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Desarrollo Territorial Rural 3

ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA

Y LA ALIMENTACIN

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DESARROLLO TERRITORIAL RURALANALISIS DE EXPERIENCIAS EN BRASIL, CHILE Y MEXICO

Editores

Fernando Soto BaqueroLuiz Carlos Beduschi Filho

Csar Falconi

OFICINA REGIONAL DE LA FAOPARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Santiago, Chile2007

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4 Desarrollo Territorial Rural

DESARROLLO TERRITORIAL RURALAnlisis de experiencias en Brasil, Chile y Mxico.

Fernando Soto BaqueroLuiz Carlos Beduschi FilhoCsar FalconiEditores

Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin - FAOOcina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe

Av. Dag Hammarskjld 3241 Vitacura, Santiago, ChileTel. (56-2) 337-2100www.rlc.fao.org

Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577Estados Unidoswww.iadb.org

1 edicin 2007Portada: Marcelo Carrillo

500 Ejs.

Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contieneno implican, de parte de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), juicio algunosobre la condicin jurdica o nivel de desarrollo de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de ladelimitacin de sus fronteras o lmites. La mencin de empresas o productos de fabricantes en particular, estn o no patenta-dos, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se mencionan. Las

opiniones expresadas en esta publicacin pertenecen a los autores y no necesariamente reejan los puntos de vista de la FAOy el BID.

ISBN 978-92-5-305787-0

Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin y difusin de material contenido en este producto informativo paranes educativos u otros nes no comerciales sin previa autorizacin escrita de los titulares de los derechos de autor, siempreque se especique claramente la fuente. Se prohbe la reproduccin del material contenido en este producto informativo parareventa u otros nes comerciales sin previa autorizacin escrita de los titulares de los derechos de autor. Las peticiones paraobtener tal autorizacin debern dirigirse al Jefe de la Subdivisin de Polticas y Apoyo en Materia de Publicacin Electrnicade la Divisin de Comunicacin de la FAO Viale delle Terme di Caracalla, 00153 Roma, Italia o por correo electrnico a: [email protected]

FAO 2007

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Esta publicacin, es producto de un esfuerzo conjunto entre la Organizacin de las Naciones Unidaspara la Agricultura y la Alimentacin (FAO) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), queestablecieron un acuerdo de cooperacin para la realizacin de estudios tcnicos para el desarrollorural. Esta iniciativa dio origen al proyecto GCP/RLA/152/IAB (FAO); ATN/SF-9115-RG (BID),cuyo objetivo general es desarrollar enfoques innovadores y disear nuevos instrumentos, que permi-tan mejorar la efectividad de los programas destinados hacia el desarrollo rural de Amrica Latina yel Caribe.

El proyecto ha desarrollado estudios en los siguientes bloques temticos:

(i) Desarrollo Territorial Rural.

(ii) Polticas para la Agricultura Familiar en Amrica Latina y el Caribe.(iii) Gasto Pblico hacia las reas Rurales.

Esta publicacin, corresponde al bloque de Desarrollo Territorial Rural, y es el resultado del trabajode un amplio grupo de profesionales que acompa en cada etapa el desarrollo del Proyecto:

Fernando Soto Baquero, Jefe de la Subdireccin de Asistencia para Polticas de la OcinaRegional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe, y Csar Falconi, Jefe de la Unidad deDesarrollo Rural del BID.

Luiz Carlos Beduschi Filho, que coordin por parte de la Ocina Regional de la FAO paraAmrica Latina y el Caribe los estudios de caso y fue autor del captulo sntesis y los casos deBrasil.

Rodrigo Diez de Sollano, Consultor para los estudios de caso en Mxico

Claudio Valenzuela Chadwick, Consultor para el estudio de caso en Chile

Alejandra Palma que actu como punto focal del BID para el proyecto.

ANTECEDENTES Y AGRADECIMIENTOS

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Se reconoce la colaboracin y el aporte de los siguientes profesionales: Marcos Rodrguez Fazzone,Rodolfo Oliveira, Alejandro Acosta vila, Laura Guardia y Jozimo Santos consultores en la OcinaRegional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe. Finalmente, la FAO agradece a Gustavo Gor-dillo de Anda (ex-Director Regional de la FAO) quien desde antes haba promovido el trabajo de laOcina Regional sobre estos temas y de donde se parti y aprovech para haber alcanzado los resul-tados que hoy se muestran en esta publicacin.

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El enfoque territorial del desarrollo rural se est consolidando como una de las ms importan-tes orientaciones de polticas y programas para las reas rurales de Amrica Latina. La conviccin deque este enfoque puede llevar a mejores resultados econmicos, sociales y ambientales es compartidaactualmente por un nmero importante de organizaciones locales, gobiernos nacionales y regionalesy organismos internacionales.

Esta tendencia se ve traducida en importantes avances conceptuales que intentan denir el

marco en el cual pueden operar estas acciones. Sin embargo, la diversidad y complejidad al inte-

rior de los territorios y sus actores, indican que an, existe una cantidad de desafos operativos por

resolver, lo que amerita esfuerzos de investigacin que contribuyan a ampliar nuestra comprensin

sobre procesos localizados para la promocin del desarrollo. Entre las principales interrogantes se

presentan:

Qu criterios estn siendo utilizados para delimitar los territorios rurales en los cuales, ten-

gan lugar procesos de desarrollo rural con cierta garanta de xito?

Cules son los formatos institucionales para articular la interaccin pblico/privado y para

promover y gestionar el desarrollo de los territorios rurales?

Cules son los instrumentos ms adecuados y efectivos para promover el desarrollo territo-

rial rural?

Cmo articular los distintos programas pblicos y privados en un determinado territorio

rural?

Cules son los mecanismos e incentivos ms apropiados para garantizar la coordinacin

horizontal entre distintas administraciones que operan en un territorio rural y la coordina-

cin vertical entre las administraciones en distintos niveles territoriales?

Con la nalidad de apoyar a los pases en la bsqueda de respuestas para estas preguntas, laOcina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe, junto con el Banco Interamericano deDesarrollo (BID), han desarrollando estudios tcnicos sobre la materia como parte de un proyecto decooperacin tcnica regional.

A partir de una serie de estudios de caso sobre experiencias en curso de desarrollo en cincoterritorios, este estudio presenta las principales lecciones prcticas para contribuir a la incorporacinde un abordaje territorial en el diseo e implementacin de programas pblicos.

Los estudios fueron realizados en Brasil, Chile y Mxico, y tuvieron como orientacin prin-

cipal apoyar, sistematizar y analizar procesos en que distintos actores, con intereses y contextos so-

PROLOGO

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ciales, histricos y geogrcos diferentes, estn experimentando nuevas formas de cooperacin, bajoformatos institucionales que consideran la diversicacin de la participacin social, como uno de losaspectos principales.

La mayor fortaleza de los estudios ha sido la de considerar una visin que va ms all del ses-go normativo comn a los anlisis sobre desarrollo local, y por lo tanto, se presta especial atencin ala dimensin poltica de los procesos de desarrollo.

Se trata de discutir y extraer lecciones sobre la forma en que los actores de un determinado te-rritorio establecen acuerdos y reglas de juego que estimulan y facilitan la interaccin y articulacinentre ellos. Las iniciativas pblico-privadas, cada vez ms reconocidas como uno de los caminosms prometedores y necesarios para el desarrollo, demandan un marco institucional que garantice unhorizonte de estabilidad para la interaccin entre los actores.

Lo que tienen en comn las cinco experiencias analizadas, es la apuesta explcita por diversi-car la participacin social para la promocin del desarrollo. Por este motivo, se involucran agricul-tores y no agricultores, organismos pblicos y privados, con y sin nes de lucro, en arreglos institu-cionales que incluyen conjuntos de municipios.

Del proceso de construccin social de los territorios, hasta los mecanismos e instrumentos deapoyo utilizados para la elaboracin, ejecucin y evaluacin de proyectos territoriales, los estudiosde caso abren la caja negra del desarrollo territorial rural, brindando elementos conceptuales y evi-dencias empricas que son de gran utilidad como referencia para otras regiones e iniciativas.

La primera leccin importante que se deriva de los casos estudiados, es que la diversicacinde la participacin en los arreglos institucionales para la promocin del desarrollo territorial rural, esuna condicin fundamental para el logro de mejores resultados.

La propia denicin de los lmites territoriales se constituye en un tema recurrente en el pro -ceso de cambio institucional. Lo que importa, y esta es otra de las lecciones importantes que arrojanlos estudios, es que los territorios resultan de acuerdos elaborados entre los actores, con base en unacombinacin de criterios tcnicos con criterios de identidad reconocidos por ellos. Esta es una orien-tacin clave para la determinacin de un espacio legtimo de planicacin e intervencin.

A travs de la interaccin en los espacios pblicos de deliberacin, los actores pueden identi-car oportunidades de cooperacin que se materializan en proyectos territoriales. Los proyectos sonla principal herramienta para la transformacin productiva de los territorios rurales.

La implementacin de fondos competitivos para la seleccin y nanciamiento de proyectoscon enfoque territorial, asociada a la ampliacin de la oferta de la capacitacin para la elaboracinde proyectos innovadores, surge como un instrumento clave y que amerita ms atencin de los for-muladores de polticas. El nfasis debe estar en crear un ambiente propicio para estimular cambiosproductivos y la insercin de los territorios en mercados ms dinmicos.

En la bsqueda de una coordinacin horizontal de actores ms convincente, el estudio destacados aspectos de crucial importancia: por un lado debe tenerse en claro el rol que cumplen los anima-dores de los procesos de articulacin de los actores; y por otro, el rol que cumplen los proyectos que

estos actores se disponen a realizar. Las lecciones indican que la animacin del espacio de concerta-cin y planicacin es altamente dependiente de un conjunto muy reducido de actores. Sin embargo,cuando se van concretando acciones alrededor de proyectos especcos, los actores se comprometende forma ms intensa a llevar a cabo acciones que permitan la continuidad del proceso. Es decir, unavez que ya invirtieron recursos y esfuerzos en acciones concretas, los actores tienen ms incentivospara seguir cooperando.

Finalmente, en los procesos de articulacin vertical, el principal mecanismo es la elaboracinde una Estrategia de Desarrollo Territorial Rural. Para ello es necesario consolidar una estrategia cla-ramente pactada entre los distintos actores e instancias territoriales, donde la inversin en la amplia-cin de las capacidades de los actores locales debe jugar un rol primordial.

