Adaptación o desadaptación en la gobernanza portuaria: casos de América Latina vs Europa meridional

Fernando González Laxe laxe@udc.es Dpto. Economía Aplicada I, Universidad de A Coruña Ricardo J. Sánchez Ricardo.SANCHEZ@cepal.org División de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL, Naciones Unidas Lorena García Alonso lorena@uniovi.es Dpto. Economía Aplicada, Universidad de Oviedo Área Temática: Sesión Especial: Economía marítima y portuaria

Resumen: El transporte marítimo es una actividad globalizada, clave para el funcionamiento del comercio. Pero la mera consideración de la correspondencia entre puertos y comercio internacional ignora la existencia de una fuerte relación entre los productos exportados e importados y la actividad interior. La infraestructura portuaria está ubicada en un punto concreto del espacio cuyas características condicionan su actividad, tanto desde el punto de vista de la implementación de sus estrategias competitivas como de los tráficos a los que sirven los puertos. La eficiencia y eficacia de su accionar son dependientes de los esquemas de gobernabilidad que los rigen. Asimismo, el desarrollo de la actividad portuaria también repercute en la economía regional, por lo que la atención de la gobernanza es clave para maximización del impacto de los puertos en el desarrollo económico de su entorno. No obstante, la actividad de un puerto trasciende las fronteras regionales/nacionales en tanto aspire a formar parte de una cadena de distribución global. Conseguirlo supone un reto para las autoridades responsables de regular su actividad, y tal reto es fundamental a la hora de adaptar la gobernanza a los objetivos externos e internos.

En el caso de los puertos analizados, el modelo de gobernanza predominante es el conocido como Landlord, si bien entre ellos existen diferencias notables. Tales diferencias permiten distinguir la orientación seguida por los puertos europeos de la de los analizados en América Latina, mostrando que el ritmo de adaptación y cambio en la concepción de la gobernanza ha sido diferente, respondiendo a objetivos temporalmente distintos. El trabajo permite cuestionar la unicidad del término Landlord y su plena validez ante los nuevos retos portuarios. También, permite comprender la necesidad de la adaptación de la gobernanza a los cambios, a partir de las experiencias analizadas. El trabajo involucra a los siguientes casos: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, España, Francia, Italia, México, Perú y Portugal. 

Palabras Clave: gobernanza; sistema portuario, puertos, América Latina, Europa.

Clasificación JEL: H83; L10; L32; L50; L98; O21; R49.

1. Introducción

Este estudio trata sobre la gobernanza portuaria y los cambios de la misma de acuerdo a

las transformaciones habidas en la actividad portuaria y su inserción en las cadenas

internas y globales de la producción y el comercio. Existe una secuencia de

acontecimientos que desemboca en un modelo de gobernanza, que se inicia con una

situación que exige cambios, a los cuales se responde con una reforma, la que configura

una cierta gobernanza. Posteriormente, cuando las condiciones o los acontecimientos

alcanzan un grado de madurez suficiente, eventualmente acontece una nueva reforma

que lleva a una nueva forma de gobernanza, tal como se ilustra en el gráfico 1. Tales

cambios en las condiciones pueden estar relacionadas con los que ocurren en el

mercado, el cumplimiento de objetivos, la disponibilidad de nuevos instrumentos, la

innovación tecnológica, o la saturación física de los puertos, entre otros. El proceso de

adaptación a los cambios, sin embargo, no siempre es lineal y repetitivo, con lo cual

puede suceder que la reforma se aparte de la secuencia y obedezca a razones diferentes,

con lo cual el cambio de la gobernanza quizás no ocurra.

Gráfico 1. Condiciones, reforma portuaria y gobernanza.

Nueva filosofía degestión pública

Nuevas oportunidades de gobierno(procesos y estrategias)

Programa dereforma portuaria

Globalización del comercio

Innovación tecnológica(Buques, carga, información)

Cambios en la Gobernanza portuaria

Limitacionesfísicas

Cambios en el mercadoNuevos temas,

objetivos y herramientas

Fuente: Sánchez y Pinto (2015), adaptado de Brooks y Cullinane (2007).

Sin embargo, el concepto mismo de gobernanza debe ser analizado y puesto a discusión,

ya que se trata de un elemento común en muchos análisis del que no siempre existe una

posición unánime respecto a su significado. Por tal motivo, este trabajo comienza

haciendo una revisión del concepto de gobernanza, y del caso específico de la

gobernanza portuaria, en la sección 2. En la sección 3, se revisan los casos de 6 países

de América Latina, y en particular los procesos de reformas que condujeron a los

modelos de gobernanza vigentes en la actualidad. Similarmente, en la sección 4, se

presentan 4 casos de países de Europa Meridional. En la sección 5 se da la discusión y

se presentan algunas conclusiones del estudio.

2. El concepto de gobernanza portuaria

El concepto de gobernanza es sinónimo de buen gobierno, pero no se limita al ámbito

público, sino que puede abordarse desde dos perspectivas diferentes: el de la empresa y

el de la administración. Desde el primer punto de vista, se refiere al conjunto de normas

y estructuras aplicables en el diseño de sus estrategias; desde el segundo, al marco

impuesto a las empresas para que desarrollen su actividad (Brooks & Cullinane 2007).

En cualquier caso, por gobernanza se entiende la acción que permite coordinar la

actividad de todos los agentes implicados en el desarrollo de una actividad a través de la

imposición de un modelo de relación que influye en su rendimiento conjunto. De ahí

que según (Geiger 2009), citado en (Borges Vieira et al. 2014), un modelo de

gobernanza debe dar respuesta a tres cuestiones básicas: quién gobierna, qué gobierna y

cómo lo hace. Las respuestas a estas cuestiones aluden, respectivamente, a los que

constituyen los tres ejes de la gobernanza: su estructura, su acción y sus elementos. La

estructura se refiere al marco regulatorio; la acción, a los mecanismos de coordinación;

y los elementos, a los actores y los flujos logísticos.

En el ámbito de la gobernanza portuaria se pueden distinguir también dos niveles: el

propio del puerto y el referido a la autoridad portuaria. En el primer caso, la gobernanza

se refiere al conjunto de agentes económicos, sociales y políticos vinculados a él; en el

segundo, a la gestión corporativa, interna, del mismo (Verhoeven & Vanoutrive 2012).

Atendiendo a este último plano, la gobernanza se define a partir de la interacción entre

el organismo competente de la administración y cada autoridad portuaria, responsables

de diseñar la estructura y la estrategia del puerto teniendo en cuenta que desarrollará su

actividad en un contexto cuyos factores no siempre son controlables (Brooks & Pallis

2008). En la práctica, la gobernanza portuaria consiste en el establecimiento de un

conjunto de normas simultáneamente compatibles con el pasado de la instalación y sus

objetivos para el futuro (Brooks 2004). Siguiendo a (González-Laxe 2013), citado en

(Sanchez & Pinto 2015), los elementos fundamentales de la misma son las instituciones,

los mecanismos y los procesos.

