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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 2/2018PROMOVENTES: INTEGRANTES DE LA VIGÉSIMA SEGUNDA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA

VISTO BUENOSR. MINISTRO

PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

COTEJÓ

SECRETARIO: MIGUEL ANTONIO NÚÑEZ VALADEZ

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en sesión correspondiente al quince de agosto de dos mil dieciocho, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelve la acción de inconstitucionalidad 2/2018,

promovida por integrantes de la Vigésima Segunda Legislatura del Congreso

del Estado de Baja California en contra del Decreto número 168 que reformó

y adicionó el Decreto número 57 de la propia legislatura.

I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Demanda. Por escrito presentado el 3 de enero de 2018 en la Oficina de

Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia

de la Nación, integrantes de la aludida legislatura del Congreso del Estado

de Baja California impugnaron el “Decreto no. 168, mediante el cual se

aprueba la Iniciativa de Decreto que modifica los Artículos Primero,

Segundo, Sexto y Vigésimo Tercero y adiciona los Artículos Vigésimo

Quinto, Vigésimo Sexto y Vigésimo Séptimo del Decreto Número 57”,

publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el 4 de

diciembre de 2017. En concreto, se cuestionó el procedimiento legislativo

que dio lugar a este decreto y, de manera específica, los Artículos Segundo,

Sexto y Vigésimo Tercero modificados a través del mismo.

2. Como antecedentes, se relató que el “Decreto número 57, mediante el cual

se ratifican y autorizan las obligaciones de pago de Entres Contratantes a

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 2/2018

favor de las Empresas por los importes mensuales estimados (monto

máximo) por concepto de contraprestación derivado de los Contratos de

Asociación Pública Privada (CAPP), que se describen en el mismo, más el

Impuesto al Valor Agregado; asimismo para la contratación de obligaciones

del Proyecto Ampliación, Rehabilitación, Modernización, Operación y

Mantenimiento de la Planta Potabilizadora La Nopalera en la Ciudad de

Tecate, B.C.” fue publicado el 30 de diciembre de 2016.

3. En dicho decreto, entre otras cuestiones, el Congreso Local autorizó y

ratificó las obligaciones de pago de ciertos Entes Contratantes de esa

entidad federativa a favor de algunas empresas por montos mensuales

determinados por concepto de contraprestación de ciertos contratos de

asociación pública privada (CAPP), permitiéndose la contratación de créditos

en cuenta corriente, irrevocable y contingente, a efecto de garantizar el

cumplimiento de los posibles faltantes de liquidez en las contraprestaciones

mensuales motivadas por esos CAPP y las cantidades requeridas para el

pago de accesorios financieros, comisiones e impuestos pactadas en los

contratos; asimismo, se autorizó al Poder Ejecutivo Estatal para constituirse

como deudor solidario del cumplimiento de las obligaciones derivadas de los

contratos de créditos en cuenta corriente, irrevocable y contingente, en caso

de que el Ente Contratante fuera una Entidad Paraestatal, autorizándosele a

su vez para constituir un fideicomiso, transmitiendo en forma irrevocable

como fideicomitente la titularidad del derecho para recibir la totalidad por la

recaudación y los ingresos del Impuesto sobre Remuneraciones al Trabajo

Personal (de ahora en adelante “ISRTP”), así como cualquier otro ingreso

que el Estado pueda afectar para dar cumplimiento a su obligación,

incluyendo remanentes de la afectación de participaciones.

4. Sin embargo, casi un año después, ante nuevas coyunturas, se decidió

modificar dicho Decreto número 57 a partir de la expedición del referido

Decreto número 168, reformándose algunos artículos y adicionando algunos

otros.

5. Conceptos de invalidez. En contra del Decreto número 168, en la demanda

se expusieron los siguientes razonamientos:

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a) Cuestión previa. El antecedente del Decreto número 168 reclamado,

que es el Decreto número 57, no es un acto administrativo del Congreso

Local, pues contiene disposiciones normativas que, desde el punto de

vista material, son propias de una norma de carácter general

(abstracción, generalidad e impersonalidad). Esta es justamente la

cualidad jurídica que se evidencia en el Artículo Sexto de ese Decreto

número 57 que autoriza al Poder Ejecutivo Local para transmitir a un

fideicomiso la totalidad de los ingresos del ISRTP o cualquier otro

ingreso y los remanentes de participaciones federales durante los

subsecuentes ejercicios fiscales y hasta en tanto estén vigentes las

obligaciones solidarias de los diversos CAPP, lo que conlleva una

derogación implícita de la facultad del Congreso Local para fijar y

distribuir los ingresos para soportar el gasto público en la entidad

federativa.

b) Es decir, según los artículos 89 y 27, fracción XI, de la Constitución del

Estado de Baja California es facultad del Congreso Local fijar en la Ley

de Hacienda las bases para los impuestos, derechos y participaciones,

así como la de examinar, discutir, modificar, aumentar, reducir y aprobar

para cada ejercicio fiscal las leyes de ingresos de la entidad a fin de que

se refleje en el presupuesto de egresos anual. No obstante, a través del

Decreto número 57, el propio Congreso hizo nugatoria dicha facultad,

generando un acto legislativo derogatorio de tipo implícito e impropio: lo

primero porque, aunque existen formalmente las facultades, con ese

decreto el legislador está impedido para examinar, discutir, modificar,

aumentar, reducir o aprobar los rubros recién mencionado y, lo

segundo, porque la fuente derogatoria se produce en un decreto

formalmente administrativo y no en una ley formal y material. Así, en las

consecuencias inhibitorias para legislar contenidas en el Decreto

número 57 se ubica la naturaleza intrínseca propia de una norma

general, abstracta y obligatoria.

c) Así las cosas, ante la naturaleza normativa del Decreto número 57, su

reforma y adición mediante el Decreto número 168 también debe

considerarse como un conjunto de normas generales abstractas y

obligatorias. Situación que se ve reflejada en lo siguiente. Con la

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reforma al Artículo Segundo, se adicionó al cuadro ahí descrito un

nuevo concepto que se denomina “Fuente alterna de pago”. Con esta

adición es evidente que el legislador local pretendió sujetar la suerte del

ISRTP y su sobretasa, no a la potestad soberana del Congreso, sino a

una medida de corte administrativo que, además de ser implícitamente

e impropiadamente derogatoria de la facultad de los representantes

populares en materia de contribuciones, paradójicamente da por

consumadas las operaciones objeto de autorización.

d) Por su parte, con la reforma al Artículo Sexto se complementa la

medida normativa derogatoria a raíz de los siguientes cambios: i) se

modifica el sujeto destinatario de la “ratificación y autorización” (así,

mientras en el Decreto número 57 se aludía al “Poder Ejecutivo del

Gobierno del Estado” en el reformador Decreto número 168 se sustituye

por el de “Gobierno del Estado”, las cuales no son sinónimos); ii) se

modifica al sujeto destinatario de la autorización para afectar la totalidad

de los ingresos por la recaudación del ISRTP, así como de su

sobretasa, ello en detrimento de la potestad para examinar, discutir,

modificar, aumentar, reducir y aprobar las leyes de ingresos; iii) se

adiciona un texto en el que se autoriza a la Comisión de Servicios

Públicos de Ensenada y a la Comisión de Servicios Públicos de Tijuana

para que afecten y/o destinen a un fideicomiso irrevocable, los ingresos

que se deriven de los derechos por servicios de agua potable que se

establecen en la Ley de Ingresos del Estado por el tiempo que esté

vigente la respectiva obligación crediticia ( a su juicio, esta adición tiene

implicaciones negativas al prever una esfera de excepción en cuanto a

que el Congreso estará impedido para ejercer la facultad de establecer

el destino de los recursos de los aludidos organismos descentralizados,

en contraposición de los artículos 27, fracción XI, de la Constitución

Local, 157, 158, 159 y 160 de la Ley de Hacienda y 11, 13, 14, 23 y 36

de la Ley de Presupuesto y Ejercicio del Gasto Público, todos del

Estado de Baja California).

e) PRIMERO. La expedición del Decreto número 168, como norma general

en la parte que normativamente se involucra en su artículo sexto, se

originó a través de un procedimiento legislativo plagado de

irregularidades en una sesión extraordinaria.

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f) El 30 de noviembre de 2017, al filo de las 24 horas, se celebró Sesión

de Clausura del Primer Periodo Ordinario del Segundo Año de Ejercicio

Legislativo e instalación de la Mesa Directiva del Congreso del Estado,

en la que se designaron a los integrantes de ese órgano representativo

que habría de conducir las actividades de la cámara durante el Segundo

Periodo Ordinario del Segundo Año de Ejercicio Legislativo (a

celebrarse del 1º de diciembre del 2017 al 31 de marzo del 2018),

eligiéndose como Presidente al Diputado Raúl Castañeda Pomposo.

Acto seguido, en los primeros minutos del 1º de diciembre, bajo la

conducción del ya Diputado Presidente Castañeda Pomposo, se llevó a

cabo la Sesión Solemne de Instalación y Apertura y se citó a sesión

ordinaria a celebrarse el jueves 7 de diciembre siguiente.

g) Sin embargo, a pesar de ello y sin tomarse en cuenta que, como es

natural, varios de los integrantes de la cámara se trasladaron a sus

lugares de origen (ubicados en otras ciudades como Tijuana, Tecate y

Ensenada), el Diputado Presidente de manera ilegal e injustificada

convocó a Sesión Extraordinaria del Pleno del Congreso para

celebrarse a las 8:45 horas de ese viernes 1º de diciembre de 2017. Las

convocatorias respectivas, dicen los diputados promoventes, se

entregaron en las oficinas de cada diputado o diputada en el recinto

legislativo de la siguiente forma: al Diputado Catalino Zavala Márquez a

las 8:15 horas; al Diputado Víctor Manuel Morán Hernández a las 8:40

horas; al Diputado Jorge Núñez Lozano a las 9:15 horas; a la Diputada

Blanca Patricia Ríos López a las 8:39 horas; al Diputado Luis Moreno

Hernández a las 8:19 horas; al Diputado Marco Antonio Corona Bolaños

Cacho a las 9:12 horas; y a la Diputada Josefina Agatón Muñiz se le

aviso por medio de su personal de oficina cuando iba de salida del

recinto legislativo para trasladarse el Municipio de Ensenada.

h) Sobre este aspecto, se argumenta que si bien es verdad que el

Presidente del Congreso cuenta con facultades para convocar a los

integrantes del Pleno a sesiones extraordinarias, ello de ningún modo lo

autoriza a pasar por encima de los derechos de los diputados en la

deliberación y participación democrática; menos aún a utilizar tal

facultad para instalar la asamblea con un quórum de asistencia a modo

y sin un orden del día.

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i) Se aduce que es cierto que el artículo 50, fracción IV, de la Ley

Orgánica del Congreso de Baja California prevé que es facultad del

Presidente del Congreso “citar a sesiones cuando menos con

veinticuatro horas de anticipación, salvo el caso de sesiones

extraordinarias”, sin que en ninguna otra parte de ese ordenamiento se

establezca un plazo determinado; empero, tal cuestión no conlleva que

el ejercicio de la facultad sea arbitraria, sino que debe ejecutarse

tomando las providencias necesarias para hacer posible el oportuno

enteramiento de la sesión a los diputados, a fin de garantizarles sus

derechos de asistencia, participación, deliberación, votación e

información oportuna.

j) La acción arbitraria respecto a la convocatoria trajo como consecuencia

la privación de asistencia de participación de los Diputados Catalino

Zavala Márquez, Víctor Manuel Morán Hernández, Luis Moreno

Hernández, Marco Antonio Corona Bolaños Cacho, Edgar Benjamín

Gómez Macías y la incorporación, ya avanzada la sesión, de los

Diputados Alejandro Arregui Ibarra y Jorge Eugenio Núñez Lozano.

k) SEGUNDO. En complemento a los argumentos procesales y partiendo

de la idea de que es Decreto número 168 es un acto de naturaleza

normativa, se solicita que se expulse del orden jurídico local en la parte

atinente a la derogación implícita e impropia de las facultades para

examinar, discutir, modificar, aumentar, reducir y aprobar los ingresos y

el gasto público en el Estado de Baja California por contradecir lo

dispuesto en los artículos 107, 116, 117, 124 y 134 de la Constitución

Federal, en relación con los numerales 27, fracciones I, VI y XI, 29 y 32

de la Constitución Local; 11, 13, 14, 23, 36, 37 y 39 de la Ley de

Presupuesto y Ejercicio del Gasto Público y 157, 158, 159 y 160 de la

Ley de Hacienda, todas del Estado de Baja California.

l) Para ello, se cita lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad

163/2007, en donde se sentó el sistema de colaboración de poderes en

materia presupuestal y se expuso que se transgrede ese sistema

cuando el legislador autoriza al Poder Ejecutivo la disposición de

recursos públicos futuras bajo esquemas financieros que implica que

durante su vigencia serán indisponibles las facultades del Congreso de

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orden presupuestal y las relativas a la determinación y destino de un

impuesto.

m) Así, la minoría legislativa promovente argumenta que el Decreto número

168 violenta los principios de colaboración y corresponsabilidad que

exige el principio de división de poderes, en términos de los criterios

reflejados en las tesis de rubro: “DEUDA PÚBLICA. EL ARTÍCULO 19 BIS DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE SONORA VIOLA EL SISTEMA DE COPARTICIPACIÓN EJECUTIVO-LEGISLATIVO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 117, FRACCIÓN VIII, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS” y “DEUDA PÚBLICA. LAS DECISIONES ACERCA DEL ENDEUDAMIENTO DEL ESTADO DEBEN SER REFLEJO DE UN EJERCICIO DEMOCRÁTICO DEL PODER Y UNA MANIFESTACIÓN DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES”.

6. Admisión y trámite. El cinco de enero de dos mil dieciocho, el Ministro

Presidente de esta Suprema Corte tuvo por presentado el escrito de

demanda, formó y registró el asunto bajo el número de expediente 2/2018 y

designó al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena como instructor del

procedimiento.

