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Reciprocity and Cooperative’s Performance. The Example of Mandatory Cooperatives

Panagiota Sergaki, Achilleas Kontogeorgos, Nikolaos Kalogeras, Gert van Dijk

El desarrollo del e-Gobierno en los pequeños municipios de la Comunidad Valenciana (España): más espejo que cristal

Lluís Català Oltra, Clemente Penalva Verdú

Local governments and the communication of demographic decline: who, what and why?

Josefina Syssner, Conrad Siebert

Perception of beneficiaries for efficacy of MGNREGA: a micro level analysis from Kalahandi district of Odisha,

IndiaDharmabrata Mohapatra, Seshadev Suna,

Dukhabandhu Sahoo

Propuesta metodológica para valorar la integración de las mujeres en el medio rural. Ensayo en Aragón (España)

M.ª Luz Hernández Navarro, Alberto Serrano Andrés, Junnyluz Méndez Sánchez

Implications of public purchases from family farming: reflections on the Chilean case

Sofía Boza, Aracely Núñez, María Sol Anigstein, Junior Scheuer, Karen Murillo

Geoturismo y acción participativa: Estrategia de conservación del patrimonio geológico en el distrito minero de Tlalpujahua-El Oro, México

Laeticia-Azucena García-Sánchez, Ilia Alvarado-Sizzo, José Luis Palacio-Prieto

n o. 2 9 / junio 2020 CENTRO DE ESTUDIOS SOBRE LA DESPOBLACIÓN Y DESARROLLO DE ÁREAS RURALES

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agerRevista de Estudios sobre Despoblación y Desarrollo RuralJournal of Depopulation and Rural Development Studies

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ISSN: 1578-7168e-ISSN: 2340-4655

Depósito Legal: Z-3179-2001

Este número de AGER ha contado con una “Ayuda a la edición de revistas científicas”, por parte del Vicerrectorado de Investigación de la Universidad de Zaragoza.

Reciprocity and Cooperative’s Performance. The

Example of Mandatory Greek CooperativesPanagiota Sergaki, Achilleas Kontogeorgos, Nikolaos Kalogeras andGert van Dijk

El desarrollo del e-Gobierno en los pequeños munici-

pios de la Comunidad Valenciana (España): más

espejo que cristalLluís Català Oltra y Clemente Penalva Verdú

Local governments and the communication of demo-

graphic decline in Sweden and Germany: who, what

and why? Josefina Syssner and Conrad Siebert

Perception of beneficiaries for efficacy of MGNREGA:

a micro level analysis from Kalahandi district of

Odisha, IndiaDharmabrata Mohapatra, Seshadev Suna and Dukhabandhu Sahoo

Propuesta metodológica para valorar la integración

de las mujeres en el medio rural. Ensayo en Aragón

(España)M.ª Luz Hernández Navarro, Alberto Serrano Andrés y JunnyluzMéndez Sánchez

Implications of public purchases from family far-

ming: reflections on the Chilean caseSofía Boza, Aracely Núñez, María Sol Anigstein, Junior Scheuer yKaren Murillo

Geoturismo y acción participativa: Estrategia de con-

servación del patrimonio geológico en el distrito

minero de Tlalpujahua-El Oro, MéxicoLaeticia-Azucena García-Sánchez, Ilia Alvarado-Sizzo y José LuisPalacio-Prieto

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Sumario

Reciprocity and Cooperative’s

Performance.

The Example of Mandatory Greek

Cooperatives

Panagiota Sergaki (*), Achilleas Kontogeorgos (**),Nikolaos Kalogeras (***), Gert van Dijk (****)

(*) Aristotle University of Thessaloniki, Greece(**) University of Patras, Greece

(***) Wageningen University & Research and Zuyd University, TheNetherlands

(****) Nyenrode Business University, Breukelen, The Netherlands

DOI: 10.4422/ager.2020.04

Páginas: 7-38


Reciprocity and cooperative performance. The example of Mandatory Greek Cooperatives

Highlights:

1. Agricultural cooperatives by adding value to agricultural production and empowering ruralsmallholders, they play an important role in rural development.

2. The lack of reciprocity avails the existence of free riders with opportunistic behavior inagricultural cooperatives.

3. The higher degree of relational governance in mandatory cooperatives benefits in high degreethe recognition and exploitation of the members' opportunities to improve their financialsituation.

4. Reciprocity is a very important element in relational governance which contributes to membercommitment and leads mandatory cooperatives to higher performance levels.

Abstract: Reciprocity is a powerful determinant of human behaviour in social exchange situationswhere mutual reinforcement exists between two parties. Consequently, it is supposed to be one of thefundamental resources of cooperatives. Mandatory Cooperatives is a special category of cooperatives that ischaracterized by a higher degree of reciprocal behaviour among members than traditional cooperatives. Thispaper examines the differences in financial level of these two categories (mandatory cooperatives versustraditional agricultural cooperatives) with the help of a financial approach, which is based on panel dataanalysis techniques. Several notions and concepts forming the financial engineering methodologicalframework are adopted for the design of this approach. The results reveal that reciprocity is a very importantelement that leads cooperatives to higher performance levels.

Keywords: Reciprocity, Mandatory Cooperatives, Traditional Cooperatives, Performance.

Reciprocidad y desempeño cooperativo: el ejemplo de las cooperativas agrícolas obligatorias griegas

Ideas clave:

1. Las cooperativas agrarias desempeñan un papel importante en el desarrollo rural añadiendovalor a la producción agrícola y empoderando a los pequeños agricultores rurales.

2. La falta de reciprocidad deriva en la existencia de autónomos y/o empresas concomportamiento oportunista en las cooperativas agrarias.

3. El mayor grado de gobernanza relacional en las “cooperativas obligatorias” beneficia elreconocimiento y la explotación de las oportunidades de los miembros para mejorar susituación financiera.

4. La reciprocidad es un elemento importante en la gobernanza relacional que contribuye alcompromiso de los miembros y lleva a las “cooperativas obligatorias” a un nivel superior derendimiento.

Resumen: La reciprocidad es un determinante poderoso del comportamiento humano ensituaciones de intercambio social en las que existe un refuerzo mutuo entre dos partes. Por tanto, esta esconsiderada como uno de los recursos fundamentales de las cooperativas. Las cooperativas ‘obligatorias’ sonuna categoría especial de cooperativas que se caracteriza por un mayor grado de comportamiento recíprocoentre sus miembros que las cooperativas tradicionales. En este trabajo se examinan las diferencias entreambos tipos de cooperativas desde un punto de vista financiero, basado en técnicas de análisis de datos depanel. Para ello, se han adoptado varias nociones y conceptos que forman el marco metodológico de laingeniería financiera. Los resultados revelan que la reciprocidad es un elemento muy importante que llevaa las cooperativas a niveles de rendimiento más altos.

Palabras clave: Reciprocidad, cooperativas agrícolas obligatorias, cooperativas tradicionales,rendimientos.

Received: 22th of June, 20181st revised version: 24th of March, 2019

Accepted for its publication: 10th April, 2019

How to cite this paper: Sergaki, P., Kontogeorgos, A., Kalogeras, N., and Van Dijk, G. (2020). Reciprocity andCooperative’s Performance. The Example of Mandatory Greek Cooperatives. AGER: Revista de Estudios sobreDespoblación y Desarrollo Rural (Journal of Depopulation and Rural Development Studies), (29), 7-38.https://doi.org/10.4422/ager.2020.04

P. Sergaki. ORCID 0000-0003-1717-7091. E-mail: [email protected]. Kontogeorgos. ORCID 0000-0002-4186-0379. E-mail [email protected]. Kalogeras. ORCID 0000-0002-3987-3971. E-mail: [email protected]. van Dijk. ORCID 0000-0001-8916-6231. E-mail: [email protected]

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Reciprocity and Cooperative’s Performance. The Example of Mandatory Greek Cooperatives

1. Introduction

Cooperatives, according to international labour organization, can play a majorself-help role for rural development. Especially agriculture cooperatives can providestrong economic benefits to farmers, through sharing and pooling of resources,improved access to markets, higher returns for their products and strengthenedbargaining position. Cooperatives improve member livelihoods and local re-investments, support rural development as well as the viability of rural communities.Moreover, agricultural cooperatives can also address the social protection needs oftheir members, thereby reducing farmers’ vulnerability, particularly in times of crisis,and prevent them from falling into poverty (Chambo, 2009). Agricultural cooperatives,in order to achieve these benefits are based on mutual trust and reciprocal behaviour.

Reciprocal behaviour refers to those actions in which someone chooses tosustain a cost for the benefit of someone else in hopes of this behaviour beingreciprocated in the future (Fitzgerald, 2011; Price and van Gugt, 2014). According tothe behavioural economics theory, reciprocity is supposed to be a very strongdeterminant of human behaviour in collective actions as it facilitates people to ensuremutual and continuous benefits joining in a team (Gouldner, 1960; Chen, Chao andTjosvold, 2010; van Dijk, Sergaki and Baourakis, 2019). Some of these benefits refer tothe member well-being (e.g. information flow, exchange of experiences, lowertransaction costs) and some other to the group well-being (economic motives,

member commitment, vivid participation, etc.). In the agri-food sector, the emergenceof several local networks or collective actions among farmers that rely on reciprocalbehaviour in the recent years, highlight the importance of several attributes of socialcapital for the successful cooperation (Chiffoleau and Touzard, 2014). Beckie, Kennedyand Wittman (2012) also demonstrate the importance of building trust and reciprocityamong stakeholders situated at several places along the supply chain. Social capital isassumed to be a new production factor alongside the traditional ones of physical andhuman capital (Chloupkova, Svendsen and Svendsen, 2003).

Therefore, reciprocity, as a principal component of social capital and necessarycondition for improving organizational efficiency and member well-being, it is apowerful weapon for the enforcement of every collective action norm, likeagricultural cooperatives (Fehr and Fischbacher, 2003; Valentinov, 2004). Historically,reciprocal behaviour and trust –both increase social capital– have been crucialelements by which small farmers have survived (Chloupkova et al., 2003). Hogeland(2006) declares that the norms of reciprocity and trust is the most significant asset ofcooperatives in comparison to investor-owned firms (IOF). Vanni, in a recent work(2014), expanding Hogeland conclusions, declares that it is complicated to measureempirically the benefits that come from the reciprocal behaviour of members as it isa multidimensional phenomenon relating economic, social and institutional factors.Palmatier, Dant, Grewal and Evans (2006) claimed that reciprocity explains thepositive effect of relationship investment on seller performance.

Mandatory cooperative (MC) is a “compulsory horizontal marketing organizationfor primary and processed natural products operating under government delegatedauthority” (Forbes, 1982, p. 2) that is characterized by a higher degree of reciprocalbehaviour among members than traditional cooperatives. This differentiation stemsfrom the fact that in a MC the members- producers are obliged by law to distributetheir products through the MC mainly for collective promotion reasons that is toensure a better market price (Veeman, 1987). The repeated interactions amongmembers in such a norm seems to favour the development of mechanisms ofreciprocity (Baldassarri, 2015). Iliopoulos and Theodorakopoulou (2014) declare thatMCs “… represent a public policy response to the strongly held belief of farmers thatthey could raise their incomes by producer-controlled statutory marketinginstitutions…”. In Greece, there exist six MCs aiming at protecting certain productswith oligopolistic characteristics. They have plenty of commons with the commoditymarketing boards which exist mainly in Canada, USA, UK, Australia and NewZealand.

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On the other hand, an agricultural cooperative is characterized as traditionalwhen membership is voluntary and its residual claimant rights are distributedexclusively to farmer-members on the basis of patronage volume. Residual controlrights are distributed only to members who make all decisions on the basis of the‘one-member, one-vote’ principle (Chaddad and Cook, 2004). The main benefits ofMCs in comparison to traditional agricultural cooperatives are related to the efficientconfrontation of the free-riding issues, the improvement of members’ positioning inthe food supply chains as well as the control of the product supply (Iliopoulos andTheodorakopoulou, 2014) and the market price (Tamilia and Charlebois, 2007). Inaddition, MCs achieve a satisfactory producer price with the help of measures thatincrease the price to consumers (marketing issues and supply control) (Wood, 1967).It has been proven that prices for agricultural products not managed by mandatorycooperatives can rise and fall irrationally. Thus, MCs, by protecting the producers’income, as well as increasing members’ wellbeing could enhance reciprocity amongtheir members.

This paper is based on the empirical study of financial data from 36 agriculturalcooperatives and five (5) MC operating in Greece for the period 2002- 2008. Thedataset stops at that time on purpose, as from 2009 the severe economic crisis ofGreece could distort our main question analysis. The paper has the followingobjectives: First, it presents a comprehensive definition and operationalization ofmember’s reciprocity that can be applied to both MC and traditional agriculturalcooperatives. Second, it reviews the factors that determine members’ reciprocity tocooperatives and examines in theoretical level the effect of reciprocity inorganizational level. Third, it argues on how reciprocity may help cooperatives tosurpass financial and performance problems. Finally, it examines with the help ofempirical data the differences in economic performance among traditional andmandatory cooperatives.

This study contributes to the research on the impact of reciprocal behaviour incooperative’s performance in several aspects. First, the use of data from a Europeancountry, namely Greece, constitutes a contrasting example that projects a viewbeyond the Canadian context, which dominates the literature. Second, the foodsector, from which the sampled traditional cooperatives and MCs are selected, is ofvital importance for the Greek economy. Third, agricultural cooperatives, despite theirsmall share (in absolute figures) in the food sector, represent the interest of animportant portion of Greek producers and have long history in Greece. Finally, despitethe fact that MCs constitute a particular form of agricultural cooperatives in Greece,

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which is rare in Europe, very few scientists have investigated their role for theirmembers and for society.

More specifically in Greece, Vavritsa (2010) compares in economic termsagricultural cooperatives and MC where reciprocity level tends to be higher. Morerecently, Iliopoulos and Theodorakopoulou (2014) address the issue of how theinstitutional environment affects agricultural cooperatives’ ability to address the free-rider problem. They argue firstly that cooperatives can work successfully without itsmandatory status and secondly that public policy support measures are moreimportant determinants of cooperative success than its institutional shape.

The paper is divided into five major sections. After the introductory section, wepresent the research framework. In the third section the methodology used ispresented whereas the next section deals with the analysis and results. The finalsection concludes with implications for academic research and practitioners.

2. Literature review

2.1. Defining reciprocal behaviour

Reciprocity is observed empirically by the perpetual exchanges of goodsbetween the individuals and groups in a society mainly because people attempt toachieve mutual benefits through their participation in teams and socioeconomicgroups over their life cycle (Nahapiet and Ghoshal, 1998; Chen et al., 2010). Forexample, Trivette (2016) imposes that local food participants build reciprocity aimingat the mitigation of the challenges imposed by the conventional system. According toMauss (1969)

it is precisely the reciprocity observed in the innumerable exchanges of goods ina society that –at an overall level– knits the society together in every aspect,producing trust, solidarity, commitment on the one hand and strong economicties on the other.

Building on Mauss’ explicit notion, reciprocal relations are fundamental for theenforcement of collective action norm. The lack of reciprocal behaviour among

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individuals in a social norm greatly reduces the likelihood of successful cooperation(Fowler and Christakis, 2010). Following notions from behavioural economics theory(e.g., Kahan, 2002), this happens because the greater is the member’s reciprocalbehaviour, the greater is the incentive to cooperate with other members as well as toenhance the sustainability of the cooperative (Fowler and Christakis, 2010).

Behavioural economic theory clearly explains what differentiates collectiveactions among members that exhibit a “reciprocal” behaviour and collective actionsamong “conventional” members.

Table 1.Comparing the two theories of collective action

Conventional theory Reciprocity theoryAgents Wealth maximizers Emotional/moral reciprocators

Collective behaviour Unique equilibrium Multiple equilibria

Promoting cooperation Incentives Trust

Variability of preferences Homogeneous HeterogeneousSource: Kahan (2002).

According to the conventional theory, the agents (i.e., members) act as wealthmaximisers. They tend to free ride and refuse to contribute to collectivegoods/services. That is, collective behaviour implies that in order to avoid free-riding,a dominant strategy which predicts a single collective behavioural equilibrium (e.g.,universal non-cooperation) has to be adopted. In promoting cooperation,conventional theory suggests the use of incentives (either rewards or punishments) asa solution to collective actions problems. Finally, regarding the variability ofpreferences across members, this theory indicates that the disposition to free ride incollective action settings is relatively homogeneous.

Reciprocity theory postulates that the members are moral and emotionalreciprocators. They substantially account for the opinion of others and contribute theirfair share to ensure the cooperative benefits (Bijman, Cechin and Pascussi, 2013). Yet, ifthey may perceive the existence of free-riders, they easily hold back to avoid feelingexploited (Kahan, 2002). In collective behaviour, members similarly tend to contribute ifthey believe that the other members do the same thing or change into free-riders in

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case the other members intend to free-ride. Regarding the policy prescriptions,reciprocity theory suggests an alternative policy, the “promotion of trust”. Finally,regarding the variability of preferences, reciprocity theory argues that the disposition tocooperate varies due to members’ heterogeneous characteristics (e.g., size), perceptionsand attitudes (Kalogeras, Pennings, van Dijk and van der Lans, 2007).

2.2. Cooperative’s & member’s well-being

Psychological distance issue, as a measure of the closeness between players ina strategic interaction, has been acknowledged to have a profound influence onindividual decisions. Thus, reciprocity is a crucial element for the successfulcooperation of members in a collective norm. This happens because reciprocity can bedeveloped progressively in commitment and trust, contributing to cooperative’s well-being (Bijman and Verhees, 2011; Didier, Henninger and Akremi, 2012). Moreover,researches using the Prisoner’s Dilemma task found that people were more likely tocooperate and reciprocate with in-group members than out-group members becausethey have identified increased trust (Tajfel, 1982; Gummerum, Takezawa and Keller,2009; Fitzgerald, 2011).

However, sometimes, while initially the members’ commitment is high, later onit tends to fed away (Gulati and Singh, 1998; White and Lui, 2005). This may happendue to the intensity of competition among economic organizations in the food sectoras well as the information asymmetry that usually creates favourable conditions foropportunistic behaviour and low degree of transparency which hinder the marketmechanism. This situation creates high transaction cost (Gulati and Singh, 1998;White and Lui, 2005) especially for small-scale farmers who lack the appropriate sizeof information to correspond to the fast-changing market environment. In such cases,the existence of strong cooperatives based on reciprocal and mutually supportiveactions, is determinative for the members’ viability.

Regarding the positive impact of reciprocity on cooperatives’ well-being, thereare several arguments that support it. Members with high reciprocal behaviour tendto support the cooperative investment plan (because they admit the existence ofmutual benefits). Moreover, they actively participate and therefore present a strongcontrol relationship which results not only in a better financial (or ownership)relationship and lower transaction cost but also in the absence of expensive controlmechanisms (Bijman and Verhees, 2011; Osterberg and Nilsson, 2009). Moreover, it

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reduces the complexity of collective decision-making which remains a challenge tocompetition policies (Menard, 2004). Finally, one of the most notice worthy benefit isthe high willingness of members to provide equity or debt capital to the cooperative(Cook, 1995).