El Banco Mundial desarrolló una guía (World Bank 2007) en la que se distinguen

cuatro modelos básicos de administración portuaria, si bien dentro de cada uno de ellos

puede haber diferencias según el estatus legal de las autoridades portuarias (Ferrari et al.

2015). Estos cuatro modelos son: servicio (service port), herramienta (tool port),

propietario (landlord) y prestación privada de servicios (private service port). Se

distinguen entre sí en función del equilibrio de fuerzas entre el sector público y el

privado en lo relativo a la propiedad y gestión de la infraestructura-superestructura, la

operativa y la prestación de servicios (para un mayor detalle de cada uno, puede leerse

también (Brooks 2004), (Brooks & Cullinane 2007) o (Debrie et al. 2013)). La elección

entre ellos depende del contexto socio-económico, la ubicación del puerto, su tráfico y

su evolución histórica (esto es, su organización, su estructura y su modelo de gestión

previos), mientras que el grado de implicación de la iniciativa privada está relacionado

con el funcionamiento del mercado de capitales y la tradición del país respecto a la

prestación de los servicios de transporte.

La gobernanza portuaria se define a partir del marco legislativo definido por el gobierno

competente, que puede ser el de la nación, el regional o incluso el local. Establecido el

marco legal, se determina el organismo supervisor de la actuación de las autoridades

portuarias, el cual puede depender a su vez del gobierno central o de niveles inferiores

de la administración pública. Cómo se configure esta agencia y el grado de autonomía

que confiera a las autoridades portuarias en el desarrollo de su actividad es un punto

clave en la definición del modelo de gobernanza portuaria, que supera la clasificación

elaborada por el Banco Mundial (Sanchez & Pinto 2015).

(Brooks & Cullinane 2007) distinguen cinco alternativas básicas de gobernanza

portuaria atendiendo al reparto entre el sector público y la iniciativa privada de la

propiedad, la responsabilidad de gestión y el control: i) propiedad, gestión y control

central; ii) propiedad central, pero gestión y control local; iii) propiedad pública, con

gestión y control por parte de una corporación; iv) propiedad pública, pero gestión

privada vía concesión; y v) propiedad, gestión y control privados.

Según (Baltazar & Brooks 2007), la distribución de las funciones portuarias y

regulatorias dentro de un mismo modelo de gobernanza puede variar de un país a otro.

No obstante, se asume que en un modelo portuario público las competencias sobre la

regulación y la propiedad de los activos recaen en la administración, al igual que para

que un modelo sea considerado privado es necesario que se produzca una transferencia

de funciones completa por parte del sector público.

La concepción de los modelos de gobernanza evoluciona espacial y temporalmente a

partir de la conjugación de aspectos tan diversos como la desregulación / descentraliza-

ción de la actividad portuaria, su gobierno corporativo, su operativa, su grado de

autonomía funcional, su proactividad, su responsabilidad en la inversión y su autonomía

financiera (véase (Verhoeven & Vanoutrive 2012)). Esta evolución se intensificó a

partir de los años 90, coincidiendo con los procesos de descentralización y

desregulación acometidos a nivel mundial en respuesta a la necesidad de aumentar la

transparencia, optimizar el gasto y buscar alternativas de financiación (Brooks 2004)1.

Otros cambios importantes que también están repercutiendo en la evolución de la

gobernanza portuaria son: i) el cambio de paradigma de los puertos como espacios a

nodos, ii) la expansión de su área de influencia, iii) la integración horizontal y vertical

de las empresas que operan en ellos y que amenazan su posición negociadora, iv) la

evolución de las prácticas de gobierno locales en pro de mayor competitividad y

eficiencia, v) la internacionalización de los agentes, o vi) la expansión de las

instalaciones portuarias, unida a su progresiva desvinculación de las ciudades que los

acogen (Vanoutrive 2012). En definitiva, se podría concluir que la evolución de los

modelos de gobernanza está condicionada por el rendimiento y el contexto económico

de los puertos (Brooks & Pallis 2008), e influido por el tamaño de la autoridad portuaria

correspondiente (Verhoeven 2011).

A menudo, las reformas en los programas de gobernanza portuaria se imponen desde el

gobierno por motivos de eficiencia, restricciones presupuestarias o simple ideología. Sin

embargo, este modo de actuación puede conllevar inconsistencias e impedir que se

alcance el resultado esperado. La consecución de un rendimiento óptimo requiere un

modelo de gobernanza adecuado al contexto y a los objetivos perseguidos. Una actidud

emprendedora puede tener más impacto sobre el rendimiento del puerto que el modelo

de gobernanza impuesto, si bien se acepta que la autoridad portuaria debe gozar de

autonomía institucional y disponer de un marco legal claramente definido en el que

poder hacer frente a sus competencias2 (Verhoeven 2009). La legitimidad de su

actuación vendrá determinada por sus resultados respecto a los problemas que debían

afrontar (Vanoutrive 2012).

Para evaluar la gobernanza (Borges Vieira et al. 2014) proponen desglosar los

componentes de sus diferentes dimensiones: la estructura, mediante su reconocimiento,

1 En el caso concreto de América Latina y el Caribe, esta evolución permite hablar de dos modelos de gobernanza diferentes: el modelo 1.0 y el 2.0 (para un mayor detalle, véase (Sanchez & Pinto 2015)). 2 Para ver en mayor detalle el posible efecto de las iniciativas legislativas en la gobernanza portuaria véase (Pallis 2007).

efectividad y evolución en el tiempo; las acciones, vía el grado de la coordinación entre

las mismas, tanto a nivel de flujos, como de agentes o de información; y los elementos,

a partir de la evolución del grado de coordinación entre ellos y la eficiencia en los flujos

y en la gestión de la información. Su hipótesis es que un modelo de gobernanza es

adecuado cuando favorece la integración de los actores y aumenta la eficiencia.

La literatura comentada reafirma la idea de que aunque la gobernanza es sinónimo de

buen gobierno, no está restringida al ámbito gubernamental.

Pese a la trascendencia de la relación entre la gobernanza-resultado, en la literatura

económica apenas se encuentran estudios que vayan más allá del análisis de la

estructura y las funciones del puerto (Borges Vieira et al. 2014). (Baltazar & Brooks

2001) sugieren que el rendimiento portuario depende del contexto en el que la

instalación desarrolle su actividad. De aquí no debe concluirse que los problemas

observados tras un proceso de descentralización se deriven necesariamente de una

configuración inadecuada del modelo, porque que la variedad de modelos de

gobernanza detectados sobrepasan los contemplados en las investigaciones iniciales

(Brooks & Pallis 2008).

Efectivamente, el objetivo último de la gobernanza portuaria es estimular el rendimiento

de la instalación a partir de la implantación de un modelo de gestión concreto. Este

modelo ha de servir para alcanzar los objetivos fijados3 (un modelo inadecuado nunca

conducirá a un rendimiento óptimo), pero la gobernanza no es el único elemento

determinante del rendimiento del puerto, vinculado también a la eficiencia y la eficacia

de las cadenas logísticas en las que esté incluido ((Brooks 2004), (Verhoeven 2011),

(Borges Vieira et al. 2014)). Además, puede ocurrir que se carezca de una política

portuaria activa, que no se haya plasmado correctamente el objetivo último de una

reforma, que simultáneamente se hayan desarrollado otras políticas con un impacto

negativo o que simplemente se haya actuado de manera equivocada (Sanchez & Pinto

2015). En realidad, el modelo de gobernanza y su rendimiento se retroalimentan:

cualquier alteración en el modelo de gobernanza afecta al rendimiento portuario, y éste

promueve reformas en el primero (Brooks & Pallis 2008).