7. El nueve de enero siguiente, inició la participación del Ministro Instructor,

quien dio cuenta de la demanda de inconstitucionalidad, la admitió a trámite

y tuvo a los Poderes Legislativos y Ejecutivo del Estado de Baja California

como las entidades que aprobaron, emitieron y promulgaron el decreto

impugnado, por lo que les solicitó su informe en un plazo de quince días

hábiles; asimismo, se le dio vista al Procurador General de la República para

la formulación del pedimento correspondiente y se le requirió al legislativo

que, al momento de rendir su informe, enviara copias certificadas de los

antecedentes legislativos del decreto impugnado.

8. Trámite del expediente. Seguida la instrucción y trámite del asunto, entre

otras cuestiones, se tuvieron por desahogados los documentos enviados por

la autoridad requerida, así como por presentados los informes de los

Poderes Ejecutivo y Legislativo Locales.

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9. Informe del Poder Legislativo. A través de un escrito recibido en la Oficina

de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el

veintiséis de febrero de dos mil dieciocho, el Presidente y la Secretaria de la

Mesa Directiva rindieron el respectivo informe a nombre de la legislatura del

Congreso del Estado de Baja California, en el que expusieron lo que se

sintetiza a continuación:

a) Causales de improcedencia. La acción debe sobreseerse con

fundamento en los artículos 105, fracción II, de la Constitución Federal y

19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia, toda vez que el

Decreto número 168 no reúne los requisitos de norma general

necesarios para ser analizado en una acción de inconstitucionalidad.

Por el contrario, es un acto eminentemente administrativo al ir dirigido a

personas que pueden ser determinadas y referirse a la creación de

situaciones jurídicamente concretas. Además, es un acto de aplicación

de lo dispuesto en los artículos 25 y 117, fracción VIII, de la

Constitución Federal, así como de lo dispuesto por el artículo 23 de la

Ley de Disciplina Financiera, de la Ley de Deuda Pública del Estado de

Baja California y sus Municipios y de la Ley de Presupuesto y Ejercicio

del Gasto Público Estatal.

b) Por otro lado, se sostiene que se actualiza la causa de improcedencia

de extemporaneidad señalada en la fracción VII del artículo 19 de la Ley

Reglamentaria de la materia, en relación con la fracción II del artículo 21

del mismo ordenamiento. El Decreto número 168 es una reforma y

adición al Decreto número 57, publicado desde el 30 de diciembre de

2016. En ese tenor, cualquier afectación que se pretenda hacer valer se

pudo cuestionar a través de ese primer decreto. Asimismo, atendiendo

al nuevo criterio de acto legislativo del Pleno (modificación material para

efectos de la procedencia de la acción), se debe tomar en cuenta que

las razones expuestas por la minoría legislativa para declarar

inconstitucional el decreto reclamado se relacionan con aspectos que se

encontraban desde la emisión del Decreto número 57, mismas que no

se vieron afectadas con las reformas y adiciones efectuadas a través

del Decreto número 168 reclamado.

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c) Violaciones procedimentales. No obstante lo anterior, ad cautelam, se

afirma que el decreto reclamado cumplió debidamente con su

procedimiento legislativo. El 9 de septiembre del 2017, la Comisión de

Hacienda y Presupuesto aprobó el dictamen relativo al decreto que hoy

se cuestiona. Dicho dictamen fue circulado a todos los miembros de la

legislatura vía electrónica ese mismo día y se citó para ser discutido en

el Pleno en sesión de 13 de septiembre siguiente. Ante falta de quórum,

esa sesión no se realizó. Sin embargo, valorando que ya se había

circulado el dictamen, tras la instalación de la Mesa Directiva del

Congreso el 1 de diciembre de 2017 a las 00:38 horas y en uso de las

atribuciones que se prevén en el artículo 50, fracción II, inciso a), y

fracción IV, y 106 de la Ley Orgánica, se citó a la celebración de sesión

extraordinaria para ese mismo día a las 8:45 horas, la cual se celebró

con el quórum necesario y en la que se aprobó el dictamen por mayoría

de 13 votos a favor y 4 votos en contra.

d) Alegatos de fondo. Por último, se afirmó de manera genérica que el

decreto reclamado es válido, ya que se emitió con fundamento en las

facultades otorgadas en los artículos 27, fracciones I y VI, de la

Constitución Local; 11, fracciones II, III, VI y VII, inciso a), de la Ley de

Deuda Pública del Estado de Baja California y sus Municipios, y 73 de

la Ley de Presupuesto y Ejercicio del Gasto Público del Estado de Baja

California.

10. Informe del Poder Ejecutivo. El Secretario General de Gobierno del Estado

de Baja California presentó el informe en representación del Poder Ejecutivo

por escrito recibido en este Tribunal Constitucional el dos de marzo de dos

mil dieciocho, argumentando lo que sigue:

a) Causales de improcedencia. Se plantearon las mismas razones de

improcedencia que en el informe del Poder Legislativo, prácticamente

bajo las mismas consideraciones, con la salvedad de que se expusieron

algunas razones adicionales para argumentar el por qué el decreto

reclamado no es un nuevo acto legislativo en cuanto a los contenidos

que pretenden reclamar la minoría legislativa.

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b) Violaciones procedimentales. El decreto reclamado se ajustó al

procedimiento legislativo correspondiente. Primero, se encuentra

debidamente fundado y motivado, ya que el Congreso Local tiene

facultades para emitir dicha regulación y existía la necesidad de

implementar estrategias para asociaciones público privadas en

inversión de infraestructura con la finalidad de atender demandas

apremiantes de la población y fortalecer el desarrollo del Estado.

c) Alegatos de fondo. El decreto impugnado es del ramo de competencia

del Estado de Baja California, ya que de conformidad con lo dispuesto

por el artículo 100 de la Constitución Local, el Estado alentará y

protegerá la actividad económica que realicen los particulares y

proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector

privado contribuya al desarrollo económico estatal. Bajo esas bases el

Congreso expidió la Ley de Asociaciones Público Privadas, la cual tiene

por objeto regular el proceso para la realización de proyecto en términos

del esquema de asociaciones público privadas para el desarrollo de

infraestructura y de prestación de servicios públicos, siempre que ello

permita el cumplimiento de los fines que sean competencia del Estado o

de sus Municipios, con fundamento en los artículos 27, fracciones I y VI,

de la Constitución Estatal y 11, fracciones II, III, IV, VI y VII, inciso a), de

la Ley de Deuda Pública.

d) Por su parte, debe destacarse que por reforma a la Constitución Federal

de 26 de mayo de 201, en los artículos 73, fracción VIII, y 117, fracción

VIII, se incluyó entre las facultades del Congreso de la Unión la relativa

a establecer las bases generales para que los Estados y los Municipios

puedan incurrir en endeudamiento, así como los límites y modalidades

bajo los cuales dichos órdenes de gobierno podrán afectar sus

respectivas participaciones para cubrir los empréstitos y obligaciones de

pago. Seguida a esa reforma, el Congreso de la Unión aprobó la Ley de

Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios el

27 de abril de 2016, que en sus artículos 16, 23 y 24, fracción V,

dispone una variedad de reglas de los Estados y los Municipios para

contraer deuda, tales como que los financiamientos y las obligaciones

que correspondan sean autorizadas por el voto de las dos terceras

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partes de los miembros presentes de las legislaturas locales, entre

muchas otras.

e) Así las cosas, se argumenta ad cautelam que el decreto reclamado no

genera una violación constitucional, ya que: i) no se contrae de manera

directa o indirecta obligación o empréstito con gobierno de otra

naciones o sociedades o particulares extranjeros; ii) la autorización para

la contratación de obligaciones de pago se encuentra destinada a

inversiones público productivas; iii) el Congreso del Estado aprobó por

el voto de dos terceras partes los montos máximos para contratar las

obligaciones de pago a favor de las empresas por concepto de

contraprestación (previo análisis del destino de las obligaciones

contraídas en los contratos de asociación público privada, en los

contratos de crédito y la capacidad de pago de los entes contratantes);

iv) el otorgamiento de recursos como fuente de pago y garantía de las

obligaciones contraídas se hace respecto a las empresas en los

contratos de asociación público privada (al tenor de los artículos 117,

fracción VIII, párrafo tercero, de la Constitución Federal; 23 de la Ley de

Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios y 11,

fracciones II, III, IV, VI y VII, inciso a), de la Ley de Deuda Pública del

Estado de Baja California y sus Municipios); v) la autorización otorgada

por el Congreso del Estado cumple con las especificaciones en cuanto

al monto de la obligación, el plazo máximo para el pago, el destino de

los recursos, la fuente de pago y la contratación de la garantía y la

vigencia de la autorización.

f) Por lo tanto, el decreto cuestionado no deroga implícitamente la facultad

del Congreso Local para fijar y distribuir los ingresos para soportar el

gasto público y para examinar, discutir, modificar, aumentar, reducir y

aprobar para cada ejercicio fiscal las leyes de ingresos a fin de soportar

el gasto público. Uno, porque la constitución de los fideicomisos

públicos está regulada en ley y el decreto que instituye fideicomisos

cumple con todas las pautas exigidas legalmente. Segundo, porque el

decreto no prevé determinación o excepción alguna que impida al Poder

Legislativo el ejercicio de su potestad soberana para, fijar en la Ley de

Hacienda del Estado, las bases de los impuestos, derechos y

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participaciones, ni se coarta de ninguna manera la prerrogativa para

decidir sobre los ingresos.

g) El hecho de que la autorización para que el Gobierno del Estado

constituya un fideicomiso y afecte la totalidad de los ingresos para la

recaudación del ISRTP, no genera afectación, pues no se establece la

duración del fideicomiso. En esos términos, no se puede afirmar que se

encuentran afectadas la facultades del Congreso por los subsecuentes

ejercicios fiscales para examinar, discutir, modificar, aumentar, reducir y

aprobar la Ley de Ingresos y, aun en el supuesto que se especificara su

duración, el Congreso sigue contado con su facultad para reformar o

derogar disposiciones en materia tributaria.

h) Por su parte, el decreto reclamado en ninguna parte restringe la facultad

del Congreso del Estado para establecer el destino que se le dará a los

recursos que los citados organismos descentralizados llegaren a

recabar por concepto de derechos por servicio de agua potable por

cada ejercicio fiscal. En su oportunidad, el Ejecutivo del Estado enviará

al Poder Legislativo su proyecto de presupuesto de egresos de la

Administración Pública Centralizada y Paraestatal, por lo que será en

ese momento en donde se analizará lo correspondiente por parte del

Congreso del Estado.

11. Pedimento. El Procurador General de la República no formuló pedimento en

el presente asunto.

12. Cierre de la instrucción y radicación. Tras el trámite legal correspondiente,

por acuerdo de trece de abril de dos mil dieciocho, se declaró cerrada la

instrucción del asunto y se envió el expediente al Ministro Instructor para la

elaboración del proyecto de resolución. La Sala se avocó a su conocimiento

por acuerdo de su presidenta de siete de junio del presente año.

II. COMPETENCIA

13. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es

competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de

conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la

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Constitución Federal y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial

de la Federación en relación con los puntos segundo, fracción II y tercero del

Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte

de Justicia de la Nación, toda vez que no es necesaria la intervención del

Tribunal Pleno al llegarse a una conclusión de sobreseimiento.

III. PRECISIÓN DE LA MATERIA DEL ASUNTO

14. Del análisis de la demanda se advierte que, por un lado, la minoría legislativa

cuestionó el procedimiento legislativo que dio lugar al “Decreto no. 168,

mediante el cual se aprueba la Iniciativa de Decreto que modifica los

Artículos Primero, Segundo, Sexto y Vigésimo Tercero y adiciona los

Artículos Vigésimo Quinto, Vigésimo Sexto y Vigésimo Séptimo del Decreto

Número 57”, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el

4 de diciembre de 2017 y, por otro lado, se impugnaron de manera concreta

los artículos Segundo, Sexto y Vigésimo Tercero modificados a partir del

decreto.

15. Al respecto, debe resaltarse que el decreto reclamado (el número 168) tiene

como objeto la modificación y adición de un diverso decreto legislativo (el

número 57). Ello se hace a partir de cinco artículos y uno transitorio.

a) En el Primer Artículo se modifican los Artículos Primero, Segundo,

Sexto y Vigésimo Tercero del Decreto número 57.

b) En el Segundo Artículo se dice que, para su aprobación, la legislatura

incluyó los dictámenes respectivos de acuerdo al artículo 16 de la Ley

de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios.

c) En el Tercer Artículo se afirma que las autorizaciones contenidas en

el decreto hoy reclamado fueron aprobadas pro el voto de las dos

terceras partes de los miembros presentes del Congreso, previo

análisis del destino de las obligaciones contraídas en los contratos de

asociaciones público privadas (CAPP), en los contratos de crédito y la

capacidad de pago de los entes contratantes y del Ejecutivo del

Estado.

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d) En el Cuarto Artículo se adicionan los artículos Vigésimo Quinto,

Vigésimo Sexto y Vigésimo Séptimo al Decreto número 57.

e) En el Quinto Artículo se exhorta al Ejecutivo Local para que realice las

modificaciones conducentes en los contratos de asociaciones público

privadas (CAPP) para el cumplimiento del decreto reclamado.

f) En el Único Transitorio se mandata que el decreto entre en vigor al día

siguiente de su publicación.

16. Así las cosas, se advierte que debe tenerse como impugnado, de manera

genérica, el Decreto número 168 (al haberse planteado argumentos en

contra del procedimiento legislativo) y, de manera concreta, los artículos

Segundo, Sexto y Vigésimo Tercero correspondientes a la numeración

original del Decreto número 57, que fueron reformados a partir del Artículo

Primero del decreto que hoy se analiza.

