7 Analisis Politica Proyecto Refineria-manriquez

ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

PROFESOR: MARCO HERNNDEZ ROJO

SUSTENTABILIDAD DEL PROYECTO DE LA

REFINERIA EN HIDALGO

GRUPO: 201

ALUMNO: OMAR LI MANRQUEZ SANTIAGO.

MATRICULA: 06-002-0163

PLANTEL: CASA LIBERTAD.

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Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo

ndice.

I. Introduccin. ............................................................................................................................... 3

II. Marco terico. ............................................................................................................................. 6

III. Contexto histrico. .................................................................................................................... 10

IV. Debate, Actores y posturas. ...................................................................................................... 12

V. Sustentabilidad del proyecto de refinera: Fallas del mercado, de gobierno y anlisis ACB. .... 17

a. Fallas de mercado ...................................................................................................................... 17

b. Fallas del gobierno. .................................................................................................................... 18

c. Cuasi mercados .......................................................................................................................... 20

d. Anlisis costo-beneficio. ............................................................................................................ 21

e. Factibilidad o sustentabilidad. ................................................................................................... 21

f. Efectos Ambientales. ................................................................................................................. 25

g. Economa y poltica ambiental. ................................................................................................. 26

VI. Conclusiones. ............................................................................................................................. 27

VII. Bibliografa. ................................................................................................................................ 32

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3 Omar E. Manrquez

I. Introduccin.

El presenta trabajo, analiza la toma de decisiones alrededor del proyecto de

construccin de la nueva Refinera de Petroleros Mexicanos (Pemex), en Tula,

Hidalgo; con el objetivo de examinar los argumentos de viabilidad tcnica,

econmica o poltica de dicha decisin y su proceso poltico. La presente

investigacin, busca poner de relieve la complejidad del anlisis aplicado al

proyecto de la Refinera del Bicentenario; exponer el anlisis hecho por Pemex, as

como sealar los riesgos inherentes al proyecto en torno a las condiciones de

sustentabilidad y generacin de beneficios sociales que podra o no generar.

Adems de ponderar el impacto ambiental que dicho proyecto va a generar en los

ecosistemas naturales y la biodiversidad regional. Dicha decisin, por su

importancia es considerada en el sexenio corriente como una de las polticas

econmicas ms trascendentales del gobierno central.

Iniciemos esta valoracin recordando que todo sistema de gestin pblica

traduce en buena medida los deseos del grupo gobernante, pero en virtud de la

implementacin de reformas a la administracin pblica tradicional debe de tener

como insumo necesario para su monitoreo una metodologa para el diagnstico de

variables internas y externas al aparato gubernamental1 a fin de ubicar el espacio

de posibilidades, potencialidades y riesgos.

El problema que se enfrentan los decisores al elaborar una poltica pblica

que pretende resolver un gran problema complejo-, a la vez compuesto por otros

ms, reside en la ausencia de herramientas tericas suficientemente precisas para

la resolucin de ello. No existe pues, un cuerpo terico lo suficientemente preciso

que sea de utilidad en la ponderacin de las pocas alternativas y consecuencias

que se eligieron para la solucin de un problema. En este trabajo partimos de la

1 Cabrero, E., (---),Gerencia Pblica Municipal. M.A.Porra-CIDE.

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premisa de que las decisiones de poltica son tomadas en base al criterio de

experiencias pasadas; que buscarn sin embargo, registrar las experiencias

externas que indiquen las consecuencias paso a paso de la implementacin de una

poltica para predecir las secuelas futuras de aplicaciones semejantes. De ah que

se elijan al final, combinaciones entre valores e instrumentos para obtener tales

objetivos segn estos. Este mtodo de adecuacin en base a experiencias previas

busca lograra metas de forma parcial, segn cambien las condiciones y

aspiraciones o mejora de las predicciones. Este mtodo se articula al proceso

racional mecnico que selecciona medios segn fines jerarquizados de manera

previa.2

La aplicacin de los mtodos y modelos econmicos individualismo

metodolgico- aplicados a la poltica, conciben los siguientes supuestos: el

individuo como base; dotado de racionalidad instrumental para deliberar; y la

ocurrencia de efectos no previstos a la conducta humana. Limitado por las

estructuras institucionales y polticas bajo las que interaccionan, convergen y

compiten sus diversos y egostas intereses. Ms creble que la virtud cvica

altruista; aunque no ajena al comportamiento, ste sucede en mbitos econmicos

o polticos -me atrevo a decir, incluso afectivos-. En la poltica, los fines van desde

la consecucin de preferencias, bienes, normas, servicios, satisfaccin ideolgica y

poder beneficios esperados-. Se trata pues, de la bsqueda lgica, con una

motivacin y conducta coherente a lo que perseguimos como valores lo trgico es,

creo yo, determinarlo al mbito monetario y la competencia.

El neoconservadurismo como corriente de pensamiento ecnomo, critic el

reformismo social y el intervencionismo estatal; segn esta corriente, el liberalismo

norteamericano impulsor de estas polticas- desato el estancamiento econmico,

dispendio, desvo de recursos pblicos y dficit publico.3 El neoconservadurismo

2 Aguilar, Luis, (2003), Hechura de las polticas pblicas. Pp. 201-225.

3 Al finalizar la depresin y tras la segunda guerra mundial los sesentas prometan con sus condiciones, llevar a

buen trmino las polticas del new deal de Roosevelt. Kennedy con su new frontier y en 1964 con London B. Johnson y su mayora demcrata en las dos cmaras con su great society y la war on poverty. As se procur aplicar

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5 Omar E. Manrquez

reivindico el individualismo racional el libre mercado y el estado limitado.4 El

supuesto de un gobierno neoliberal llamado neoconservador fuera de Amrica

latina- respecto a la conduccin de la poltica econmica nacional se basa la

aplicacin de supuestos de racionalidad del hombre econmico que maximiza sus

beneficios, rentas, y eleccin publica como agregacin de estas conductas, de

acuerdo al funcionamiento empresarial que busca la acumulacin econmica como

fin ltimo. Se inclina por una nueva gestin-gerencia publica-poltica basada en

estas premisas que implican paradjicamente, desconfiar de la capacidad

burocrtica del estado para la gestin de la empresa estatal y confiar ms en la

gestin de corte empresarial por los privados.

No obstante se aplican tales criterios en el diseo de las polticas

gubernamentales sectoriales en la gestin de las mismas se aplican modelos

centralizados herencia del presidencialismo- para la captura de poder que facilite

su reproduccin y la bsqueda discrecional de rentas. Dicha carga ideolgica del

pensamiento neo-clsico o neo-conservador que aboga por la abolicin de

restricciones estatales a la participacin de capitales privados en los sectores

estratgicos de explotacin de los recursos naturales de la nacin, impulsa la

colocacin de sus activos y actividades en los mercados de capitales; mismos que

deberan conducir el desarrollo de la economa nacional. En tal visin, se defienden

los postulados racionalistas que determinan los beneficios sociales en trminos

monetarios y de satisfaccin de consumidores a travs de la provisin eficiente de

servicios, manifiesto en el enfoque de la gerencia publica.

el new welfare state con la ampliacin de las agencias de gobierno, el ingreso del policy analist (economistas, socilogos, politlogos, ingenieros, mecnicos, matemticos, investigadores de operacin) y la incorporacin de la racionalizacin, investigacin de operaciones, estudios, planeacin estratgica. Lease: Aguilar, Luis, (2004), La implementacin de las polticas pblicas. Estudio introductorio. 4 bid.

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II. Marco terico.

