesta en marcha de mecanismos decapacitación de la dirigencia si luego son factores como elclientelismo interno, la cooptación por la élite o simplementeamiguismo los que determinan el grado y amplitud de laparticipación.

La democratización y apertura de los partidos y de susprácticas internas empieza por la integración de losmiembros del partido en los procesos partidarios de toma dedecisión. El fenómeno que Sánchez C. identifica como“invisibilización” de los miembros de los partidos es unacaracterística común en los partidos del Cono Sur. Latendencia se ha visto acelerada por la incorporación de

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mecanismos como las internas abiertas que, en la prácticaimplican la desaparición de uno de los incentivos a laparticipación en la vida partidaria; podríamos decir, incluso,de uno de los pocos incentivos que aún eran resorte de losmiembros de los partidos. Otra vez en este caso, aparecen lascontradicciones de la sociedad civil ya que el reiteradoreclamo de la adopción de mecanismos de selección decandidatos en los que participen todos los ciudadanos vaacompañado, en la mayoría de los casos, por una escasaparticipación efectiva de los llamados independientes(no–afiliados) en este tipo de elecciones.

Las observaciones de Sánchez C. en materia detransparencia de los partidos son plenamente aplicables a lospartidos del Cono Sur. La transparencia reclamada a lospartidos –como sostiene Sánchez C.– no se agota en laexistencia de una periódica rendición de cuentas, o laexistencia de mecanismos de auditoría interna. Latransparencia en la actividad de los partidos es una exigenciaclave si se pretende recuperar la confianza y la credibilidad.

Sánchez C. inicia la sección destinada a la transparenciapreguntándose por el impacto que tendrá el aumento de latransparencia en la fortaleza institucional y legitimidaddemocrática de los partidos. A nuestro juicio estos efectosdependerán de las características y grado de desarrollo de lacultura política de cada país. Como afirmamos en el Foro dePartidos Políticos de Cartagena, en 2003, mientras latransparencia no gane elecciones, será difícil generarincentivos para que los partidos adopten mecanismos yprocesos transparentes tanto en su funcionamiento internocomo en su actuación en el juego político general.Recordemos que, el informe del PNUD destaca que el 41,9%de los encuestados está de acuerdo con pagar el precio decierto grado de corrupción con tal de que “las cosasfuncionen”10. El siguiente dato muestra el porcentaje de

10 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). L ademocracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanosy ciudadanas. Ideas y Aportes. PNUD, Colombia, 2004, p. 79.






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consultados que respondió, en el Latinobarómetro 2004 que“no le molestaría un gobierno no democrático si resolvía losproblemas económicos” y que “prefiere una sociedadordenada aunque algunas libertades puedan ser limitadas”.

En materia de transparencia del financiamiento de lapolítica, por ejemplo, los países del Cono Sur de AméricaLatina presentan un interesante cuadro que incluye dospaíses –Argentina y Brasil– con una tradición normativa másantigua, legislaciones desarrolladas y reglamentaristas yalgunos escándalos vinculados a financiamiento ilícito de lospartidos; dos países –Paraguay y Chile– que recientementehan dictado leyes en la materia y otro –Uruguay– que aún nocuenta con un régimen general sobre el financiamiento de lospartidos y dicta con motivo de cada elección una ley ad hoc.En la práctica existe una percepción generalizada en elsentido de que los partidos mantienen ocultas áreassignificativas de sus cuentas tanto partidarias, como decampaña. En general el tema de la transparencia delfinanciamiento de los partidos no ocupa un lugar relevanteen la agenda política de la sociedad, salvo en las ocasiones

Democracia y cultura democrática





11 Ferreira Rubio, D. “Financiamiento Político en el Cono Sur.Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay”. En Griner, S. yZovatto, D. De las normas a las buenas prácticas. El desafío delfinanciamiento político en América Latina. IDEA–OEA, San José deCosta Rica, 2004, pp. 271–294.


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–lamentablemente no escasas– en que un escándalo llega alos medios de comunicación11.

En un contexto de no exigencia general de transparenciay de no valoración social de la transparencia, los incentivospara que los partidos generen por sí solos mecanismos yprocesos de apertura disminuyen notoriamente ya que en talambiente, la transparencia aumenta la vulnerabilidad de lospartidos y de los dirigentes frente a sus competidores y a laciudadanía en general.5. El punto de partida de la reflexión

A nuestro juicio, la necesaria reflexión de los partidossobre sí mismos y de la sociedad sobre los partidos querequiere la consolidación y el desarrollo de la democracia enel Cono Sur, no debería dar por sentado a priori que existeun modelo único y bueno de partido político fuerte yfuncional para la democracia.

En este sentido, entendemos que es necesario reflexionarsobre las que podrían denominarse, siguiendo a Kuhn,presuposiciones implícitas en el modelo o paradigma departido político. La pregunta es qué partidos necesitamos enlos países del Cono Sur en el Siglo XXI para acompañar eldesarrollo y consolidación de la democracia, no sólo comoun procedimiento electoral, sino como un sistema deorganización social y política que permita el desarrollo de lasociedad, su inserción en el mundo, el mejoramiento de lacalidad y condiciones de vida de las personas, en un marcode respeto a los principios de igualdad, participaciónefectiva, ciudadanía inclusiva y control de agenda por partede los ciudadanos. Es necesario reflexionar sobre cuálesserán las funciones de los partidos en las democracias delmañana y cómo deben prepararse para estar a la altura de losdesafíos.





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La reconstrucción de los consensos valorativos básicos enuna cultura democrática será tanto o más importante aun quela adopción de modelos institucionales o de ciertas reglas deprocedimiento. A nuestro juicio en el cuestionario orienta-tivo de la discusión que Sánchez C. ha elaborado hay unapregunta reiterada que es la clave de bóveda para elfortalecimiento de los partidos y de las democracias de laregión: es la pregunta sobre qué tanto se han respetado lasnormas. La recomposición de la relación represen-tante–representado, la recuperación del prestigio social delos partidos y los dirigentes sólo será posible si los partidosasumen un verdadero compromiso con los cambios queadopten tanto en el orden interno, como con las reglas dejuego político que rigen su competencia y actuación. Sin esecompromiso, no habrá cambio normativo o formal que logrefrenar los actuales niveles de descrédito y desafección socialque registran.

La demanda de modernización de los partidos está a tonocon la revalorización de la eficiencia y la racionalización delos procesos de toma de decisión, especialmente en el sectorpúblico. La modernización de los partidos, exigiría entreotros cambios: • La modificación de la estructura, organización y procesos

de toma de decisión para hacerlos más ágiles y funcio-nales;

• La formación de cuerpos técnicos capacitados para laformulación y seguimiento de políticas públicas;

• La diversificación de los canales de participación ymilitancia;

• La optimización en la utilización de los recursos;• La racionalización y limitación de los gastos de campaña;• La transparencia y control de la gestión económica.

Como sostiene Manuel Garretón “hay menos espaciopara políticas altamente ideologizadas, voluntaristas o

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globalizantes, pero hay una demanda a la política de‘sentido’… Si los riesgos de la política clásica fueron elideologismo, la polarización y hasta el fanatismo, los riesgosde hoy son la banalidad, el cinismo y la corrupción”12.

Volvamos, pues a la pregunta inicial: qué tipo de partidosnecesitamos en la región para consolidar los procesosdemocráticos. A nuestro juicio debería buscarse el equilibrioentre los extremos riesgosos que menciona Garretón. Nosiempre los partidos fuertemente institucionalizados en loorganizativo interno serán instituciones funcionales para lademocracia. Me parece que lo que necesitamos en la regióntiene más que ver con la solidez del sistema de partidos, quecon las características organizativas de los mismos.Supongamos que tenemos muchos partidos fuertementeinstitucionalizados, con un perfil ideológico claro y definido,esto podría darse en el contexto de un sistema de partidosfragmentado que afectara seriamente la gobernabilidaddemocrática.

Sin duda los partidos políticos son esenciales para laconsolidación del proceso democrático. Para recuperar laconfianza de la ciudadanía y recuperar su papel como actoresfundamentales de la acción política representativa esnecesario que se ajusten a los cambios sociales, políticos yeconómicos que plantea el siglo XXI. En este sentido,cuando hablamos de fortalecimiento de los partidos, nosreferimos a la recuperación de su rol protagónico y funcionalen el marco de la democracia moderna, pero ello no implicaque el fortalecimiento de los partidos desde esa perspectiva,requiera necesariamente partidos fuertemente institucio-nalizados en cuanto organizaciones.

Pensamos que los procesos políticos y sociales queconducen a la consolidación de los modelos democráticosson multicausales y no unidireccionales. El fortalecimientode los partidos contribuirá a consolidar la democracia y la


12 Garretón, M. “La indispensable y problemática relación entre partidosy democracia en América Latina”. En PNUD. La democracia enAmérica Latina. Contribuciones para el debate 14.





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gobernabilidad y a acelerar la adopción de los valoresdemocráticos en la ciudadanía, como sostiene Sánchez C.;pero también es necesario actuar en el frente de laconstrucción de ciudadanía ya que sólo la consolidación delos valores democráticos a través de la reconstrucción delconsenso ético fundamental podrá cimentar la verdaderarenovación de los partidos políticos en la región.





Comentario en clave México aldocumento Partidos políticos en

América Central: transformaciones ylíneas para su fortalecimiento de

Fernando F. Sánchez C.Jean-François Prud’homme*

1. IntroducciónEl sistema político mexicano ha vivido un cambio radical

en los últimos veinte años. Ese cambio se puede resumir porel paso de un régimen autoritario –con todos los matices delcaso- a un régimen democrático. El cambio de naturaleza delsistema se dio de manera paulatina mediante la negociaciónentre las principales fuerzas políticas y sociales. Lanegociación de las reglas de la competencia electoral y delmarco legal de la vida partidista ocupó un lugar fundamentalen el proceso de cambio. Los partidos políticos fueronactores centrales de esa negociación y lograron, al filo de unaserie de reformas electorales de envergadura, ponerse deacuerdo en torno a las principales reglas que rigen sucompetencia.

Esas reformas tuvieron un efecto importante sobre lanaturaleza del sistema de partidos y crearon retos deadaptación para todas las organizaciones partidistasexistentes. Esos retos varían en función de la especificidaddel modelo de organización de cada uno de los partidos. Sin

* Doctor en Ciencias Políticas. Profesor investigador del Centro deEstudios Internacionales. El Colegio de México.

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embargo, de manera directa o indirecta, el incremento en elnivel de competitividad del sistema de partidos modificó laspautas de equilibrio interno en el seno de los partidos yobligó a imaginar y a buscar nuevos arreglos institucionales.

De manera curiosa, el papel central y, al fin de cuentas,constructivo que tuvieron los partidos en el proceso decambio político no se tradujo en un incremento de suapreciación en la opinión pública. En México como en otrospaíses latinoamericanos, los partidos aparecen como una delas instituciones públicas que cuentan con un nivel muy bajode apreciación. De hecho, su bajo nivel de apreciaciónparece contaminarse al conjunto de las instituciones en lascuales se desempeñan los políticos (véase Tabla 1). Estodavía más preocupante la relación que parece existir entreese bajo grado de apreciación y la participación en la vidaelectoral. Si bien las elecciones presidenciales de 1994alcanzaron una tasa récord de participación de 77.1% quedisminuyó a 63.9% en las del 2000, las eleccioneslegislativas intermedias del 2003 obtuvieron apenas un nivelde participación de 41.6% (con 3.36% de votos anulados), esdecir una baja de dieciseis puntos con respecto a laselecciones legislativas intermedias de 1997.

Tabla 1En escala de calificación como en la escuela, donde 0 es

nada y 10 es mucho, por favor dígame: ¿ Qué tanto confía en…

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A diferencia de la explicación aportada por el Dr. Sánchez C.en su documento sobre los partidos políticos en AméricaCentral donde se hace referencia a un desplazamiento haciael centro de la oferta política y a la poca diferencia existenteentre los programas de las organizaciones contendientes,situación que no es aplicable al caso mexicano actual, laexplicación a esa situación parece residir en la res-ponsabilidad atribuida a los partidos en la parálisislegislativa y, por ende, a una supuesta ineficiencia de lasinstituciones democráticas. Los partidos son evaluados máspor las manifestaciones laterales de la vida partidista(conflictos intra e inter partidistas, escándalos, etc.) que porlas funciones esenciales que dichos partidos desempeñan enun sistema político democrático.

A continuación, intentaré poner en evidencia algunosrasgos estructurales del sistema de partidos mexicanocontemporáneo y sus efectos sobre las org a n i z a c i o n e spartidistas. No pienso incursionar en el análisis específico dealguna organización en particular y seguiré, como me ha sidosolicitado, los pasos marcados por el Dr. Fernando F.Sánchez C. en su reflexión sobre los partidos políticos enAmérica Central.2. Un sistema de partidos fuertes

El sistema de partidos mexicano ha vivido transfor-maciones impresionantes en los últimos quince años. Hapasado de ser un sistema de partidos poco competitivo a unsistema de partidos competitivo. El proceso de organización,ejecución y supervisión de los procesos electorales federalesque fue durante muchos años una fuente de desconfianzaentre los propios contendientes así como de la ciudadaníahacia el sistema político, se ha transformado en la piedraangular de la democracia mexicana. En la mayoría de losaspectos del sistema de gobernanza electoral, se ha logradoconsolidar normas, procedimientos e instituciones ejem-plares en materia de confiabilidad y transparencia. Caberesaltar que los partidos políticos establecidos jugaron, allado de otros actores sociales, un papel fundamental en la





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negociación de las reformas que llevaron al establecimientoy consolidación de esta nueva institucionalidad.

Una vez reconocido el largo camino recorrido en losúltimos años que provocó un cambio esencial en lanaturaleza del sistema de partidos, me parece importantesubrayar la presencia continua de rasgos que definen unaconcepción peculiar de los partidos y del sistema de partidosen México. En el imaginario de los legisladores y dirigentespartidistas, la percepción idealizada, efectiva o no, delsistema de partidos consistía en tener partidos fuertes querepresentaran todo el abanico ideológico –es decir derecha,centro e izquierda–. Esa visión que perduró más allá delcambio en el carácter competitivo del sistema contribuyó acrear condiciones que tienden a favorecer los partidosconsolidados.

La combinación, por un lado, de una concepción artificialoriginaria de un sistema de partidos ideal pero sincompetencia real que presentaba paradójicamente a lospartidos como el canal por excelencia de expresión de lavoluntad popular con, por otro lado, un largo proceso denegociación del cambio democrático llevado esencialmentepor los partidos establecidos creó condiciones muyfavorables para dichos partidos. Esas condicionescontribuyen a la fortaleza de los partidos establecidos en lamedida en que aseguran su supervivencia organizativa yrestringen la aparición de fuerzas políticas que podrían seralternativas reales de poder. No obstante, al limitar lasopciones de salida de los individuos o corrientesinsatisfechos en esas organizaciones, esas mismascondiciones privilegiadas favorecieron un incremento en elnivel de tensión interna registrado en esas mismasformaciones políticas.

Para decirlo en los términos utilizados por el Dr. Sánchez C.en su reflexión sobre los partidos políticos en AméricaCentral, las normas legales que rigen la vida partidista enMéxico tienden a garantizar la supervivencia de los partidosconsolidados. Desde esta perspectiva, se podría hablar de






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partidos altamente institucionalizados. Sin embargo, esaconcepción de la institucionalización introduce factores derigidez que crean tensiones con las dimensiones dedemocratización y transparencia y terminan por endeafectando a la misma institucionalización.

Las reglas de funcionamiento de lo que ha sido conocidosiguiendo la terminología de Sartori como el sistema departido hegemónico mexicano trazaron un “camino dedependencia” en la construcción del sistema de partidosactual. Los estudiosos del tema han dicho, con razón, quedurante años la Ley Electoral de 1946 constituyó la baseinstitucional del control que ejerció el Poder Ejecutivo sobrela vida electoral y partidista nacional. Han afirmado que lacentralización de la organización y supervisión de la vidaelectoral en manos del gobierno federal, su manejo casidirecto desde el Poder Ejecutivo y la filtración del acceso alsistema de partidos –mediante la exigencia de registro de lospartidos con requisitos de presencia nacional, característicasde organización y definición ideológica– han facilitado lareproducción de la hegemonía del partido dominante yconsecuentemente, la falta de competitividad partidista real.

Desde la perspectiva de la competitividad del sistemapartidista, hay una importante parte de verdad en esasconstataciones. Pero detrás de ese modelo había tambiénrazones asociadas a la historia propia del desarrollo de larepresentación política en México, tales como la creenciaque el control centralizado de la vida electoral limitaba lasprácticas caciquiles regionales que alentaba la Ley Electoralde 1918, la canalización de la competencia en los partidosconstituía un freno al personalismo en la vida pública, laexistencia de partidos reconocidos y permanentes aportabauna mayor estabilidad a la competencia política y laexigencia de cobertura nacional para los partidos existentesrepresentaba un avance con respecto a la multiplicación depequeños partidos regionales.

Todas esas razones encontraban su justificación en elcontexto de un país que vivía un proceso de consolidación





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institucional mediante el fortalecimiento de la capacidad depenetración de su gobierno central. Claro está que laconcepción de la democracia que subyacía a esosargumentos era lejos de ser pluralista. En el mejor de loscasos, se argumentaba que el pueblo no estaba maduro paravivir una democracia más competitiva y que el papel delEstado consistía en guiarlo en esa maduración.

De manera paradójica, la visión un tanto artificial delsistema de partidos que quedó plasmada en la Ley Electoralde 1946 tenía fuertes elementos republicanos. Se trataba deun sistema centralista, estatal, público, nacional y apoyadoen una apariencia de diversidad ideológica. El únicoelemento del modelo de ciudadanía republicana que eraausente, y no es el menor cuando de representación políticase trata, era la participación virtuosa de los ciudadanos. Eseelemento ha sido subsanado en los últimos años. Elargumento que desarrollo aquí es que muchos de los rasgosconstitutivos del modelo original subsisten hasta la fecha,más allá del incremento de competitividad del sistema. Esoselementos contribuyen a definir la especificidad del sistemade partidos mexicano y tienen un efecto seguro sobre lascaracterísticas de las organizaciones partidistas.

Las reformas sucesivas aportadas a la Ley Electoral de1946 hasta 1986 fueron primero de adaptación paragarantizar el funcionamiento del sistema de partidos con laincorporación de actores secundarios y, hacia el final de eseperiodo claramente defensivas para mantear la supremacíadel partido gobernante.

A partir de 1989, el ciclo de las reformas electorales se haintensificado. De hecho, hasta 1996, hubo cuatro nego-ciaciones importantes en torno a las reglas de competenciaque incluyeron tanto modificaciones a la Constitución comoa la ley secundaria. A diferencia de reformas similares delpasado, cada una de las reformas terminó incluyendo enproporción creciente demandas específicas de cada una delas formaciones políticas. Si bien el horizonte de esasnegociaciones fue producir reglas de competencia aceptables





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para todos los contendientes, quedó claro que el logro deacuerdos satisfactorios supuso introducir disposicionesespecíficas que algunos participantes juzgaban másbenéficas en consideración de sus intereses.

En ese sentido, para ser aceptable, la neutralidad de lasreglas que rigen la vida partidista y electoral supuso unapredistribución de condiciones juzgadas deseables yfavorables para cada una de las formaciones políticas queparticiparon en su negociación. Dicho de otro modo, la leyactual (COFIPE) contiene modalidades que corresponden aexigencias específicas de cada una de las principalesformaciones políticas mexicanas y eso, se volvió condiciónde su neutralidad.

Algo similar sucedió con las disposiciones heredadas delpasado que conforman, hasta hoy por lo menos, unatradición propiamente mexicana en cuanto al funcio-namiento de su sistema de partidos, sobreviviendo el paso deuna situación de no-competitividad a una situación decompetitividad electoral. Dichas disposiciones son elresultado de la combinación de dos fenómenos: la existenciaprevia de un referente a un sistema de partidos ideal quenunca funcionó realmente pero que marcó profundamente elimaginario de la clase política (el modelo “republicano”descrito arriba que buscaba cubrir todo el espectro de laoferta ideológica sin que existieran condiciones decompetencia real) y la vía trazada por una sucesión denegociaciones electorales entre los partidos de oposición y elgobierno entre 1989 y 1996 (el dependency path de losinstitucionalistas) que caracterizó el camino mexicano haciala democracia.