IV. CAUSA DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

17. Esta Primera Sala considera innecesario analizar diversos presupuestos

procesales de la presente acción, toda vez que procede decretar el

sobreseimiento del asunto por actualizarse la causal de improcedencia

prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los numerales 20,

fracción II, y 65, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del

Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos1

(de ahora en adelante la “Ley Reglamentaria de la materia”), relativa a que lo

impugnado por la minoría legislativa no es una norma de carácter general de

las que pueden someterse a una acción de inconstitucionalidad. Ello, sin que

sea obstáculo que los accionantes hayan planteado vicios en el

procedimiento legislativo, pues para estar en condiciones de efectuar tal

1 “Articulo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:[…]V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; […]VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta Ley. […]”.“Articulo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:[…]II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; […]”. “Articulo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20”.

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análisis, es necesario que lo reclamado sea una norma o un conjunto de

normas generales.

18. Lo anterior, tal como se explicará en los siguientes dos sub-apartados: en el

primero se hará la relatoría de los precedentes aplicables y, posteriormente,

se aplicará el criterio resultante al caso concreto.

Relatoría de precedentes

19. En las jurisprudencias números P./J. 22/99 y P./J. 23/99, sustentadas por el

Tribunal Pleno, publicadas en las páginas doscientos cincuenta y siete y

doscientos cincuenta y seis del tomo IX, abril de mil novecientos noventa y

nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

respectivamente, se advierte lo siguiente:

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES. Del análisis y la interpretación de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que: a) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución, entonces sólo son procedentes contra normas de carácter general; b) En el propio precepto se habla sólo de leyes y tratados internacionales entendidos como normas de carácter general. Consecuentemente, las acciones de inconstitucionalidad proceden contra normas de carácter general, pero no contra cualquiera de éstas, sino sólo contra aquellas que tengan el carácter de leyes, o bien, de tratados internacionales. En iguales términos, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tratándose de acciones de inconstitucionalidad, se refiere únicamente a normas generales, leyes y tratados internacionales; por lo tanto, también debe concluirse que prevé la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad exclusivamente en contra de esas normas. La intención del Constituyente Permanente, al establecer las acciones de inconstitucionalidad, fue la de instituir un procedimiento mediante el cual se pudiera confrontar una norma de carácter general con la Constitución y que la sentencia que se dictara tuviera efectos generales, a diferencia de lo que sucede con el juicio de amparo, en el que la sentencia sólo tiene efectos para las partes. No puede aceptarse su procedencia contra normas diversas, ya que en tales casos, por la propia naturaleza del acto combatido, la sentencia no tiene efectos generales, sino relativos. Por ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 1o. de la misma ley y con la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter

15


general, es decir leyes o tratados, y son improcedentes en contra de actos que no tengan tal carácter.2

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL. Para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad es preciso analizar la naturaleza jurídica del acto impugnado y, para ello, es necesario tener en cuenta que un acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, y no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las que goza la ley. Además, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales. En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracto e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual. Por otra parte, la generalidad del acto jurídico implica su permanencia después de su aplicación, de ahí que deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona. En cambio, la particularidad consiste en que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, y una vez aplicado, se extingue. Dicho contenido material del acto impugnado es el que permite determinar si tiene la naturaleza jurídica de norma de carácter general3.

20. De estos criterios se desprende que el Tribunal Pleno ya ha interpretado en

múltiples ocasiones el artículo 105, fracción II, constitucional y ha

determinado que este precepto señala la procedencia de la acción de

inconstitucionalidad únicamente en contra de “normas generales”, como

género de la materia sujeta a impugnación; empero, no se trata de cualquier

ordenamiento que pudiera tener las características de norma general, sino

de aquéllas que revisten el carácter formal y material de leyes y, por tanto,

son improcedentes contra actos o normas que no tengan esas

características.

21. Dicho en otras palabras, la acción de inconstitucionalidad es la vía para

impugnar normas generales que, en forma abstracta, se refiere a leyes,

formal y materialmente hablando, mas no a cualquier norma general y,

2 Tesis: P./J. 23/99, sustentada por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IX, Abril de 1999, página 256. 3 Tesis: P./J. 23/99, sustentada por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IX, abril de 1999, página 256.

16


menos aún, a actos que, aunque sean emitidos por los órganos legislativos y

que, dado su contenido, eventualmente pudieran tener efectos hacia la

sociedad, no reúnen ambas características; esto es, que sean formal y

materialmente legislativos.

22. A mayor abundamiento, ateniendo al contenido de los artículos 105, fracción

II, de la Constitucional Federal y 59 y 61 de la Ley Reglamentaria de la

materia, cuando se dice que la acción de inconstitucionalidad es un medio de

control que procede en contra de "normas generales", como género de la

materia sujeta a impugnación, no se refiere a cualquier disposición que

pudiera tener las características de norma, sino de aquéllas que revisten el

carácter formal (por ser un acto formalmente legislativo) y material de leyes.

23. Así, el criterio de esta Suprema Corte es que la acción de

inconstitucionalidad procede en contra de cualquier ley, como acto

formalmente legislativo. Una ley presupone la concurrencia de un criterio

material, en donde todas sus normas gozan de las características de

generalidad, abstracción e impersonalidad. Sin embargo, a este criterio se le

han hecho varias matizaciones. La primera es que para verificar la

procedencia de la acción de inconstitucionalidad no debe atenderse sólo a la

designación que se le haya dado al tratado, ley o decreto impugnados al

momento de su creación, como reflejo o no de la existencia de un acto

legislativo, sino un estudio al margen de su mera denominación.

24. En el engrose de la acción de inconstitucionalidad 4/1998, fallada el

veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho (de la cual derivaron

las tesis citadas en párrafos previos), se dijo que para verificar si se estaba

ante una norma general susceptible de impugnación en una acción de

inconstitucionalidad, no era relevante su denominación sino sus

características formales y sus elementos materiales de generalidad,

abstracción e impersonalidad, pues hay ocasiones en que a leyes se les

denomina como decretos y viceversa. En el fallo se afirma entonces que lo

que trasciende es que en una ley se prevén supuestos generales, abstractos

e impersonales, mientras que un decreto en estricto sentido establece casos

determinados y específicos por tiempo, personas o lugares.

17


25. Por su parte, este Tribunal Pleno ha señalado que, consecuentemente, no

sólo importa para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad el

carácter formal de una norma como ley, sino también su conceptualización

material, pues en el texto constitucional se utiliza el término “norma general”.

Sobre este punto, en la acción de inconstitucionalidad 4/2011, fallada por

este Tribunal Pleno el seis de diciembre de dos mil once bajo la Ponencia del

Ministro Cossío Díaz, se argumentó que el uso del concepto “norma general”

tiene como objetivo ampliar los elementos identificadores de una norma

impugnable vía acción de inconstitucionalidad: en primer lugar, porque se

tiene que dar una utilidad al término “norma general” del texto constitucional

y, en segundo lugar, porque también debe tomarse en cuenta que la propia

fracción II del artículo 105 constitucional contempla la procedencia de la

acción en contra de “leyes federales”, “leyes locales” o “leyes electorales”.

26. Por ello, en ese precedente se determinó que en una acción de

inconstitucionalidad pueden ser reclamables las leyes, las que presuponen

que su contenido es abstracto, impersonal y general (que es un acto

formalmente legislativo); sin embargo, también se acepta que si se

examinara únicamente la característica formal de la legislación, se dejarían

fuera otras normas que constitucionalmente pretenden ser objeto de control

de la acción de inconstitucionalidad. La finalidad del concepto de “norma

general”, como presupuesto de procedencia de la acción de

inconstitucionalidad, es extender la competencia de la materia impugnable

no sólo a las disposiciones vistas o denominadas formalmente como una

“ley”, sino a otras que comparten materialmente sus características como,

por ejemplo, los tratados internacionales o reglamentos de ley.

27. Por eso en el precedente se señaló expresamente que ese elemento formal

identificatorio puede ser interpretado de manera sistemática y llegar incluso a

incluir normas que no sean formalmente denominadas como leyes. Ello, sin

que tal análisis material pudiera utilizarse para declarar la improcedencia de

la acción en contra de normas con rango de ley, pues se caería en un

contrasentido. Como se dijo, toda ley presupone su generalidad, abstracción

e impersonalidad, por lo que si una norma que forma parte de una ley no

18


cumple ese criterio material, la respuesta no es considerar improcedente la

acción, sino declarar inválida a dicha norma.

28. No obstante lo anterior, debe dejarse claro que en ese precedente también

se hizo hincapié en que la utilización de ese examen material de las normas

para la procedencia no puede llevar a estimar como procedente cualquier acción en donde se impugne cualquier tipo de norma. El

criterio de acto formalmente legislativo y el criterio material deben ir de la

mano. Es decir, para que se pueda estudiar una norma en una acción de

inconstitucionalidad debe tratarse de un acto que es emitido por el órgano

formalmente legislativo, con la excepción de los tratados internacionales, y

debe cumplirse con las características de generalidad, abstracción e

impersonalidad; a saber, no puede analizarse mediante la acción de

inconstitucionalidad decretos que, aunque formalmente provienen del órgano

representativo, no cumplen con la característica de norma general.

29. Por su parte, cabe destacar que en el primer precedente citado también se

aludió que el Poder Legislativo puede emitir lo que históricamente se ha

denominado leyes y decretos, los cuales difieren en su aspecto material: las

leyes se encargan de regular situaciones jurídicas generales y abstractas,

mientras que el decreto se avoca a cuestiones de índole particular, concretas

e individuales. Si bien ese criterio sigue teniendo vigente, esta Suprema

Corte ha sido enfática en que el uso de tales términos no es unívoco. En la

práctica legislativa, los decretos son comúnmente utilizados como

mecanismos de publicación de leyes o a la ley se le puede dar denominación

de decreto. Consiguientemente, se insiste, aun cuando este presente el

criterio formal, debe efectuarse un estudio completo y sistemático de los

contenidos de los decretos para poder fijar si se trata de un acto formal y

materialmente administrativo o, por el contrario, prevé disposiciones jurídicas

generales, abstractas e impersonales a pesar de su denominación4.

30. Aunado a lo anterior, el Tribunal Pleno señaló que la anterior conclusión se

corrobora si se atiende a lo dispuesto en la Ley Reglamentaria de las

4 Este criterio, por ser uno de los últimos resueltos, se utilizó al fallar el veintiocho de mayo de dos mil dieciocho la acción de inconstitucionalidad 108/2018, en donde se examinó el Decreto 565 emitido por la Legislatura del Estado de Colima.

19


Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal que, tratándose

de acciones de inconstitucionalidad, se refiere a leyes y tratados

internacionales. Dicho ordenamiento, en su Título III, denominado “De las

acciones de inconstitucionalidad”, prevé lo relativo a este medio de control

constitucional y, en lo que interesa, dispone:

Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial.

Artículo 61. La demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener:

I. Los nombres y firmas de los promoventes;II. Los órganos legislativos y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas;III. La norma general cuya invalidez se reclame y el medio oficial en que se hubiere publicado;(REFORMADA, D.O.F. 27 DE ENERO DE 2015)IV. Los preceptos constitucionales que se estimen violados y, en su caso, los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales de los que México sea parte que se estimen vulnerados; yV. Los conceptos de invalidez.[...]

Artículo 64. Iniciado el procedimiento, conforme al artículo 24, si el escrito en que se ejercita la acción fuere obscuro o irregular, el ministro instructor prevendrá al demandante o a sus representantes comunes para que hagan las aclaraciones correspondientes dentro del plazo de cinco días. Una vez transcurrido este plazo, dicho ministro dará vista a los órganos legislativos que hubieren emitido la norma y el órgano ejecutivo que la hubiere promulgado, para que dentro del plazo de quince días rindan un informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la validez de la norma general impugnada o la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad. Tratándose del Congreso de la Unión, cada una de las Cámaras rendirá por separado el informe previsto en este artículo [...].

31. De acuerdo con estas disposiciones, que regulan lo relativo a la promoción y

trámite de las acciones de inconstitucionalidad, se advierte que su

procedencia se limita a normas generales ya que se establece que, el oficio

por el que se ejercite la acción, deberá contener, entre otros requisitos, el

nombre del órgano legislativo que la expidió y del ejecutivo que la promulgó;

es decir, se trata de actos formalmente legislativos, pues se expiden por el

poder legislativo, federal o local, a través del procedimiento que marca la ley

20


para la creación de leyes, el que culmina con su promulgación y publicación

por parte del órgano ejecutivo.

32. Razón por la cual, también en la propia Ley Reglamentaria, se dispone que

debe darse vista a tales órganos legislativo y ejecutivo, para que rindan un

informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la

validez de la norma o la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad

e, inclusive, se señala que, tratándose del Congreso de la Unión, la Cámara

de Diputados y la de Senadores deben rendir por separado sus informes.

33. En conclusión, es evidente que esta Suprema Corte ya ha interpretado el

artículo 105, fracción II, constitucional, estableciendo que la acción de

inconstitucionalidad sólo procede en contra de normas formalmente legislativas y que cumplan a su vez los requisitos materiales de lo que se ha conceptualizado como normas generales, con las excepciones y

aclaraciones previamente señaladas5.

Aplicación al caso

34. Ahora bien, aplicando este criterio al asunto que nos ocupa, esta Primera

Sala estima que el decreto reclamado, aunque fue emitido por el órgano

representativo del Estado de Baja California, no detenta las características

de generalidad, abstracción e impersonalidad de las normas generales, por

lo que no puede examinarse a través de una acción de inconstitucionalidad

(ni de fondo ni procedimentalmente). Se trata más bien de un acto del

Congreso del Estado que se suscribió en forma de decreto legislativo, con

fundamento en el artículo 27, fracción I, de la Constitución Estatal6, y que

está destinado a autorizar ciertos proyectos o contratos de asociación

pública privada y a regir la forma de su cumplimiento, incluyendo la

celebración de contratos de crédito y de fideicomisos.