The positive impact of reciprocity on members’ well-being is illustrated by thebelow-mentioned reasons: Firstly, it helps independent but closely related members toreduce their range of activities and concentrate on a few core competencies (Prahaladand Hamel, 1990). Moreover, it reduces transaction cost through diligent flows ofinformation that in turn minimize information asymmetry and mitigate opportunisticbehaviour as well as undertake activities jointly rather than unilaterally (Claro,Hagelaar and Omta, 2003). Furthermore, the creation of a strong cooperative based onreciprocal, preferential, mutually supportive actions may guarantee the appearance ofthe small farmers in the market.

However, it is ascertained by observing the market that the cooperatives havenot managed to develop strong reciprocal behaviour between members andcooperative in many cases especially in southern Europe. Why? Some of the problemsimpeding reciprocal behaviour and giving to the members’ space for opportunisticbehaviour (free-riders) in a cooperative may be: the scarce management capability,the high member heterogeneity, the lack of the appropriate business mentality as wellas the disbelief of the members for the long-term viability of the cooperative.Moreover, the intense introversion and the weakness of communication and commondecision-making that characterizes many cooperatives as well as the disappointmentof the members for the beneficial characteristics of the cooperative block reciprocalbehaviour (Matopoulos, Vlachopoulou and Manthou, 2005; Sergaki, 2010; Cechin,Bijman, Pascussi and Omta, 2013).

2.3. Cooperatives and local development

Agricultural co-operatives (traditional, re-engineered, mandatory, newgeneration, women) established in rural, marginalized, remote areas constituteforms of entrepreneurship that promote local development by several ways. Themost obvious is related to the increase of off farm employment not directly relatedto agricultural holdings and consequently to the formation of salaries in regionswith limited job opportunities. In reality, there are a lot more factors that contributeto that.

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Literature declares that cooperatives in rural areas when they have premiumquality products, original ideas and great dose of enthusiasm and belief for theirproducts, may become a bouncing board for the local development (Iakovidou, 2012).By manufacturing quality food products using local resources (agriculturalproduction, long-lost traditional recipes, family business, farming buildings, etc.) theysatisfy demanding consumers (especially urban dwellers) that search such products inthe countryside. These consumers resist the industrialized, globalized food system andthey are trying to find ways to re-establish their lost relationship with food,agriculture and producers (Anthopoulou, 2010; Partalidou, 2015). They are willing totravel in order to approach local products and this trend offers a valuable opportunitynot only for small local farmers to distribute their produce within a short distance(minimizing food miles) and achieve fair prices but also for the development of ruralareas. Therefore, small cooperatives put their region/village on the map of alternativetourism by demonstrating and advertising their cultural attributes together with theirlocal products contributing to local development. Local products in accordance withthe revival of old local customs, procedures, the creation of footpaths for walk, thebirth of agro touristic enterprises, cooperatives or farms for alternative travelers cancombine a tempting package with great potentials for the economic revival of thecountryside.

Similarly, small local farmers of specialty products in most cases cannotefficiently reach consumers and promote by themselves their products contributing tolocal development because of several market obstacles (for example limited quantitiesor high production/manufacturing cost). Researches indicate that producers ofspecialty products that participate in MC enjoy multiple benefits that also greatlyimprove local development (Vavritsa, 2010). Iliopoulos and Theodorakopoulou (2014,p. 678) found that the members of the mandatory cooperative “Santo Wines” in thesouthern part of Greece face lower risk level

…in the form of wide price swings through controlling a significant part of thesupply and by diversifying its product portfolio to target more than one market,thus creating an indispensable collective good. Further, the cooperative is a keylocal business whose positive performance creates value for a much wider setof stakeholders than its membership. Consequently, most of the island’sinhabitants view Santo as an institution largely ingrained into local businessand social life...

Another very important result of the existence of healthy cooperatives inremote areas is that they contribute to the overall rural revitalization by retaining the

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population in the countryside. The challenge of rural depopulation is a commonattribute of all less-favored regions, especially as the migrating trend of females ismore intense than that of males (Sergaki, Partalidou and Iakovidou, 2015). Smallhealthy cooperatives play a determinative role in keeping the social and ecologicalbalance in the regions with increased level of depopulation by extenuating thedangers of their disorganization (Kizos and Iosifides, 2007).

Cooperatives also contribute to the advance of members’ social status in ruralareas. Their regular contacts with people-customers that have different culturalbackground provide them the opportunity to overpass the limits of their own smallworld, gain knowledge and experience and consequently expand their personalhorizon, serving as a socialization tool with multidimensional benefits for the wholeregion. Their members have a sense of belonging to society, increased level of self-esteem, self-confidence as well as economic independence (Gidarakou, Dimopoulou,Lagogianni and Sotiropoulou, 2008; Iakovidou, 2012).

2.4. Reciprocity in MCS

MC is an institutional hybrid since it combines public and private interests. Itmixes self-regulation mechanisms operated by private partners and a legal frameworksupervising these mechanisms (Royer, Menard and Gouin, 2012). They have dualdimensions: “the hybrid organizational” mode as well as a mix of private interests andpublic monitoring. These roles create increased potentials for market success. SomeMBs’ arrangements include supply management, i.e. “centralized control” over thequantity and/or price of one or more commodity of a specified group of producers toa particular market or markets in a given time period.

Figure 1 presents the aims of Marketing Boards (MB) (the same with MC) toeach part of food chain. Although there exist common goals (as indicated by thearrows) the list includes widely divergent and even contradictory goals between theplayers in the food chain. (Troughton, 1989). The most important remark from Fig 1 isthat MBs create multiple benefits for each participant in the food chain. However, theproducer’s part enjoys the majority of them. Therefore, the members can benefit a lotfrom the existence of healthy and robust agricultural cooperatives. This potentialfavours the cultivation of reciprocal behaviour among members.

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Figure 1.Goals of Marketing Boards and supply chain managementarrangement identified by participant group in the food chain

Producer Agribusiness Government Consumer Maintain increase farm income Greater stability of Producer Price Equitable treatment / Market access Market Efficiency Product Quality Protection from Oligopolies Protection from input competition Safeguard over food supply Self- Sufficient Eliminate surplus Availability and variety of cheap food

strong to moderate interest of other groups

moderate to weak interest of other groups

Source: Adopted from Troughton (1989, p. 368)

MCs constitute a particular form of agricultural cooperatives that succeeds asatisfactory level of reciprocity and mutual dependence among members who areobliged to distribute their products through this type of cooperative. By definition,MCs are systematically oriented towards organizing activities through members’coordination and cooperation (Hiscocks and Bennett, 1974; Troughton, 1989). In manycases, the establishment of a MC is a reaction to situations where middlemen and/ orforeign buyers are perceived to hold monopsonistic power over producers. Hence, therole of the MCs is frequently articulated as being one of organizing producers intomonopolistic agencies with real countervailing power, of reducing inefficiencies dueto unwarranted competition and finally of eliminating the capacity of intermediariesto manipulate margins at the expense of producers and consumers. Therefore, these

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particular market circumstances signify the higher degree of reciprocal behaviouramong members than traditional cooperatives.

2.5. MC Worldwide

MCs as private organizations recognized by the State (state-controlled) thattrade agricultural products, firstly appeared in the beginning of the 20th century onboth developing and developed countries. They can be divided into two maincategories. The first one is the Monopolistic Mandatory Cooperatives that create asingle-commodity seller (found mainly in developed countries). The second one is theMonopsonistic Mandatory Cooperatives that concentrate buyer-side market power inone organization (found mainly in developing countries). The first category wasestablished in order to raise and stabilize farm prices and incomes in acceptable levelsat the expense of consumers through limited supply. The second category wasestablished so as to give the state control to fix official producer prices as well ascapacity to tax agriculture in order to subsidize industrialization. Moreover, MCshandle the strategic food reserves for emergency situations as they have theresponsibility to import food in shortage seasons.

MCs, especially those equipped with supply management powers, stem from aprotectionist vision of farming. To a great extent, they swift farming from competitionand market risk in an innovative way. However, the protection is more and more out-dated in the open economy (Dumais, 2012). The rapid dismantlement of mandatorycooperatives in various countries is perceived as the result of the new economicparadigm promoting the restoration of more active market forces in all sectors of theeconomy. Further down, there are presented the mandatory cooperatives in differentdeveloped countries (and different names).

The American “marketing orders” are initiated by producers and are mostlyfound in the milk, fruits and vegetable industries. Their effectiveness relies on aspecific institutional framework, the Agricultural Marketing Agreement Act of 1937,implemented under the authority of the Secretary of Agriculture. The main objectivesof marketing orders are to stabilize market conditions for producers whileguaranteeing adequate supply of food products to consumers. Their functions fall intothree broad categories: quality control, quantity control and market support(Anderson, 1982). To reach these goals, MCs are allowed to set minimum qualitystandards, control volume marketed, pool prices, and carry out research and

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development activities.

The Canadian “marketing boards” share many characteristics with AmericanMarketing Orders. They can be national, provincial as well as inter-provincial. They areoften classified by marketing functions (i.e. market service tasks that need to beperformed to get products from farms to markets), depending on the function’sinvolvement in the marketing process. The promotional boards may carry out marketresearch, sales promotion, and even impose a levy on producers to carry out suchtasks. They are not involved in marketing operations per se (such as buying and sellingor transactional tasks). They act more like the advertising and promotional arm for theagricultural commodity and are thus involved in primary demand stimulation (butselective demand is possible if the board has specific brands). Such boards as well asmost others are not the ones that give marketing boards their bad reputation, at leastin Canada. Supply management boards are the ones that are most troublesome froma public policy perspective. They control supply by assigning output quotas toindividual producers. Such supply management boards are similar to a cartel and actas a self-regulated monopoly (Loyns, 1980). They control individual producer output,but also entry into the industry and fix prices for buyers.

In Australia, “marketing boards” used import protection and home consumptionprice schemes to stabilize producer prices. They initially received financial supportfrom the state, although such support later declined as the focus of the boardschanged. A number of state and commonwealth-level marketing boards were laterestablished, with varying degrees of authority and responsibilities in the marketing ofagricultural products such as wool, dairy, meat, wine and brandy, honey andhorticultural products. The marketing boards in New Zealand evolved in a similarmanner, with regulatory authority in export marketing and licensing but no directfinancial support from the state. These boards, involved in the marketing of dairy,apple and pear, kiwi fruit, horticulture, meat and wool products, all used activitiessuch as single-desk selling, price pooling, revenue pooling and preferential financingto seek higher producer prices.

In France, an “inter-profession” is defined as a private organization recognizedby the State, that gathers all segments of an agro-food chain with the objective ofelaborating contractual policies guaranteeing equity among partners and allowing theenhancement of chain performance (Coronel and Liagre, 2006). Two periods in theemergence of the French inter-professions must be distinguished. The first inter-profession was settled in 1936 in the wheat sector as a tool to reduce price and supplyvariations. The second wave took place in the 1960s with the enactment of a series ofagricultural laws. These second generation inter-professions put emphasis on the

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improvement of coordination along the chain by improving partners’ cooperativebehaviour and on carrying out actions of collective interest such as research anddevelopment and commercial advertising (Valceschini, 2001). Both waves ofmandatory cooperatives confront similar problems, e.g., problems of coordination inthe chain of transactions to meet a rapidly changing demand with increasingattention to quality issues among consumers, problems of asymmetry among partnerswith the rapid concentration of processors and distributors, and the need to adapt todeep changes in the technology. The inter-professions are embedded in a legalframework that institutes a centralized and compulsory negotiation between partnersand that imposes various conditions regarding product distribution and supplymanagement. This institutional embeddedness gives inter-professions legitimacy inadopting and implementing measures that determine how the quasi-rent will beshared among partners as well as in closely monitoring supply. Similar to marketingboards and orders, once decisions have been approved by an inter-profession, allproducers and industrials must comply with them.

In the Netherlands these associations flourished in the 1930s, aiming at theprotection of the agricultural sector and the legal entities representing producers, agro-industries and buyers. In Spain several associations were developed around sugar beet,dairy products, oranges, olive oil and rice. However, these organizations underwentprofound changes during the political transition period and with the entry of Spain intothe European Union some of them were even closed. Something similar happened toother inter-professional associations created in Italy, Germany and the United Kingdom.At present, however, these associations are attracting renewed interest. Evidence for thisis the emergence of at least 18 new inter-professional bodies in Spain after a new Lawon Agrifood Inter-Professional Associations that was enacted in 1994. Italy isexperiencing similar developments, but to a lesser degree, upon enactment of the Law88/1988 on Inter-Professional Agreements (Navarro, 2002).

In Greece, “mandatory cooperatives” first appeared in the decade of '20, ascooperatives of re-cultivators when national laws enabled their establishment(Iliopoulos and Theodorakopoulou, 2014). Despite the reactions for being opposed toco-operative principles, the MCs have been established with special laws (Act 12,paragraph 6) so as

…to confront problems and protect special products and activities, e.g. for theprotection of products of domestic origin, for the achievement of common goalof public interest or for the common exploitation of agricultural land or otherwealth-producing sources, provided that in any case it is ensured the equaltreatment of the participants… (Avdelides, 1986)

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Under this legislation, the sale of particular agricultural products from a well-

defined region through these cooperatives is obligatory for all producers (Troughton,

1989; Iliopoulos and Theodorakopoulou, 2014).

The MCs that are activated today in Greece are separated in two main

categories (Vavritsa, 2010):

A) Cooperatives that are referring to the guarantee of property or the rational

management of land, forests etc. These cooperatives are mainly formed to

ensure property rights issues over agricultural land, forests etc. and

B) Cooperatives that are aiming at the protection of certain products with

collective appearance, products of particular geographic regions or products

that need collective promotion in order to be ensured their better disposal

in the market. These cooperatives are mainly formed to address failures in

the market of specialty products.

In the current study we are focusing on the second category of MC. As it was shown

in this part, according to the literature review, there is a positive effect of reciprocity on

organizational performance within traditional cooperatives and MC. Moreover, there exists

a theoretically based indication that the MCs enjoy a higher level of reciprocity among

members and cooperatives, which is mostly based on their organizational structure. More

specifically, in small groups where the members have frequent interactions with each other

as part of their organizational conditions/obligations towards the cooperative (like in

mandatory Greek cooperatives) and therefore have the opportunity to evaluate other

member’s behaviour, motivations and capacities, the members show greater degree of

reciprocal behaviour. Etzioni (2000) explains that the group “morality” can become so

increased in small groups that members are no longer able to change their individual

behaviour or follow their own targets. Therefore, the members of MC, as members of

small agricultural cooperatives that share knowledge, experiences, ideas, fears etc. and

jointly work for the cooperative and their product success is expected to show higher

degree of reciprocity as a result of their daily interactions than the members of

traditional cooperatives.

Based on the observations above, it would be very interesting to address

empirically the following question:

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Can we detect differences in economic performance among traditional agriculturalcooperatives and MC?

Answering this question is crucial, since in Greece no empirical evidence isprovided on the differences in performance level among traditional agriculturalcooperatives and mandatory cooperatives. The results could reveal the role ofreciprocity on collective action in the food sector in Greece.

3. Analysis and modelling framework

Our sample consists of 41 agricultural cooperatives, namely 36 traditionalcooperatives and five (5) mandatory cooperatives, established in Greece. Agriculturalcooperatives of the sample are dealing with many objects and products, as it is theusual case for Greece. Most agricultural cooperatives in Greece are characterized asmixed cooperative dealing with farm supplying, marketing and food processing. Inthis way in the sample participate a mixed type of cooperatives. Data were collectedthrough financial statements for 7 years (2002-2008) obtained by the ICAP (businessdirectory), 2009 and personal inquiries to cooperatives’ top management staff. Thedataset stops at that time on purpose, as from 2009 the severe economic crisis ofGreece distorts the analysis of the available financial data. However, the wholedataset, due to missing financial statements, is comprised by 251 cases instead of 287that could come out of 41 cooperatives for 7 years.

There are many variables and econometric models, which have been used toinvestigate the factors that affect the performance of an enterprise (e.g. Slade, 2004).This paper examines whether being a MC or not affects the financial results of acooperative. For this reason, a profitability model that contains a variable representingMCs was investigated. The main goal of this research is to determine if MCs havedifferent performance level (measured as profitability) than traditional cooperatives.For this reason, the following theoretical profitability model was used to examine theprofitability of traditional and MCs. Available balance sheet data for the agriculturalcooperatives in combination with previous researches (e.g. Sergaki and Semos, 2006;Kontogeorgos, Giannakopoulos and Chatzitheodoridis, 2018) used to come up withthe following model:

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Profitability = a0 + a1Size + a2Liquitidy + a3CapitalStructure + a4Activity + a5MC

The variables examined in this profitability model and their theoretical impacton profitability are briefly presented on Table 2.

Table 2:The Variables used and their theoretical impact on theprofitability model

Variable Variable name Theoretical impact on profitability

Profitability GPSAL Gross Profit over Sales ---

Cooperatives’ Size TA: Total Assets Positive

FA Fixed Assets Positive

Liquidity CR: Current Ratio Positive

QR: Acid Test Ratio or Quick Ratio Positive

Capital Structure TLTA: Credibility index Negative

CATL: Current Assets Over Total Liabilities Positive

Activity indexes SAINV: Inventory Turnover Index Positive

SAREC: Requirements Turnover Index Negative

SA Assets Turnover Index Positive

Mandatory MC: Mandatory Cooperative = 1, Under investigationCooperative else=0 (dummy variable)Source: Authors’ calculations.

Profitability

Profitability measures the operating performance of a company and shows theability to achieve a sufficient reward to capital invested in the business. Theperformance of agricultural cooperatives demonstrates their ability to provideproducts and services at a competitive level (mostly compared to private businesses)and thus to create a surplus for their members. The performance of cooperatives inthis model is attributed to the ratio of gross profit over sales. The use of this ratio waschosen for three main reasons:

• It includes the cooperatives’ size in the form of sales and therefore the influenceof different variables on performance comes from effective or ineffectiveadministration for cooperatives and that is not the result of their absolute size.

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• Cooperatives behavior on maximizing results is different from private andpublic companies. The cooperatives' main goal is to maximize the return forthe members through product sales.

• Net profit and equity, for many Greek cooperatives have negative values,rendering them useless for the analysis. Therefore, they are not used in theanalysis.

Size

Firms’ profitability is positively affected by their size, given that in larger firms,economies of scale may appear and achieve higher productivity for the samequantities of productions inputs. Additionally, the market share of a companydetermines firm’s competitive position also its’ relative size for the sector in which itoperates. In general, high market shares are associated with increased concentrationin an industry that can lead to reduced competition in favor of monopolistic practicesand profits. The structure of an industry, i.e. the degree of concentration, barriers toentry and the degree of product differentiation determines the degree of monopolypower, which affects business performance.

Liquidity

Liquidity is a typical measurement of the financial situation of a company.Generally, liquidity measures the extent to which current liabilities of a business arecovered by the current assets. The most important liquidity ratios are the CurrentRatio and the Acid Test Ratio or “Quick Ratio”.