Esa combinación hizo que curiosamente, entreautoritarismo y democratización, se elaboraron reglasinstitucionales favorables a la consolidación de agrupacionespolíticas fuertes y cohesivas. Cómo las élites partidistassupieron o sabrán sacar provecho de dichas condiciones esotra cuestión. Sin embargo, por las razones mencionadasarriba, se fue consolidando un sistema de partidos





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democrático con sesgos fuertemente republicanos: partidosnacionales, centralizados en su modelo org a n i z a t i v o ,reconocidos constitucionalmente como “entidades de interéspúblico” y alentados a tener un cierto perfil programático.

Examinemos algunas de esas condiciones:1. La vinculación obligada entre postulación de candi-

daturas a cargos de elección popular y aval de un partidopolítico con registro ha dado a los partidos establecidosun virtual monopolio sobre la representación política. Enla ley de 1946, la prohibición de candidaturasindependientes tenía por objetivo elevar el costo de ladisidencia política y establecer un control sobre larepresentación. Mediante la obligación para los partidospolíticos de contar con un registro oficial otorgado por laSecretaría de Gobernación y la vinculación entrecandidatura y afiliación partidista, el Poder Ejecutivoestablecía un sólido instrumento de control sobre eldespliegue de las ambiciones políticas. La ley anteriorque remontaba a 1918 permitía las candidaturasindependientes. No es de sorprender que la reintro-ducción de la figura de las candidaturas independientesen el nivel federal no haya sido propuesta por ningúnpartido nacional en las varias rondas de reformas a lanormatividad electoral. En la actualidad, esta disposicióntiende a hacer de los partidos establecidos el canalprivilegiado de acceso a cargos electivos por la vía de lacandidatura directa o, más recientemente, por la vía de lacoalición en donde las nuevas y pequeñas formacionespolíticas buscan atar su suerte a la de los primeros parasobrevivir más allá de la temporada electoral (y obtenerel umbral necesario de votos para conservar su registro yconseguir escaños en las Cámaras).

2. La disposición constitucional relativa a la no-reelecciónconsecutiva de los diputados y senadores tiende tambiéna fortalecer el poder de las dirigencias partidistas. Siretomamos las aseveraciones de Duverger acerca de la

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relación entre el partido parlamentario y el aparatopartidista en las democracias contemporáneas, es posibleinferir que esa disposición constitucional contribuye aponer límites al dominio del partido parlamentario yactúa a favor de las dirigencias partidistas. De la mismamanera, la fórmula electoral de representación mixta(proporcional y de mayoría) con la elaboración de listaspartidistas de candidatos para cubrir los 200 escaños derepresentación proporcional en la Cámara de Diputados ylos 32 escaños de representación proporcional en elSenado participa en el incremento del poder de losestados mayores partidistas.

3. El requisito de tener una sólida implantación en elterritorio nacional –combinado con la necesidad de reunirun número respetable de simpatizantes para conseguir elregistro– ha contribuido a transformar a los partidosestablecidos en organizaciones nacionales. Se podría ar-gumentar en contra de esa afirmación que pocos partidosobtienen votos en todo el país. Sin embargo, es tambiéncierto que ningún partido apoyado en una sola base localha logrado por sí solo mantener representación política enel nivel federal. Esa disposición ha sido introducidatambién en la Ley de 1946 con el propósito de dificultarel surgimiento de formaciones opositoras con baseslocales. Esa medida respondía a la voluntad expresada afinales de los años veinte del siglo pasado de poner fin ala fragmentación de la vida política nacional y a loscacicazgos regionales.Como es sabido, los requisitos para acreditar unapresencia nacional han variado a lo largo del tiempo.Primero, se volvieron más estrictos para impedirdesprendimientos tardíos en el partido gobernante, unavez que había sido designado el candidato oficial a lapresidencia. Luego, esos requisitos se volvieron un pocomás laxos. Sin embargo, en la actualidad, todavía esnecesario contar con 3,000 afiliados en por lo menos diezestados de la federación o 300 afiliados en por lo menos






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100 de los 300 distritos uninominales para obtener elregistro partidista.

4. Las exigencias estipuladas por la ley en cuanto acaracterísticas organizativas de los partidos han tenido uncierto efecto sobre la configuración interna y lainstitucionalización de dichas organizaciones. El artículo27 del COFIPE especifica algunas de las instanciasconstitutivas de los partidos. Es un modelo que hafavorecido la centralización del poder en manos de lasautoridades formales o virtuales de las grandesformaciones políticas dando lugar a relaciones interpartidistas basadas en las cúpulas.

5. Finalmente, poco a poco la debilidad financiera de lospartidos de oposición en un sistema de competencia queno les favorecía, así como la existencia de una fronterapoco clara entre el erario público y el del partidogobernante llevaron a la adopción, mediante lanegociación entre las partes interesadas, de un sistemacada vez más generoso y caro de financiación pública. Elmodelo de financiación de los partidos otorga un lugarsubordinado al financiamiento privado y consagra lafórmula de la reforma constitucional de 1977 al efectoque los partidos políticos son “entidades de interéspúblico”. La consecuencia más directa de esasdisposiciones es que, en principio, desde la reformaelectoral de 1996 los partidos políticos mexicanos sonpartidos ricos.Todos esos elementos asociados a las reglas

institucionales constituyen condiciones que deberían llevar ala consolidación de un sistema de partidos fuertes. De hecho,pocos sistemas de partidos en el mundo presentancondiciones similares. Si utilizamos las dimensionessugeridas por Mainwaring para medir el grado deinstitucionalización de los sistemas de partidos (bajavolatilidad electoral, consistencia en la oferta política ylealtades electorales, organización partidista sólida y fuertesraíces sociales), el sistema de partidos alcanza un desempeñoalto en varias de las dimensiones.





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Sin embargo, esas condiciones extremadamentefavorables a la consolidación de un sistema de partidosinstitucionalizados no dejan de ser soportes externos quedeben encontrar una correspondencia en la vida interna delas organizaciones partidistas. Si bien la mayoría de las or-ganizaciones partidistas mexicanas están dotadas de culturasorganizativas que les han permitido suplir sus deficienciasen materia de institucionalización formal, los cambiosrecientes en el sistema político nacional los colocan frente aretos importantes. En distintos grados, los partidos políticosnacionales deben sustituir los principios que han aseguradotradicionalmente su cohesión interna, establecer proce-dimientos que permiten procesar exitosamente los conflictosinternos y aprender a manejar el equilibrio fluctuante de susfuerzas internas producto de la alternancia en el poder.

Por ello, es posible afirmar que una parte importante delos problemas que vive actualmente el sistema de partidos sedebe a la falta de correspondencia entre condiciones externasque garantizan la supervivencia de los partidos consolidadosy condiciones internas que ponen en evidencia, en gradosdistintos, la vulnerabilidad de esas org a n i z a c i o n e spartidistas. Esa falta de correspondencia entre condicionesexternas –inducidas por el sistema legal– e internas permitearrojar una luz nueva sobre la cuestión de la democracia enel funcionamiento de los principales partidos políticosnacionales.

Además, regresando a las tensiones entre institu-cionalización, democratización y transparencia evocadas porel Dr. Sánchez C. en su documento, hay que recordar doscosas: 1) las leyes son siempre perfectibles puesto que ellegislador puede difícilmente prever de antemano laevolución de las situaciones que pretende reglamentar asícomo los efectos no deseados de la reglamentación queelabora; 2) la relación entre institucionalización, demo-cratización y transparencia no conlleva automáticamente a laacumulación de efectos positivos.





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3. La institucionalizaciónEl concepto mismo de institucionalización de los partidos

políticos se presta a distintas interpretaciones. La conocidadefinición de institucionalización acuñada por Huntington,retomada de la sociología de las organizaciones, pone énfasisen el proceso mediante el cual las organizaciones y susprocedimientos adquieren valor y estabilidad. SegúnHuntington, el grado de institucionalización se puede medira partir de las siguientes dimensiones: adaptabilidad,complejidad, autonomía y coherencia de las organizacionesy de sus procedimientos.

Para Panebianco, el proceso de institucionalización estáasociado a la forma en que una organización se haconsolidado. Ese proceso supone que, poco a poco, dichaorganización adquiere un valor en sí misma y que sus finesse vuelven inseparables de ella. La autonomía frente alentorno y la gran interdependencia de sus partesconstitutivas serían indicadoras de un alto grado deinstitucionalización.

En el renacimiento de los estudios sobre partidospolíticos en América Latina, la definición del concepto deinstitucionalización ha sido motivo de debates. Algunosautores han privilegiado la dimensión de la estabilidad de losprocedimientos de las organizaciones. Otros han insistido enla valoración de la organización en sí mediante la lealtad auna cultura organizativa. Como bien lo resalta Levitsky, esimportante distinguir entre los dos usos del concepto. Elprimero hace hincapié en la rutinización de patronesespecíficos de comportamiento (reglas del juego) dentro deuna organización. Esa rutinización puede ser formal oinformal. El segundo insiste más bien en la “infusión devalores”, en donde el proceso de institucionalización estámarcado por una preocupación por la supervivencia de laorganización. El uso indistinto de ambas definiciones puedellevar a una confusión en la explicación de la capacidad desupervivencia de los partidos políticos.

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Ambas dimensiones tienden a estar presentes en diferentegrado en la mayoría de las organizaciones. Su particularcombinación contribuye a explicar la dinámica propia decada partido político. En cuanto a los efectos del grado deinstitucionalización sobre la capacidad de supervivencia deun partido, estos parecen ser fuertemente matizados porfactores externos como, por ejemplo, el tipo y grado decompetitividad del sistema de partidos, la funcióndesempeñada por la organización en ese mismo sistema y lascaracterísticas del régimen electoral.

Ahora bien, ¿qué significan esas consideraciones sobre lainstitucionalización en el marco de nuestra discusión sobrelos partidos políticos en un contexto democrático tomandoen consideración las dimensiones de la democratización y dela transparencia?

Hemos visto que la existencia de un marco legal quefavorece la existencia de organizaciones fuertes no solucionaautomáticamente la cuestión de la institucionalización. Lafuerza aparente de las organizaciones puede producir unarigidez que va en contra de la democratización y de latransparencia, afecta la capacidad de adaptación y, por ende,termina minando la institución.

No todas las reglas formales son democráticas poresencia. Tampoco todas las reglas garantizan unprocesamiento eficiente de los conflictos. Frecuentemente,su rigidez o inadecuación contribuyen a suscitar conflictos.En esos casos, resulta importante contar con reglasinformales –objeto de aceptación por la gran mayoría de losmiembros de una organización- para paliar las deficienciasde las reglas formales o permitir su reformulación. Sine m b a rgo, el exceso de informalidad en las reglas defuncionamiento de un partido político actúa en contra de lapublicidad y estabilidad necesarias para que hayatransparencia y democracia en la vida de una organización.

Si consideramos ahora la segunda acepción de lainstitucionalización por sí sola, la que se apoya en la






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“infusión de valores” o la identidad, encontramos pocoselementos que garantizan la democratización y latransparencia. De hecho, en la práctica, esa segundadefinición ha sido utilizada para explicar la supervivencia enel tiempo de organizaciones partidistas sin procedimientosformales estables y con una estructura organizativa endeble.En este caso, para responder a los requisitos planteados en eldocumento del Dr. Sánchez C., los valores de los miembros dela organización deberían incluir la democracia y latransparencia. Por ello, esa segunda acepción de lainstitucionalización tendría que ser considerada de maneracomplementaria a la primera: la institucionalización de unaorganización partidista no se puede apoyar solamente en laexistencia de reglas y procedimientos formales y, en menormedida, informales; los valores de los miembros de laorganización y, en este caso, la importancia dada a lademocracia y a la transparencia cuentan también.

De manera general, en el caso de los partidos políticosmexicanos, la estructura interna tiende a estar biendesarrollada. Ese desarrollo es más notable en el caso de lospartidos consolidados. He subrayado cómo la ley obliga a lospartidos a dotarse de estatutos elaborados que son sometidosa la aprobación de la autoridad electoral. Un caso recienteque llegó hasta la máxima instancia judicial electoral obligaa preguntarse hasta qué punto los partidos tienen autonomíaen la adopción de sus estatutos internos. Vale la penatambién retomar la interrogación formulada por el Dr.Sánchez C. acerca de la eficiencia de las estructuras internasy el sentido de los cambios en la estructura y, sobre todo, losprocedimientos de las formaciones partidistas.

Hemos visto que la ley electoral tiende a favorecer laexistencia de organizaciones con un cierto grado depresencia geográfica nacional aún si, por razones de carácterelectoral y organizativo, pocas formaciones partidistas tienenuna presencia geográfica nacional de carácter homogéneo.Esa presencia tiende a ser mayor en los partidosconsolidados de más tradición histórica. Sin embargo, vale la

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pena rescatar dos preguntas: 1) ¿cómo se dio la expansióngeográfica de las organizaciones partidistas y qué efecto esamodalidad tuvo sobre el funcionamiento de la organización?2) ¿cómo se establecen las relaciones institucionales entrelos distintos niveles de representación geográfica de lasorganizaciones partidistas?

La existencia de un generoso sistema de financiamientopúblico permite la existencia de administraciones partidistaspermanentes y profesionales aún si, en los últimos años, lamala administración de esos recursos y las sancionescorrespondientes por parte de la autoridad electoral hanafectado la capacidad administrativa de las organizacionespartidistas. Creo que, en este caso, la reflexión deberíaorientarse más hacia la implantación de sistemas de gestióny administración de recursos que permitan evitar que losflujos de financiamiento se vean afectados por su malmanejo. Esta cuestión está estrechamente asociada a latransparencia y al diseño de los modelos de gestión. Habríaque idear sistemas que protejan a los partidos en contra de símismos.

La relevancia o el peso real de los órganos de los partidosvaría de un partido a otro. Hemos mencionado que la leyelectoral requiere la presencia de ciertas instancias en lospartidos políticos. En cuanto al modelo organizativo, estevaría en función de las preferencias de los miembros comodebe ser. El reto de adaptación al cual se enfrentan lospartidos mexicanos obliga a buscar y encontrar proce-dimientos internos eficientes y estables para regular la vidainterna de esas organizaciones. Esa búsqueda debe evitarcaer en una sucesión de soluciones ad hoc y en una fugahacia adelante con la producción perpetua de nuevas reglasque no tienen que probar su eficacia.

De allí, la importancia de recuperar la serie de preguntasformuladas por el Dr. Sánchez C. en su documento acerca delas reformas para impulsar el cambio institucional de lospartidos. ¿Se han impulsado cambios en los últimos añospara fortalecer la institucionalidad de los partidos? ¿Qué tipo






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de reto institucional se buscó resolver con esas reformas?¿En qué consistieron las reformas? ¿Contribuyeron aresolver problemas de la vida de la organización? ¿Crearonnuevos problemas? ¿Cuál es el principal cambio que debenemprender los partidos para fortalecerse como institución ypor qué?

Concluyo este apartado con una afirmación que formuléen el apartado anterior. En general, la ley electoral mexicanacontiene disposiciones que favorecen la existencia departidos institucionalizados. Sin embargo, el grado deinstitucionalización de los partidos depende fundamen-talmente de la manera en que las dirigencias y los militanteslogren sacar provecho de esas disposiciones.4. La democratización

Comparto la preocupación expresada por el Dr. SánchezC. acerca de la importancia de la democracia en la vidainterna de los partidos partiendo del principio de que lasorganizaciones políticas democráticas son más acordes a losvalores que rigen los sistemas políticos democráticos.También, en principio, son organizaciones que tienen másrecursos de adaptación a los imperativos de la competenciaelectoral: la democracia en la vida interna de la organizaciónpermitiría una mejor adecuación a los cambios en laspreferencias del electorado. En el caso mexicano, hay queagregar otro elemento importante a favor de lademocratización de las organizaciones partidistas. Dado quelos partidos políticos son constitucionalmente reconocidoscomo “entidades de interés público”, el derecho a participardemocráticamente en la vida de esas organizaciones estambién un derecho ciudadano.

Dicho esto, hay que tener cuidado en la aplicación de losprincipios democráticos a la vida partidista. Primero, esimportante reconocer la existencia de distintos modelos departidos. La literatura científica que estudia a los partidospolíticos insiste en la existencia de distintos tipos departidos. Por ejemplo, se habla de partidos de notables y de

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partidos de masas. En ambos casos, el significado de lasmodalidades y procedimientos de la democracia puedediferir sin necesariamente alterar el carácter democrático delpartido. Podrán variar las concepciones existentes acerca delnúmero y de la calidad de los miembros, de losprocedimientos de designación de las autoridades y de loscandidatos, del tipo de vínculo con las org a n i z a c i o n e ssociales y los electores, etc. Esas variaciones tienen muchoque ver con la cultura partidista y la concepción que losmiembros de la organización tienen de la vida partidistademocrática.

Además es recomendable evitar que la democracia en lavida partidista se vuelva una ideología ineficiente. Existencasos de organizaciones partidistas cuyos estatutos son unlistado de todos los procedimientos democráticos imagi-nables pero que tienden a ser contradictorios entre sí o aprovocar tensiones tales que las reglas formales terminansiendo inoperantes para regir las tensiones internas en la or-ganización. Vemos frecuentemente cómo el carácterdemasiado idealista de las reglas termina siendo un incentivopara operar fuera de las reglas o para recurrir a mecanismosinformales de resolución de los conflictos. Habría tambiénque reflexionar sobre los efectos no deseados de las reglas:por ejemplo, la adopción del principio de proporcionalidaden la vida de los partidos puede llevar a la parálisis internade la organización y actuar en detrimento de la insti-tucionalización, democratización y transparencia.

La relevancia de las nociones de democracia en lospartidos depende mucho del modelo de partido y de lacultura partidista. Desde luego, la situación ideal es la quepermite una correspondencia casi total entre las reglas yprocedimientos (en el sentido de la primera acepción de lainstitucionalización) y la cultura o los valores de laorganización (en el sentido de la segunda acepción de lainstitucionalización). En ese caso podríamos hablar deefectos de fortalecimiento mutuo o de espiral virtuosa.Ahora, tampoco hay que hacerse ilusiones al respecto de la






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democratización de los partidos. Siempre habrá un ciertonivel de tensión y conflicto en torno a la noción dedemocracia en las organizaciones dado que la lucha por ladefinición de las reglas del juego es también parte de la luchapor el poder. En el caso mexicano actual, el tema de lademocratización de los partidos es muy importante en todaslas formaciones políticas puesto que, como lo recalqué en losapartados anteriores, todas se enfrentan a importantes retosde adaptación que pasan por la transformación de las reglasde juego internas.

Un ejemplo interesante es el de las reglas y proce-dimientos para la designación de los candidatos a puestospúblicos o de dirigencia. La mayoría de los partidos hanpercibido la necesidad de adoptar procedimientos másformales y abiertos en ese campo. Sin embargo, se hanobservado avances y retrocesos en la materia. En muchoscasos, el manejo de las tensiones internas y la búsqueda demantenimiento de la cohesión y del equilibrio han forzado alas organizaciones a recurrir a arreglos de carácter informal(candidaturas de unidad o de consenso, listas únicas, etc.)Cabe mencionar la discusión no resuelta acerca de losprocedimientos democráticos ideales de designación decandidatos. En un principio, muchos fueron tentados por laadopción de mecanismos de consulta asimilados a lasprimarias abiertas. En la actualidad, ese entusiasmo se haenfriado y, por distintas razones, se toman en consideraciónmás elementos para elegir los procedimientos de selecciónde los candidatos.

El acceso de las bases o mandos medios a la dirigencia ya los líderes electos de los partidos tiende a ser reglamentadaen los estatutos de los partidos. En general, las bases sonconsultadas de manera regular en los procesos de elección delos dirigentes. La relación con los líderes electos tiende avariar de una organización a otra, pero en general nosencontramos en una situación que había sido observada porDuverger hace muchos años. En la medida en que el partidoparlamentario adquiere más presencia, las relaciones con el






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aparato partidista tienden a relajarse a favor de una mayorautonomía del primero. Quizás, habría que introducir un levematiz en el caso mexicano por las características de lalegislación electoral que dota a las dirigencias partidistas deimportantes recursos de poder. Y luego, tomar en consi-deración la posición política que ocupa el (los) líder(es)real(es) de los partidos políticos.

El tema de la apertura y participación en la toma dedecisiones asociadas a la línea programática es de particularinterés. Por un lado, no se puede negar que existen espaciospara esa participación en la mayoría de los partidos aún sitienden a ser irregulares. Es así en la mayoría de los sistemasde partidos democráticos. Sin embargo, como en la mayoríade los sistemas de partidos democráticos, las decisionesefectivas tienden a tomarse en el partido parlamentario y enel primer círculo de la dirigencia. Es un tema sobre el cualhay que hacer muestra de creatividad.