Toda poltica de gobierno es una accin que regula las actuaciones de los entes

pblicos y actores sociales para solucionar un problema. Las polticas pblicas son,

segn Tamayo Sez, el conjunto de decisiones y acciones que lleva a cabo un

gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado, los

ciudadanos y el propio gobierno consideran necesarios; proceso compuesto por 1)

Identificacin y definicin del problema, 2) Formulacin de las alternativas, 3)

Adopcin de una alternativa, 4) Implantacin de una alternativa seleccionada, y 5)

Evaluacin de los resultados obtenidos. Bajo nuevos enfoques de gobernabilidad

democrtica, se ha procurado que en tal ciclo de la poltica publica, se incorporen

nuevos actores en la definicin de la agenda publica debido a su peso en la arena

poltica; de tal forma que la agenda sistmica del gobierno, quede permeada por los

problemas ms visibles del conjunto de demandas impulsadas por los mismos, y de ello

derive la integracin de la agenda institucional para su solucin.5

En este sentido, el anlisis de la poltica pblica, como metodologa del

estudio de las acciones y efectos de la toma de decisiones del poder poltico, se

encamina hacia el examen de los mtodos y criterios empleados para la

problematizacin de dicha toma de decisiones. En tales metodologas predomina el

enfoque de la eleccin racional, -racionalismo econmico- para explicar y prescribir

el comportamiento poltico de actores y colectividades. De la combinacin del

anlisis econmico con la ciencia poltica se han derivado los instrumentos que hoy

da refieren la relacin gobierno-gobernados: la teora de la eleccin pblica,

teora de juegos, teora de la eleccin pblica, la poltica positiva o la nueva

economa poltica. Tal como anteriormente se suscitare la revolucin de los

comportamientos o behaviolarismo del anlisis sociolgico.6

En la cual algunos actores quedan conformes y otros difieren; como tal es un

fenmeno de agregacin de preferencias excluyente que se analiza como la

5 Tamayo, Manuel, (1997), El anlisis de las polticas pblicas, pp. 282-290. 6 Colomer, Joseph, (--), La teora econmica de la poltica En: Historia de la economa poltica.

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7 Omar E. Manrquez

imposicin de una decisin a los dems. Kenneth Arrow, sealo en su teora de la

imposibilidad que no es posible tomar decisiones colectivas coherentes con las

preferencias individuales, independientemente de las alternativas irrelevantes o

eficientes, y sin ser una dictadura (teora de la eleccin social). Amartya Sen7

encontr los comportamientos estratgicos, votar en razn a clculos y no a

convicciones o preferencias. Neumann y Morgerstern por otra par te, en su teora

de juegos, concluye que el individuo decide dependiendo de las decisiones ajenas.

Becker, Coase (escuela chicago) Buchanan y Tullock, comparan los equilibrios de

preferencias individuales en mercados en condiciones ideales con las decis iones

polticas; acordar entre antagnicos beneficios mutuos para despolitizar proceso de

toma de decisin; siempre que los costos de transaccin sean nulos, si estos son

altos entonces se requiere intervencin de rganos pblicos. Es Buchanan quien

desarrolla el anlisis costo-beneficio (ACB) al diseo de las reglas y sus costes:

convienen amplios consensos en las decisiones de alto impacto. North, contribuye

con su enfoque de neo institucionalismo, el cual, especifica condiciones

institucionales para reducir costos de transaccin o hacer acuerdos eficientes;

aunque seala, las fallas de gobierno por intervenir decidiendo con informacin

incompleta, comportamiento estratgico, clientelismo, secuelas imprevistas,

determinadas por la estructura institucional; ineficiencia institucional perpetuada por

el poder de negociacin de actores que desincentiva la reestructuracin e

innovacin. Bajo otro enfoque, el modelo incrementalista surge como rplica del

modelo critico de racionalidad limitada que Simon hic iese del racionalismo

[] las decisiones sobre la polticas son, ante todo, pragmticas, no se basan en relaciones causales bien estudiadas, ni en clculos exhaustivos de costes y beneficios, sino en el mtodo de las aproximaciones sucesivas y limitadas. [] se toma en consideracin de aquellas alternativas que difieren muy poco de las polticas que ya se llevan a cabo, rechazando las dems, y analiza solo los aspectos en que la opcin nueva y sus consecuencias difieren de la situacin actual, obviando el resto [] la decisin de hoy forma parte de una larga cadena de

7 Colomer. Op. Cit. Pp.352.

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decisiones pasadas []todas las polticas pblicas no son ms que una hiptesis de relacin

causal entre las condiciones iniciales y los resultados esperados 8

Bajo la perspectiva de la Eleccin pblica, el gobierno debe mantener la sustancia

del contrato social, es decir, garantizar las ventajas que los gobernados obtienen

por financiar al Estado y por sujetarse a la coercin que este ejerce sobre ellos,

brindar beneficios traducidos en bienestar la ecuacin del mal necesario de

Buchanan y Tullock. Se tiene entonces que el enfoque econmico del

comportamiento humano explica el proceso colectivo o poltico por el cual:

se seleccionan las preferencias de algunas personas, y los med ios para imponer stas, como las decisiones de la sociedad [] Hay pues, siempre en la poltica un elemento de consenso y

uno de coercin. 9

Ludwing von Mises seala, respecto al carcter eminentemente poltico de la

presupuestacin como ejercicio de gobierno respecto a la eleccin de la distribucin

de bienes que es inadecuado hacer analogas entre el proceso pblico de toma de

decisiones y los problemas que enfrentan el consumidor y la empresa [] no es

vlida la afirmacin de que los gobiernos responden a las necesidades, debido a

que el anlisis del mecanismo poltico de seleccin ha sido omitido, por ello, el

anlisis institucional y el anlisis de polticas, neoclsico y keynesiano, es deficiente

por este rechazo. La afirmacin de que los polticos complacen al electorado es

errnea puesto que ellos no pueden manipular discrecionalmente no sin ser ilcito-

el destino de los recursos pblicos.10

De esta manera se puede entender la intervencin del Estado en la gestin

de la poltica petrolera, para brindar infraestructura que de condiciones ideales de

desarrollo, satisfacer una necesidad pblica empleos, legitimar la existencia del

gobierno y proveer la seguridad energtica refinados de petrleo. No obstante,

dicha intervencin no es del todo ideal, puesto que de acuerdo a la nocin de

eleccin publica de Tullock, los grupos de presin, grandes inversionistas y

funcionarios, se coluden para conseguir rentas; un caso que no es nada lejano al

8 Tamayo, M. Op. Cit. pp. 294-305.

9 Colomer. Op. Cit. Pp.352.

10 Aguilar, Luis, (2003), La hechura de la polticas pblicas. Miguel ngel Porrua. Mxico. Pp.393-404

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desarrollo de la gestin de la poltica petrolera entre autoridades de la paraestatal

Petrleos Mexicanos (Pemex) e inversionistas privados.

Tales fallas de gobierno, se han hecho manifiestas en diversa forma y grado

en la gestin petrolera, por ello, el anlisis en torno a tales conductas, adems de

describir los criterios de toma de decisiones busca prescribir como debe sucederse

dicha toma. Es decir, que deba de guardarse una relacin estrecha y balance

adecuado entre el ejercicio del poder y la rendicin de cuentas.11 Ello nos permitir

identificar los intereses que motivan al gobierno a tomar determinada solucin o

poltica; as como valorar las distribuciones futuras de los beneficios y de los

costos y a quienes son asignados los mismos.12

Retomemos la reflexin en torno a las herramientas de eleccin y decisin. El

anlisis como investigacin para la toma de decisiones implica que los decisores

deban de confiar en los filtros a la realidad a travs de los valores que hacen

personas con determinadas capacidades tcnicas, intereses circunstanciales, y

grado de informacin.13 Linblom, cuestiona la posibilidad y conveniencia de hacer

una toma de decisin de una poltica solamente racional14; un anlisis del tipo

costo-beneficios de alguna poltica no sera siempre adecuado ya que los precios

que se toman del mercado no reflejan del todo la realidad.15

En este punto, es de suma importancia el anlisis de costo beneficio social,

que bien puede ser complementado con un anlisis de Evaluacin Ambiental

Estratgica (EAE)16 que permita integrar los impactos perjudiciales de las

11 El anlisis mismo, en s, es un elemento base de la rendicin de cuentas.

12 De Haro, A. Las fuentes econmicas de la nueva Gestin pblica, en Ms all de la reinvencin del gobierno.

Arellano, D. (coord.) pp.64- 72. 13

Tamayo, M. Op. Cit. pp. 283-284. 14

Wayne, Parsons, Polticas pblicas, FLACSO/Mio y Dvila, Mxico, 2007, p 420. 15

Josep, Stiglitz, La economa del sector pblico, Antoni Bosch, Barcelona 1995 pp. 283-287. 16

Un instrumento que permite la toma estratgica de decisiones, que integra las cuestiones ambientales en un contexto de sustentabilidad, con escalas abarcadoras y de largo plazo. Lase: Partidrio, Mara, (2008) Conceptos

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anteriores y prximas operaciones petroleras, que se denominan como pasivos

ambientales 17 a la toma de decisiones y diseo de polticas, planes y programas de

una estrategia de largo plazo.