Capital structure

The capital structure of Agricultural cooperatives can be measured by thefinancial structure and viability indexes. The capital structure of a company shows thetype and the relationship of a firm's own capital and its’ liabilities (short and long-term).

Effectiveness

The effectiveness of agricultural cooperatives can be presented by the activityindexes, which measure the overall effectiveness of asset utilization. Value andprogress of these indexes show the financial position of a company. On the otherhand, these indexes also constitute an important criterion for evaluating themanagement of a company.

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3.1. Empirical model

The method of ordinary least squares (OLS) in panel data format often violates theassumptions made for the form of the error (Greene, 2003). For example, the error maydisplay heteroscedasticity which means that each Cooperative has its own variation, showcontemporaneous correlation i.e., the error of the estimate of the profitability of aCooperative to be correlated with the errors of others for the same year and finally, theerror to be correlated serially (autocorrelation) which means that an error of a cooperativeis correlated with the errors of previous years for the same cooperative. Therefore,estimates of these methodologies (OLS, Fixed & Random Effects) are not valid since theresidual check indicates a violation of basic assumptions for our data. In order to computemore reliable estimators, the assessment of the examined model was conducted using theGeneralized Error Structure model, which is based on the following model:

Yit= Χ’itβ + Εiti = 1,…,Ν; t = 1,…, T, Generalized Error Structure Model

This model examines panel data without separating the error term. StataSoftware can calculate many approaches that have been proposed for assessing suchmodels. The biggest advantage using these models is the fact that they are able tomake estimates of the coefficients correcting heteroscedasticity and autocorrelation,both in general and for each separate cooperative. In this study we have applied twoapproaches namely Prais–Winsten regression and an estimation with Driscoll andKraay standard errors (Hoechle, 2007). The results of both assessments are summarizedin Table 5 for both methods.

3.2. Data analysis and findings

The analysis was conducted with the econometric program Stata/SE 13.0 forWindows. In order to choose the most suitable variables to participate in the model aprocedure was used including f checking R-squared and Adjusted R-squared, alongwith examining P-values for the predictors. Finally, the model chosen to be furtherinvestigated is the following:

GPSAL= a0 + a1FA + a2QR+ a3CATL + a4SAINVEC + a5SATA + a6MC +uit

Table 3 presents the overall descriptive statistics for the variables participatingin our study. While Table 4 presents the same descriptive statistics by the cooperativetype and examines their means with Wilcoxon rank-sum test. It seems that for theselected variables the indexes of profitability, capital structure and activity are

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statistically different between these two types of cooperatives. This result indicatesdifferences in the management efficiency of these types of cooperatives. On the otherhand, cooperatives’ size and liquidity are not different between the examinedcooperatives suggesting that probably management efficiency is not a matter of size.In any case the estimation of the profitability model could shed more light on theefficiency of these two types of cooperatives.

Table 3.Overall Descriptive statistics for the model’s variables

Variable Mean Std. Dev Min MaxGPSAL 0.1446 0.1597 -1.5876 0.5217FA 2,891,466 3,490,489 122,131 30,400,000QR 0.6017 0.3311 -0.3546 2.1688CATL 0.9483 0.5514 0.2097 5.7042SAINVEC 5.4732 17.3859 0.5553 268.6863SATA 0.8226 0.4364 0.0861 2.5127MC 0.1219 0.3277 0 1Source: Authors’ calculations.

Table 4.Descriptive statistics for the model’s variables by cooperativetype and their means comparison

Mandatory Cooperatives Traditional CooperativesVariable Mean St. Dev Mean St. Dev Means Comparison* Z value (Prob> |z|)GPSAL 0.1910 0.1640 0.1371 0.1581 -1.757 (0.0789)*FA 2583220 1818815 2941413 3691309 -1.044 (0.2965)QR 0.5785 0.3501 0.6054 0.3286 0.360 (0.7187)CATL 0.7390 0.3018 0.9822 0.5751 3.366 (0.0008)***SAINVEC 2.2766 1.2052 5.9911 18.69 5.072 (0.0000)***SATA 0.6142 0.2563 0.8563 .4504413 2.754 (0.0059)***Source: Authors’ calculations.*1. Two-sample Wilcoxon rank-sum (Mann-Whitney) test for the means of each group (mandatory and traditional

cooperatives), i.e. H0: GPSAL/mandary = CPSAL/traditionalNote: The results suggest that there is a statistically significant difference between the underlying distributions at *

< 0.10; ** < 0.05; *** < 0.01

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The results of the final assessment method (Generalized Error StructureModels-Table 5) show that the performance of the cooperatives is positivelyinfluenced by the following indexes:

Table 5.Profitability assessment model using Generalized Error StructureModels

Assessment method Prais–Winsten Regression Regression with Driscoll- (stata: xtscc) Kraay standard errors (stata: xtpcse)

Dependent variable GPSAL

FA 1.46e-08 6.62e-09b

(2.84)*** (2,04)**

QR 0.220 0.2320

(3.81)*** (3,62)***

CATL 0.062 0,0686

(2.03)** (3,62)***

SAINVEC 0.0006 0.0009

(1.34) (4,63)***

SATA 0.0243 0,0003

(1.22 ) (1,93)**

MC 0.08 0,0337

(2.22)** (2,88)***

Constant term -0.0877 -0,1139

(-1.04) (-1,39)

Panels: heteroskedastic heteroskedastic

Correlation: panel-specific AR(1) panel-specific AR(1)

N (Comments) 251 251

Waldx2(6) 24.70***

F(6, 40) 53.32***

R2 0.1636 0.2218Source: Authors’ calculations.a Coefficient and Z value in the parenthesis, b Coefficient and Z value in the parenthesis. Note: * α< 0.10; ** α< 0.05; *** α< 0.01

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The results of the analysis corroborate the theoretical impact of the selectedvariables (table 2) and their impact on the cooperatives’ profitability. Both assessmentmethods namely the Prais–Winsten Regression and the Regression with Driscoll-Kraaystandard errors resulted in statistically significant estimates with the expected signs.More specific the impact of the selected variables can be summarized as follows. Theincreased size (fixed assets- FA) of the cooperatives leads to an increase inperformance. Cooperatives’ liquidity (QR) affects positively their profitability. Theproper capital structure (CATL) has a positive impact on the cooperative’sperformance. It makes sense that if the current assets increase comparing to debtobligations, the cooperative performance is improved. The efficiency indexesincorporated in this model have a positive impact on the performance of agriculturalcooperatives. Both the inventory turnover index (SAINVEC) and the assets turnoverindex (SATA) appear to positively influence the cooperative performance as expected.These indexes can be used as a management effectiveness criterion as it is suggestedby the estimated model. Finally, MCs seem to perform better than traditionalcooperatives. The corresponding dummy variable MC affects positively andstatistically significantly the performance of agricultural cooperatives with bothestimating approaches.

4. Discussion and conclusions

Agricultural cooperatives by adding value to agricultural production andempowering rural smallholders, they play an important role in rural development. Inthe increasingly market-driven world, cooperatives can strengthen vertical andhorizontal links along value chains, which respond to market incentives. As this globalmarket change, the global cooperative movement requires support to revitalise bothgovernance structures and business strategies. Thus, examining and understandingcooperatives’ financial performance is crucial for cooperative practitioners andmanagers for supporting their work.

The main scopes of this study are i) to clarify theoretically the direct effect ofreciprocity on organizational performance and ii) to detect empirically the differencesin performance level among agricultural cooperatives and MCs. The findings of thisresearch reveal firstly that there exists a significant impact of reciprocity onorganizational performance and secondly that MCs seem to perform better than

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traditional cooperatives. This is the first empirical study in Greece, which comparesagricultural cooperatives and MC pursue financial statements and reciprocity theory.Consequently, the findings of this study make worthy contributions to the research onthis field.

The results offer meaningful implications for practitioners in Greece. The firstimplication is that reciprocity is a very important element in relational governancewhich contributes to member commitment and trust and leads cooperatives to higherperformance levels. The second implication is that the lack of reciprocity avails theexistence of free riders with opportunistic behaviour as well as egocentric behaviourover the rest members which hinder organizational performance. Finally, it seems thatthe higher degree of relational governance in MC benefits in high degree therecognition and exploitation of the members’ opportunities to improve their financialsituation.

Comparing the performance level of cooperatives and MC we conclude that MCachieve a higher profitability level than traditional cooperatives in Greece, placing thegreatest importance on reciprocal behaviour which favours the exploitation of theavailable resources at reasonable prices and save resources for the commonpromotion– trade of agricultural products. This is extremely important, especiallynowadays, where the increased globalization and concentration observed in the retailsector has created tremendous imbalances of power in the food chain. Currently, ahandful of retailers are the trading partners of some 13.4 million farmers and 310thousand food industry enterprises across EU, putting producers and small food firmsin an unfavourable competitive situation (COGECA, 2010). In European cooperativesthere are also problems concerning the low active membership and trust of themembers (Verhees, Sergaki and van Dijk, 2015). It seems that the member commitmentis quite high at the beginning and progressively feds away as the cooperative growsand becomes larger. So now it is time for policy makers to decide whether EuropeanCooperatives should move towards the American model or should they rethink thebasic mechanisms of Cooperatives and if necessary, to give the appropriate incentivesin order to enforce the members’ commitment and reciprocal behaviour.

The role of Board of Directors is also very important in order to nudge memberstowards this direction. A nudge is an aspect of the choice architecture that alertspeople’s behaviour in a predictable way without forbidding any options orsignificantly changing their economic incentives. The most effective way to nudge isvia social influence (ex. information, peer pressure) (Thaler and Sunstein, 2008). Boardof Directors should take advantage of this theory, in order to contribute to a higherreciprocal behaviour of the members.

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The existence of successful cooperatives in remote rural areas is not onlyimportant for the members’ viability but also for rural development. By exploiting theopportunities offered, they constitute brilliant examples of mild development,branding the region and offering job positions that prevent rural depopulation.

The major limitation of the paper is that the difference in the performance levelbetween traditional and mandatory cooperatives may stems more from the kind ofproducts they sell or the politics they follow than the higher reciprocity. Therefore, itwould be extremely interesting to investigate the degree to which the betterperformance relies on these parameters instead of the higher reciprocity. Moreover,the findings could have a wider appeal provided that they could be confirmed incomparable national contexts of other countries.

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ITEM Panagiota Achilleas Nikolaos Gert van Dijk Sergaki Kontogeorgos Kalogeras1 Conceptualization 40 % 30 % 10 % 20 %

2 Data curation 50 % 40 % 10 % 0 %

3 Formal analysis 30 % 70 % 0 % 0 %

4 Funding acquisition 0 % 0 % 0 % 0 %

5 Investigation 50 % 50 % 0 % 0 %

6 Methodology 30 % 40 % 20 % 10 %

7 Project administration 80 % 20 % 0 % 0 %

8 Resources 0 % 0 % 0 % 0 %

9 Software 0 % 0 % 0 % 0 %

10 Supervision 80 % 20 % 0 % 0 %

11 Validation 0 % 0 % 0 % 0 %

12 Visualization 70 % 20 % 10 % 0 %

13 Writing – original draft 60 % 30 % 10 % 0 %

14 Writing – review & editing 60 % 20 % 10 % 10 %

Authors' Contribution

For more information, CRediT: https://casrai.org/credit/

El desarrollo del e-Gobierno

en los pequeños municipios

de la Comunidad Valenciana (España):

más espejo que cristal

Lluís Català Oltra,Clemente Penalva VerdúUniversidad de Alicante, España

DOI: 10.4422/ager.2020.02

Páginas: 39-77



Ideas clave:

1. El tamaño poblacional determina diferentes desarrollos de e-Gobierno local.

2. La ayuda de administraciones de mayor nivel ha posibilitado mitigar los efectos de la brechadigital.

3. Hay menor presencia de sitios web de transparencia en municipios más pequeños.

4. Las cuentas municipales de Facebook, más que animar a la participación política, reflejan unacrónica de la vida cotidiana.

5. La dimensión identitaria del e-Gobierno local se despliega a través de las Redes SocialesDigitales (RSD).

Resumen: Los estudios sobre cómo la administración local electrónica se incorpora a los municipiospequeños no son muy abundantes. Sin embargo, es un asunto de notable interés por los efectos que ladesconexión comunicativa tiene en las áreas rurales, afectadas por la despoblación y el envejecimiento.Sobre un censo del total (582) de municipios de la Comunidad Valenciana (España), este artículo presentalos resultados de un estudio empírico sobre el desarrollo (entre 2005 y 2017) del e-Gobierno local en lospequeños municipios de esta región. A partir de las diferentes etapas y dimensiones que establecen losestudios sobre la evolución del e-Gobierno (información, transacciones, transparencia y participación), seobserva cómo los últimos desarrollos tecnológicos (en especial la incorporación de las redes socialesdigitales) han supuesto una disminución de la brecha digital entre ayuntamientos según tamañopoblacional, y una mayor autonomía por parte de los municipios más pequeños en el desarrollo de lacomunicación política electrónica respecto a niveles superiores de gobierno (provincial, autonómico yestatal). Por otro lado, el artículo explora (mediante una muestra de casos extremos, 40) una dimensión notratada en los estudios sobre el e-Gobierno y que se refiere a las facetas identitaria y simbólica que las RedesSociales Digitales (RSD) aportan. En el ámbito local, y más específicamente en los pequeños municipios, seobserva que esta dimensión identitaria se desarrolla en mayor medida que las relacionadas con latransparencia del gobierno o con la implicación ciudadana en el gobierno local.

Palabras clave: e-Gobierno local, redes sociales digitales, brecha digital, medio rural, identidadlocal, transparencia.

The development of e-Government in the small municipalities of region of Valencia (Spain): more mirror than glass

Highlights:

1. Population size determines how different is the development of local e-Government.

2. The help of higher-level administrations has made possible to mitigate the effects of thedigital divide.

3. Less presence of transparency websites in smaller municipalities.

4. Municipal Facebook accounts more than encourage political participation show a chronicle ofeveryday life.

5. The identity dimension of local e-Government is displayed through Digital Social Networks(DSN)

Abstract: Studies on how local electronic administration is incorporated in small municipalities arevery scarce. However, it is an issue of great interest due to the effects that communicative disconnectioncauses in rural areas affected by depopulation and ageing. Based on the total census (582) of municipalitiesof the Valencian Community (Spain), this article presents the results of an empirical study on thedevelopment (between 2005 and 2017) of the local e- Government in small municipalities of this region.Using the different stages and dimensions established by the studies on the evolution of e-Government(information, transaction, transparency and participation), we can observe how the latest technologicaldevelopments (especially the incorporation of Digital Social Networks) have led to a decrease of the digitaldivide among municipalities according to population size, and greater autonomy of the smallestmunicipalities in the development of electronic political communication with respect to higher levels ofgovernment (provincial, regional and state). Moreover, the article explores (through a sample of extremecases, 40) a never before addressed dimension in e-Government studies that refers to the identity andsymbolic aspects that Digital Social Networks provide. At the local level, and more specifically in smallmunicipalities, it is observed that this identity dimension is developed to a greater extent than those relatedto the transparency of the government or to citizen participation in local government.

Keywords: local e-Government, digital social networks, digital divide, rural areas, local identity,transparency.

Recibido: 17 julio de 2018Primera versión revisada: 28 de mayo de 2019Segunda versión revisada: 14 de julio de 2019

Aceptado: 21 de agosto de 2019

Cómo citar este artículo: Català, Ll., y Penalva, C. (2020). El desarrollo del e-Gobierno en los pequeñosmunicipios de la Comunidad Valenciana (España): más espejo que cristal. AGER: Revista de Estudios sobreDespoblación y Desarrollo Rural (Journal of Depopulation and Rural Development Studies), (29), 39-77.https://doi.org/10.4422/ager.2020.02

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Lluís Català Oltra. ORCID: 0000-0001-9426-6640. E-mail: [email protected] Penalva Verdú. ORCID: 0000-0002-5408-388X. E-mail: [email protected]

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El desarrollo del e-Gobierno en los pequeños municipios de la Com

unidad Valenciana (España): m

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e cristal

1. Introducción

A pesar de su retraso generalizado en la incorporación de las Tecnologías de laInformación y la Comunicación (Criado, 2004; Muñoz Cañavate y Chaín, 2004), losmunicipios más pequeños son un buen laboratorio para observar los desarrollos del e-Gobierno. Se trata de espacios sociopolíticos (bastante invisibilizados en la opiniónpública y en la literatura científica) donde la interacción entre gobierno y ciudadaníaes más directa, y donde se presentan las mejores condiciones, dada la ventajaoperativa de contar con una menor población y más concentrada territorialmente,para el desarrollo de una democracia de abajo a arriba. La Comunidad Valencianapresenta una estructura municipal muy heterogénea en cuanto a volumen depoblación, cosa que resulta muy útil para observar las diferencias según tamañopoblacional. Es por ello que este trabajo realiza un estudio longitudinal a partir de unaserie de datos acumulados (producto de diferentes investigaciones empíricasrealizadas por los autores desde 2005) sobre el estado de las webs institucionales detodos los municipios valencianos hasta la actualidad, con especial énfasis en losmunicipios de menos de 5.000 habitantes. Por otro lado, dada la recienteincorporación de estos ayuntamientos a las Redes Sociales Digitales (RSD), agregadatos actuales relativos a los contenidos de las cuentas de Facebook (la red social másextendida en el total de municipios objeto de estudio), que sirven para comprobar el

grado de aprovechamiento de esta nueva tecnología para la apertura de las políticasgubernamentales municipales.

En el contexto de la sociedad digital, uno de los aspectos sociopolíticosestudiados es la incorporación de las nuevas tecnologías al ámbito de laadministración pública en todos sus niveles, desde la administración central a la local.Estas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), además de afectar a laestructura de la organización y los procesos de gestión internos, posibilitan elestablecimiento de una nueva forma de interacción entre los gobiernos y susciudadanos: el gobierno electrónico o e-Gobierno. La idea de evolución en eldesarrollo del e-Gobierno está muy presente en la literatura específica, estableciendoun modelo que describe esta evolución como una sucesión de etapas, cada una deellas caracterizadas por el despliegue de determinadas dimensiones. Estas dimensionesson, por un lado, informativas y transaccionales, orientadas a la prestación de serviciosy, por otro, relacionadas con la transparencia de la gestión y la participación políticade la ciudadanía. Desde un punto de vista teórico, la evolución va en la dirección deuna apertura política cada vez mayor, implicando progresivamente a la ciudadanía enla política. Así, la posibilidad electrónica de involucrar al ciudadano en deliberacionesy decisiones supone el máximo nivel de apertura del e-Gobierno, considerando susefectos en cuanto a confianza, interés y conocimiento y participación en el gobierno(Noveck, 2009; Norris, 2011; Gascó, 2014). En esta evolución, la innovacióntecnológica juega un papel central porque incide en la comunicación política. De launidireccionalidad de las primeras webs institucionales se pasó a la comunicaciónbidireccional gobierno-ciudadanía y, en los recientes desarrollos tecnológicos del e-Gobierno, la comunicación puede llegar a ser multidireccional gracias al empleo, porparte de los gobiernos locales, de las RSD. Es importante, por tanto, para lacaracterización del e-Gobierno, analizar el uso de éstas. No sólo porque facilitan -potencialmente, tal como se concluye en diferentes trabajos- el desarrollo de lavertiente deliberativa de los procesos políticos, sino también porque, desde nuestraperspectiva, añaden una dimensión poco estudiada del e-Gobierno, la identitaria.