La participación o representación dentro de los partidosde movimientos o grupos de interés amerita en el casomexicano una profunda reflexión. Primero, hay antecedenteshistóricos de incorporación corporatista de movimientos ogrupos de interés a las organizaciones partidistas. Esosantecedentes no son necesariamente considerados como unagarantía de democracia partidista. Por ello, es importantereflexionar acerca de las condiciones en que la incorporaciónde grupos de interés o movimientos constituye un aportedemocrático. Segundo, otra vez, ese tipo de vinculacióndepende mucho del modelo de partido compartido por lamayoría de los miembros de la organización. En este caso, lapregunta debería ser más general y orientarse hacia lascondiciones de mantenimiento de un flujo constante decomunicación entre las organizaciones partidistas y laciudadanía en general que esa esté organizada o no.

En este apartado, cabe mencionar en respuesta a laspreguntas formuladas en el documento del Dr. Sánchez C.,que la mayoría de los partidos políticos mexicanoscontemplan en sus estatutos disposiciones para la





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participación de grupos tradicionalmente excluidos delejercicio de la política en la región.

Concluyo esta sección recordando una afirmaciónexpresada al inicio de este documento. El cambio en lanaturaleza competitiva del sistema de partidos mexicano hacolocado al conjunto de los partidos políticos ante retos deadaptación. La gran mayoría de ellos ha buscado pordistintos medios responder a esos retos por medio dereformas internas importantes. Esas reformas estánestrechamente relacionadas al tema de la democratización.Sin embargo, la experiencia ha mostrado que lademocratización de las organizaciones partidistas no es untema teórico sino más bien una cuestión empírica, lo quecontribuye a explicar unos vaivenes aparentes. Faltaencontrar el punto de equilibrio entre democracia, cohesióno rganizativa, eficiencia en los procedimientos, institu-cionalización y transparencia.5. La transparencia

El tema de la transparencia ha afectado en más de unadimensión la vida partidista mexicana de los últimos años.En este campo, dos temas se imponen. El primero es el delfinanciamiento de los partidos. El segundo está asociado a laprobidad y claridad de los procedimientos internos.

El sistema de financiamiento público mexicano hacia lospartidos políticos es particularmente generoso. Por ello, anteel incremento espectacular de la cantidad de recursosfinancieros que por él transitan, se han escuchado voces quebuscan reducir su importancia. Además, en el transcurso delos últimos años las principales agrupaciones políticas hansido afectadas por escándalos relacionados al tema delfinanciamiento. Muchas de ellas han sido sancionadas ymultadas por las autoridades encargadas de supervisar elflujo de recursos hacia los partidos.

El tema es complejo y la solución de sus aspectosproblemáticos requiere de acciones a muchos niveles. Desdeluego, está presente una dimensión legislativa que concierne

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a los partidos dado que en última instancia son losresponsables de la elaboración de las leyes. En los últimosaños, se han mencionado varias reformas posibles alCOFIPE en materia de financiación de los partidos, muchasde ellas muy necesarias. No obstante, no voy a entrar en esecampo, puesto que concierne más la dimensión externa de lavida de los partidos: es decir, el control que otros puedenejercer sobre ellos.

Desde la perspectiva desarrollada por el Dr. Sánchez C.en su documento, me parece que todas las preguntasformuladas acerca de la administración, utilización, control yrendición de cuentas de los recursos financieros de lospartidos merecen una particular atención. En los últimosaños, los problemas financieros de los partidos políticosmexicanos han sido una consecuencia directa de las multasque les fueron impuestas por no cumplir con los requisitosdel COFIPE y del IFE en materia de financiamiento. Enalgunos casos, el costo ha sido muy fuerte para elfuncionamiento de las organizaciones partidistas. En esasituación, hay una pregunta que se impone: ¿a la larga, nosería más benéfico para las organizaciones partidistas contarcon sistemas eficientes de administración, utilización,control y rendición de cuentas de sus recursos financieros?

La claridad, probidad y aceptación general de losprocesos internos (electorales u otros) ha causado tambiéntensiones fuertes en los partidos. Es normal en momentos deadaptación y búsqueda de una nueva normatividad. Lospartidos que han sido más afectados son los que han optadopor mecanismos más abiertos de participación sin contar conla infraestructura para garantizar el buen desarrollo deprocesos democráticos. Frecuentemente, ante esa situación,existe la tentación de recurrir a arreglos o solucionesinformales para mantener la cohesión de la organización ypreservar su imagen externa. Quizás, una solucióngradualista frente a ese tipo de problemas pasaría por laimplantación de procedimientos democráticos acordes a losrecursos institucionales, el modelo organizativo y la cultura






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de cada agrupación partidista. Desde luego, habría quetrabajar consistentemente en la consolidación de una culturademocrática.6. Conclusión

A manera de breve conclusión a este comentario en clave,resaltaría primero la falta de correspondencia entre unanormatividad legal que tiende a favorecer la existencia de unsistema de partidos fuertes y organizaciones partidistas queluchan para hacer frente a los retos que introdujo en suentorno el incremento de la competitividad electoral. Meparece fundamental buscar una mejor correspondencia entrecondiciones externas e internas.

Haría énfasis también en el riesgo que existe de unacreciente separación entre el universo de la vida partidista yel mundo de los ciudadanos. La baja tasa de aprobación en laopinión pública de los partidos y sus representantes deberíaser un motivo de preocupación así como el crecimiento delabstencionismo (pasivo o activo) en las elecciones federales.Esa visión negativa parece estar asociada a percepcionesdesfavorables tanto de la actividad externa (relaciones interpartidistas) como de la actividad interna (relaciones intrapartidistas) de los partidos.

Terminaría subrayando la importancia de las tresdimensiones desarrolladas en el documento del Dr. Sánchez C.:institucionalización, democratización y transparenciapermiten un mayor desarrollo de los partidos en contextosdemocráticos. No obstante, sería iluso creer que se trataúnicamente de maximizar cada una de esas dimensiones.Hay que buscar más bien que haya compatibilidad entre cadauna de ellas y realizar un gran esfuerzo para su incorporaciónal modelo y a la cultura específicos de cada agrupaciónpartidista.





Taller: Agenda para el fortalecimientode los partidos políticos

en la Región Andina. Conclusiones generales*

1. ContextoEl fortalecimiento de los partidos políticos ha sido

reiteradamente relevado en los tiempos más recientes comouna de las prioridades de trabajo impostergables para lasentidades dedicadas a la promoción de la democracia en elcontinente americano.

A fines del 2003, la Tercera Reunión del ForoInteramericano sobre Partidos Políticos (OEA, Cartagena deIndias, noviembre 2003), de cuyo Consejo ConsultivoCAPEL forma parte, hizo un llamamiento a favor de nuevosproyectos y líneas de actividad con este propósito;llamamiento que fue reiterado por los propios representantesde partidos políticos invitados al Foro. Por otra parte, elTaller de análisis de situación y perspectivas de futuro parala democracia en las américas, en el marco del XI CursoInteramericano sobre Elecciones y Democracia (IIDH/CA-PEL, San José, diciembre 2003) concluyó que la prioridadmás apremiante de trabajo en el fortalecimiento de lademocracia en esta parte del mundo lo es la apertura deespacios para diseñar mecanismos que avancen hacia lainstitucionalización y democratización de los partidospolíticos.

* Documento elaborado por el IIDH/CAPEL.

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La acción de CAPEL en este campo no es nueva; apartede una serie de investigaciones, foros y publicacionesespecializadas sobre la condición de los partidos políticosdesde los años 80, la Reunión de Expertos convocada enabril del 2002 para el establecimiento de prioridades detrabajo para el trienio 2002-2005 resaltó la necesidad deidentificar nuevas áreas de acción con los partidos políticos,en respuesta a lo cual CAPEL ha desarrollado dos nuevasinvestigaciones para la identificación de mecanismos de or-ganización y representación tendientes a la democratizaciónde los partidos políticos en Centroamérica, Panamá, Chile,Bolivia y la República Dominicana; los resultados de estasinvestigaciones han sido sistematizadas y han permitidoidentificar algunas conclusiones pertinentes a los efectos deeste documento:• En general, los partidos políticos están conscientes de su

situación, relativamente crítica, y aceptan la moderni-zación como un elemento indispensable en su propiofortalecimiento. En un número muy significativo, lasentrevistas indican que los dirigentes partidariosreconocen la necesidad de mayor democratización ymayor transparencia, pero temen que estos cambiosdebiliten la unidad de los partidos.

• Hoy en día, puede hablarse de una suerte de “lenguajecomún” en materia de fortalecimiento de partidospolíticos, que es compartido al menos con otros actoresen la vida institucional y social en los respectivos países.

• Existe una gran desigualdad en las experiencias de lospartidos políticos en materia de estructura y funcio-namiento, lo cual parece abrir el espacio para elintercambio y la construcción de modelos.

• Hay una brecha grande entre el discurso y la prácticacuando se trata de reformas, modernización y apertura departidos políticos, pero esta brecha no parece resultarsolamente de falta de decisión sino también de falta deconocimiento acerca de las opciones para llevarlas acabo.

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Lo anterior llevó al IIDH/CAPEL a escoger como ejes desu acción a favor del fortalecimiento de partidos políticosinstitucionalización, democratización y transparencia, porconsiderarlos no sólo factores de apoyo para lamodernización de las agrupaciones políticas, sino tambiénelementos necesarios en una estrategia que parte de unainstitución dedicada a la promoción de la democracia en elmarco más amplio de la vigencia de los Derechos Humanos.Dada la prioridad que se señaló de la Región Andina paraavanzar en el fortalecimiento de los partidos políticos, elI I D H / C A P E L eligió esta zona para lanzar una nuevainiciativa para el fortalecimiento de los partidos políticos enAmérica Latina y el Caribe y llevó a cabo un taller para eldiseño conjunto de una agenda de prioridades en la materia,efectuado el 30 y 31 de marzo en Santiago de Chile.2. Convocatoria y desarrollo

El taller logró reunir a diecisiete representantes departidos políticos de seis países y también participantesprocedentes de organismos electorales, de organizaciones dela sociedad civil, de instituciones de estudio de los temaspolíticos y de entidades internacionales interesadas en lamateria. Un alto número de participantes acudieron graciasal apoyo de sus propias organizaciones.

Como base para la reunión, CAPEL presentó undocumento de contexto, que al lado de algunos plan-teamientos generales, formulaba una serie de inquietudes einterrogantes que buscaban guiar el debate. De la mismamanera, compartió también con los participantes un avancede la sistematización de resultados de sus recientesinvestigaciones en la materia que abren luz acerca de lasituación actual de los partidos políticos, con énfasis en lasmaterias de estructura, funcionamiento y mecanismos dedemocratización.

El taller se desarrolló en las jornadas previstas yconsistió, fundamentalmente, en debate abierto en tresmódulos, correspondientes cada uno a los respectivos ejes





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temáticos, que fueron trabajados por grupos que funcionaronparalelamente, ordenados según el área de procedencia delos asistentes.3. Marco general de los debates

El desarrollo del taller se caracterizó por una atmósferafranca, abierta y positiva, necesaria para el buen término delos debates. Para los participantes, fue importante lainiciativa y hubo un expreso reconocimiento por la aperturade nuevas instancias para promover el fortalecimiento y elcambio en los partidos políticos, como lo ha sido el ForoInteramericano sobre Partidos Políticos y ahora el anunciode CAPEL de expandir su línea de acción en esta materia.

Para todos los participantes en el taller fue claro que laapertura de nuevos espacios para discutir acerca de lasituación actual y el futuro de los partidos políticos en estaparte del mundo significa avanzar más en la construcción deun “lenguaje común”, en el cual la modernización ydemocratización de los partidos sean parte de la estrategiapara su fortalecimiento. Lo importante de este proceso es queel lenguaje común no sólo es de manejo de los sectores másproclives al cambio al interior de los partidos políticos sinoque representa un puente de entendimiento con otros gruposy organizaciones interesados en la materia.

En este sentido, se afirmó que la acción para elfortalecimiento de los partidos políticos no puedesegmentarse de la dinámica social en que se desarrolla lapolítica, con la existencia de un régimen electoral y deinstituciones reguladoras de la política, con gran influenciade los medios de comunicación y una activa presencia de lasorganizaciones de la sociedad civil. Es cierto que la relaciónde los partidos no es necesariamente pacífica con todos estosgrupos y que los partidos son especialmente críticos de losllamados “movimientos sociales” y del papel de los mediosde comunicación, pero cada vez más representantes departidos hablan de que el fortalecimiento de estasagrupaciones pasa también por el compromiso y la parti-cipación de otros sectores.






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El taller permitió hallar consenso en torno a la posibilidady necesidad de que la cooperación internacional desempeñeun papel principal en el fortalecimiento, democratización yprogresiva transparencia en la vida de los partidos políticos.Este consenso fue detectado desde las primeras inter-venciones, lo cual representa un elemento relativamentenovedoso entre los partidos políticos, que en el pasado solíanexpresar reservas acerca de la pertinencia del trabajo deentidades internacionales en este campo, salvo lastradicionales agrupaciones “internacionales de partidos”. Dehecho, la mayor parte de los aportes de los miembros departidos políticos se dirigieron a reconocer el valor y sentidode la presencia más activa de CAPEL y de otras institucionesen el cuadro de actividades para el fortalecimiento delsistema de partidos.

Por otra parte, el taller permitió constatar que lasdiferencias nacionales no llegan a constituir un obstáculoinsalvable para la planificación de acciones regionales enesta materia. La existencia de un enfoque regional parecióademás una interacción entre los participantes que ellosmismos reeditaron como especialmente oportuna, con mirasa ir constituyendo una red a favor de la democratización y elfortalecimiento de los partidos políticos. Esto sin perjuiciode que la situación en general de la democracia en la RegiónAndina mereció la preocupación a todos los asistentes,independientemente de su sector de origen, lo cual puedeinterpretarse como un llamado más y una nueva señal de laurgencia de acciones para propiciar el fortalecimiento de laforma democrática de gobierno y de vida en esta parte delmundo.

En lo que resultaron ser intervenciones especialmenteclarificadoras, hubo algunas que enfatizaron la iden-tificación, en el horizonte de trabajo, de que la promoción dela democratización en los partidos políticos debe pasar porvarios planos: el de los valores (cultura política), el delconocimiento (doctrina política), el de la voluntad (políticapartidaria) y el de las habilidades (prácticas partidarias). De





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este modo, un plan integral para el fortalecimiento de lospartidos políticos debe considerar acciones en todos estosplanos, aunque con énfasis distintos de acuerdo con cadarealidad. Lo más relevante de este planteamiento es suposible traducción en ejes de trabajo, con la necesidad dedeterminar metas e índices capaces de marcar progresos ydificultades.

Finalmente, en el tratamiento de los temas, fue evidenteque el tránsito de los asuntos de institucionalización a losrelativos a la democratización y de estos a los de trans-parencia implica crecientes dificultades y una construcciónmás compleja de consensos. Parece claro que los partidostienen más trayectoria en la discusión de temas relativos a supropia estructura y funcionamiento que en la referente a surelación con la sociedad y que es necesaria una convicciónmás firme de los beneficios integrales que la demo-cratización y la transparencia tienen para el sistema. Estasdiferencias de tratamiento tienen gran importancia parailustrar la gradualidad que debe imperar en la introducciónde los temas en un eventual programa de más largo alcance.4. Tópicos fundamentales en los talleres: ejes

temáticosa. En materia de institucionalizaciónLos asuntos mencionados en el marco de los debates

tuvieron que ver sobre todo con la estructura y dinámica delos partidos políticos, empezando por las dificultades paraasegurar una base mínima para su funcionamiento. Sedestacan, en los respectivos informes, las siguientesobservaciones:• La estructura y órganos de los partidos políticos deben

hallar un equilibrio entre las necesidades internas de supropia vida (esquemas eficientes, eficaces y sustentables)y la prioridad de su relación con la sociedad en general,que debe volver a ver en ellos modelos creíbles yoperativos, que mantienen una función esencial y lasaben interpretar.





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• Es preciso hallar formas de “reconexión” de los partidoscon la sociedad que funcionen desde la misma estructurainterna y que sean vehículos de alimentación pararecuperar la posición de “canalizadores de intereses” y deexigencias que la sociedad tenga en un momentodeterminado. Esto puede ser resumido en la necesidad deuna “reingeniería para el acercamiento de los partidos a lasociedad”.

• La existencia de órganos y procedimientos claros yeficaces en materia de disciplina interna es una necesidadde los tiempos actuales que, además, parece requisitopara la recuperación de la credibilidad a los ojos de laciudadanía. De nuevo aquí es preciso asegurar unequilibrio entre la actuación eficaz, los derechos de losmiembros y la cohesión interna, de modo que ladisciplina no sea tampoco una vía para generar divisionesy fragmentaciones de los partidos.

• Deben existir mecanismos internos y externos que eviteno castiguen el fenómeno del “transfuguismo partidario”,que daña la imagen de los partidos y afecta susposibilidades de acción ordenada en la oposición.

• En la vida de los partidos, es indispensable crear yfortalecer instancias permanentes de la “cultura políticademocrática”, buscando superar la imagen de “maqui-narias meramente electorales”, funcionales sólo cuandose trata de pedir votos.

• Resulta impostergable desarrollar una consciencia de lospartidos para actuar “con visión estratégica”, lo cualsignifica una doble faceta: el desarrollo interno como unproceso continuo y la reinstalación de espacios paragenerar pensamiento propio y alimentar nuevas posturasen el gobierno o en la oposición.

• La estructura de los partidos debe ser reflejo delpluralismo social de cada país, lo cual significa unanálisis complejo de la presencia y acción de lasdiversidades (étnicas, culturales, geográficas, por sexo,





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entre otras) y de la existencia de grupos de intereses (porsector, por profesión, entre otros).

• En materia de buenas (y malas) prácticas en lo referentea la institucionalización de los partidos, el marconormativo y los criterios para su aplicación constituyenun elemento esencial. Sin llegar a creer que la norma loes todo, lo cierto es que hay orientaciones importantesque las disposiciones constitucionales y legales marcan yuna contribución relevante en materia de resoluciones delos órganos de la justicia electoral. La recuperación deeste acervo y su traducción en modelos o guías es unatarea oportuna.b. En materia de democratizaciónEn este apartado, hubo un amplio debate acerca de las

posibilidades de promover la democratización interna de lospartidos y en general hubo consenso en torno a la necesidadde avanzar en este camino, aunque no siempre hubieraconsenso en cuanto a la extensión misma de la demo-cratización, esto es, si se trata de elección de autoridades ycandidatos con amplia participación o si bien se debe hablarmás bien de una inclusión de la diversidad en su sentido máslato. En todo caso, apertura y participación son los conceptosclave en este campo. Como principales observaciones, cabedestacar las siguientes:• Aunque hay importancia de las “reglas del juego”

(esquema normativo) en esta materia, lo cierto es que laausencia de democracia interna no es un tema derivado dela falta de regulación formal, sino de los “códigosoperativos”, es decir, de la forma que asume elfuncionamiento real. En tal sentido, lo que se plantea enlas normas guarda una brecha ancha con la verdaderarealidad.

• Los temas de democratización tocan los esquemasinternos de poder en los partidos, por lo cual es precisauna gran convicción para que las reformas se introduzcanefectivamente. En general, existen élites que tienden a

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perpetuarse como eje para la toma de decisiones y para elmanejo de los recursos.

• Uno de los procedimientos más recomendables parapromover la democratización parte del reconocimiento deobstáculos y barreras a la incorporación o movilidad dedeterminados grupos o sectores. Una vez identificadosestos obstáculos, es más fácil buscar soluciones, algunasde las cuales necesariamente pasan por la conjunción deesfuerzos internos y externos.

• Hay puntos de conexión inevitables entre institucio-nalización y democratización: la necesaria depuración delos padrones internos y el carácter vinculante de lasdecisiones de los órganos internos son dos ejemplos. Locierto es que un partido moderno, bien estructurado, confacilidad de contacto de parte del elector es en sí mismouna forma de democratización.

• Existen institutos tales como el voto preferencial, quebuscan trasladar a la voluntad del elector lo quetradicionalmente ha estado en manos de la cúpulapartidaria: el orden de prioridad de las candidaturas. Sinembargo, en algunas de sus variantes, el voto preferencialpuede dañar la integridad del partido y generar divisionesinternas. Lo mismo puede decirse de la elección directade candidatos. Por eso, antes que aplicar o inducir estosesquemas de manera automática, es imprescindible hacerun análisis de las experiencias acumuladas, sus aciertos yerrores y procurar combinar fórmulas antes que aplicaresquemas puros.