La complejidad de la gobernanza portuaria ha ido en aumento. A lo largo de las tres

últimas décadas, e independientemente del grado de desarrollo de los países, se ha

3 Es importante tener presente que las reformas acometidas no garantizan la consecución de todos los beneficios esperados (Brooks & Pallis 2008).

producido un proceso generalizado de descentralización del sector portuario, bien

trasfiriendo competencias a niveles de administración más pequeños, bien permitiendo

la entrada del sector privado4. Asimismo, se han estandarizado las normas que afectan al

sector del transporte marítimo, los servicios se han homogeneizado, y los agentes

económicos se han ido concentrando al objeto de potenciar la generación de economías

de escala y de aglomeración. A todo esto se añade el aumento del tráfico marítimo, que

conlleva la aparición de 3 nuevos problemas a tener en cuenta en la gestión de los

puertos: i) los desequilibrios en las rutas (gestión del regreso de contenedores vacíos);

ii) la congestión de determinadas instalaciones; y iii) el incremento del gasto necesario

para abordar mejoras en infraestructura (González Laxe 2008).

En líneas generales se podría afirmar que se ha avanzado hacia modelos que adoptan las

premisas de la economía de mercado y que asumen que el tráfico tiende a concentrarse

en un número cada vez menor de instalaciones. Paralelamente, los procesos de

desregulación y descentralización acometidos han alterado el reparto de funciones entre

el sector público y el privado, pero ni los cambios habidos han sido uniformes ni han

dado lugar a un modelo predominante (Debrie et al. 2013).

La actividad portuaria ya no se limita a las 5 actividades básicas señaladas en 1992 por

la UNCTAD5, a saber: 1) la planificación del tráfico; 2) su almacenamiento; 3) las

gestiones vinculadas a su recepción y entrega; 4) la explotación del buque y 5) las

operaciones en el muelle. En efecto, como lo señalaba –entre otros– el trabajo de Drewe

& Jansen (1996), ser nodo de una cadena logística es la nueva función de los puertos.

Esto plantea nuevos retos de gobernanza a las autoridades portuarias, y del transporte en

general, porque se pretende que los puertos puedan ofrecer servicios más especializados

e integrarse en cadenas logísticas complejas tanto dentro del país como en la región y en

el mundo y, según (Verhoeven 2009) esto supone que los gestores portuarios

promuevan i) un desarrollo sostenible de la actividad; ii) la integración del puerto en

cadenas logísticas; y iii) el desarrollo de estrategias de mercado. Para (Vanoutrive

2012), los retos de la gobernanza portuaria son fundamentalmente tres. Por un lado,

considera necesario que los gestores tengan control sobre lo gobernado. En este sentido,

y en tanto el puerto ha pasado de ser un punto en el espacio a un nodo logístico, resulta

particularmente complejo ejercer control sobre una cadena que trasciende varias

4 El objetivo del desarrollo de programas de descentralización/desregulación es introducir principios de gestión propios de la iniciativa privada en el contexto portuario (Baltazar & Brooks 2007). 5 ((UNCTAD 1992), citado en (Brooks & Cullinane 2007))

jurisdicciones y que puede tener un alcance global. El segundo problema es la ausencia

de ciudadanos sobre los que ejercer la gobernabilidad y la consecuente falta de

representatividad del gobierno portuario. El tercero radica en el impacto

medioambiental de la actividad portuaria.

Pese a la coincidencia de los principales retos y objetivos a los que han de hacer frente

actualmente los puertos, las reformas acometidas varían. (Ng & Pallis 2010) llegaron a

esta conclusión tras analizar las asimetrías observadas en la gobernanza portuaria de

varios países (Corea del Sur, Holanda y Grecia), y justificaron dichas asimetrías en base

a las diferencias existentes entre ellos a nivel institucional. Observaron que el papel

asignado a los puertos variaba en consonancia con la tradición política de cada país. En

los tres casos se incluyeron en los modelos de gestión a representantes de los agentes

económicos implicados en el sector (aunque con diferente grado de compromiso), y se

concedió a los puertos mayor autonomía financiera; pero las corporaciones creadas en

Grecia y Corea del Sur continuaron subordinadas al poder político mientras que en

Holanda se orientaron más hacia el mercado. Otros autores llegaron a la misma

conclusión tras analizar el caso europeo. La heterogeneidad de la regulación portuaria

existente en el marco de la UE impide que pueda hablarse de un modelo comunitario

como tal, pese a que la gran mayoría de las instalaciones son públicas y responden a una

organización tipo landlord (véase (Verhoeven 2009) para un repaso del impacto de la

legislación comunitaria en la gobernanza portuaria).

3. La gobernanza portuaria en América Latina

Para el análisis de la gobernanza portuaria en América Latina se escogieron los casos de

Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú, dado que el volumen de tráfico

marítimo manejado por los sistemas portuarios de estos seis países supuso en 2014 el

92% total de la región (el 70% en términos de TEUS), según datos de (CEPAL n.d.). En

la tabla 1 se presenta la cronología de las principales reformas acometidas en cada uno

de los países de América Latina seleccionados, detalladas en la tabla 2. Como se puede

apreciar en ella, las principales reformas ocurrieron a inicios o mediados de los años 90

(con la excepción de Perú). Las modificaciones habidas con posterioridad no

conllevaron cambios en la gobernanza, tal como se explica en los siguientes sub-

apartados, ya que fueron más instrumentales que de objetivos.

Tabla 1. Cronología de las reformas acometidas en América Latina.

Argentina Brasil Chile Colombia México Perú

1991 Col-91

----

1993 Arg-93 Br-93 Mx-93

1994 Mx-94

----

1997 Ch-97

----

2001 Br-01

----

2003 Pr-03

2004 Pr-04

----

2007 Br-07

2008 Br-08

----

2012

Arg-12/14

Mx-12 Pr-12

2013 Br-13 Mx-13

2014 Mx-14

Fuente: los autores, sobre la base de información legislativa de los países

Tabla 2. Detalle de las reformas acometidas por país.

Reforma

Argentina Arg-93: Ley 24093. Ley Nacional de Puertos.

Arg-12/14: Reconfiguración institucional de puertos y vías navegables a nivel federal. Sin cambios en los niveles provinciales y municipales.

Brasil Br-93: Ley 8630. Nuevo marco regulatorio institucional.

Br-01: Ley 10233. Creación ANTAQ.

Br-07: Ley 11518. Creación de la Secretaría de Puertos.

Br-08: Dec. 6620. Regulación de la Ley 8630

Br-13: Ley 12815. Marco regulatorio e institucional.

Chile Ch-97: Ley 19542, Ley de Puertos.

Colombia Col-91: Ley 1/91. Ley de Puertos.