Estas, son consideraciones previas que hacemos respecto al anlisis costo

beneficio en el proyecto de la refinara en Tula Hidalgo. Que procure que la decisin

y poltica pblica tengan contemplado una serie de etapas que permitan en el corto

y largo plazo concretar objetivos de asignacin eficiente de beneficios y la

estrategia diseada para tal proyecto.

III. Contexto histrico.

En Mxico durante el auge petrolero de 1972 a 1982, tuvo lugar en el Estado de

Hidalgo, la construccin de la refinera de Tula Hidalgo. Proyecto de poltica pblica

de gran calado de intervencin estatal basado en teoras del polo de desarrollo.

Plan diseado en la lgica de la creacin de infraestructura para la produccin de

materias primas que abastecieran la creciente demanda del mercado y a la vez la

derrama econmica local derivada de ello. Tal proyecto, se deca, traera un sinfn

de beneficios; segn los promotores del proyecto de aquellos das, el proyecto

representaba una serie de beneficios por la sinergia que sera creada a partir de

la articulacin de economas de escala, los beneficios sociales derivados de

la creacin de infraestructura bsica, la mejora de calidad de los servicios a causa

del aumento en la renta local por las actividades de refinacin y en conjunto, el

crecimiento econmico y eslabonamiento regional con otras entidades.

La realidad, por el contrario, no reflejo el discurso, lejos de generarse una

articulacin entre las distintas micro economas se genero una nica economa de

enclave; los efectos para el desarrollo de la economa agraria fueron severos y

y evolucin y perspectivas de la evaluacin ambiental estratgica. En: Seminario de expertos sobre la evaluacin ambiental estratgica en Latinoamrica, del 20 al 22 de noviembre de 2006 Chile. Pp.1. 17

Llamados en la minera pasivos ambientales mineros o PAM, a aquellos efectos derivados de la manipulacin de los recursos del medio, positivos o negativos, no cuantificados monetariamente, lease: BANCO MUNDIAL, (2005), Riqueza y Sostenibilidad: Dimensiones Sociales y Ambientales de la Minera en el Per. BANCO MUNDIAL, 11 de Abril de 2005. Unidad de Gestin del Pas-Per, Desarrollo Ambiental y Social Sostenible. Regin Latinoamrica y El Caribe.

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11 Omar E. Manrquez

negativos. El desarrollo del proyecto implic la desarticulacin regional de las

economas agrarias por la dislocacin del territorio. Los empleos prometidos

generados para la poblacin residente fueron mnimos y risibles pues la mano de

obra calificada provena de otras entidades. Los costos del suelo y de mltiples

servicios se encarecieron. La red de servicios y el desarrollo de infraestructura se

oriento al abastecimiento de las necesidades de la refinera, siendo el agua un

recurso vital que escase. Los problemas de salud a causa de la contaminacin de

suelo, mantos y atmsfera ubican a la regin, hasta hoy, como una de las ms

contaminadas del mundo. Al final, los costos ambientales y sociales superaron en

gran medida los beneficios econmicos del proyecto, dilapidados en lgicas de

rentismo e ingresos pblicos fciles. Tras el fin del auge petrolero, la regin perdi

la dinmica regional que previamente posea y las consecuencias al medio son

devastadoras.

Actualmente, se ha vuelto a resucitar este paradigma de desarrollo, el cual,

bajo el proyecto del ejecutivo federal busca desarrollar la refinera del bicentenario

nuevamente en Hidalgo; con las mismas justificaciones e inercias similares, la

refinacin en el nuevo proyecto representa retomar viejos discursos y subestimar

altos costos sociales y ambientales.

En una lgica de minimizacin de estado y eficiencia econmica va

mecanismos de mercado, en 2008, Felipe Caldern titular del Poder Ejecutivo

Mexicano, pretendi llevar a cabo una reforma energtica18 a travs de un conjunto

de iniciativas que enviara al Congreso General para su aprobacin durante el

periodo ordinario de sesiones de la LX legislatura.19 Un estudio de sus contenidos

18 Debemos subrayar que la llamada reforma energtica conllevaba un erro r semntico, pues no se incluan al

sector gas, electricidad y otras energas; slo era una reforma a Petrleos Mexicanos y su potestad sobre el sector petrolero. 19

Una de las principales iniciativas de la reforma petrolera fue la Ley Reglamentaria del Ar tculo 27 Constitucional;

la cual pugnaba por una mayor apertura del sector al financiamiento privado, la participacin de particulares en la

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permita inferir una legislacin de la reforma petrolera de carcter privatizador.20

Debemos sealar que las iniciativas propusieron trasladar actividades de

exploracin, explotacin -refinacin- (upstream) de transporte y almacenamiento, a

cargo exclusivo del Estado hacia el sector privado, lo que implicaba una

privatizacin suave; as mismo, la propiedad de activos en dichas actividades y de

la infraestructura para el transporte y almacenamiento, es decir, una privatizacin

profunda21 de tales actividades y activos en la explotacin. Tras la coyuntura por la

reforma petrolera, debido a la articulacin entre el movimiento cvico y entes

pblicos, se modifica la iniciativa de reforma propuesta por el Ejecutivo. Como

efecto, se modifican elementos de la reforma; por ejemplo, se restringe la apertura

del sector energtico en los procesos de explotacin, refinacin y ventas de primera

mano de hidrocarburos; lo que ha restringido la inversin privada para el desarrollo

de refineras, segn han declarado los defensores de la propuesta presidencial.

(Manrquez, 2010).

Despus de esta coyuntura, el proyecto de la Refinera Bicentenario, ha sido

planteado, desde el 2008, como la poltica econmica que fundar el desarrollo

econmico regional y brindara soluciones eficientes para la provisin de petrolferos

refinados de petrleo crudo a la vez que pretende revertir efectos de la recesin

econmica, como lo es el desempleo.

IV. Debate, Actores y posturas.

En torno a la decisin existen actores que se oponen o cuestiona la misma. De

fase de explotacin de hidrocarburos a travs de la modificacin de los cdigos que restringan tal inversin para la suscripcin de contratos de riesgo ya suscritos bajo la modalidad de los contratos incentivados. Desregulaciones y reestructuracin que, segn sus diseadores, daran una mayor autonoma de gestin a Petrleos Mexicanos (Pemex) y a sus subsidiarias para la contratacin y desarrollo en el sector. 20

Se trasladaban al sector privado actividades de exploracin y desarrollo de yacimientos de petrleo y de gas,

refinacin de petrleo crudo, propiedad de tanques y ductos, infraestructura de transporte, almacenamiento y distribucin de productos petrolferos y petroqumicos bsicos, y tambin de transporte y almacenamiento de gas entre los pozos y las plantas procesadoras de los hidrocarburos. Lase el artculo 3 y 4 de la iniciativa de reforma de la Ley Reglamentaria del artculo 27 de la Constitucin y el anlisis alrededor de la reforma propuesta por el Ejecutivo en: Carlos Huerta y Fluvio Ruiz (compiladores), (2008), Defensa del patrimonio y la soberana nacionales / Prontuario de la reforma energtica, en: http://prd.diputados.gob.mx/publicaciones/p_03.htm. 21

Privatizar es transferir una empresa o actividad pblica al sector privado. Lase, Diccionario de la Lengua

Espaola, 22 edicin, en lnea: http://www.rae.es.