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El enfoque territorial del desarrollo rural se est consolidando como una de las ms importan-tes orientaciones de polticas y programas para las reas rurales de Amrica Latina.

Las principales organizaciones internacionales como FAO, BID, Banco Mundial, FIDA, IICAy gran parte de los gobiernos nacionales, estn reorientando sus intervenciones hacia una visin msintegrada de la dinmica del medio rural, expresada en la idea de desarrollo territorial rural.

Sin embargo, aunque haya un relativo avance en trminos conceptuales sobre esta perspecti-va, queda todava un gran nmero de cuestiones inconclusas e interrogantes que ameritan esfuerzosde investigacin y anlisis, para avanzar en el conocimiento de procesos localizados de promocindel desarrollo.

De esta forma, los estudios realizados en el mbito del proyecto de cooperacin tcnica entrela FAO y el BID en cinco regiones rurales de Amrica Latina, buscaron responder a un conjunto de

preguntas fundamentadas en las dicultades operativas que surgen al promover dicho enfoque.La investigacin emprica permiti identicar caminos, desafos y tendencias de procesos lo-

calizados para el desarrollo en reas rurales, con nfasis en los arreglos institucionales, instrumentosy herramientas utilizadas por los actores para lograr mejores resultados en sus territorios.

Por ltimo, se procur sistematizar un conjunto de lecciones y formular recomendacionesprcticas orientadas a mejorar la capacidad de formulacin de proyectos de apoyo a iniciativas dedesarrollo rural bajo un enfoque territorial.

El presente documento se divide en dos partes. La primer parte consiste en una sntesis querecoge los principales resultados obtenidos a partir de los estudios de caso que fueron analizados entres pases de Amrica Latina (Mxico, Brasil y Chile). Entre los aspectos ms relevantes se hacemencin a: criterios utilizados por los pases para la delimitacin de territorios rurales; arreglos ins-titucionales para la promocin del desarrollo territorial rural; instrumentos para la promocin de esteenfoque en los pases estudiados y nalmente, se exponen las principales lecciones y recomendacio -nes que contribuiran a incorporar un abordaje territorial en el diseo e implementacin de programaspblicos.

En la segunda parte se presenta cada una de las experiencias prcticas analizadas, a saber: Re-gin Sur Jalisco y Can de Juchipila Zacatecas por Mxico; Regin Centro Sur/Valle do Salga-do Cear y Regin Noroeste - Minas Gerais por Brasil; Territorio de Arauco - VIII Regin del BoBo por Chile. La seleccin de las regiones se realiz en funcin de los siguientes criterios:

PRESENTACIN

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1 En Mxico y en Brasil, los gobiernos subnacionales son los gobiernos estatales (de Estados), dado que son pases federa-tivos. En Chile, al referirnos a gobierno subnacional estamos hablando del Gobierno Regional, que es una instancia de ca-rcter administrativo. El gobernador de una regin es elegido por el Presidente de la Repblica y no por los ciudadanos. EnChile, las nicas instancias en que los ciudadanos eligen directamente a sus representantes son el municipio y el gobiernonacional. Sin embargo, cada vez ms los gobiernos regionales asumen un rol importante en el marco de la descentralizacin

que est viviendo ese pas. Para entender mejor este tema, ver el informe nacional elaborado por Valenzuela.

a) que fueran zonas en las que ya se estuviera llevando a cabo algn esfuerzo local de coordina-cin de actores alrededor de una iniciativa de desarrollo;

b) que los gobiernos (nacional y subnacional1) estuvieran de acuerdo con el abordaje experimen-tal propuesto;

c) que no fueran las regiones ms dinmicas ni las ms deprimidas econmicamente; yd) que se tratara de zonas marcadamente rurales.

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PARTE 1

ARREGLOS INSTITUCIONALES PARA EL DESARROLLO TERRITORIALRURAL.ANALISIS DE EXPERIENCIAS EN BRASIL, MEXICO Y CHILE

1. INTRODUCCIN

2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIN

2.1. La emergencia del enfoque territorial del desarrollo de regiones rurales en

Amrica Latina

3. CRITERIOS PARA LA DELIMITACIN DE TERRITORIOS RURALES

4. ARREGLOS INSTITUCIONALES PARA LA PROMOCIN DEL DESA-RROLLO TERRITORIAL RURAL

5. INSTRUMENTOS PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLO RURALCON ENFOQUE TERRITORIAL

6. SNTESIS DE LAS CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

6.1. Criterios para la denicin/delimitacin de territorios rurales 6.2. Frmulas institucionales para la interaccin pblico-privado y para la pro-

mocin y gestin del desarrollo territorial 6.3. Instrumentos utilizados para promover el desarrollo territorial rural 6.4. Articulacin de distintos programas pblicos y privados, mecanismos e in-

centivos para la coordinacin horizontal 6.5. Articulacin vertical: mecanismos e incentivos para vincular distintos nive-

les territoriales

BIBLIOGRAFA

CONTENIDOS

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PARTE 2

ESTUDIOS DE CASO

1. Noroeste de Minas Gerais - Brasil2. Centro Sur /Valle de Salgado - Brasil

3. El Territorio de Arauco, regin de Bo Bo, Chile4. Regin Sur de Jalisco - Mxico5. Regin Caon de Juchipila, Zacatecas - Mxico

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2 Este captulo fue desarrollado por Luiz Carlos Beduschi Filho. Profesor e investigador de la Escuela de Artes, Ciencias y Hu-

manidades de la Universidad de San Pablo, Brasil.

ARREGLOS INSTITUCIONALES PARAEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL

ANALISIS DE EXPERIENCIAS EN BRASIL,MEXICO Y CHILE2

1. INTRODUCCIN

Este captulo presenta una sntesis de las lecciones y recomendaciones derivadas de los cincoestudios de caso realizados en tres pases de Amrica Latina (Mxico, Brasil y Chile). Se trata aqu,por lo tanto, de subrayar los principales hallazgos obtenidos a partir de un esfuerzo sistemtico deinvestigacin de experiencias localizadas de desarrollo rural, con el objetivo de encontrar respuestaspara algunas de los principales interrogantes actuales relacionados con el futuro de las regiones rura-les del continente.

Este captulo est dividido en cinco partes, adems de esta introduccin. En la segunda partese entregan antecedentes de las experiencias analizadas y una justicacin respecto de la importanciade los estudios realizados.

En la tercera parte, se enfrenta la discusin sobre los criterios utilizados para la delimitacinde territorios rurales. La principal pregunta en este sentido puede ser formulada de la siguiente ma-nera: cules son los criterios de denicin/delimitacin de los territorios rurales para que en ellostengan lugar procesos de desarrollo rural con cierta garanta de xito?

En la cuarta parte se analiza qu arreglos institucionales contribuyen a la promocin del desa-rrollo territorial. Partiendo de las experiencias concretas, se trata de discutir cmo los actores de undeterminado territorio establecen acuerdos y reglas de convivencia que estimulan y facilitan la inte-raccin y articulacin entre ellos. Las iniciativas pblico-privadas, cada vez ms reconocidas comouno de los caminos ms prometedores y necesarios para el desarrollo, demandan un marco institucio-nal adecuado, que garantice un horizonte de estabilidad para la interaccin entre los actores. Si estadiscusin apunta a los mecanismos de coordinacin horizontal, es decir a la convivencia entre acto-res del mismo territorio, por otro lado se analizan tambin los mecanismos de articulacin vertical, esdecir entre actores locales y actores que estn fuera de los lmites territoriales, pero que ejercen unainuencia determinante en el desarrollo de la regin, como es el caso de los gobiernos subnacionalesy nacionales. Se sabe que los proyectos y polticas diseados en instancias exteriores a los territoriossuelen tener un efecto importante en la denicin del destino de estas localidades. Ejemplos tpicosson las carreteras, presas y otras grandes obras de infraestructura, que son propuestas sin la partici-pacin local y que, a la hora de ser implementadas, muchas veces se enfrentan con la resistencia de

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los actores locales. Otro ejemplo son las inversiones de empresas de gran porte, cuyas inversionespueden afectar de forma decisiva el futuro de los territorios.

En la quinta parte se analizan los instrumentos para la promocin del desarrollo rural con en-foque territorial. A travs de acciones concretas, en general materializadas en proyectos de interven-cin, los organismos internacionales, gobiernos nacionales, subnacionales y organizaciones localespueden intervenir en el desarrollo de una determinada rea. Por este motivo, es importante vericar

qu instrumentos de intervencin se estn utilizando y qu perspectivas existen para la aplicacin deherramientas innovadoras en las reas rurales.

Por ltimo, en el punto 6 se presentan las principales lecciones aprendidas de las experienciasanalizadas y se recomiendan polticas para la operacin del enfoque territorial del desarrollo rural enAmrica Latina.

2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIN

A partir de los aos 90, tuvo lugar una emergencia del enfoque territorial para el desarrollorural en los pases europeos que suscit un intenso debate respecto de la posibilidad de replicar susmtodos de trabajo en Amrica Latina.

Organismos como FAO, BID, IICA, FIDA y el Banco Mundial insisten, con un nfasis alta-mente normativo, en la oportunidad que representa adoptar dicho enfoque (Favareto, 2006; BeduschiFilho, 2006). Sin embargo, an son demasiado recientes los intentos de transformar las orientacionesnormativas de estos organismos en acciones concretas y aplicadas a la realidad latinoamericana.

Un claro ejemplo de lo antes dicho es que slo a partir del ao 2003 se implementaron en laregin dos proyectos que ameritan una consideracin especial. El primero fue el proyecto EXPIDER(Experiencias Piloto de Desarrollo Rural en Amrica Latina). Diseado por el BID a principios de2003, tena como objetivo aportar elementos y evidencia emprica que permitieran responder a algu-nos interrogantes clave para la operacionalizacin del enfoque (Sumpsi, 2005a). En l se adverta una

clara inspiracin en la experiencia de la Iniciativa LEADER y un fuerte nfasis puesto en la identi-cacin de mtodos para el desarrollo territorial rural adaptados a las condiciones de Amrica Latina.Esta iniciativa llev a cabo sus actividades en tres pases latinoamericanos, identicados por la Uni-dad de Desarrollo Rural y los Departamentos de Operaciones del BID teniendo en cuenta la voluntadque demostraron los gobiernos correspondientes de apoyar la iniciativa (Sumpsi, 2005a). Las reaselegidas para la ejecucin del proyecto EXPIDER fueron: Valles Cruceos, en Bolivia, Cuenca delChanchan, en Ecuador, y Subcuencas de Reitoca y Verdugo, en Honduras3.