México Mx-93: Ley 19-07-1993. Ley de Puertos.

Mx-94: Creación de las Administraciones Portuarias Integrales.

Mx-12: DOF 11-06-2012. Modificación de la Ley de Puertos.

Mx-13: DOF 26-12-2013. Modificación de la Ley de Puertos.

Mx-14: DOF 23-01-2014. Modificación de la Ley de Puertos.

Perú Pr-03: Ley 27942. Ley Sistema Portuario Nacional.

Pr-04: Instalación Autoridad Portuaria Nacional.

Pr-12: Dec. Legislativo 1147. Rol. Fuerzas Armadas en agencias especializadas.

Fuente: los autores, sobre la base de información legislativa de los países.

3.1. Argentina

La cuestión de fondo en la reforma portuaria argentina de los años 90 –tal como ocurrió

en la mayoría de los países que abordaron reformas similares en aquellos años– era

pasar de mercados monopólicos estatales con tercerización de servicios a una industria

portuaria crecientemente pro-mercado y competitiva, y normalizar a las terminales y

puertos privados, que se habían desarrollado en un marco jurídico precario. En los

puertos públicos actuaban una gran cantidad de entes públicos, y también operaban

empresas privadas que se ocupaban de los servicios que no prestaba el Estado

directamente. En ellos, de manera similar a otros países de la región, se había llegado a

un bajo nivel de prestaciones portuarias tanto en términos de confiabilidad como de

eficiencia y seguridad.

El instrumento fundamental a través del cual se intentó solucionar estos problemas fue

la Ley Nacional de Puertos 24.093. Sus objetivos principales incluían una prestación de

servicios eficiente y confiable para atender las demandas del comercio, la adecuación de

los regímenes administrativos y regulatorios, la redefinición del rol del Estado Nacional

y la descentralización de la administración portuaria, y, de manera importante, una

mayor participación del sector privado. Los puertos privados asumieron una solidez

jurídica que no tenían hasta el momento, y el resto de los puertos públicos fue pasado a

la órbita de las provincias, municipios o fue declarado sujeto a privatización. Los

principales puertos públicos, con excepción de Buenos Aires, quedaron bajo el formato

institucional de los Entes Autónomos de Gestión, mientras que las provincias mantienen

otra gran cantidad de puertos, por lo general de menor envergadura. Los entes

autónomos adoptaron por lo general el funcionamiento landlord.

Las modificaciones habidas desde 2012 se refieren a la coordinación y organigrama

institucional en el nivel federal, convirtiendo al sector en un entramado de organismos

no conectados entre sí y dependientes de diferentes ministerios. El ente administrador

del puerto de Buenos Aires, por su parte, depende del Ministerio de Economía y

Finanzas Públicas (MEFP). Los entes de Gestión y puertos municipalizados y/o

provincializados quedaron tal cual estaban originalmente, bajo la órbita general de la

Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, dependiente del MEFP. El resto de las

actividades de Transporte se encuentran en la órbita del Ministerio de Interior y

Transporte (MIT). Indirectamente, también el Ministerio de Planificación Federal y

Servicios Públicos tiene incidencia. Los entes provinciales, por su parte, también tienen

dependencia del gobierno de cada una de las provincias. Con respecto a los puertos

privados de uso público, no hubo cambios (véase (Ministerio de Economía y Finanzas

Públicas de Argentina n.d.)).

3.2. Brasil

La reforma estuvo motivada por los largos periodos de falta de inversiones que

arrastraban los puertos, y con el complejo manejo administrativo que los llevó a un

nivel de marcado deterioro en las prestaciones portuarias. Antes de la reforma, los

puertos brasileños funcionaban principalmente bajo el modelo service-port (y también

tool-port en algunos casos). La reforma se inició en 1993, con los siguientes objetivos:

i) promover la inversión privada y la introducción de operadores privados que

mejoraran la eficiencia de los puertos; ii) mejorar la productividad portuaria,

liberalizando el sector y reduciendo la participación pública; iii) mejorar la

productividad laboral; iv) mejorar la provisión de servicios que permitieran ganar en

competitividad en el comercio internacional del Brasil, a través de las mejoras de la

eficiencia y la productividad portuaria; e v) involucrar a los usuarios portuarios en los

planes estratégicos de puertos y transporte marítimo y estimular la navegación costera e

interior para reducir los costos de transporte.

A tales efectos se impulsó el modelo landlord, dándose concesiones de explotación en

puertos públicos y también en terminales de uso privado (TUP). Sin embargo, a estos

últimos no se les permitía ofrecer servicios para cargas de terceros, lo que generó una

discordia y problemas regulatorios e institucionales por muchos años. En la reforma del

2008, se inició una flexibilización de estas condiciones, dándose una autorización

limitada a los TUP para que operen cargas no propias.

Las modificaciones más recientes buscaron expandir la infraestructura portuaria,

modernizar la administración de los puertos y estimular la inversión privada. Las

reformas también buscaron una mejora en las condiciones de competencia, a través de

remover barreras a la entrada de nuevos operadores. Para ello, la ley pone fin a la

distinción de larga data entre cargas propias (originalmente limitantes en el caso de los

TUP) y de terceros, como así también a las restricciones para desarrollar nuevos

terminales siempre que sean fuera de las áreas comunes del puerto. No obstante esta

importante modificación, la que aún mantiene aspectos que requieren de revisión, se

destaca que la reforma solamente buscó solucionar un problema de larga data, pero no

hacerse cargo de los nuevos desafíos de la gobernanza (véase (Booz & Company n.d.),

(Presidência da República do Brasil n.d.)).

3.3. Chile

A partir de 1960 los servicios portuarios fueron prestados por el Estado a través de la

Empresa Portuaria de Chile (Emporchi), bajo el modelo service-port. A partir de 1981,

con la sanción de la Ley 18.042 se introdujo un sistema multi-operador, de libre acceso

de empresas privadas de servicios de estiba y generales a las cargas. Posteriormente, la

Ley 18.996 aumentó la promoción al sector privado en los puertos, dejando a Emporchi

como administradora de la infraestructura y de los almacenes.

Sin embargo, el gran cambio vino en 1997 con la sanción de la Ley 19.542. Las bases

fundamentales de la reforma fueron: i) la descentralización de Emporchi en diez

empresas estatales autónomas; ii) la incorporación del sector privado a la gestión

portuaria y las inversiones; y iii) las concesiones de frentes de atraque bajo la modalidad

mono-operador, abandonando definitivamente la modalidad de multi-operador. Sobre

estas bases se comenzaron a entregar en concesión las principales instalaciones

portuarias del país siguiendo un modelo de operación landlord.

La reforma chilena puso mucho énfasis en promover dos aspectos: i) el comercio

internacional del país vía la mejora de la productividad y eficiencia de los puertos, y ii)

la competencia en las concesiones portuarias. Para ello, se impusieron límites a la

integración horizontal entre los diferentes concesionarios de las terminales y entre cada

uno de ellos con puertos privados dentro de la misma región, como restricciones a la

integración vertical. Esta restricción se acompañó con ciertas reglas que impiden el

establecimiento de condiciones discriminatorias. Esta sofisticación regulatoria, contrasta

con otras cuestiones como la confusión de roles de las empresas portuarias autónomas

como empresas y autoridad regulatoria y de control al mismo tiempo (Sanchez 2003).

