8 - Pierre Foy - La Empresa y la Ley General del … · 11 Contabilidad y Auditoría Ambiental. Rob...

LA EMPRESA Y LA LEY GENERAL DEL AMBIENTE

Pierre Foy Valencia

I. ANTECEDENTES Y ASPECTOS CONCEPTUALES. 1.1. Relaciones ambiente empresa La Constitución de 1993 se limita a reconocer el desarrollo sostenible para la Amazonía (Art. 69), cuando debió hacerlo extensivo a todo el territorio nacional. En efecto, es tan válido igualmente aludir al desarrollo sostenible de las montañas (Cap. XIII Agenda 21 y Artículo 100 de la Ley General del Ambiente), de las zonas marinas costeras (Cap. XVIII Agenda 21) o de las ciudades (Carta de Aalborg)1 . 1 Carta de las ciudades europeas hacia sostenibilidad. www.gencat.net/mediamb/cast/sosten/espalb.htm

SUMARIO I. Antecedentes y aspectos conceptuales. II. Anotaciones conceptuales sobre la dogmática

empresa ambiente en la LGA.

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Sin embargo, dicha concepción se ha instaurado ampliamente en nuestro sistema político jurídico, así como en la vida social e institucional, tanto pública como privada, aunque más en términos discursivos o nominales. La más conocida definición de Desarrollo Sostenible es de la Comisión Mundial sobre Ambiente y Desarrollo (Comisión Brundtland) que en 1987 definió Desarrollo Sostenible como: “el desarrollo que asegura las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para enfrentarse a sus propias necesidades”. En realidad el desarrollo sostenible es más una ética y conducta responsable para con los valores ambientales generacionales, en su raíz conduce a un compromiso crítico respecto las formas de producir, consumir y finalmente de convivir en un entorno común, compartido y cada vez más globalizado. Ahora bien, entendemos que el concepto de desarrollo sostenible por definición involucra al quehacer empresarial, en tanto se pretende armonizar las dimensiones ambientales sociales y económicas. La dimensión ambiental o sostenible de la actividad empresarial en su sentido amplio, se puede rastrear de hace varios lustros. Así por ejemplo en 1984 se dio inicio al Programa OIT PNUMA que supone celebración de reuniones regionales de empresarios para tratar temas de medio ambiente y desarrollo. No obstante, estimamos que la carta de nacimiento de la relación ambiente empresa se manifiesta de manera rotunda el 12 de Abril de 1991 que se llevó a cabo la Primera reunión del Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible (BCSD), en La Haya. El antecedente proviene del año 1990 en Maurice Strong (Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, CNUMAD), designa al empresario suizo Stephan Schmidheiny como su principal asesor para el comercio y la industria dando pie a la participación de las empresas en la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río2. El BCSD producirá la primera publicación

2 Schmidheiny creó el primer Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible (BCSD) con 48 dirigentes de empresas para representar la voz de las empresas en la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río.

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sobre la función de las empresas en el medio ambiente y el desarrollo, en el trabajo “Cambiando el Rumbo. Una perspectiva global del empresariado para el desarrollo y el medio ambiente”, que contendrá, una Declaración al respecto3. El libro ha sido publicado en 13 idiomas y vendido más de 200,000 copias. En consonancia con lo antedicho, en “Río 92” en la Declaración de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, si bien no explicita el término empresa, se referirá a las modalidades de producción en el Principio 8 “Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberían reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas”. Complementariamente, la Agenda 21 (Río 92), en un sentido amplio incluirá a las empresas en el capítulo 30 sobre el Fortalecimiento del papel del comercio y la industria, considerando dos importantes Areas de Programas A) Fomento de una producción limpia 4 y B) Fomento de la responsabilidad empresarial5.

http://www.wbcsd.org/templates/TemplateWBCSD5/layout.asp?type=p&MenuId=MTQ5MQ&doOpen=1&ClickMenu=LeftMenu 3 Fondo de Cultura Económica, México 1992. En este libro se agradece el apoyo, entre otros a Pedro Pablo Kuczynski, First Boston, de Estados Unidos/Perú p. 409. 4 Fomento de una producción limpia Bases para la acción. 30.5. Cada vez se reconoce en mayor medida que la producción, la tecnología y la gestión que utilizan los recursos de manera ineficaz crean residuos que no se vuelven a utilizar, desechan desperdicios perjudiciales para la salud humana y el medio ambiente y fabrican productos que, una vez utilizados, tienen otras consecuencias y son difíciles de reciclar, tienen que ser sustituidos por tecnologías, sistemas de ingeniería y prácticas de gestión idóneas y técnicas que reduzcan al mínimo los desechos a lo largo del ciclo de vida del producto. El concepto de producción limpia entraña un esfuerzo por lograr la mayor eficacia posible en cada una de las etapas del ciclo de vida del producto. La aplicación de este concepto mejoraría la competitividad general de la empresa. En la Conferencia sobre el Desarrollo Industrial Ecológicamente Sostenible, organizada a nivel ministerial por la ONUDI y celebrada en Copenhague en octubre de 1991, se reconoció la necesidad de una transición hacia políticas de producción limpia. 5 Fomento de la responsabilidad empresarial Bases para la acción 30.17. El espíritu empresarial es una de las fuerzas impulsoras más importantes para conseguir innovaciones, aumentar la eficiencia del mercado y responder a los retos y a las oportunidades. En particular, los pequeños y medianos empresarios desempeñan un papel muy importante en el desarrollo social y económico de un país. Con frecuencia son los principales impulsores del desarrollo rural, puesto que aumentan el empleo no agrícola y proporcionan los medios transitorios necesarios para mejorar la capacidad de subsistencia de las mujeres. Los empresarios responsables pueden desempeñar una

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Un trabajo un tanto clásico de Paul Hawken, Negocios y Ecología. Una Declaración de Sostenibilidad6, nos persuade con propuestas viables acerca de cómo lo ecológico puede llegar a ser negocio armonizando a economistas (léase también, empresarios) y con ambientalistas. Es decir una verdadera “Ecología del negocio”. Sin embargo se requiere más en frío estimar los alcances de tales planteamientos. En tal sentido un enfoque interesante nos lo brinda Juan Alberto Aragón, en su libro ”Empresa y Medio Ambiente. Gestión estratégica de las oportunidades medioambientales”,7 quien tras enmarcar un acercamiento conceptual a las relaciones empresa y ambiente, pasará a elaborar sistemáticamente:

• El ambiente en la estrategia corporativa. Las oportunidades del sector ambiental.

• El ambiente en la estrategia de negocios. La obtención de una ventaja competitiva a través del ambiente.

• El ambiente en la estrategia funcional y en la operativa. Herramientas y técnicas para la gestión del ambiente (Sistemas de Gestión Ambiental).

• Acercamiento a la realidad ambiental de las empresas.

“CAMBIANDO EL RUMBO. UNA PERSPECTIVA GLOBAL DEL EMPRESARIADO PARA EL

DESARROLLO Y EL MEDIO AMBIENTE (Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible)

“Un desarrollo sano y equitativo, como parte integral del desarrollo sostenible requiere el uso más eficiente de los recursos. Sólo entonces la 'ecoeficiencia' pasa a ser buen negocio”. "La piedra angular del desarrollo sostenible es un sistema de mercados abiertos y competitivos en los cuales los precios reflejan tanto los costos del medio ambiente como los de otros recursos. Los mercados abiertos constituyen un gran incentivo (...) (...). Sin embargo, los mercados no reflejan de forma eficaz los costos de la

función importante en lo relativo a mejorar la eficacia de la utilización de los recursos, reducir los riesgos y peligros, reducir al mínimo los desechos y preservar las características del medio ambiente. 6 Flor de Viento Ediciones. Barcelona. 1997, 7 Editorial COMARES., Granada 2008.


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degradación del medio ambiente. A dichos costos se les llama 'externalidades' e incluyen, por ejemplo, los daños que ocasionan cierto tipo de sustancias contaminantes del aire a lagos, bosques y a la salud humana. Los costos que se derivan de dichos daños no son de ningún modo abstractos, pero se diseminan a través de la sociedad y son a menudo, externos a las operaciones de las propias fuentes de contaminación.”