5 Estas consideraciones ya han sido utilizadas, recientemente y casi en su integridad, en otros precedentes de esta Primera Sala; por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 36/2017, resuelta el catorce de marzo de dos mil dieciocho por unanimidad de cinco votos.6 “ARTICULO 27.- Son facultades del Congreso:I.- Legislar sobre todos los ramos que sean de la competencia del Estado y reformar, abrogar y derogar las leyes y decretos que expidieren, así como participar en las reformas a esta Constitución, observando para el caso los requisitos establecidos; […]”.

21


35. Como se ha venido explicando hasta ahora, entre otros aspectos, el decreto

que hoy se reclama modificó y adicionó otro decreto de la propia legislatura

local. Consecuentemente, para estar en condiciones de explicar las razones

por las cuales consideramos que el Decretó número 168 es un acto y no una

norma general, es imprescindible partir del contenido de ese diverso Decreto

número 57 para después examinar en sus propios méritos el Decreto

número 168.

36. En principio, como se adelantó, el 30 de diciembre de 2016 se publicó en el

Periódico Oficial del Estado de Baja California el mencionado Decreto

número 57, el cual se compone de veinticuatro artículos y uno transitorio,

cuyo contenido es el que sigue:

a) En el Artículo Primero se establece que se ratifican y autorizan las

obligaciones de pago de ciertos Entres contratantes a favor de ciertas

empresas por los importes mensuales estimados (monto máximo sin

IVA) por concepto de contraprestación de ciertos contratos de

asociación pública privada (que se describen); asimismo, que se

ratifica y autoriza la contratación de obligaciones del Proyecto

“Ampliación, Rehabilitación, Modernización, Operación y

Mantenimiento de la Planta Potabilizadora La Nopalera en la Ciudad

de Tecate, B.C.”. Ello, a partir de las siguientes especificaciones y

aclarándose que los importes de las contraprestaciones se

actualizarán conforme a las disposiciones que en cada uno de los

contratos se prevea:

Ente contratante Proyecto Empresa

Número de contrato de asociación

público privada

Importa de la contraprestación

mensual (sin IVA)

Período

Comisión Estatal del Agua del Estado de B.C. y Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana

Construcción, Financiamiento y Operación de una Planta Desalinizadora de Playas de Rosarito

********** *********

Convocatoria 002/2015

$149,312,018.00 (ciento cuarenta y nueve millones trescientos doce mil dieciocho pesos 00/100 M.N.), a partir de junio de 2019

37 años

Comisión Estatal del Agua del

Sistema Integral Hídrico San Quintín en

********** **********

Convocatoria

$11,136,150.00 (once millones ciento treinta y

30 años

22


Estado de B.C. y Comisión Estatal de Servicios Públicos de Ensenada

el Municipio de Ensenada

001/2015 seis mil ciento cincuenta pesos 00/100 M.N.), a partir de enero de 2018

Comisión Estatal de Servicios Públicos de Mexicali

Programa de Construcción de Tubería Troncal de Drenajes Pluviales Prioritarios en la Ciudad de Mexicali, B.C.

********** **********


$2,453,228.42 (dos millones cuatrocientos cincuenta y tres mil doscientos veintiocho pesos 42/100 M.N.), a partir de noviembre de 2019

15 años

Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California

Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de Edificio de la PGJE y Uso para la Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal en B.C.

********** **********


$1,852,521.58 (un millón ochocientos cincuenta y dos mil quinientos veintiún pesos 58/100 M.N.), a partir de abril de 2018

25 años 8 meses

Secretaría de Seguridad Pública del Estado de B.C.

Construcción, Financiamiento y Mantenimiento de la Infraestructura para la Policía Estatal Preventiva de la Ciudad de Tijuana, B.C.

********** **********


$3,017,070.00 (tres millones diecisiete mil setenta pesos 00/100 M.N.), a partir de junio de 2018

15 años

Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tecate

Ampliación, Rehabilitación, Modernización, Operación y Mantenimiento de la Planta Potabilizadora La Nopalera en la Ciudad de Tecate B.C.

********** **********


$2,469,218.99 (dos millones cuatrocientos sesenta y nueve mil doscientos dieciocho pesos 99/100 M.N.), a partir de octubre de 2018

15 años

b) En el Artículo Segundo se autoriza a la Comisión Estatal del Agua del

Estado de B.C., a la Comisión Estatal de Servicios públicos de

Ensenada, a la Comisión Estatal de Servicios públicos de Tijuana, a la

Comisión Estatal de Servicios Públicos de Mexicali y a la Comisión

Estatal de Servicios Públicos de Tecate (a quienes se les denomina

“Entes contratantes”, que son los referidos en la tabla anterior) para

que gestionen y contraten con la institución financiera que ofrezca

mejores condiciones (de conformidad con el proceso competitivo que

23


se lleve a cabo conforme a la Ley de Disciplina Financiera de las

Entidades Federativas y Municipios), con la comparecencia del

Ejecutivo Local como deudor solidario en los casos en que el Ente

Contratante sea una entidad paraestatal, un crédito en cuenta

corriente, irrevocable y contingente, a efecto de garantizar el

cumplimiento de los posibles faltantes de liquidez en las

contraprestaciones mensuales a que se obligan los citados entes

contratantes con las referidas empresas en los CAPP, por un monto

equivalente a tres meses del pago de la contraprestación (más IVA),

así como las cantidades que se requiera para el pago de accesorios

financieros, comisiones e impuestos, pactadas en los contratos y

concursos públicos descritos en el Artículo Primero del decreto. Lo

anterior, en los siguientes términos (importes de contraprestación que

se deberán actualizar conforme a las disposiciones contractuales):



público privada

Monto equivalente a 3 meses del pago

de la contraprestación

(sin IVA)Comisión Estatal del Agua del Estado de B.C. y obligado solidario la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana


********* **********


$447,936,054.00 (cuatrocientos cuarenta y siete millones novecientos treinta y seis mil cincuenta y cuatro pesos 00/100 M.N.)

Comisión Estatal del Agua del Estado de B.C. y obligado solidario Comisión Estatal de Servicios Públicos de Ensenada

Sistema Integral Hídrico San Quintín en el Municipio de Ensenada

********** **********


$33,408,450.00 (treinta y tres millones cuatrocientos ocho mil cuatrocientos cincuenta pesos 00/100 M.N.)



********** *********


$7,359,685.26 (siete millones trescientos cincuenta y nueve mil seiscientos ochenta y cinco 26/100 M.N.)


Ampliación, Rehabilitación, Modernización, Operación y Mantenimiento de la Planta Potabilizadora

********** **********


$7,407,656.97 (siete millones cuatrocientos siete mil seiscientos cincuenta y seis pesos 97/100

24


La Nopalera en la Ciudad de Tecate B.C.

M.N.)

c) En el Artículo Tercero se establecen las finalidades de los contratos de

crédito antes mencionados. Así, se afirma que los créditos en cuenta

corriente, irrevocable y contingente que se celebran conforme al

decreto, deberán de destinarse para cubrir los posibles faltantes de

liquidez de las obligaciones de pago contraídas por los Entes

contratantes y obligados solidarios en los correspondientes CAPP; así

como, en su caso, para los accesorios financieros, comisiones,

impuestos e intereses que se generen por la disposición de crédito

según lo estipulado en los respectivos contratos.

d) En el Artículo Cuarto se estipula la vigencia de los contratos de crédito

que se motivan con el decreto reclamado, en el sentido de que

durarán el tiempo en que se encuentren vigentes los CAPP y en tanto

existan obligaciones pendientes de pago a cargo de los Entes

Contratantes y los obligados solidarios o, bien, en tanto existan

adeudos con las instituciones financieras derivados de dichos créditos.

e) En el Artículo Quinto se explicita que el Congreso del Estado ratifica y

autoriza a los referidos Entes Contratantes y obligados solidarios para

que, en su case, afecten como fuente de pago de las obligaciones que

deriven de los contratos de créditos que se celebren con base en el

decreto reclamado, los derechos e ingresos de los que puedan

disponer para ese fin y las partidas presupuestales que legalmente le

corresponda conforme a la legislación aplicable.

f) En el Artículo Sexto se explicita lo establecido en los artículos previos

respecto a la posibilidad de que el Ejecutivo sea deudor solidario. Así,

se ratifica y autoriza al Poder Ejecutivo para que se constituya como

deudor solidario en los casos en que el Ente Contratante sea una

Entidad Paraestatal del cumplimiento de las obligaciones derivadas de

los contratos de crédito que surjan con motivo de lo dispuesto en el

Artículo Segundo. Sin embargo, se clarifica que para dar complimiento

a esa obligación solidaria, se autoriza al Poder Ejecutivo para que, por

conducto del Secretario de Planeación y Finanzas, constituya un

fideicomiso transmitiendo en forma irrevocable como fideicomitente la

titularidad del derecho para recibir la totalidad por la recaudación y los

25


ingresos del ISRTP, previsto en la Ley de Hacienda del Estado y su

sobretasa anual determinada en la Ley de Ingresos del Estado para

cada ejercicio fiscal durante la vigencia del fideicomiso, y su sobretasa

anual. Para ello, deberá prevenir en sus disposiciones legales que las

tasas aplicables del ISRTP y de la sobretasa deberán de ser de por lo

menos 1.80% y 0.63% y la respectiva Institución Fiduciaria deberá

obligarse a transferir al fideicomitente aquéllos recursos

comprometidos con terceros de conformidad con las disposiciones

legales vigentes. Asimismo, se mandata que el Poder Ejecutivo, a

través del mencionado secretario, podrá transmitir a dicho fideicomiso

cualquier otro ingreso que el Estado pueda afectar para dar

cumplimiento a su obligación, incluyendo remanentes de la afectación

de participaciones, sin perjuicio de afectaciones anteriores (el

porcentaje de transmisión, monto y/o ingreso deberá ser pactado de

conformidad por las partes en los contratos de crédito

correspondientes).

g) En el Artículo Séptimo se instruye que los contratos de crédito y los

fideicomisos autorizados en el decreto se inscriban en el registro de

las obligaciones derivadas de las operaciones de financiamiento que

constituyen deuda.

h) En el Artículo Octavo se autoriza a los Entres Contratantes la

transmisión de los derechos de disposición del crédito en Cuenta

Corriente, Empresas contratadas, constituyen en su carácter de

fideicomitentes un fideicomiso irrevocable de inversión, administración

y fuente de pago, cuyos fines, serán, entre otros, administrar los

recursos necesarios para llevar a cabo la construcción, equipamiento,

puesta en servicio y operación de los Proyectos.

i) En el Artículo Noveno se ratifica y autoriza a los Entes Contratantes y

al Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado, para que a través de sus

representantes legales o servidores públicos facultados para tal

efecto, celebren contratos, convenios o cualquier instrumento jurídico

o título de crédito y demás operaciones que se autoricen con base en

el presente Decreto.

j) En el Artículo Décimo se autoriza a los Entres Contratantes las

erogaciones plurianuales para el cumplimiento de las obligaciones

26


derivadas de los referidos CAPP. Consecuentemente, se mandata que

durante la vigencia de esos contratos, en los Proyectos de

Presupuesto de Egresos que corresponda, se deberá deberán incluir

las obligaciones de pago que resulten a cargo de los Entes

Contratantes, incluyendo sin limitar los pagos por concepto de la

contraprestación anual, y el Congreso deberá autorizar las

asignaciones presupuestales suficientes para cumplir total y

oportunamente con las obligaciones de pago a cargo de los Entes

Contratantes.

k) En el Artículo Décimo Primero se establece que el Ejecutivo será el

encargado de presentar las iniciativas de leyes correspondientes a las

Leyes de Ingresos del Estado para cada ejercicio fiscal durante la

vigencia del fideicomiso referido, donde se deberá incluir por lo menos

la tasa del 1.80% (uno punto ochenta por ciento) aplicable al ISRTP y

la sobretasa del 0.63% (cero punto sesenta y tres por ciento).

l) En el Artículo Décimo Segundo se autorizó la celebración de los CAPP

respecto a los siguientes cinco proyectos de asociación público

privada (con la aclaración de que la suscripción de esos contratos

estaría condicionada a que la legislatura autorizara previamente los

montos máximos de cada proyecto):

ENTE CONTRATANTE

PROYECTO NÚMERO DECONTRATO DE(ASOCIACIÓN

PÚBLICA PRIVADA)

PERÍODO

Comisión Estatal de Servicios Públicos de Ensenada.

Obras Necesarias a fin de Modernizar el Sistema de Agua Potable en la Cabecera Municipal de Ensenada, B.C.

**********


15 años

Secretaría deInfraestructura y Desarrollo Urbano del Estado.

Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento y Conservación del Periférico-Aeropuerto Zapata-Doble Piso a Playas de Tijuana.

**********


27 años

Secretaría de Seguridad Pública del Estado.

Sistema Integral de Enlace y Monitoreo para el Estado de Baja California.

**********Convocatoria

005/201622 años

Junta de Urbanización del Estado de Baja California

Rehabilitación Integral de Carreteras del Valle de Mexicali, Baja California


004/2016 8 años

Instituto de Servicios de la Salud Pública

Puesta en Punto de Mantenimiento,


14 años

27


del Estado de Baja California

Operación de Servicios Médicos y No Asistenciales para el Nuevo Hospital Materno Infantil de Tijuana B.C.