Las características principales de la gobernanza portuaria actual son las siguientes:

descentralización, autonomía, regulación para la participación de privados e

instrumentos de concesión portuaria. La norma establece que cada uno de los puertos

sea operado por una empresa portuaria (EP) bajo la administración de un directorio, con

autonomía en sus decisiones. Las políticas, por su parte, están sujetas a las establecidas

por el Gobierno a través de los ministerios, plan de gestión y estratégico de cada

empresa. La designación de directores es administrada por el Sistema de Empresas

Públicas (SEP), ente público cuyos cargos de directores son de confianza del Presidente

de la República.

Los planes portuarios estratégicos a nivel nacional se desarrollan en el Ministerio de

Transporte y Telecomunicaciones, pero la gestión de las empresas portuarias está a

cargo del SEP, que tiene un rol de gobierno corporativo de aquellas. Las concesiones

portuarias son otorgadas por las EP, quienes además controlan y sancionan los

eventuales incumplimientos, conforme a los contratos de concesión suscritos (Doerr

2013).

Los proyectos de expansión y las nuevas decisiones de inversión dentro de los puertos

se rigen conforme a las decisiones de la EP y en el marco de sus respecticos planes

maestros y calendarios referenciales de inversión, los cuales son públicos, y las

inversiones de este tipo solo pueden ser abordadas por privados con contratos de

concesión. Cuando las necesidades exceden la capacidad de los antiguos puertos

públicos, los privados pueden tomar la iniciativa y el Estado también, vía Ministerio de

Obras Públicas o EP. Sin embargo, existe una contradicción formal ya que con la

sanción de la ley de 1997 el estado nacional ya no podrá construir nuevos puertos, tal

como la Ley lo establece como política pública (solo permite hacerlo vía concesión).

3.4. Colombia

La reforma de 1991 contemplaba un modelo tool-port en el cual la propiedad de los

terminales continuaba siendo del Estado, la operación de carga y descarga y demás

servicios portuarios era prestada por estibadores en un marco de competencia, y el

concesionario o Sociedad Portuaria era el encargado responsable del desarrollo e

inversión en el terminal y su mantenimiento. Sin embargo, el desarrollo de algunos

proyectos ha involucrado predios de propiedad privada que unidos a bienes del uso

público en playas y zonas de bajamar han ido generando paralelamente un modelo de

Private Port.

De igual manera, la necesidad de inversiones fuertes en equipamiento y el

aprovechamiento de las economías de escala y las eficiencias operativas ha propiciado

la desaparición de los estibadores en un marco de competencia y las mismas empresas

portuarias desarrollan los servicios portuarios directamente o por intermedio de filiales.

En sus 24 años de vigencia, no ha habido grandes modificaciones a la ley. La restricción

en materia del desarrollo de operaciones a la sociedad portuaria fue meramente

contractual, así que en estricto sentido no hubo una actualización de los marcos

jurídicos. Institucionalmente, se han producido cambios que derivaron en que la

autoridad portuaria sólo mantenga las funciones de vigilancia y control. La planeación

quedó en manos del Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de

Planeación; la reglamentación, en los diferentes viceministerios de Infraestructura y de

Transporte; la regulación económica corresponde a la Comisión de Regulación de

Servicios de Infraestructura y Transporte; y la ejecución la desarrolla la Agencia

Nacional de Infraestructura cuando es mediante APP, o el Instituto Nacional de Vías si

es por contrato de inversión pública.

Con base en la Constitución Política de 1991 Colombia posee un régimen de autonomía

territorial. Sin embargo, al considerar que la infraestructura portuaria es una estructura

estratégica nacional, trasciende los intereses locales, las Autoridades Portuarias son del

orden nacional y no hay delegación a las entidades territoriales. Con respecto al manejo

de los proyectos de expansión y las nuevas decisiones de inversión, se destaca que

principalmente el Estado ha delegado las inversiones portuarias a la iniciativa privada.

En general, la gobernanza portuaria no está asociada a la gobernanza del resto de la

cadena logística. Los marcos institucionales que rigen la gobernanza del sistema de

transporte tienen un carácter esencialmente modal (González España & Medina Mora

2015).

3.5. Perú

El actual régimen de gobernanza portuaria fue establecido en 2003, como respuesta a

graves problemas que presentaban lo puertos del país, los que llevaban más de 40 años

de retraso en inversiones portuarias, con un operador tipo service que solamente se

preocupaba por el mantenimiento correctivo de los puertos (también había prestaciones

de los servicios de manera independiente, tipo tool-port). Lo que caracterizaba por

entonces a los puertos del país era la baja confiabilidad y calidad de los servicios

portuarios.

Con la sanción de la ley 27943 y del reglamento de la ley del sistema portuario nacional

(SPN) se inició la reforma y se estableció el Plan Nacional de Desarrollo Portuario

(PNDP). Sus grandes líneas son: i) promover el fortalecimiento del marco institucional;

ii) potenciar la modernización de las infraestructuras y la conectividad; iii) fomentar la

competitividad de los servicios portuarios; iv) impulsar la integración de las actividades

logístico-portuarias de valor añadido como parte de las cadenas de suministro; e v)

integrar en el territorio de manera sostenible la relación puerto-ciudad.

La Autoridad Portuaria Nacional (APN), es el Organismo Técnico Especializado

encargado del desarrollo del SPN, dentro de los lineamientos de Política Portuaria

Nacional. Tiene atribuciones exclusivas en lo técnico normativo, y otras de carácter

ejecutivo delegables a las Autoridades Portuarias Regionales de acuerdo al PNDP, entre

ellas: i) elaborar y proponer el PNDP al Ministerio de Transporte; ii) proponer los

planes de inversión pública y las convocatorias a la inversión privada en materia de

desarrollo portuario; iii) aprobar y supervisar los expedientes técnicos de las obras de

infraestructura y las especificaciones técnicas de las maquinarias y equipos; y iv)

promover el estable-cimiento de actividades comerciales y logísticas en los recintos

portuarios, entre otras.

Las Autoridades Portuarias Regionales son órganos integrantes del SPN, que serán

establecidas en un puerto o conjunto de puertos marítimos, fluviales o lacustres. Tienen

personalidad jurídica de derecho público interno, patrimonio propio y con autonomía

técnica, económica y financiera, depende de los Gobiernos Regionales. Ejercen las

atribuciones que señalan el artículo 29 de la Ley y aquellas que le delegue la Autoridad

Portuaria Nacional, en los puertos o terminales portuarios calificados como de ámbito

regional; y comprenden los puertos de alcance regional y sus zonas de influencia, y

tienen por objeto contribuir al crecimiento económico de las regiones que involucran y

por consiguiente al desarrollo del país.