“La enmienda más importante a los sistemas de mercado actuales sería incluir éstas

'externalidades' como costos propios de la actividad empresarial"

En este contexto, me permito sugerir algunas reflexiones:

a. La relación empresa ambiente requiere un enfoque sistémico. El entorno empresarial, es pues cada vez más complejo que los escenarios convencionales de actuación e intervención empresarial. El entorno empresarial, ahora involucra mayor integralidad, no sólo por el fenómeno real de la globalización sino porque en ese contexto adquiere significativamentes implicancias los aspectos como el cambio climático, la diversidad biológica como interés de la humanidad, las ciudades, entre otros.8

b. Los diversos escenarios del quehacer empresarial, hoy en

día juridificados o sujetos a marcos legales cada vez más crecientes y complejos, inobjetablemente empiezan a ser ambientalizados. En buena cuenta podemos hablar de “los procesos de juridificación ambiental de la empresa”. Vale decir de un Derecho Empresarial Ambiental, o si se quiere de cómo el Derecho Ambiental sirve al Derecho de la Empresa.

c. Las fuentes materiales de este Derecho Empresarial

Ambiental estarían referidas a todas esas preocupaciones, desafíos y problemas que la actividad empresarial debe

8 Algunas fuentes sobre la relación Ambiente y empresa: Fermín Gómez Fraile ¿Cómo hacer el manual medioambiental de la empresa? Fundación CONFEMETAL. Madrid. 1999. Javier Conde (Coordinador). Empresa y medio ambiente: hacia la gestión sostenible. FIDA. Madrid, 2003. Santos M. Ruesga y Gemma Durán (coordinadores). Empresa y medio ambiente. Ediciones Pirámide 1995.

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acometer para prevenir y contrarrestar los problemas e impactos ambientales negativos y promover mejores condiciones de productividad y consumo sostenibles, generando oportunidades limpias y mejor calidad de vida para las actuales y futuras generaciones.

d. En consecuencia, los aspectos generales de la empresa,

implicarían considerar los principios, conceptos, instituciones del derecho ambiental, entre otros al ámbito empresarial; como serían los principios jurídico ambientales de la prevención, precaución, internalización (“Afectador” Pagador), externalización (Responsabilidad por Daño), entre otros, así como las aspectos de la responsabilización, penal, administrativa o civil, y los mecanismos alternativos para la resolución de conflictos en tanto sean invocables. Asimismo otro aspecto central, estaría referido a la gestión ambiental de la empresa y sus instrumentos de gestión9. Por ejemplo, un escenario de herramientas generales aplicativas lo encontraríamos en la Ley General del Ambiente (Art. 17.2), que comprende entre los instrumentos de gestión ambiental10 a:

Los sistemas de gestión ambiental, nacional, sectoriales, regionales o locales; el ordenamiento territorial ambiental; la evaluación del impacto ambiental; los Planes de Cierre; los Planes de Contingencias; los estándares nacionales de calidad ambiental; la certificación ambiental, las garantías ambientales; los sistemas de información ambiental; los instrumentos económicos, la contabilidad ambiental11, estrategias, planes y programas de

9 Artículo 16.1 la LGA. Los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a la ejecución de la política ambiental, sobre la base de los principios establecidos en la presente Ley, y en lo señalado en sus normas complementarias y reglamentarias. 10 Ver Instrumentos de la Gestión Ambiental en la Empresa. Vicente Conesa. Ediciones mundi Prensa Madrid - Barcelona - México, 1997. 11 Contabilidad y Auditoría Ambiental. Rob Gray y otros. Colección Textos Universitarios. Serie Contabilidad. Santa Fe de Bogotá, 1999. De Patricia Atristan y Ricardo Álvarez


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prevención, adecuación, control y remediación; los mecanismos de participación ciudadana; los planes integrales de gestión de residuos; los instrumentos orientados a conservar los recursos naturales; los instrumentos de fiscalización ambiental y sanción; la clasificación de especies, vedas y áreas de protección y conservación; y, en general, todos aquellos orientados al cumplimiento de los objetivos señalados en el artículo precedente12.

e. Desde una perspectiva más “especial”, a modo

meramente ilustrativo o enumerativo y sin la sistemática rigurosidad del caso, cabría desplegar un vasto y potencial escenario de Derecho Empresarial Ambiental Específico, extensible a las múltiples interrelaciones de los derechos sectoriales asociados a la actividad empresarial13.

Listado enumerativo alfabético sobre Derecho Empresarial Ambiental Específico14

• Derecho Agrario Ambiental

• Derechos sobre la tierra • Derecho hidrológico • Derecho y Sanidad Agraria

• Derecho y Atmósfera. Regulaciones empresariales • Normativa sectorial y transectorial • Normativa nacional, regional y local (Ver Derecho Internacional Ambiental)

• Derecho Bancario, Derecho Financiero, de Seguros y Medio Ambiente • Derecho Comercial Ambiental

Barrón. La responsabilidad de la Contabilidad frente al Medio Ambiente. Instituto Mexicano de Contadores Públicos. México, 1998. 12 Ciertamente no es un número clausus de modo que habrá muchos más, como que de suyo entre los instrumentos económicos se derivan los Tributos Ambientales que son invocados en varios pasajes de la LGA. Ver documento inédito de Pierre Foy Valencia A PROPÓSITO DE LOS TRIBUTOS AMBIENTALES: UNA APROXIMACION AMBIENTAL A LOS TRIBUTOS 13 Al respecto, cabría hacer una lectura jurídica a los econegocios. Ver Sobre PERU Y AMBIENTE UNO DE LOS DESAFIOS DEL SIGLO XXI Dr. Antonio Brack Egg PNUD. Lima, 2000. http://www.idmaperu.org/brack.htm 14 Elaboración propia.

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• Comercio exterior y medio ambiente • Tratados de Libre Comercio

• Derecho Corporativo y de la Empresa • Normativa ambiental general aplicada a las corporaciones y

empresas • Normativa ambiental específica según los diversos items relacionados

con la actividad corporativa • Derecho de la Diversidad Biológica y sus correlaciones empesariales

• Normativa asociada a los bionegocios • Derechos de Acceso a los componentes de la Diversidad Biológica

• Normativa fito y zoogenética y derechos de acceso • Normativa sobre especies • Normativa sobre ecosistemas

• Derecho de patentes y diversidad biológica • Riesgo biotecnológico y actividad empresarial

• Derecho Económico y Medio Ambiente • Marco legal sobre inversiones y medio ambiente

• Derecho Energético y Medio Ambiente • Hidrocarburos • Electricidad • Gas • Otras energías

• Derecho Forestal y de Fauna • Normativa sobre gestión, manejo y ordenamiento de recursos

forestales y de fauna • Derechos y obligaciones forestales y de fauna

• Derecho Industrial Manufacturero Ambiental • Normativa ambiental sobre diferentes subsectores

• Derecho Internacional Ambiental • Regulación e implementación de la normativa ambiental

relacionada con las diversas áreas y temas del Derecho Ambiental. • Normativa sobre Cambio Climático y mecanismos pertinentes:

Mecanismos sobre Desarrollo Limpio, Implementación conjunta, etc. • Convenios sobre Aprovechamiento y Protección de Especies

• Derecho de la Integración y Medio Ambiente • Normativa sobre Tratado de Cooperación Amazónica • Normativa de la Comunidad Andina de Naciones • Normativa sobre el ALCA • Normativa del Derecho de la Integración en otras experiencias:

Derecho Ambiental de la Unión Europea, MERCOSUR, entre otras • Derecho Marino, Fluvial, Lacustre y Medio Ambiente

• La actividad empresarial en los entornos marinos, fluviales y lacustres • Normativa del sector defensa (DICAPI) • Implementación de compromisos internacionales ambientales

respecto a ecosistemas marinos, costeros y ribereños • Derecho de la Actividad Empresarial Minero Ambiental

• Normativa sobre instrumentos de gestión ambiental minera • Propuestas de reglamentación ambiental interna


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• Prevención y anticipo de soluciones a conflictos ambientales mineros • Orientación y propuestas para la participación ciudadana y asuntos

ambientales • Derecho Municipal y Urbano Ambiental

• La actividad empresarial en los entornos urbanos • Planificación y Ordenamiento Ambiental • Facultades Ambientales municipales • Prevención y solución de conflictos

• Intermunicipios • Entre municipios y ciudadanos • Entre ciudadanos

• Derecho del Patrimonio Cultural • Normativa y gestión privada empresarial del patrimonio cultural • Normativa nacional e internacional (vg. UNESCO) • Patrimonio Cultural Tangible