• Es importante una “participación desde afuera” parapromover la democratización. Así, la actuación del orga-nismo electoral en las elecciones internas o la aplicaciónde las experiencias de observación doméstica a estosprocesos son formas de incorporar a otros actores quetienen más que ganar y menos que perder con lainstalación de una mayor democracia en los partidospolíticos.






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• Para promover una verdadera democratización interna, esconveniente repensar el tema de los “incentivos” y noparticularmente el de las reglas y las sanciones. De otromodo, es difícil convencer a las cúpulas de la necesidadde pasar del discurso a la práctica en materia de demo-cratización.

• Hay esquemas exitosos en cuanto a la incorporación de lamujer, de las zonas rurales o de las diversidades étnicas,pero un buen esquemas de democratización no puede serun “agregado de cuotas”, porque eso lo desnaturaliza ypuede entrar en contradicción con los esfuerzos por lainstitucionalización. Lo mismo cabe decir en materia dedescentralización.

• La incorporación de los jóvenes debe ser una prioridad,no sólo porque “oxigenan” la vida partidaria sino tambiénporque su participación resulta un imperativo de unacultura política verdaderamente democrática. Existenmodelos de buenas prácticas para la generación ypromoción de liderazgo joven que pueden ser replicadoso adaptados.c. En materia de transparenciaLos grupos de trabajo en materia de transparencia

debieron enfrentar, con más fuerza que en los otros ejestemáticos, la tensión entre elementos internos y externos y enespecial, la relación no siempre armónica entre partidospolíticos, organizaciones no gubernamentales y medios decomunicación. Las principales observaciones puedenenumerarse así:• Evidentemente, en cuanto se habla de transparencia lo

primero que viene a la mente es el tema de finan-ciamiento (de campañas y de la vida de los partidos). Estees un tópico crecientemente estudiado en donde ya sesugieren algunas rutas para el futuro: evaluaciónfrecuente de los sistemas previstos por la normativa, conatención a las resoluciones de los órganos encargados del





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control y promoción de espacios de intercambio paracompartir experiencias y lecciones aprendidas.

• Los sistemas para el financiamiento de partidos y decampañas son muy diversos en América Latina (público,mixto o privado). El taller no encontró consenso encuanto a identificar una relación entre un sistemadeterminado y una mayor transparencia, pero sí detectóprofundas incongruencias en los esquemas previstos parael control del financiamiento y sus regulaciones. Uno delos temas que más debe enfatizarse es la búsqueda demecanismos efectivos de supervisión, creados desde laformulación de los topes y restricciones; es necesario quelos aparatos legislativos se comprometan con laproducción de normas que puedan ser aplicadas y si esdel caso, sancionadas, en esta materia.

• Un tema fundamental en este campo es el de la regulaciónde los gastos por vía indirecta, tal como la restricción deluso de la televisión o bien la aplicación estricta de una“franja electoral” regulada por el organismo electoral. Ladiversidad de sistemas en la Región Andina impide eltransplante de institutos, pero también abre grandesoportunidades para el intercambio.

• Sin embargo, la transparencia va mucho más allá de lacuestión del manejo de los recursos. Temas tales como latoma de decisiones, la adopción de políticas internas o losmecanismos para la designación de autoridades tieneninterés para los afiliados o para los demás sectores de laopinión pública. En este sentido, hay puntos de indudableconexión entre los tres ejes temáticos ya que unaadecuada estructura susceptible de fiscalización externatiene que ver con todos ellos.

• La acción de los organismos no gubernamentales y de losmedios de comunicación es esencial en la búsqueda detransparencia en la sociedad en general y de su labor sepueden derivar modelos o esquemas que los partidosapliquen (internamente o como control de lo que hacen





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otras agrupaciones). Sin embargo, los partidos políticossienten que la transparencia debiera ser procurada portodos y que debe ser un principio predominante en lasociedad en general; de alguna manera se sienten“señalados” cuando se habla de falta de transparencia, sinque el mismo señalamiento se haga sobre otros actores.

• En este terreno hay claramente una necesidad decapacitación y de desarrollo de habilidades. Los partidosadvierten que casi nunca están en condiciones depresentar adecuadamente sus contabilidades y muchomenos tienen la capacidad real de controlar lo que otrospartidos hacen o dejan de hacer.

• Se reconoce que el tema de la corrupción y la falta de unacultura de rendición de cuentas ha sido determinante parala pérdida de credibilidad en los partidos políticos. Poreso mismo, hoy en día la cuestión de la transparencia estáen el corazón mismo de la legitimidad de los partidospolíticos y su atención se vuelve cada vez más un retoimpostergable.

• Un tema vinculado directamente a la transparencia es elde la revocación del mandato, que puede ser aplicadainclusive en el plano interno de los partidos políticos. Laregulación y buena utilización de la revocación puede serfactor importante en el fortalecimiento de una cultura derendición de cuentas.

5. Prioridades de trabajo identificadasEn la sesión final, los participantes determinaron las

líneas de trabajo prioritarias para una agenda de accioneshacia el fortalecimiento de los partidos políticos yescogieron las siguientes:• Generación de una red sólida y en continua renovación

para el fortalecimiento de los partidos políticos en laRegión. Esto debe incluir actividades periódicas ymecanismos de seguimiento, con especial atención a ladifusión de experiencias exitosas o relevantes en loscampos de la institucionalización, la democratización y latransparencia.

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• Propiciar un espacio de encuentro intersectorial para larenovación institucional y la democratización de lospartidos políticos, incluyendo la identificación de agentesmultiplicadores al interior de las agrupaciones políticas.Uno de los objetivos de este proceso debe ser la aperturade oportunidades para generar autocrítica y opciones decambio en el seno de los partidos políticos.

• Realización de talleres y seminarios para el análisis de lossistemas políticos (presidencialistas, parlamentaristas,mixtos o parciales) y la evaluación de los mecanismospara el ejercicio del poder.

• Impulso a estudios y espacios de debate acerca del papelde los medios de comunicación en los procesos dedemocratización y transparencia de la vida política y supropia responsabilidad en el terreno de la democracia.

• Desarrollo, con apoyo de la cooperación internacional, deprogramas de educación y capacitación en los ejestemáticos debatidos, a partir de módulos iniciales queluego los partidos deben asumir y continuar. Losprogramas de capacitación deberán enfatizar el desarrollode habilidades y destrezas, mientras los dedicados a laeducación deberán orientarse al fomento de una culturapolítica más democrática y con más apertura al cambio.

• Realización de análisis comparativos de la legislaciónelectoral, de partidos y de financiamiento de la política, afin de detectar las insuficiencias de cada régimen,proponer eventuales reformas o compartir prácticas yformas de aplicación jurisdiccional que les den mayorextensión y eficacia.

• Creación de espacios de encuentro entre las organi-zaciones de la sociedad civil y los partidos políticos, a finde promover la mutua comprensión de sus funciones enla vida social y generar formas de colaboración paraimpulsar la democratización y la transparencia en lapolítica.

• Propiciar la precisión y difusión de “indicadores demo-cráticos”, especialmente útiles para evaluar objeti-






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vamente mecanismos tales como la aplicación de cuotaspor sexo, por grupo étnico o por región.

• Estudiar la influencia de la globalización en la doctrinafundamental, en la vida y en la acción de los partidospolíticos, incluyendo la importancia e implicaciones defenómenos tales como el terrorismo, la liberalizacióncomercial y la protección de los derechos humanos.

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Taller: Agenda para el fortalecimientode los partidos políticos en

Centroamérica yRepública Dominicana.

Conclusiones generales*

El 22 y 23 de noviembre del 2004, el InstitutoInteramericano de Derechos Humanos (IIDH) por medio delCentro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL),organizaron el taller “Agenda para el fortalecimiento departidos políticos en Centroamérica y RepúblicaDominicana”, en San José de Costa Rica. En el mismoparticiparon alrededor de 60 personas provenientes de ElSalvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica,Panamá y República Dominicana. Estos participaron encalidad de representantes de partidos políticos,organizaciones de la sociedad civil, sectores académicos,tribunales electorales e instituciones internacionalesinteresadas en el fortalecimiento de los partidos políticos enAmérica Latina. Los participantes discutieron durante día ymedio en torno a tres ejes fundamentales para elfortalecimiento de los partidos políticos en la región:institucionalización, democratización y transparencia.

A continuación se presentan las principales conclusionesdel taller. Estas se han dividido en cuatro grupos:I) conclusiones con respecto al contexto que actualmente


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enfrentan los partidos políticos en la región, II) conclusionescon respecto a las tensiones o sinergias que existen entreinstitucionalización, democratización y transparencia en lospartidos, III) discusiones generales recurrentes durante eltaller y, a partir de los tres puntos anteriores, IV) prioridadesde trabajo para CAPEL y la cooperación internacional parafortalecer a los partidos en la región. El texto concluye conuna breve observación final.1. Conclusiones con respecto al contexto

que actualmente enfrentan los partidospolíticos en la regiónCon respecto al contexto que actualmente enfrentan los

partidos en América Latina y en general en el mundodemocrático, se llegó a las siguientes tres conclusionesgenerales:a. Se dio un acuerdo casi general en términos de lo

importante que es discutir el tema del fortalecimiento delos partidos en la región. Varios participantes, sobre todoesos que representaban a distintos partidos, indicaronsentirse muy a gusto participando en un taller quebuscaba ayudarlos a identificar sus yerros y aenmendarlos. Esto por cuanto, al decir de un políticoparticipante, “ya estamos cansados de asistir a activi-dades y de escuchar a analistas que sólo se dedican aatacarnos como si fuéramos nosotros los culpables detodos los males de nuestros países”. La buena disposiciónde los participantes permitió desarrollar discusiones muyabiertas y reveladoras, algo no siempre posible cuando sediscuten temas sensibles con miembros de partidospolíticos. Vale la pena tomar en cuenta esta reacción yasumir este tipo de aproximación al tema en futurasactividades donde se discuta en torno a los partidospolíticos.

b. Igualmente hubo consenso en términos de la relevanciaque tienen los partidos para el proceso de transición yconsolidación de la democracia en América Latina. Sin

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1 Véase en esta misma publicación el documento “Partidos políticos enAmérica Central: transformaciones y líneas para su fortalecimiento”.


partidos políticos una democracia no puede funcionar. Deahí que se comparte la preocupación por los bajos nivelesde confianza que la ciudadanía profesa hacia lospartidos1. Los participantes entendieron que fortalecer alos partidos es, en última instancia, fortalecer lademocracia. Con esa idea y ese compromiso arrancó ladiscusión.

c. Fue claro a partir de las discusiones y las relatorías decada grupo de trabajo que los participantes concuerdan enque los partidos actualmente enfrentan problemas decarácter funcional o crisis funcionales en dos ámbitosdistintos.

Problemas internos. Se acusa un “exceso” en eltiempo, esfuerzo y recursos que los partidos dedican afunciones de índole electoral. Esto contraviene suscapacidades para desarrollar de forma efectiva otrasfunciones centrales para todo partido. Se puso énfasisen el abandono de funciones tales como: formar ocapacitar a sus miembros, reclutar nueva dirigencia, elestudio y debate de políticas que el partido debeproponer y apoyar, la organización de espacios pararendir cuentas y, curiosamente, se criticó la poca“capacidad de respuesta” o defensa que tienen lospartidos ante las críticas de que son objetoactualmente.Problemas externos. En términos del ambiente en quese desenvuelven hoy los partidos se concluyó queestos enfrentan una “fuerte competencia” por parte deotros entes que han asumido parte de los roles queteóricamente deberían de desempeñar los partidos.Como dijo un político, “ya no estamos solos”. Asípues, los partidos deben compartir la representaciónpolítica de los ciudadanos con distintos grupos depresión. Incluso se indicó que la sumatoria de estos





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2 Ver nota al pie número 1.

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grupos, o “la sociedad civil organizada”, representa lacompetencia más seria que hoy tienen los partidos ensu función de representación social. De igual forma, los partidos encuentran en los mediosde comunicación un ente mucho más eficaz que ellospara desarrollar funciones de educación e informaciónpolítica. Los partidos también se ven superados por lacooperación internacional, cuando se trata deformación, y por distintas ONGs –sobre todo denaturaleza ambiental y de ayuda social– a la hora dereclutar a nuevos líderes con vocación de serviciopúblico. Finalmente, el descenso en los niveles depolarización ideológica entre partidos y también en laciudadanía en general ha hecho que estos tengan quecompetir entre ellos de forma más directa por unmercado de votos cada vez menos diferenciado ymenos proclive a desarrollar férreas lealtadespartidarias –un votante más independiente–.

2. Conclusiones con respecto a lastensiones o sinergias que existen entreinstitucionalización, democratización ytransparencia en los partidosEn términos generales las discusiones más interesantes no

se centraron en un tema en particular. Más bien estas sedesarrollaron en función de la relación –las sinergias otensiones– existentes entre los tres ejes temáticos que setrataron en el taller: la institucionalización, la democra-tización y la transparencia en los partidos políticos. Valeindicar que casi no existió discusión en torno a lasdefiniciones operativas planteadas en el documento base deltaller2. El grueso del debate se generó alrededor de larelación existente entre los tres temas en la praxis política.






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a. Punto de tensión: institucionalización vrs.democratización

Fue muy clara la división existente entre losrepresentantes del sector político y los representantes delsector académico cuando se discutieron las repercusionesque tienen los procesos de democratización interna en lospartidos en sus niveles de institucionalización.

Los políticosLos representantes de los partidos políticos se declararon

a favor de algo que se denominó “democratizaciónadministrada”. De acuerdo a esta idea o concepto, más queuna receta, cada partido debe de decidir de maneraindependiente cómo (qué mecanismos emplear), cuánto(qué tan profunda debe de ser la reforma) y cuándo (en quémomento de su ciclo de vida aplicar las reformas),implementar cambios o reformas para democratizar la vidainterna del partido.

Entre los políticos existe consenso en términos de que lasreformas que procuran la apertura de los procesos deelección interna de dirigencia y de candidatos a puestospúblicos han tenido al menos cinco repercusiones muynegativas para sus partidos en comparación con los procesosmás cerrados: 1) son más caros, 2) generan mucho másconflicto y división a lo interno de los partidos, 3) reducenen mucho la capacidad de los partidos para “controlar lacalidad” de los dirigentes que seleccionan o proponen parapuestos públicos, 4) disminuyen la capacidad de losmiembros de los partidos –de sus fracciones en los congresosy en las municipalidades– para generar disciplina partidaria,y 5) llevan a los partidos a dedicar la mayoría del tiempo aactividades de índole electoral. Esto implica dejar de lado ono dedicar tiempo y esfuerzo suficiente a actividadesescenciales para el fortalecimiento de la institucionalidadpartidaria como: el reclutamiento de nuevos líderes, laformación o capacitación de la dirigencia partidaria y laorganización de actividades de debate, análisis de realidadnacional, elaboración de políticas y rendimiento de cuentas.





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En fin, los políticos hicieron hincapié en la necesidad deencontrar fórmulas que permitan la renovación de cuadros alo interno del partido, sin que esto implique sacrificar susolidez institucional y el liderazgo de sus principales figuras.

Los académicosPor su parte, la mayoría de los representantes del sector

académico apoya una democratización más profunda yamplia a lo interno de los partidos políticos. Esto por cuantoconsideran que mayor apertura y democracia interna sonnecesarias para asegurar una mayor capacidad de adaptaciónde los partidos al difícil contexto que hoy enfrentan en suspaíses. En general, se planteó la necesidad de democratizarlos procesos internos en los partidos en al menos cuatroaspectos: 1) en la elección de puestos tanto de dirigenciacomo de candidaturas a puestos públicos, 2) en la generaciónde políticas y programas de gobierno, 3) para asegurar larepresentatividad de grupos específicos (mujeres, jóvenes,indígenas, personas con discapacidad, etc.), y 4) para generarestructuras más horizontales que permitan mayorparticipación en la toma de decisiones y una comunicaciónmás efectiva y fluida entre la base, los mandos medios y ladirigencia partidaria.

Así pues, mientras los políticos llaman a la prudencia, losacadémicos presionan por mayor prontitud cuando sediscuten reformas para democratizar el funcionamientointerno de los partidos. Los primeros basan su argumento enla urgencia de no debilitar la institucionalidad partidaria, ylos segundos en la necesidad de hacer de los partidosinstituciones más flexibles y adaptables a sus entornos.Como suele suceder en este tipo de debates, la soluciónpareciera estar en algún punto medio. Está claro que le tocaráa cada partido, luego de hacer un minucioso análisis de surealidad como institución y del país donde se desenvuelve,decidir cómo proceder. Lo que es inadmisible, indepen-dientemente del partido en cuestión, es que su dirigencia nose tome el tiempo para discutir este tema.





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b. Puntos de acuerdo:democratización/transparencia einstitucionalización/transparencia

A diferencia de lo sucedido cuando se discutió sobre lasrelaciones entre institucionalización y democratización,académicos y políticos estuvieron bastante de acuerdo altratar las relaciones existentes o, más bien, las sinergiassubyacentes entre democratización y transparencia einstitucionalización y transparencia a lo interno de lospartidos.

Democratización/transparenciaHubo acuerdo en términos de que es muy complicado que

un partido tenga niveles aceptables de transparencia si nocuenta con cierto grado de apertura y democracia en susprocesos internos. Debe mencionarse que los participantesfueron enfáticos al aclarar que transparencia en los partidosno significa sólo claridad en el tema del financiamiento.Fueron reiterados los comentarios abogando porque seampliara el concepto más allá del tema económico. Así, seacordó que los manejos internos en los partidos deben de sertransparentes en al menos cuatro aspectos: 1) financia-miento, 2) rendimiento de cuentas, 3) procesos de seleccióninterna, y 4) gestión y elaboración de políticas públicas.

Institucionalización/transparenciaIgualmente existió consenso en términos de que no es

posible contar con un partido bien institucionalizado sicarece de transparencia en sus procesos internos. Especialénfasis se puso en dos temas. En primer lugar, el grupoestuvo de acuerdo en que los órganos que velan por laprobidad y la claridad en los procesos internos (tribunales deética, por ejemplo) y los espacios para el debate y elrendimiento de cuentas, son esenciales tanto para elevar losniveles de transparencia como de institucionalización en unpartido político.





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En segundo lugar, políticos y académicos estuvieron deacuerdo en que no hay forma de que un partido se fortalezca,que eleve sus niveles de institucionalización, mientrasexistan incentivos para que los dineros que se aportan en lascampañas electorales lleguen a manos de los candidatos y noa la tesorería de los partidos. Este pareciera ser un fenómenoque se da en la mayoría de los partidos representados en eltaller. Como lo indicó uno de los políticos, “en nuestrospaíses abundan los partidos pobres con candidatos ricos”.

Desde luego que esto representa un importante obstáculopara la transparencia en el financiamiento de los partidos,pues debilita los controles que se pueden ejercer sobre laproveniencia de los fondos y la forma en que son utilizados.Igualmente, este fenómeno debilita la institucionalidadpartidaria pues muchas veces conlleva a la creación deestructuras paralelas en el caso de la tesorería y, a la vez,genera los incentivos para que los partidos gasten sus fondosmayoritariamente en actividades de índole electoral. 3. Discusiones recurrentes durante el taller

Es necesario puntualizar algunos aspectos que fueronmencionados de forma recurrente a lo largo del taller. Engeneral se discutió abierta y reiteradamente sobre cincotemas.a. Existió un acuerdo generalizado sobre la necesidad de

retomar o mejorar los programas de capacitación oformación política. Se indicó que estos programas debendirigirse tanto a los miembros o militancia partidaria,como a los votantes o ciudadanos en general. Esto bajo lapremisa de que, si bien es cierto mucha de ladesconfianza hacia los partidos parte de sus propioserrores u omisiones, algo de culpa también la tiene eldesconocimiento o la ignorancia popular en términos decuáles son las funciones que deben desempeñar lospartidos y sus representantes electos o nombrados enpuestos públicos.