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13 Omar E. Manrquez

acuerdo a los anlisis de especialistas internacionales22, hoy da, la construccin de

la refinera en Tula Hidalgo no es la mejor opcin segn la lgica del mercado

internacional en el sector refinacin (generacin de recursos encaminados a la

economa de mercado). Jaime Brito, consultor de la firma PFC Energy con sede en

Washignton, DC. afirma que, el problema del balance de crudo sugiere una

estrategia de inversin en el mercado de refinacin estadounidense. Brito coment

que se han identificado por lo menos 56 refineras en estas regiones que podran

reducir significativamente sus ritmos de produccin o hasta cerrar operaciones

permanentemente, lo que representa 14% de la capacidad existente en Estados

Unidos y Canad. Pemex tiene limitaciones para asociarse con otras empresas

dentro del territorio nacional, en el extranjero, sin embargo, puede realizar

inversiones conjuntas, como es el caso de la refinera Deer Park.23 En sintona con

ello, George Baker sugiere que es ms viable adquirir en el mercado una refinera

cuyo costo sera de un 25% del gasto proyectado en Mxico de 10 mil millones de

dlares (mmdd). Segn la Agencia Internacional de Energa (IEA, por sus siglas en

ingls), en las publicaciones Oil and Gas Journal y PFC Energy se revela que los

mercados de Estados Unidos, Canad y Europa analizan la posibilidad de eliminar

4.3 millones de barriles de capacidad de refinacin entre 2010 y 2013. Luis Puig

Lara,24 seala que debido a los nuevos cdigos de regulacin ambiental, la

operacin de la nueva refinera deber ajustarse; con el fin de tener mejores

niveles de desempeo y rentabilidad; y recalco que los altos precios del petrleo

reducen el margen de las refineras.25 El Centro de Estudios Econmicos del Sector

22 David Shields, opina que la viabilidad del proyecto esta en duda.

http://www.youtube.com/watch?v=GZ35aSeOZYM 23

En 1993, Royal Dutch Shell vendi a nuestra petrolera el 50% de esa planta en alrededor de 1,000 millones de

dlares, con un compromiso a 30 aos de suministro de crudo tipo maya extrado del subsuelo mexicano. 24

Hernndez, Alma (2010), Aplicarn a refinera norma mundial. Reforma on line. 26 de Agosto de 2010. 25

En marzo de 2008, Hacienda, Sener y Pemex recibieron del Instituto Nacional de Ecologa (INE) una evaluacin

que mostraba que reducir el azufre en combustibles y modificar el parque vehicular permitir evitar 63 mil muertes

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Privado (CEESP), organismo de investigacin del Consejo Coordinador Empresarial

(CCE), y Francisco Labastida, Senador del Partido Revolucionario Institucional

(PRI), por ejemplo, han sealado que la compra de una refinera en la costa del

Atlntico puede tener un costo aproximado a los 4 mmdd con capacidad y mrgenes

adecuados para el pas; puesto que hay que considerar que aun se seguir

importando el 15% de la gasolina que consumimos.

Aunado a estos sealamientos, desde el 2009, grandes petroleras como

Valero Energy Company, BP, Chevron, ExxonMobil, Shell, Petroplus, ENI y Total,

entre otras, registran prdidas por exceso de capacidad y la cada del consumo de

gasolinas. En febrero de 2010 la anglo-holandesa Royal Dutch Shell, anunci el

recorte de mil empleos en todo el mundo y el cierre de seis refineras. Espaa, se

seala, podra vender alguna de sus refineras en mil millones de dlares. La

contraccin de la demanda de refinados en el mercado estadounidense es

resultado tambin de los planes de ahorro de energa que el presidente Barack

Obama ha venido instrumentando desde mediados de 2009. La construccin de

la nueva refinera ser rentable segn la Secretara de Energa (Sener)- si se

mantienen los altos mrgenes del 2007, que derivaran en condiciones favorables al

mercado de acuerdo a la Prospectiva de Petrolferos 2008-2017 remplazada por

la Estrategia Nacional de Energa . Tal proyecto se basa en premisas geopolticas

de seguridad de suministro y estratgico, sin tener en cuenta la volatilidad de

precios del crudo, los bajos retornos y las alta inversiones.

Segn la postura del gobierno, se defiende la idea de que refinar los

productos petrolferos que consumimos es una alternativa a la volatilidad de los

precios del petrleo, aunque ello, lejos de ser un beneficio pudiera ser una carga

importante para las finanzas pblicas.26 Sin embargo, la plataforma petrolera

producida en el pas disminuye, si el petrleo, los bienes de capital se encarecen y

prematuras, 270 mil casos de bronquitis crnica, 15 millones de das laborales perdidos y 136 millones de das con actividad restringida. Asimismo, tendra un impacto de 17 mil 32 millones de dlares en el periodo 2008 -2024 (5 mil 428 para gasolinas y 11 mil 604 para diesel), lo que aceler los trabajos para mejorar la calidad de los combustibles. bid. 26

Notimex, (2010), IP pide evaluar viabilidad de nueva refinera. El Universal, en lnea, 20 de junio de 2010.

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15 Omar E. Manrquez

la demanda de gasolinas baja, la rentabilidad decrecera; se apuesta, sin embargo,

que la demanda de refinados se incremente en el futuro mientras que las asimetras

y fallas del mercado no impacten de forma severa.27 Aunque las estrategias de

varias petroleras privadas indican otro rumbo: reduccin de capacidad de refinacin.

La Sener plantea en la Estrategia Nacional de Energa, buscar maximizar el valor

econmico para el pas, evaluar todas las alternativas de suministro, desde la

construccin de refineras, modernizacin de las plantas existentes e inversiones en

infraestructura de logstica para aprovechamiento de mercados internacionales, con

la planeacin y asignacin oportuna de recursos multianuales como punto crtico

para definir el desarrollo del sector al menor costo.28 Se ha impulsado el proyecto

debido a la generacin de empleo y beneficios en la economa nacional y de

Hidalgo.

Sin embargo, segn el estudio de factibilidad presentado por el gobierno de

Veracruz,29 actor de peso en el debate que cuestiona la decisin, existe una

27 La produccin de petrolferos es una de las actividades que ms prdidas le genera anualmente [] Pemex

Refinacin tuvo mermas por 119,500 y 48,500 millones de pesos en 2008 y 2009, respectivamente. [] Refinar un barril de crudo, [] indica una prdida de 7 centavos de dlar por barril y, en conjunto, representa quebrantos inconmensurables para la paraestatal. Slo en el primer semestre de 2008, Pemex-Refinacin, [] quintuplic sus prdidas 42 mil 664 millones de pesos de enero a junio del ao anterior- debido no slo a los costos de operacin, tambin al creciente costo de los insumos necesarios para producir diesel y gasolinas: combustleo y gas natural utilizados para el funcionamiento de las plantas de refinacin (autoconsumos); energa elctrica, agua y catalizadores. [] Apunta Hernndez Samaniego: Segn registros oficiales, Pemex-Refinacin tiene capacidad instalada en el pas para procesar 1 milln 684 mil barriles diarios. Suponiendo que se aprovechara esa capacidad al 92% que promedian las refineras norteamericanas, procesara 1 milln 550 mil barriles diarios. Sin embargo, [] slo procesa 1 milln 300 mil o un poco ms. [] tenemos en Mxico una refinera de 250 mil barriles diarios totalmente pagada,[] pero sin producir una sola gota de gasolina o diesel. Lase: Rodrguez E., Francisco. (2009) "Refinera: dinero bueno al malo." ndice Poltico, en linea, disponible en: http://www.zocalo.com.mx/seccion/opinion-articulo/refineria-dinero-bueno-al-malo/ 28

Especialistas prevn el cierre de al menos 56 plantas en los prximos tres aos en el orbe; grandes petroleras apuestan por vender sus refineras. Lase: Cruz Serrano, No (2010, a), Es correcto construir una nueva refinera?, El Universal, en lnea, lunes 26 de abril de 2010. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/675636.html. 29

Con la construccin de la supercarretera la Tinaja-Cosoleacaque, en la poca del gobernador Patricio Chirinos, la autopista Cardel-Xalapa en la administracin de Miguel Alemn Velasco, as como en el impulso de la terminacin de la carretera Mxico-Tuxpan en el gobierno actual. Rodrguez, Lauro, (2009), La lucha por la refinera, Crnica

16 | P g i n a


diferencia favorable al desarrollo de la refinera en Tuxpan, de ms de mil 700

millones de dlares; hay seguridad adecuada a las instalaciones debido a la

ubicacin de la dcimo novena Zona Militar y en el puerto, la Comandancia de la

Fuerza Naval del Golfo; el clima es favorable por la limitada incidencia de nortes ,

huracanes, movimientos telricos o de inundaciones; tiene cercana con fuentes de

abasto de materiales de construccin, y de los requeridos insumos para el

desarrollo del complejo; la ubicacin estratgica por su red carretera; los terrenos

estn ubicados a 10 kilmetros de Tuxpan y del litoral del Golfo de Mxico, y de la

autopista de Poza Rica; tiene fuentes cercanas de suministro del crudo, -con

Chicontepec y los nuevos yacimientos del Golfo-. Se cuenta con personal

capacitado -Universidad Veracruzana-, hay factibilidad ambiental en los usos de

suelo, proximidad con vas de comunicacin, redes elctricas, ductos de

hidrocarburos y derivados y existe abasto suficiente de agua dulce. Capacidad

tcnica de proteccin civil, organismos paraestatales y regulacin adecuada para

proteger el entorno ambiental.30

Es un tema recurrente en el debate, la distribucin sensible de los recursos y

la necesidad de una reforma fiscal para una asignacin eficiente de aquellos.