Actualmente, los puertos peruanos pueden operar bajo el modelo landlord, y la

expansión portuaria puede suceder por promoción del Estado o de la iniciativa

portuaria. Las modificaciones más importantes acometidas en los últimos años se

refieren al reforzamiento del rol de las Fuerzas Armadas del Perú, tanto en la Autoridad

Portuaria Nacional como en la Dirección de Navegación y Guardacostas (véase (Patiño

2015)).

3.6. México

Hasta 1993, en México existía un único operador de servicios portuarios: PUMEX,

Puertos Mexicanos, y no existía la posibilidad de que otra entidad fuera autorizada a

construir o explotar infraestructura portuaria. PUMEX había evidenciado problemas de

ineficiencias y baja productividad, que estaban entorpeciendo el comercio exterior del

país. El sistema portuario requería cambios profundos para coadyuvar al crecimiento de

la economía y la competitividad del comercio, promoviendo la descentralización, la

desregulación y la privatización del sector, privilegiando la eficiencia económica.

En 1993 ocurrieron dos hechos fundamentales: la disolución de PUMEX y la puesta en

marcha de la reforma, que tomó entidad jurídica con la sanción de la nueva ley de

Puertos. Los principios de la Ley son los siguientes: i) creación de una administración

descentralizada (API) en cada puerto o grupo de ellos para promover la participación de

la inversión privada en los puertos y ser depositarias, por concesión, de las funciones de

administración, construcción, operación y prestación de servicios que hasta entonces

habían sido realizadas por el Gobierno Federal; ii) fomento de la competencia con la

libre entrada de empresas en la operación de terminales y la prestación de servicios que

garanticen gestiones satisfactorias de calidad, seguridad y permanencia; iii)

simplificación de la regulación y coordinación de las distintas autoridades; iv)

aplicación de regulaciones, cuando corresponda, para evitar prácticas desleales o

monopólicas.

La forma de organización portuaria establecida para México es del tipo landlord; se

transfirió a los particulares la prestación de los servicios portuarios tales como las

maniobras, almacenaje, remolque, pilotaje, lanchaje, amarre, y otros servicios. En el

caso de los inmuebles, el Estado concesiona a las API6, por un periodo determinado, la

administración de terrenos, muelles, patios, almacenes, cobertizos, señalamiento

marítimo, obras de protección y éstas a su vez pueden cederlos a particulares,

contratando con terceros la operación de terminales e instalaciones portuarias, mediante

una cesión de derechos para el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes

concesionados, como también contratar con terceros la prestación de servicios

portuarios.

La ley delimita las funciones de la administración y de la autoridad, y se fijaron reglas

claras de asignación de concesiones y de aprobación de las propuestas del sector

privado, incluyendo tiempos de respuesta. El Gobierno Federal actúa como máxima

autoridad portuaria, a través de la Secretaría de Comunicación y Transporte. En los

casos en que no exista competencia, entonces puede fijar tarifas máximas.

Las modificaciones a la ley de puertos del 93 se concentraron entre 2012 y 2014.

Principalmente, buscaron perfeccionar los mecanismos de concesiones, de participación

del sector privado, de los planes de desarrollo portuario y de la protección marítima y

portuaria. En resumen, estas modificaciones se refieren a los siguientes aspectos

principales: i) la definición de las terminales públicas y de uso particular; ii) las

prórrogas para los inversionistas; iii) los comités de planeación portuaria; y iv) la

ampliación de las terminales portuarias que existen actualmente (véase (México n.d.)).

Las modificaciones profundizan la orientación original de la ley, en búsqueda de

eficiencia, libre competencia y, en menor medida, perfeccionando los organismos de

gobernanza.

6 Las APIS son empresas comerciales de propiedad pública, que administran los puertos, y en su manejo participan representantes de los estados, municipios y privados.

4. La gobernanza portuaria en la Europa meridional

Tal como se ha comentado anteriormente, no existe un modelo portuario común dentro

del ámbito comunitario. No obstante, es posible identificar una serie de características

que permiten distinguir un patrón común en las reformas habidas dentro de la UE: el

reparto de roles entre la administración pública y el sector privado tiende a responder a

la separación entre la infraestructura y la superestructura, de manera que la primera

suele financiarse con fondos públicos y la segunda vía privada. Esta separación de

funciones entre el sector público, encargado eminentemente de regular la actividad, y el

privado, responsable de la operativa portuaria, sitúa a las autoridades portuarias en una

posición intermedia que las obliga a redefinir su papel en cada caso, si bien su función

tiende a ser siempre la misma en líneas generales: coordinación de la actividad

portuaria, supervisión de su eficiencia, gestión del suelo y planificación y previsión de

la demanda. Asimismo, se observa una tendencia generalizada a liberalizar los servicios

de transporte a través de fórmulas de concesión o delegación, lo que permite a los

operadores privados gestionar su actividad dentro de sus propias instalaciones y a las

autoridades portuarias organizar y regular el puerto sin necesidad de participar en las

actividades comerciales7 ((Debrie et al. 2013), (Ferrari et al. 2015)).

La principal diferencia observada entre los diferentes modelos europeos radica en el

papel otorgado a la administración municipal en la organización portuaria: en unos

casos constituye el principal supervisor de las autoridades portuarias, mientras en otros

es un mero miembro de los consejos de dirección. Esto provoca que la relación entre el

puerto y la ciudad que lo alberga varíe significativamente entre países. Por ejemplo, los

principales puertos alemanes están bajo la supervisión conjunta de los ayuntamientos y

sus respectivas regiones, los de los Países Bajos responden fundamentalmente ante las

autoridades municipales, y los puertos mediterráneos (españoles, franceses e italianos)

están sometidos al control del gobierno central. Consecuentemente, el papel de las

autoridades portuarias de los países del Sur se ajusta más al de regulador-promotor,

mientras que en los países de tradición hanseática asumen en mayor medida el de

facilitador de la cadena de transporte (Ferrari et al. 2015).

7 La constitución de consorcios público-privados (PPPs, public-private partnerships) en el ámbito portuario está proliferando debido a los buenos resultados que están ofreciendo, en especial en los países en desarrollo (Panayides et al. 2015). Pese a las ventajas que ofrece esta modalidad de colaboración, también entraña ciertos riesgos. En (Cabrera Escalante et al. 2015) se encuentra una revisión de los mismos basándose en la experiencia del sistema portuario español.

A diferencia de la mayoría de los trabajos dedicados al análisis de la gobernanza

portuaria, que son de carácter cualitativo, (Verhoeven & Vanoutrive 2012) realizaron un

estudio cuantitativo del tema en el ámbito de la UE. Estos autores confirmaron dos

aspectos importantes: i) que las prácticas de gobernanza varían según el tamaño del

puerto, y ii) que la diversidad de modelos existentes sigue un patrón espacial que encaja

con la subdivisión geográfica de los modelos portuarios tradicionales (hanseático -

gobernanza local-, latino -gobernanza central-, anglosajón -gobernanza independiente-),

y que no se aleja del resultante atendiendo al papel de las autoridades portuarias:

tradicional, mediador o emprendedor.

En la tabla 3 se presenta una síntesis cronológica de las principales reformas acometidas

en la Europa meridional. La mayor homogeneidad observada en dichas reformas

respecto a lo observado en América Latina permite resumir sus principales

implicaciones para cada caso en la tabla 4.