Al mismo tiempo, la Ocina Regional de la FAO para Amrica Latina y Caribe lanz una ini-ciativa con iguales inquietudes. El Proyecto de Desarrollo Regional estaba fundamentado en tornoa la construccin y puesta en marcha de formas de articulacin local de ideas, proyectos, programas

y polticas que ya existen en un determinado territorio. El objetivo central era contribuir para

la promocin del desarrollo regional sostenible mediante la facilitacin de vnculos entre distintosactores, generacin de capacidades y promocin de proyectos territoriales. El recuadro 1 presentacon ms detalles la propuesta del Proyecto de Desarrollo Regional.

3 Para un anlisis completo del proyecto, ver los documentos disponibles en http://www.bid.org.uy/sds/ENV/site_5588_s.htm.Se sugiere tambin la lectura del documento preparado por Jos Mara Sumpsi, Lecciones del proyecto EXPIDER. Un labo-

ratorio de desarrollo territorial rural en Amrica Latina, disponible en el mismo sitio web.

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RECUADRO 1PROPUESTA, OBJETIVOS Y RESULTADOS ESPERADOS DEL PROYECTO DE DESA-RROLLO REGIONAL

PROPUESTA, OBJETIVOS Y RESULTADOS ESPERADOS El eje central de este proyecto gira en torno a la construccin

y puesta en marcha de formas de articulacin local de ideas, proyectos, programas y polticas que ya existen en un determi-

nado territorio. En este sentido, no se pretende inventar nuevos enfoques; tampoco desperdiciar los esfuerzos ya realizados

o imponer un formato organizacional para los territorios. El proyecto se centrar en proporcionar las condiciones para que

los distintos actores generen sus propios caminos de aprendizaje, apoyndose en procesos de desarrollo especcos para

cada regin que sern fomentados a travs de este proyecto, pero en una perspectiva comparada que propicie el inter-

cambio horizontal de experiencias y buenas prcticas. As, esta propuesta se sustenta alrededor de tres ejes principales:

Crear un espacio de articulacin de actores que denan una estrategia de desarrollo territorial y la materialicen a travs de

la puesta en marcha de programas y proyectos territoriales. Generar mecanismos de aprendizaje permanente que permitan

identicar los principales elementos que condicionan los procesos de desarrollo regional. Replicar procesos en una pers-

pectiva comparada que reconozca las especicidades locales y permita extraer lecciones que sean tiles para otras regiones

de Amrica Latina. Para lograr estos objetivos, se plantea un marco general de actividades que se realizarn por lo menos

en once regiones de tres pases de Amrica Latina (Mxico, Brasil y Chile). Objetivo general Contribuir a la promocin del

desarrollo regional sostenible mediante la facilitacin de vnculos entre distintos actores, generacin de capacidades y pro-

mocin de proyectos territoriales. Objetivos especfcos Apoyar el establecimiento, la operacionalizacin y la gestin de

Alianzas Regionales promotoras del desarrollo en once regiones de tres pases de Amrica Latina (Mxico, Brasil y Chile).

Desarrollar, probar y evaluar un abordaje metodolgico para la creacin y fortalecimiento de las capacidades de los actores

locales para llevar adelante la promocin del desarrollo regional sostenible. Aprender de las experiencias del proyecto quepuedan ser replicables en otras regiones de Amrica Latina y Caribe.

Fuente: Documento de Proyecto de Desarrollo Regional, disponible en http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/regional/pdf/pro-

yecto.pdf. Extrado de la Internet en 22/02/2006.

Resulta interesante destacar la convergencia de estas dos iniciativas en torno a una preocupa-cin comn: los avances conceptuales en el enfoque territorial del desarrollo rural en Amrica Latinano estuvieron acompaados en la misma medida por avances en el mbito operativo (Sumpsi, 2005b;FAORLC, 2006). Estas iniciativas tuvieron como principal interrogante cmo pasar de la retrica delenfoque territorial a prcticas concretas que potencien el desarrollo de las regiones rurales.

Para seleccionar regiones4en tres pases (Mxico, Brasil y Chile), el Proyecto de Desarrollo

Regional promovido por la FAO utiliz los siguientes criterios: a) que fueran zonas en las que ya seestuviera llevando a cabo algn esfuerzo local de coordinacin de actores alrededor de una iniciativade desarrollo; b) que los gobiernos (nacional y subnacional5) estuvieran de acuerdo con el abordajeexperimental propuesto; c) que no fueran las regiones ms dinmicas ni las ms deprimidas econ-micamente; y d) que se tratara de zonas marcadamente rurales.

Luego de negociar con los gobiernos subnacionales, se identicaron las reas de intervencin,as como las entidades que seran la contraparte local para el desarrollo de las actividades. El cuadro1 muestra las localidades y las organizaciones que coordinaron las acciones de campo del Proyectode Desarrollo Regional.

4 Entendidas ac como un grupo de municipalidades con caractersticas similares (geogrcas, econmicas, sociales, cultu-rales y/o ambientales). No se trata, por lo tanto, de una denicin precisa de regin, como la que utiliza la geografa, sino de

una forma simplicada de referirse a un determinado espacio de intervencin en el mbito del proyecto.5 En Mxico y en Brasil, los gobiernos subnacionales son los gobiernos estatales (de Estados), dado que son pases federa-

tivos. En Chile, al referirnos a gobierno subnacional estamos hablando del Gobierno Regional, que es una instancia de ca-rcter administrativo. El gobernador de una regin es elegido por el Presidente de la Repblica y no por los ciudadanos. EnChile, las nicas instancias en que los ciudadanos eligen directamente a sus representantes son el municipio y el gobiernonacional. Sin embargo, cada vez ms los gobiernos regionales asumen un rol importante en el marco de la descentralizacin

que est viviendo ese pas. Para entender mejor este tema, ver el informe nacional elaborado por Valenzuela.

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CUADRO 1LOCALIDADES Y ORGANIZACIONES QUE COORDINARON LAS ACCIONES DE CAM-PO DEL PDR

Regin/Estado/Pas Organizacin que coordin las acciones de campo

Regin Sur - Jalisco - Mxico COPLADE -Comisin de Planeacin para el Desarrollo del

Estado, con el apoyo del Instituto Tecnolgico de CiudadGuzmn.

Regin Centro Sul/Vale do Salgado - Cear - BrasilSDLR - Secretara Estatal de Desarrollo Local y Regional, atravs de la Coordinacin de Desarrollo Regional (CODER).

Regin Noroeste - Minas Gerais - BrasilEMATER - Empresa Pblica de Asistencia Tcnica y ExtensinRural del Estado de Minas Gerais.

Can de Juchipila - Zacatecas - MxicoSEDAGRO - Secretara de Desarrollo Agropecuario de Zaca-tecas, con el apoyo del Centro Regional Universitario CentroNorte (CRUCEN) de la Universidad Autnoma de Chapingo.

Territorio de Arauco - VIII Regin del Bo Bo - ChileGobierno Regional del Bo Bo, con apoyo del CEUR - Centrode Estudios Urbanos y Regionales de la Universidad de Bo

Bo.

Vale do Paranapanema - So Paulo - BrasilIEA - Instituto de Economa Agrcola, organizacin pblica deinvestigacin vinculada a la Secretara Estatal de Agricultura y

Abastecimento de So Paulo

Vale dos Cocais - Piau -Brasil SEPLAN - Secretara Estatal de Planeamiento.

Cantuquiriguau - Paran - Brasil

EMATER - Empresa Pblica de Asistencia Tcnica y ExtensinRural del Estado de Paran, con apoyo de IAPAR (Instituto

Agronmico de Paran), vinculados a la Secretara Estatal deAgricultura y de IPARDES (Instituto Paranaense de DesarrolloEconmico y Social), vinculado a su vez con la Secretara Es-tatal de Planeamiento.

Regin Citrcola - Nuevo Len - Mxico

FIDECITRUS - Fideicomiso para el Desarrollo de la Zona Ci-

trcola del Estado de Nuevo Len. Organizacin de carctermixto que involucra Estado y representaciones empresariales

Regin Lerma Chapala - Michoacn - MxicoSEDAGRO - Secretara de Desarrollo Agropecuario de Mi-choacn, con el apoyo de la Universidad Autnoma de Cha-pingo.

Regin Otom Tepehua - Hidalgo - MxicoSEPLADER - Secretara de Planeacin y Desarrollo Regionalde Hidalgo.

Las organizaciones encargadas de la coordinacin de las acciones de campo recibieron unpequeo aporte de recursos de FAO RLC (alrededor de U$S 10.000) para costear los gastos opera-cionales de las actividades de movilizacin y planeamiento, y para sistematizar las experiencias que

se estaban desarrollando. En cada experiencia se identic a los principales actores sociales involu-crados en los esfuerzos de promocin del desarrollo regional y, a partir de procesos participativosde negociacin, se conform un arreglo institucional denominado genricamente Alianza Regional.La principal caracterstica de estos arreglos deba ser que extrapolaran los lmites sectoriales de laparticipacin (no podran participar slo agricultores, sino un conjunto variado de actores), los lmi-tes organizacionales (no podra participar slo el poder pblico, sino tambin organizaciones de lasociedad civil, incluido el sector empresarial) y los lmites geogrcos (la alianza debera incluir unconjunto de municipios). Adems, y mediante la concertacin de los actores, deberan elaborar unaEstrategia de Desarrollo Regional que incorporase las demandas e iniciativas del conjunto de actoresy que se materializara en proyectos territoriales, articulados y coherentes, con una visin compartidarespecto del futuro de la zona.

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Es evidente que el proyecto est inspirado en la iniciativa europea LEADER, que tiene en losgrupos de accin local el principal espacio de articulacin y formulacin de proyectos para el desa-rrollo de los territorios. Aunque existan actualmente crticas bien fundamentadas sobre los lmitesde LEADER6, en especial con relacin al monto de recursos disponibles y al impacto relativamentebajo de los proyectos, es importante destacar la inuencia que la metodologa utilizada tuvo en la di -seminacin del enfoque en Amrica Latina7.