• Bienes Inmuebles • Bienes Muebles

• Patrimonio Cultural Intangible • Derecho Pesquero y Acuícola Ambiental

• Normativa empresarial pesquero / acuícola y sus aspectos ambientales

• Derecho Ambiental y Poblaciones. Aspectos socio ambientales • Comunidades Nativas y Campesinas (aspectos normativos

ambientales conexos: vg. recursos naturales, diversidad biológica, entre otros)

• Otras poblaciones • Urbanas • Rurales • De frontera

• Derecho de los Recursos Naturales • Normativa general transectorial • Normativa específica

• Derecho Regional Ambiental • Competencias Ambientales regionales y actividad empresarial • Prevención y solución de conflictos

• Intermunicipios • Interregionales • Con gobierno nacional • Entre Gobierno regional y ciudadanos

• Derecho y Salud Ambiental • Normativa empresarial para las actividades en salud ambiental • Regulaciones sobre residuos sólidos y peligrosos • Normativa sanitaria ambiental • Normativa alimentaria ambiental • Articulación de dicha normativa con las otras líneas del presente

listado • Derecho del Transporte y Medio Ambiente

• Derecho del Transporte Terrestre • Derecho del Transporte Marítimo, Fluvial y Lacustre

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• Derecho del Transporte Aéreo • Derecho Tributario Ambiental • Derecho del Turismo y Medio Ambiente

• Normativa ecoturística • Normativa conexa sectorial e intersectorial

1.2. Estado Empresa Sociedad Civil: Trilogía inconsistente.

Este trípode, no obstante su recurrencia y reiteración en diversos escenarios (vg. Declaración de Malmo sobre Ministros del Medio Ambiente, 2000)15, cada vez es más relativo y condicionado, al menos en relación con determinados ámbitos, como cuando nos 15 El sector privado y el medio ambiente 11. El sector privado ha emergido como un actor mundial con un impacto significativo sobre las tendencias ambientales mediante la inversión y las decisiones tecnológicas. A este respecto, los gobiernos desempeñan un papel fundamental en la creación de un medio ambiente viable. Las capacidades institucionales y regulativas de los gobiernos para interactuar con el sector privado deben ser fortalecidas. Un mayor compromiso por parte del sector privado debe ser impulsado con el propósito de crear una nueva cultura de responsabilidad ambiental mediante la aplicación de normas de impuestos a los contaminantes, indicadores e informes ambientales y el establecimiento de una vía preventiva en la inversión y las decisiones tecnológicas. Este acceso debe estar ligado al desarrollo de tecnologías más limpias y de recursos más eficientes para permitir la economía del ciclo vital y facilitar la transferencia de tecnologías ambientalmente estables. La sociedad civil y el medio ambiente 14. La sociedad civil juega un papel de importancia crítica en la solución de los problemas ambientales. El desempeño, las capacidades y el involucramiento de las organizaciones de sociedades civiles se han visto substancialmente incrementadas en los últimos años, lo cual destaca la necesidad que tienen los gobiernos, PNUMA y las organizaciones internacionales de fortalecer su compromiso de trabajar en los problemas ambientales. 15. La sociedad civil ha encontrado nuevos y efectivos modos de expresar los sentimientos y preocupaciones populares, constituyéndose como un agente poderoso en promover tanto propósitos como valores ambientales. La sociedad civil juega un papel importante en centrar la atención de quienes formulan políticas en los nuevos temas ambientales, despertando la conciencia pública, promoviendo ideas y avances innovadores, así como la transparencia y evitando actividades corruptas en la toma de decisiones ambientales. 16. El papel de la sociedad civil debe fortalecerse a todos los niveles mediante la libertad de acceso a la información ambiental, una amplia participación en la toma de decisiones ambientales y el acceso a la justicia en los temas ambientales. Los gobiernos deben de ofrecer condiciones necesarias para facilitar el derecho de todos los estratos sociales de tener voz y jugar un papel activo en la construcción de un futuro sostenible.


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referimos a las pequeñas y medianas empresas, en que es difícil identificar fácticamente los límites entre ambas. De otra parte, muchas de las autodenominadas representaciones de la sociedad civil, es decir las ONGs, ostentan prácticas netamente empresariales, bajo el casquete de fines no lucrativos. Por último, el Estado, cada vez más incorpora en sus estructuras –como Estado- a representaciones empresariales y de la sociedad civil. Por consiguiente la frontera de los componentes de este trípode no son tan nítidas.

En cuanto a la Pequeña y Mediana Empresa, un tema central radica en la informalidad y los impactos ambientales que suelen generar, sobre todo en la actividad minera. En realidad esta preocupación es extensible a diversas actividades, tales como las pesqueras, forestales, industriales manufactureras, de residuos sólidos, de la construcción, entre otras y artesanales en general. Mediante D.S. N°009-2006-TR se aprobó el Plan Nacional de Promoción y Formalización para la Competitividad y Desarrollo de las MYPE 2005-200916, que carece de una concepción sistemática acerca del desarrollo sostenible y el medio ambiente, salvo acotaciones puntuales y para determinadas zonas del país.

1.3. La Ley General del Ambiente y la Empresa.

La Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611 (15 de Octubre del 2005), expresa una forma de dar cuenta sintética y sinópticamente de los procesos normativos ambientales desencadenados durante los 15 años posteriores a la dación del ahora derogado CMARN de 1990. Es una especie de invitación -a modo de “links-” para conectarse con la normativa ambiental preexistente. En realidad su Título III (Integración de la Legislación Ambiental) es equívoco pues toda la Ley cumple ese cometido. Sin embargo, era correcto decantar y modernizar la normativa. La LGA innova determinados alcances: derechos y principios; sistematiza mejor algunos enfoques, pese a crasos errores conceptuales; formaliza tendencias relacionadas a

16 http://www.mypeperu.gob.pe/decir.php#M

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procesos internacionales (vg. cambio climático), sistemas frágiles, calidad ambiental, empresa, entre otros. 17

Ley General del Ambiente Ley N° 28611 (15/10/05)

TÍTULO PRELIMINAR: DERECHOS Y PRINCIPIOS TÍTULO I: POLÍTICA NACIONAL DEL AMBIENTE Y GESTION AMBIENTAL TÍTULO II: DE LOS SUJETOS DE LA GESTIÓN AMBIENTAL TÍTULO III: INTEGRACIÓN DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL TÍTULO IV: RESPONSABILIDAD POR DAÑO AMBIENTAL

TITULO Artículo I.-Del derecho y deber fundamental Artículo II.-Del derecho de acceso a la información Artículo III.-Del derecho a la participación en la gestión ambiental Arts II Y III: También como instrum. de GA y capítulo aparte Artículo IV.-Del derecho de acceso a la justicia ambiental Artículo V.-Del principio de sostenibilidad Artículo VI.-Del principio de prevención certidumbre científica de poder causar daño. Mecanismos “ex ante” Artículo VII.-Del principio precautorio: incertidumbre científica de poder causar daño Artículo VIII.-Del principio de internalización de costos: mal conocido como “contaminador pagador” Artículo IX.-Del principio de responsabilidad ambiental. Responsabilidad por daño. Externalidad no justificada. Mecanismos “ex post” Artículo X.-Del principio de equidad Artículo XI.-Del principio de gobernanza ambiental

PRELIMINAR: DERECHOS Y

PRINCIPIOS

CAPITULOS ALCANCES

TÍTULO I: POLÍTICA NACIONAL DEL AMBIENTE

Y GESTIÓN AMBIENTAL

1. ASPECTOS GENERALES 2. POLÍTICA NACIONAL DEL AMBIENTE 3. GESTIÓN AMBIENTAL 4. ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL Y PARTICIPACIÓN

Se incorporan aspectos como la obligación del Estado de diseñar el marco tributario nacional, considera los objetivos de la Política Nacional Ambiental; lineamientos ambientales básicos en la elaboración de las políticas públicas;

17 . El Derecho Ambiental Peruano y la Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611. Un estado de la cuestión. Pierre Foy Valencia En: Ensayos Jurídicos Contemporáneos. Testimonio de una Huella Académica Editor Pierre Foy V. Editorial Pacífico, Lima 2006.


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CIUDADANA

definición de objetivos en la planificación y ordenamiento territorial; en la elaboración de estándares de calidad ambiental y límites máximos permisibles se tomen en cuenta los parámetros establecidos por la OMS.