008/2016

m) En el Artículo Décimo Tercero se autoriza a las Entidades recién

mencionadas para que gestionen y contraten con la institución

financiera que ofrezca mejores condiciones (con la comparecencia del

Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Baja California como

Deudor Solidario en los casos en que el Ente Contratante sea una

Entidad Paraestatal), un crédito en cuenta corriente, irrevocable y

contingente por un monto equivalente al que con posterioridad

autorice esta Legislatura, así como las cantidades que se requieran

para el pago de accesorios financieros, comisiones e impuestos, para

los proyectos descritos en el artículo anterior. Se aclara que estos

créditos estarán condicionados a que se autoricen previamente por la

legislatura.

n) En el Artículo Décimo Cuarto se establecen las finalidades de los

contratos de crédito antes mencionados. Así, se afirma que los

créditos en cuenta corriente, irrevocable y contingente que se celebran

conforme al decreto, deberán de destinarse para cubrir los posibles

faltantes de liquidez de las obligaciones de pago contraídas por los

Entes contratantes y obligados solidarios en los correspondientes

CAPP; así como, en su caso, para los accesorios financieros,

comisiones, impuestos e intereses que se generen por la disposición

de crédito según lo estipulado en los respectivos contratos.

o) En el Artículo Décimo Quinto se reitera que la vigencia de los

contratos de crédito que se motivan con el decreto reclamado, en el

sentido de que durarán el tiempo en que se encuentren vigentes los

CAPP y en tanto existan obligaciones pendientes de pago a cargo de

los Entes Contratantes y los obligados solidarios o, bien, en tanto

existan adeudos con las instituciones financieras derivados de dichos

créditos.

p) En el Artículo Décimo Sexto se explicita que el Congreso del Estado

autoriza a los Entes Contratantes referidos en el artículo Décimo

Segundo para que afecten como fuente de pago de las obligaciones

28


que deriven de los Créditos en Cuenta Corriente, Irrevocable y

Contingente que se contraten con base a la presente autorización, los

derechos e ingresos de los que puedan disponer para este fin y/o las

partidas presupuestales que legalmente le correspondan conforme a

la legislación aplicable.

q) En el Artículo Décimo Séptimo se autoriza al Poder Ejecutivo del

Gobierno del Estado para que se constituya en Deudor Solidario (en

los casos en que el Ente Contratante referidos en el artículo Décimo

Segundo sea una Entidad Paraestatal) del cumplimiento de las

obligaciones derivadas de los Contratos de Crédito en Cuenta

Corriente, Irrevocable y Contingente señalados en el Artículo Décimo

Segundo anterior. Para ello, se autoriza al Ejecutivo para constituir un

fideicomiso, al que deberá transmitir en forma irrevocable como

fideicomitente la titularidad del derecho para recibir la totalidad por la

recaudación y los ingresos del ISRTP y su sobretasa anual, previsto

en la Ley de Hacienda del Estado de Baja California y en la Ley de

Ingresos del Estado de Baja California para cada ejercicio fiscal

durante la vigencia del Fideicomiso, la Institución Fiduciaria deberá

obligarse a transferir al Fideicomitente, aquéllos recursos

comprometidos con terceros de conformidad con las disposiciones

legales vigentes. Adicionalmente, el Poder Ejecutivo del Gobierno del

Estado, a través del Secretario de Planeación y Finanzas, podrá

transmitir a dicho Fideicomiso, cualquier otro ingreso que el Estado

pueda afectar para dar cumplimiento a su obligación, incluyendo

remanentes de la afectación de participaciones, sin perjuicio de

afectaciones anteriores, el porcentaje de transmisión, monto y /o

ingreso, deberá ser pactado de conformidad por las partes en los

Contratos de Crédito Correspondientes.

r) En el Artículo Décimo Octavo se instruye que los contratos de crédito

y los fideicomisos autorizados en esta parte del decreto se inscriban

en el registro de las obligaciones derivadas de las operaciones de

financiamiento que constituyen deuda.

s) En el artículo Décimo Noveno se autoriza a los Entes Contratantes la

transmisión de los derechos de disposición de crédito en Cuenta

Corriente, Irrevocable y Contingente autorizados, para que

29


conjuntamente con las Empresas controladas, constituyan en su

carácter de Fideicomitentes, un Contrato de Fideicomiso Irrevocable

de Inversión, Administración y Fuente de Pago, cuyos fines serán,

entre otros, administrar los recursos necesarios para llevar a cabo la

construcción, equipamiento, puesta en servicio y operación de los

Proyectos.

t) En el Artículo Vigésimo se autoriza a los Entes Contratantes y al

Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado, para que a través de sus

representantes legales o servidores públicos facultados para tal

efecto, celebren contratos, convenios o cualquier instrumento jurídico

o título de crédito y demás operaciones que se autoricen con base en

el presente Decreto.

u) En el Artículo Vigésimo Primero se autoriza a los Entes Contratantes,

en su carácter de Acreditado, respectivamente, las erogaciones

plurianuales suficientes y necesarias para el cumplimiento de las

obligaciones de pago derivadas de los CAPP, por lo que durante la

vigencia de dichos Contratos: i) en los Proyectos anuales de

Presupuestos de Egresos se deberán incluir las obligaciones de pago

que resulten a cargo de los Entes Contratantes, incluyendo sin limitar

los pagos por concepto de la contraprestación anual, y ii) el Congreso

deberá autorizar las asignaciones presupuestales es suficientes para

cumplir total y oportunamente con las obligaciones de pago a cargo de

los Entes Contratantes, durante la vigencia de los CAPP.

v) En el Artículo Vigésimo Segundo se afirma que el Poder Ejecutivo del

Estado de Baja California, al presentar las iniciativas de ley

correspondientes a la Ley de Ingresos del Estado de Baja California

para que cada ejercicio fiscal durante la vigencia del Fideicomiso,

deberá incluir por lo menos la tasa del 1.80% (uno punto ochenta por

ciento) aplicable al ISRTP y la sobretasa del 0.63% (cero punto

sesenta y tres por ciento).

w) En el Artículo Vigésimo Tercer se dice que las autorizaciones para la

contratación de los créditos de cuenta corriente, irrevocable y

contingente y demás operaciones autorizadas en el decreto estarán

vigente hasta el 31 de diciembre de 2017; sin embargo, se aclara que

el decreto subsistirá durante el tiempo en que se encuentren vigentes

30


las obligaciones derivadas de los CAPP autorizados, de los Créditos

en Cuenta Corriente, Irrevocable y Contingente y sus garantías.

x) En el Artículo Vigésimo Cuarto se explica que las autorizaciones

contenidas en el Decreto, resultaron por el voto de las dos terceras

partes de los miembros presentes del Congreso del Estado, previo

análisis del destino de las obligaciones contraídas en los CAPP, en los

créditos de cuenta corriente, irrevocable y contingente y en el

fideicomiso irrevocable y la capacidad de pago tanto de los Entes

Contratantes como del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de

Baja California,

y) Finalmente, en el Artículo Único Transitorio se aduce que el decreto

entrará en vigor al día siguiente de su publicación.

37. Los mencionados CAPP están regulados en la Ley de Asociaciones Público

Privadas del Estado de Baja California, que fue recientemente emitida el 22

de agosto de 2014. En este ordenamiento se dice que los proyectos de

asociación público privada son todos aquéllos que se originan entre el sector

público y el privado para la prestación de servicios públicos o al usuario final

y en los que se utiliza infraestructura y recursos provistos total o

parcialmente por el sector privado7. Estos esquemas son opciones y podrán

utilizarse en relación con actividades que la legislación establezca la libre

participación del sector privado o mediante el otorgamiento de permisos,

autorizaciones o concesiones8. Para realizar proyecto de asociación pública

privada, la legislación requiere la celebración de un contrato de largo plazo,

en el que se preverán los derechos y obligaciones del ente público

contratante y los del o los desarrolladores que presten los servicios o

ejecuten la obra y, cuando así sea necesario, el otorgamiento de uno o

varios permisos, concesiones o autorizaciones para el uso y explotación de

los bienes públicos y/o la prestación de los servicios respectivos9.

7 “Artículo 2. Los proyectos de asociación público privada regulados por esta Ley son aquellos que se realicen con cualquier esquema para establecer una relación contractual de largo plazo, entre instancias del sector público y del sector privado, para la prestación de servicios al sector público o al usuario final y en los que se utilice infraestructura y recursos provistos total o parcialmente por el sector privado”.8 “Artículo 9. Los esquemas de asociación público privada regulados en la presente Ley son opcionales, y podrán utilizarse en relación con actividades cuya legislación específica prevea la libre participación del sector privado, o bien, mediante el otorgamiento de permisos, autorizaciones o concesiones, para la prestación de los servicios correspondientes, salvo en aquellos casos previstos en la legislación aplicable”.9 “Artículo 12. Para realizar proyectos de asociación público privada se requiere:

31


38. Respecto al procedimiento, la ley señala que la dependencia o entidad

encargada de llevar a cabo un proyecto de asociación público privada, una

vez analizado el proyecto por el Comité de Proyectos respectivo, convocará

a un concurso (directamente o por medio de la Oficialía Mayor o de la

Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano del Estado –SIDUE–,

aunque también hay adjudicación directa regulada en la ley)10. Tras la

evaluación de las distintas propuestas que participen en el concurso, la

entidad convocante adjudicará el proyecto al participante que haya

presentado la propuesta solvente, por cumplir los requisitos legales, técnicos

y económicos, conforme a los criterios establecidos en las bases del

concurso y, por tanto, garantiza su cumplimiento11.

39. Hecho lo anterior, se formalizará el contrato de asociación público privada

conforme a las bases de la convocatoria y los requisitos previstos en la ley

entre la persona que se adjudicó tal proyecto y el respectivo ente

contratante. Al respecto, entre otras cuestiones, en la ley se aclara que el

I. La celebración de un contrato de largo plazo, en el que se establezcan los derechos y obligaciones del ente público contratante, por un lado, y los del o los desarrolladores que presten los servicios y, en su caso, ejecuten la obra, por el otro; yII. Cuando así sea necesario, el otorgamiento de uno o varios permisos, concesiones o autorizaciones para el uso y explotación de los bienes públicos, la prestación de los servicios respectivos, o ambos”.10 “Artículo 37. La dependencia o entidad que pretenda el desarrollo de un proyecto de asociación público privada convocará a concurso, ya sea directamente si tiene facultades para ello, o por medio de Oficialía Mayor o de la SIDUE, que deberá llevarse a cabo conforme a los principios de legalidad, libre concurrencia, competencia, objetividad, imparcialidad, transparencia y publicidad, atendiendo sin excepción a las particularidades del artículo 30 de esta Ley, en igualdad de condiciones para todos los participantes.En tales concursos se buscará adjudicar los proyectos en las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.El Ente Contratante podrá contratar los servicios de un agente para que, por cuenta y orden de aquéllas, lleve a cabo las acciones materiales que permitan la celebración del concurso de un proyecto de asociación público privada. Para estas contrataciones, resultará aplicable lo dispuesto en el artículo 19 de esta Ley. En todo caso, los servidores públicos siempre serán responsables del cumplimiento de las bases del concurso”.“Artículo 38. Para la realización de la convocatoria correspondiente siempre se requerirá la autorización del Comité de Proyectos y la aprobación presupuestaria de la Secretaría”.11 “Artículo 53. Hecha la evaluación de las propuestas, el proyecto se adjudicará al participante que haya presentado la propuesta solvente, por cumplir los requisitos legales, técnicos y económicos, conforme a los criterios establecidos en las bases del concurso y, por tanto, garantiza su cumplimiento.Si resultare que dos o más propuestas son solventes por satisfacer los requisitos solicitados, el proyecto se adjudicará a la propuesta que asegure las mejores condiciones económicas para el Estado, conforme a lo previsto en los propios criterios de evaluación señalados en las bases del concurso.Si persiste la igualdad de condiciones, la convocante optará por el proyecto que ofrezca mayor empleo tanto de los recursos humanos del país, como la utilización de bienes o servicios de procedencia nacional y los propios de la región de que se trate.En caso de un concurso con base en un proyecto de los previstos en el Capítulo Tercero de esta Ley, se estará a lo previsto en el artículo 34 del citado capítulo.La convocante podrá optar por adjudicar el proyecto, aun cuando sólo haya un concursante, siempre y cuando éste cumpla con los requisitos del concurso y su propuesta sea aceptable para la dependencia o entidad convocante”.

32


desarrollador del proyecto será el responsable de aportar los recursos para

la ejecución de la obra y la prestación del servicio, pero que en los términos

y condiciones que se fijaron en las bases del concurso, el entre contratante

podrá aportar, en bienes, derechos, numerario o cualquier otra forma,

recursos para la ejecución de la obra y la prestación de los servicios12. Para

ello, el Ejecutivo del Estado entregará al Congreso de manera conjunta con

el proyecto de Presupuesto de Egresos un informe anual consolidado que

especificará la información financiera relativa a los proyectos de asociación

público privada aprobados y contratados. En ese Presupuesto se incluirá

anualmente las partidas necesarias para el pago de las contraprestaciones

resultantes y el Congreso del Estado aprobará dichas partidas todos los

años en que se encuentren vigentes los CAPP.