Tabla 3. Cronología de las reformas acometidas en Europa meridional.

España Francia Italia Portugal

1992 Esp-92

----

1994 It-94

----

2003 Esp-03

2004 Fr-2004

----

2008 Fr-2008

----

2010 Esp-10

----

2012 Por-2012

----

2015 It-2005

Fuente: los autores, sobre la base de información legislativa de los países.

Tabla 4. Principales aspectos de las reformas de la Tabla 3.

España Francia Italia Portugal

Objetivos y desregulación

Competitividad y posicionamiento internacional. Liberalización de los servicios portuarios. Nuevas formas de emprendimiento.

Necesidades económicas. Liberalización de las reglas aplicadas a los gestores portuarios. Implicación de la iniciativa privada.

Competitividad y logística. Disminución del peso de los servicios públicos. Mayor libertad de comercio marítimo.

Competitividad. Facilitación de la libertad comercial

Reformas del marco legal y

Descentralización con control estatal.

Descentralización con control estatal.

Descentralización con control estatal.

Descentralización con control estatal.

promoción de la autonomía portuaria

Principio de autosuficiencia y autonomía financiera. Participación de la Región y Ciudad en los órganos de gestión. Incorporación de inversión privada.

Participación de la región/ciudad y empresarios en los órganos de gestión. Incorporación de inversión privada.

Separación de las funciones de regulación y de explotación portuaria. Favorecer el poder público con voluntad de acrecentar la autonomía portuaria.

Favorecer el desarrollo de las inversiones privadas. Tendencia a la fusión de puertos.

Niveles de competencia y reducción del campo de los servicios públicos

Distinción gestión de infraestructuras, planificación, regulación y explotación de los servicios. Tránsito de service-port a landlord

Fuerte concepción del servicio público. Progresiva liberalización del régimen de servicios portuarios. Tránsito de service-port a landlord

Protección de los intereses nacionales. Control en los servicios portuarios esenciales. Tránsito de service-port a landlord.

Concepción centralista e intervencionista. Tendencia reciente a la liberalización de los servicios. Tránsito de tool-port a landlord.

Nuevo rol de las Autoridades Portuarias

Implicación en el desarrollo de las infraestructuras del hinterland. Posibilidad de participación en sociedades públicas y privadas. Visión empresarial. Desarrollo nuevos servicios y modernización de infraestructuras.

Visión estatal y concepción basada en políticas de la comunidad territorial. Desarrollo de políticas tarifarias. Desarrollo de nuevos servicios y modernización de infraestructuras.

Implicación en el desarrollo de las infraestructuras de trasporte y logísticas. Participación en sociedades públicas y privadas. Desarrollo de políticas tarifarias. Desarrollo de nuevos servicios y modernización de infraestructuras.

Visión estatal y concepción basada en políticas locales. Optimización de servicios. Desarrollo de nuevos servicios y modernización de infraestructuras.

Gobernanza Gobernanza ampliada, con presencia colectividad local/regional; y empresarial/sindical. Ente regulador Puertos del Estado.

Gobernanza abierta a los actores locales. Consejo Inter-portuario como servicio de coordinación.

Gobernanza abierta a los actores portuarios.

Gobernanza abierta a los actores portuarios. Supervisados y Coordinados por Ente estatal.

Negociación y contratación

Predominio de las concesiones.

Negociación/contratación en relaciones público/privada

Fomento de nuevas concesiones.

Rápido avance en el desarrollo de las concesiones.

Fuente: los autores, sobre la base de información legislativa de los países.

En el caso de España, el ordenamiento portuario fue modificado profundamente en los

últimos años. Comienza con la Ley 27/1992 que determina 27 AAPP, como organismo

de derecho público, operando con larga autonomía de gestión, disponiendo de

patrimonio propio. A partir de la ley de 1997 se refuerza el papel de la CCAA con sus

atribuciones de designar al presidente de la AAPP y de la mayoría del consejo de

administración.

El sistema se completa con un organismo central responsable de la coordinación de los

programas e inversiones: el Ente Puertos del Estado, dependiente del Ministerio de

Fomento. La titularidad de los puertos es del Estado.

La ley 30/2010 y el R.D.L. 3/2011 atribuye más autonomía financiera a las AAPP, así

como la flexibilidad en las tarifas a fin de ser competitivas y obligatoriedad de alcanzar

anual positiva ante las posibilidades de gestión y de concesiones en la mayor parte de

los servicios públicos.

En Francia, el sistema portuario está divido en dos grupos: los Siete grandes puertos

más importantes conforman entes públicos dotados de autonomía funcional y financiera,

y los restantes, un total de 21, poseen una categoría diferente, sometidos a entes

regionales. Este proceso de descentralización (data del año 2004) afianza el rol de las

colectividades territoriales, implicándose en las políticas de ordenación territorial.

No cabe duda que esta apuesta genera una fragmentación con los operadores y dificulta

el funcionamiento de las “reglas unitarias y armonizadoras” en el marco de las

operaciones de embarque/desembarque.

En el año 2008, el Gobierno de Francia presenta una nueva reforma en la que transfiere

a la iniciativa privada el mantenimiento y la gestión de los servicios marítimo-

portuarios.

En Italia, Antes de la Ley 84/1994, la mayor parte de los puertos (Genova, Venezia,

Trieste, Savona, Civitavecchia, Napoli, Palermo, Messina) eran entes públicos que

variaban sus denominaciones institucionales (Consorcios autonómicos, Entes

autonómicos, Proveeditoratti). Poseían la responsabilidad de administrar el área estatal,

de administrar la manutención y de gestionar y controlar las operaciones portuarias. El

modelo podría ser inscrito dentro de los Comprehensive Port Authority. La tutela

pública se imponía en todos los ámbitos.

La ley 84/1994 confirma el tránsito de Comprehensive a landlord port. Introduce el

concepto de concurrencia, superando el carácter corporativo existente hasta la fecha.

Los principales puertos se conforman como Autoridades Portuarias y la mencionada

Ley supuso un paso adelante en el proceso de modernización del sistema portuario.

Las bases sobre las que se planteó la reforma 1994 son las siguientes: a) configuración y

poder de las AAPP; b) proceso de planificación de la infraestructuras; c) grado de

autonomía financiera; d) vínculo de la AAPP con la ordenación territorial; e) posición

de la empresa privada en el puerto, con especial relación en el campo de las

concesiones; f) reglamentación de los servicios técnico náuticos. Los problemas

actuales se centran en la autonomía administrativa y en el balance financiero. O sea, si

el ente es público o no público.

El sistema portuario de Portugal está formado por 9 puertos comerciales, cinco de los

cuales constituyen el sistema portuario principal y los restantes cuatro integran el

sistema portuario secundario. El modelo vigente es tipo landlord, estando la mayoría de

las terminales concesionadas al sector privado. Desde la perspectiva estratégica del

sector, en Portugal se apuesta por: a) competitividad portuaria, para impulsar la

economía y el empleo; b) la implementación de una estrategia de cohesión, buscando la

inclusión con otras infraestructuras de cara a potenciar la accesibilidad; c) superar la

obsolescencia técnica de los equipamientos; y d) la actualización de las tasas de

utilización en las terminales y en las reglamentaciones terrestres.