TÍTULO II: DE LOS SUJETOS

DE LA GESTIÓN AMBIENTAL

1. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO 2. AUTORIDADES PÚBLICAS 3. POBLACIÓN Y AMBIENTE 4. EMPRESA Y AMBIENTE

Destaca el énfasis de lo transectorial y los niveles de descentralización ambiental; enfatiza alcances sobre población indígena. En cuanto a la empresa, destaca la obligación del Estado de promover la producción limpia, la definición de responsabilidad social ambiental, el turismo sostenible y el consumo responsable.

TÍTULO III: INTEGRACIÓN

DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL TECNOLOGÍA

Y EDUCACIÓN AMBIENTAL

1. APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES 2. CONSERVACIÓN DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA 3. CALIDAD AMBIENTAL 4. CIENCIA, TECNOLOGIA Y EDUCACION AMBIENTAL

Destacan los criterios, la definición de los regímenes de aprovechamiento de nuestros recursos naturales; la definición y promoción de servicios ambientales y la creación de bonos de descontaminación. Asimismo se fijan lineamientos básicos para el establecimiento de políticas sobre diversidad biológica. Además de los alcances de la calidad ambiental y el rol del “frente azul”.

TÍTULO IV:

RESPONSABILIDAD POR DAÑO AMBIENTAL

1. FISCALIZACIÓN Y CONTROL 2. RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD POR EL DAÑO AMBIENTAL 3. MEDIOS PARA LA RESOLUCIÓN Y GESTIÓN DE CONFLICTOS AMBIENTALES

Inicialmente iba a denominarse Justicia Ambiental. Precisa alcances administrativos ambientales. No altera el régimen penal ambiental preexistente; instaura el daño ambiental per se. Redefine el alcance del arbitraje ambiental. No define propiamente un régimen común de fiscalización y control.

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DISPOSICIONES TRANSITORIAS COMPLEMENTARIAS Y FINALES Transversalidad de la ley La LGA alude explícitamente a la empresa sólo en el título respectivo que desarrollaremos más adelante y en el artículo 6°. (“De las limitaciones al ejercicio de derechos). El ejercicio de los derechos de propiedad y a la libertad de trabajo, empresa, comercio e industria, están sujetos a las limitaciones que establece la ley en resguardo del ambiente.”). Sin embargo, toda su estructura y enfoque es plenamente aplicable desde una perspectiva de actuación empresarial. De modo similar a lo referido en el acápite 1.d, ya sea sobre los principios y derechos, los instrumentos de gestión, de control, fiscalización, promoción entre otros de la LGA, todos tienen un entronque directo con el quehacer empresarial. II. ANOTACIONES CONCEPTUALES SOBRE LA DOGMATICA EMPRESA Y AMBIENTE EN LA LGA. 2.1. Ámbito del capítulo Empresa y Ambiente (Artículo 73°)18.

Es lamentable la displicencia y antitecnicismo de este artículo, pues no define o remite a una precisión sobre qué entender como empresa, o sea el ámbito propiamente de la misma, y por el contrario incluye de manera indiferenciada a cualquier persona natural o jurídica, asumiéndose tácitamente un concepto extensivo, lato. No hay pues una distinción en este ámbito acerca de ¿qué es empresa? ¿cuál es su alcance?. No siendo suficiente aludir más adelante a ”titular de operaciones”, que no es una terminología exclusivamente alusiva al quehacer empresarial, ni salva el alcance

18 73.1 Las disposiciones del presente capítulo son exigibles a los proyectos de inversión, de investigación y a toda actividad susceptible de generar impactos negativos en el ambiente, en tanto sean aplicables, de acuerdo a las disposiciones que determine la respectiva autoridad competente. 73.2 El término “titular de operaciones” empleado en los artículos siguientes de este capítulo incluye a todas las personas naturales y jurídicas.


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“abierto” o anchuroso del Art. 73.1. Si bien no tenemos una Ley General de la Empresa, quedan claros ciertos referentes normativos, que habrían permitido no incurrir en semejante postura.

Producción Sostenible. Para comprender el alcance de los siguientes comentarios es importante abordar algunas consideraciones sobre la Producción Sostenible. Concepto indesligable al paradigma del Desarrollo Sostenible, y que hoy se convierte en un referente central de las economías sostenibles, conjuntamente con el comercio y el consumo. En nuestro sistema institucional público, se cuenta con un mal denominado Ministerio de la Producción (MINPRE: Pesquería e Industria Manufacturera), el cual excluye dos sectores obviamente productivos como son los de Energía y Minas y el de Agricultura y que cuentan con sendos ministerios al respecto. Lo cual resulta a todas luces absurdo. La integración de la producción al enfoque sostenible ciertamente no es sólo una cuestión de reingeniería institucional –al que se debe sumar con mayor consistencia la experiencia descentralista en sus niveles regional y local- sino sobre todo de voluntad política y de concertación entre los agentes de la producción, basados en una visión estratégica de desarrollo sostenible, competitivo, de entornos saludables y equitativos en cuanto a acceso a la calidad de vida; el chorreo de la economía debe reflejarse en variables sostenibles. La Producción Sostenible en Declaraciones y Documentos

La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992) refiere en su PRINCIPIO 8 que “para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberían reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas”. La Declaración de Malmö. Suecia (31 de mayo de 2000) señalaba “Conscientes de que las principales causas del deterioro ambiental en el mundo tienen su raíz en/son intrínsecas a/están estrechamente ligadas a/derivan de los problemas sociales y económicos tales como extrema pobreza, producción insostenible y patrones de

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consumo, desigualdad en la distribución de la riqueza, y el obstáculo de las deudas”. A su turno la Declaración de Johannesburgo sobre Desarrollo Sustentable del 4 Septiembre del 2002, considera entre Los Desafíos que enfrentamos “(11) Reconocemos que la erradicación de la pobreza, el cambio de los modelos de producción y consumo, y la protección y administración de la base de recursos naturales para el desarrollo económico y social son objetivos transversales de, y requerimientos esenciales para, el desarrollo sustentable”. En resumen pues los antecedentes pre normativos (soft law) son bastante certeros y precisos en cuanto a la recusación a los modelos de producción insostenibles.

2.2. De la responsabilidad general (Artículo 74º )19. Evidentemente este dispositivo debe ser concordado con los principios de responsabilidad y de justicia ambiental contemplados en el Título Preliminar y que nos remite a un tópico mucho más complejo de la responsabilidad por daño ambiental, que es abordado por el Título IV de la LGA20. Una característica de la normativa ambiental o de relevancia ambiental es la de ser técnico-reglada, es decir, encontrarse sujeta a criterios de medición sobre la base de parámetros, estándares o términos similares. De este modo se podrán establecer aquellas situaciones generales normativas de tolerancia o permisibilidad de las actividades humanas, así como aquellas situaciones específicas en que se transgredan tales límites, en cuyo caso se identificarán las responsabilidades y se establecerán las medidas a ser tomadas. 19 Todo titular de operaciones es responsable por las emisiones, efluentes, descargas y demás impactos negativos que se generen sobre el ambiente, la salud y los recursos naturales, como consecuencia de sus actividades. Esta responsabilidad incluye los riesgos y daños ambientales que se generen por acción u omisión. 20 Algunas nociones sobre el tema anteriores a la LGA, se puede ver en Pierre Foy “Anotaciones sobre los mecanismos jurídicos para la protección ambiental y el acceso a la justicia ambiental”. Revista Gaceta Jurídica Lima, 2003 (primer semestre).


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El tema de las emisiones, efluentes y descargas se contempla fundamentalmente en la LGA en el marco de los instrumentos de gestión ambiental, específicamente en los Límites Máximos Permisibles (LMPs) y los Estándares de Calidad Ambiental (ECAs). De ahí la importancia del rol que como instrumento de gestión ambiental cumplen los ECAs y LMPs, en tanto fijan los diversos parámetros que permiten deslindar cuando estamos ante situaciones que transgreden los límites no tolerables de afectación ambiental. En tanto los impactos ambientales que son contemplados centralmente en los artículos 25º y 26º de la LGA, no corresponden abordarse en este breve estudio. La distinción entre riesgo y daños ambientales resulta esencial en una perspectiva no sólo doctrinal sino positiva, de suerte que la LGA, los invoca a lo largo de todo su texto y específicamente detalla al primero:

Artículo 142°.- De la responsabilidad por daños ambientales 142.1 Aquél que mediante el uso o aprovechamiento de un bien o en el ejercicio de una actividad pueda producir un daño al ambiente, a la calidad de vida de las personas, a la salud humana o al patrimonio, está obligado a asumir los costos que se deriven de las medidas de prevención y mitigación de daño, así como los relativos a la vigilancia y monitoreo de la actividad y de las medidas de prevención y mitigación adoptadas. 142.2 Se denomina daño ambiental a todo menoscabo material que sufre el ambiente y/o alguno de sus componentes, que puede ser causado contraviniendo o no disposición jurídica, y que genera efectos negativos actuales o potenciales.