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b. Fue recurrente el reclamo acerca de la cantidad de tiempoque los partidos dedican a actividades de naturalezaelectoral, vis à vis el tiempo que ocupan para desarrollarotro tipo de actividades necesarias para su fortalecimientointerno como por ejemplo: formación, reclutamiento,debate, rendimiento de cuentas y generación de políticaspúblicas. Esto ayuda a generar partidos intermitentes, que“invernan” en tiempos no electorales y “despiertan” sólocuando arrancan los procesos internos de selección decandidatos.

c. Fue evidente que los participantes no tenían claro hastadonde se le debía permitir al Estado, vía leyes de partidospolíticos o códigos electorales, involucrarse en el devenirinterno de los partidos. Eso sí, muchos participantesapoyaron la idea de que no es conveniente que se regule“desde afuera” la forma en que los partidos eligen odesignan a su dirigencia o a sus candidatos a puestos deelección popular. Igualmente, hubo acuerdo en que elEstado sí debe intervenir de manera más fuerte conregulaciones que procuren elevar los niveles detransparencia en los manejos (proveniencia y uso) de losfondos públicos y privados que reciben los partidospolíticos.

d. Se evidenció, sobre todo entre los representantes de lospartidos, un gran resentimiento con la posición que hanadoptado los medios de comunicación y lo que llaman“sociedad civil organizada” con respecto a los partidospolíticos. De acuerdo a varios participantes, se hanextralimitado en sus críticas y en sus atribuciones dentrode los sistemas políticos de la región.Para remediar este asunto se propusieron dos medidas.Primero, definir más claramente cuál es el rol de estos dosactores (los medios y la sociedad civil) dentro de unsistema político democrático y cómo es que puedenayudar de forma más productiva a los procesos detransición y consolidación democrática en los países de laregión. Segundo, en el caso de la sociedad civil, definir






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qué es, quién la compone, cómo deben constituirse yfuncionar los grupos inmersos en ella para participar conlegitimidad en el proceso democrático y, de participar eneste proceso, especificar claramente cuáles son susresponsabilidades y derechos dentro del mismo. Deacuerdo con varios políticos, implementar estas medidassería el primer paso para que los medios y la sociedadcivil dejen de ser percibidos por ellos como “enemigos”y comiencen a funcionar como “aliados”.

e. Se dieron claras diferencias en términos de cuáles debende ser los mecanismos más adecuados para incorporar enlos partidos a grupos que cada vez exigen mayorrepresentación política como: mujeres, jóvenes, pobla-ción con discapacidad, población indígena, etc. Así pues,aunque hubo acuerdo en cuanto a la necesidad deincorporar a miembros de estos grupos en la dirigenciapartidista, se dio gran debate y desacuerdo cuando setocaron los mecanismos para hacerlo. El uso de las cuotas, por ejemplo, fue defendidoabiertamente por unos (y unas sobre todo) y criticadofuertemente por otros. En general, quienes adversaron lascuotas abogaban porque los puestos públicos deben de serasumidos de acuerdo al mérito y no a la condición de serparte de un grupo específico. No obstante, nadie plateóuna respuesta clara cuando se cuestionó sobre la forma deincorporar a representantes valiosos de grupos especí-ficos que por años han sido excluidos o han tenido muypoca representación en los partidos. Claramente esta esuna discusión inacabada que deberá retomarse con mayorrigor y profundidad en un futuro próximo.

4. Prioridades de trabajo para CAPEL y lacooperación internacionalFinalmente, a partir de las conclusiones antes señaladas,

los participantes determinaron las líneas de trabajoprioritarias para una agenda de acciones hacia elfortalecimiento de los partidos políticos. En este particular,





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la mayoría de los participantes apelaron abiertamente a lacooperación internacional, a CAPEL directamente y a lostribunales electorales de sus países, para que fueran estosquienes, al menos en un inicio, colaboren con lao rganización y el financiamiento de programas decapacitación y formación política. Incluso algunos políticosven este tipo de actividades como una oportunidad muyinteresante para compartir con colegas de otros partidos enun ámbito no electoral –no competitivo–. Esto, segúnalgunos, traería réditos para futuros procesos de negociaciónpolítica.

Se discutió principalmente en torno a tres puntos:a. La necesidad de destinar recursos (financieros y de

tiempo) de manera permanente, a actividades quetransciendan lo electoral. Para lograr que los partidosdediquen más tiempo a la formación, el reclutamiento, eldebate, el rendimiento de cuentas y la generación depolíticas públicas se hicieron al menos cinco reco-mendaciones: • Que existan incentivos financieros para viabilizar el

desarrollo de actividades de corte no electoral (porejemplo, obligar a utilizar parte de los fondos quereciben los partidos durante las campañas enformación política, o el que los fondos públicos quereciben los partidos se giren sostenidamente durantetodo el período que tarda una administración y no ensu totalidad una vez pasadas las elecciones),

• Abreviar al máximo los procesos de selección internade dirigencia y candidatos a puestos de elecciónpopular,

• “Reinventar” la militancia a partir del desarrollo deroles partidarios de índole no electoral,

• Profesionalizar su burocracia de forma tal que lospartidos logren contar con personal bien capacitado ybien remunerado que labore en el desarrollo de





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funciones partidarias clave de manera permanente.Así, los partidos no dependerían tanto del volun-tariado que se involucra en política generalmente sólocuando arranca la jornada electoral, y

• Reforzar la capacitación técnica de las secretarías uórganos internos que puedan fortalecer el trabajoadministrativo de los partidos políticos.

b. Lo urgente que es brindar capacitación a las bases y,principalmente, a la ciudadanía en general. Particu-larmente, tuvo muy buena acogida la idea de reforzar laformación política y participación cívica en el ámbitoeducativo. Esto por cuanto, como se indica arriba, si biense reconoció que los yerros y omisiones de los partidoshan sustentado la desconfianza de la ciudadanía, tambiénes cierto que parte de la culpa recae en buena medida enla ignorancia popular sobre el papel de los partidos y susrepresentantes. En este sentido, la cooperación interna-cional puede ofrecer un apoyo invaluable al finan-ciamiento, organización y elaboración de programas decapacitación y formación política.

c. Se abogó por la búsqueda de mecanismos que permitan alos partidos contrarrestar las críticas de que son objetopor parte de la sociedad civil y los medios, sin que estosignifique necesariamente una lucha entre ambos, sinoque podría evaluarse la posibilidad de tender puentes yespacios de discusión propiciados por los organismosinternacionales de cooperación. Entre las medidastambién se planteó la necesidad de analizar cómo estosactores (sociedad civil y medios) pueden contribuir conlos procesos de transición y consolidación democrática.

5. Observación finalEl texto que sirvió como base de discusión para el taller

concluye con la siguiente observación: “Contar con partidos más fuertes y funcionales beneficiadirectamente el proceso de consolidación democrática.

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3 Ver nota al pie número 1.

Esto no sólo porque permite crear condiciones para elevarla calidad y eficiencia de este sistema de gobierno, sinotambién porque ayuda a crear la estabilidad institucionalnecesaria para que se acelere la adopción de valoresdemocráticos en la ciudadanía. El concretar pautas parafortalecer a los partidos políticos en América Latina es,probablemente, la mejor manera de garantizar el éxito y lasostenibilidad de los procesos de transición democrática enla región. Si la democracia es impensable sin partidos, másvale que empecemos cuanto antes a reflexionar sobre cómofortalecerlos”3.Las discusiones que se dieron durante el taller no sólo

confirmaron la pertinencia de esta observación, sino quedejaron claro que existe una gran anuencia por parte depolíticos, académicos y representantes de la cooperacióninternacional para seguir debatiendo sobre este tema y aunaresfuerzos para fortalecer y elevar la legitimidad de lospartidos políticos en América Latina.







en el Cono Sur.Conclusiones generales*

1. El taller, los participantes y el climaEl taller “Agenda para el fortalecimiento de los partidos

políticos en el Cono Sur” que tuvo lugar en la Ciudad deAsunción, Paraguay, entre los días 20 y 22 de Abril de 2005,se inscribe en un plan de trabajo que CAPEL v i e n edesarrollando con miras al fortalecimiento de los partidospolíticos en el continente. Este encuentro fue el tercero de sugénero. En marzo de 2004 se realizó uno en Santiago deChile con los partidos de la Región Andina y Chile y ennoviembre del mismo año se celebró el segundo taller en SanJosé de Costa Rica con los partidos de Centroamérica,Panamá y República Dominicana.

La importancia de estos talleres reside no sólo en lasconclusiones de los debates y en las propuestas que de ellossurgen, sino en la oportunidad que estos encuentros brindanpara la creación de un espacio de diálogo entre los partidospolíticos y otros actores relevantes en el proceso políticonacional y regional. En este sentido, es de destacar que losmás de 50 participantes del taller son dirigentes políticosdestacados, con vasta actuación pública y actores relevantesen el ámbito de la sociedad civil y los org a n i s m o s


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electorales. La calidad y representación institucional de losparticipantes fue una muestra clara de la importancia que seasigna al tema convocante.

Asimismo quedó de manifiesto el acierto de la estrategiade abordaje de CAPEL que apunta a trabajar no sobre lospartidos políticos, sino con los partidos. A lo largo de lasdeliberaciones quedó claro que el talante del taller no era elde recriminar a los partidos desde una posición desuperioridad académica o ciudadana, sino el de trabajar a lapar de los partidos en la construcción de espacios de diálogocomún, para enriquecer el funcionamiento y rendimiento dela democracia. Este clima favorece el sinceramiento yapertura de los dirigentes políticos que encuentran unambiente no hostil, frente al cual no necesitan asumir unapostura de defensa cerrada y acrítica de la acción políticapartidaria. 2. El contexto

Quedó claro a lo largo de las deliberaciones que si bien seadvierten en los países del Cono Sur significativasdiferencias en cuanto al desarrollo del marco legislativoaplicable a los partidos, así como en la fisonomía de lossistemas de partido (diferencias en cuanto a lafragmentación, pluralismo y movilidad del sistema,–transfugismo–), las diferencias no son tantas en lo referidoa la realidad organizacional de los partidos, su funcio-namiento, su relación con la sociedad y las vinculacionesentre el partido y el partido-en-la-función-pública (en elgobierno o en la oposición).

El panorama de fondo en el que se desarrolla el debatesobre el fortalecimiento de los partidos en el Cono Sur secaracteriza, con diferencias de grado en los diversos países,por: a. una seria crisis de la representación; b. niveles decrecientes de apoyo a la democracia; c. un alto grado de insatisfacción de los ciudadanos con los

resultados de la democracia;

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d. bajos niveles de confianza en las instituciones políticas engeneral y en los partidos políticos en especial, y

e. una marcada percepción de la política y sus actores comoafectados por altos niveles de corrupción. Este marco supone importantes desafíos para los partidos

políticos y para la sociedad en su conjunto, en la medida enque -como se señaló en el taller- la consolidación de lademocracia requiere un adecuado funcionamiento de lospartidos políticos, como actores centrales en los procesos derepresentación política.3. La deliberación

a. Líneas generales de consensoLos debates se desarrollaron en torno a tres ejes centrales

identificados por CAPEL como elementos indispensablespara el logro del fortalecimiento de los partidos: institu -cionalización, democratización y transparencia. Desde elcomienzo de las deliberaciones fue notable el consensogeneral sobre la interrelación de estos tres ejes.

Tanto en las presentaciones iniciales como en el trabajogrupal, se destacó que la institucionalización de los partidoscorre de la mano de la democratización interna y de laadopción de políticas de transparencia. Surgió también conclaridad que la democratización y transparencia operancomo un deber ser para los partidos que debe orientar laacción de los partidos en sus procesos internos y en suactuación en el escenario público. Otro aspecto que apareciórecurrentemente en los debates fue la convicción de que loscambios normativos son importantes y necesarios, pero nosuficientes para lograr que los partidos políticos seaninstituciones sólidas, democráticas y transparentes.

Una preocupación reiterada a lo largo del taller fue larelación partidos/sociedad y la importancia de las condi-ciones culturales-ambiente en la actuación y perfil de lospartidos. En este sentido, se destacó la necesidad de trabajaral unísono en el plano de los partidos y en el plano general





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de la sociedad y la ciudadanía. Asimismo se señaló laimportancia de coordinar la agenda política de la sociedad,con la agenda política de los partidos. Se señaló, con acierto,que mientras el discurso social apunte en una dirección y laconducta de los ciudadanos en las urnas apunte a otradirección, los partidos políticos privilegiarán una accióncoherente con la búsqueda de maximizar sus posibilidadesde acceso al poder. En consecuencia, habrá que trabajar enaras de que la democratización y la transparencia sean temaselectorales y que, en consecuencia, los comportamientosantidemocráticos y no transparentes terminen siendocastigados electoralmente. De lo contrario, la actitud delciudadano se caracteriza por el mismo doble discurso que secritica a los políticos.

Se advirtió a lo largo de las deliberaciones lapreocupación de los asistentes por poner a los partidos en elmarco de un complejo entramado cultural y no comoelementos aislados. En este sentido se destacó el error de lasvisiones que atribuyen a “los políticos” sólo característicasnegativas y disvaliosas, al tiempo que pintan a la sociedadcivil, a la ciudadanía, al resto de los actores sociales comoíntegros, honestos, capaces y eficientes. Es interesanteadvertir que los dirigentes políticos son conscientes de quepesa sobre ellos una sospecha generalizada, con la que debencargar y de la que tienen que defenderse, por el solo hechode dedicarse a la política.

b. Consensos sobre los ejes de debateSe recogen a continuación los principales consensos que

surgieron, tanto en el trabajo grupal como en las discusionesplenarias, en torno a cada uno de los tres ejes temáticospropuestos y en cuanto a la función de la cooperacióninternacional.

Institucionalización de los partidos políticos 1. La institucionalización de los partidos no se limita al

establecimiento de ciertas reglas de juego, sino queincluye también la consolidación de prácticas. Así la






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institucionalización comprende un aspecto formal,normativo y otro informal que surge de las tradicionespartidarias. Muchas veces para la institucionalización deun partido es más importante el arraigo de buenasprácticas que el dictado de normas que, después, no secumplen.

2. El fortalecimiento institucional de los partidos exige unanálisis de las características de la sociedad en el sigloXXI, entre las que se destaca la pérdida de centralidad dela política y lo que se identificó como la privatización delas decisiones públicas. Por otro lado se señaló que elcontexto de actuación de los partidos no es el queacompañó su surgimiento como instituciones funda-mentales de la democracia representativa. Hoy lospartidos conviven y compiten con otros actores sociales ypolíticos que disputan con ellos el desempeño de algunasfunciones de mediación, movilización y comunicaciónsocial que eran propias de los partidos políticos. Estoscambios implican la necesidad de respuestas creativas yoriginales para reinstalar a los partidos en laconsideración social. La institucionalización se percibemás como un desafío de adaptación y cambio y menoscomo la búsqueda de estabilidad.

3. No hay soluciones o recetas de validez universal para ellogro del fortalecimiento institucional de los partidospolíticos; ello es así no sólo en función de loscondicionamientos externos (culturales y políticos), sinotambién de las características internas de los partidos (suantigüedad, sus tradiciones, la existencia de liderazgoscarismáticos, etc.).

4. La institucionalización de los partidos políticos se vefuertemente influenciada por otros elementos del sistemapolítico, como el sistema electoral, el sistema de gobiernoy el esquema de financiamiento; así como por laexistencia de ciertas prácticas en la acción política comoel clientelismo, el caudillismo, la personalización de lapolítica, la incorporación de outsiders, etc.





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5. El contexto internacional también influye en lasposibilidades de fortalecimiento de los partidos. Enparticular se mencionó la globalización y la liberalizacióneconómica que han repercutido negativamente en lacapacidad de respuesta de las democracias del Cono Sura las demandas y expectativas de la sociedad, dando lugara lo que se conoce como las promesas incumplidas de lademocracia. Los partidos políticos aparecen como losprincipales culpables de esta situación, por lo que sepercibe como su ineficiencia en la gestión pública.

6. Uno de los factores que atenta contra la institu-cionalización de los partidos es la prédica deslegitimantede los medios masivos de comunicación. El desafío queenfrentan los partidos, en este sentido, consiste endesarrollar estrategias comunicacionales modernas yágiles que les permita un diálogo renovado y sinpreconceptos con los medios de comunicación, así comola adopción de lenguajes y estrategias acordes con lasexigencias de la comunicación moderna.

7. Uno de los retos que enfrentan los partidos es laincorporación e integración de amplios sectores sociales,particularmente las mujeres, los jóvenes y los sectoresindígenas. Se percibe que la institucionalización de lospartidos hoy requiere la renovación organizativa para darcabida a la participación de sectores sociales históri-camente marginados de la vida partidaria.

8. La institucionalización de los partidos debe conjugarestabilidad organizativa y flexibilidad para facilitar laexpresión política de nuevos conflictos y tensionessociales. La fortaleza institucional de los partidos surgede su capacidad de apertura y canalización de las nuevasdemandas de la sociedad. Si los partidos no son flexiblespara dar cabida e integrar problemáticas nuevas ypermitir la participación de los sectores involucrados, segeneran incentivos para la fragmentación, la dispersión,la migración partidaria, y el consiguiente debilitamientoinstitucional y alejamiento de la sociedad.





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9. La consolidación institucional de los partidos exige elequilibrio entre la libertad y la disciplina. La cohesiónpartidaria es importante tanto en el gobierno como en laoposición, pero el debate es fundamental para la vitalidadde los partidos como instituciones.

10.Apertura, flexibilidad, participación, adaptación, cambio,movilidad, democratización y debate no son obstáculospara la consolidación institucional de los partidos, sinoelementos esenciales para la vitalidad y fortaleza de lospartidos y para la recomposición de la relaciónpartidos/ciudadanos.

11.El fortalecimiento institucional puede ser el resultado dela acción autónoma de los partidos o bien ser impulsadodesde afuera a través de la sanción de leyes que obliguena los partidos a consolidarse desde el punto de vista or-ganizativo. La legislación en materia de partidos políticoses útil para la institucionalización de los partidos siempreque las reglas sean básicas y garanticen a los partidos unamplio margen de autonomía. La estabilidad de lasnormas legales que regulan la vida partidaria es unaimportante contribución a la consolidación institucional.

12.Entre los factores exógenos que pueden contribuir a laconsolidación institucional de los partidos se mencionó elfinanciamiento; en particular, la existencia de finan-ciamiento público orientado al sostenimiento ordinario delos partidos y no sólo destinado al financiamiento de lascampañas.La democratización de los partidos

1. Existe en los países del Cono Sur un grado aceptable dedemocracia interna en los partidos, al menos desde elpunto de vista formal. Algunas normas legales han sidoútiles para ampliar la participación interna, aumentar lamovilidad, facilitar la emergencia del liderazgo joven, ypermitir la apertura de los partidos, tal es el caso de lasleyes que han establecido el sistema de internas abiertasy simultáneas para la selección de candidaturas.





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2. La democracia interna de los partidos se pone en juegoesencialmente en tres áreas: a. la formulación del programa; b. la elección de autoridades partidarias; c. la selección de candidatos para competir por los

cargos públicos electivos.3. Una auténtica democracia interna supone la necesidad de

ajustar y coordinar la agenda partidaria con la agendaciudadana, en el sentido de que las propuestas de lospartidos deben estar vinculadas a las inquietudes de lagente.

4. La democratización de los partidos requiere no sólo laelaboración de un marco normativo adecuado paraampliar la participación y el debate, sino también lageneración de una verdadera cultura democrática interna,a través de la consolidación de buenas prácticas, basadasen el respeto de los principios de tolerancia, igualdad,participación y deliberación.

5. La democratización de los partidos exige el respeto delprincipio de igualdad, lo que supone el pluralismo y laparticipación de todos los sectores, particularmente losque estuvieron tradicionalmente excluidos: las mujeres,los jóvenes, los grupos indígenas. La participación nopuede limitarse, sin embargo, a la presencia formal, sinoque debe concretarse a través de la intervención efectivaen las instancias reales de decisión.

6. La aplicación de mecanismos de decisión participativa yla utilización de mecanismos de consulta a los miembrosdel partido son herramientas útiles para la democra-tización partidaria. Estos mecanismos deberían utilizarsepara la elaboración de los planes y programas de gobiernode los partidos.

7. La existencia de organismos electorales de aplicación delas normas de democracia interna es indispensable comogarantía de cumplimiento por parte de los partidos.

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8. La autogestión de los recursos del partido y lafinanciación pública contribuyen a garantizar la efectivademocracia interna.

9. La democratización de los partidos debe ser compatiblecon el aprovechamiento del “personal político” (líderes,élite), cuya formación exige una inversión prolongada alpartido, que se desperdiciaría en el caso de aplicarmecanismos extremos de renovación y rotacióndirigencial. Es necesario encontrar un equilibrio entreconstrucción de liderazgos, profesionalización de lospolíticos y renovación dirigencial.