FAO y BID estaban desarrollando, de forma paralela, proyectos experimentales en busca derespuestas a los interrogantes operativos generados por el enfoque territorial del desarrollo rural enAmrica Latina. Por este motivo result ms que oportuno incluir en la iniciativa de cooperacintcnica (implementado por estas organizaciones a partir del ao 2005) un componente de DesarrolloRural con Enfoque Territorial y Regional. As se acord que se tomaran cinco de las once experien-cias del Proyecto de Desarrollo Regional para realizar un estudio ms a fondo de todo lo referido alos aspectos operativos del mencionado enfoque territorial.

El cuadro 2 presenta las regiones en las que se llevaron a cabo las actividades de investigacindel proyecto de cooperacin tcnica FAO/BID.

CUADRO 2ESTUDIOS DE CASO DEL COMPONENTE DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUETERRITORIAL Y REGIONAL DEL PROYECTO FAO/BID

Estudios de caso del Proyecto FAO/BID

Regin Sur - Jalisco - Mxico

Regin Centro Sur/Valle do Salgado - Cear - Brasil

Regin Noroeste - Minas Gerais - Brasil

Can de Juchipila - Zacatecas - Mxico

Territorio de Arauco - VIII Regin del Bo Bo - Chile

Para realizar los estudios de caso se estipularon trminos de referencia que orientaran a losinvestigadores, as como una propuesta metodolgica que les permitiera obtener los datos necesariospara una correcta elaboracin de los informes. Adems se les entreg una gua para la presentacinde dichos informes8, que son la base sobre la que est construido este documento.

Sin embargo, y antes de pasar a la parte analtica de este trabajo, es importante situar estas ex-periencias en un contexto ms amplio: el de la emergencia del enfoque territorial del desarrollo ruralen Amrica Latina. Esto es lo que justica el tipo de abordaje metodolgico asumido por los estudiosde caso realizados en el mbito del proyecto.

2.1. La emergencia del enfoque territorial del desarrollo de regiones rurales en Amrica Latina

En la actualidad, la promocin del desarrollo rural en Amrica Latina y el Caribe requiere deuna bsqueda permanente de nuevos instrumentos y abordajes metodolgicos para la superacin delos desafos cada vez ms complejos que presentan los espacios rurales.

6 Para un anlisis de la Iniciativa LEADER, ver las recientes evaluaciones de IR (2003; 2004).7 En especial con relacin a un abordaje ascendiente (bottom up) para la planicacin del desarrollo, la articulacin entre p-

blico y privado, el fuerte nfasis en la innovacin y en la interaccin e intercambio de experiencias entre los actores. (Bedus-chi Filho y Abramovay, 2004; Favareto, 2006; Beduschi Filho, 2006).

8 Estos documentos estn disponibles en la pgina web del proyecto FAO/BID, en la direccin: http://www.rlc.fao.org/prior/

desrural/fao-bid/des/.

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Uno de estos abordajes emergentes es el enfoque territorial del desarrollo rural. Para Schejt-man y Berdegu (2004), el desarrollo territorial rural es un proceso simultneo de cambio institucio-nal y productivo que se lleva a cabo en determinadas localidades y que permite avanzar en la supera-cin de la pobreza.

Fruto de la (re)valorizacin de la dimensin espacial en los fenmenos socioeconmicos(Piore y Sabel, 1984; Bagnasco y Trigilia, 1988), el enfoque territorial del desarrollo es cada vez ms

aceptado como una ruta que promete superar las limitaciones que impiden el desarrollo de las reasrurales. Sin embargo, como sugiere Favareto (2006), lo que parece estar pasando es una renovacinretrica que an no se reeja en transformaciones institucionales ni en los mtodos e instrumentosutilizados para la implementacin del enfoque.

Las crticas de Meyer-Stamer (2004) sobre la aplicacin indistinta del Enfoque de DesarrolloEconmico Local (DEL) en Amrica Latina tambin funcionan como un llamado de atencin paralos formuladores de polticas. Para este autor, el nfasis del DEL est ms orientado a la dimensindepoliciesque a la de politics, lo que genera recomendaciones genricas de polticas que, una vezimplementadas, no responden a las demandas y oportunidades reales de los territorios. Algo similarargumenta Evans (2003) cuando sugiere la emergencia de una verdadera monocultura institucio-nal, es decir, una imposicin de versiones idealizadas de instituciones angloamericanas basadasen planeamientos, cuya aplicabilidad presumiblemente transciende las culturas y circunstancias

nacionales.El nfasis de los estudios de caso realizados en el mbito del proyecto de cooperacin tcnica

entre la FAO y el BID estuvo orientado por una doble visin. Por un lado, trata las experiencias comoverdaderos campos de disputa (Guivant, 2002) en los cuales los actores interesados en la promocindel desarrollo territorial rural negocian posiciones y estructuran un arreglo institucional que reejael resultado de la interaccin entre ellos. Por otro lado, los estudios buscan identicar y analizar, conbase en la diversidad de las cinco experiencias, los elementos conceptuales y operacionales que ayu-den a los tomadores de decisin a pensar mejores instrumentos de intervencin para la promocin deldesarrollo rural con enfoque territorial.

La principal conclusin de los estudios es que los arreglos institucionales constituidos enlos territorios rurales hacen posible y estimulan la interaccin de los actores, un factor funda -mental para la emergencia de los procesos localizados de desarrollo . A travs de la interaccinen los espacios pblicos de deliberacin, los actores identican oportunidades de cooperacin que sematerializan en proyectos territoriales que luego moldean las regiones.

La cooperacin se fundamenta en el alineamiento de incentivos en torno a los proyectos te-rritoriales negociados entre los distintos actores. Diversicar la participacin y estructurar espacioscolectivos de deliberacin amplan la capacidad de los actores para identicar oportunidades de co-operacin aprovechando los instrumentos de los que ya disponen. En ese sentido, estos procesos sontpicamente problemas de accin colectiva (Olson, 1965). Esto quiere decir que los aportes de cadauno de los actores son la clave para que la accin tenga lugar y para que se alcancen los objetivos

negociados en conjunto.Lo que tienen en comn las cinco experiencias analizadas es la apuesta explcita por diversi -car la participacin social para la promocin del desarrollo. Por este motivo, se involucran agriculto-res y no agricultores, organismos pblicos y privados, con y sin nes de lucro, en arreglos que inclu -yen un conjunto de municipios. Adems, las cinco adoptan una orientacin acorde con el enfoquede capacidades que sugiere Amartya Sen (2000), quien deende con rmeza la importancia de lacreacin y el fortalecimiento de instituciones que promocionen debates e intercambios pblicos.

Sin embargo, no es para nada sencillo lograr esta diversicacin social, organizacional y geo-grca. De hecho, parece ser mucho ms la excepcin que la regla.

En general, las experiencias de desarrollo rural que se sostienen en arreglos organizacionaleslocalizados tienen un sesgo sectorial (agrcola) muy marcado. Por otro lado, y desde una perspectiva

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ms analtica, la apuesta por la participacin social como motor del desarrollo es objeto de un intensodebate en la ciencia poltica.

Cortes (2005) identica en la literatura reciente dos corrientes claramente divergentes sobrelas posibilidades de que los procesos participativos contribuyan al fortalecimiento de la democracia ya la mayor eciencia de la gestin pblica.

Los autores de la primera corriente basan sus argumentos en que los procesos polticos en

los espacios colegiados son poco democrticos, ya que el diseo institucional no presupone el

acceso universal a la participacin sino que queda restringido a unos pocos ciudadanos, lo que

hace que los dominen gestores o grupos con ms recursos y poder. Estos autores cuestionan an la

legitimidad de la participacin, armando que los excluidos, en general, continan al margen de

estos mecanismos.

Los autores de la corriente optimista sostienen que los intereses de los actores sociales tradi-cionalmente excluidos de los procesos de decisin pasan a ser considerados, y que los gestores de laspolticas pblicas y las burocracias gubernamentales son inducidos a tomar decisiones teniendo encuenta dichos intereses. Para ellos, los foros participativos favorecen y perfeccionan la participacinpoltica y dicultan la preservacin de formas autoritarias de decisin y relaciones clientelistas entrelos gobiernos y la sociedad9.

De todas formas, y como sugiere Culpepper (2005), la emergencia de instituciones de go-bernanza colaborativa descentralizada (institutions of decentralised collaborative governance) esuna de las principales innovaciones que tuvieron lugar en los pases desarrollados durante los lti-mos veinte aos. Estas instituciones se caracterizan por: a) promover interacciones constantes en undominio poltico dado entre los actores gubernamentales y los no gubernamentales; b) operar funda-mentalmente en niveles subnacionales y; c) los actores estatales no monopolizan la denicin de losproblemas o de los mtodos de implementacin de acciones para enfrentarlos.

El nfasis est puesto en la capacidad que tienen los actores para aprender a partir de las dife-rencias y de la puesta en marcha de proyectos negociados y consensuados en la diversidad de opinio-nes. Se trata de algo muy similar a lo que sugieren Sabel (2005) y Morgan (1996/1999) cuando utili-

zan expresiones como learning by interacting y learning by others para denir uno de los rasgosms importantes del capitalismo contemporneo. Para estos autores, la capacidad de aprendizajesocial a travs de la interaccin entre diferentes actores es uno de los factores que ms condicionanlas posibilidades de desarrollo de una determinada regin. Pero por supuesto que esto requiere deldesarrollo de un conjunto de reglas de coordinacin, formales e informales, que garanticen y facilitenlos procesos de aprendizaje10.

Por lo tanto, las cinco experiencias estudiadas se enmarcan en este debate ms amplio, en elque participacin, aprendizaje social y desarrollo son conceptos que estn asociados. Esto demandaavanzar en la identicacin de los logros que obtuvieron, los instrumentos que utilizaron y los desa-fos a los que se enfrentan estas experiencias con el objetivo de sistematizar un conjunto de leccionesy orientaciones de poltica que faciliten la emergencia y el fortalecimiento de los procesos localiza-

dos de desarrollo.

9 Entre los autores de la corriente escptica estn Fiorina (1999), Pinto (2004) y Skocpol (1999). En la segunda corriente identi-cada por Cortes (2005) guran autores como Azevedo y Abranches (2002), Boschi (1999), Costa (1997; 1999), Evans (2003),

Fung y Wright (2001), Jacobi (2002), Santos (2001), Santos y Avritzer (2002) y Schneider y Goldfrank (2002).10 Para Storper (1995), gran parte de las experiencias exitosas en los pases en desarrollo dependen de la capacidad para de-

sarrollar un marco institucional apropiado para el aprendizaje a travs de la interaccin.