Desde esta perspectiva de proceso (considerando los desarrollos y facetas del e-Gobierno) y enfocada sobre las poblaciones de menor tamaño del territorio objeto deestudio, la investigación que se presenta en este artículo tiene como objetivos: 1)describir, desde una perspectiva diacrónica, cómo ha sido la incorporación al e-Gobierno local por parte de la totalidad de los municipios que conforman laComunidad Valenciana; 2) analizar comparativamente, según tamaño poblacional, losritmos de incorporación al e-Gobierno para observar la evolución de la brecha digitaly el grado de dependencia de los órganos supramunicipales; y 3) explorar el papel que

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desempeñan las RSD en el despliegue de la dimensión simbólica e identitaria del e-Gobierno.

Este estudio de las webs institucionales de los ayuntamientos pone especialatención en los municipios más pequeños de la Comunidad Valenciana, los que nosobrepasan los 5.000 habitantes. Según datos del padrón de habitantes continuo delINE, este grupo de municipios sobre el que se focaliza esta investigación incluye 387municipios (el 70 % del total de municipios -542) que representan un total de 459.982habitantes, el 9,3 % de la población total de la Comunidad Valenciana (PEGV, 2018).En general, el despoblamiento es una constante en la mayoría de los municipiospequeños de la Comunidad Valenciana. En la Figura 1 se pueden observar las áreasinteriores donde se ubican estos municipios, en contraste con las densidades más altasde las zonas del litoral y el interior industrial de la provincia de Alicante. Estosmunicipios pequeños se ven privados de un conjunto de servicios públicos (escuelas,hospitales, etc.), oferta comercial local (Escribano, Esparcia y Serrano, 2015) einfraestructuras de carácter básico y lidian, por tanto, con la necesidad acuciante detener provista la conexión digital para evitar desplazamientos a cabeceras de comarca,por ejemplo, para cubrir necesidades financieras (Maudos, 2017). Contrasta elprogresivo y generalizado traslado hacia el mundo digital de numerosas actividadesdiarias, con la realidad de una población envejecida y con menos habilidades paramanejarse en Internet. Aun considerando la apreciable heterogeneidad de este grangrupo de 387 municipios (dato de desviación típica), la tasa de dependencia media esde 46, en contraste con las tasas medias del resto de grupos de municipios, cuya mediaestá en torno a 28 (Tabla 1).

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Figura 1.Densidad poblacional (hab/km2) de los municipios de laComunidad Valenciana (2017)

Fuente: Elaboración propia a partir del Padrón Municipal de Habitantes (INE).

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Tabla 1.Tasa de dependencia de población mayor de 64 años segúntamaño de municipio (2017)

Tamaño Media Desviación típica. N (municipios) % Población0-5000 hab. 46,03 19,12 387 9,315001-10000 hab. 28,38 9,14 58 8,6710001-50000 hab. 27,92 7,92 82 36,5050001-100000 hab. 27,86 5,86 11 14,85>100000 hab. 27,72 3,05 4 30,68Total 40,90 18,59 542 100Fuente: Elaboración propia a partir del PEGV (2018).

2. Antecedentes

Como contexto de la evolución del e-Gobierno en el ámbito local, se ha de señalarque a nivel estatal la incorporación de España al gobierno electrónico fue tardía, siatendemos a las políticas públicas de intervención que desarrollaron los gobiernoscentrales (Welp, 2004). No obstante, tras un lento inicio, se produjo en todos los nivelesadministrativos -gracias a los esfuerzos de planificación e iniciativas legislativas delEstado central y los gobiernos autonómicos- un crecimiento más acelerado desde 2004hasta la actualidad (Cegarra, Córdoba y Moreno, 2012). Estos esfuerzos handesempeñado un rol clave, porque esas instancias políticas y administrativas de nivelsuperior han sido las que han regulado y apoyado desde arriba estos desarrollos del e-Gobierno local. En términos comparativos, a nivel internacional, la extensión del e-Gobierno en España se sitúa en 2018 en el puesto 17 del ranking establecido porNaciones Unidas a partir del EGDI (E-Goverment Development Index) para un total de193 países. Se puede observar la evolución del e-Gobierno en España a partir de losinformes publicados desde 2003 por esta institución y disponibles en el portal de laDivision for Public Institutions and Digital Government1.

1• Recuperado de https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/ (11/05/2019).

Para esta investigación, un estudio de referencia ha sido el de Criado (2004),que trató los factores de implementación iniciales de estas tecnologías en el ámbitolocal, incluyendo algo que es de especial interés para este trabajo, el peso demográficode los municipios. Otro estudio relevante, por ofrecer una visión diacrónica del iniciode la implantación de las webs en el nivel municipal, es el de Muñoz Cañavate y Chaín(2004). Para el ámbito de la Comunidad Valenciana, se han realizado estudios sobrediferentes aspectos del e-Gobierno local: el infobarómetro de CEVALSI (2008); elrelativo al papel de instituciones supralocales, como la Diputación de Alicante,respecto al área del pago de tasas municipales (González, Gascó y Llopis, 2007); y elque trata sobre la implantación y desarrollo de las webs municipales en la mismaprovincia (Cano, 2016). Nuestro estudio aprovecha estas investigaciones antecedentespara actualizarlas con datos hasta 2018, y para extenderlas, integrando las diferentesdimensiones del e-Gobierno local y ampliando el espacio territorial. Fuera de estecontexto, en el ámbito internacional, existen trabajos que han tratado tanto laincorporación y calidad de los sitios web municipales (Chapman, 2017), como lasdiferentes intenciones de los ayuntamientos. Estos estudios parten de datos recogidosmediante encuestas.

Para la exposición de los resultados de esta investigación, se han incluido una seriede conceptos que aluden a la idea de evolución del e-Gobierno. Los estudios sobremaduración tecnológica se refieren a una serie de etapas por las que pasan lasinstituciones que aplican el e-Gobierno, y que apuntan a un incremento de la integración,diversidad tecnológica y complejidad. Un proceso que debería conducir hacia un aumentoprogresivo de la actividad e implicación de la ciudadanía en el gobierno para dotar a éstede mayor calidad democrática. Respecto al nombre y características de estas etapas, dadala gran multitud de estudios y propuestas, hemos aprovechado los trabajos que tratan desintetizar el conjunto total de términos y fases (Layne y Lee, 2001; Lee y Kwak, 2012;Allah, Cheikhi, Al-Qutaish e Idri, 2014; Benedetti, Marchio y Russo, 2015). Estas etapasserían: información (presencia web con información institucional y urbana), transacción(posibilidad de realizar trámites administrativos de forma electrónica), transparencia(rendición de cuentas y actas de los plenos municipales) y participación (implicación einteracción con la ciudadanía en forma de opiniones, consultas y voto). Para establecerestas categorías de evolución también se han tenido en cuenta las que son característicasdel gobierno local, considerando, por tanto, las etapas incluidas por Paiva y Gomes (2014),y las que son resultado de la comparación entre los niveles locales y nacionales (Zahran,Al-Nuaim, Rutter y Benyon, 2015).

Mientras que las dos primeras etapas (información y transacción) se centran enel gobierno, las dos últimas apuntan a una mayor apertura hacia la ciudadanía, en el

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sentido de facilitar el control al gobierno (transparencia) y conseguir una mayorparticipación. Un problema que presentan estos modelos de evolución es la ausenciade definición, encontrándose diferentes concepciones sobre lo que supone estaapertura. Quizá, por ello, se emplean diferentes nombres para referirse un proceso dedesarrollo lineal de las TIC en los gobiernos. Por ejemplo, “e-democracia”, “e-participación”, “gobierno abierto” se refieren al momento (tras las primigenias etapasen los que únicamente se desarrollan las dimensiones de información y de desarrollode servicios de transacción) en que las TIC son utilizadas también para promover undiálogo entre los ciudadanos y el gobierno. Un diálogo orientado al incremento deconfianza, de participación de base y de actividad de la ciudadanía para identificarproblemas, proponer soluciones y orientar políticas públicas. El hecho de que eldesarrollo de unas nuevas dimensiones no haga desaparecer las anteriores, o que lasnuevas incorporaciones al mundo digital de los gobiernos desarrollen todas lasdimensiones a la vez, puede significar que la evolución del e-Gobierno se caractericepor discurrir en dos caminos separados y paralelos de crecimiento: e-servicios y e-democracia, tal como afirman Van Deer Meer, Gelders y Rotthier (2014). Otro problema,que se añade a esta disparidad de definiciones, es la ausencia de una teoría sólida quevaya más allá de la descripción de lo acontecido y del establecimiento normativo de pordónde ha de caminar el desarrollo del e-Gobierno; y que ofrezca una explicación de porqué evoluciona de una determinada manera, aportando evidencias empíricasconcluyentes de su crecimiento en cuanto a implicación ciudadana (Norris y Reddick,2013). No obstante, incluso si ponemos en duda esa concepción unilineal de desarrolloy crecimiento (algo ya detectado hace más de una década por Royo, 2008), el esquemade etapas planteado nos ayuda enormemente para abordar nuestros objetivos deinvestigación, por tres razones: a) permite observar las diferentes dimensiones del e-Gobierno; b) posibilita la identificación de diferentes ritmos de incorporación de losgobiernos locales objeto de estudio; y c) ayuda a caracterizar apropiadamente el papelde las RSD en el desarrollo e-Gobierno a nivel local.

Como elemento tecnológico base de los desarrollos actuales del e-Gobiernolocal, el estudio del papel de las redes sociales digitales2 en el ámbito municipal se ha

2• Entendemos las redes sociales digitales como las aplicaciones de internet que permiten la conexiónentre un gran número de usuarios, grupos de usuarios e instituciones; compartiendo, produciendoe intercambiando contenidos. Las redes sociales digitales son una parte del ámbito tecnológico queforman los medios sociales (social media en su expresión inglesa) y han tenido una extensiónnotable a partir de grandes plataformas (como Facebook, Twitter, Google+) que conectan millonesde usuarios.

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centrado principalmente en su potencialidad como herramienta de comunicación paraestimular la participación e implicación ciudadana (Bonsón, Torres, Royo y Flores,2012; Criado y Rojas, 2013; Criado, Sandoval y Gil, 2013; Simelio y Molina, 2014;Graham, Avery y Park, 2015; Haro, Sáez y Caba, 2016; Bonsón, Royo y Ratkai, 2017).Aunque el uso de las RSD por parte de los gobiernos locales es cada vez más frecuente,estos autores indican, en general, que las herramientas que estas redes ofrecen estánsubutilizadas, en el sentido de potenciar y promover la participación de la comunidad,incrementar la transparencia y difundir información. Esto limita claramente supotencialidad como medio para incrementar la implicación de la ciudadanía. Por ello,en nuestro estudio, sin negar esta potencialidad participativa, introduce una facetapoco explorada, la que tiene que ver con las dimensiones simbólica e identitaria del e-Gobierno que supone el uso de las RSD. Cuando hablamos de las dimensionessimbólica e identitaria nos referimos a la capacidad que tienen los medios decomunicación institucionales para representar a la ciudadanía. En la informaciónlocal, junto con lo utilitario y referencial (información sobre gestión, transparencia,servicios y transacciones); aparece lo simbólico e identitario, entendido como unaproyección sociocultural colectiva que estimula en la audiencia la capacidad deautorreconocerse (lugares, actividades, celebraciones, personas) en los contenidosinformativos, con importantes repercusiones relacionadas con el sentimiento depertenencia y de cohesión comunitarios.

Este trabajo, por tanto, resulta novedoso porque no son muy abundantes losestudios sobre los gobiernos electrónicos de los municipios más pequeños, todavía sonmás escasos los que tratan sus modelos y etapas de desarrollo, y son inexistentes losque incluyen la dimensión identitaria de expresión de la vida comunitaria local. En elámbito de la comunicación política, en la vertiente simbólica que se abre con las RSD,existe la excepción reciente de DePaula, Dincelli y Harrison (2018), que llevan lainvestigación a la “forma” de la comunicación y a la imagen que intenta transmitir elgobierno, incluyendo un amplio ámbito de interacción que implica intercambiossimbólicos, autopresentación, posicionamiento político y marketing. En contraste,nosotros estudiamos la imagen que las redes sociales municipales dan del propiomunicipio; indagando en su papel de representar la vida cotidiana local. Nuestroestudio parte de la hipótesis de que esta dimensión se desarrolla en su máximaexpresión con las redes sociales digitales, un espacio virtual al que se incorporanreciente y masivamente los gobiernos locales. Es en los municipios más pequeñosdonde este despliegue es más evidente, y es a través del estudio diacrónico comomejor se entiende cómo esto ha llegado ser, considerando las etapas anteriores deldesarrollo de sus e-Gobiernos.

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3. Metodología y fuentes

El estudio se ha realizado mediante la utilización de fuentes de diferentenaturaleza en cuanto a su producción. Esto ha sido obligado por la multitud deindicadores y por la ausencia de un registro temporal estable debido a la modificaciónconstante de los objetos a analizar (los sitios web municipales, por ejemplo). Por otrolado, excepto para el estudio exploratorio de contenidos de los posts3 en las redessociales, no se ha trabajado con muestras, asegurando la calidad, fiabilidad y precisiónen la recolección de datos mediante el censo del total de municipios que conformanel objeto de estudio.

El estudio longitudinal necesario para observar la evolución de los sitios webparte de la dificultad de registro de sus configuraciones y contenidos a través deltiempo. Por ello, se ha recurrido como principal fuente de datos a un panel realizadomediante observación directa de los portales web desde 2005, que ha incluidodiferentes variables en el análisis de contenido (adaptándose a las diferentesevoluciones en cuanto a información y aplicaciones tecnológicas disponibles). Estosanálisis se han complementado con algunos datos relevantes que han sido obtenidosde fuentes secundarias para variables específicas, como son los del trabajo de MuñozCañavate y Chaín (2004) sobre el inicio de la implantación de los sitios web en losayuntamientos en España (datos anteriores a la primera extracción directa de datos);y el estudio realizado por el Gobierno autonómico valenciano, en el área detransparencia (Consell de Transparència, 2016), sobre la implantación municipal de losportales de transparencia.

Como se ha avanzado, la principal fuente de datos es un análisis de contenidode los sitios webs de todos los municipios valencianos. Un análisis de contenidorealizado en diferentes momentos de recogida de datos (2005, 2007, 2010, 2017) quese complementa con un estudio específico realizado en 2018 para obtenerinformación más detallada sobre el estado actual del e-Gobierno local. En este estudio

3• Se utiliza este anglicismo, equivalente en castellano a “entrada”, “publicación”, “mensaje” por ser eltérmino más utilizado en España, tanto en el lenguaje de los usuarios, como el de los técnicos.También es el vocablo utilizado en el ámbito académico internacional que se ocupa del estudio delas redes sociales digitales.

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específico se incorporan las RSD, con dos estrategias que obedecen a dos objetivos: a)medir de forma exhaustiva la disponibilidad de las cuentas en redes sociales en losmunicipios con menor población de la Comunidad Autónoma, donde se ha podidoregistrar el año de inicio de las cuentas institucionales; y b) caracterizar, en un estudioexploratorio sobre una muestra de casos extremos, los contenidos de los posts deFacebook, la red social más extendida.

Se ha de señalar que una gran parte de estudios sobre la incorporación de lastecnologías de información en el ámbito local se ha basado en encuestas a responsablesy técnicos municipales en el tema en cuestión. En esos estudios se preguntaba a lasinstituciones sobre el estado y difusión de sus páginas web (Norris y Reddick, 2013) yRSD (Gao y Lee, 2017), además de otras cuestiones organizativas y de planificación derelevancia. Sin embargo, y como novedad, en nuestro caso se realiza la producción deinformación sobre un censo mediante una técnica no reactiva como es el análisis decontenido. Sus ventajas, en relación con la encuesta, son, principalmente, la ausencia de problemas relacionados con la interacción (deseabilidad social) y que se evita la norespuesta. El estudio realiza pormenorizadamente el registro del estado y del año deincorporación de los sitios web institucionales de cada uno de los municipios queconforman el territorio valenciano, considerando éstos como unidad de análisis.

Las principales variables nos proporcionan indicadores sobre el estado ycaracterísticas de los sitios web en diferentes dimensiones que, como hemos expuestomás arriba, se corresponden con las etapas que el estudio acumulado de los procesosde desarrollo del e-Gobierno ha establecido: información (presencia), transacción(tramitación electrónica), transparencia (portal de transparencia) y participación (ennuestro caso, la presencia y contenido de sus RSD). Es por ello, que los indicadoresutilizados (Tabla 2) proceden de los que los trabajos previos –citados en el apartado deantecedentes– han hecho uso y de la disponibilidad de información, teniendo encuenta que la recogida de datos se extiende por casi dos décadas. Los indicadoresapuntan a las dimensiones que pretenden medir, y son factibles (la información eraaccesible en el momento en que fue recogida) y fiables; mantienen una estabilidad(permiten observar su comportamiento a lo largo del tiempo en un entorno tancambiante como el de las TIC), y son sensibles a los cambios.

Tabla 2. Dimensiones, indicadores y fuentes de datos

Dimensión Datos Fuente Metodología Indicadores

Información Webs municipales Muñoz Cañavate Encuesta (muestra) Presencia web (1997-2002) y Chaín (2004)

Información Webs municipales Datos primarios Análisis de Presencia web (2004-2017) contenido (censo)

Transacciones Oficinas virtuales Datos primarios Análisis de Oficina virtual (2007-2018) contenido (censo) (2007); Disponibilidad de certificado digital (2017)

Transparencia Portales de Consell de Encuesta (censo) Presencia y grado Transparencia (2016) Transparència de completitud (2016) Portal

Transparencia Plenos Municipales Datos primarios Análisis de Presencia plenos (2012-2018) (censo) contenido municipales en directo (streaming) y cargados en YouTube

Transparencia Cuentas municipales Datos primarios Análisis de contenido Año de inicio y participación Redes Sociales (censo) cuentas Twitter (2012-2018) y Facebook

Participación Análisis temático Datos primarios Análisis de contenido; Codificación: posts de Facebook muestra de casos cultura y deporte; extremos: Municipios identidad local; <2000 (N=37); economía local, Municipios >200000 política local; (N=3) urbanismo; gobierno abierto; otros servicios

Fuente: Elaboración propia.