40. Por su parte y en relación con estos CAPP, la Ley de Disciplina Financiera

de las Entidades Federativas y sus Municipios, la Constitución Estatal y las

leyes locales prevén una serie de reglas para efectos de que cualquier

instancia del gobierno pueda contraer deuda, así como para incluir tales

conceptos en los presupuestos correspondientes. Respecto a lo regulado en

la citada normatividad de índole federal, destaca el mandato consistente en

que las legislaturas estatales deben autorizar los montos máximos para la

contratación de financiamientos y obligaciones y que, para ello, se debe

especificar el monto autorizado de deuda pública u obligación a incurrir, el

plazo máximo autorizado para el pago, el destino de los recursos y la fuente

de pago o la contratación de una garantía de pago13. 12 “Artículo 85. El desarrollador será responsable de aportar los recursos para la ejecución de la obra y la prestación de los servicios.En los términos y condiciones establecidos en las bases del concurso, el Ente Contratante podrá aportar, en bienes, derechos, numerario o cualquier otra forma, recursos para la ejecución de la obra y la prestación de los servicios. Estas aportaciones no darán el carácter público a la instancia que los reciba.El Ejecutivo del Estado entregará al Congreso del Estado de manera conjunta con el proyecto de Presupuesto de Egresos, un informe anual consolidado que especificará la información financiera relativa a los proyectos de Asociación Público Privada aprobados y contratados. El contenido de este informe se determinará en el Reglamento.En el Presupuesto de Egresos del Estado se incluirá anualmente las partidas necesarias para el pago de las contraprestaciones resultantes de los que se hayan aprobado y celebrado en los términos de esta Ley.El Congreso del Estado aprobará dichas partidas durante todos los años en los que se encuentren vigentes los Contratos de Asociación Público Privada. Los pagos que deban realizarse resultantes de dichos Contratos se considerarán por el Ente Contratante preferentes respecto de otro tipo de compromisos de gasto corriente”.13 Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y sus Municipios“Artículo 23.- La Legislatura local, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, autorizará los montos máximos para la contratación de Financiamientos y Obligaciones. Para el otorgamiento de dicha autorización, la Legislatura local deberá realizar previamente, un análisis de la capacidad de pago del Ente Público a cuyo cargo estaría la Deuda Pública u

33


41. Por lo que hace a los referidos ordenamientos normativos de carácter

estatal, éstos prevén que el Congreso del Estado de Baja California tiene

facultades pare emitir leyes y decretos, para examinar, discutir, modificar,

aumentar, reducir y aprobar en cada ejercicio fiscal las leyes de ingresos del

Estado y de los Municipios y los presupuestos de Egresos (incluyendo

erogaciones plurianuales), así como para fijar las bases a fin de que el

Ejecutivo del Estado y los municipios puedan celebrar empréstitos, aprobar

los contratos respectivos, reconocer y autorizar el pago de las deudas que

contraiga el Estado, autorizar los montos de endeudamiento y reconocer y

autorizar que se afecten en garantía y/o fuente de pago mediante

fideicomisos o cualquier otro mecanismo jurídico ingresos derivados de

contribuciones, participaciones federales, etcétera14. En específico, el

Obligaciones correspondientes, del destino del Financiamiento u Obligación y, en su caso, del otorgamiento de recursos como Fuente o Garantía de pago. Lo anterior no será aplicable para la Ciudad de México, en cuyo caso, estará obligado al cumplimiento de lo establecido en el Capítulo III del presente Título. […]”.“Artículo 24.- La autorización de los Financiamientos y Obligaciones por parte de la Legislatura local deberá especificar por lo menos lo siguiente:I. Monto autorizado de la Deuda Pública u Obligación a incurrir;II. Plazo máximo autorizado para el pago;III. Destino de los recursos;IV. En su caso, la Fuente de pago o la contratación de una Garantía de pago de la Deuda Pública u Obligación, yV. En caso de autorizaciones específicas, establecer la vigencia de la autorización, en cuyo caso no podrá exceder el ejercicio fiscal siguiente. De no establecer una vigencia, se entenderá que la autorización sólo se podrá ejercer en el ejercicio fiscal en que fue aprobada.Los requisitos a que se refiere este artículo deberán cumplirse, en lo conducente, para la autorización de la Legislatura local en el otorgamiento de avales o Garantías que pretendan otorgar los Estados o Municipios. Por su parte, el presente artículo no será aplicable a la Ciudad de México, en cuyo caso se aplicará lo previsto en el Capítulo III del presente Título”.14 Constitución Local“ARTICULO 27.- Son facultades del Congreso:II.- Iniciar ante el Congreso de la Unión las leyes y decretos que sean de la competencia del Poder Legislativo de la Federación, así como proponer la reforma o derogación de unas y de otras; […]VI.- Dar las bases para que el Ejecutivo del Estado y los Municipios celebren empréstitos, con las limitaciones que establece la fracción VIII del Artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; aprobar los contratos respectivos y reconocer y autorizar el pago de las deudas que contraiga el Estado; […]XI.- Examinar, discutir, modificar, aumentar, reducir y aprobar, para cada Ejercicio Fiscal, las Leyes de Ingresos del Estado y de los Municipios, así como los presupuestos de Egresos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y de los organismos públicos autónomos, en los términos de la ley de la materia; asimismo, en el ámbito de su competencia podrá autorizar en los Presupuestos de Egresos las erogaciones plurianuales que determinen conforme a lo dispuesto en la Ley de la materia; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes presupuestos de egresos; […]”.Ley de Deuda Pública del Estado de Baja California y sus Municipios (vigente al momento de emitirse dicho decreto).“ARTÍCULO 11.- Al Congreso del Estado corresponde:I.- Aprobar los Programas Financieros que sean presentados para respaldar las solicitudes de autorización de operaciones de Deuda Pública;II.- Autorizar los montos de endeudamiento que sean necesarios para el financiamiento de los Gobiernos Estatal y Municipios, así como de las Entidades Paraestatales y Paramunicipales, de conformidad con lo dispuesto por esta Ley;III.- Aprobar la celebración de los contratos, mecanismos y demás instrumentos legales que se requieran para la realización de operaciones de financiamiento que constituyan Deuda Pública, estableciendo la fecha límite para su celebración;IV.- Reconocer y autorizar el pago de la Deuda Pública;

34


Congreso del Estado debe autorizar todos los contratos plurianuales que se

celebren por los sujetos regulados en la Ley de Presupuesto y Ejercicio del

Gasto Público del Estado (que abarca a todas las entidades de la

administración pública del Ejecutivo)15.

42. Así las cosas, en el Decreto número 57 se ejercieron varias de las facultades

antes señaladas. Por un lado y en relación con los Artículos Primero a

Décimo Primero, la legislatura decidió: i) ratificar y autorizar las obligaciones

V.- Reconocer y autorizar la reestructuración, el refinanciamiento y la conversión de la Deuda Pública;No requerirá autorización por parte del Congreso del Estado, la reestructuración de deuda que no implique incrementar el plazo de amortización, la tasa de interés, o modificar el importe de crédito o garantía, así como otras condiciones particulares establecidas en los resolutivos de autorización del Congreso;VI.- Reconocer y autorizar al Gobierno del Estado y a los Ayuntamientos, según sea el caso, para que afecten en garantía y/o como fuente de pago, mediante fideicomiso o cualquier otro mecanismo jurídico que se requiera:a) Las participaciones en ingresos federales que correspondan al Gobierno del Estado y a los Municipios;b) Las participaciones estatales que correspondan a los Municipios;c) Cualquier otro ingreso derivado de contribuciones, productos y aprovechamientos, estatales o municipales; y,d) Los bienes muebles e inmuebles del patrimonio del Estado, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.VII.- Reconocer y autorizar a los titulares de las Entidades Paraestatales; así como a los titulares de las Entidades Paramunicipales de conformidad con las disposiciones aplicables, según sea el caso, para que afecten en garantía y/o como fuente de pago, mediante fideicomiso o cualquier otro mecanismo jurídico que se requiera:a) Los ingresos propios de las Entidades Paraestatales y Paramunicipales; y,b) Los bienes muebles e inmuebles propiedad de las Entidades Paraestatales, de conformidad con las disposiciones legales aplicables; y,VIII.- Solicitar al Ejecutivo del Estado, Ayuntamientos, titulares de las Entidades Paraestatales, así como a los titulares de las Entidades Paramunicipales de conformidad con las disposiciones aplicables, según corresponda, la información adicional necesaria para el análisis de las solicitudes que se le presenten en los términos de esta Ley”.15 Ley de Presupuesto y Ejercicio del Gasto Público del Estado de Baja California“ARTÍCULO 73.- Los sujetos de la presente Ley podrán celebrar contratos plurianuales, siempre que:I. Se justifique el plazo de contratación y las razones por las cuales su celebración no es susceptible de realizarse por cada uno de los ejercicios fiscales que comprendan los contratos pretendidos;II. Queden debidamente establecidos los beneficios provenientes de su celebración y/o las consecuencias de no realizarlos;III. Se establezcan los montos de los pagos y sus plazos, así como, en su caso, interés, comisiones y garantías y demás elementos que pudieran variar los importes de los pagos a realizar en cada uno de los ejercicios fiscales comprendidos en los contratos;IV. No se ponga en evidente peligro el equilibrio financiero de los presupuestos de egresos de los ejercicios que comprendan los contratos de que se trate;V. Se estipulen los tipos de instrumentos legales a través de los cuales se formalizará la contratación;VI. Se cuente, tratándose de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como de los Órganos Autónomos, con la opinión sobre la viabilidad financiera por parte de la Secretaría de Planeación y Finanzas y, en los casos de los Municipios, incluyendo sus Entidades Paramunicipales, con la de sus respectivas Tesorerías Municipales;VII. Se solicite y obtenga autorización del Congreso del Estado; y,VIII. Se cumpla, en todos los casos, con lo establecido en la Ley de Obras Públicas, Equipamientos, Suministros y Servicios Relacionados con la Misma y en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios y sus respectivos Reglamentos, así como en otras disposiciones legales que sean aplicables.Con base en lo previsto en el presente Artículo, la Secretaría de Planeación y Finanzas y las Tesorerías Municipales, en el ámbito de sus respectivas competencias, formularán los lineamientos presupuestarios específicos, los que someterán a la autorización del Ejecutivo del Estado y de los

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de pago (que son plurianuales) que derivan de varios CAPP (descritos en el

Artículo Primero); ii) ratificar y autorizar la adquisición de deuda (a través de

la suscripción de contratos de créditos en cuenta corriente, irrevocable y

contingente) para efectos de garantizar el pago de las contraprestaciones

fijadas en los CAPP ya celebrados por diversas entidades gubernamentales

(descritos en ese Artículo Primero); iii) autorizar a esas entidades

contratantes para que, con las empresas contratadas, constituyan

fideicomisos a fin de administrar los recursos necesarios para la celebración

de los proyectos de los CAPP especificados; iv) ratificar y autorizar al Poder

Ejecutivo para que se constituya como deudor solidario (en los casos en que

el Ente contratante sea una paraestatal) del cumplimiento de las

obligaciones derivadas de los referidos contratos de créditos, para lo cual se

afectará de forma irrevocable como fideicomitente la titularidad del derecho

para recibir la recaudación y los ingresos del ISRTP y su sobretasa anual,

así como transmitir (bajo ciertas modalidades) cualquier otro ingreso que el

Estado pueda afectar para dar cumplimiento a sus respectivas obligaciones;

v) llevar a cabo los actos necesarios para que en los Proyectos de Egresos

se incluya todo lo relativo a los supuestos anteriores.

43. Sobre estos proyectos de asociación público privada (con la salvedad del

relativo a La Nopalera), en el Dictamen de ese Decreto número 57, emitido

por la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado, se

advierte que para ese momento dichos proyectos ya habían sido adjudicados

y se habían celebrados los respectivos CAPP. Sin embargo, para la

Comisión Dictaminadora, aun cuando se encontraban en vacatio legis las

reformas a la Constitución Federal y la Ley de Disciplina Financiera de las

Entidades Federativas y los Municipios publicada el 27 de abril de 2016 (que

prevén tanto las bases generales para incurrir en endeudamiento como los

límites y modalidades para afectar ingresos o participaciones para cubrir

empréstitos u obligaciones y la regla relativa a que las legislaturas locales

Ayuntamientos, respectivamente, debiendo remitirlos en un plazo de 10 días contados a partir de su autorización al Congreso del Estado, para efectos de sus atribuciones de fiscalización de las Cuentas Públicas.Quienes realicen los contratos plurianuales a que se refiere este Artículo, deberán informar al Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Baja California y a sus respectivos Órganos de Control, sobre la celebración de los mismos dentro de los 15 días posteriores a su formalización.Los montos de las erogaciones plurianuales contratadas al amparo del presente Artículo deberán ser incorporados en los Presupuestos de Egresos de los ejercicios subsecuentes, debiendo ser presentado el estado que guardan las mismas en los procesos de autorización de dichos Presupuestos”.

36


por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes autoricen

los montos máximos para contratar empréstitos y obligaciones), era

importante transparentar y dar certeza jurídica a los actos jurídicos ya

celebrados, por lo que debían de ratificarse y autorizarse los mencionados

proyectos de CAPP y someterse a aprobación de la legislatura la adquisición

de contratos de deuda para hacer frente a las contraprestaciones y

obligaciones de los contratos, en atención a la nueva normatividad16.

44. Por otro lado, y respecto a lo detallado en los artículos Décimo Segundo a

Vigésimo Segundo de ese Decreto número 5717, se advierte que también es

una aplicación por parte del Congreso Estatal de las facultades antes

señalas, ya que se: autoriza conforme a la Ley de Asociaciones Público

Privadas la celebración de los CAPP respecto a ciertos proyectos de

asociación público privadas bajo ciertas condiciones, los cuales en ese

momento estaban siendo tramitados conforme a la ley 18. Asimismo, al igual

que en lo relatado en el párrafo previo, respecto a estos proyectos, entre

otras cuestiones, se autorizan: i) las erogaciones plurianuales necesarias par

el cumplimiento de las obligaciones de pago de los respectivos CAPP; ii) la

ejecución de los actos necesarios para la contratación de créditos

irrevocables por parte de los Entes contratantes para cubrir posibles faltas de

liquidez de todas las obligaciones de pago contraídas conforme al Artículo

Décimo Segundo (que estarán condicionados a que posteriormente se

autorice cada uno de ellos por la legislatura en los montos máximos que

corresponda); iii) la afectación como fuente de pago de las obligaciones

derivadas de esos contratados de crédito de los derechos e ingresos que

puedan disponer los Entes Contratantes para ese fin y/o las partidas

presupuestales que legalmente le correspondan conforme a la legislación

aplicable; iv) la constitución de contratos de fideicomisos para la

16 Dictamen, en la parte conducente, que consta en las fojas 113 a 119 del expediente en que se actúa.17 Los Artículos Vigésimo Tercero y Vigésimo Cuarto del Decreto número 57 señalan, con aplicabilidad para todo lo expuesto en el decreto, que las autorizaciones para contratar créditos y demás operaciones autorizadas estarán vigentes hasta el 31 de diciembre de 2017, pero que el decreto subsistirá durante el tiempo en que se encuentres vigentes las obligaciones derivadas de los CAPP, y que todas las autorizaciones presentes en el decreto se dieron por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso Estatal.18 A diferencia de los proyectos de asociación público privada especificados en el Artículo Primero del Decreto número 57, los proyectos descritos en el Artículo Décimo Segundo, en ese momento, se encontraban en la etapa previa a la convocatoria o posterior a la misma. Información que se desprende del Dictamen de la Comisión Dictaminadora, que en esta parte consta en las fojas 117 a 124 del expediente.