En cuanto al riesgo, si bien es abordado de manera puntual en diferentes pasajes de la ley, lo central en lo que concierne a la responsabilidad, ciertamente recae en la distinción entre responsabilidad objetiva (Artículo 144) y subjetiva (Artículo 145).

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Sanciones ambientales positivas. A propósito del Ministerio del Medio Ambiente La cultura represiva que sustenta muchas de nuestras prácticas institucionales públicas y privadas, no es ajena a la discusión que hoy asistimos acerca de la creación del Ministerio del Medio Ambiente. No confundir con el sentido justiciero y de equidad que son valores consonantes con un estado de derecho; tampoco con la tolerancia e impunidad ante la transgresión ambiental que vulnera la calidad de vida de las actuales y futuras generaciones. Sin embargo, al amparo de estos postulados, en muchos casos se pretende instrumentalizar dicha preocupación, al servicio de intereses de grupo o políticos, la mar de las veces obstruccionistas a las inversiones y al quehacer económico. Pongamos claridad y distinción como decía Descartes. La seguridad jurídica e institucional ambiental, supone un clima de confianza en el sentido que los operadores o agentes de la producción y los ciudadanos –que también son parte de la producción- cuenten con mecanismos racionales para solucionar sus diferencias. Pero también para propiciar proactivamente alternativas de trabajo, de mejoramiento de la calidad de vida para las localidades y regiones y en general del país como Nación, garantizando la sostenibilidad del capital natural, a fin de gozar de la renta que genera. La cultura represivista a la que hemos aludido suele conducirnos a considerar, la sanción sólo como castigo. Esta es la dimensión negativa y tradicional de la sanción. Sin embargo, su expresión positiva (Norberto Bobbio), se asocia al reconocimiento, estímulo, premialidad. Es decir, la “reacción de los sistemas de control” léase ambientales, no tiene que basarse exclusiva ni sesgadamente en el castigo. La reacción o sanción positiva, la podemos advertir en diversos mecanismos tales como la asignación de puntajes a quienes implementen prácticas ambientales y de responsabilidad socio ambiental –más allá de lo que la normativa ambiental disponga-, cuenten con records ambientales y se encuentren inscritos en los respectivos registros. Las alianzas corporativas o gremiales, además de los consumidores (aunque esto sea por ahora un tanto lejano dada la gran legión de infraconsumidores), junto con las entidades


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públicas (nacionales, regionales, locales), pueden estimular y promover mediante reglas de adquisición, contratación –vg. proveedores, transportistas- entre otras, que cumplan determinados cánones más allá de los mínimos legales. La convivencia ley de mercado ley ambiental, estaría así garantizada. He ahí tareas a las cuales abocarse el futuro Ministerio Ambiental. 2.3. Del manejo integral y prevención en la fuente (Artículo 75°)21 El propósito de invocar al sano principio de la prevención en la fuente, contemplado por el derogado CMARN, en consonancia con el principio de ciclo de vida, queda seriamente limitado al pretender circunscribirse al ámbito de la empresa, cuando no debiera aplicarse a toda actividad así no sea empresarial pero que pueda ocasionar impactos. Claro que si se maneja esa concepción tan lata y desnaturalizada del anterior artículo, habría ”coherencia”; es decir “entre componentes antitécnicos se dan la mano”. Igualmente se subsume en este capítulo como empresa a las actividades a cargo de entidades públicas, que muy excepcionalmente (subsidiariamente diríamos en términos constitucionales) pueden ser de orden empresarial. En este dispositivo se asumen indiferenciadamente. Otra aspecto que lamentar es el uso indiscriminado de términos, como protección, conservación, preservación, máxime si la LGA -a diferencia de muchas normas análogas en la región- carece de un glosario al respecto. 21 75.1 El titular de operaciones debe adoptar prioritariamente medidas de prevención del riesgo y daño ambiental en la fuente generadora de los mismos, así como las demás medidas de conservación y protección ambiental que corresponda en cada una de las etapas de sus operaciones, bajo el concepto de ciclo de vida de los bienes que produzca o los servicios que provea, de conformidad con los principios establecidos en el Título Preliminar de la presente Ley y las demás normas legales vigentes. 75.2 Los estudios para proyectos de inversión a nivel de pre – factibilidad, factibilidad y definitivo, a cargo de entidades públicas o privadas, cuya ejecución pueda tener impacto en el ambiente deben considerar los costos necesarios para preservar el ambiente de la localidad en donde se ejecutará el proyecto y de aquéllas que pudieran ser afectadas por éste.

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2.4. De los sistemas de gestión ambiental y mejora continua (Artículo 76°)22.

El concepto de mejora continua es ínsito al de sistema de gestión ambiental. El INDECOPI al referirse a la importancia de las normas de la serie ISO 14000 para la implementación de Sistemas de Gestión Ambiental, refiere que tales normas representan un término genérico que designa una familia de estándares internacionales en gestión ambiental que enfatiza la acción preventiva antes que la correctiva y el desempeño ambiental en continua mejora23. Esta mejora continua es aplicada al ámbito de las pequeñas empresas.

Mejoramiento Continuo.- Involucra a todas las personas -tanto gerentes como trabajadores- y ocasiona un gasto relativamente pequeño. La filosofía Kaizen asume que nuestra forma de vida ya sea nuestra vida laboral, social o en casa- debe centrarse en esfuerzos de mejoramiento constante. Hace énfasis en los esfuerzos humanos, el estado de ánimo, la comunicación, el entrenamiento, el trabajo en equipo, el involucramiento y la autodisciplina: un enfoque de sentido común y de bajo costo para el mejoramiento. Fuente: Cómo implementar el Kaizen en el sitio de trabajo - Masaaki Imai http://www.mypeperu.gob.pe/investigacion/dnmype/planmype_ultimo.pdf

Como desempeño ambiental se entienden “los resultados medibles de la gestión que hace una organización de sus aspectos ambientales.(ISO 14001:2004)24. 22 El Estado promueve que los titulares de operaciones adopten sistemas de gestión ambiental acordes con la naturaleza y magnitud de sus operaciones, con la finalidad de impulsar la mejora continua de sus niveles de desempeño ambiental. 23http://200.37.120.76/PortalNormalizacion/GoPortal/DesktopDefault.aspx?tabid=233&showlogin=1 dicha “familia” de normas, tiene por objeto el proporcionar a las organizaciones de los elementos necesarios que deben integrar a su gestión empresarial o institucional, para conseguir sus objetivos ambientales y económicos, consta de varias normas técnicas, de las cuales la única certificable es la ISO 14001, la misma que especifica los requisitos que debe cumplir dicho sistema de gestión ambiental dentro de un proceso de mejora continua para la gestión del desempeño ambiental de la organización. 24 Guía de Producción Más Limpia. CONAM CET - PERU. Lima 2005. p. 5.


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2.5. De la promoción de la producción limpia (Artículo 77°)25. En el marco de la definición estipulada por este dispositivo se debe entender:

Producción Más Limpia es la aplicación continua de una estrategia ambiental preventiva e integrada para los procesos, productos y servicios con el objetivo de incrementar la eficiencia y reducir los riesgos sobre la población humana y el ambiente. En los procesos se orienta a: · La conservación y ahorro de materias primas, agua y energía, entre otros insumos. · La reducción y minimización de la cantidad y peligrosidad de residuos (sólidos, líquidos y gaseosos). · La sustitución de materias primas peligrosas y la reducción de los impactos negativos que acompañan su extracción, almacenamiento, uso o transformación. En los productos se orienta a: · La reducción de los impactos negativos que acompañan el ciclo de vida del producto, desde la extracción de las materias primas hasta su disposición final. En los servicios se orienta a: · La incorporación de la dimensión ambiental tanto en el diseño como en la prestación de los servicios. FUENTE: (PNUMA) 26

25 77.1 Las autoridades nacionales, sectoriales, regionales y locales promueven, a través de acciones normativas, de fomento de incentivos tributarios, difusión, asesoría y capacitación, la producción limpia en el desarrollo de los proyectos de inversión y las actividades empresariales en general, entendiendo que la producción limpia constituye la aplicación continua de una estrategia ambiental preventiva e integrada para los procesos, productos y servicios, con el objetivo de incrementar la eficiencia, manejar racionalmente los recursos y reducir los riesgos sobre la población humana y el ambiente, para lograr el desarrollo sostenible. 77.2 Las medidas de producción limpia que puede adoptar el titular de operaciones incluyen, según sean aplicables, control de inventarios y del flujo de materias primas e insumos, así como la sustitución de éstos; la revisión, mantenimiento y sustitución de equipos y la tecnología aplicada; el control o sustitución de combustibles y otras fuentes energéticas; la reingeniería de procesos, métodos y prácticas de producción; y la reestructuración o rediseño de los bienes y servicios que brinda, entre otras.