Adems de sealarse que el costo de oportunidad que implica la movilizacin de

semejantes recursos podra ser destinado, por ejemplo, para una planta de energa

nuclear.31 Como hemos constatado, el proyecto es cuestionado debido a la

volatividad de los beneficios derivada de la dependencia de factores del mercado

on line., Crnica Poltica, 15 de abril de 2009. 30

1) La cercana inmediata del puerto de Tuxpan con las fuentes de suministro de crudo que hace que la propuesta

resulte mucho menos cara que otras opciones. 2) Los costos de construccin de poliductos se reducen porque ya hay unos preconstruidos. 3) Tuxpan tiene instalaciones portuarias de primera. 4) Se ha realizado un trabajo cuidadoso de bsqueda de un terreno de mil 800 hectreas que se encuentran repartidas en dos polgonos de 900 hectreas cada uno. 5) En la regin existe una imponente red de autopistas como la Mxico-Tuxpan, Tuxpan-Tampico y lamo-Tuxpan, adems del eje carretero del Golfo. 6) Un ordenamiento ecolgico severo que garantiza la proteccin del medio ambiente. 7) Toda clase de servicios pblicos. 8) Fuerza laborable local para la construccin y personal altamente capacitado para la operacin de la refinera. 9) Tuxpan es un puerto seguro. Desde 1956 en que fue azotado por el huracn "Nora" ningn otro fenmeno climatolgico lo ha afectado y por ello ah se ha asentado la Fuerza Naval del Golfo y la 12 Zona Militar. 10) En Veracruz existe un apoyo unnime para la construccin de una nueva refinera en Tuxpan. Lase: Tuxpan, la opcin ms barata para la refinera, Len, Raymundo, (2009), Diario de Xalapa, en lnea, 28 de marzo de 2009. Disponible en: http://www.oem.com.mx/oem/notas/n1101471.htm. 31

Notimex, (2010), IP pide evaluar viabilidad de nueva refinera. El Universal, en lnea, 20 de junio de 2010.

P g i n a | 17

17 Omar E. Manrquez

internacional. 32

V. Sustentabilidad del proyecto de refinera: Fallas del mercado, de gobierno y anlisis ACB.

El apropiado rol de la intervencin del gobierno en las democracias

contemporneas es una cuestin compleja [] Cientficos socia les, incluyendo

antroplogos, economistas, analistas polticos, cientistas sociales, especialistas de

la administracin pblica y socilogos han realizado numerosos acercamientos al

estudio de la naturaleza y papel del gobierno, con variantes explicaciones. Una de

las ms exitosas en el anlisis del estado ha sido el desarrollo de los economistas

del estado bienestar que toma forma en la teora de las fallas del mercado. En

esencia, el paradigma de las fallas, examina la operacin de la economa y

prescribe la intervencin del gobierno en la economa cuando los mercados fallan

en la bsqueda de eficiencia econmica y equidad. [] No obstante el xito del

paradigma de las fallas del mercado al proveer un riguroso marco conceptual para

guiar a los policymakers en el diseo de las polticas pblicas, desde el comienzo

ha contenido serias limitaciones. Mitchell and Simmons han descrito estos

problemas como sigue:

porque ninguna institucin humana es perfecta, es fcil hallarle imperfecciones o fallas. Es aun ms fcil si, como los economistas del bienestar, solo te concentras en la economa y no reconoces los efectos del sistema poltico en la estructura, direccin y reglas de la economa. Ello hace fcil llamar por intervencin gubernamental si no tiene la correspondiente teora de

cules son las funciones gubernamentales. 33

a. Fallas de mercado

Respecto al caso que analizamos, las asimetras en la informacin derivadas de la

especulacin sobre precio petrleo, el riesgo moral derivado de ello y las ventajas

32 bid.

33 J. Wallis., Dollery, B. (--), Leadership and public policy. Cap.2 Market failure and government intervention.

Traduccin propia.

18 | P g i n a


de los crteles del petrleo, la ineficiencia en la produccin de la refinados no hay

una sana correspondencia con los costos pues la produccin no se hace donde

estos son menores- permite sealar que hay gran incertidumbre por el

comportamiento futuro del mercado de energticos y por tanto, de las condiciones

que dan viabilidad al proyecto de la refinera. Las ventajas comparativas y precios

de oportunidad derivadas del desarrollo del proyecto deben ser mucho mayores a

los costos de oportunidad derivados del no desarrollo del mismos, en virtud de los

grandes riesgos, las enormes externalidades que se generaran y los pasivos

ambientales. La construccin de la refinera debe ofrecer ventajas mayores a las

que no pudiesen obtenerse por la asignacin de esos mismos recursos a otras

polticas o ejercicios de desarrollo sustentable.

La disminucin de los costos de los refinados -las gasolinas, combustibles y diesel-

como insumo vital de muchas economas de escala y la generacin de empleos en

la localidad, tiene que ser beneficios que por su magnitud, superen con creces las

externalidades que impone el proyecto a los sistemas naturales y sociales.

b. Fallas del gobierno.

Por otro lado, el Gobierno mexicano debe proveer ciertos bienes a manera de ente

monoplico; estos bienes, segn se trate su clasificacin, como bienes de

seguridad, como lo es el caso de la explotacin exclusiva de los hidrocarburos, por

ser considerados en la Constitucin General recursos naturales estratgicos de

acuerdo a los artculos 25, 27 y 28. Por tal razn, el manejo de los hidrocarburos y

sus refinados, en este caso, obedece a los alcances trazados segn objetivos

estratgicos de corto o largo plazo diseados en la lgica de la eleccin pblica

respecto a las adecuadas acciones de gobierno, y la evaluacin que los electores

hagan de ello. Lo que en la teora del acountability se conoce como sancin

electoral prospectiva.

Como sea, el hecho de que existan fallas de mercado al querer buscar de forma conjunta los objetivos de eficiencia y bienestar social, ello, no implica necesariamente el xito de la intervencin del gobierno, quien tambin falla. Ms especficamente, podemos identificar un

P g i n a | 19

19 Omar E. Manrquez

numero de modelos o provisin de servicios que han empleado los gobiernos, cada uno bajo su propia aplicacin o en conjunto a otros modelos, para logara esos fines cada uno de los cuales

tiene sus problemas e interpretaciones de la provisin de servicios-34

Otro enfoque de anlisis, muy ligado al de las fallas de informacin dentro de

la relaciones burocrticas, es el modelo de agente-principal; los cuales tiene dos

componentes esenciales: el agente sabe algo que el principal ignora y existe el

peligro de que el agente explote esta ventaja. [] los anlisis metodolgicamente

ms formales de las burocracias pblicas, as como gran parte de las propuestas

de la NGP, se basan sustancialmente en modelos derivados de la teora agente-

principal. La incorporacin de los supuestos del comportamiento estratgico u

oportunista de burcratas y actores pblicos, tambin haba tenido sus orgenes

en otros autores crticas al modelo neoclsico. La teora de juegos por ejemplo

(Von Neumann y Morgensten 1994) demostraba que los individuos decidan

estratgicamente dentro de las posibilidades que el contexto def ina, tomando en

cuenta lo que hicieran los dems individuos. Los burcratas, cumplen esas

premisas de racionalidad respecto a los contratos laborales y la rendicin de

cuentas.35

Fallas del sector pblico: a) imperfecciones derivadas del mercado poltico: no

existen relaciones simtricas de informacin entre gobernados y funcionarios,

adems de que lo ofrecido por estos ltimos sus promesas no son vinculantes en

una relacin de competencia egosta por la consecucin de beneficios o bienes en

un medio de recursos escasos; b) ineficiencias en la produccin de bienes pblicos

y sociales: dificultad para conocer y definir el tipo y la cantidad de los mismos; por

34 Legrand, Julian, (--), Models of public service provision: command and control, network sor quasi -markets.

(MODELOS DE PROVISIN DE SERVICIOS). Traduccin propia. 35

De Haro, A., et al. (2004), Las fuentes econmicas de la nueva gestin pblica. En: Ms all de la reinvencin del gobierno: fundamentos de la nueva gestin pblica y presupuestos por resultados en Amrica Latina . David Arellano Gault, (coord.).