Más problemática resulta la definición de la dimensión participativa del e-Gobierno. La participación y la implicación de la ciudadanía en el ámbito del e-Gobierno puede entenderse de muchas formas, pero siempre comprende un alto gradode intensidad en la interacción comunicativa entre gobierno y ciudadanía. En general,se considera que la implicación hace referencia al incremento de confianza en elgobierno (muy relacionada con la transparencia y rendición de cuentas) y la

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implicación con la institución (en términos, muchas veces, de conexión con la imagencorporativa a la manera del marketing político). La confianza y la implicación se hacenposibles mediante políticas de comunicación dirigidas a incrementar el grado deconocimiento e interés en la acción política del gobierno. La participación enconsultas sobre temas relevantes y votaciones populares, a iniciativa tanto delgobierno como de los ciudadanos, también es un aspecto de esta dimensión que, salvoalgunas excepciones, no ha podido ser detectado (ni medido) en los portalesmunicipales, principalmente, por no presentar apartados específicos en la web.Consideramos que la ausencia de registro de estas consultas obedece a un uso muylimitado de los gobiernos municipales y a su carácter efímero, cuya huella en los sitiosweb es muy difícil de hallar. No obstante, sí que hay presencia de éstas en lascomunicaciones efectuadas en las RSD de los ayuntamientos. Las consultasciudadanas actuarán como categoría en la clasificación del análisis de contenido delos posts de Facebook. Así, el principal indicador utilizado para medir la incorporaciónde esta dimensión del e-Gobierno local, referida a la participación, es la de la presenciade estas RSD.

Respecto al estudio exploratorio (sobre los 37 municipios más pequeños enpoblación que tienen cuenta en Facebook y los tres municipios más grandes; Valencia,Alicante y Elche), la codificación de los posts de Facebook son producto de unaclasificación temática que tiene más en cuenta el contenido que la forma (texto ográfico; sujeto del post; evaluación; o manera de presentar la información) siguiendola metodología de análisis de contenido. Para este estudio exploratorio se hacodificado un total de 505 posts. Codificación realizada entre el 6 y el 8 de mayo de2018. La selección de la unidad de registro (post) ha consistido en extraer el contenidode las 10 últimas comunicaciones que las cuentas institucionales de los municipiosmás pequeños han publicado (370), y las 45 últimas de los municipios más grandes(135). Se trata de un muestreo de casos extremos, por su utilidad para comparar loslímites de los comportamientos institucionales a partir de una variable como es eltamaño de población, central en este trabajo. Consideramos que un estudio másconcluyente necesitaría de una muestra más amplia tanto de unidades de análisis(municipios) como de unidades de registro (post) y que la selección de estos últimosdeberían salvar el escollo de la estacionalidad (recogida durante todo un año natural).La codificación, inspirada en trabajos anteriores, pero adecuándola a los objetivos deeste estudio exploratorio, se realiza siguiendo las reglas de codificación expuestas enla Tabla 3.

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Tabla 3. Categorías y reglas de codificación (análisis de contenido deFacebook)

CATEGORÍA DESCRIPCIÓN DE CÓDIGOS CÓDIGOS DE ANTERIORES ESTUDIOS

CULTURA Anuncios y crónicas de eventos Educación, cultura (Bonsón, Royo y Ratkai, Y DEPORTE relacionados con arte, educación, deporte 2015); Marketing de eventos, información de asuntos culturales (Lappas, Triantafillidou, Deligiaouri, Kleftodimos, 2018); educación de ciudadanos (Bellström, Magnusson, Pettersson y Thorén, 2016)

IDENTIDAD Historia del municipio, paisajes y Marketing de la municipalidadImpression LOCAL patrimonio histórico y monumental. management (Lappas et al., 2018) El tiempo, fiestas locales, defunciones y nacimientos, matrimonios

ECONOMIA Formación para el empleo, ofertas de trabajo, Empleo, promoción turística (Bonsón et al., LOCAL actividad comercial, turismo local, 2015) Información sobre asuntos económicos planes de desarrollo local (Lappas et al., 2018) marketing del municipio (Bellström et al., 2016)

POLÍTICA Manifiestos institucionales, promoción Promoción del alcalde y miembros del pleno LOCAL del voluntariado, asociaciones cívicas locales, (Lappas et al., 2018) Peticiones de ayuda promoción de miembros del gobierno local a los ciudadanos (Bellström et al., 2016)

URBANISMO Obras, planes urbanísticos, recogida de Trabajos públicos y planificación medioam- residuos, policía y seguridad, tráfico, biental, seguridad, transporte público, protec- alcantarillado, transporte público ción civil (Bonsón et al., 2015), Información de servicios (Bellström et al., 2016)

GOBIERNO Transparencia: plenos ayuntamientos, Participación ciudadana, asuntos de gobierno, ABIERTO acuerdos políticos; Participación: informes financieros (Bonsón et al., 2015); consultas populares Transparencia, Diálogo (Lappas, et al., 2018)

OTROS Impuestos, servicios sociales, salud Servicios sociales, salud, atención a la SERVICIOS ciudadanía (Bonsón et al., 2015); Información de servicios (Bellström, et al., 2016)Fuente: Elaboración propia.

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4. Resultados

La exposición de resultados se realiza a partir del abordaje de las diferentesetapas y dimensiones del e-Gobierno señaladas anteriormente, y expresadas en ordensecuencial de menor a mayor implicación ciudadana; y que coincide, en términostemporales, con un orden cronológico de incorporación.

4.1. Información

Encontramos un proceso diferenciado de incorporación según municipios. Seobserva que el tamaño poblacional es un elemento segmentador de gran importanciaa la hora de analizar cómo es el progresivo desarrollo del e-Gobierno desde el ámbitolocal. Como se aprecia en la Figura 2, la forma es la típica curva en S, de la que dacuenta la teoría sobre difusión de la tecnología (Tichenor, Donohue y Olien, 1970;Rogers, 1995). La saturación se alcanza cuando estas unidades poblacionales máspequeñas se incorporan. Esta incorporación tardía conecta con las teorías de difusiónde la tecnología y con la brecha digital, esta última, a su vez, relacionada con laformulación clásica de la brecha de conocimiento. Como se observa, la población delos municipios más pequeños tiene un evidente retraso en la incorporación web, encontraste con las grandes poblaciones cuya incorporación al e-Gobierno fue muyrápida en términos comparativos.

Hay que decir que la progresiva inclusión en el mundo digital de estosayuntamientos de pequeñas poblaciones ha sido gracias a la ayuda de organismossupralocales, principalmente diputaciones provinciales. A partir de planes dedesarrollo e iniciativas legislativas, esos organismos hicieron posible, desde 2007, laintegración de los ayuntamientos en el mundo web mediante el diseño de interfacescon la misma plantilla, en las cuales los ayuntamientos se encargarían de incorporary actualizar contenidos. Son planes que se desarrollan y renuevan desde ese año, y queintentan no sólo ayudar en la implantación primaria de los sitios web (en tecnologíay formación), sino también en mantenerlas vivas y actualizadas para paliar la falta depersonal o recursos presupuestarios (Ballester, 2014; SEPAM, 2017).

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Figura 2. Difusión de las webs municipales. Porcentaje según tamaño de lapoblación. Comunidad Valenciana (1995-2017)

Fuente: Elaboración propia a partir de a) estimación (1996-2002) con datos de Muñoz Cañavate y Chaín (2004), y b)datos primarios del trabajo de campo (2004-2017).

Esta primera fase de presencia en el mundo digital de los gobiernos locales llevafundamentalmente a la incorporación de formas de interacción básica con elciudadano residente (email, formulario de contacto), así como de informacióndestinada a la promoción de la actividad económica orientada tanto hacia el interior(servicios municipales y comerciales) como hacia el exterior (información turística,pero también identitaria: historia y geografía del municipio, fiestas, patrimonioartístico y gastronomía propia).

4.2. Transacción

Los portales de “oficina virtual” fueron progresivamente incluidos en laspáginas web de los ayuntamientos desde 2004. Hoy en día, la incorporación de estas

oficinas virtuales en las páginas web de los ayuntamientos está extendida a latotalidad de municipios, como se observa en la Tabla 4. De nuevo, los municipios demenos de 5.000 habitantes se han visto asistidos por las diputaciones provinciales. Elindicador de esta dimensión del e-Gobierno es la posibilidad de uso ciudadano del“certificado digital” para diferentes trámites. El esfuerzo en la implantación de estosservicios llega a alcanzar a casi la totalidad de municipios, y ha posibilitado paliar losefectos de la brecha digital, al igualar todas las corporaciones locales en este entornovirtual. Nuestros datos son coherentes con los resultados de los planes de desarrolloejecutados por las diputaciones provinciales entre 2010 y 2015 (Plan Provincial deModernización Administrativa de Castellón; Plan Moderniza de la Diputación deAlicante y Área de Modernización y Administración Electrónica de la Diputación deValencia). En todos ellos se incluye la posibilidad, mediante acuerdos con la agenciaautonómica ACCV (Agencia de Tecnología y Certificación Electrónica), del empleo del“certificado digital”.

Tabla 4.Incorporación de los trámites completos (2007-2017) en líneasegún tamaño de municipio (% sobre el total de municipios decada grupo)

Hasta 5001 10001 50001 Más de 5000 h. -10000 h. -50000 h. -100000 h. 100000 h.2007 5 % 12 % 32 % 33 % 100 %2017 95 % 97 % 100 % 100 % 100 %Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de campo.

4.3. Transparencia

En la tercera etapa de desarrollo del e-Gobierno, nos encontramos con laapertura de los sitios web para dar cuenta de la gestión, sobre todo en lo referente ala utilización del dinero público en contratos de la administración y al acceso a losacuerdos institucionales del órgano de representación política, como es el plenomunicipal. El indicador utilizado es la existencia de un portal de transparencia, cuyamedición fue llevada a cabo por el Consell de Transparència del gobierno regional.

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Para los municipios más pequeños de la Comunidad Valenciana se observa una menorpresencia de estos portales, así como una mayor deficiencia en cuanto a completitudy actualización. Así, para los municipios que más interesan en este estudio, elporcentaje es mínimo en su configuración completa (únicamente el 4 %; 17, de untotal de 386 municipios, Figura 3), aunque se incremente hasta llegar al 60 % si setrata sencillamente de la puesta en funcionamiento. Mientras en las anterioresdimensiones del e-Gobierno eran las diputaciones provinciales las que ofrecíanasesoramiento técnico y puesta en funcionamiento de los sitios web y los portales detramitación, en este caso el impulso tecnológico y legislativo procede del gobiernoregional (Generalitat Valenciana, 2016).

Figura 3.Presencia y estado del Portal de Transparencia en los municipiosde la Comunidad Valenciana según tamaño de la población (2016)

Fuente: Elaboración propia a partir del Consell de Transparència (2016).

Esta patente falta de completitud muestra cómo esta apertura del gobiernolocal a la ciudadanía tiene sus limitaciones. La propia institución que llevó a cabo elseguimiento del funcionamiento de los portales (Consell de Transparència, 2016)señala, como resultados globales, en su memoria anual de 2016, que a la mayoría delos portales se accede a través de la sede electrónica de la página web delayuntamiento. No tienen, por tanto, un acceso directo desde la propia página. Por otrolado, algunos portales no tienen la información ordenada por bloques, resultando muydifíciles las búsquedas por parte de los ciudadanos. En cuanto al apartado deinformación económica y presupuestaria, se observó que en la mayoría de los portalesfaltaban: las cuentas anuales, el inventario de bienes inmuebles, las subvenciones yayudas públicas, las declaraciones de bienes y actividades, y las retribuciones. Por loque se refiere al apartado de información institucional, organizativa y deplanificación, se pudo observar que en casi todos los portales había ausencia de planesy programas anuales y plurianuales y curriculum vitae de los representantes locales.

No obstante, como transición hacia la siguiente fase, de mayor implicación entérminos de participación ciudadana, hemos observado en nuestro trabajo de campocómo en los últimos años, un 13,2 % de los municipios menores de 5.000 habitantesha incorporado la retransmisión de los plenos en el canal YouTube, algunas veces endirecto. Aunque este porcentaje es superior a la presencia completa de los portales detransparencia (que incorporan información en documentos oficiales de la gestión delgobierno local) no llega a ser tan alto como la presencia de portales no completos.Consideramos, no obstante, que, independientemente de su medida, es un buenindicador del interés por ofrecer al ciudadano no sólo información de los asuntostratados en el órgano de representación, sino también los debates políticos. Debatesentre representantes sobre asuntos de la vida cotidiana que entran dentro de lascompetencias del ayuntamiento. Supone un desarrollo de la transparencia que utilizalos recursos de un canal tan popular como es YouTube. Veremos a continuación cómo,frente al lento proceso de incorporación al mundo electrónico a través de la web, laincorporación a las RSD es bastante más acelerada en estos municipios. Esta novedadtecnológica presenta algunas ventajas que los gobernantes han aprovechado en unatriple vertiente: transparencia (de la gestión y la discusión partidista), participación(posibilidad de inclusión de comentarios) y comunicación política (difusión de laimagen corporativa y partidista).

Este contraste entre portales de transparencia y RSD lo interpretamos de lasiguiente manera: la enorme popularidad de las segundas y su notable extensión enuso por parte de la población, ha motivado que el ayuntamiento ofrezca informaciónallá donde están los vecinos, más que como respuesta a una demanda de éstos

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(Bonsón et al., 2017); y, por otro lado, ha dotado de una mayor autonomía conrespecto a los programas de administraciones de un nivel superior (provincial oautonómico), puesto que la sencillez de uso necesita de menor formación einnovación tecnológica. Desde el punto de vista de los limitados recursos financierosy humanos de los municipios, supone bajos costos comparados con los grandesbeneficios que se alcanzan desde la vertiente simbólica de lo político: integración,imagen corporativa y electoral, modernidad y legitimidad.

4.4. Participación

Siguiendo la misma pauta observada en otros indicadores, de nuevoencontramos diferencias importantes en cuanto a disponibilidad y en cuanto a losritmos de incorporación de las RSD institucionales entre los grupos de municipiossegún tamaño. En la actualidad, los municipios más pequeños aún no han llegado a lasaturación (Tabla 5). Sin embargo, esta dimensión de participación, medida a partir dela disponibilidad de cuentas oficiales de las RSD, más específicamente en cuentas deFacebook, las diferencias en cuanto al ritmo de incorporación son más reducidas (verFigura 4), manteniéndose paralelos (en contraste con la considerable brecha en lasfases de emergencia y crecimiento del indicador de presencia -Figura 2) y se constatauna menor diferencia con respecto al estado y disponibilidad de portales detransparencia (Figura 3).

Tabla 5.Presencia de cuentas oficiales municipales en redes socialesdigitales según tamaño de población (% sobre el total demunicipios, 2018)

0-5.000 5.001-10.000 10.001 50.001 >100.000 -50.000 -100.000 Twitter 32,2 70,7 84,1 81,8 100Facebook 68,7 96,6 95,1 81,8 100YouTube 27,1 67,2 74,4 90,9 100Ninguna 31,3 3,4 4,9 18,2 0Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de campo.

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Figura 4.Año de inicio de las cuentas municipales de Facebook, % acumulado. Brecha digital entre poblaciones más pequeñas(<5.000 habitantes) y las más grandes (más de 50.000)

Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de campo.

Somos conscientes de que el indicador empleado (presencia de cuentainstitucional) nos informa únicamente de un potencial de participación y no de unaparticipación ciudadana real. Para medir con rigor esta dimensión se debería realizarun análisis del volumen de acciones realizadas del lado de ciudadanía, en términos decomentarios, interpelaciones o contenidos expuestos en las cuentas que soncompartidos. Volumen que se percibe muy reducido y que podría ser medido de formasistemática en posteriores desarrollos de esta investigación.

La incorporación a las redes sociales por parte de este grupo numeroso demunicipios pequeños ha sido relativamente reciente, fundamentalmente a partir de 2014,alcanzando casi el 70 % de los municipios en 2018. De las tres redes sociales digitalesconsideradas, es Facebook la más extendida. Mientras que Facebook tiene la ventaja depoder ofrecer una información más amplia, así como la posibilidad de añadir comentarioshacia las iniciativas de gestión publicadas por los ayuntamientos; los posts de Twitter,limitados en caracteres, ofrecen una información más sintética que obliga al usuario aampliar información con una nueva operación de clicar sobre los enlaces. Esa desventajaen cuanto a volumen de información se ve compensada por la posibilidad (en términospotenciales) de incorporar consultas en forma de encuestas y referéndum sobredeterminadas cuestiones de gobierno que afectan a la vida local. Como indican Simelio yMolina (2014), haciendo referencia a estudios previos sobre este medio (Stieglitz y Dang-Xuan, 2012; Younus, Qureshi, Asar, Saeed y Touheed, 2011), la facilidad de propagación dela información (a través del retweeting) y de mostrar opiniones y valoraciones, permiten la

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extensión electrónica de un comportamiento político basado en el refuerzo de opiniones yen la influencia a través de la comunicación entre la ciudadanía. En nuestro estudiocualitativo sobre estas cuentas institucionales en Facebook, hemos podido ver cómo frentea las frías webs institucionales, esta red social ofrece un relato de la vida cotidiana: fiestasy ceremonias, nacimientos y defunciones, estado de las obras, ofertas de formación yempleo. También añaden relatos y descripciones de comercios y sus comerciantes, así comode los participantes en actividades escolares, culturales y deportivas. Una diversidad grandede contenidos muy atractivos para que los habitantes se puedan reconocer en ellos.Observando la frecuencia de las categorías temáticas incluidas en la codificación efectuadaen el estudio cuantitativo se puede ver este efecto espejo. Tal como aparece en la figura 5,los datos muestran que, considerada globalmente, la información de Facebook tiene unaconcentración de interés más en los temas relacionados con el ámbito de la culturasimbólica (categorías de “identidad local” y “cultura y deporte”) que los referidos a losámbitos económico y político (urbanismo, transparencia, consultas y vida política). Sitenemos en cuenta que muchas de las actividades anunciadas en el apartado de “cultura ydeporte” tienen como protagonistas a los propios ciudadanos de la localidad (agrupacionesartísticas locales, actividades escolares y prácticas deportivas no profesionales) observamoseste reflejo identitario de las RSD. Y esto es más claro en la categoría de “identidad local”para los municipios más pequeños en comparación con los más grandes.

Figura 5. Contenidos temáticos de los posts municipales en Facebook.Porcentaje sobre el total para cada grupo de municipios segúntamaño de población (2018)

Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de campo.

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5. Discusión

A la vista de los resultados, este trabajo encuentra algunas pistas que sugierenla existencia de lo que podríamos llamar un “modelo de desarrollo” del e-Gobiernoespecífico para estas poblaciones tan numerosas como pequeñas. En la difusión yevolución de la incorporación de las TIC se puede ver cómo estos ayuntamientosconjugan las aplicaciones concretas de amplia extensión, fomentadas y reglamentadaspor instancias administrativas y políticas superiores (portales electrónicos paratransacciones y portales de transparencia), con las ventajas que se abren con lautilización de medios tan popularizados y de fácil uso como son las RSD. Aunquetodavía queda un número bastante grande de municipios que no han llegado a estafase, y aunque compartimos los resultados de Mergel (2016), que indica que laadopción de las redes sociales sigue una curva de difusión similar a las olas previas deadopción del e-Gobierno y las TIC; en esta última fase -de inicio reciente en losayuntamientos españoles, tal como indicaban Criado y Rojas (2015)- se ha observadoque se han reducido las diferencias respecto a localidades con un volumen depoblación superior. Además, desde el punto de vista cualitativo, se aprecian mayoresdiferencias en los contenidos de estas RSD de los municipios. Los municipios pequeñoshan desarrollado la vertiente, muy local y comunitaria, de fomento de una dimensiónsimbólica e identitaria de la comunicación, poco estudiada en los estudios sobre el e-Gobierno, que contrasta con las dimensiones más utilitarias de los medios digitalesrelacionadas con la obtención de información (de servicios y dependenciasmunicipales) y la realización de transacciones sin necesidad de desplazamiento(tramitación administrativa). Así, el análisis de la extensión y contenido de las RSDabre la puerta a una reconceptualización del e-Gobierno electrónico local, incluyendoesta dimensión identitaria de la comunicación política, presente (pensemos en lassecciones sobre historia y patrimonio de la etapa de emergencia de los sitios webmunicipales) pero no tan evidente en anteriores fases. De hecho, los contenidosanalizados en las cuentas institucionales de Facebook indican un nuevo desarrollo dela dimensión informativa característica de las primeras fases del e-Gobierno, peromatizando tanto su forma de expresión como sus temáticas; dejando únicamentecomo potencialidad sus ventajas en torno al resto de dimensiones transaccionales, detransparencia y de participación política.