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Mayores alcances interpretativos sobre este artículo se encuentran en la guía referida, y a mayor abundamiento en la Estrategia Nacional para la Promoción de la Producción Más limpia y Eficiente (CONAM)27 y en la Guía para Auditoría de Producción Más Limpia.28 2.6 De la responsabilidad social de la empresa ( Artículo 78°)29.

Responsabilidad Socioambiental de la Empresa30. -Concepto hoy en día inclusive juritificado, aunque sin perder su esencia voluntaria, se convierte en referente incontestable en el discurso de la sostenibilidad y el rol de las empresas, tal como se puede advertir de los textos que siguen. La empresa Royal Shell luego de la marginación / boicot de parte de los consumidores de los países desarrollados, ante las tropelías en Nigeria contra los derechos humanos y por el derrame petrolero en el Mar del Norte (1995) resurgió asumiendo este noción de la RSE, a punto de colocarse en el pináculo de estas prácticas a nivel mundial. La ciudadanía responsable debe estar atenta para no incurrir en ninguno de los dos extremos, esto es no presumir de antemano algo negativo o distractivo en estos enfoques,

26 Op. cit p.6 27http://www.conam.gob.pe/documentos/produccionlimpia/EstrNacPML/ESTRATEGIA%20PMLE-Documento.pdf 28 http://www.conam.gob.pe/documentos/produccionlimpia/Guia%20de%20auditoria23Nov.pdf 29.El Estado promueve, difunde y facilita la adopción voluntaria de políticas, prácticas y mecanismos de responsabilidad social de la empresa, entendiendo que ésta constituye un conjunto de acciones orientadas al establecimiento de un adecuado ambiente de trabajo, así como de relaciones de cooperación y buena vecindad impulsadas por el propio titular de operaciones. 30 La Responsabilidad Social Empresarial (RSE), también conocida como Ciudadanía Corporativa, alude al modo en que la empresa se relaciona e impacta en la sociedad a través de sus prácticas, y a la influencia que la sociedad y las expectativas que los actores sociales tienen sobre la empresa. En la última década, el concepto de responsabilidad social, y de responsabilidad social empresarial en particular, se ha constituido como una tendencia en crecimiento. El auge de la responsabilidad social empresarial refleja, en definitiva, el resurgimiento de valores en la sociedad y manifiesta la necesidad que sienten las empresas de involucrarse a través de sus iniciativas con la sociedad civil. FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo http://www.portalambiental.org.pe/enlaces-intro.shtml?x=3779


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ni tampoco obviar la vigilancia y seguimiento asumiendo actitudes acríticas31. La diferencia entre responsabilidad jurídica y responsabilidad social es que la primera es de orden obligatorio. La segunda es de orden facultativo («moral»). Antiguamente se le asociaba con la filantropía, hoy se refiere a una forma de hacer negocios que toma en cuenta los efectos sociales, ambientales y económicos de la acción empresarial, integrando en ella el respeto por los valores éticos, las personas, las comunidades y el ambiente. Algunas definiciones

Sustainable Development (WBCSD), Suiza: «La responsabilidad social empresarial es el compromiso que asume una empresa para contribuir al desarrollo económico sostenible por medio de colaboración con sus empleados, sus familias, la comunidad local y la sociedad en pleno, con el objeto de mejorar la calidad de vida».

Prince of Wales Business Leadership Forum (PWBLF), Inglaterra: «La responsabilidad social empresarial es el conjunto de prácticas empresariales abiertas y transparentes basadas en valores éticos y en el respeto hacia los empleados, las comunidades y el ambiente».

Business for Social Responsibility (BSR), Estados Unidos: «La responsabilidad social empresarial se define como la administración de un negocio de forma que cumpla o sobrepase las expectativas éticas, legales, comerciales y públicas que tiene la sociedad frente a una empresa».

Temas claves en la RSC

1. Ética, valores y principios de los negocios 31 CEPAL. Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 85. pp. 15-16.

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2. Derechos humanos, trabajo y empleo 3. Gobernabilidad corporativa 4. Impactos sobre el medio ambiente 5. Relaciones con proveedores 6. Filantropía e inversión social 7. Transparencia y rendición de cuentas

Elementos básicos que toda empresa debe considerar en sus esfuerzos por lograr la responsabilidad social

1. Identificación de efectos sobre públicos interesados y consulta

2. Incorporación en la visión, misión y valores 3. Definición de políticas, procedimientos e indicadores 4. Gobernabilidad corporativa, responsabilidad para rendir cuentas y verificación.

El Pacto Mundial de las Naciones Unidas

Es un compromiso con los Principios que se exponen a continuación. Las entidades, cuando se adhieren a ellos a través de su incorporación al Pacto Mundial y a su Asociación (ASEPAM), no están diciendo que los cumplen ya, al pie de la letra, sino que se comprometen a irlos implantando, de modo gradual pero constante, haciendo de ellos una parte esencial de su estrategia y de sus operaciones. El Pacto Mundial es, ante todo y sobretodo, un compromiso firme de cada entidad para avanzar en sus actividades por el camino marcado por estos diez Principios. Principio 1. Las empresas deben apoyar y respetar la protección de los derechos humanos fundamentales, reconocidos internacionalmente, dentro de su ámbito de influencia. Principio 2. Las empresas deben asegurarse de que sus empresas no son cómplices en la vulneración de los derechos humanos. Principio 3. Las empresas deben apoyar la libertad de afiliación y el reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva. Principio 4. Las empresas deben apoyar la eliminación de toda forma de trabajo forzoso o realizado bajo coacción. Principio 5. Las empresas deben apoyar la erradicación del trabajo infantil. Principio 6. Las empresas deben apoyar la abolición de las prácticas de discriminación en el empleo y la ocupación. Principio 7. Las empresas deberán mantener un enfoque preventivo que favorezca el medio ambiente. Principio 8. Las empresas deben fomentar las iniciativas que promuevan una mayor responsabilidad ambiental. Principio 9. Las empresas deben favorecer el desarrollo y la difusión de las tecnologías


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respetuosas con el medio ambiente. Principio 10. Las empresas deben trabajar contra la corrupción en todas sus formas, incluidas extorsión y soborno.

Tomado de: http://www.pactomundial.org/index.asp?MP=4&MS=2

La LGA en este punto debe ser concordada con los artículos 37º (Medidas de promoción), 139º (Registro de Buenas Prácticas e Infractores Ambientales), 150º (Régimen de Incentivos). 2.7. De la promoción de normas voluntarias (Artículo 79°)32. Existen tres mecanismos para motivar al sector empresarial a internalizar los costos ambientales o limitar el daño ambiental a través de otros medios: A. Las normas y controles.- Regulaciones gubernamentales, que incluyen estándares de rendimiento para tecnologías y productos, así como para aguas residuales y emisiones, etc. B. La autorregulación.- Consiste en iniciativas adoptadas por las corporaciones para algunos sectores de la empresa y la industria a fin de regularse a sí misma, vg. fijando estándares, supervisión y metas de reducción de la contaminación. Podría resultar más económicas para la sociedad que lo que representan las normas o los instrumentos económicos, pues el sector empresarial cuenta con mayor información y tecnología lo que le permite ser más eficaz. Para algunos aspectos supone normas jurídicas, como las regulaciones de INDECOPI respecto a las normas voluntarias de ISO 14000. Lo deseable aunque no posible es que las normas internacionales adquieran carácter imperativo nacional, pero ello ya es parte de toda una estrategia de políticas técnico normativas consonantes con el proceso de desarrollo del país económico, social, cultural y tecnológico.