10.La democracia interna enfrenta diversos desafíos:a. la influencia de los grupos de interés que financian a

los partidos en los procesos de decisión y la fijación deposiciones y definiciones del partido;

b. la necesidad de conservar cierto grado de disciplinapartidaria, indispensable para la coherente y efectivaacción política, tanto en el gobierno como en laoposición;

c. la exigencia de flexibilidad de las decisionespartidarias, cuando el partido está en el poder, lo quesupone la necesidad de realizar compromisos yconcesiones y de respetar ciertas restriccionesinstitucionales y circunstanciales;

d. el surgimiento de liderazgos muy fuertes y latendencia al caudillismo;

e. la tendencia a la profesionalización de la dirigencia yla burocracia partidaria;

f. la exigencia de rapidez en la toma de posiciones que,en algunos casos, es incompatible con la aplicación demecanismos participativos y deliberativos.

La transparencia en los partidos 1. La transparencia debe ser entendida como antónimo de

corrupción, es decir no sólo como exigencia de difusión ypublicidad, sino como criterio de integridad.






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2. La transparencia es un valor esencial para elfortalecimiento de los partidos y del régimen demo-crático. Los partidos políticos pueden y deben sertransparentes.

3. La transparencia requiere trascender la normatividadjurídica, para arraigar en la cultura política, entendidacomo sistema de valores, principios, conductas yactitudes. La transparencia es uno de los principios éticosbásicos de la democracia, cuya realización exige más quedeclaraciones y discursos; exige un verdadero compro-miso de todos los actores políticos y sociales.

4. Es importante promover prácticas de transparencia en lasociedad. La cultura es clave en materia de transparencia;una sociedad más transparente exige más transparenciaen los partidos. La educación en valores democráticos esclave en materia de transparencia. Hay que generarentonces una presión social a favor de la transparencia.

5. El papel de los medios de comunicación es fundamentalen la construcción de una cultura de la transparencia,como han sido claves en la instalación en la opiniónpública de los escándalos y del discurso antipolítico. Esindispensable generar visibilidad de los valoresdemocráticos positivos en los medios de comunicación.

6. La aplicación de mecanismos de transparencia en la vidapartidaria debe responder a un compromiso valorativosustancial y no ser la respuesta a una moda pasajera ycircunstancial. La transparencia no debería ser sólo lareacción frente a la sospecha de corrupción, sino unobjetivo permanente de los partidos porque la trans-parencia y la honestidad son un valor fundamental de lademocracia y del ejercicio de la política.

7. Los incentivos utilitarios que tienen los partidos para sertransparentes son débiles porque en los países de laregión la transparencia no garantiza ganar elecciones.Con diferencias de grado en los diversos países, los





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electorados no perciben a la transparencia como un temafundamental, no está entre sus prioridades.

8. La amplitud de la transparencia y el tipo de mecanismosutilizados para garantizarla variará en función delcontexto histórico de cada país. La regla debería ser quelos partidos deben ser tan transparentes cuanto seanecesario para evitar la corrupción, lo cual es válido paracualquier contexto, para cualquier país y para cualquierpartido.

9. La transparencia es esencial en materia de financiamientode la política, como elemento de garantía de la calidad dela democracia y de la autenticidad de la relación derepresentación. Cualquiera que sea el sistema de finan-ciamiento que se adopte es indispensable para laefectividad de la transparencia, la creación de organismosde control independientes.

10.La transparencia en cuanto a los recursos económicos delos partidos debe abarcar tanto el origen como el destinode los fondos y ser tal que permita a los ciudadanosejercer un voto informado.

11.Es indispensable generar consciencia de que el manejooscuro de los fondos partidarios es la antesala de lamalversación de fondos públicos y que el financiamientoespurio no es gratis: se paga con decisiones de gobierno.

12.En materia de transparencia en el financiamiento sedestacó como clave la transparencia en la asignación delos fondos públicos, el establecimiento de un destino paraesos fondos y el control consiguiente.

13.La transparencia no se limita al financiamiento, sino quese refiere a todos los procesos internos: elección deautoridades; selección de candidatos; mecanismos dedecisión partidaria; rendición de cuentas de la gestiónpartidaria y pública. La transparencia entendida comorendición de cuentas es una forma de devolución de ladirigencia hacia los miembros del partido.





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14.Para garantizar la transparencia en la vida partidaria esnecesario que los partidos creen sus propios organismos ymecanismos de control, fiscalización y sanción. Laacción de los órganos internos debe ser complementadacon la intervención de los organismos de control estatalcon competencia en materia electoral y de partidospolíticos.

15.En cuanto a la transparencia como difusión y publicidad,el tema de los medios de comunicación es muyimportante. Es necesario generar mecanismos de equidadde acceso a los medios por parte de los partidos políticos.La exigencia de transparencia supone facilitar los mediospara que los partidos sean transparentes.La función de la cooperación internacional

1. En este aspecto se manifestó claramente un consenso entorno a la aceptación de la cooperación internacionalespecialmente orientada a las tareas de capacitación de ladirigencia política para enfrentar eficazmente la labor degobierno u oposición y también para manejar adecua-damente la organización partidaria.

2. La cooperación internacional se ve asimismo como unmecanismo útil en el campo de la educación política de lasociedad y especialmente en la construcción deciudadanía que implica una labor de formación einformación y la re-elaboración de los consensos éticosfundamentales sobre los que se edifican las institucionespolíticas.c. Tensiones señaladasA lo largo de las deliberaciones surgió la referencia

reiterada a ciertos conflictos o tensiones que exceden elsimple marco de relación entre las variables analizadas que,de por sí, pueden presentar aristas conflictivas.

Una de las tensiones señaladas fue la referida al conflictoentre realidad y valor u objetivo (mundo del ser y del deberser, en términos filosóficos). Se señaló, por ejemplo, que la

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valoración y la consiguiente aspiración al logro de lainstitucionalización, la democratización y la transparenciachoca, muchas veces -y según las circunstancias históricas-con los condicionamientos de la realidad. Esos condi-cionamientos se derivan de:

a. las restricciones que se imponen al partido, en tantopartido de gobierno;

b. la necesidad de actuar en pro de la gobernabilidad, loque exige en muchos casos cierta flexibilidad;

c. las dificultades para la construcción de liderazgospermanentes;

d. la necesidad de actuar disciplinadamente, tanto en lafunción de gobierno como de oposición;

e. la necesidad de eficacia electoral de los partidos.Otro eje de conflicto en cuanto al deber ser, se vincula

con la exigencia de estándares de conducta y actuación másestrictos para los partidos, que para el resto de los actoressociales. Se trata -como se reconoció- de un conflicto quetiene que ver con la cultura democrática de una sociedad. Enmuchas de nuestras sociedades se exige que los partidos ylos dirigentes respeten ciertos valores y principios que noson respetados ni acatados por la sociedad.

También se señaló la tensión entre los fines perseguidospor la regulación y las características de la regulación en sí.Este conflicto se soluciona a través de la razonabilidad de lasexigencias legales. Muchas veces el exceso en el rigornormativo conduce al incumplimiento liso y llano de lanorma.

d. Lineamientos para la acciónCompartiendo el objetivo central planteado, es decir el

fortalecimiento de los partidos políticos, como instrumentosesenciales de la democracia representativa, se señalaroncomo objetivos estratégicos de los partidos y de los sistemasdemocráticos de la región, los siguientes:






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a. vincular a los partidos con otros actores sociales; enparticular las organizaciones de la sociedad civil, losorganismos electorales y los medios de comunicación;

b. organizar mecanismos de capacitación dirigencial y deeducación cívica de la población, es decir de construcciónde ciudadanía;

c. generar espacios de diálogo y reflexión social para lareconstrucción de los consensos éticos básicos;

d. repensar la función de los partidos en las democracias dela región, de modo creativo y aggiornado, sin pretenderla reiteración de modelos vinculados a momentoshistóricos y condiciones políticas diversas;

e. abordar el rediseño y fortalecimiento de los partidosdesde una perspectiva histórica y adaptada a lasparticularidades de cada caso concreto, sin pretensionesde descubrir y aplicar recetas universales;

g. avanzar por aproximaciones sucesivas, a través de laincorporación de cambios y adaptaciones, tanto en elcampo de las normas como de las prácticas;

h. adoptar esquemas normativos razonables y flexibles querespeten el marco de autonomía de las asociaciones parala construcción de sus propias instituciones y procesos;

i. coordinar la acción de los órganos de control interno y delos organismos estatales de fiscalización electoral;

j. crear esquemas sancionatorios no sólo estrictos, sinoefectivamente aplicables;

k. facilitar el diálogo de los partidos a nivel regional, convistas al análisis de la problemática común, elintercambio de experiencias y enfoques y la reproducciónde las buenas prácticas.





Taller: Agenda para el fortalecimientode los partidos políticos en México.

Conclusiones generales*

1. ContextoComo parte de las actividades que servirían al Centro de

Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL), del InstitutoInteramericano de Derechos Humanos (IIDH), elaborar unplan estratégico de trabajo con los partidos políticos de laregión latinoamericana; en conjunto con el Tr i b u n a lElectoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y elInstituto Federal Electoral (IFE), se organizó un tallerdenominado “Agenda para el fortalecimiento de los partidospolíticos en México”. Éste fue concebido como un espaciode debate grupal para determinar posibles líneas de acción enel fortalecimiento de los partidos políticos en México, apartir de los ejes temáticos: institucionalización, demo-cratización y transparencia. En otras palabras, se buscabaalimentar la construcción de una agenda de trabajo ydeterminar los espacios de incidencia en ella de lacooperación internacional.

Previamente a este taller en México, CAPEL habíallevado a cabo otros talleres regionales o sub-regionales: enSantiago de Chile, en marzo de 2004, para los países de laRegión Andina y Chile; en San José, Costa Rica, en


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noviembre de 2004, para los países de la RegiónCentroamericana, Panamá y República Dominicana; y másrecientemente en Asunción, Paraguay, con los países delCono Sur.

La evolución de la institucionalidad democrática enMéxico ha hecho que este país pase de receptor a proveedorcalificado de asistencia técnica en materia electoral a suscontrapartes en América Latina. CAPEL, como SecretaríaEjecutiva de las asociaciones de organismos electorales en elcontinente americano reconoce esta labor del IFE y elTEPJF, con quienes ha compartido publicaciones espe-cializadas en temas electorales. Hace dos años, CAPELdecidió fortalecer una nueva área de trabajo denominada“estrategia hacia el fortalecimiento de los partidos políticosen América Latina”. La misma se inscribe en el trabajo queya viene desarrollando CAPEL, desde su fundación, con lospartidos políticos. Éstos han sido beneficiarios de cursosorganizados por CAPEL, han participado en sus investi-gaciones y han estado involucrados, de diversas formas, ensus actividades. Sin embargo, como consecuencia de unaserie de reuniones de expertos, de solicitudes de los partidospolíticos mismos e indicación de organismos electoralestambién, se definió la necesidad de invertir en una líneaespecífica para producir acciones que fortalezcan a lospartidos en América Latina.

Existe un común acuerdo, en el que se incluyen lospropios representantes de los partidos, en cuanto a que éstospasan por un mal momento que podría denominarse “crisisde representatividad”. Los partidos tienen problemas decredibilidad prácticamente en todo el continente. Sinembargo, existe la absoluta convicción de que sin partidospolíticos fuertes no puede hablarse de democracia fuerte, yque en buena medida la solidez de ésta pasa por la solidez ydinamismo de sus partidos políticos. La estrategia deCAPEL se lleva a cabo al menos en tres planos: inves-tigaciones, consultas amplias con los partidos e intercambioscon otros sectores (organismos electorales, sectores

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académicos, medios de comunicación y organizaciones de lasociedad civil). Este taller se ubica en el segundo planomencionado. El trabajo que quiere desarrollar CAPEL no essobre los partidos sino con los partidos. La agenda de trabajopara CAPEL tiene que ser algo diseñado a partir de lasnecesidades y por medio de los representantes de lospartidos. De allí que la composición del grupo que asistió altaller privilegiara la pertenencia a los partidos políticos ensus diferentes estructuras.

La realización del taller buscaba definir conjuntamenteprioridades compartidas por la cooperación internacional aun nivel nacional, sub-regional o regional latinoamericano.El taller buscaba insumos para elaborar una estrategia quepermita desarrollar partidos más sólidos institucionalmente,más democráticos en su conformación y funcionamiento, ymás transparentes en su manejo interno y externo.

Los ejes temáticos que servirían para ordenar la discusiónno eran ajenos a la realidad de los partidos políticosmexicanos. Según el Magistrado Eloy Fuentes Cerda: “Estostres ejes sobre los cuales girarán los debates no solo sontemas de actualidad, sino que están dentro de la agendapolítica nacional, por lo que estimo que tales conclusionescoadyuvarán en el fortalecimiento de los partidos políticosen el México del siglo XXI”. Por su parte, el ConsejeroPresidente del IFE, Dr. Luis Carlos Ugalde planteó que:“Estamos entrando a una discusión en México en la quetienen que ver temas que aquí se van a abordar, como porejemplo la institucionalización, el tema de la legalidad de lavida interna, el tema de la democracia. Estamos pasando auna segunda fase de discusión política en donde el debate yano es la competencia interpartidista, sino probablemente lacompetencia intrapartidista, y me parece que en este tema esmuy importante poder avanzar hacia el fortalecimiento delrégimen de partidos”.





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1 Véanse las páginas 137 a 158 de esta publicación.

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2. Convocatoria y desarrolloEl taller de trabajo se llevó a cabo los días 28 y 29 de abril

de 2005 en el Hotel Paraíso Radisson, en el Distrito Federal.El grupo de trabajo contó con la participación mayoritaria derepresentantes y personeros de los partidos políticosmexicanos, miembros de organismos electorales, deagencias de cooperación, de institutos de investigación y deorganizaciones de la sociedad civil. De manera previa, elIIDH/CAPEL aportó un documento base, producido a partirde los procesos de investigación conducidos por CAPEL enmateria de partidos políticos. Tal documento buscaba brindarelementos de contexto y plantear, a la vez, interrogantes ydilemas, orientadores para los debates en grupos y plenariasdurante la realización del taller. Adicionalmente se contó conun documento escrito por Jean-François Prud’homme,Coordinador General Académico del Colegio de Méxicotitulado: “Comentario en clave al documento partidospolíticos en América Central: transformaciones y líneas parasu fortalecimiento”1.

La inauguración del taller estuvo a cargo de JoséThompson, Director del IIDH/CAPEL; Eloy Fuentes,Magistrado Presidente del TEPJF y Luis Carlos Ugalde,Consejero Presidente del IFE.

Explicadas la metodología y organización de los gruposde trabajo por parte de Ricardo Valverde, del IIDH/CAPEL,se llevó a cabo la presentación de las investigacionesaplicadas del IIDH/CAPEL en materia de democratizacióninterna de partidos políticos: en Centroamérica y Panamá, laprimera, y en Bolivia, Chile y República Dominicana, lasegunda. Las mismas estuvieron a cargo de Álvaro Artiga-González, profesor de la Universidad Centroamericana JoséSimeón Cañas (UCA) de El Salvador, y de Rotsay Rosales,profesor de la Universidad de Costa Rica (UCR).

Para la discusión de los tres ejes temáticos se siguió elsiguiente esquema:






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a. Una intervención inicial para inducir el debate.b. Una división en tres grupos de trabajo determinados

según sector de proveniencia de los participantes y eldesarrollo de un debate abierto en cada uno a partir depreguntas sugeridas.

c. Una plenaria con las relatorías de los tres grupos más unadiscusión general.Dos de los tres grupos estaban formados exclusivamente

por representantes de los partidos invitados al taller. Eltercero lo formaron representantes de los org a n i s m o selectorales, representantes de la cooperación internacional,representantes de las organizaciones de la sociedad civil, quetienen interés o que participan en aspectos vinculados conlos procesos políticos, y algunos académicos. Pese a que seprogramó que los grupos de trabajo serían tres, solamente enla primera sesión efectivamente sucedió de esa manera. Enlas sesiones dedicadas a la democratización interna y latransparencia únicamente se formaron dos grupos. Losmiembros del tercer grupo que permanecieron hasta el finaldel taller fueron incorporados a los otros dos grupos.

Para cerrar el taller, intervino primeramente ManuelCarrillo, del IFE, quien expresó su compromiso institucionalpor continuar el esfuerzo de trabajo para el fortalecimientode los partidos políticos. Ello porque considera que lospartidos son fundamentales para el funcionamiento de lademocracia. A continuación José Thompson hizo unarelatoría general en la que distinguió entre temas sobreaspectos contextuales, que hicieron alusión a los avances ydesafíos del sistema político mexicano, y temas directamentevinculados a los partidos y al papel de la cooperacióninternacional y demás organismos electorales interesados eneste esfuerzo. Thompson recalcó que si algo quedaba claro,y que se había manifestado en todas las sesiones de trabajo ygrupales, era la necesidad del equilibrio en los tres ejestemáticos. Finalmente se procedió al cierre académico conuna entrega de diplomas de participación, a cargo de Manuel





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Carrillo, Coordinador de Asuntos Internacionales del Insti-tuto Federal Electoral. 3. Marco general de los debates

Al inicio de las sesiones dedicadas al examen de cada unode los ejes temáticos (institucionalización, democratizacióninterna y transparencia) hubo una exposición breve por losconsultores de CAPEL (Rotsay Rosales y Álvaro Artiga) ydel Coordinador General Académico del Colegio de México(Jean-François Prud’homme) con ideas o preguntas provo-cadoras que motivaran al debate grupal. Al terminar éstas sepasó de inmediato al trabajo en grupos en donde había uncoordinador con una guía de preguntas que podían servirpara conducir el debate. Se pedía que se identificaran temaso problemas relevantes según el eje temático en discusión;algunas buenas prácticas de las que se tuviese conocimientoy algunos desafíos para el desarrollo de acciones quefortalecieran a los partidos. Sin embargo, al momento de lasdiscusiones, luego de una pequeña introducción de parte delcoordinador grupal, los debates se llevaron a cabo conbastante flexibilidad temática, dejando que la conversaciónsurgiera de manera espontánea con sus puntos de encuentroy desencuentro.

En general se puede decir que los debates se llevaron acabo con mucho respeto y orden, tanto en el trabajo grupalcomo en las plenarias. Las aportaciones fueron interesantesy constructivas, en algunas ocasiones bastante críticasrespecto a sus propios partidos. En algunos momentos lasopiniones que aportaban los participantes no provocabanreacciones ni a favor ni en contra. En otras ocasiones, unaopinión o comentario era seguido por alguna reacción deotro participante. Dicha reacción o bien expresaba acuerdo,o bien solicitaba una ampliación. Ello permitió que lasintervenciones realmente constituyeran parte de un debate,de un diálogo, antes que la mera sucesión de ideas sinconexión excepto por la que el coordinador del debateintrodujera explícitamente. Más de alguno de losparticipantes valoró positivamente la realización de este





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taller porque permitía la interacción de representantes dedistintos partidos políticos, aportando sus ideas, algunasveces en concordancia, algunas veces en oposición.

A través de las reflexiones polémicas se pudo llegar aestablecer algunas líneas de trabajo importantes para lacooperación internacional, así como la identificación debuenas prácticas en cada uno de los ejes temáticos como paraser promovidas y divulgadas en foros como el de este taller.No está de más decir que tanto los representantes de los orga-nismos electorales como de los partidos políticos presentesmanifestaron su apoyo a esta iniciativa de CAPEL yexpresaron su deseo para que este taller tuviese continuidadcon otras actividades posteriores.4. Tópicos fundamentales en los talleres: ejes

temáticosa. En materia de institucionalizaciónEl enfoque predominante en esta sesión, prácticamente en

los tres grupos de discusión, fue jurídico. Enfatizándose elpapel de las normas, leyes, reglamentos y estatutos comoorientadores del comportamiento de los partidos, sudirigencia y militancia en general. Así como la importanciaque tienen los organismos electorales (el IFE y el TEPJF, enel caso mexicano) para garantizar externamente que secumpla todo ese marco regulador. La autonomía eindependencia partidaria de estos organismos es clave parapromover el respeto al marco regulador por parte de todoslos partidos. Ello no obsta para que también se reconocierael peso que la costumbre y los usos, que no estánconsignados en ningún cuerpo normativo jurídico, tienen enel comportamiento y manera de hacer política. Como se dijoen un grupo, “aún cuando este marco normativo favorece lainstitucionalización de los partidos y el fortalecimiento deeste régimen de partidos políticos, no es suficiente”.