En 2012 se dispersaron las competencias del Instituto Portuario de Transportes

Marítimos (IPTM), que en 2002 concentró las funciones del Instituto Marítimo

Portuario (que en 1998 había asumido a su vez las funciones portuarias, marítimas y de

trasportes) y de los Institutos Portuarios del Norte, del Centro, del Sul y de

Navegabilidad del Duero. Desde entonces, dichas competencias se reparten entre el

Instituto de Mobilidade e dos Trasportes (IMT) y Dirección General de Política do Mar

(DGPM). Asimismo se crearon la DG de Recursos Naturales, Seguridad y Servicios

Marítimos y el Instituto Portugués do Mar.

5. Discusión y Conclusiones

Esta primera aproximación al tema ha servido para generar nuevos interrogantes acerca

del sentido de la gobernanza y del modelo de explotación landlord. La definición de

gobernanza es aún insuficiente, especialmente en el ámbito portuario. En este contexto,

se observan planos diferentes que llevan a niveles distintos, como lo es el puerto, la

autoridad portuaria o la cadena de servicios. Dado el rol central de los puertos, se

requiere una gobernanza unificada que permita sinergias y caminos de aplicación de la

autoridad y de resolución de las controversias.

Analizada la literatura sobre el tema, surgero que el concepto de gobernanza requiere de

una mayor discusión para encontrar una definición más abarcadora desde la cual

analizar su implementación. Tomando esto en cuenta, y a la luz de las experiencias

revisadas, es posible proponer que la gobernanza portuaria es el gobierno del sistema de

relaciones y conductas que articulan el funcionamiento del puerto en el seno de una

cadena logística. Se trata del conjunto de mecanismos, procesos y reglas a través del

cual se ejerce la autoridad sobre dicha actividad, y se refiere a la conducta de las

instituciones por todo el variado conjunto de agentes y reglas que influyen sobre ella.

En otras palabras, la gobernanza puede ser vista como el proceso de toma de decisiones

y el proceso por el que las decisiones son implementadas, o no, actuando en dicho

proceso el conjunto de mecanismos, procedimientos y reglas establecidas formalmente

o informalmente por las instituciones.

La definición de landlord también está en duda, ya que existen prácticamente tantos

landlord como casos sean analizados. La discusión emergente, en este caso, es acerca de

la vigencia del actual sistema landlord o sobre su capacidad de adaptación.

En virtud de lo analizado en este trabajo, es posible concluir que la gobernanza

portuaria actual en América Latina se relaciona con la definición dada por la UNCTAD

en 1992, mientras que los países meridionales de Europa han comenzado a virar hacia el

rol señalado por Drewe y Jansen (1996), a la luz del tipo de reformas analizadas en las

secciones 3. y 4. En ambos casos, las reformas han servido para modernizar los puertos,

atraer capital privado, estandarizar las asociaciones público-privadas, mejorar la

productividad y adoptar estándares técnicos de funcionamiento que permiten prestar

servicios portuarios más o menos universales. No obstante, aspectos tales como la

relación con los trabajadores, el establecimiento de los mecanismos para las decisiones

de inversión y expansión de capacidad o el tipo de autoridad portuaria aún no están

resueltos.

La gobernanza ha quedado, a menudo, restringida jurídica y funcionalmente al interior

de los puertos, y atada a normas que fueron diseñadas en épocas en las cuales las

actividades portuarias eran más simples (tipo UNCTAD). En el tiempo transcurrido por

las reformas, la concepción del fenómeno logístico amplio, unificado e integrado ha

reemplazado a aquella más antigua de unos servicios provistos separadamente de la

cadena de transporte y distribución, imponiendo la necesidad de dotar de eficiencia y

eficacia al conjunto de la cadena logística. (Sánchez y Pinto, 2015)

Por los motivos mencionados, la pregunta que surge –especialmente en el caso de

América Latina– es si esta gobernanza vigente en cada país es capaz de asumir el

desafío de influir sobre la cadena de servicios ampliada. Sobre ello, el reto es enorme.

Vanoutrive (2012) señala tres problemas: que el gestor de la gobernanza tenga control

sobre lo gobernado, lo cual ahora es una espacio mucho mayor que el mero puerto, la

ausencia de ciudadanos sobre los que ejercer la gobernabilidad y el impacto

medioambiental. Ng y Pallis, destacan sobre ello, además, el alto impacto que tiene la

complejidad institucional en la diversidad de modelos y resultados de la gobernanza.

La motivación de las reformas en América Latina fue común a casi todos los países, y

puede ser resumida en mejorar la capacidad de los países de competir efectivamente en

los mercados internacionales, asociado a la necesidad de una mejora profunda en el

sistema de transporte. Por ello, el sistema portuario requería cambios profundos y el

replanteo de los roles con reglas claras para todos sus participantes. El objetivo era

coadyuvar al crecimiento y competitividad de la economía y el comercio, con

descentralización, desregulación y privatizaciones, privilegiando la eficiencia

económica. En el caso de la Europa meridional, las preocupaciones eran similares,

aunque en el marco de una reforma ya en marcha de sus políticas de transporte.

En los últimos 5 años, los puertos de los países del sur de Europa han acometido una

adaptación de su gobernanza portuaria. En cambio en América Latina, los cambios

recientes apuntan principalmente a profundizar las bases de las reformas originales,

tomando exclusivamente al ámbito portuario como el centro de la gobernanza (con una

ligera excepción en el caso del Perú). En consecuencia, después de 25 años se hace

necesaria una revisión de la gobernanza portuaria en América Latina, con una visión

menos sectorial y más integradora de la cadena.

Junto con ello, se plantea la necesidad de revisar la gobernanza portuaria en el marco de

una política integral y sostenible, con una visión más completa del desarrollo y la

operación portuaria, que incluyan tanto inversiones en expansión como en mejoras de

productividad y conectividad, comunidad portuaria e integración logística, entre otras,

resulta urgente para ganar en eficiencia en toda la cadena logística.

Al mismo tiempo se destaca que varios de los objetivos originales de las reformas

fueron cumplidos al menos parcialmente, otros han emergido, los mercados han

cambiado, y las condiciones que plantea el esquema del gráfico 1 indican que una

reforma es aconsejable para que la gobernanza se adapte a la nueva situación.

En relación al papel de las autoridades portuarias en los países de América Latina, se

advierte que tiene un enfoque similar al de los países del sur de Europa, es decir que se

ajusta más al de regulador-promotor. No obstante, las reformas habidas en los últimos 5

en la Europa del sur han facilitado la inserción de los puertos en la cadena logística,

mientras en los casos vistos de América Latina ello es una cuestión pendiente.

En líneas generales, se observa una mejor aptitud de adaptación a los cambios en el caso

de Europa meridional que en América Latina, donde es particularmente conveniente

acometer una revisión de la gobernanza portuaria con una visión más integral y

sostenible, que incluya tanto inversiones en expansión como en mejoras de

productividad y conectividad.

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