Aunque las webs institucionales son un potente contenedor de gran cantidad deinformación para los usuarios, mantienen un grado de formalización y rigidez que hacedifícil la comunicación directa y ágil dirigida a los usuarios, sobre todo cuando se quierecomunicar de forma rápida novedades relativas a las acciones de la administración ynoticias sobre eventos institucionales. En contraste, las RSD proporcionan el dinamismorequerido para esta vertiente comunicativa que requiere rapidez de transmisión denoticias. Frente la seriedad institucional de los sitios web, las cuentas de las RSD de losmunicipios mantienen un aire más informal, dada la estructura y naturaleza de la mismared social (abundancia de material gráfico, limitación del texto, inmediatez, agilidad a lahora de cargar contenidos sin demasiado conocimiento técnico, etc.) y dada lapercepción que tiene el usuario de estas redes, que se asocia socialmente a la diversión,la evasión y el diálogo más o menos superficial de los asuntos públicos. Por otro lado,tenemos tres aspectos añadidos que explican también la incorporación de estas RSD enla comunicación institucional de los ayuntamientos: a) la extensión social de estas redesha sido espectacular en términos cuantitativos en los últimos años, b) la forma deacceder a los contenidos que estos sitios web ofrecen a partir de aplicaciones integradasen el terminal de teléfono móvil; y c) la posibilidad de interacción. Este último, es elelemento diferencial del mundo web 2.0 frente a anteriores desarrollos, al que las RSDhan contribuido en gran medida. La ciudadanía puede incorporar comentarios sobrecualquier post publicado por los ayuntamientos, añadir contenidos, extender lainformación, interpelar, desaprobar o aplaudir las iniciativas. Es un entorno tecnológicoque, por un lado, redimensiona el espacio público en un ámbito donde el acercamientoadministración-ciudadanía es fundamental a la hora de gestionar los servicios públicosy acceder al clima político sobre determinados asuntos cívicos; y, por otro, al poner enconexión a los propios ciudadanos, fortalece la dimensión comunitaria de los pueblos yamplía los marcos de interpretación colectivos. Unos marcos que pueden diferir de losque intentan fijar los gobiernos (Martínez Avidad, 2011).

En términos de competencia tecnológica, la facilidad en el uso de laherramienta, su popularidad entre la ciudadanía y su potencial para obtener una ideadel clima de opinión pública respecto a los temas de interés local, proporcionan ungrado considerable de autonomía a estos gobiernos en cuanto al diseño de suspolíticas de comunicación. De ahí que observemos las RSD como ambivalentes, en elsentido de que no se orientan tanto al incremento de la transparencia de la gestiónlocal o la participación política, como a la implicación de la población desde un puntode vista identitario. Siguiendo la tradición de los diarios locales (Rosenberry, 2017), loscontenidos de las cuentas institucionales en las RSD son un reflejo de la vida cotidianay comunitaria, con una destacable presencia de información gráfica, allí donde losciudadanos se reconocen a ellos mismos y a sus lugares. Desde un punto de vista

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cualitativo, hemos podido observar el carácter narcisista de una gran parte de loscontenidos, que no están tan orientados a la gestión gubernamental (aunque la hay)o a la potenciación de la imagen corporativa del ayuntamiento y la imagen personalde aquellos que forman el gobierno, como al retrato de la vida local. Por tanto,considerando el contraste entre una deficiente implantación de los portales detransparencia y la incorporación acelerada de las RSD, con ese carácterautocontemplativo, se podría jugar con la metáfora de considerar el efecto de estosmedios más cercano a un espejo que a un cristal. No sabemos el grado de planificaciónde esta política (se necesitaría otro tipo de metodología, como es la encuesta aresponsables institucionales y administrativos), en el sentido de si es una políticaconsciente, pero se puede deducir que la ciudadanía implicada en la política localpuede verse frustrada cuando siente la necesidad de asomarse a un cristaltransparente y se encuentra únicamente con un espejo opaco.

Los resultados de este trabajo muestran que el tamaño poblacional es undeterminante fundamental a la hora de observar el grado de transparencia de losgobiernos municipales y, si hacemos caso a estudios anteriores en otros contextos,podemos presuponer que, aunque es un elemento básico para juzgar la calidaddemocrática de los gobiernos, la demanda ciudadana de esta transparencia no es muygrande y que se necesita observar otros factores. Como indica el trabajo de Bearfield yBowman (2017), para los municipios pequeños incide más la ausencia de recursos y elbajo grado de profesionalismo administrativo que el grado de competencia política;factor más determinante en poblaciones más grandes. Sin desdeñar estos factoresexplicativos, nuestra investigación, al incorporar el análisis de las RSD, ofrece algunaspistas para el estudio de los efectos en cuanto a legitimidad de la acción gubernamentallocal. Una legitimidad que percibimos más relacionada con el ejercicio de identificacióncon la ciudadanía que con otros aspectos derivados de la racionalidad política: laparticipación política y la transparencia. Así, esta interpretación coincide con otrasinvestigaciones que, desde el punto de vista político (y sobre todos los niveles degobierno) han observado la utilidad del e-Gobierno más en términos de legitimidad -enel ámbito internacional se ve en el estudio de gobiernos autoritarios (Kneuer y Harnisch,2016)- que de fomento de la participación por parte de la ciudadanía. Como indicanSimelio y Molina (2014) respecto a las RSD, no se aprovechan sus características comoespacio de participación y de diálogo entre los representantes políticos y la ciudadanía.Deben ser vistas como instrumentos viables para incrementar el grado de implicación einterés en la política local, así como su grado de transparencia (Haro et al. 2016). Desdeesta perspectiva sociopolítica, las RSD han sido utilizadas como instrumentos eficaces, notanto como herramientas de potenciación de la ciudadanía como sujeto activo de lapolítica local, sino como elementos de comunicación que los gobiernos usan para

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establecer la prioridad de asuntos públicos (en el sentido de agenda política) y parapromocionar su imagen corporativa mediante el uso intensivo de mensajes que reflejanescenas de la vida local. La dimensión identitaria, explorada en este estudio, podríaresponder a esta necesidad de los gobiernos de dotar a sus acciones políticas delegitimidad, mediante el ejercicio retórico consistente en identificar gobierno y municipio.En cuanto al desarrollo rural, el e-Gobierno no amplía el espacio de democracia directade los municipios más pequeños, adolece de vías de participación de las comunidadeslocales en el gobierno local y en la gestión de las iniciativas de desarrollo (Navarro, Cejudoy Maroto, 2014). Los resultados de este estudio serían coherentes con aquellos quemuestran la ausencia de transparencia on-line de los GAL (Grupos de Acción Localorientados a canalizar el apoyo público a las zonas rurales, que debería de seguir unametodología ascendente en cuanto a toma de decisiones, Foronda y Galindo, 2016).

Para finalizar, los resultados permiten reflexionar y ubicar la investigación sobreel rol de las RSD municipales en su papel reductor de la brecha digital y amplificador delo comunitario y territorial en la construcción de las identidades locales; en un ámbitopoco conocido como es el del espacio rural, y que pone el contrapunto a las tendenciasculturales uniformadoras que la globalización comunicativa está produciendo. Loshallazgos de esta investigación contribuyen al conocimiento de la incorporación de lapoblación rural del Sur de Europa al mundo tecnológico, en un contexto global dedesruralización generalizada. Según las Naciones Unidas (2014), la población urbanamundial supera ligeramente a la población rural y la tendencia es que en 2050 lapoblación rural no representará más de un tercio. Por otro lado, las pautas temporales yel carácter de la incorporación al e-Gobierno de estos pequeños núcleos de poblaciónmuestran la imbricación entre lo global y lo local, en el sentido de observar cómo lastecnologías de la información y la comunicación contribuyen, tanto a la interconexiónglobal conformadora de una uniformización de la cultura y a la dilución de lasidentidades, como a la tendencia opuesta de resignificación de lo local, en el sentido dereconstrucción y reafirmación de lo comunitario y socioterritorial.

6. Conclusiones y futuros desarrollos de lainvestigación

Los resultados de este estudio muestran la importancia del tamaño depoblación en la incorporación de las TIC al ámbito del gobierno local que, con sus

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especificidades, es el nivel de la administración del Estado más cercano a la vidacotidiana de la ciudadanía y, por ello, debería contener las herramientas más útilespara facilitar la participación política. Como en otros ámbitos relacionados con lainformación, el desequilibrio en función de la población genera desarrollo desigualentre diferentes territorios y poblaciones, entre el mundo rural y urbano. La accióngubernamental local podría paliar los efectos de la desconexión comunicativa quepadecen estas poblaciones por la ausencia de servicios sociales e infraestructuras quefacilitan la movilidad. Como primera conclusión se establece que la incorporación enlos municipios pequeños es más tardía, y ha necesitado de apoyos institucionales paraadaptarse a esta nueva forma de administración y de comunicación de la acciónpolítica. Si la incorporación al mundo web fue lenta en una primera fase, lasaplicaciones destinadas a la interacción y transacción se han desarrollado después deforma masiva en etapas posteriores, con un significativo retraso de estos pequeñosmunicipios con respecto a poblaciones más grandes. En estas pequeñas localidades, lastres primeras etapas fueron posibles por el apoyo, e incluso iniciativa, de institucionesde ámbito superior. Con esta relativa relación de dependencia tecnológica, loscontenidos a incorporar por parte de los propios ayuntamientos no siempre hanllegado a publicarse con rigor y puntualidad. Esto requiere una mayor cualificación yformación del personal dedicado a esta tarea, y un cierto nivel de recursos económicospara sostenerse en el tiempo. Para los municipios más pequeños en población, estadependencia tecnológica de niveles superiores del gobierno queda paliada con laspotencialidades que ofrecen unas herramientas tan sencillas y ágiles como son lasRSD. La incorporación de éstas al e-Gobierno local han reducido la brecha digital entremunicipios de diferente tamaño y han facilitado el despliegue de una dimensión noexplorada como es la identitaria, cuyos efectos en términos de legitimidad de la acciónpolítica han sido explorados.

En lo que se refiere a futuros desarrollos de esta investigación se ha de hacerconstar algunas limitaciones que podrían resolverse con estudios más detallados queproporcionaran más solidez a las conclusiones. En primer lugar, se requiere realizar unestudio de mayores dimensiones sobre los contenidos de las RSD. Por su propiadefinición, los estudios exploratorios, como el presentado aquí sobre los contenidos delas redes sociales municipales, permiten identificar variables, procesos e hipótesis quepueden ser confirmadas mediante estudios con mayor rigor metodológico. Paraapuntalar en mayor grado la existencia de la dimensión identitaria del e-Gobierno, ypara evaluar la incidencia que las RSD otorgan a la misma, sería necesario un estudiode mayor amplitud muestral en cuanto a unidades, extensión temporal y diversidadque añadiera un mayor número de RSD. En segundo lugar, no se ha realizado aquí un

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estudio pormenorizado del uso que la ciudadanía hace de estas tecnologías, así comodel significado de sus contenidos. Por este motivo, consideramos conveniente abrir lainvestigación de las RSD en el e-Gobierno en dos vertientes cualitativascomplementarias: por un lado, un análisis de contenido sistemático de loscomentarios a los posts institucionales según temáticas y, por otro, un estudio derecepción, para analizar cómo se usan y qué posibilidades de implicación en la políticaperciben los propios ciudadanos.

Financiación

Esta investigación se ha realizado gracias al apoyo de la convocatoria pública“Subvenció per al foment de treballs d’investigació i estudis en l’àmbit de laplanificació lingüística i la lingüística aplicada”, edició 2017, de la Conselleriad’Educació, Investigació, Cultura i Esport de la Generalitat Valenciana.

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Extended abstract

Introduction

Studies on how local electronic administration is incorporated in smallmunicipalities are very scarce. However, it is a matter of great interest due to theeffects that communicative disconnection causes in rural areas affected bydepopulation and ageing.

This study contains one of the variables that best explain the differences intechnological evolution of local governments, as is population size, and its effects interms of the digital divide. It is, therefore, a very current and relevant study becauseof the progressive digital extension of politics and public administration.

The development of e-Government has been described as a succession ofstages, each one characterized by the deployment of certain dimensions. Thesedimensions are, on the one hand, informative and transactional, oriented to theprovision of services and, on the other, related to the transparency in publicadministration and the political participation of citizens. From a theoretical point ofview, the evolution goes in the direction of an increasing political openness,progressively involving citizens in politics. From our perspective, this opennesssupposes not only an increase in trust, interest and knowledge of political processes,but also the deployment of a not very often studied dimension of e-Government suchis identity.

Objectives, methodology and sources

From this process perspective (considering the development and dimensions ofe-Government) and focused on smaller municipalities of the territory under study,the research aims to: 1) describe, from a diachronic perspective, how all themunicipalities that make up the Valencian Community have been incorporated intolocal e-Government; 2) comparatively analyze the rhythm of incorporation into the e-

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Government to observe the evolution of the digital divide and the degree ofdependency of higher-level administrations; and 3) explore the role that Digital SocialNetworks (DSN) play in deploying the identity dimension of e-Government.

The main source of data is a content analysis of the websites of all theValencian municipalities. An analysis carried out at different times of data collection(2005, 2007, 2010, 2017) which is complemented by a larger study carried out in 2018.The main variables provide us with indicators on the status and characteristics ofwebsites in different dimensions that correspond to the stages of the e-Governmentdevelopment process: information (presence of website), transaction (electronicadministrative procedures), transparency (transparency website) and participation(presence and content of DSN). Regarding the 2018 extreme cases study (on the 37smallest population size municipalities that have an account on Facebook and thethree largest municipalities), the coding of Facebook posts is the product of athematic classification following the content analysis methodology.

Results

In respect of the information dimension, it is confirmed that the populationsize is a segmentation element of great importance when analyzing the progressivedevelopment of local e-Government. Regarding the transaction dimension (electronicadministrative procedures), it is shown that thanks to the help of higher-leveladministrations, the implementation of these services reaches almost allmunicipalities. As for the transparency dimension, there is a lower presence oftransparency websites in smaller municipalities of the Valencian Community, as wellas a greater deficiency in terms of completeness and updating of these same websites.

Due to the insignificant presence of mechanisms for citizen participation in theelectronic tools of the municipalities, we have only been able to access theparticipation dimension indirectly through the study of their DSN. The institutionalaccounts of local governments on Facebook offer a chronicle of everyday life: patronalfeasts and ceremonies, births and deaths, state of the public works, training coursesand employment offers. These facebook accounts also add stories and descriptions oftown shops and businesses and about their merchants, as well as talk aboutparticipants in school, cultural and sports activities. A large diversity of very attractivecontent so that the inhabitants can recognize themselves in them.

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In terms of technological competence, the easy use of the DSN, their popularityamong citizens and their potential to obtain an idea of the climate of public opinionregarding issues of local interest, provide a considerable degree of autonomy to thesegovernments for designing their communication policies. For all this, it is for what weinterpret the RDS as ambivalent, in the sense that they are not oriented so much toincreasing the transparency of local management or political participation, as to theinvolvement of the population from an identity point of view.

Discussion

Considering the contrast between a poor implementation of transparencywebsites and the accelerated incorporation of the DSN, with this self-contemplativenature, one could use the metaphor of considering the effect of these digital mediaincorporated into e-Government as something more akin to a mirror than to glass.These DSN are not so oriented to government management (although there is) or tothe empowerment of the corporate image of the town hall and the personal image ofthose who form the government, as to portray local life.

Analysing the extension and content of the municipal accounts in the DSNopens the door to a reconceptualization of the local e-government. The reason is thatthe study of these accounts in their role of reducing the digital divide and their rolein the amplification of the community and the territorial in the construction of localidentities can put a counterpoint to the unifying cultural trends that communicativeglobalization is producing.

Conclusions

Using the different stages and dimensions established by the studies on theevolution of e-Government (information, transaction, transparency and participation),we can observe how the latest technological developments (especially theincorporation of DSN) have led to a decrease of the digital divide amongmunicipalities according to population size, and greater autonomy of the smallermunicipalities in the development of electronic political communication with respectto higher levels of government (provincial, regional and state).

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Thus, small municipalities, in the development of e-Government, have beenable to combine concrete applications, promoted and regulated by higher leveladministrative and political entities (websites for transactions and transparency), withthe wide range of content, flexibility, popularity and easy use of DSN.

The results allow us to reflect and locate research in municipal DSN in their rolein reducing the digital divide and in their role as amplifiers of the community andterritory in the construction of local identities. The incorporation of the DSN into locale-Government has reduced the digital divide among municipalities of different sizesand has facilitated the deployment of a dimension never before explored, identity,which could have effects in terms of legitimacy of political action.

Future research directions

In order to consolidate the conclusions on the last phases of evolution of locale-Government, it is necessary to carry out in the future a larger study on the contentsof the DSN. Exploratory studies, such as the one presented here on the contents ofmunicipal social networks, make it possible to identify variables, processes andhypotheses that can be confirmed by studies with a larger sample size in terms ofunits and temporal extension and including a greater number of DSN to increasediversity. Furthermore, we consider convenient to open the research of the DSN in thee-Government in two complementary qualitative aspects: on the one hand, asystematic content analysis of citizens' comments to institutional posts according tothemes and, on the other, a reception study, to analyze how the DSN are used andwhat possibilities of involvement in politics are perceived by citizens themselves.

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ITEM Lluís Català Clemente PenalvaConceptualización 50 % 50 %

Tratamiento de los datos 60 % 40 %

Análisis formal 70 % 30 %

Acceso financiación 55 % 45 %

Investigación 60 % 40 %

Metodología 65 % 35 %

Gestión del proyecto 65 % 35 %

Recursos 65 % 35 %

Software 50 % 50 %

Supervision 55 % 45 %

Validación 50 % 50 %

Visualización 35 % 65 %

Redacción (borrador) 35 % 65 %

Redacción final (revisión y edición) 35 % 65 %

Para más información, ir a CRediT: https://casrai.org/credit/

Contribuciones de los autores

Local governments

and the communication

of demographic decline in Sweden

and Germany:

who, what and why?