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3. CRITERIOS PARA LA DELIMITACIN DE TERRITORIOS RURALES

Determinar criterios para la delimitacin de territorios rurales es una de las principales preocu-

paciones de los formuladores de polticas y de los operadores de programas vinculados al desarrollo

de regiones rurales bajo un enfoque territorial. Como la emergencia de dicho enfoque es muy reciente,

an no existen criterios universales y reconocidos que permitan defnir, a priori, qu es un territorio.

En la actualidad, existen distintas formas de abordar este tema. Una de ellas es utilizar crite-rios geogrcos y naturales, como los proyectos cuya principal referencia para la delimitacin sonlas cuencas hidrogrcas (fuertemente impulsados por el Banco Mundial en los aos 80). Tambin seutilizan criterios que hacen referencia a las caractersticas de identidad tnica y cultural; otros tienenen cuenta factores econmicos (por ejemplo, los polos de desarrollo) y sociales (que utilizan, recien-temente, el IDH como principal indicador).

La diversidad de criterios crea, por un lado, una maraa que es difcil de comprender, y porotro lado muestra que la delimitacin territorial es compleja, ya que es fundamentalmente el resulta-do de un proceso de construccin social.

Un territorio puede ser delimitado mediante la accin de un determinado actor, en generalel Estado, que tiene poder (material y simblico) para decretar los lmites territoriales de una de-terminada zona. La accin se caracteriza por la denicin, ex ante, de un conjunto de criterios que,cuando son aplicados, da como resultado un mosaico de regiones. La denicin de estas reassuele asociarse con intervenciones sectoriales que utilizan criterios diferenciados, lo que puede llevara la situacin, muy comn en los tres pases estudiados, de que se superpongan las regiones. Porejemplo, la denicin de reas de intervencin para acciones de salud seguramente no ser la mismaque para acciones de fomento de la agricultura, ya que son notorias las diferencias de instrumentos yacciones que tienen que realizar los actores involucrados en cada una de estas actividades.

Un territorio tambin puede ser delimitado por el sector privado al localizar determinadasinversiones y actividades productivas. Por ejemplo, los lmites ambientales para la produccin decierto tipo de cultivo agrcola seguramente sern diferentes de aquellos denidos por los actores in -

volucrados en las acciones de salud del ejemplo anterior.Los movimientos sociales y las organizaciones no gubernamentales tambin pueden estable-cer criterios para delimitar el territorio en el que van a actuar sin que esos criterios estn relacionadoscon cualquiera de las delimitaciones presentadas antes.

As pues, nos encontramos ante una situacin verdaderamente paradjica. Por un lado, sebusca un conjunto de criterios objetivos y universales que garanticen mayor xito en las acciones dedesarrollo rural y, por otro lado, cuando se toma el territorio bajo la concepcin de que sus lmitesson dados por un proceso intenso de construccin social se corre el riesgo de caer en un relativismoexacerbado que no contribuye en nada al enfrentamiento de la cuestin.

Lo que las experiencias analizadas muestran es que, antes de cualquier intervencin para la

promocin del desarrollo, es necesario analizar detenidamente los procesos que estn ocurriendo en la

zona donde se pretende actuar. La dicotoma entre lo que Caron (2005) defne como territorios de-cretadosy territorios construidospuede enfrentarse mediante un esfuerzo sistemtico de lectura

de la realidad sobre la que se pretende intervenir. Las cinco experiencias arrojan algunas luces sobre el

tema, ya que los criterios utilizados para la delimitacin territorial fueron bastantes diferentes entre s.

En Zacatecas, el principal criterio utilizado para la delimitacin de la zona fue la cuenca hi-drogrca. El Can de Juchipila est conformado por un conjunto de municipios que forman partede la cuenca de este ro. All existe una identidad territorial, construida a lo largo del tiempo, que estasociada al uso y al manejo de los recursos hdricos y que es inuenciada por un relativo aislamientogeogrco de este territorio, resultado de ciertas condiciones naturales.

En Jalisco, el principal criterio para la denicin de los lmites territoriales de la Regin Surfue una determinacin gubernamental. Esto provoca que el sentimiento de pertenencia de los po-

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bladores de esta regin sea signicativamente ms bajo cuando se lo compara con el del Can deJuchipila.

La regin Noroeste de Minas Gerais (que con esta denominacin tambin denota una in-uencia por parte del Estado en la denicin de una porcin del territorio) es un buen ejemplo delas disputas que se generan a la hora de denir lmites territoriales. Se trata de una regin en la queinciden diferentes programas gubernamentales, tanto de origen nacional como estatal. Adems, exis-

te un conjunto de organizaciones que dene el territorio segn diferentes criterios, lo que hace quela delimitacin sea distinta para cada uno de los actores. La existencia de peridicos regionales cuyacirculacin se concentra en ciertos municipios de la zona es otro indicador de esta realidad.

El cuadro que se presenta a continuacin muestra algunas de las distintas visiones que existensobre un mismo territorio.

CUADRO 3MUNICIPIOS Y DIFERENTES DELIMITACIONES TERRITORIALES UTILIZADAS PORORGANIZACIONES LOCALES Y PROGRAMAS MINISTERIALES QUE INCIDEN ENLA REGIN

MUNICIPIOS COTEN FETAEMG FAEMG AMNOR Noroeste

MDA

Aguas

Emenda-

das MDA

Aguas

Emenda-

das MI

1.Arinos

2. Bonnopolis

3. Brasilandia

4. Buritis

5. Cabeceira Grande

6. Chapada Gacha

7. Dom Bosco

8. Formoso

9. GuardaMor

10. Joo Pinheiro

11. Lagamar X

12. Lagoa Grande

13. Natalandia

14. Paracatu

15. Presidente Olegrio X16. Riachinho

17. Santa Fe de Minas X

18. Sao onalo do Abaete X

19. Una

20. Uruana de Minas

21. Urucuia X

22. Varjao de Minas X

23. Vazante

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Referencias:

Actuacin territorial del Polo Regional de FETAEMG

Actuacin territorial de FAEMG

Municipios que forman parte actualmente de AMNOR

Municipios que forman parte del territorio Noroeste - MDA

Municipios MG que forman parte del territorio Aguas Emendadas - MDA

Municipios que forman parte del COTEN

Municipios mineiros PROMESO guas Emendadas - MI

X Municipios del Noroeste que formaban parte de la AMNOR

Lo que expresa este cuadro es que efectivamente existen distintas formas de delimitar elterritorio en una misma zona. La columna de los municipios que participan de la AMNOR (Aso-ciacin de los Municipios de la Regin Noroeste) indica que algunos optaron por salir y asociarsea otra regin. Segn las entrevistas realizadas a los representantes de la AMNOR y de las alcaldas

que actualmente no forman parte de la asociacin, lo que motiv la migracin de estos municipioshacia nuevas regiones fueron las divergencias polticas que existan entre los alcaldes. Actualmente,y luego del cambio de alcaldes consecuencia de las elecciones de 2004, algunos estn movilizandoesfuerzos para volver a pertenecer a la AMNOR, ya que se sienten ms parte del Noroeste que de laotra regin.

Esto plantea un tema que es importante destacar: si entendemos la denicin de los lmitesterritoriales como un proceso de construccin social, estos sern objeto permanente de los cuestiona-mientos de los actores dependiendo de la dinmica poltica que viva el rea en cuestin. Sin embar-go, esto no signica que debemos cruzar los brazos y esperar que los actores se pongan de acuerdoen un futuro imposible de precisar. Al contrario, lo que muestran las experiencias analizadas es quees posible, gracias a la deliberacin y el cotejo de opiniones entre los actores, llegar a acuerdos que

vuelvan viable un cierto horizonte de estabilidad que sea la expresin del equilibrio, siempre preca-rio, de las fuerzas sociales que inciden en una determinada rea.

El ejemplo de la regin CentroSur/Valle do Salgado, en Cear, corrobora esta armacin.En ese estado de Brasil se utilizaron criterios objetivos para decretar una nueva regionalizacinpara la intervencin pblica. Inspirada en la teora de los polos de crecimiento de Perroux (1955),se llevaron a cabo estudios de concentracin econmica que ubicaron los municipios de ese estadoen cuatro niveles: la regin metropolitana de Fortaleza (capital del Estado); los centros secundarios,que ejercen gran inuencia sobre los municipios de su entorno (en un radio aproximado de 50 km);los centros terciarios (o regionales), que ejercen una inuencia relativa sobre los municipios de suentorno inmediato; y los municipios que no estaban bajo la inuencia de los antes mencionados (BarEl, 2005).

La gura 1 muestra la ubicacin de las Ocinas de Desarrollo Regional en la nueva divisinpropuesta para el estado de Cear.

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FIGURA 1OFICINAS DE DESARROLLO REGIONAL EN LA NUEVA CONFIGURACIN DEL ES-TADO DE CEAR, BRASIL

Fuente: Pagina web de la Secretara de Desarrollo Local y Regional del estado de Cear: http://www.sdlr.ce.gov.br.

El municipio de Iguatu es el centro secundario de la regin Centro Sul/Valle do Salgado, peroslo asumi esta denominacin despus de que se movilizaran tres municipios que haban quedadoafuera de los lmites de la regin. Inicialmente denominada apenas regin Centro Sur, y como conse-cuencia de la mencionada movilizacin y de la articulacin de las fuerzas sociales de los municipiosde Umari, Baixio y Upaumirin, esta delimitacin fue modicada. Segn los tcnicos de la Secretarade Desarrollo Local y Regional (SDLR), responsables de los estudios tcnicos que llevaron a di-cha delimitacin, nosotros percibimos que en el inicio del proceso de movilizacin los actores deUmari, Baixio y Upaumirim queran participar de las acciones que estaban siendo articuladas en

la regin. Ello fue una sorpresa para nosotros, que tuvimos que adaptar el proceso para ver si era

posible incluir estos municipios. Como la demanda era muy fuerte, no hubo otra opcin, tuvimos que

involucrarlos tambin. Entonces nos dimos cuenta de que las personas tenan vnculos con los mu-

nicipios de Iguatu e Ic, que iban a comprar a estos municipios, que tenan parientes ah. Entonces

por qu no dejar que ellos tambin participaran del proceso?.Este ejemplo refuerza el argumento de que la delimitacin territorial, incluso cuando se realizabajo criterios bastante objetivos, requiere de una vinculacin y un cuidado extremo en lo relacionado

con la lectura del ambiente para, de esa forma, minimizar los riesgos de exclusin de aquellos actores y

municipios que se identifcan con una determinada dinmica territorial. La sensibilidad de la tecnocracia

estatal, en este caso, fue recompensada por una participacin intensa de los actores de estos municipios

durante todo el proceso de movilizacin para la elaboracin y revisin del Plan de Desarrollo Regional, y

as los lmites territoriales fueron adecuados a la percepcin que tienen los actores de su propio territorio.