37


administración de los recursos necesarios para llevar a cabo la construcción,

equipamiento, puesta en servicio y operación de los citados proyectos; y v)

que el Poder Ejecutivo pueda constituirse como deudor solidario (en los

casos en que el Ente Contratante sea una Entidad Paraestatal) del

cumplimiento de las obligaciones derivadas de los contratos de crédito, para

lo cual deberá constituirse un fideicomiso al que se transmitirán la titularidad

del derecho para recibir la totalidad de la recaudación e ingresos del ISRTP y

su sobretasa anual.

45. Ahora bien, aclarado el contenido del Decreto número 57, que es el

antecedente directo del Decreto número 168, esta Suprema Corte llega a la

convicción de que, examinando en su conjunto los cinco artículos que

componen el decreto ahora reclamado y, analizando a su vez los artículos

reclamados de manera específica, no estamos en presencia de una norma general o de un conjunto de normas generales que puedan ser sometidas al presente medio de control de constitucionalidad.

46. En primer lugar, porque precisamente el Decreto número 168, en términos

generales, es una actuación legislativa a través del cual se ejercieron por

parte del Congreso Local las distintas facultades en materia de deuda

pública y contratación pública con efectos particularizados. Es decir,

mediante el decreto reclamado no se establecieron, por ejemplo, contenidos

normativos generales e impersonales sobre como aprobar deudas, sobre

qué requisitos se necesitan para suscribir y aprobar contratos de vigencia

plurianual que impliquen una carga económica para el Estado o sobre los

requisitos y condiciones para afectar a través de fideicomisos ingresos de

contribuciones o participaciones federales para hacer frente a obligaciones

contractuales. Por el contrario, lo que se hace en el decreto impugnado, a

partir de las facultades previstas en ley, es modificar y complementar otro

decreto legislativo para imponer ciertas condiciones a fin de autorizar y

ratificar deudas que se motivan por la suscripción de ciertos CAPP, así como

clarificar los requisitos para la celebración de fideicomisos determinados

para que los Entes Contratantes o los obligados solidarios puedan hacer

frente a esas obligaciones previamente delimitadas, con modalidades

específicas. El decreto reclamado radica entonces en un conjunto de actos

38


de aplicación (de contenidos normativos previstos en la legislación federal,

en la Constitución Local y en las leyes estatales) que individualizan las

conductas que deben llevar a cabo diversas instancias gubernamentales y

empresas en relación con proyectos específicamente determinados de

asociación público privada.

47. En segundo lugar, como se adelantó, el Decreto número 168 reclamado se

compone a su vez de cinco artículos y uno transitorio. Ninguno de ellos es

una norma general o da lugar a una norma general, vistos de manera

conjunta.

48. En el Artículo Primero de este Decreto número 168 se ordenó la reforma de

los Artículos Primero, Segundo, Sexto y Vigésimo Tercero del Decreto

número 57, de la siguiente manera19:

a) Se modifica la tabla prevista en el Artículo Primero, para eliminar las

referencias a la vigencia del pago en la columna de “Monto máximo de

la contraprestación mensual (sin IVA)”. La tabla quedó así:



público privada

Importa de la contraprestación

mensual (sin IVA)

Período

Comisión Estatal del Agua del Estado de B.C. y Comisión Estatal de Servicios Públicos de


********** **********


$149,312,018.00 (ciento cuarenta y nueve millones trescientos doce mil dieciocho pesos 00/100 M.N.)

37 años

19 En el Dictamen 95 emitido por la Comisión de Hacienda y Presupuesto el 1 de diciembre de 2017, destaca entre las múltiples razones para modificar el Decreto número 57 lo siguiente (fojas 310 a 325 del expediente en que se actúa):“VIGÉSIMO NOVENO. Que esta Comisión considera conveniente proceder a la modificación de los artículos segundo, sexto y vigésimo tercero del citado Decreto 57, publicado el 20 de diciembre de 2016 y con ello materializar dichos proyectos de obra pública, donde los órganos contratantes son partícipes directos de los mismos, sin omitir que la parte relativa a los pagos, éstos deberán ser cubiertos en primera instancia por los entes públicos contratantes conforme al calendario de pagos a efectuar y en total apego a las corridas financieras emitidas por la Secretaría de Planeación y Finanzas, no omitiendo señalar que los pagos derivados de los Créditos y Garantías en Cuenta Corriente, Irrevocable y Contingente y que forman parte inherentes de los Contratos de Asociaciones Público Privadas (CAPPS), serán pagados en su totalidad, siempre y cuando exista incumplimiento por parte de las Comisiones Estatales involucradas, por no contar con flujos de efectivo o recursos suficientes para asumir dichos compromisos crediticios adquiridos, de ahí que el Gobierno del Estado de Baja California, actuando como obligado solidario, podrá afrontar los pagos que resulten respecto a la totalidad de los contratos de crédito se refiere y por todo el tiempo que permanezcan vigentes y hasta su total pago”.

39


TijuanaComisión Estatal del Agua del Estado de B.C. y Comisión Estatal de Servicios Públicos de Ensenada


********** **********


$11,136,150.00 (once millones ciento treinta y seis mil ciento cincuenta pesos 00/100 M.N.)

30 años



********** **********


$2,453,228.42 (dos millones cuatrocientos cincuenta y tres mil doscientos veintiocho pesos 42/100 M.N.)

15 años

Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California

Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de Edificio de la PGJE y Uso para la Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal en B.C.

********** *********


$1,852,521.58 (un millón ochocientos cincuenta y dos mil quinientos veintiún pesos 58/100 M.N.)

25 años 8 meses

Secretaría de Seguridad Pública del Estado de B.C.

Construcción, Financiamiento y Mantenimiento de la Infraestructura para la Policía Estatal Preventiva de la Ciudad de Tijuana, B.C.

********** **********


$3,017,070.00 (tres millones diecisiete mil setenta pesos 00/100 M.N.)

15 años


Ampliación, Rehabilitación, Modernización, Operación y Mantenimiento de la Planta Potabilizadora La Nopalera en la Ciudad de Tecate B.C.

********** **********


$2,469,218.99 (dos millones cuatrocientos sesenta y nueve mil doscientos dieciocho pesos 99/100 M.N.)

15 años

b) Se modifica el Artículo Segundo para, por una parte, excluir de la

posibilidad de celebrar contrato de crédito a la Comisión Estatal de

Servicios Públicos de Tecate, como ente contratante en el proyecto

“Ampliación, Rehabilitación, Modernización, Operación y

Mantenimiento de la Planta Potabilizadora la Nopalera en la Ciudad de

Tecate, B.C.” y, por otra parte, se elimina la obligación del Ejecutivo

Local para garantizar como deudor solidario en diferentes contratos de

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crédito el pago de comisiones e impuestos (garantizando sólo la falta

de liquides en las contraprestaciones mensuales por un monto

equivalente a 3 meses de pago (más IVA) y las cantidades que se

requieran para el pago de accesorios financieros. Asimismo, en

relación con estos contratos de crédito, se clarifica (adicionándolo al

respectivo cuadro) la especificación del monto máximo de la

contraprestación mensual en M.N. (sin IVA), el monto total de inversión

autorizado en M.N. (sin IVA), el plazo máximo autorizado para el pago

por cada ocasión en que se ejerza o disponga el crédito, el plazo

máximo del contrato de crédito, la fuente de pago y la fuente alterna

de pago. El cuadro inserto en ese Artículo Segundo queda de la

manera que sigue:

ENTE CONTRATANTE

Comisión Estatal de Agua del Estado de Baja California y la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana

Comisión Estatal del Agua del Estado de Baja California y la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Ensenada


PROYECTO Construcción, Financiamiento y Operación de una Planta Desalinizadora en el Municipio de Playas de Rosarito



EMPRESA ********** ********** **********NÚMERO DE CONTRATO DE ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA

********** **********Convocatoria 001/2015

*********Convocatoria 001/2016

MONTO MÁXIMO DE LA CONTRA-PRESTACIÓN MENSUAL (SIN IVA)

$149’312,018(Ciento Cuarenta y Nueve Millones Trescientos Doce Mil Dieciocho Pesos 00/100 Moneda Nacional).

$11’136,150.00 (Once Millones Ciento Treinta y Seis Mil Ciento Cincuenta Pesos 00/100 Moneda Nacional

$2’453,228.42(Dos millones Cuatrocientos y Cincuenta y Tres Mil Doscientos Veintiocho Pesos 42/100 Moneda Nacional)

MONTO TOTAL DE INVERSIÓN AUTORIZADOEN MONEDA NACIONAL (SIN IVA)

$9’072,8882.79.00(Nueve millones setenta y dos mil ochocientos ochenta y dos pesos 00/100 Moneda Nacional)

$568’008,827.00(Quinientos sesenta y ocho millones ocho mil ochocientos veintisiete pesos 00/100 Moneda Nacional)

$254’703,34.00(Doscientos Cincuenta y Cuatro millones setecientos tres mil treinta y cuatro Pesos 00/100 Moneda Nacional)

MONTO TOTAL DE INVERSIÓN AUTORIZADO ENMONEDA NACIONAL (SIN IVA)

$447’936,054.00(Cuatrocientos Cuarenta y Siete Millones Novecientos Treinta y Seis Mil Cincuenta y Cuatro Pesos 00/100 Moneda Nacional).

$33’408,450.00(Treinta y Tres Millones Cuatrocientos Ocho Mil Cuatrocientos Cincuenta Pesos 00/100 Moneda Nacional)

$7’359,685.26(Siete Millones Trescientos Cincuenta y Nueve Mil Seiscientos Ochenta y Cinco Pesos 26/100 Moneda Nacional

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PLAZO MÁXIMO AUTORIZADO PARA EL PAGO POR CADA OCASIÓN QUE SE EJERZA O DISPONGA EL CRÉDITO

6 meses 6 meses 6 meses

PLAZO MÁXIMO DE CONTRATO DE CRÉDITO

37 años 30 años 15 años

FUENTE DE PAGO

Los recursos provenientes de la recaudación de la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana por Suministro de agua potable a los usuarios domésticos (público en general), gobierno e industrial, aplicando esquemas de mecanismos de gestión eficientes en la operación, medición, facturación y cobranza, así como los recursos derivados de los derechos por los servicios de agua que presta el organismo y que se encuentren establecidos en la Ley de Ingresos del Estado de Baja California y/o cualquier otra Ley posterior que los establezca, y cualquier otro ingreso que obtenga el organismo por fuentes diversas a las señaladas.

Los recursos provenientes de la recaudación de la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Ensenada por suministro de agua potable a los usuarios domésticos (público en general), comercial, gobierno e industrial, aplicando esquemas de mecanismo de gestión eficientes en la operación, medición y cobranza, así como los recursos derivados de los derechos por los servicios de agua que presta el organismo y que se encuentren establecidos en la Ley de Ingresos del Estado de Baja California y/o cualquier otra Ley posterior que los establezca, y cualquier otro ingreso que obtenga el organismo por fuentes diversas a las señaladas.

Los recursos provenientes de la recaudación de la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Mexicali por suministro de agua potable a los usuarios domésticos (público en general), comercial, gobierno e industrial, aplicando esquemas de mecanismos de gestión eficientes en la operación, medición, facturación y cobranza, adicionalmente se cuenta con un porcentaje del 5% de la recaudación de todos los usuarios industriales destinados para pago de proyectos de construcción pluviales mismos que están fideicomotidos, así como los recursos derivados de los derechos por los servicios de agua que presta el organismo y que se encuentren establecidos en la Ley de Ingresos del Estado de Baja California y /o cualquier otra Ley posterior que los establezca, y cualquier otro ingreso que obtenga el organismo por fuentes diversas a las señaladas.

FUENTE ALTERNA DE PAGO

La totalidad de la recaudación de ingresos del Impuesto Sobre Remuneraciones al Trabajo Personal (ISRTP) previsto en la Ley de Hacienda del Estado de Baja

La totalidad de la recaudación e ingresos del Impuesto Sobre Remuneraciones a Trabajo Personal (ISRTP) previsto en la Ley de Hacienda del Estado de Baja

La totalidad de la recaudación e Ingresos del Impuesto sobre Remuneraciones al Trabajo Personal (ISRTP) previsto en la Ley de Hacienda del Estado de Baja

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California, y su sobretasa anual determinada en la Ley de Ingresos de Baja California, mismos que han sido aportados irrevocablemente al Fideicomiso Irrevocable de Administración y Fuente de Pago respectivo.

California y su sobretasa anual determinada en la Ley de Ingresos del Estado de Baja California, mismos que han sido aportados irrevocablemente al Fideicomiso Irrevocable de Administración y Fuente de Pago respectivo.