Josefina Syssner, Conrad SiebertLinköping University, Sweden

DOI: 10.4422/ager.2020.01

Páginas: 79-105


Local governments and the communication of demographic decline in Sweden and Germany: who,what and why?

Highlights:

1. Many planners and politicians still employ growth-oriented policies even when they have tomanage decline.

2. Communicating the consequences of demographic decline can on the one hand be seen assomething commendable. On the other hand, it has also been understood to potentially impairthe image of a place. This paper explores this dilemma.

3. The general aim of this paper is to deepen our understanding of public communication inprocesses of demographic decline.

4. Demographic change does not appear to be a recurrent topic in local governmentalcommunication, either in the German or the Swedish case.

5. It is far from evident that processes of demographic decline are explicitly communicated byelected politicians. Rather, there seems to be a tendency to depoliticise these issues, in thesense that civil servants and communication officers are framed as important communicativeagents.

Abstract: Several studies have examined how local governments respond to the implications ofshrinkage. This article add to this knowledge by focusing on local governmental communication in processesof demographic decline. Hypothetically, local governments can contribute to a greater understanding of thecauses and consequences of demographic decline, to greater legitimacy for the political decisions made inresponse, and to a vivid discussion of what the future could look like in shrinking community. Our results,drawn from a study in Sweden and in Germany, however suggest that local governmental communication isan expertocratic practice used to avoid conflict about future developments.

Keywords: Demographic decline, shrinkage, communication, Sweden, Germany, depopulation.

Gobiernos locales y la comunicación del declive demográfico en Suecia y Alemania: ¿Quién, qué y por qué?

Ideas clave:

1. Muchos planificadores y gestores públicos todavía recurren a políticas orientadas alcrecimiento, incluso cuando tienen que gestionar el proceso inverso.

2. Comunicar las consecuencias del declive demográfico puede, por un lado, ser visto como algoencomiable. Por otra parte, también se ha entendido que perjudica potencialmente la imagende un lugar. Este artículo explora este dilema.

3. El objetivo general de este artículo es profundizar nuestra comprensión de la comunicaciónpública en los procesos de declive demográfico.

Josefina Syssner. ORCID 0000-0001-7607-7029. E-mail: [email protected] Siebert. ORCID 0000-0002-4586-4617. E-mail: [email protected]

4. El cambio demográfico no aparenta ser un tema recurrente en la comunicación gubernamentallocal, ni en el caso alemán ni en el sueco.

5. Está lejos de ser evidente que los procesos de declive demográfico son comunicadosexplícitamente por los políticos elegidos. Más bien, parece haber una tendencia a despolitizarestos temas, en el sentido de que los funcionarios públicos y los oficiales de comunicación seenmarcan como importantes agentes comunicativos.

Resumen: Varios estudios han examinado la forma en que los gobiernos locales responden a lasimplicaciones de la despoblación. Este artículo amplía estos conocimientos centrándose en la comunicaciónde los gobiernos locales en los procesos de declive demográfico. Hipotéticamente, los gobiernos localespueden contribuir a una mayor comprensión de las causas y consecuencias del declive demográfico, a unamayor legitimidad de las decisiones políticas adoptadas en respuesta a él y a un debate vivo sobre cómopodría ser el futuro en una comunidad en declive. Sin embargo, nuestros resultados, extraídos de un estudiorealizado en Suecia y Alemania, sugieren que la comunicación de los gobiernos locales es una prácticaexpertocrática utilizada para evitar conflictos sobre futuros desarrollos.

Palabras clave: Declive demográfico, contracción, comunicación, Suecia, Alemania, despoblación.

Received: 14th February 20191st revision: 29th August 2019Accepted: 21st October 2019

How to cite this paper: Syssner, J., and Siebert, C. (2020). Local governments and the communication ofdemographic decline in Sweden and Germany: who, what and why? AGER: Revista de Estudios sobreDespoblación y Desarrollo Rural (Journal of Depopulation and Rural Development Studies), (29), 79-105.https://doi.org/10.4422/ager.2020.01

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1. Introduction

The planning and policy implications of demographic decline have attractedincreasing interest during the last decade – in both research and public policy. Today,it is well known that even though the factors driving demographic decline lie beyondthe direct control of local planning and policy systems, its consequences must behandled by such systems.

Shrinking areas are often framed as “less favoured areas” (Ribeiro and Marques,2002), where political agendas include demanding issues such as over-dimensionedinfrastructure (Sousa and Pinho, 2015; Wiechmann and Pallagst, 2012), decreasinglabour-related tax revenues (Haase, Hospers, Pekelsma and Rink, 2012; Hollander,2011), rising per-capita expenditures for social services, and increasing tax rates andfees (Fjertorp, 2013), as well as emerging pessimism among residents and a loss oftrust in local government (Matthiesen, 2005).

Several studies have examined how local governments respond to theimplications of demographic decline. Many of them demonstrate that, since growth issuch a dominant contemporary norm, demographic decline has been widelydisregarded in local policy and planning (Bontje, 2005; Wiechmann and Pallagst, 2012;Martinez-Fernandez, Audirac, Fol and Cunningham-Sabot, 2012; Sousa and Pinho,2015; Schatz, 2017). Unrealistic and biased ideas about growth and the negative

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framing of demographic decline (Martinez Fernandez et al., 2012; Sousa and Pinho,2015; Schatz, 2017) have even been understood as “hindering proactive strategies inmanaging decline” (Lang, 2012, p. 1748), or as intensifying the negative consequencesof shrinkage, since “planning for shrinking cities does not work if it presupposes urbangrowth” (Wiechmann and Pallagst, 2012, pp. 261 and 263).

Even though recent studies (Pallagst, Fleschurz and Said, 2017) indicate thatgrowth-centred planning perspectives are, at least in part, accompanied byperspectives of degrowth, there is no sign of a shift of paradigms in policy or planning(Schatz, 2017). As Schatz (2017) states, many planners and politicians still employgrowth-oriented policies even when they have to manage decline.

Local governmental communication

In this article, we seek to contribute to the emerging literature discussingplanning and policy responses to long-term depopulation. Our point of departure isthat local governmental communication is an important aspect of local policy andplanning processes. We suppose that, through their communication, localgovernments can hypothetically contribute to a greater understanding of the causesand consequences of demographic decline, as well as to greater legitimacy for thepolitical decisions made in response to population decline, and a vivid discussion ofwhat the future could look like in a community faced with continued and prevalentpopulation decline. A consistent framing of a situation can make actions appear“desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system of norms,values, beliefs, and definitions” (Suchman, 1995, p. 574).

Nevertheless, research points to a strong belief among local policymakers thattalking about shrinking processes will make them self-fulfilling prophecies (Haase etal., 2012, p. 13; Syssner, 2016; 2018). That is, it is widely believed that, if key actors insociety talk about a place as being in decline, it will inevitably be recognised as such.One consequence thereof, it is believed, is that people will be even more hesitantabout residing or investing in such a place. This implies that open communicationabout the challenges of demographic decline is understood to deepen the problemsfor the local community.

Thus, communicating the consequences of demographic decline can on the onehand be seen as something commendable. On the other hand, it has also beenunderstood to potentially impair the image of a place. This paper explores this dilemma.

Aim of the paper

The general aim of this paper is to deepen our understanding of publiccommunication in processes of demographic decline. More precisely, we seek to elucidatehow local government representatives (LGRs) seek to communicate demographic decline,to highlight the conditions under which this communication takes place, and todeconstruct some of the challenges and dilemmas involved in this particular form ofcommunication. To address this issue, we raise the following research questions:

How do local government representatives in shrinking municipalitiesconceptualise their role in communicating demographic decline?

How is this understanding translated into a communicative practice, includingwho are understood to be the main communicating agents, what is beingcommunicated, and with what intention?

By responding to these questions, we seek to contribute primarily to theliterature that has observed, but not further analysed, the communicative challengesand dilemmas of population decline. However, the study may also be of empiricalinterest to those with a wider interest in the intersection of local politics, planning,and communication.

Our cases

The results presented below derive from a broader comparative study ofdepopulation and shrinkage undertaken by the authors. This broader study included awide range of policy- and planning-related aspects of depopulation, and wasperformed at local levels of government in several parts of Germany and Sweden.Since communication stood out as important to explore, a special sub-study wasdevoted to this issue. Six shrinking municipalities in the Swedish county ofVästerbotten and the German county of Göttingen were included in the sub-study1.These cases share the common properties (Sartori, 1991) of being “less favoured areas”(Ribeiro and Marques, 2002), facing long-term demographic decline, and exhibiting

1• For the purpose of this study, we defined a shrinking municipality as one that has experienced apopulation loss of at least 10 % compared with the reference year 1990.

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local governments that need to cope with and respond to the consequences of thisdevelopment. In many other respects, however, they differ from each other.

Previous studies (Syssner, 2006; 2016; 2018) indicate that local governments inSweden are as “caught up in the growth paradigm” (Hospers and Reverda, 2015, p. 39)as local governments in any other part of Europe. In this respect, Germany is often putforward as a positive example. Due to the dramatic changes that occurred after thereunification of East and West Germany, shrinkage has become a significant topic inurban and regional planning in Germany (Wiechmann and Pallagst, 2012). Severalstudies report that talking about shrinkage is a normal activity in German politics andplanning (Lang, 2012) and that a large proportion of the research on shrinkage has beenconducted in Germany (Wiechmann and Pallagst, 2012; Shetty and Luescher, 2010).

2. The dilemma of communicating shrinkage

Given the many implications of demographic decline, it may not come as asurprise that shrinkage is framed negatively in public discourse. As a matter of fact,several studies have demonstrated that shrinkage and demographic decline are oftenperceived as tragic and deeply problematic, and that shrinking places are where “thelosers of the so-called globalized economy live” (Sousa and Pinho, 2015, p. 15;Martinez Fernandez et al., 2012; Camarda, Rotondo and Selicato, 2015).

In the literature on shrinkage, however, it has become commonplace to notethat depopulation is framed so negatively not only because of its actualdisadvantages and consequential effects but also because growth is such a dominantcontemporary norm in society (Bontje, 2005; Shetty and Luescher, 2010; Wiechmannand Pallagst, 2012; Martinez-Fernandez et al., 2012; Sousa and Pinho, 2015; Hospers,2013a; Hospers, 2013b; Camarda et al., 2015; Wiechmann and Bontje, 2015; see alsoLeo and Anderson, 2006; Syssner, 2006; 2016; 2018).

Since growth and population increase have become important signal values inpolitics, population decline “carries the negative weight of a symptom of anundesirable disease” (Sousa and Pinho, 2015, p. 13) and has come to be associatedwith “a certain stigma” (Martinez Fernandez et al., 2012, p. 220).

Stigmatisation, importantly, has been described by Goffman (1963) as theprocess through which a negative attribute leads to the whole of that which is

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stigmatised being reduced to whatever the stigma itself symbolises. From thisperspective, a shrinking municipality is reduced to being simply a municipality whichis shrinking, and nothing else.

Goffman’s theories about stigma form the basis for the concept of territorialstigmatisation. Wacquant et al. (2014, p. 1270) have elaborated this concept toacquire a better understanding of how “discrediting differentness” and “the blemishof place” impact upon various actors: residents, entrepreneurs, business interests,public bureaucracies, journalists, scholars, and politicians, as well as upon state-levelbureaucracies and policies. In recent years, this concept has been applied and furtherdeveloped in relation to a wide variety of socially and economically marginalisedplaces, including: public housing areas (August, 2014), disadvantaged urban areas(Graham et al., 2016), post-industrial cities (Wacquant, Slater and Pereira, 2014),peripheralised regions (Weck and Beißwenger, 2014; Meyer, Miggelbrink, andSchwarzenberg, 2017), etc. These studies suggest that those who reside in stigmatisedareas are also affected by the stigma in the sense that it influences how they viewthemselves and their surroundings, and how they are viewed by others (Graham et al.,2016; Meyer et al., 2017). It is also suggested that stigmatising discourses can justifycontroversial top-down policy interventions in the areas concerned (August, 2014).

Studies of shrinking areas have addressed the role of socio-spatial stigmatisationin young people’s perceptions of their future and their decisions to out-migrate (Meyeret al., 2017). Studies from shrinking areas also suggest that peripheralisation as such isconnected with stigmatisation (Weck and Beißwenger, 2014, p. 1), and that populationdecline involves aspects of shame among citizens who “themselves have internalized theperception of failure” (Sousa and Pinho, 2015, p. 14).

Several studies indicate that population decline can be regarded as a stigma. Itis well established that local policymakers tend to believe that if they talk about theircommunity as a shrinking one, they will contribute to a further decline. If a place iswidely associated with decline, fewer people will choose to move to or invest in thatplace, the argument goes (Haase et al., 2012, p. 13; Syssner, 2016; 2018).

The reluctance to communicate openly about shrinkage and depopulation canbe contrasted with the communicative ideals of our time. Thus, in planning studies,communication is often understood as an intrinsic democratic value, as somethingthat fosters citizen participation and may result in valuable input from citizens(Healey, 2006; see also Bovaird, 2007). An important starting point for a collaborativeand communicative approach to planning is that the goal of planning should not bepredetermined but should emerge in dialogue with citizens (Healey, 2006).

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The rise of the communicative ideal in planning partially overlaps with theparadigmatic change from government to governance. In a wide variety of scholarlycontexts, governance has been portrayed as an alternative to top-down government,including new forms of interactive network management, whereby a range ofstakeholders takes part in the governance of society (Montin and Hedlund, 2009;Benz, Lütz, Schimank and Simonis, 2007; Kooiman, 2003; Mayntz, 2003; Pierre, 2000).

Parts of the literature on governance have focused specifically on the role ofcommunication. Some studies suggest that contemporary public governance ischaracterised by “communicative relationship(s)” (Bang, 2003, p. 7) between a broad rangeof actors. Others suggest that, with the shift from government to governance,governmental communication has moved far beyond its traditional domain of“information and persuasion” (Crozier, 2007, p. 2). In this context, the concept of “recursivegovernance” (Crozier, 2007, p. 9) has been developed to capture the notion of politicalcommunication as a part of policy processes that have uncertain outcomes (Crozier, 2007).

If we take into account the ideals that are put forward within the paradigm ofcollaborative planning and recursive governance, we could assume that LGRs wouldspeak openly and willingly with citizens about the challenges of shrinkage. Accordingto these ideals, public communication in shrinking communities may have thepotential to fulfil a mixture of political, civic, and learning purposes (see e.g.Oscarsson, Naurin, and Håkansson, 2008; Blumler and Gurevitch, 1995, p. 222).

3. Methods and material

This comparative interview study forms part of a broader study of the policyand planning implications of depopulation and shrinkage in Germany and Sweden. Inthis paper, the German case under study is Göttingen County, located in the easternpart of former West Germany. The median municipality in the county has a populationsize of 9.956 residents and stretches over 74 square kilometres, resulting in a relativelyhigh median population density of 180 residents per square kilometre. The Swedishcase under study is Västerbotten County in the northern part of Sweden. The medianmunicipality in the county has a population size of 5.657 residents and extends overabout 2.697 square kilometres, resulting in a median population density of about tworesidents per square kilometre (SCB, 2015).

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Empirical data

The comparative case study approach allows an analysis of how thecommunication of demographic decline is understood in different settings. In order togain a more profound understanding of how LGRs translate their understanding intocommunicative practice, twelve semi-structured face-to-face interviews wereconducted with six local government representatives2. The interviews were conducted intwo rounds between April 2016 and January 2017. All interviews were conducted on site– directly in connection with the informant’s workplace and in the local language. Allinterviews were voice-recorded, and then transcribed into standard German or standardSwedish. The interviews had an average length of 57 minutes. In the first round, localcontexts and problem framings were the focus. The second round of interviews wasexclusively dedicated to exploring local governmental communication. In our analysis,we start from an interpretive tradition (Yanow, 2000) in order to grasp how informantsunderstand and conceptualise their communicative practice.

Analytical framework

To provide structure to our analysis of the interviews, we developed an analyticalframework that essentially draws upon Lasswell’s (1948) classic model ofcommunication (see also Lasswell, 1936). Although it has been criticised for itsconceptualisation of communication as a linear process (Schramm, 1983), Lasswell’sclassic formula of “who says what in which channel to whom with what effect”(Lasswell, 1958, p. 250) still offers analytical power by identifying some central aspectsof the communication process (for a discussion see Sapienza, Narayanan, and Veenstra,2015). Thus, as suggested by Lasswell (1968, p. 62) in one of his later works, it is highlyrelevant to empirically study (public) communication by asking who the communicatingagents are, what intentions they have, in what situations communication occurs, whatassets these agents can access, what strategies are used, and what audiences arereached with what result.

2• Swedish: Kommunstyrelsens ordförande; German: Bürgermeister.

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Based on Lasswell’s recommendation to modify his model depending uponneed (Lasswell 1948, see also Sapienza et al., 2015, p. 609), we have simplified it intothree interrelated questions, which will guide our analysis:

Who is understood to represent local government in local governmentalcommunication? What are these actors understood to communicate? Why does thiscommunication take place at all, i.e. what are the intentions (rather than effects) oflocal governmental communication?

4. Results

Our findings, described below, illustrate local governmental communication asan expertocratic practice that is used to avoid, diminish, or deny conflict about futuredevelopments. The prospects for an open public debate that could potentially pave theway towards alternative futures are bleak. Since dissent and conflict are seen asdeeply problematic, local governmental communication is at risk of losing itsgenuinely “political” dimensions. The results and implications thereof are summarisedin Table 1, below.

Who is communicating?

Previous studies indicate a belief among LGRs that talking about demographicdecline will promote further decline. It is also evident that growth – as opposed toshrinkage – is understood to provide political leaders with symbolic capital. Given this,it is interesting to elucidate who the actors are who are believed to carry theresponsibility for talking about these sensitive issues in public. In our analysis of theinterviews, firstly, we discovered that the informants make a distinction between thecommunicative task of politicians versus that of civil servants. Secondly, wediscovered that they make a distinction between specialists and generalists – amongboth politicians and civil servants. Thirdly, informants refer to press officers and otherprofessional communicators as being essential to the communication of politicaldecisions. Who the communicative agent is expected to be, however, is interpreteddifferently in different contexts.

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Our first observation is that all of our informants fulfil a dual role, as theyrepresent both their respective political party and the local government. In addition,each German informant maintains a dual local government function, being both thechairman of the council and the chief executive of the administration (Bogumil andHoltkamp, 2013, p. 40). Due to these dual roles, we were able to observe anadministrative as well as a political logic in our informants’ understanding of localgovernmental communication.

In Sweden, our informants expressed a need to distribute communicative tasksmore systematically between local politicians and the administration. However, it doesnot appear to be easy to determine who has the responsibility for communication invarious situations. In one interview, a Swedish LGR (Municipality C, 2016b) stated thatcutbacks and other political decisions related to demographic decline tend to reach themedia rather quickly, and that employees and citizens who are affected by thesedecisions would prefer to be informed about them – by civil servants – beforehand.Another interview indicated that it is not entirely clear whether it is politicians who areexpected to respond to questions from the media and citizens regarding politicaldecisions. Instead, the chief executive of the administration is understood to constitutethe link between local government and the media (LGR Municipality A, 2017).