Cuando se empalman los territorios decretados con los territorios construidos, las posibi-lidades de xito de los programas de desarrollo parecen aumentar. Esto es lo que deja en evidenciael caso del territorio de Arauco, en la regin del Bo Bo, Chile. El gobierno regional impuls un

programa de desarrollo territorial que deni una nueva delimitacin de espacios al interior de la re-

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gin. El territorio de Arauco coincidi con una delimitacin administrativa (la provincia) y esto hizoposible, segn el estudio realizado, aumentar la capacidad de articulacin (horizontal y vertical) delos actores alrededor de acciones territoriales y as ampliar la capacidad de racionalizar programas ypolticas pblicas. La implementacin de una Unidad de Gestin Territorial tambin fue ms sencillaporque coincida con la delimitacin administrativa, que permiti utilizar el aparato pblico existente(tcnicos, instalaciones, etc.) para las distintas acciones territoriales.

La experiencia del Can de Juchipila, en Zacatecas, Mxico, es diferente, pero tambin fueconcebida por una concepcin que excede la delimitacin burocrtica del territorio. Como el nom-bre lo indica, esta zona est fundamentalmente denida por el sitio que ocupan los municipios en lacuenca hidrogrca del ro Juchipila. Esto es lo que brinda coherencia e identica a los actores queviven en la regin. Lo importante es destacar que los actores asumen la delimitacin territorial notanto por la ubicacin geogrca de los municipios en una cuenca hidrogrca sino porque tienen unsentimiento de pertenencia respecto de una determinada zona.

En resumen, la enseanza ms importante que ofrecen las experiencias estudiadas sobre cri-terios de delimitacin para los territorios rurales parece ser la necesidad y la oportunidad que existede aproximar las miradas que los actores tienen sobre la zona en la que viven de la actuacin de losgobiernos, que tienen la prerrogativa de denir los recortes territoriales que van a orientar sus inter-venciones. Es decir, lo que Caron (2005) llama territorios decretados debera ser, quizs, el objeti-vo al que deberan apuntar los esfuerzos endgenos de construccin social de los territorios mediantela negociacin entre administraciones y actores locales. Esto quiere decir que es necesario combinarun enfoque de abajo hacia arriba con otro de arriba hacia abajo.

Para esto sern necesario cambios profundos en la actuacin tanto del Estado como de losactores sociales. El Estado deber ser ms permeable a las dinmicas localizadas que conguran elterritorio, y los actores debern estar atentos y participar de los esfuerzos de delimitacin. Lo sor-prendente en los casos estudiados es poder identicar esas tendencias tanto en los gobiernos como enlos actores locales. Hay dos factores que pueden explicarlo.

Los gobiernos subnacionales involucrados en el proyecto ya tenan una clara tendencia a

adoptar posturas institucionales ms abiertas respecto de los procesos participativos. Esto ocurrien las cinco experiencias (por supuesto que en distintos grados), de manera que qued corroboradala hiptesis segn la cual los cambios comportamentales de determinados actores pueden alterar lascorrelaciones de fuerzas en los territorios.

Veamos caso por caso las distintas experiencias.En Jalisco, Mxico, el gobierno estatal tiene en COPLADE (Comisin de Planeacin para el

Desarrollo del Estado) un grupo de tcnicos altamente calicado que est en permanente proceso deformacin y que dialoga con los avances conceptuales en trminos de planicacin para el desarro-llo. Participan de cursos de capacitacin en organismos internacionales (como los cursos del ILPES/CEPAL o de FODEPAL/FAO) y de congresos especializados en el tema.

En Cear, el equipo tcnico de la SDLR tambin es un grupo calicado, que tiene asesora -miento permanente de organismos internacionales (como IICA y el Banco Mundial) y de universida-des extranjeras especializadas en el desarrollo local y regional. Adems, como sugiere el importanteestudio de Judith Tendler (1998), en esta zona se produjo una sucesin de gobiernos que impulsaroncambios institucionales orientados a adoptar un sesgo modernizante de la gestin pblica y que in-virtieron en obras de infraestructura y fomento productivo, todo lo cual ayuda a explicar el origen deesta visin diferenciada respecto del desarrollo.

En Bo Bo, Chile, el gobernador era un profesional altamente calicado, que fue consultor deorganismos internacionales como la FAO y PNUD. El gobernador supo aprovechar el asesoramientode organizaciones como la CEPAL, GTZ y el Banco Mundial, que adems nanci el Programa deDesarrollo Territorial.

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En Minas Gerais, EMATER es la organizacin encargada de promover las acciones del pro-yecto en la regin Noroeste. Esta organizacin vive un intenso proceso de cambio institucional, ca-pitaneado por un presidente que realiz cursos sobre desarrollo local y regional en pases europeos yque promueve un sistema de capacitacin de los tcnicos con apoyo de las universidades.

Como ya se ha mencionado anteriormente, otro elemento que sorprendi en las experienciasanalizadas fue la intensa participacin de las alcaldas municipales. La razn por la que les interesa

participar de estos procesos puede ser muy sencilla: al quedar afuera, pierden la oportunidad de acce-der a recursos adicionales. Participar sera, por lo tanto, una postura oportunista de quienes adviertenla posibilidad de capturar ms recursos, ya que tienen claro que, en estos pases, las polticas y pro-gramas estn cada vez ms orientados hacia dinmicas territoriales que extrapolan los lmites muni-cipales. Por otro lado, es posible que la intervencin de organismos internacionales como la FAO yel BID brinde mayor credibilidad a los procesos de movilizacin, aunque desde el inicio del proyectoqued claro que no se trataba de formular demandas que seran atendidas con recursos a fondo perdi-do por estos organismos. Tambin es posible que, una vez que advirtieron que las demandas de parti-cipacin estaban siendo atendidas por los gobiernos subnacionales, los alcaldes identicaron en estosprocesos una verdadera oportunidad para poner esfuerzos y recursos.

En consecuencia, es importante destacar, respecto de los procesos de delimitacin territorial,la necesidad de establecer canales de comunicacin uidos y permanentes entre la burocracia guber-namental y los actores locales. De esta forma ser posible construir las condiciones que propicienuna delimitacin al alcance de la participacin de todos los que estn interesados en la promocindel desarrollo de una determinada rea.

En relacin con las cinco experiencias analizadas, otro aspecto a destacar tiene que ver con ladimensin misma del territorio. Aunque sea evidente que los procesos de construccin social de losterritorios estarn condicionados por la capacidad de dilogo y la formacin de consensos entre losparticipantes, la dimensin del territorio no es un tema menor. Lo que muestran los casos estudiadoses que la dimensin ms adecuada para los territorios es la que permite llevar a cabo un intenso pro-ceso de movilizacin de los actores sociales.

En este sentido, es interesante el caso de la regin Centro Sul/Valle do Salgado. En el inte-rior del territorio se cre un subterritorio, conocido con Medio Jaguaribe, que rene cinco delos catorce municipios que conforman la regin. La principal ventaja de esta subdivisin es que losactores estn ms prximos y pueden interactuar con mayor intensidad, lo que resulta difcil cuandolas dimensiones territoriales son demasiado grandes. Por otro lado, y aunque los territorios grandestienen ms capacidad de negociacin con otras instancias gubernamentales, son al mismo tiempoms vulnerables a las disputas internas.

En este sentido, se puede armar que en aquellos territorios con una base de identidad msfrgil es preferible que los proyectos de apoyo comiencen con escalas menores de actuacin, respe-tando la capacidad de movilizacin de los actores. Gracias a nuestra experiencia con los cinco casosestudiados, podemos armar que, de acuerdo con las particularidades de cada regin, un nmero

apropiado para la emergencia de procesos de desarrollo territorial en reas rurales es de entre diez aveinte municipios.Tambin hay que tener en cuenta que en los grupos numerosos es ms difcil que se propicie

la accin colectiva. En este sentido, cuanto ms grande el territorio, mayores tienen que ser los es-fuerzos de negociacin entre los actores y ms precisos los mecanismos que regulan la cooperacinentre ellos. La compatibilidad de incentivos de los miembros de la Alianza es un elemento crucialpara que esta se mantenga viva y contribuya al desarrollo. Por eso es necesario identicar claramentelos benecios que puede traer una accin o emprendimiento que, aunque fsicamente ubicado en undeterminado municipio, conlleve benecios para todos los municipios involucrados. Como lo plan-teara la teora microeconmica: la utilidad de participar del grupo (en trminos de valor presente)debe superar la utilidad de no participar. Ya que la fuerza del localismo/municipalismo sigue siendo

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importante, es necesario que el proceso de planicacin para el desarrollo territorial muestre, deforma clara y precisa, las ventajas que se obtienen si se participa en el grupo. Los alcaldes, que sonquienes responden a las demandas localizadas/municipales, sufren desde este nivel las mayores pre-siones, por lo que en relacin con ellos se refuerza la necesidad de precisar las ganancias de la accincolectiva.

4. ARREGLOS INSTITUCIONALES PARA LA PROMOCIN DEL DESARROLLOTERRITORIAL RURAL

Los arreglos institucionales para la promocin del desarrollo rural con enfoque territorialestn directamente relacionados con los procesos de construccin social de los territorios. De hecho,estos arreglos son la expresin mxima de las relaciones entre los principales actores sociales queinciden en un determinado territorio.