Por otra parte, al plantearse alternativas para disminuir elpeso de las “reglas informales” apareció rápidamente unconsenso general en cuanto al equilibrio que debe guardarse





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entre “regulación” y “eficiencia y/o eficacia” partidista. Esposible que el marco regulador sea ya suficiente (en cuantoa cantidad) y más bien haya que promover su conocimientotanto dentro como fuera de los partidos, por tanto entre lamilitancia y entre la ciudadanía. El equilibrio entre“regulación externa” y “autorregulación” debe garantizar laautonomía partidista. Este fue un punto muy sensibleespecialmente en los grupos donde había representantes delos partidos. Se teme que el énfasis en la regulación yvigilancia externa produzca una especie de estancamiento enla dinámica interna de los partidos por exceso de regulación.Además, el equilibrio entre “regulación externa” y“autorregulación” debería extenderse a la articulación entrereglas nacionales (federales) y locales (estaduales). En estepunto se insistió en la necesidad de actualizar la legislaciónelectoral en sus diversos niveles (federal, estadual ymunicipal).

Al referirse a los niveles de institucionalizaciónexistentes en los partidos mexicanos se apuntó la necesidadde crear, cuando no existen, o fortalecer, cuando ya existen,organismos contralores al interior de los partidos, que gocende autonomía, credibilidad y confianza entre la militancia.Su vigencia y eficacia puede evitar la multiplicación dereglas externas a los partidos.

En uno de los grupos se llamó la atención sobre lanecesidad de que la institucionalización tuviera como base, oestuviese sustentada, en valores democráticos. Esto quieredecir que se reconocía que institucionalización y demo-cratización no necesariamente van juntas. Y, por tanto, lo quedebería buscarse es una institucionalización democrática conla que, necesariamente, debería identificarse la militanciapartidista. En este sentido se trataría de una especie deinstitucionalización “desde la base” como punto deequilibrio a la institucionalización “desde arriba” y “desdeafuera”. Dos puntos sensibles sobre los que se necesitamayor regulación fueron el financiamiento privado y elacceso a los medios.

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Otro tema recurrente en los grupos fue el de lacontribución de los “intelectuales” o de la “asesoríaprofesional”. Pero de nuevo se apela al equilibrio entre losaportes que pueden venir de fuera de los partidos (comodivulgación de experiencias en otros contextos) y los aportesque pueden producirse dentro de los partidos, en especialaquellos que tienen, o están vinculados a, institutos o centrosde investigación. Estos resultan fundamentales para elquehacer de los partidos en cuanto al diseño de políticaspúblicas o formulación de propuestas legislativas.

Como el énfasis sobre esta dimensión fue jurídico, casi deforma lógica algunos participantes expresaron sus dudassobre si México estaba preparado para una segunda “reformapolítica” o “generación de reformas partidarias” en la cual seabordara, entre otros, el tema de la institucionalización de lospartidos. Incluso otros participantes manifestaron sus dudassobre el beneficiario último de la institucionalización: ¿lospartidos o la ciudadanía? Al igual que éste, hubo otros temaspolémicos (o por lo menos donde se manifestó ciertasuspicacia). Es el caso de qué debe regularse y qué no.¿Quién define y bajo qué criterio, con cuál objetivo? Deigual manera, la participación de la cooperación inter-nacional despertó marcadas reservas. A tal grado que duranteuna de las plenarias, José Thompson, de CAPEL, tuvo quehacer una aclaración al respecto. Cuando se hablaba decooperación no debiera entenderse en algún sentidoespecífico sino más bien en sentido amplio, tanto en cuantoa los agentes como a las formas en que dicha cooperaciónpodría concretarse. Si en este taller, como en otros, seconsultaba sobre las posibilidades que se veían entre losparticipantes para la acción de la cooperación era justamentepara eso, para definir líneas de trabajo que fortalecieran a lospartidos, en un trabajo realizado con los partidos desde suspropias inquietudes y necesidades. Así se mencionaron, porejemplo, la provisión de estudios comparados, estadísticas ylegislación, la promoción de valores democráticos y laeducación electoral, así como la divulgación de buenas






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prácticas sobre diversos temas vinculados con la institu-cionalización, la democratización interna y la transparencia.

Resultó interesante la idea que algunos participantesexpresaron acerca del trabajo que la cooperación podríallevar a cabo junto a otras organizaciones de la sociedad civily los mismos organismos electorales, que derivadamentetuvieran efectos sobre la institucionalización y fortale-cimiento de los partidos. Ello porque aquellas organiza-ciones y organismos también están interesados en que lospartidos muestren mayores niveles de institucionalidad. Lasacciones que en este sentido se promuevan y lleven a cabodeben contar con la participación del IFE, como garante queno se busca favorecer a ningún partido en particular ni poneren desventaja a otro.

En la plenaria se abordaron otros temas que resultan deinterés para los esfuerzos dirigidos a la institucionalizaciónde los partidos. Así, por ejemplo, se mencionó el caso de lascandidaturas independientes, como forma de vinculación delos ciudadanos con la política como alternativa ante eldesprestigio en el que han caído los partidos; la disminucióndel ámbito de decisiones sobre las que los gobiernosnacionales (y, por tanto, los partidos) pueden adoptar dado elnivel de vinculación y compromisos que los estadosnacionales adquieren como parte de la globalización; elgrado de compromiso real que los dirigentes partidistas esténdispuestos a asumir con la institucionalización si ello suponeuna disminución del grado de discreción que ahora gozan enel ejercicio del poder dentro de los partidos; el papelprotagónico del IFE para satisfacer la necesidad de promoverla educación electoral y en valores cívicos tanto dentro comofuera de los partidos.

b. En materia de democratizaciónEn uno de los grupos el tema de la democratización se

abordó a partir de tres preguntas: ¿qué se entiende pordemocratización?, ¿cuál es el grado de democracia en lospartidos políticos? y ¿para qué la democratización? En el





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otro grupo la discusión no se planteó sobre estas preguntas,sin embargo las opiniones expresadas tocaron esos temas. Deallí que en ambos grupos surgiera de nuevo una visiónjurídica de la democracia al insistir en la importancia delmarco legal general y de los estatutos de los partidos parapropiciar mayores o menores niveles de democracia interna.Si en esto habría un consenso generalizado, donde yaaparecen diferencias es en torno a cuánto de regulaciónexterna debe haber en la vida interna de los partidos. Sine m b a rgo, un acuerdo común fue considerar que esfundamental que hayan reglas claras.

Ahora bien, al insistir en la parte jurídica de lademocratización interna, se enfatizaba la existencia yvigencia de normas que regularan, sobre todo, la selecciónde candidatos y dirigentes de los partidos, de tal forma quese garantice el ejercicio de los derechos políticos de losmilitantes en condiciones de igualdad. Como en el caso de lainstitucionalización se destacó la influencia que tiene elconocimiento y grado de información que la militancia tengasobre los estatutos de su partido y demás regulaciones sobreel comportamiento de los partidos, de los políticos y laciudadanía. En este sentido se señaló como situación generalel desconocimiento que tiene la militancia de sus derechos,obligaciones y prerrogativas del propio partido político.

Al tratarse de una visión marcadamente jurídica de lademocracia interna, se insistió también en la credibilidad yeficacia de los medios de impugnación intrapartidista, asícomo la eficacia de los medios de impugnación en otrasinstancias del sistema electoral. Como garante de la vigenciade estos medios deben estar los organismos internosrespectivos de los partidos como los organismos electorales,estaduales y federales.

Por otra parte se reconoció que la democratizacióninterna de los partidos es un asunto de grado, donde todavíahay muchas cosas por hacer, problemas no resueltos (comopor ejemplo en temas de igualdad, de facilidad de acceso, dejusticia, de representación sectorial, por género, étnia y





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edad). Se reconoció que, aunque se ha avanzado endemocratizar estas áreas, no se ha tratado con toda laamplitud que se quisiera. Por supuesto, en esto saltarondiferencias entre los representantes de los partidos en cuantoa lo que su propio partido ha hecho al respecto y la voluntadque las diversas instancias de dirección han mostrado paraprofundizar internamente la democracia. Aquí se discutió eltema de las cuotas por género como medidas de acciónafirmativa y, por supuesto, mientras algún representante deun partido político evaluó muy positivamente a su partido,otros fueron críticos con sus propios partidos sosteniendo lanecesidad de ir más lejos. En todo caso, habría un acuerdoamplio en la necesidad de crear, donde no hay, y fortalecer,donde ya existen, mecanismos de inclusión de jóvenes en ladirección de los partidos y en los puestos de elecciónpopular.

Al partir de una visión jurídica de la democratizacióninterna de los partidos, aquí volvió a surgir el tema sobre elalcance de la normatividad, de las regulaciones externas a lospropios partidos. Por una parte, demasiada regulación puededesembocar en su no acatamiento. Por otra parte, mucharegulación externa puede sofocar la vida interna de lospartidos y atentar contra su eficacia política, medida a travésde los resultados electorales. Los temas del equilibrio entreregulación externa e interna, y el compromiso con unosvalores democráticos fue recurrente al abordar este asunto.

Entre los beneficios que los participantes veían quepodría generar la democratización interna (como respuesta al¿para qué democratizar?) se mencionó el procesamientoordenado y pacífico de los conflictos y pugnas dentro de lospartidos y evitar el caudillismo o permanencia de liderazgospersonales ejerciendo el control del funcionamiento internode los partidos. Vale decir que este es uno de los fenómenosque más repugnan a la opinión pública y que se haconsiderado como causa del desprestigio del que gozan lospolíticos y sus partidos. En este sentido, en una de las mesasse valoró la profundización de la democratización interna de

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los partidos como una ventana de oportunidad nosuficientemente valorada y explotada por los propiospartidos. Se argumentó que tanto en el mediano como en ellargo plazo, la democratización podría representarles unaespecie de activo político por cuanto la ciudadanía percibiríauna congruencia partidista entre su discurso democráticohacia fuera y su práctica política hacia dentro.

Por supuesto, en los grupos también se reconoció queavanzar en esta dimensión no es fácil, requiere vencerresistencias especialmente de la dirigencia partidista. Vistaasí, la democratización se concibe más como un desafío alcual vale la pena apostar energías y donde, una vez más,confluyen esfuerzos de los propios partidos (dirigencia ymilitancia), de los organismos y autoridades electorales y deorganizaciones de la sociedad civil interesadas en fortalecera los partidos como instrumentos políticos necesarios para elbuen funcionamiento de la democracia en México. El trabajoen educación y capacitación fue considerado no soloimportante sino urgente y como un espacio donde lacooperación internacional tendría mucho que aportar,siempre y cuando sea canalizada o coordinada, al menos, através del IFE.

Al vincularse más directamente este tema con el ejerciciodel poder dentro de los partidos, comparado con laasociación que se hace en el eje de institucionalización conla misma finalidad, las divergencias en cuanto al grado ycualidad de las reglas a aplicar se pusieron pronto demanifiesto. Llegando a hablar incluso de “modelos dedemocracia interna en los partidos”. Esto estaría expresandoel deseo de un amplio margen de autorregulación que deberíaotorgársele a los partidos en esta materia. Probablemente unaregulación externa que uniformizara u homogeneizara a lospartidos en cuanto al tipo de estructura e instancias quedebería existir en su interior, encontraría un nivel de rechazoimportante.

Es importante notar también que aunque deseable, lademocratización interna no es un imperativo para los






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partidos. Incluso se considera que puede entrar encompetencia con la eficacia electoral y atentar contra lamisma. De qué sirve un partido democrático, se argumentó,si no tiene eficacia electoral. Si no logra esa meta que esfundamental para todo partido: ganar elecciones.

Una buena práctica señalada en esta dimensión fue la noreelección al interior de los partidos porque ello favorece lacirculación de máximos dirigentes y evita la tentación depermanecer en dichos puestos más allá de un tiempoprudencial. Igualmente se señaló como buena práctica quedebe fomentarse, la apertura de espacios en los ámbitos degobierno y parlamentarios para que los militantes tengan unamayor incidencia en la vida del partido.

Finalmente, se señaló también que algunos temasimportantes en cuanto a democratización pueden tenerefectos negativos para alguno de los otros ejes. Es el caso delas llamadas “cuotas” de representación. No fueron pocos losparticipantes que externaron sus dudas sobre si éstasfavorecen o no la institucionalización aunque puedan tenerun efecto positivo en materia de democratización.

c. En materia de transparenciaAunque la temática sobre transparencia no se reduce al

financiamiento, público o privado, de los partidos políticos;o a la rendición de cuentas sobre el mismo, en un primermomento (en las discusiones grupales) se la entendió en unsentido restringido: origen y usos del dinero con el que lospartidos financian las campañas electorales. Se puedeafirmar que casi entre un 80% y 90% de las intervencionesdentro de las mesas de discusión se concentró en este temacasi de manera natural y espontánea.

Como era de esperar, al igual que el enfoque ytratamiento que se dio a los otros ejes temáticos, aquítambién se enfocó en las normas, leyes y reglamentos. En suexistencia, eficacia y suficiencia. Y, por lo tanto, también seresaltó la importancia de los entes que velen por elcumplimiento de las reglas. En este sentido se enfatizó la





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participación de las instancias contraloras estatales más alláde las apropiadas instancias intrapartidarias, especialmentelos tribunales de ética.

Entre los temas que se resaltaron en materia definanciación de los partidos, además de las fuentes, estuvo elde los topes al financiamiento privado. La regulación en estamateria debe ser complementaria a la destinada a garantizarla probidad del financiamiento. Las fuentes del mismopodrían ser legítimas pero si no se pone coto a la cantidad,no solo es que se vuelven más caras las campañaselectorales, sino que se atenta contra el principio de igualdadde condiciones para la competencia electoral, sacandoventaja los partidos con más recursos. También se destacó laimportancia de considerar otras formas indirectas definanciar a los partidos, como podría ser la asignación detiempos en televisión y en otros medios. Entre estas otrasformas y el financiamiento directo debería existir unequilibrio y proporcionalidad.

Alejándose del énfasis en el financiamiento, algunosparticipantes expresaron que la transparencia era un valorque orientaba los comportamientos. Como valor fueconsiderado objeto de aprendizaje. Por lo tanto había quepromover una cultura de rendición de cuentas y una ética detransparencia entre los miembros de los partidos y entre laciudadanía en general. En este sentido, se considerófundamental el papel que tendrían que desempeñar otrasinstancias estatales como la Secretaría de Educación.

Un tema que se mencionó, y que puede ser objeto depolémica, es la participación de la cooperación internacionalen la promoción de la transparencia. La polémica aparece notanto en cuanto a su papel en educación, capacitación yformación en materia de rendición de cuentas y control delfinanciamiento; sino en materia de observación electoral.Algunos de los participantes se mostraron celosos en esteasunto planteando que es México el que podría ser promotorde su experiencia en otros contextos. La cooperacióninternacional podría contribuir con el IFE en proveer






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información sobre algunos procedimientos, mecanismos yfiguras auto-regulatorias para favorecer la transparencia enlos partidos políticos. Debería buscarse fortalecer a losorganismos internos de control en materia de uso y manejode recursos, y en el desarrollo de facultades que prevenganlos comportamientos ilícitos dentro de los partidos.

El fomento de actitudes y comportamientos preventivosdebe tener un asidero legal. La responsabilidad debe caer nosolo en instancias partidarias sino extrapartidarias también.En ambas, debe fijarse responsabilidad a quienes detectandofallas, o anomalías e irregularidades en el origen y uso de losrecursos del partido, no las hagan del conocimiento de losdirigentes partidistas, de los tribunales partidarios, o de lasinstancias estatales correspondientes. Esta es una materiaque debería incluirse también en los estatutos de los partidos.

En la plenaria correspondiente a este eje temático seabordaron unos temas adicionales cuando se entiende latransparencia en un sentido más amplio que el reducido a lasfinanzas de los partidos. En primer lugar se planteó lanecesidad de incluir dentro de la transparencia las relacionesentre dirigencia y militantes. En este sentido, se enfocó en lanecesidad que esas relaciones expresen un funcionamientotransparente en el ámbito interno de los partidos. Porejemplo, que haya claridad en cuanto a los procesos de tomade decisiones que afectan el funcionamiento de los partidos,o decisiones sobre preferencias en políticas públicas,alianzas con otros partidos, etc. Pero también se debe incluirla transparencia en los procesos disciplinarios que tienenlugar dentro de los partidos.

El otro tema que al plantearse acaparó la mayor parte dela plenaria estaba relacionado con el papel de los medios decomunicación en el fomento de la transparencia y de unacompetencia equitativa entre los partidos. Lo que secuestionó fue, por un lado, el alto costo que están teniendolas campañas electorales y, por otro lado, que el dinero parasufragar ese costo beneficie especialmente a dos empresas detelevisión. Se planteó que si los partidos son entes de interés

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público, debe haber una mayor preocupación por escrutarclaramente el uso que se hace de los fondos públicos quereciben los partidos.

Acciones encaminadas a este fin podrían sacar a luz si losmedios de comunicación (la televisión en particular)promueven la transparencia o si “juegan un doble estándar”;es decir, que el mismo medio que denuncia falta detransparencia en los partidos sea el mismo que recibegrandes ganancias cuando algún partido sobrepasa los topesestablecidos a las campañas. Una mayor discusión de estepunto fue demandada pero llevándola a cabo en el senolegislativo y con mayor participación de la Secretaría deGobernación u otro organismo responsable.5. Prioridades de trabajo identificadas

En cuanto a prioridades de trabajo identificadas se podríahacer una distinción en términos temporales. Para el cortoplazo se insistió varias veces en la importancia que tuvo estetaller para los participantes. Éstos expresaron que repetir estaexperiencia en los Estados de la Federación sería beneficiososobre todo para los militantes y dirigentes de los partidosfuera del Distrito Federal. Explícitamente se solicitó al IFEpara que conjuntamente con CAPEL se pudieran realizartalleres similares en otras zonas del país.

Por otra parte se señaló la necesidad de revisar el marconormativo legal o estatutario. Se consideró que en todos loscasos hay posibilidades de mejora. Para contribuir a esteproceso el intercambio de experiencias y estudios realizadosen otros contextos sería de gran ayuda y facilitaría que elmarco normativo resultara más funcional y adecuado.

Entre las acciones a mediano plazo, a las cuales se lesconsidera de mucha importancia, están las relacionadas conla educación, capacitación y formación. Ello a dos niveles:por un lado, programas dirigidos a la ciudadanía en generaly, por otro lado, a la militancia de los partidos en particular.Los contenidos de estas acciones serían, por un lado, envalores democráticos, y por otro lado, en desarrollo de






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capacidades de gestión para la vida interna de los partidos ypara su desempeño en los ámbitos gubernamentales ylegislativos. Evidentemente se trata de un ámbito de tareasen el que confluyen diversos esfuerzos y actores. Entre elloslos partidos, los organismos electorales, la cooperacióninternacional y, especialmente para el caso de educacióncívica generalizada, la Secretaría de Gobernación.

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Conclusión general:lecciones aprendidas

José ThompsonCon la colaboración de Rotsay Rosales y

Ricardo ValverdeLos cuatro talleres organizados por el IIDH/CAPEL

permitieron cumplir con uno de los objetivos fundamentalesde su estrategia Hacia el fortalecimiento de los partidospolíticos en América Latina: vislumbrar horizontes para laacción futura a partir de las recomendaciones, sugerencias yprioridades planteadas por los mismos partidos políticos. Laparticipación crítica y propositiva de los org a n i s m o selectorales, del sector académico y de otros sectoresinteresados en la promoción de la democracia representó unindudable “valor agregado” en la consecución de esteobjetivo.

De manera adicional a la revisión teórica y empírica quesuponía someter a discusión el planteamiento conceptual delproyecto, en los talleres regionales se evidenciaron una seriede temas relevantes para la acción y el trabajo estratégico enel corto, mediano y largo plazo. Por eso, esta conclusióngeneral se entiende como un conjunto de “leccionesaprendidas” imprescindibles para el mejoramiento veniderode y con los partidos políticos en los sistemas democráticosde América Latina.

Tal y como se anticipó en la Introducción, se corroboraque, en general, los partidos políticos están de acuerdo enque su situación puede considerarse como “crítica”. Pero

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más que una visión negativa o pesimista al respecto, estodebe servir como una oportunidad o aliciente para adaptarsea nuevas situaciones y modernizarse: elementos indis-pensables para su propio fortalecimiento y para suindispensable rol en las sociedades contemporáneas.