20 | P g i n a


que dichos bienes son ofrecidos por el estado con baja eficiencia debida a la no

competencia; c) dificultades en el control de los monopolios naturales: es difcil

conocer el costo marginal de los servicios que presta las empresas pblicas, sean

precios polticos o subvenciones; d) internalidades: suponen costos y beneficios

privados asumidos en la toma de decisiones pblicas; e) externalidades asumidas:

en dicha s decisiones debido a la eleccin de una alternativa colocada a travs de

la presin de organizados grupos de inters, cuyos efectos negativos en la

sociedad, no se cuantifican; f) ignorancia de los costos reales: por la inexistencia

del riesgo de quiebra. 36 Giandomenico Majone seala que:

La propuesta de considerar la factibilidad en lugar de la optimalidad [] se puede justificar en razn de las caractersticas especiales del proceso de toma de decisiones del gobierno. [] Es evidente que un clculo de costo-beneficio encaminado a la seleccin de una alternativa ptima, presupone que el responsable de la toma de decisiones tenga libertad plena para disponer de los diferentes factores de la produccin en la forma que considere ms ventajosa. En efecto, cuando una determinada combinacin de insumos ha sido establecida de antemano, la bsqueda de soluciones ptimas pierde todo sentido [] en la administracin pblica, sin embargo, la posibilidad de sustituir un insumo por otro con el fin de aprovechar nuevas oportunidades y circunstancias particulares est severamente limitada por los requerimientos de la responsabilidad fiscal. [] sigue siendo cierto que [] los servicios que prestan la administracin pblica no pueden, en la mayora de los casos, valorarse a partir de los mismos parmetros objetivos con que se evalan los bienes y servicios que se venden en el mercado.

c. Cuasi mercados

La Nueva Gestin Pblica (NGP) considera la satisfaccin individual self satisfaction

(Etzioni) como sustituto del bien comn en trminos de costo-beneficio. Semejante

concepcin fomenta el trnsito de ciudadano a cliente y de servidor pblico a

gerente, es un proceso que conlleva como riesgos, el concebir las polticas

gubernamentales como proyectos econmicos que a travs de la aplicacin de

recursos se asignen satisfactores a ciertas necesidades previamente

parametrizadas. Esto coloca el acento en los impactos econmicos medibles y no

as en los efectos sociales y ambientales que requieren de anlisis y mtricas

mucho ms complejas. Los rasgos de apertura que podemos destacar sin embargo

en esta NGP son los concernientes al manejo de los recursos pblicos a travs de

36 Cuadrado Roura, Juan R. (Compilador). (1997), El marco de la poltica econmica: de la economa de mercado a

las economas mixtas. En: Introduccin a la poltica econmica. Pp. 55.

P g i n a | 21

21 Omar E. Manrquez

organizaciones mixtas en una continua bsqueda de eficiencia, innovacin y

competitividad estatal. Ahora las empresas encargadas de realizar obra pblica

pueden ser de propiedad pblica privadas o mixtas: proyectos de obra pblica con

participacin del sector pblico y privado, la llamada subrogacin propuesta bajo el

nombre de maquila de refinacin en la iniciativa de reforma energtica. El

publicness puede reconfigurar as la definicin de lo pblico.

d. Anlisis costo-beneficio.

Una vez considerados el contexto histrico y el debate en torno a la eleccin

de Hidalgo como sede de la refinera, conviene tener un acercamiento al proceso de

eleccin de tal alternativa que justific la decisin del desarrollo del proyecto en

dicho lugar; para as poder argumentar el anlisis respecto de esta poltica de

desarrollo. Cabe sealar que la toma de decisin ha sido muy cuestionada, como

hemos visto, pero adems, hay instrumentos estratgicos de toma de decisin y

gestin de la poltica que debido a su ausencia representan graves riesgos en la

implementacin del proyecto.

e. Factibilidad o sustentabilidad.

El Director de Pemex, Jesus R. Heroles, al presentar el proyecto plante que la

decisin se tomo en base al anlisis de elementos que dieron factibilidad al mismo.

Mxico construy su ltima refinera en 1979. Adems, en 1991 se cerr la de Azcapotzalco. Esto ha mantenido su oferta de refinados prcticamente constante. []. En contraste, entre 1980 y 2008 la demanda de gasolinas ha venido creciendo a una tasa anual promedio de 3.4%. [] Como resultado, en 2008 las importaciones de gasolinas alcanzaron 340 mil barriles diarios 42.5% del consumo nacional. Esto represent una erogacin de 14 mil 400 millones de dlares en 2008. [] Para hacer frente a esta situacin, se construir una nueva refinera de ltima

generacin, en trminos tcnicos, tecnolgicos y de impacto ambiental.37

37 PEMEX, (2009), Cmo tom PEMEX la decisin de la localizacin de la nueva Refinera Una secuencia de

eventos, Abril 14, 2009.

22 | P g i n a


Sin embargo, al estar presentes en el desarrollo de la construccin y arranque

elementos que distorsionan y generan incertidumbre, tales como las asimetras de

informacin en el mercado de energticos, las fallas de transparencia38 o la

ineficiencia en la produccin de los entes pblicos, veremos que dicho proyecto

padece de una sustentabilidad voltil.

Como parte [] programa de infraestructura en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) para 2008 qued establecido que Petrleos Mexicanos deba elaborar y enviar a la Cmara de Diputados a ms tardar el 30 de julio de 2008, un estudio de viabilidad y pre-factibilidad para determinar la necesidad de construir una nueva refinera. [] el 30 de julio de 2008 PEMEX present al Congreso de la Unin el Estudio de viabilidad para construir una nueva refinera en Mxico. Dicho [anlisis costo-beneficio] consider nueve potenciales localizaciones tomando [diversos] criterios.

1.- Identificar el conjunto de proyectos posibles.39

Campeche, Campeche Cadereyta, Nuevo Len Dos Bocas, Tabasco

La Cangrejera/Mintitlan3, Veracruz Lzaro Crdenas, Michoacn Manzanillo, Colima

Salina Cruz, Oaxaca Tula, Hidalgo Tuxpan, Veracruz

Al ser un estudio preliminar, se determin evaluar la rentabilidad de cada una de las potenciales localizaciones por separado. No se incluy una evaluacin de los beneficios potenciales del aprovechamiento de residuales, ni el contexto de la modernizacin integral del Sistema Nacional de Refinacin. [] Los resultados de la evaluacin de rentabilidad en el estudio del 2008 fueron los siguientes:

2.- Identificar todas las consecuencias de esas posibilidades.40

Tabla: Rentabilidad esperada de nueve localizaciones individuales, jul io 2008. (Pemex 2009)

38 Arellano, G., David, (2007), Fallas de transparencia: hacia una incorporacin efectiva de las polticas de

transparencia en las organizaciones pblicas en: Convergencia, septiembre-diciembre, ao 14 nmero 45,Pp. 31-46 39

Stiglitz, Josep, (1995). La economa del sector pblico, pp. 294. 40

bid.

P g i n a | 23

23 Omar E. Manrquez

3.- Asignar un valor a cada uno de los factores y productos.

4.- Sumar los costos y los beneficios para hallar la rentabilidad. 41

de las nueve alternativas evaluadas por separado, Tula result la ms rentable con un mil 965 mdd seguida muy de cerca por Tuxpan con mil 898 mdd. [] Una vez concluidos los eventos pblicos, se incorpor toda la informacin de los 10 estados interesados (Hidalgo, Guanajuato, Oaxaca, Veracruz, Tlaxcala, Puebla, Michoacn, Campeche, Tabasco y Tamaulipas) en el esquema metodolgico general y se procedi a calcular la rentabilidad de cada una de las alternativas en lo individual.