32 El Estado, en coordinación con los gremios y organizaciones empresariales, promueve la elaboración y adopción de normas voluntarias, así como la autorregulación por los titulares de operaciones, para mejorar su desempeño ambiental, sin perjuicio del debido cumplimiento de la normatividad vigente.

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C. Los Instrumentos económicos33.- Intervención del gobierno en el mercado mediante mecanismos como impuestos y cargas a la contaminación, permisos de contaminación comercializables, sistemas de depósito para devolución (como para botellas de vidrio), bonos de rendimiento, créditos para el ahorro de recursos, precios diferenciales (como es el caso de la gasolina sin plomo), etc. Evidentemente suponen normas jurídicas. Por consiguiente resulta inconsistente cuando a veces se alude al primer bloque como normas jurídicas y a las otras como voluntarias o económicas, pues de una u otra forma deben ser encuadradas bajo pautas jurídicas. En cuanto al desempeño ambiental, hoy en día resulta relevante la manera cómo las compañías pueden y tienen que responder a las necesidades crecientes de una administración efectiva de los recursos disponibles, que debe tomar en cuenta los impactos ambientales de los productos, servicios y actividades de las compañías, así como de los beneficios del desarrollo sostenible, para lo cual inclusive se postula sistemas de evaluación del desempeño ambiental corporativo34.

33 Ver de Miguel Buñuel González, El Uso de Instrumentos Económicos en la Política del Medio Ambiente. CES Colección Estudios, Madrid, 1999. De Raúl A. Tolmos Desafíos y propuestas para la implementación más efectiva de instrumentos económicos en la gestión ambiental de América Latina y el Caribe: el caso de Perú. CEPAL Serie Medio Ambiente y Desarrollo Febrero 2004 , Nº 80 34 Marc J. Epstein. El desempeño ambiental en la empresa. Prácticas para costear y administrar una estrategia de protección ambiental. ECOSE Ediciones. Santa Fe de Bogotá, 2000. págs. XXIII y siguientes.


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2.8. De las normas técnicas nacionales, de calidad y ecoetiquetado35 (Artículo 80°)36.

La riqueza conceptual del artículo –aunque técnicamente criticable- no nos permite en esta ocasión profundizar en el mismo. Al respecto, retomando el Informe Geo Perú 2000, cabría señalar que:

El etiquetado ecológico es una herramienta, entre otras, de gestión ambiental voluntaria para las empresas que se traduce en un reto de competitividad, consistente en introducir esa variable ambiental en todo el ciclo de vida del producto. Así, se debe conseguir sacar al mercado productos, no sólo limpios en sí mismos (no conteniendo elementos tóxicos), sino también limpios en todo su proceso de fabricación, desde su diseño (no utilizando materias primas escasas, o recursos no renovables, por ejemplo), pasando por su producción y distribución ( no contaminando el aire, el agua o el suelo), así como durante su consumo y utilización, y hasta su desecho (permitiendo su fácil reciclado y eliminación adecuada de sus residuos finales). En el país, las empresas que exportan son las que han implementado esta herramienta, dado que el mercado nacional no valora aún estos aspectos y no está dispuesto a pagar más por los productos. 37

Como refiere el documento precitado, en la medida en que la tendencia mundial propende hacia el desarrollo de mercados de “productos amigables con el ambiente”, el consumidor mundial estará dispuesto a un pago adicional por aquellos productos que

35 El etiquetado ecológico. Carmen Serrano Gómez. MOPTMA. Madrid, 1995 36 El Estado promueve la adopción de normas técnicas nacionales para estandarizar los procesos de producción y las características técnicas de los bienes y servicios que se ofrecen en el país o se exportan, propiciando la gestión de su calidad, la prevención de riesgos y daños ambientales en los procesos de su producción o prestación, así como prácticas de etiquetado, que salvaguarden los derechos del consumidor a conocer la información relativa a la salud, el ambiente y a los recursos naturales, sin generar obstáculos innecesarios o injustificados al libre comercio, de conformidad con las normas vigentes y los tratados internacionales ratificados por el Estado Peruano. 37 http://www.conam.gob.pe/geo/II42.htm

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garanticen un cuidado ambiental en su proceso productivo o porque sea producido de manera natural. Se abriría una suerte de “oportunidad de los mercados con sello verde”. Sin embargo seamos realistas, no obstante los índices de desarrollo, aún no tenemos suficientes segmentos fuertes en términos de consumidores exigentes y responsables, es más, lamentablemente hasta tendremos que seguir hablando por un buen tiempo de infraconsumidores. Las normas técnicas –sean nacionales como internacionales- en tanto no sean expresamente “juridificadas”, son meramente referenciales, no mandatarias o vinculantes. Desde una perspectiva complementaria la LGA en su 2da DISPOSICIÓN TRANSITORIA, COMPLEMENTARIA Y FINAL, sobre los Estándares de Calidad Ambiental y Límites Máximos Permisibles, señala que:

En tanto no se establezcan en el país Estándares de Calidad Ambiental, Límites Máximos Permisibles y otros estándares o parámetros para el control y la protección ambiental, son de uso referencial los establecidos por instituciones de Derecho Internacional Público, como los de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

2.9. Del turismo sostenible (Artículo 81°)38

En los documentos ecuménicos que aluden al desarrollo sostenible, encontramos alcances y referencias sobre el turismo que dan cuenta sobre la compleja relación turismo, sostenibilidad y ambiente. En esta materia, han proliferado diferentes acepciones y conceptos, que debido a la premura o improvisación de algunos, ha generado desconcierto y confusión, no obstante que de buen tiempo a esta parte, de manera sistemática se postulan premisas y definiciones 38 Las entidades públicas en coordinación con el sector privado adoptan medidas efectivas para prevenir, controlar y mitigar el deterioro del ambiente y de sus componentes, en particular, los recursos naturales y los bienes del Patrimonio Cultural de la Nación asociados a ellos, como consecuencia del desarrollo de infraestructuras y de las actividades turísticas y recreativas, susceptibles de generar impactos negativos sobre ellos.


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claras y distintas. En ese sentido, es importante diferenciar el Turismo Sostenible -en el marco general del Turismo- y el concepto más particularizado de Ecoturismo.

Sobre turismo sostenible39 Sobre Ecoturismo

Código ético mundial para el turismo

¿Qué es el Ecoturismo?40

(…) Artículo 3: El turismo, factor de desarrollo sostenible 1. Todos los agentes del desarrollo turístico tienen el deber de salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales, en la perspectiva de un crecimiento económico saneado, constante y sostenible, que sea capaz de satisfacer equitativamente las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes y futuras. 2. Las autoridades públicas nacionales, regionales y locales favorecerán e incentivarán todas las modalidades de desarrollo turístico que permitan ahorrar recursos naturales escasos y valiosos, en particular el agua y la energía, y eviten en lo posible la producción de desechos. 3. Se procurará distribuir en el tiempo y en el espacio los movimientos de turistas y visitantes, en particular por medio de las vacaciones pagadas y de las vacaciones escolares, y equilibrar mejor la frecuentación, con el fin de reducir la presión que ejerce la actividad turística en el medio ambiente y de aumentar sus efectos beneficiosos en el sector turístico y en la economía local. 4. Se concebirá la infraestructura y se programarán las actividades turísticas de forma que se proteja el patrimonio natural que constituyen los ecosistemas y la diversidad biológica, y que se preserven las especies en peligro de la

Se ha escrito mucho sobre ECOTURISMO, si bien no hay gran consenso sobre su significado real dadas las múltiples formas en que oferta actividades propias de este tipo de turismo una amplia variedad de operadores, y en que la practica una diversidad aún mayor de turistas. Aunque no se cuenta con una definición universal del ecoturismo, sus características generales pueden resumirse así: 1. Toda forma de turismo basada en la naturaleza, en la que la motivación principal de los turistas sea la observación y apreciación de esa naturaleza o de las culturas tradicionales dominantes en las zonas naturales. 2. Incluye elementos educacionales y de interpretación. 3. Generalmente, si bien no exclusivamente, está organizado para pequeños grupos por empresas especializadas, pequeñas y de propiedad local. Operadores extranjeros de diversa envergadura también organizan, gestionan y comercializan giras ecoturísticas, por lo general para grupos reducidos. 4. Procura reducir todo lo posible los impactos negativos sobre el entorno natural y socio-cultural. 5. Contribuye a la protección de las zonas naturales: • generando beneficios económicos para las comunidades, organizaciones y

39 http://www.turisos.net/etico/etico1.html (Consulta: septiembre 2007). 40 http://www.world-tourism.org/sustainable/esp/ecoturismo/doc-omt-pnuma.htm (Consulta: septiembre 2007).