En la actualidad y de manera progresiva, cuando se hablade fortalecimiento de partidos políticos, parecieraestablecerse una suerte de “lenguaje común”. Los temascentrales abordados en los talleres y en otros procesos deconsulta realizados por el IIDH/CAPEL, muestran que la“democracia interna” en general, y en particular lasdimensiones de democratización, institucionalización ytransparencia, son ejes recurrentes e importantes en la visióny en el discurso de otros actores no partidarios en los paíseslatinoamericanos.

No obstante lo anterior, es evidente que existe una brechagrande entre el análisis y la práctica cuando se trata dereformas, modernización y apertura de partidos políticos.Esta distancia entre discurso y acción no es simple resultadode falta de voluntad o decisión, sino que es producto tambiénde falta de conocimiento y la consecuente incertidumbre quegenera no tener claridad en las vías de implementación.

De las conclusiones de los talleres, se observa que unnúmero muy significativo de los dirigentes partidariosmantienen temores ante la incertidumbre que puedenprovocar en la unidad y la institucionalidad de los partidos,la introducción de cambios orientados a lograr mayoresniveles de democratización y transparencia.

De acuerdo con lo anterior, se percibe como hay anuenciapara desarrollar la estrategia de fortalecimiento, sinembargo, persisten dificultades y posibles resistencias antelos posibles cambios que ella implica.

Las dinámicas favorables a los procesos de cambio y losobstáculos que enfrentan, son constantes históricamenteobservables –con distinta intensidad– en toda sociedad yépoca, situación no desconocida por el IIDH/CAPEL.

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Empero, los talleres regionales sugirieron un amplio espaciode posibilidades de trabajo que, dichosamente, rebasaron lasexpectativas originales de esta etapa de la estrategia.

Al entender el riesgo de no mencionar algunas accionesapuntadas en los talleres para la búsqueda del forta-lecimiento de los partidos políticos latinoamericanos, sequiere destacar en esta conclusión seis líneas generales detrabajo, consideradas como prioritarias: 1. Sistematización y análisis de la normativa vigente (sea

que exista legislación propiamente reguladora de lospartidos o no), intercambio para su mejoramiento ypropuestas para su reforma.

2. Investigaciones complementarias y puntuales sobretemas específicos que superen el diagnóstico generalsobre la “crisis”.

3. Generación de espacios de encuentro con otros sectores yactores, para fomentar el diálogo, la mutua comprensióny cooperación.

4. Capacitación en distintos niveles, desde el impulso dedirigencia joven hasta la implantación de nuevasdestrezas acordes con los estándares de democratizacióny transparencia.

5. Impulso a mecanismos de información especializada y ala creación de redes cibernéticas e informales entrepolíticos.

6. Asesoría y espacios de intercambio para la “reingeniería”de partidos políticos: v. gr.: reestructura, reforma interna,modernización estructural y de procedimientos.Estas líneas de trabajo son congruentes, además, con los

resultados obtenidos en el proceso ampliado de ejecución deotras investigaciones, debates, consultas, contribucionesacadémicas, validación de resultados, contacto directo conpolíticos y estudiosos, que se han desarrollado como parte dela estrategia en su conjunto. Una articulación general de





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estos resultados se presenta a continuación como corolariode esta publicación, pero debe considerarse, sobre todo,como un paso más en la continuación del fortalecimiento delos partidos políticos latinoamericanos.Algunas lecciones preliminares

1. La “crisis de los partidos”, si es tal, debe serun punto de partida, no un punto de llegada En los talleres regionales con los partidos se estimócomo deseable que una plataforma de acción para elfortalecimiento supere las visiones negativas sobre lacondición actual de los partidos y el pesimismo sobresus posibilidades futuras de mejoramiento.Se reconoce que los partidos políticos confrontanserios problemas de credibilidad y muchos de susdirigentes coinciden con que puede hablarse inclusode una “crisis”, aunque se trate quizá solamente deuna transición que pasa por un momento crítico. Perono es conveniente proseguir recurrentementeexplicando las razones de la actual coyuntura,descomponiéndola en análisis cada vez más finos ysometiendo a los partidos a interminables diagnósticosy a debates doctrinarios acerca de la naturaleza de lospartidos y cómo sus funciones están en abiertocuestionamiento. De continuar prevaleciendo el“panteísmo” sobre los partidos, en éstos difícilmentese hallarán esfuerzos para colaborar con quienes lesauguran su debilitamiento y eventual extinción.Se considera que los innumerables diagnósticos sobrela “crisis” han estimulado que los partidos sean mássensibles al cambio y más receptivos a los planes parasu fortalecimiento. Pero superar la condición actualsignifica hacer buen uso de la amplia informaciónexistente y complementarla con aproximaciones máspropositivas. Esto implica constituir trabajos máscomplejos CON los partidos y no solamente SOBRElos partidos políticos.






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2. Transformar las relaciones conflictivasde los partidos con los medios decomunicación y con las organizacionesde la sociedad civil (OSC)Las percepciones de los partidos políticos han idocambiando de manera positiva respecto de otrosactores sociales y políticos. Un buen ejemplo de estatransformación halagüeña se ha dado con losorganismos electorales. No obstante, no siempre es este el caso cuando se tratade los medios de comunicación y las organizacionesde la sociedad civil. Los dirigentes partidariosperciben –quizá no sin razón–, que tanto los medioscomo las OSC obtienen beneficios y ocupan espaciospolíticos propios mediante el sistemático “descrédito”de los partidos.Un campo donde se manifiestan las tensiones entrepartidos, medios y OSC, es precisamente, en el que serefiere a la aplicación de los principios dedemocratización y transparencia. Los partidossostienen que los estándares mínimos que se lesexigen en estos temas no son puestos en práctica en lavida de los otros actores sociales y políticos. Porejemplo, cuando se publican noticias referentes a losgastos en propaganda para una campaña electoral, losmedios que denuncian excesos en los topes legalesomiten referirse –sin problema ético alguno– a lasganancias que obtuvieron con esa situación.Sin embargo, en algunos de los temas que tienen quever con la democratización y la transparencia, losmismos partidos políticos reconocen que los medios ylas OSC tienen experiencias valiosas en lainvestigación y la denuncia y que son aliadosimportantes en la transformación real de lasagrupaciones políticas.La relación conflictiva no va a desaparecer por símisma. Hay que asumirla y trabajar en la





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identificación de temas comunes que bajen el perfil delas discrepancias entre estos tres actores de la vidapolítica, o que ayuden a la sensibilización recíprocasobre los papeles de cada uno en una sociedaddemocrática. Los partidos, de su lado, insisten en lanecesidad de que el ciudadano se eduque en cuanto aqué caracteriza la vida partidaria, cuál es la función ysentido de los partidos políticos y por qué su aporte esfundamental para la democracia, de modo que tengansu propio criterio informado en torno a los avances oretrocesos de los partidos.Es importante considerar que, más allá de laspercepciones de amenaza, los partidos políticos nohan sido “sustituidos” en esencia en ningunademocracia funcional contemporánea. Por lo tanto, esnecesario trabajar en el sentido de que cada sectorcomprenda el papel que debe cumplir en lasdemocracias latinoamericanas y complementaresfuerzos en la búsqueda de un beneficio compartidoy, consecuentemente, en la búsqueda de un biencomún para toda la sociedad.

3. Un espacio para otros actores y para lacooperación internacionalComo ya se mencionó, los dirigentes de los partidos,en su mayoría, continúan responsabilizando a “actoresexternos” de ser partícipes de una campañasistemática para debilitar su imagen. Sin embargo,sería injusto no reconocer que en las actividadesrecientes con el IIDH/CAPEL y en las respectivasinvestigaciones, se revela que los partidos admitencada vez más y con mejor disposición que el reto de sufortalecimiento tiene que ver con la actuación de otrosy que no es solamente un “tema interno”.Al respecto, el papel coadyuvante que tiene lacooperación internacional también está siendovalorado como positivo de manera progresiva. Esto esun tema importante porque además proporciona





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legitimidad y viabilidad a los planes que las agenciasinternacionales proponen en esta materia.No hace mucho tiempo, se consideraba que la cuestiónde los partidos políticos en general podía escapar, porsu naturaleza, de los mandatos de la cooperacióninternacional, salvo las agendas de las internacionalespartidarias. Ahora, parece haberse superado estalimitante y los partidos, aunque con dudas, estándispuestos a participar en planes de fortalecimiento dedistinto tipo, con el apoyo abierto de la cooperacióninternacional.Esta tercera “lección aprendida” muestra cómomediante la promoción de intercambio permanenteentre la información producida por los diversosactores, el estímulo al encuentro y el diálogo, y lacomplementación de labores propias de mejoramientofuncional y organizacional, pueden encontrarse“ventanas de oportunidad” y sinergias indispensablespara el fortalecimiento de los partidos políticos y delas democracias latinoamericanas.

4. Necesidad de abordaje desde variosángulos. El aporte de la academia yde los organismos electoralesLa inclusión de otros actores y el complemento deesfuerzos suponen la participación de, al menos, otrosdos actores claves que trabajan por la profundizaciónde la democracia. Los sectores académicos y loso rganismos electorales son dos actores querápidamente pueden ser activados sin que se generendemasiadas susceptibilidades al interior de lospartidos.En principio, la estrategia en esta materia parececonfigurarse cada vez más como una acción al menosdoble en su enfoque: al interno de los partidospolíticos y desde afuera, como ellos mismos lo hanmencionado. En el segundo ámbito, la existencia de





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los partidos en la sociedad en general y en el marcodel sistema electoral permite prever formas de trabajoque hagan más factible el cambio y producir fuerzasconcurrentes que lo hagan más probable.

5. Factibilidad y dificultadEn relación directa con la cooperación para elfortalecimiento y la democratización de los partidospolíticos, se advirtió en los talleres regionales que, noobstante las oportunidades para complementaresfuerzos y labores, este no es un terreno exento dedificultades y debe haber un análisis mesurado decómo avanzar en la factibilidad sin desconocer losobstáculos.Entre las dificultades, hay algunas que más queobstaculizar el trabajo, obligan a seguir determinadasmodalidades de acción. Por ejemplo, la necesidad deevitar el enfoque o aún la percepción de que hay untrabajo sesgado hacia un partido o un grupo departidos determinados, implica que los planes detrabajo deban estar abiertos a una pluralidad defuerzas políticas y que deba haber una campaña previapara que los diferentes partidos se vean integrados aesta línea de acción. En síntesis, se trata de facilitar laaprobación o legitimidad de estos esfuerzos, medianteuna estrategia “incluyente” para todos los partidosdemocráticos que deseen participar.Otra dificultad es que los partidos políticos estánacostumbrados a valorar su éxito y mejoramientoexclusivamente en términos electorales, y algunas delas medidas que buscan democratizar los partidos sonpercibidas como muy costosas en términos de lacontienda electoral, al menos en un primer momento.Esto nos acerca a uno de los dilemas más agudos enesta materia, ¿cómo conciliar la necesidad de éxitoelectoral con la reestructuración interna y el cambio?Más aun, ¿se convertirán los temas de la demo-

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cratización interna y la transparencia en factores clavepara definir el voto de los electores? Sólo el tiempopermitirá avanzar en la conciliación de estos dilemas.

6. Las dimensiones y ejes temáticos sontransversales y complementarios para elfortalecimiento, pero son percibidos condificultad por los partidosLas deliberaciones en los talleres muestran que eltránsito de la institucionalización, a la democra-tización y a la transparencia conlleva dificultades, nosolamente para comprenderlas conceptualmente, sinoademás para lograr una articulación estratégica entreellas de cara a las decisiones y acciones que lospartidos deben tomar.La profundidad de los conceptos y la facilidad de losconsensos se empiezan a perder conforme se pasa deunos terrenos a otros en las discusiones de los talleres.En general, puede verse cómo los partidos se tornanprogresivamente más defensivos, menos cómodos osintiéndose más “inexpertos”. Esta “lección” revelaque la estrategia a seguir requiere enfatizar el vínculode los asuntos más “externos” (transparencia) con losmás “internos” (institucionalización), de manera quelos partidos perciban que el cambio puede traerdificultades pero también oportunidades de com-plemento.Alcanzar este objetivo dependerá del convencimientogenuino que logren los partidos. En la perspectiva delIIDH/CAPEL, el fortalecimiento de los partidospolíticos supone contribuir al mejoramiento departidos políticos con disposiciones “democráticas” yprogresistas. Detrás de nuestra estrategia está laconvicción de que se necesitan partidos políticos mássólidos, pero también más democráticos y mástransparentes. Esto es, hacer que la democratización yla transparencia vayan de la mano con la búsqueda deestructuras y procedimientos funcionales y eficaces.






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Aspiramos a producir un cambio, convencidos de quela democratización y la transparencia son valores cuyaadopción merece ser apoyada y no solamente entre lospartidos políticos. Las frustraciones más grandespueden venir sobre todo si coyunturalmente lospartidos perciben que una medida determinada en unárea puede traerles efectos secundarios nocivos para lacontienda electoral. Por eso, es recomendable que lasmedidas propuestas se vean como un complejoentramado y no como recetas aisladas. Esta visión delI I D H / C A P E L se subrayó en los talleres y debereforzarse en las actividades y acciones venideras.

7. Puntos de refuerzo y de tensiónSuperar las dificultades para transitar entre áreas yejes temáticos y reconocer su transversalidad ycomplementariedad, requiere identificar sus puntos deintersección.Al respecto, en los talleres se evidenció la necesidadde advertir que el efecto positivo en un campo puedeimplicar un efecto considerado como negativo en otro;y en sentido inverso, algunas medidas planeadas parafortalecer un campo de acción, pueden tenerconsecuencias positivas en otro. La aplicación de lasprimeras merece cuidadosa atención. La puesta enpráctica de las segundas debería estimularse. Los dosejemplos siguientes pueden ilustrar mejor esta idea.Las investigaciones efectuadas recientementesugieren que una de las medidas preferidas en losúltimos años para promover la democratización de lospartidos políticos es la elección directa y abierta parala designación de candidatos. No obstante, se valoraque puede tener efectos negativos sobre lainstitucionalidad partidaria, en la medida en quepromueve disidencias y fragmenta su unidad. Aunquees importante que los partidos políticos realicenelecciones directas para la selección de sus

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autoridades internas y sus candidaturas, pareciera queestas elecciones directas no deberían ser nece-sariamente abiertas a toda la ciudadanía o, al menos, iracompañadas de medidas compensatorias de susefectos secundarios.Por otra parte, y con efectos positivos, la existencia yfuncionamiento de órganos internos de control y delegalidad en los partidos es un punto de convergenciaentre la institucionalidad, la democratización (controlsobre cumplimiento de “cuotas” o mecanismosafirmativos) y la transparencia (conocimiento ampliode las reglas vigentes en la agrupación política).De acuerdo con lo anterior, parece que las accionesmás oportunas y sólidas son aquellas que privilegienlos puntos de refuerzo y evitar en la medida de loposible los puntos de tensión. Debe recordarse, sinembargo, que no siempre hay claridad por anticipadoen cuanto a efectos secundarios y por ello, esespecialmente valioso documentar y sistematizar lainformación y que se vaya produciendo en losdiversos proyectos que buscan el fortalecimiento delos partidos políticos. La definición de indicadorespuntuales que permitan evaluar los aspectos negativosy positivos de estas experiencias es, sin duda,indispensable para tener mejores elementos de juicioen la toma de decisiones.

8. Agentes multiplicadores y focos deresistenciaLos partidos políticos democráticos son, pordefinición, estructuras no monolíticas, plurales yproclives al encuentro de posiciones muchas vecesencontradas. Obviamente, hay agentes multipli-cadores de cambio y hay focos de resistencia, como entoda empresa humana que busque la transformación.Esto lo revelan los resultados obtenidos en los talleresregionales, subrayándose como percepción, que las






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dirigencias y “cúpulas” partidarias son el principalfoco de resistencia, debido a que la democratizacióninterna y la apertura que generan los esquemas detransparencia, pueden representar signos de “pérdidade poder” o de control.Si los focos de poder se oponen al cambio, lo másprobable es que los primeros intentos por producirresultados topen con serias dificultades. Obviar estefactor puede ser tan negativo como el desconocer elvalor de los agentes multiplicadores de cambio. Estasituación implica que los programas que se pongan enmarcha deben incluir un componente de sensibili-zación y toma de conciencia, sobre todo si se quiereque tengan efectos positivos en el corto y medianoplazo.

9. La capacitación es esencial pero no excluyeotras laboresEl espacio para la capacitación fue planteado demanera recurrente en los talleres regionales. Esevidente que el cambio no se puede producirsolamente con conocimientos o actitudes y por lotanto debe incluir un componente de desarrollo dedestrezas de tipo diverso. Es decir, la capacitación esimportante, relevante y necesaria, pero debecomplementarse con otras labores.Con frecuencia se enfatiza la capacitación porque seconsidera que es un abordaje menos “invasivo” quelos otros. En ocasiones se la plantea porque es unarespuesta “adecuada”, bien recibida pero que noinvolucra compromiso interno con el cambio. Aveces, en fin, porque hay algunos que creen quesolamente hay un desfase de los partidos políticosrespecto de otras entidades mejor “preparadas” y locierto es que hay mucho más que eso: hay problemasde voluntad o de convicción, hay factores externosque propician u obstaculizan el cambio, a veces

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persiste la necesidad de construir y compartir nuevosparámetros éticos. Sin embargo, hay que tener cuidado de no dedicartodos los esfuerzos a la capacitación. Hay que sercreativos generando propuestas acerca de cómotrabajar en el fortalecimiento de partidos políticos,abrir espacios para la capacitación, pero también parala asistencia técnica, para el cambio acompañado, parael rediseño y la reingeniería, para el hábil análisis delas reglas del juego y su cumplimiento efectivo.

1 0 .Las buenas prácticas son otro valiosoelemento de juicio; no un modeloincuestionableUna lectura dogmática de los estudios comparados enCiencias Sociales y Jurídicas puede producir un efectono deseable: tomar los ejemplos de otros contextossocio-históricos y político-culturales como rígidosesquemas de proceder.No se quiere minusvalorar el ejercicio de recopilacióny difusión de “buenas prácticas” desarrolladas en laexperiencia misma de los partidos políticos, con altopotencial para ser replicadas en otros partidos y enotros países. Los hallazgos de las investigacionesapuntan, sin embargo, a advertir que las “recetas” o“modelos” no son frecuentes porque las medidas quelas componen dependen ineludiblemente de otrosfactores sistémicos internos y externos.Además, los partidos, como entidades sociales queson, tienden a generar realidades paralelas: la de suregulación normativa y la de su práctica efectiva. Unefecto en la primera sin consecuencias para la segundaes poco más que un ejercicio retórico.Lo anterior no es óbice para resaltar que sí seidentifican avances en campos enteros cuya accióncombinada conduce a un partido más por las rutas de






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la democratización y de la transparencia: unaestructura mínima y funcional, reglas internas claras yadoptadas con convicción, órganos eficaces en elmanejo de los asuntos internos, capacitación que vayade la mano con acciones en el ámbito externo y conconcientización de los mandos a todo nivel, sonalgunos de los elementos que cabe mencionar.Sin embargo, donde mayor acervo de informaciónpuede encontrarse radica en la detención de “malasprácticas”, abundantes demostraciones de ensayos malplaneados o mal ejecutados, planteamientos equivo-cados de principio y medidas cosméticas sin vocaciónreal de cambio. Al respecto, el intercambio sincero yautocrítico promovido en los talleres regionalesaugura que, al menos, muchas experiencias negativasen los partidos de América Latina, no deben emularse.

Como nota final de esta publicación, debe recordarse queeste texto es un aporte más e indispensable dentro de unaestrategia más amplia y sistémica. Integra una serie deinvestigaciones y resultados concretos de consultasregionales que el IIDH/CAPEL ha desarrollado, comoproceso acumulativo y progresivo, para el fortalecimiento delos partidos políticos en América Latina. Las otraspublicaciones que complementan los resultados de estostalleres regionales y que ofrecen por lo tanto una visiónarticulada de esta estrategia pueden accederse en la páginaweb del IIDH/CAPEL, www.iidh.ed.cr/capel.

El avance alcanzado hasta ahora en la búsqueda delfortalecimiento de los partidos políticos latinoamericanos yla profundización democrática es, a juicio del IIDH/CAPEL,promisorio. Es un punto de partida más que un punto dellegada. Es un paso en firme que deberá consolidarsemediante el trabajo sostenido con los partidos políticos.

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