California, y su sobretasa anual determinada en la Ley de Ingresos de Baja California, mismos que han sido aportados irrevocablemente al Fideicomiso Irrevocable de Administración y Fuente de Pago respectivo.

c) Se modifica el Artículo Sexto para precisar algunos conceptos como: i)

“Gobierno del Estado” en lugar de “Poder Ejecutivo” (para que sea

congruente con el glosario de la Ley de Deuda Pública); ii) “afectar y/o

destine” en lugar de “transmitir”, y iii) “totalidad de los ingresos” en vez

de “titularidad del derecho para recibir”. Además, se agregó en el texto

de este artículo explícitamente la prerrogativa a varios Entes

contratantes para constituir fideicomisos donde se afecten los

derechos de servicios de agua para complementar la garantía del

Gobierno del Estado. Quedando el precepto del tenor siguiente:

ARTÍCULO SEXTO. Se ratifica y autoriza al Gobierno del Estados para que se constituya en Deudor Solidario en los casos en que el Ente Contratante sea una Entidad Paraestatal del cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Contratos de Crédito en Cuenta Corriente, Irrevocable, y Contingente señalados en el Artículo Segundo anterior. Asimismo, para dar cumplimiento a su obligación solidaria, se autoriza al Gobierno del Estado para que por conducto del Secretario de Planeación y Finanzas constituya un Fideicomiso, afectando y/o destine en forma irrevocable como Fideicomitente, la totalidad de los ingresos por la recaudación del Impuesto Sobre Remuneraciones al Trabajo Personal (ISRTP) previsto en la Ley de Hacienda del Estado de Baja California para cada ejercicio fiscal durante la vigencia del Fideicomiso, previendo en sus disposiciones legales, que las tasas aplicables del ISRTP y de la sobretasa deberán ser de por lo menos 1.80% (uno punto ochenta por ciento) y 0.63% (cero punto sesenta y tres por ciento) respectivamente. La Institución Fiduciaria deberá obligarse a transferir al Fideicomitente, aquéllos recursos comprometidos con terceros de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Adicionalmente, el Gobierno del Estado, a través del Secretario de Planeación Finanzas, podrá afectar y/o destinar a dicho Fideicomiso, cualquier otro ingreso que el Estado pueda afectar para dar cumplimiento a su obligación, incluyendo remanentes de la afectación de participaciones, sin perjuicio de afectaciones anteriores; el porcentaje de transmisión, monto y/o ingreso, deberá ser pactado de conformidad por las partes en los Contratos de Créditos correspondientes. Asimismo, para dar cumplimiento a su obligación, se autoriza a la Comisión Estatal

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de Servicios Públicos de Ensenada y a la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana, para que por conducto de sus legítimos representantes constituyan un Fideicomiso mediante el cual afecten y/o destinen en forma irrevocable sus ingresos derivados de los derechos por servicios de agua que le correspondan de conformidad con la Ley de Ingresos del Estado de Baja California correspondiente para cada ejercicio fiscal durante la vigencia del Contrato de Crédito en Cuenta Corriente, Irrevocable y Contingente señalado con anterioridad, ello en caso de ser necesario y para complementar la garantía del Gobierno del Estado, respecto al Contrato de Crédito en Cuenta Corriente citado.

d) Se modifica el texto del Artículo Vigésimo Tercero para extender las

autorizaciones para la contrataciones de obligaciones de pago y los

montos máximos por conceptos de contraprestación de los CAPP,

para la celebración de los contratos de crédito y para las demás

operaciones autorizadas en el respectivo decreto, modificando la fecha

de vigencia del 31 de diciembre de 2017 al 31 de diciembre de 2018,

quedando incólume el mandato de que los efectos del decreto

subsistirán durante todo el tiempo en que se encuentran vigentes las

obligaciones derivas de los CAPP autorizados, de los contratos de

crédito y sus garantías.

49. Para esta Suprema Corte, estas modificaciones, valoradas en sí mismas, no

constituyen o crean normas generales. Uno, porque lo único que se hace es

modificar las condiciones en que se autorizan ciertos CAPP delimitados en el

propio decreto. Dos, porque aunque se afectan para el pago de las

contraprestaciones de los CAPP ingresos de los Entes Contratantes y/o

ingresos derivados del ISRTP, se hace de manera particular, bajo

condiciones específicas de modo y tiempo y para CAPP previamente

definidos. Tres, aún cuando la adición en la última parte del Artículo Sexto

consistente en facultar a dos Entes Contratantes para constituir fideicomisos

conlleva la afectación de los ingresos que les corresponden a esas entidades

por servicios de agua, el ejercicio de tal prerrogativa también está

circunscrita en tiempo, modo y lugar, por lo que son actos determinables con

sujetos determinados y no contenidos genéricos, abstractos e impersonales.

50. Se insiste, el hecho de que se afecten, como fuentes de pago ordinarias y

alternas, derechos correspondientes a los Entes Contratantes por servicios

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de agua y la recaudación de un impuesto y que se ordene establecer ciertos

porcentajes de tases aplicables al impuesto en las subsecuentes leyes de

ingresos, no genera una afectación indeterminada que implique la

configuración de una norma general. Ello, pues se trata de la pretendida

aplicación que el Congreso del Estado hizo de las normas citadas en

párrafos previos donde, entre otras cosas, se ordena que para la suscripción

de deuda por parte de los órganos que conforman las entidades federativas,

es necesario que las legislaturas locales aprueben los montos y detallen las

fuentes de pago. Por ende, la afectación de los aludidos recursos públicos

está concretizada y finalizará cuando dejen de subsistir los contratos de

crédito y fideicomisos detallados en el propio decreto, actualizándose

entonces las características de un acto legislativo mas no de una norma

general. Si bien esa actuación pudiera o no ser acorde a la normatividad

aplicable en materia de deuda, tal cuestión no la vuelve una norma general,

sino que lo que involucraría es que la actuación del Poder Legislativo haya

sido contraria a Derecho.

51. Asimismo, con el contenido del decreto, no se está imponiendo un

impedimento al Congreso del Estado para ejercer sus facultades tributarias.

Si bien en el decreto se especifican las acciones a seguir para cumplir las

obligaciones que derivan de los CAPP, de los contratos de crédito o de los

fideicomisos, en ningún momento se ordena la subsistencia absoluta de esas

contribuciones. Consecuentemente, si la legislatura a través de su libre

soberanía decidiera eliminar/modificar los derechos o impuestos

involucrados, ello lo que generaría es una afectación a los respectivos

contratos de crédito o a los fideicomisos (los cuales comúnmente contienen

cláusulas que estipulan las acciones a seguir ante tales coyunturas), a la que

tendrían que responder las partes contratantes.

52. De igual manera, el extender la vigencia del decreto tampoco implica la

generación de una norma general. En cambio, la modificación al referido

Artículo Vigésimo Tercero hace más evidente que los efectos del decreto, si

bien extendidos en el tiempo, están circunscritos a un universo de sujetos

determinados y a una pluralidad de conductas determinables.

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53. Por otro lado, los Artículos Segundo, Tercero, Quinto y Único Transitorio del

Decreto número 168 impugnado tampoco son normas generales. Su texto es

el que sigue:

ARTÍCULO SEGUNDO. Para la aprobación del presente Decreto [168], esta legislatura incluyó sus dictámenes respectivos, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios.

ARTÍCULO TERCERO. Las autorizaciones contenidas en el presente Decreto, resultaron por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de este H. Congreso del Estado, previo análisis del destino de las obligaciones contraídas en los CAPP, en los Contratos de Crédito en Cuenta Corriente, Irrevocable y Contingente, y la capacidad de pago tanto de los Entes Contratantes como del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Baja California.

ARTÍCULO QUINTO. Se exhorta al Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Baja California, para que realice las modificaciones conducentes en los Contratos de Asociaciones Público Privadas a fin de dar cumplimiento a las disposiciones del presente Decreto.

ARTÍCULO TRANSITORIO

ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Baja California.

54. Como se puede observar de esta transcripción, son artículos que relatan las

condiciones fácticas que llevaron a la aprobación del decreto reclamado, su

vigencia y un mandato particularizado para modificar CAPP preliminarmente

definidos en atención al contenido del propio decreto.

55. Por último, a través del Artículo Cuarto del Decreto número 168 reclamado,

se adicionaron los Artículos Vigésimo Quinto, Vigésimo Sexto y Vigésimo

Séptimo al Decreto número 57 original, que son del texto que sigue:

ARTÍCULO VIGÉSIMO QUINTO. En los contratos de Asociación Público Privadas de los proyectos “Construcción, Financiamiento y Operación de una Planta Desalinizadora en el Municipio de Playas Rosarito” y “Sistema Integral Hídrico San Quintín en el Municipio de Ensenada”, se establecerá condición para que el producto obtenido sea para robustecer la demanda exclusiva del Estado de Baja California, a través de los organismos operadores de agua.Asimismo, a establecer la prohibición expresa que no se venderá al extranjero el agua proveniente de plantas desalinizadoras.

ARTÍCULO VIGÉSIMO SEXTO. Los límites y modalidades bajo los cuales el Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado afectará sus

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respectivas participaciones y recursos económicos que disponga para cubrir las obligaciones de pago derivadas de los contratos de asociación público privadas, se apegarán al principio de máxima publicidad, garantizando en todo momento la transparencia en el manejo de los recursos y acceso a la información, conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Baja California y las leyes en materia durante la vigencia de dichos contratos.

ARTÍCULO VIGÉSIMO SÉPTIMO. La información financiera derivada de los contratos de asociación público privadas será informada por escrito anualmente por parte del Ejecutivo Estatal al Congreso del Estado de Baja California, a efecto de que la Comisión en la materia incluya sus análisis en la discusión de las leyes de ingresos y los presupuestos de egresos correspondientes”.

56. Estos tres artículos siguen la misma suerte que los descritos con

anterioridad, pues están destinados a regir las condiciones de aplicación de

ciertos CAPP y las modalidades de cumplimiento de las obligaciones

previamente detalladas.

57. En suma, por todo lo expresado en párrafos previos, esta Suprema Corte

estima que el decreto reclamado no reúne los atributos que precisan los

criterios invocados para ser considerado como una norma general o un

conjunto de normas general, toda vez que no crea, modifica, extingue o

regula situaciones jurídicas abstractas, impersonales y generales que

trasciendan a la esfera de los gobernados, en tanto que no se refiere a un

número indeterminado o indeterminable de casos y de personas sino que

tiene un objetivo específico y las conductas reguladas, aunque postergadas

en el tiempo, se agotarán al cumplirse el objetivo pretendido.

58. A una conclusión similar llegó la Segunda Sala de la Suprema Corte al fallar

el veinticinco de enero de dos mil diecisiete, por unanimidad de cinco votos,

el recurso de reclamación 50/2016-CA, derivado del incidente de suspensión

de la controversia constitucional 86/2016. En esa controversia, el Síndico del

Ayuntamiento de Boca del Río cuestionó el Decreto 899 emitido por la

legislatura del Estado de Veracruz, en el que se garantizaba el pago de las

obligaciones a cargo del Gobierno del Estado con una lista de proveedores y

contratistas, a partir de la afectación de la totalidad de la recaudación

proveniente del Impuesto Estatal sobre Erogaciones por Remuneraciones al

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Trabajo Personal. El Ministro Instructor admitió dicho procedimiento y

concedió la suspensión de ese decreto al valorarlo como un acto legislativo.

El Poder Legislativo interpuso un recurso de reclamación, aduciendo, entre

otras cuestiones, que el decreto se trataba de una norma general.

59. La Segunda Sala declaró infundados los respectivos agravios,

argumentando precisamente que el decreto reclamado, si bien tenía su

fundamento “en la disposición legal [artículo 105 el Código Financiero Local,

que preveía dicho impuesto] pero no por ello tiene su misma naturaleza, sino

que sólo constituye un acto de aplicación referido a una situación jurídica

particular y concreta como es la afectación de la totalidad de lo recaudado

por el impuesto sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal al

pago de las obligaciones a cargo del Gobierno de la entidad a los

proveedores y contratistas especificados en su anexo, así como el

establecimiento de las bases para la creación de dos fideicomisos

irrevocables para el cumplimiento de tal objeto, lo que no resulta aplicable a

ninguna otra situación específica pues quedará agotado con su

cumplimiento”.

60. No obstante, debe resaltarse, por ser uno de los casos más recientes, lo

resuelto por el Tribunal Pleno el veintiocho de mayo de dos mil dieciocho en

la citada acción de inconstitucionalidad 108/2015. En ese asunto, en el

apartado de procedencia, se concluyó que el Decreto 565 de 22 de

septiembre de 2015, emitido por el Congreso del Estado de Colima e

impugnado por una minoría legislativa, estaba compuesto de tres artículos

genéricos que constituían normas generales, al implicar una modificación a

la respectiva Ley de Ingresos del Estado20.

61. La presente acción difiere de dicho precedente por el contenido específico

de los decretos impugnados. Mientras que en el precedente, en el Artículo

Primero del Decreto 565 se autorizaba al Gobierno del Estado de Colima a

refinanciar pasivos de corto plazo destinados a inversiones públicas

productivas y a contratar uno o varios créditos destinados al financiamiento

y/o refinanciamiento de inversión públicas productivas, sin especificar los

20 Aunque posteriormente, por votación mayoritaria, se sobreseyó la acción respecto a los Artículos Segundo, Tercero y Artículo Primero del Artículo Primero de ese Decreto 565, por cesación de efectos: su vigencia había finalizado porque estaban relacionados con la ley de ingresos del 2015 y 2016, que se rigen por los principios de anualidad.

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proyectos de inversión de donde se derivaban dichas deudas o sin

concretizar bajo qué condiciones se celebrarían los contratos de créditos; en

el caso que hoy nos ocupa, el Decreto número 168 individualiza tanto las

autorizaciones como los actos consecuencia de las mismas. Dicho de otra

manera, en el precedente se trata de la autorización para refinanciar y

adquirir deuda de manera genérica, mientras que en el presente asunto se

autorizan proyectos, deudas y fideicomisos específicos.

V. DECISIÓN

62. Por las razones apuntadas, al no cumplirse con los requisitos de

procedencia, se sobresee la presente acción de inconstitucionalidad con

fundamento en los artículos fracción VIII del artículo 19, en relación con la

fracción II del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de la materia.

Por lo expuesto y fundado,

S E R E S U E L V E :

ÚNICO. Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad 2/2018,

promovida por integrantes de la Vigésima Segunda Legislatura del Congreso

del Estado de Baja California.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su

oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

por unanimidad de cinco votos de la Ministra y los Ministros: Arturo Zaldívar

Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo,

Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena (Ponente) y Norma Lucía Piña Hernández,

Presidenta de esta Primera Sala.

Firma la Presidenta de la Sala y el Ministro Ponente, con la Secretaria de

Acuerdos, que autoriza y da fe.

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PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA

MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ

MINISTRO PONENTE

ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES GUTIÉRREZ GATICA

En términos de lo previstos en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como los diversos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en estos supuestos normativos.

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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 5/2007 · Web viewMediante la que se resuelve la acción de...

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