Los arreglos pueden ser entendidos como campos, en el sentido que Pierre Bourdieu utilizapara esta nocin (Abramovay, 2006a; Beduschi Filho, 2006). Esto quiere decir que un campo es unconjunto de relaciones objetivas e histricas entre posiciones basadas en ciertas formas de poder.Cada campo prescribe sus valores particulares y dene sus propios principios reguladores. Estosprincipios delimitan un espacio socialmente estructurado en el cual los agentes luchan, segn laposicin que ocupan en este espacio, para alterar o para preservar sus fronteras y su forma. As, uncampo puede ser entendido como un espacio de conicto y competicin en el que los participantesse disputan el monopolio sobre el capital especco asociado al campo y el poder de decretar la je -rarqua y las tasas de conversin entre todas las formas de autoridad del campo de poder. En el trans-curso de las luchas que traban los actores, la propia conguracin de dicho campo es modicada porlas transformaciones que tienen lugar en la distribucin y en el peso relativo de las formas de capital,lo que les da un dinamismo histrico y una maleabilidad que descarta el inexible determinismo delestructuralismo clsico (Bourdieu y Wacquant, 1992/2005).

Siguiendo los intereses de este documento, resulta importante destacar que el campo no estdado a priori, sino que se construye a partir del inters que tienen los actores por el contenido queest en juego. Es decir, al mismo tiempo que sus acciones estructuran un determinado campo, elcampo inuencia las posibilidades de accin de los agentes.

El juego de palabras que proponen Coelho y Favareto (2006) ilustra con claridad este razona-miento. Para ellos existen las reglas del juego y el juego de las reglas. Las reglas del juego lasdenen los actores que participan de la construccin de los arreglos que van a orientar y limitar lasposibilidades de accin de los participantes. Sin embargo, la participacin de los actores en la de -nicin de las reglas del juego est a su vez limitada por la ubicacin que cada uno de ellos ocupa enel campo, y depende de los recursos de poder de los que disponen. De esta forma, existe un riesgopermanente de que aquellos actores con menores recursos (materiales y simblicos) sean excluidos

de los procesos.Romper con la inercia institucional que sostiene este tipo de situacin indeseada es uno de losprincipales desafos a superar para consolidar el xito de los procesos de desarrollo territorial, y es loque justica este captulo del documento.

En las cinco experiencias analizadas, cuando comenz el proceso de movilizacin de los ac-tores para conformar las alianzas regionales en todos los casos tendieron a involucrar slo a aquellosactores que ya participaban de los espacios colegiados de deliberacin. Si miramos caso a caso, per-cibiremos que la tnica inicial de los procesos apuntaba a una reproduccin montona de la partici-pacin, con un fuerte sesgo sectorial (agrcola) y gubernamental.

En el caso de la regin Noroeste de Minas Gerais, el nfasis estaba puesto en la participa-

cin de los agricultores familiares y de los alcaldes, dado que eran los actores con los que la orga-

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nizacin que estaba a cargo de las actividades de movilizacin (la EMATER) tena ms acceso y

mejores relaciones.

En el caso del Can de Juchipila, la participacin estaba restringida tambin a los agricul-tores, con un fuerte sesgo masculino en las actividades de planicacin11, adems de los actores delgobierno estatal.

En la experiencia de la regin Centro Sur/Valle do Salgado, el sesgo era hacia la partici-

pacin de organizaciones gubernamentales, vinculadas a las alcaldas y/o al gobierno estatal. La

participacin del sector privado era muy baja, mientras que la participacin de ONGs era bastante

signicativa.

En el territorio de Arauco, la participacin tambin estuvo muy vinculada, inicialmente, conlos actores pblicos, as como la experiencia de la regin Sur, en Jalisco.

Teniendo en cuenta esta situacin inicial, la FAO, a travs del Proyecto de Desarrollo Regio-nal, se propuso orientar el trabajo para que las alianzas rompieran con estas limitaciones sociales yorganizacionales. La hiptesis era la siguiente: cuanto ms diversa fuera la participacin, mejoresseran los resultados obtenidos.

Las experiencias analizadas corroboran esta hiptesis. A partir de la diversicacin de la par-ticipacin en estos espacios pblicos de deliberacin, los actores lograron identicar oportunidadesde articulacin y cooperacin que hasta entonces haban permanecido para ellos ocultas.

En Bo Bo, la participacin en el esfuerzo de planicacin para el desarrollo territorial gene-r una mayor articulacin entre las distintas acciones pblicas que inciden en este territorio. As fuecomo los proyectos y programas pasaron a dialogar de forma ms intensa.

En Minas Gerais, la participacin de una empresa privada del segmento agroalimentario po-sibilit la identicacin de una oportunidad de cooperacin con agricultores familiares asentados enprogramas de reforma agraria12.

En Cear, la articulacin de un conjunto de actores (pblicos y privados, gubernamentalesy no gubernamentales) hizo posible el desarrollo de un proyecto integrado de piscicultura: produc-cin de los peces en jaulas, produccin de artculos de cuero por un grupo de artesanos, procesos de

agroindustrializacin del lete y la produccin de jabn con las entraas que antes eran desechadas.En la regin Sur de Jalisco, la participacin de las universidades y del sector privado en laAlianza, antes bastante restringida a la intervencin de los alcaldes, est posibilitando la identica-

cin de nuevas oportunidades de negocios. Adems, de acuerdo con el informe del estudio de caso,

los recursos pblicos destinados a la zona aumentaron considerablemente. Sin embargo, no existen

sucientes elementos para armar que dicho aumento sea el reejo de las labores de la Alianza

Regional.

Ms que los detalles especfcos de cada caso (que son muy interesantes), lo que es importante

en este punto es que la diversifcacin de la participacin parece ser el camino ms prometedor

para la promocin del desarrollo territorial. Esto es lo que afrman Sabel (2004) y Storper (1995),

ya citados en este documento. Se trata de un planteo que tambin es coherente con la visin de Fligs-

tein (2001), para quien los actores, ms que competir, buscan la cooperacin de otros actores. Este au-tor plantea que conseguir la cooperacin de otros actores es fundamental para estabilizar las relaciones,

con la consecuente disminucin de la incertidumbre que provoca la interaccin entre individuos. Ms

que intentar controlar recursos ajenos, los actores buscan estabilizar sus relaciones sociales, y para ello

utilizan sus habilidades sociales, entendidas como la habilidad de inducir a otros a cooperar.

11 En una reunin a la que tuve la oportunidad de asistir, de un total aproximado de sesenta participantes, no haba ms quecinco mujeres. Con el agravante de que el Estado de Zacatecas es gobernado por una mujer.

12 Ello no es para nada trivial, como puede ser visto en el informe de esta experiencia. Esta es una regin marcada por unadualidad muy fuerte: de un lado, una agricultura altamente tecnicada, en grandes extensiones de tierras y altamente pro -ductiva; de otro lado, es la regin del estado de Minas Gerais que tienen la mayor concentracin de asentamientos de refor-

ma agraria.

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Estas habilidades son utilizadas para inuenciar la emergencia, la manutencin o la trans-formacin de los diferentes tipos de orden social. Conseguir la cooperacin de otros actores esfundamental para mantener ciertas relaciones de poder que permiten la reproduccin social de undeterminado actor y pueden ser, tambin, el pasaporte para subvertir un determinado orden socialconstituido. Esto fomentara una modicacin en la correlacin de fuerzas y en la propia estructura -cin de un determinado campo.

El proceso de composicin del Consejo de Desarrollo Territorial (COTEN) en la reginNoroeste de Minas Gerais es un buen ejemplo de lo anterior. En el inicio se propuso la siguientecomposicin: 50% de participacin de representantes de agricultores familiares y 50% de participa-cin de representantes del poder pblico de las tres instancias gubernamentales (municipal, estatal ynacional). La capacidad de articulacin del sector privado que, para utilizar la expresin de Fligstein(2001), utiliz sus habilidades sociales, hizo posible una reorientacin de tal composicin. Luego deuna intensa deliberacin se acord que la representacin en el consejo estara compuesta de otra for-ma: 1/3 de representantes del poder pblico, 1/3 de representantes del sector privado y 1/3 de repre-sentantes de movimientos sociales y organizaciones de representacin social, incluida la agriculturafamiliar.

Por supuesto que no se trat de un proceso virtuoso, sino marcado por los conictos y las ne -gociaciones entre los actores. Aunque la agricultura familiar vio disminuida su representacin, conti-nu presidiendo el Consejo. Por otro lado, este segmento advirti que un programa nacional de apo-yo a los territorios rurales les brindaba la oportunidad de formar un nuevo arreglo, este s dominadopor representantes de la agricultura familiar. Una vez ms, durante una reunin del COTEN, los ac-tores discutieron cmo vincular estas dos iniciativas de una manera que hiciera posible establecer unmecanismo para tornar ms ecientes las acciones. Se lleg al siguiente acuerdo: la CIAT (Comisinde Implementacin de Acciones Territoriales), organismo impulsado por el Ministerio de DesarrolloAgrario a travs de su Secretara de Desarrollo Territorial (SDT/MDA), sera tambin una instanciaconsultiva del COTEN, conformando entre ambos una Cmara Tcnica especializada en agriculturafamiliar. Por otro lado, se acaba de constituir la Agencia de Desarrollo del Noroeste de Minas Gerais,

con identidad jurdica propia y vinculada al COTEN.Sin embargo, hay que tener claro que no es sencillo conducir estos procesos, pues requierende la discusin y la confrontacin entre actores con visiones e intereses muchas veces divergentes. Elconicto es, al mismo tiempo, la tnica principal de estos procesos y la base sobre la que se puedenconstruir nuevas formas de cooperacin. En consecuencia, el manejo de estos conictos est directa -mente relacionado con los mecanismos que estimulan y facilitan la coordinacin horizontal y verticalentre actores diferenciados.

En Cear, el mecanismo de coordinacin vertical utilizado fue la revisin del Plan Plurianualde Inversiones del gobierno estatal. Esta revisin se realiz a la luz de las demandas y objetivos es-tratgicos formulados en los Planes de Desarrollo Regional elaborados en las distintas regiones y conuna amplia participacin. Esto permite al gobierno estatal identicar con mayor precisin las nece-

sidades de inversin y las demandas concretas de las regiones. Adems, hace saber a los actores quesus esfuerzos de participacin son considerados por el gobierno, lo que los estimula y anima a seguirponiendo energa en la consolidacin de estas instancias regionales de planicacin.