Despus de esta ponderacin se evaluaron los costes y los beneficios en diferentes

fechas. El procedimiento que fue usado es el del valor actual descontado o segn

Pemex, Valor Presente Neto (VPN), resultando que:

Tabla: Capacidad de destilacin de 300 Mbd de crudo tipo Maya, evaluadas suponiendo la reconfiguracin de Salamanca.(Pemex 2009)

41 Stiglitz, Op. Cit., 284-286.

El valor presente neto (VPN) es el valor presente de todos los flujos del proyecto (positivos y negativos) relevantes

en la evaluacin del proyecto. Para comparar flujos de costos y beneficios que ocurren en distintos momentos, se deben llevar todos a su valor en una misma fecha, ya sea al principio de la evaluacin, al final o una fecha intermedia; consiste en determinar la equivalencia, en el presente, de los flujos de efectivos futuros que genera un proyecto y compararla con el desembolso inicial. Pemex, Op. Cit.

24 | P g i n a


Segn Pemex, algunos de los criterios incorporados al modelo de evaluacin

de rentabilidad fueron:

El tipo de tecnologa

para el proyecto,

La configuracin

de las plantas,

El tamao de la nueva refinera,

La distancia a las fuentes de crudo,

La distancia a las zonas de consumo,

La disponibilidad

de materia prima,

La calidad del crudo disponible,

El anlisis geogrfico,

El anlisis ambiental,

El anlisis social de campo,

La infraestructura existente

(carretera, ductos, refinacin),

El aprovechamiento

existente de residuales,

El costo de los terrenos, entre otros

La eficiencia operativa con la que se planea

operar la infraestructura,

Tras la evaluacin por aprovechamiento de residuales la rentabilidad de los

proyectos se modifica sustancialmente al capturar las economas de escala de un

proyecto integral, lo que genera rentabilidades adicionales del orden de mil millones

de dlares de VPN en promedio, sobre refineras sin integracin.[] Basta

comparar los VPN de Tula y Salina Cruz en julio de 2008 y abril de 2009 para

corroborar el sustancial incremento que sufre al incorporar el aprovechamiento de

residuales.42

Tabla: Rentabilidad esperada de dos portafolios de proyectos, abril 2009.

42 Aprovechamiento de residuales se refiere a la posibilidad de reutilizar el combustleo, un subproducto

del proceso de refinacin del crudo, en un nuevo proceso de refinacin. Este proceso slo es posible en localizaciones donde exista cercana con infraestructura previa de refinacin; permite abaratar el costo de la materia prima mediante la sustitucin de crudo por residuales, generar economas de escala y aumentar la disponibilidad de crudo para exportacin. Pemex, Op. Cit.

P g i n a | 25

25 Omar E. Manrquez

(Pemex 2009). el valor presente neto del portafolio 1 es superior en casi 700 millones de dlares que la mejor opcin del anlisis individual de la tabla 3. [] El anlisis pormenorizado realizado por Petrleos Mexicanos muestra que la nueva capacidad de refinacin (nueva refinera) debe localizarse cerca de las regiones de consumo de petrolferos, esto es, en el altiplano del pas.

De esta manera, en Pemex se elega a Hidalgo como alternativa; y segn los tres

objetivos: cobertura de demanda creciente de refinados, cumplimiento de

normatividad ambiental aplicable y de la normatividad de seguridad industrial43, la

decisin se justificaba con el ACB. La eleccin de esta poltica en base a este

argumento da evidencia de la nula ponderacin, y por tanto responsabilidad, para

con los pasivos ambientales44 y la deuda ecolgica de Pemex con la regin.

f. Efectos Ambientales.

La poltica gubernamental no va encaminada hacia la reduccin del consumo de

energticos o la rehabilitacin de ecosistemas por consecuencia de anteriores y

prximos impactos pasivos ambientales. Se proyecta, mas bien, abastecer la

demanda de petrolferos refinados, -en un mercado que posiblemente tenga sobre

abasto-; por lo que la secretaria de Energa, Georgina Kessel, insiste en la

necesidad de construir otra refinera.45 Sin embargo, los costos ambientales deben

43 Vargas, Pablo, Op. Cit.

44 Para un conocimiento ms amplio respecto al concepto de los pasivos ambientales y el enfoque de la economa

ecolgica lase: Martnez-Alier. Joan. (2008). Conflictos ecolgicos y justicia ambiental En el Especial, numero 103, 2008. Pp.11-27. 45

Cruz, No, (2010), Estrategia no busca ahorrar combustible. El universal, en lnea, lunes 26 de abril de 2020.

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armonizarse con reducciones en el consumo de hidrocarburos y una mayor

participacin de las fuentes renovables de energa, sobre todo en el transporte46

En diversos campos puede haber distintos indicadores de la presin ambiental. Por ejemplo la prdida de biodiversidad o la presencia excesiva de nitrgeno en los acuferos, son indicadores relevantes para las ciudades. Hay centenares de indicadores posibles. Hay tambin ndices [] como el que mide la calidad ambiental del aire en la ciudad de Mxico y que ha logrado pasar de la estadstica a

la poltica pblica.47

g. Economa y poltica ambiental.

La economa y la ciencia poltica son disciplinas que por un lado analizan la

interrelacin entre variables; ya que a partir del estudio de estas relaciones, es

posible identificar estrategias para hacer coincidir los objetivos del desarrollo

econmico con el cuidado del medio ambiente. Por otro lado, la economa provee

herramientas de poltica que son cada vez ms reconocidas por los tomadores de

decisin por su utilidad. Los impuestos ambientales, los pagos, los bonos

intercambiables, han demostrado su capacidad para cambiar el comportamiento de

[actores] hacia conductas ms sustentables.

[Existen por ejemplo] tres grandes vertientes de la reflexin de la ciencia poltica y economa aplicada a la gestin de los recursos naturales.: 1) la valoracin econmica, 2) la modelacin de decisiones de productores y consumidores y 3) el anlisis institucional [] La valoracin econmica [] requiere el clculo de la demanda de diferentes mercados, y a partir de cuyos estudios es posible hacer propuesta de poltica que resulte muy til para la conservacin de los recursos. [] el valor de un proyecto y compararlo con el valor de otro proyecto

48

Los anlisis econmicos ACB etc., en todo caso, son herramientas para valorar

monetariamente los resultados de proyectos, los cuales debern ser enfrentados

con anlisis de impacto ambiental y una estrategia ambiental social, por ello, no

puede ser la valoracin monetaria un criterio suficiente de la fact ibilidad de la

46 Jimnez, Roberto, (2010), Para qu queremos la nueva refinera?, CNN en expansin, en lnea, 16 de julio de 2010. Disponible: http://blogs.cnnexpansion.com/el-pozo-de-los-deseos/. 47

Martnez-Alier, Joan, (2005), Los conflictos ecolgico-distributivos y los indicadores de sustentabilidad, en Ecologa social, publicado en Rebelin, en el sitio: www.rebelion.org. Pp. 1-11. 48

Instituto Nacional de Ecologa. (2006), La investigacin ambiental para la toma de decisiones. Instituto Nacional de Ecologa. 2001-2006. Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales INE. pp. 195-201.

P g i n a | 27

27 Omar E. Manrquez

poltica, seria determinista e insustentable.49

El valor econmico total de un recurso se divide en 2 clases: valor activo: por sus usos directo, indirecto y futuro; y valor pasivo -de no uso-: herencia, altruismo, eco centrismo. La anterior tcnica del valor econmico total se emplea en la determinacin de prdida de valor de recursos naturales. Otra tcnica es la de costo reparacin es adecuado para la determinacin de los criterios de compensacin en las manifestaciones de impacto ambien tal. [] en muchos casos no es posible cuantificar el monto de la perdida en trminos monetarios. 50

VI. Conclusiones.

Uno de los procesos ms complejos en la toma de decisiones, es la

evaluacin del costo beneficio de los grandes proyectos de desarrollo y de sus

criterios de anlisis. En el caso de las industrias extractivas, y en especial, de

explotacin de hidrocarburos, cobran mayor relevancia debido a los impactos

alrededor de los procesos de exploracin, explotacin y transformacin de los

recursos. Los proyectos de industrializacin, como paradigmas de desarrollo,

conllevan inercias y lecciones que deben valorarse adecuadamente, con el fin de

superar malas experiencias.