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fauna y de la flora silvestre. Los agentes del desarrollo turístico, y en particular los profesionales del sector, deben admitir que se impongan limitaciones a sus actividades cuando éstas se ejerzan en espacios particularmente vulnerables: regiones desérticas, polares o de alta montaña, litorales, selvas tropicales o zonas húmedas, que sean idóneos para la creación de parques naturales o reservas protegidas. 5. El turismo de naturaleza y el ecoturismo se reconocen como formas de turismo particularmente enriquecedoras y valorizadoras, siempre que respeten el patrimonio natural y la población local y se ajusten a la capacidad de ocupación de los lugares turísticos.

administraciones anfitrionas que gestionan zonas naturales con objetivos conservacionistas, • ofreciendo oportunidades alternativas de empleo y renta a las comunidades locales, • incrementando la conservación de los activos naturales y culturales, tanto en los habitantes de la zona como en los turistas.

2.10. Del consumo responsable (Artículo 82°) 41. Hoy en día, a la largamente criticada sociedad de consumo se le añade la variable ambiental, conforme se aprecia en los lineamientos, políticas y normativas acerca del consumo y desarrollo sostenible del presente Boletín. Ya sea desde el cambio climático42 (ver Consumo y cambio climático) hasta los impactos del consumismo navideño, en todo orden de cosas se advierten las implicancias ambientales del consumo. En reiteradas ocasiones se han señalado si los habitantes del planeta quisieran contar con la calidad de vida y consumo de los EE. UU. habría que multiplicar por 6 ó 7 la capacidad de carga de la tierra. La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, 1992 señaló:

41 82.1 El Estado, a través de acciones educativas de difusión y asesoría, promueve el consumo racional y sostenible, de forma tal que se incentive el aprovechamiento de recursos naturales, la producción de bienes, la prestación de servicios y el ejercicio del comercio en condiciones ambientales adecuadas. 82.2 Las normas, disposiciones y resoluciones sobre adquisiciones y contrataciones públicas consideran lo señalado en el párrafo anterior, en la definición de los puntajes de los procesos de selección de proveedores del Estado. 42 Manual de capacitación de Cecilia Mendiola Lima: APCU, 2003.


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Principio 8.- Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberían reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas.

La Agenda- 21 en su Capítulo 4 sobre la evolución de las modalidades de consumo) destaca:

4.1 En este capítulo figuran las siguientes áreas de programas: a) Cuestión de las modalidades insostenibles de producción y de consumo; b) Elaboración de políticas y estrategias nacionales para fomentar la transformación de las modalidades insostenibles de consumo. 4.2 Como la cuestión del cambio de las modalidades de consumo es de índole muy general, se aborda en diversas partes del Programa 21, sobre todo cuando se trata de la energía, el transporte y los desechos, así como en los capítulos sobre instrumentos económicos y transferencia de tecnología. El presente capítulo debe leerse, asimismo, en conjunción con el capítulo 5 (Dinámica demográfica y sostenibilidad).

2.11. Del control de materiales y sustancias peligrosas (Artículo 83°)43.

Un marco conceptual para comprender esta temática nos lo brinda la Agenda 21 en su Capítulo 20 sobre la “Gestión ecológicamente racional de los desechos peligrosos, incluida la prevención del tráfico internacional ilícito de desechos peligrosos. Se insistirá mucho “en la prevención de la producción de desechos peligrosos y la

43 83.1 De conformidad con los principios establecidos en el Título Preliminar y las demás disposiciones contenidas en la presente Ley, las empresas adoptan medidas para el efectivo control de los materiales y sustancias peligrosas intrínsecas a sus actividades, debiendo prevenir, controlar, mitigar eventualmente, los impactos ambientales negativos que aquellos generen. 83.2 El Estado adopta medidas normativas, de control, incentivo y sanción, para asegurar el uso, manipulación y manejo adecuado de los materiales y sustancias peligrosas, cualquiera sea su origen, estado o destino, a fin de prevenir riesgos y daños sobre la salud de las personas y el ambiente.

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rehabilitación de los lugares contaminados, y para ambas cosas se requieren conocimientos, personas con experiencia, instalaciones adecuadas, recursos financieros y capacidades técnicas y científicas”. En consecuencia el objetivo general consistirá en que en el marco de la gestión integrada del ciclo vital, se debe impedir en lo posible y reducir al mínimo la producción de desechos peligrosos, así como someter esos desechos a una gestión que impida que provoquen daños al medio ambiente. Para tales propósitos considerará cuatro áreas de programas:

a) Promoción de la prevención y la reducción al mínimo de los desechos peligrosos; b) Promoción y fortalecimiento de la capacidad institucional en materia de gestión de desechos peligrosos; c) Promoción y fortalecimiento de la cooperación internacional en materia de gestión de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos; d) Prevención del tráfico internacional ilícito de desechos peligrosos.

La Ley General de Residuos Sólidos (Ley N° 27314) y su Reglamento (Decreto Supremo N° 057-2004-PCM), definen como residuos sólidos peligrosos a: Aquellos residuos que por sus características o el manejo al que son o van a ser sometidos representan un riesgo significativo para la salud o el ambiente. Los residuos que presenten por lo menos una de las siguientes características: corrosividad, autocombustibilidad, explosividad, reactividad, toxicidad, reactividad o patogenicidad. Al respecto para identificar, clasificar y caracterizar a un residuo como peligroso, el Reglamento de la Ley General de Residuos Sólidos D.S. N° 057-2004-PCM, fija las características de los residuos peligrosos y el listado de los mismos. Además de las características antes indicadas se tomará como base para determinar la peligrosidad de los residuos, el que éstos se encuentren comprendidos en los listados que se incluyen en sus anexos; los que: • Se encuentran en los Anexos 4 y 5 del D.S. 057-2004-PCM.


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• Presenten alguna de las características peligrosas de la Lista del Anexo 6 del D.S. 057-2004-PCM.

La Ley que regula el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos44 Ley Nº 28256 de junio del 2004 tiene como objeto “regular las actividades, procesos y operaciones del transporte terrestre de los materiales y residuos peligrosos, con sujeción a los principios de prevención y de protección de las personas, el medio ambiente y la propiedad”. Para lo cual comprenderá en sus alcances a las etapas de la producción, almacenamiento, embalaje, transporte y rutas de tránsito, manipulación, utilización, reutilización, tratamiento, reciclaje y disposición final. De otra parte, el Convenio de Basilea adoptado el 22 de marzo de 1989 entró en vigor el 5 de mayo de 1992. Constituye un tratado ambiental global que regula los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, estipulando obligaciones a las Partes para asegurar el manejo ambientalmente racional de los mismos, en particular su disposición. Algunas pautas45 • El Convenio reconoce que la forma más efectiva de proteger la

salud humana y el ambiente de daños producidos por los desechos se basa en la máxima reducción de su generación en cantidad y/o en peligrosidad.

• Los principios básicos del Convenio de Basilea son: • El movimiento transfronterizo de desechos peligrosos debe ser

reducido al mínimo consistente con su manejo ambientalmente apropiado;

• Los desechos peligrosos deben ser tratados y dispuestos lo más cerca posible de la fuente de su generación;

44 Artículo 3.- De la definición de los materiales y residuos peligrosos Son materiales y residuos peligrosos, para efectos de la presente Ley, aquellas sustancias, elementos, insumos, productos y subproductos, o sus mezclas, en estado sólido, líquido y gaseoso que por sus características físicas, químicas, toxicológicas, de explosividad o que por su carácter de ilícito, representan riesgos para la salud de las personas, el medio ambiente y la propiedad. 45 http://www.digesa.sld.pe/pw_deepa/residuos_peligrosos.asp

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• Los desechos peligrosos deben ser reducidos y minimizados en su fuente.

• Para lograr estos principios, la Convención pretende a través de su Secretaría controlar los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, monitorear y prevenir el tráfico ilícito, proveer asistencia en el manejo ambientalmente adecuado de los desechos, promover la cooperación entre las Partes y desarrollar Guías Técnicas para el manejo de los desechos peligrosos.

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