En el territorio de Arauco, en Bo Bo, el mecanismo de coordinacin horizontal que se estutilizando son las mesas de concertacin, de las cuales participan los actores involucrados con lostemas especcos a los que se dedica cada mesa. Los principales ejemplos de este mecanismo son lasMesas de Papa, de Queso y de Turismo. Pero de las tres, la que est obteniendo mejores resultadoses la ltima, quizs porque cuenta con una participacin ms diversicada, ya que el turismo es unaactividad que involucra a diversos actores (desde dueos de restaurantes y hoteles hasta adminis-tradores de reservas naturales y empresas de turismo ecolgico). Hay que destacar, para el caso deArauco, que las mesas de concertacin conformadas fueron aquellas en las que los actores ya estaban

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organizados, como resultado de la implementacin de programas sectoriales impulsados por organi-zaciones gubernamentales. Esto ayuda a explicar, tambin, el alto grado de protagonismo del poderpblico en la experiencia.

En Cear y en Minas Gerais, el principal mecanismo de coordinacin horizontal entre los ac-tores es la participacin en las reuniones peridicas de los Consejos. En la regin Noroeste de MinasGerais, las reuniones son mensuales y se realizan en un municipio diferente cada vez. El municipio

que recibe la reunin viabiliza recursos para que esta se concrete mientras que los participantes mo-vilizan recursos en los municipios para que sus representantes puedan participar. Es comn que losparticipantes de un mismo municipio se pongan de acuerdo para ir juntos en un mismo vehculo a lareunin. El apoyo de la AMNOR, que pone a disposicin una cantidad importante de recursos parala viabilizacin de actividades del COTEN, es considerado fundamental ya que aporta mayor credi-bilidad a la iniciativa. Percibiendo que los alcaldes estn comprometidos con la experiencia, otrosactores se disponen a cooperar, como fue el caso de las cooperativas agropecuarias y las asociacionescomerciales de tres municipios de la regin.

En la regin Sur de Jalisco, la implementacin de un curso diplomado sobre desarrollo re-gional es un interesante mecanismo de articulacin horizontal de actores. El curso permite a losparticipantes intercambiar experiencias y percepciones sobre el desarrollo del territorio, adems deprofundizar aspectos conceptuales y empricos que pueden resultar en proyectos para el desarrollo dela regin. El rol de la universidad, en este sentido, es fundamental.

En cierta forma, lo que se verica en las distintas experiencias es que la universidad puede (ydebe) jugar un papel importante en la animacin y orientacin de los procesos territoriales de desa-rrollo. No slo porque ofrece una capacidad til en diversos momentos del proceso de planeamientoy ejecucin de una estrategia de desarrollo, sino tambin porque puede monitorear y evaluar los re-sultados obtenidos. Adems, la universidad ofrece un espacio neutral para el encuentro entre actorescon intereses divergentes y visiones opuestas respecto del desarrollo del territorio.

En resumen, resulta importante destacar, una vez ms, que el formato institucional (manco-

munidades, consejos, agencias de desarrollo local, corporaciones, etc.) ser el resultado de procesos

endgenos de negociacin entre los actores que participan del proceso. Es fundamental garantizar:a) amplia participacin de los distintos segmentos sociales, incluso de aquellos que tradicionalmente

no participan de estos procesos, como los grupos sociales con menos recursos y menos organizados

(y por ello excluidos y/o no invitados a participar) y el segmento empresarial; b) que los espacios

colegiados efectivamente cumplan el rol de lugares de deliberacin pblica, donde los participantes

pueden expresar sus puntos de vista sobre los asuntos en pauta, negociar una visin de futuro del

territorio e identicar oportunidades de cooperacin entre ellos; c) el establecimiento de mecanis-

mos que inhiban comportamientos del tipo free rider, es decir, son necesarias reglas del juego que

indiquen a los participantes que todos tienen que esforzarse para obtener benecios en el futuro, ya

que sin esto la accin colectiva est condenada al fracaso; y d) el establecimiento de formas de ope-

racionalizacin de las decisiones consensuadas entre los participantes.

Los arreglos son el resultado de la negociacin y la construccin de acuerdos y reglas queorientan y limitan el comportamiento de los actores. En consecuencia, y si no existe una frmula ni-ca factible de ser diseminada en todos los territorios, es necesario al menos sistematizar los elemen-tos esenciales que deben estar presentes en dichos arreglos.

El anlisis de las cinco experiencias muestra que las principales opciones utilizadas paragarantizar la operatividad de las decisiones fueron tres: la creacin de una Secretara Ejecutivavin-culada y subordinada al Consejo Territorial (Jalisco y Cear); la creacin de una Unidad de GestinTerritorial, bastante dependiente del aparato pblico en el caso de Arauco (Bo Bo/Chile) y la crea-cin de una Agencia de Desarrollo Territorial(Minas Gerais y Zacatecas).

En el primer caso, la mayor fortaleza es el vnculo de la Secretara Ejecutiva con el Consejo.Entre la toma de decisin y la ejecucin, la distancia es relativamente ms corta que en las otras dos

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situaciones analizadas. Como est orgnicamente vinculada al Consejo y participa del proceso dediscusin y toma de decisiones, la Secretara Ejecutiva cuenta con ms elementos para analizar elproceso, as como con una mayor proximidad con los actores. El riesgo es la tecnicacin extremadel proceso de deliberacin y decisin, es decir, que la Secretara Ejecutiva puede excederse dirigien-do y pasar por encima de la voluntad de los actores. Esto es ms riesgoso cuando dicha funcin laocupan funcionarios pblicos, que responden no slo al Colegiado sino tambin al gobierno. De

cierta forma, se estara jugando con dos sombreros, lo que podra generar conictos y alejar a losactores del proceso.

Lo mismo est ocurriendo en el territorio de Arauco, en Bo Bo. La creacin de una Unidadde Gestin Territorial, cuya funcin tcnica es animar y conducir el proceso, fue impulsada por el go-bierno regional. Por un lado, esto mejora la articulacin de las acciones pblicas en el territorio, peropor otro lado inhibe la participacin de los actores en la puesta en marcha de las acciones necesariaspara operativizar la estrategia. Igual que en la opcin descrita anteriormente, la fortaleza reside en lamayor capacidad tcnica del gobierno para viabilizar las decisiones tomadas en los colegiados.

La creacin de Agencias de Desarrollo Territorial, impulsadas en las experiencias de Zacate-cas y Minas Gerais, tiene una lgica diferente. Una Agencia de Desarrollo Territorial es un organis-mo autnomo, con personalidad jurdica propia. En el caso de Zacatecas, el gobierno estatal impulsala creacin de dichas agencias13. Esto redunda en los mismos problemas apuntados anteriormente,es decir, un alto grado de protagonismo del gobierno en la operacionalizacin de las estrategias dedesarrollo territorial.

En el caso de la Regin Noroeste de Minas Gerais, el proceso de creacin de la Agencia deDesarrollo Territorial tambin fue distinto. Surgi en las discusiones del Consejo de Desarrollo Terri-torial y fue constituida como un organismo autnomo pero subordinado al Consejo. Es decir, aunquetenga vida propia, la agencia debe dar cuentas al Consejo, que dene la orientacin estratgicamientras la Agencia tiene un rol ms ejecutivo. La principal ventaja de este formato es la vincula-cin entre decisin y ejecucin. Adems, es un organismo que mantiene una relativa independenciadel aparato pblico, y permanece blindada a los cambios poltico-partidarios. El principal desafo es

garantizar los recursos (nancieros, humanos, etc.) para que funcione y alcance los objetivos para loscuales fue creada. Actualmente, la Agencia de Desarrollo del Noroeste de Minas Gerais (ADESNOR)cuenta con el apoyo de la Asociacin de Alcaldes y de la Emater/MG, pero est buscando nuevas for-mas de nanciarse, en especial a travs de la captacin de recursos para proyectos. La perspectiva esque funcione como una prestadora de servicios al Consejo de Desarrollo Territorial, ejecutando pro-yectos y facilitando la consecucin de las decisiones tomadas en el mbito de dicho Consejo.

En Cear, la perspectiva es cambiar, de forma gradual, a este modelo ms autnomo de opera-cionalizacin de las estrategias de desarrollo territorial14. La SDLR est apoyando la puesta en mar-cha de una Agencia de Desarrollo Regional en la zona del Macio de Baturit, con la perspectiva deutilizar este formato en las otras regiones del Estado.

En resumen, y a partir del anlisis de las cinco experiencias, se recomienda un formato insti-

tucional que tiene dos instancias independientes y articuladas: a) una instancia de deliberacin, querene la variedad de actores vinculados al desarrollo del territorio y funciona como un directoriode la Alianza Regional, deniendo las orientaciones generales y creando los espacios de discusin yorientacin formalizados en las estrategias/planes de desarrollo territorial; y b) una instancia de ca-rcter ejecutivo, que tiene como funcin tornar operativas las orientaciones y decisiones tomadas enla instancia deliberativa.

13 A partir de la experiencia del Can de Juchipila, el gobierno estatal est impulsando la creacin de diez Agencias de Desa-rrollo Territorial en Zacatecas.

14 De hecho, en otro territorio de Cear (Macio do Baturit), ya fue implementado este modelo de Agencia de Desarrollo con

resultados bastante prometedores. Para mayor informacin, ver http://www.macicodebaturite.org.br.

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La instancia de deliberacin pblica debe cumplir, por lo menos, con las siguientes caracters-ticas y funciones:

Orientar el proceso de desarrollo territorial y servir como un instrumento de integracin de ladiversidad de actores.

Garantizar que la mayora de los segmentos sociales estn representados y evitar las prcticas

clientelistas y de captura por parte de los grupos de inters mejor posicionados. Denir con claridad un conjunto de reglas de funcionamiento, como un Estatuto (o carta de

principios), que sea ampliamente discutido y aprobado por los participantes. Denir una Estrategia de Desarrollo Territorial validada por los diferentes actores y que sirva,

a la vez, como gua de accin e instrumento de monitoreo y evaluacin del desarrollo. La instancia ejecutiva debe cumplir, por lo menos, con las siguientes caractersticas y funciones:

Hacerse responsable de la implementacin del Plan de Desarrollo Territorial elaborado porlos actores. Esto implica encargarse de la gestin operativa de los proyectos enmarcados en elPlan (diseo, implementacin, seguimiento y evaluacin).

Deber ser dirigida por un Director Ejecutivo, especialmente contratado para esta funcin, yque tendr que orientarse por Trminos de Refer

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