En este sentido, lo decisores del proyecto de la Refinera Bicentenario

debieron integrar los costos sociales y ambientales, en la construccin de un

anlisis fundado en la lgica; si no deseaban repetir viejos paradigmas

deterministas que ya han fracasado e impactado negativamente en el pasado, cuya

especfica referencia es el caso de la refinera en Hidalgo construida en los aos

70.

No obstante, el desarrollo de la refinera se enmarca dentro de la poltica sub-

continental de seguridad energtica de los Estados Unidos y de los circuitos

geopolticos del TLC y la Cuenca del Pacifico. La cual, retoma el paradigma del polo

49 Por ejemplo, el valor de una ballena, debe contabilizarse a fin de justificar su conservacin como ser viviente, ella

tiene un 1) valor de uso: observacin cientfica, turstica para uso de sus miembros y carnes al matarla. 2) y un valor de no uso: el simple valor de su existencia, atribuido la sociedad 50

Instituto Nacional de Ecologa. bidem.

28 | P g i n a


de desarrollo, que genera un enclave para la inversin masiva de capital, acorde a

las necesidades del proyecto, no de las localidades que le albergan. Dicho enclave

econmico genera un sistema de relaciones socio econmicas y polticas ajenas a

las prioridades de desarrollo regional. La explotacin del recurso bajo la lgica del

mercado y la mxima ganancia a corto plazo, deja de lado el aspecto ambiental. Los

impactos por la migracin masiva de trabajadores generaron en el pasado proyecto,

distorsiones en los precios al consumidor de las localidades; debido a la alta

demanda de estos y otros bienes, como el suelo, alquiler de vivienda, transporte y

los servicios de salud y agua marcadamente- los mismos se encarecen. El empleo

que se gener para el habitante de la regin fue escaso y no especializado debido a

que se contrat mano de obra calificada que provena de otras regiones. Lo que

distorsiono aun ms el desarrollo de la economa regional y la de las localidades. el

sueo de irradiar el desarrollo regional a travs del empleo no se concreto . Por otro

lado, las enfermedades respiratotias, los riegos industriales, la contaminacin del

aire, ros, suelo frtil y mantos se han acrecentado constantemente.51

Recordemos que la regin de Tula Tepeji y Vito-Apasco, desde 1976 se han

declarado como zona de desastre ambiental, y en 2002, como la rfegion mas

contaminada, respecivemente. Debido a la existencia de la Refinera Hidalgo, las

Caleras, los Cementos de Apaxco. La llegada de la industria cementera fornea

(1880-1929) y nacionalizada (1930-1970), el destino de las aguas residuales

negras- para riego y desarrollo agrcola y la instalacin de la refinera Miguel

Hidalgo y la termoelctrica de la Comisin Federal de Electricidad (CFE) han

derivado en esta situacin, en la que los pasivos ambientales y la deuda ecolgica52

de Pemex para con Hidalgo es incuantificable. Ms sorprendente an es que el

ACB no fue acompaado de anlisis sensibles a esta situacin, mismo que adems

de no tener una estrategia de compensacin y reparacin clara en el proyecto, se

suma al factor social. El mismo ha sido menospreciado, pues en todo el diseo del

51 Vargas, Pablo. (2010), Nuevo mega proyecto en Mxico: La refinera de Pemex 1972 -2009, los viejos paradigmas

de desarrollo. 52

Martinez-Alier, (2005), Op.Cit.

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29 Omar E. Manrquez

proyecto no se da valor monetario o siquiera simblico a las resistencias albergadas

en la poblacin debido a los costos ambientales y sociales infringidos por el anterior

proyecto. Inconformidades que ya son visibles en el incipiente desarrollo de este

proyecto.53

El anlisis costo-beneficio del proyecto estuvo en funcin de su ubicacin

cercana a la capital del pas, y no en funcin de la articulacin economica regional;

por ello su carcter centralista. Elegir la sede Veracruz, representaba impulsar

electoralmente a Fidel Herrera Beltrn, pero si la decisin en cuanto al anlisis de

costo-beneficio es cuestionable, que se puede decir respecto al costo de

oportunidades. Veracruz tiene una infraestructura carretera, privilegiada y otros

factores que le brindaron ventajas competitivas respecto a otros criterios de

anlisis.

La instrumentacin de los mtodos de anlisis de costo beneficio y costo

beneficios social, de transparencia informativa y el foro de gobernantes, tuvieron

fines de legitimacin. La poltica de creacin de nueva infraestructura para

refinacin llega muy tarde y en mal momento, cuando su viabilidad tcnica es

cuestionable, hay incertidumbre en sus ventajas comparativas a largo plazo, las

fallas de gobierno por la discrecionalidad en las relaciones principal agente, fallas

de transparencia, e ineficiencia en la produccin son cotidianas y severas.

Por lo tanto, se deben tener nuevos enfoques con perspectivas ms

complejas y menos deterministas que las economtricas, que dejan a un lado la

importancia de la composicin social y los factores polticos locales o

internacionales en la conformacin de las polticas de gestin de riquezas; que al

53 http://eleconomista.com.mx/notas-online/politica/2009/04/14/eleccion-tula-nueva-refineria-genera-descontento

http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2010/08/18/un-pueblo-a-cambio-de-una-refineria/ http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2009/06/01/ecologico-obstaculo-de-la-nueva-refineria/ http://voluntariosgreenpeacedf.blogspot.com/2010/02/un-paisaje-gris-que-enferma.html

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final determinan la viabilidad de los cambios estructurales.

Es necesario y urgente hacer este balance, puesto que los intercambios

actuales, asignan costos irreales o falsos a los recursos naturales y productos

obtenidos de la explotacin de la tierra. Es regla general que los impactos negativos

tales como la deforestacin, polucin, desertificacin, esterilizacin de la tierra,

precarizacin de las localidades, desarticulacin de ecosistemas, desapariciones de

cadenas enteras de biodiversidad, desnutricin del suelo y del ecosistema natural,

destruccin de economas locales y muchos costes ms, no son ni siquiera

mnimamente incorporados al precios pagado en los procesos de produccin.

Costos totales, que muchas veces rebasan los beneficios obtenidos por los pases

productores o exportadores, trasladan beneficios gratuitos y profundizan al mismo

tiempo, las condiciones adversas de intercambio comercial y de recuperacin

econmica. De tal manera que dichos precios del intercambio no reflejan de

ninguna forma, los impactos sociales ambientales, locales, ni globales.54

La planeacin estratgica e implementacin de una poltica econmica de

desarrollo sustentable, depende en gran medida de la institucionalizacin de su

eficacia y eficiencia; lejos de minimizar al estado, este se debe fortalecer a travs

de mecanismos formales que busquen la profesionalizacin de los servicios

pblicos, la reduccin de la corrupcin y la democratizacin. No debe olvidarse, que

el fortalecimiento de tales prcticas e instituciones va de la mano de una cultura de

libre acceso a la informacin y rendicin de cuentas desde el mbito estatal y

social; la cohesin social en la persecucin de estos objetivos puede acelerar el

proceso. Por otro lado es fundamental en esta concepcin institucional del

desarrollo, la vigilancia y suscripcin justa de los contratos, materia de grandes

controversias.

Finalmente, hemos podido argumentar que el proceso de toma de decisiones

54 Por ejemplo, el petrleo que Mxico exporta a Estados Unidos est infravalorado porque no tiene en

cuenta la contaminacin producida en las zonas de extraccin de bosque tropical hmedo de Tabasco y

Campeche, porque no incorpora un costo adicional a cuenta de sus efectos negativos sobre el cambio

climtico global y porque menosprecia la demanda mexicana futura.

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31 Omar E. Manrquez

ha carecido de elementos de ponderacin fundamentales para una implementacin

de la poltica con mayores mrgenes de certidumbre. Dichas carencias,

atrincheradas en la ideologas economicistas y deterministas o bien, detrs de

cultura de discrecionalidad que impide cambios estructurales de la funcin publica,

se sumara a la incertidumbre que las fallas de mercado de energticos y las propias

turbulencias de la geopoltica regional propinaran al desarrollo del proyecto. Por

ello, la poltica no es sustentable y al ser incrementalista no lograra los efectos para

los cuales fue concebida.

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