In German municipalities, the line between politics and administration isrepeatedly blurred. This is emphasised by the recent introduction of the position ofBürgermeister:

Actually, I don’t see myself [exclusively] as a local politician […]. Back in the day,we used to have these distributed responsibilities. On the one hand, there was aMunicipal Director, and on the other hand, an Honorary Mayor, emphasisingseparate administrative and political duties. Today, it is a conflated task [of theBürgermeister], who has a hybrid status and tries to reconcile both parts.

(LGR Municipality E, 2016a)

Our material suggests that this “hybrid status” leaves some room forinterpretation, thus opening a potential doorway for LGRs to withdraw from theirresponsibilities as a politician in favour of “bureaucratic” responsibility, when it comesto intricate demography-related issues (LGR Municipality D, 2016b). Another LGR(Municipality F, 2016b) is seeking to redistribute the communicative burden fromhimself as an individual, to a network of political representatives. A third LGR(Municipality E, 2016b) expressed an ambition to overcome the clear distinctionbetween local politics and administration, in favour of what he describes as “aconsistent public image”. Under this “managerial” approach, politics and

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administration are integrated with each other, with the possible implication that theideological dimension of the former is being subordinated.

Either way, these examples suggest that German LGRs, despite their prominentposition, seek to collectivise the responsibility for communicating demographicdecline. In this respect, “local presidentialism” (Wollmann, 2012, p. 50) may be amisleading concept, if we want to understand communication about demographicdecline in German municipalities.

Our second observation is that some of the informants make explicit or implicitdistinctions between specialists and generalists. One German informant believed thatpolitical generalists are more communicative than specialists, although specialists’knowledge is essential in political decision-making. That is, communication skills areunderstood to be important, although they do not completely outweigh expertise ina particular field (LGR Municipality E, 2016b).

In contrast, one Swedish informant referred to the importance of having notonly the mayor present when sensitive decisions are communicated, but also politicalrepresentatives from the political committee (Swedish: nämnd) through which thedecision was made (LGR Municipality A, 2017). That is, political specialists areunderstood to have knowledge about details that a mayor may lack, implying that itis the specialists who are in charge of communicating potentially contested decisions.

Our third observation is that professional press officers are understood tomaintain a central position in the communication of political decisions. In the Germanmunicipalities, public relations are commonly framed as being an administrative – notpolitical – task (LGR Municipality E, 2016b). The Swedish interviewees generallyhighlighted the importance of the press officer, who coordinates both internal andexternal communication, and manages the quality of every message prior to itsrelease (LGR Municipality A, 2017; LGR Municipality B, 2017). One valued quality ofthe press officer is the alleged capacity to understand how citizens are likely torespond to information given out by local government. Another capacity that wasascribed to the press officer by informants is the ability to make information fromlocal government appear less partisan:

If I myself were to write this, the other parties would probably oppose it, like,“We’ve no objections against what you’ve written but it’s gonna be too muchsocial democracy in the media.” Now that a press officer arranges fact-based

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information about a process […] this is perceived as more neutral, even thoughthe decision entails politics.

(LGR Municipality A, 2017)

The significance of professionals who are capable of de-emphasising partypolitics recurs in other settings too. The following interviewee is referring to ameeting with citizens to discuss a school closure:

The school meetings have been organised around neutral persons who act asmoderators. We, on the part of the municipality, chose people who we knowhaven’t had a political image but enjoy confidence from all sides. Sometimesentrepreneurs or persons in other functions fulfilled this role.


What is communicated?

Demographic decline has serious implications for both policy and planning atthe local level. It is often perceived as a sensitive and complex subject. Therefore, it isinteresting to examine how this topic is described and discussed in publiccommunication. What do LGRs understand as being important to communicate inthese contexts? Is it information about the demographic state of affairs, informationabout decisions that have already been made by the local government, or ideasregarding future development? We briefly identify two communicative strategieshere: information and branding.

To begin with, all informants believed that local governmental communicationshould be unbiased and fact-based. Visions and political opinions “have to becommunicated in another way” (LGR Municipality B, 2017), such as in political decreesor “election programmes” (LGR Municipality D, 2016a). Given that factual informationis presented as an important part of the informants’ communication strategies, it isworth reflecting upon what LGRs consider it necessary to inform the public about. Asfar as we could ascertain, none of the local governments included in our study wereinforming their citizens about the demographic state of affairs in the municipality, orabout the long-term demographic prognosis, or about the long-term strategies of thelocal government:

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The question presumes demographic change shaping my daily work routines.This is simply not the case. […] I can’t remember ever having approached one ofour fellow citizens, like, “Is it clear to you that we’re living in an ageing society?”This issue, however, proceeds in the background, involving simply everything. Itcertainly happens more often that we discuss the issue with citizens than I’mactually able to recall [but] we don’t do it consciously.

(LGR Municipality D, 2016b)

This is a non-question, a question that no one poses. Citizens don’t bother aboutwhether we’re going to lose six or seven [residents]. This is a non-question tothem. In contrast, and what they indeed do bother about, is whether we create[…] 100 new jobs, whether a new business is to be located here, or if we need toclose a care facility. […] Through all these years, I never had to meet anyquestion about “What are you doing to address [the situation] that we’rebecoming fewer?”

(LGR Municipality C, 2016a)

In general, the LGRs in our study referred to the approval of local budgets andcost-benefit ratios as being important issues to inform citizens about (LGR MunicipalityD, 2016a; LGR Municipality E, 2016b; LGR Municipality A, 2017; LGR Municipality B,2017). In Germany, the LGRs reflected on how they seek to justify unpopular decisions,such as cuts to services or tax increases, by referring to facts about constrainedmunicipal funds (see also Municipality F, 2016b):

Well, how do you justify your decision if your wife demands a Porsche but youbarely have enough money for a Golf? Do you get into debt so that, in the end,you won’t find anyone who will grant you a loan? Basically, it is of course thebudget that serves as a justification for such things. […] We don’t close [publicfacilities] for fun but rather because we can’t meet the costs any longer.

(LGR Municipality D, 2016b)

Every LGR included in our study shared experiences of communicatingdemography-related decisions, including cuts to public services, tax increases, andinfrastructure maintenance. Local governmental communication, both in Sweden andGermany, thus seems to be mainly concerned with communicating political decisionsthat are presumed to have implications for the everyday lives of citizens (LGRMunicipality C, 2016b):

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So, [we speak about] issues that immediately affect individual finances, and aremarkable issue in this respect is how demographic development is affectingschools. Now, and most intensively, we’re spending time dealing with the closingof an elementary school […].

(LGR Municipality E, 2016a)

However, Swedish LGRs commented that users would not simply suffer fromthe cutting of municipal services, but would rather gain from improvements in quality.Over-large schools with uneducated teaching staff and retirement homes with emptybeds that offer a low quality of service constitute two such examples (LGRMunicipality C, 2016b):

[…] I’m defending the quality of schools. […] Yet, we’ve had a lot of discussions inthe villages […], because there are indeed people working in the schools who don’thave a pedagogic background. […] getting educated in [such a] class means thatwe would squander our children’s future, who are the workforce of tomorrow.


Against this background, and somewhat paradoxically, both the German andSwedish LGRs understand their communicative mission as being to “exhibit a positiveself-concept” (LGR Municipality E, 2016a) to the local community. Pursuing a positiveimage for the municipality is generally understood as a means of countering theperceived “downward trend” (LGR Municipality D, 2016a). A Swedish LGR(Municipality B, 2017) stated that the municipality ought to “produce at least onegood piece of news a week […]”, as good news is perceived to be “a very importantpart of creating community pride and our brand” (Municipality B, 2017). In ourmaterial, we found several branding strategies, more or less developed and sometimesoverlapping, that emphasised heritage (LGR Municipality F, 2016b), civic engagement(LGR Municipality D, 2016a), deceleration (LGR Municipality E, 2016a), quality of life(LGR Municipality A, 2016), proximity to (coastal) growth centres (LGR Municipality C,2016a), and entrepreneurial spirit (LGR Municipality B, 2016).

Why communicate?

Returning to the question of how LGRs frame the role of communication inprocesses of demographic decline, it is relevant to ask why they engage in publiccommunication at all.

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Firstly, we found some evidence for communication being used by LGRs as ameans of creating an impression of stability. Several informants referred to areluctance to even bring up demographic decline in debate, let alone referring to it asa problem. Even though our informants stated that demographic data is easilyaccessible through, for example, the Landesamt für Statistik (LGR Municipality F,2016a), demographic decline does not appear to be a topic for discussion. When it isreferred to, we have observed a tendency to trivialise it (LGR Municipality E, 2016a),and to refer to problems related to demographic decline as being general problems,which are shared by many other locations and are thus not urgent (LGR MunicipalityD, 2016a).

In this context, we have observed that our informants frame localgovernmental communication as a means of demonstrating capability – of the polity,as well as of the local community as such (LGR Municipality E, 2016a):

In my experience, planning for new housing is something that’s very positivelyreceived. Just for showing something; showing that things are about to happendespite all that. Now things are proceeding, moving, developing, and so forth.

(LGR Municipality B, 2017)

The ambition to create an impression of stability is linked to the idea ofbranding, as a means of creating a positive atmosphere among citizens – a feeling ofpride and optimism. In a discussion about selective outmigration, one informantstated that an aim of local governmental communication is to counterbalancenegative images:

Well, you could disparage yourself, drowning in a downward spiral. On thatfront, you have to counteract somewhat.

(LGR Municipality D, 2016a)

To some extent, our informants referred to local governmental communicationinitiatives as a means of gathering knowledge, ideas, and input from citizens (LGRMunicipality F, 2016b; LGR Municipality E, 2016a; LGR Municipality B, 2017). However,many of the interviewees considered establishing a dialogue with citizens to be verydifficult (LGR Municipality A, 2017; LGR Municipality F, 2016a). In fact, someinformants even referred to dialogue as a potential threat or hindrance to theirpolitical work (LGR Municipality D, 2016b). The LGR of Municipality C (2016b), whorepresents a party that received more than 50 % of the votes in the last election,

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repeatedly stated that, in essence, local elections provide citizens with sufficientopportunity to express their opinions. In a reference to a controversial decision, (s)hestated that “Our fellow citizens voted for this, so it’s all about executing this order”(Municipality C, 2016b; see also LGR Municipality F, 2016b). In the same vein, (s)heexhorted:

Get your documents, make a decision, and implement! This is how you get trustfrom citizens. They don’t necessarily need to sympathise with the decision, butthey see progress.

(LGR Municipality C, 2016b)

Here, our interpretation is that the capacity to make decisions and implementthem is what is understood to give legitimacy to local government – rather than adialogue-oriented local governmental communication.

Secondly, we saw that the aim of local governmental communication is oftenunderstood as explaining the state of affairs to citizens. Paradoxically, in theinterviews, our informants referred to their communicative practices in terms oftransparency, visibility, accessibility, neutrality, rapidity, and plurality of opinions. Still,LGRs stated in the interviews that they experience a “lack of knowledge” (LGRMunicipality D, 2016b) or “delusions” (LGR Municipality B, 2017) among citizens. Ageneral assumption among our informants was that it would be “advantageous to bebetter informed” (LGR Municipality B, 2017). That is, information is understood as apathway to citizen enlightenment. In the LGRs’ experience, this task has becomesomewhat relocated, from the local press to municipalities (LGR Municipality B, 2017):

The public announcements and news we publish [on social media] […] makeinformation accessible to both those who don’t read their morning newspaperand those who are generally uninterested. So, we provide them with at leastsome pieces of information. As we monitor the shares, we see that at least somepeople found it important, [and are] informing others.

(LGR Municipality E, 2016b)

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Table 1.The State and Prospects of Communicating the Challengesof Demographic Decline

Question Answer Possible implicationWho Civil servants Low prospects of a wider, political,

Specialists and future-oriented public debate.

Neutral professionals

What Shrinkage not an issue Low prospects of an open discussion on values,

Information interests, and prioritisations in times

Branding of demographic decline.

Why Create stability Low prospects of involving citizens in public

Demonstrate capability debate about the future of the shrinking

Educating purposes municipality.

5. Conclusion

In this study, we set out with the general aim of providing a deeper understandingof public communication in processes of demographic decline. Since little has beenpublished on this particular topic, we sought to add to the literature on how localgovernments handle shrinkage by elucidating how LGRs frame the role ofcommunication in processes of demographic decline. Based on twelve interviews withsix informants, we investigated how LGRs in shrinking municipalities conceptualizetheir role in communicating demographic decline, and how they translate thisunderstanding into a communicative practice, including the following questions: Whoare understood as the main communicating agents? What is being communicated,and with what intention?

When we reflect upon the differences and similarities between our cases, wesee that, in the Swedish case, LGRs express an ambition “depoliticise” communication(e.g. by means of “neutral” experts and/or press officers). In the German context, fact-based information is as important for the informants as it is in the Swedish case.

“Depoliticisation”, however, has different connotations in Germany, since GermanLGRs see themselves as bureaucrats with a rather pragmatic approach to politics. Thesimilarities between the cases of Sweden and Germany are far more numerous thanthe differences. This finding is interesting, given that Germany is presented as ateaching example while Sweden is not, and that the structural preconditions differsignificantly between the cases. In Table 1, above, we structure the questions weraised, along with a generalisation of the answers provided in the interviews. We alsoprovide the potential practical and political implications thereof.

Firstly, we conclude that it is far from evident that processes of demographicdecline are explicitly communicated by elected politicians. Rather, there seems to bea tendency to depoliticise these issues, in the sense that civil servants andcommunication officers are framed as important communicative agents. We alsoobserved a tendency to focus on details when decisions related to shrinkage arecommunicated. Rather than accounting for the wider picture in terms of demographicchange and its implications, communication seems to focus on specific decisions thatthe citizens are to be informed about.

Secondly, although demographic change seems to fall outside of what localgovernments communicate, facts are a dominant value in local governmentalcommunication. Information from local government is presented as fact-based,unbiased, and characterised by the absence of partisan tendencies. Somewhatparadoxically, however, the value of branding and the idea of a positive “image” asbeing important recurs in almost every interview.

Thirdly, local governmental communication seems to be very much caught upin its traditional domains of information and persuasion. Terms such as “delusion” and“enlightenment” that were used by the interviewees suggest a traditional bureaucraticconcept of government, in which facts are more or less indisputable. We also observedthat our informants in both Sweden and Germany referred to what they viewed astheir responsibility – that is, to keep people informed about what is going on in themunicipality and what decisions are being taken. There seems to be little room for adiscussion on alternative decisions or alternative futures for a shrinking community.

In conclusion, demographic change does not appear to be a recurrent topic inlocal governmental communication, either in the German or the Swedish case.Depopulation still seems to be a stigma and the growth norm persists in these areas,although they have been largely characterised by population decline over the pastseveral decades.

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Despite the ideals of communicative, interactive, and recursive governance,local government representatives seem to be extremely unwilling to even talk aboutthe future of their community in terms of a future that is characterised by populationdecline (see also Syssner, 2016; 2018). When communication does occur, it is highlydepoliticised and fact-oriented; it is focused on informing citizens, invoking feelingsof pride and optimism, and establishing a positive atmosphere in the local community.It seems obvious that the LGRs are striving to avoid the territorial stigmatisation thata “discrediting differentness” (Wacquant et al., 2014, p. 1270) may bring to a place.

Here, we see a parallel with what other scholars have identified as theneutralisation of politics, or as technocratic or post-democratic forms of governance(Flinders and Wood, 2014). More precisely, the observations made in our study suggestthat our case is a case of governmental depoliticisation, whereby political leadersdelegate functions to civil servants, experts or neutral mediating agents (Wood andFlinders, 2014).

From a democratic perspective, this development is deeply problematic. If localgovernmental communication remains an expertocratic practice, in which differentand conflicting interpretations about future developments are avoided, the prospectsfor a wider public debate are bleak. One possible implication of such a communicativepractice is a growing populism and distrust, a lack of confidence, and civicdisengagement among citizens.

From the perspective of policy development, the communicative practicedescribed above is equally problematic. As stated by Hartt and Warkentin (2017, p. 33),broad community perceptions of shrinkage are significant for the development ofpublic policies, plans, and strategies. Hence, a basic requirement for a shift in policyand planning paradigms (Paddeu, 2017; Schatz, 2017) would be that shrinkage is atleast acknowledged by the community as well as by political leaders.

Another communicative practice – in which shrinkage is both acknowledgedand addressed as a process with clear political implications – could potentially pavethe way towards alternative policies and plans and, at best, towards alternativefutures.

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APPENDIX A. SELECTED CASES

Table 2:The Selected Cases and Key Selection Criteria (based on: LSN 2015;SCB 2015)

Västerbotten County, Sweden Göttingen County, GermanyMunicipality A B C D E FPopulation total 14 200 7 700 5 400 16 600 10 400 5 800(1990; rounded)Population total 12 200 5 900 4 200 13 100 8 600 4 500(2015; rounded)Change –14 –23 –22 –22 –17 –21(in %; rounded)Number of enclosed 6–10 6–10 1–5 1–5 6–10 1–5localities(range) Government Two-party Multi-party One-party Multi-party One-party Two-party formation majority minority majority majority majority majority

APPENDIX B. LIST OF INTERVIEWS

Municipality A (2016), 12 April 2016.

Municipality A (2017), 9 January 2017.

Municipality B (2016), 13 April 2016.

Municipality B (2017), 10 January 2017.

Municipality C (2016a), 14 April 2016.

Municipality C (2016b), 20 October 2016.

Municipality D (2016a), 04 May 2016.

Municipality D (2016b), 21 September 2016.

Municipality E (2016a), 02 May 2016.

Municipality E (2016b), 20 September 2016.

Municipality F (2016a), 03 May 2016.

Municipality F (2016b), 20 September 2016.

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ITEM Josefina Syssner Conrad Siebert Conceptualization 60 % 40 %

Data curation 40 % 60 %

Formal analysis 0 % 100 %

Funding acquisition 100 % 0 %

Investigation 30 % 70 %

Methodology 50 % 50 %

Project administration 50 % 50 %

Resources 100 % 0 %

Software 0 % 0 %

Supervision 100 % 0 %

Validation 0 % 0 %

Visualization 0 % 0 %

Writing – original draft 50 % 50 %

Writing – review & editing 100 % 0 %


Authors’ contribution

Perception of beneficiaries for efficacy

of MGNREGA: a micro level analysis

from Kalahandi district of Odisha,

India

Dharmabrata Mohapatra (*), Seshadev Suna (**),Dukhabandhu Sahoo (***)

(*) Ravenshaw University, Cuttack, India(**) Government College (Autonomous), Bhawanipatna, India

(***) IIT Bhubaneswar, Argul, India

DOI: 10.4422/ager.2020.03

Páginas: 107-129


Perception of beneficiaries for efficacy of MGNREGA: a micro level analysis from Kalahandi district of Odisha, India

Highlights:

1. The study is about the largest social security programme in the world.

2. It covers one the poorest regions of the world i.e. Kalahandi district of Odisha.

3. The studied program (MGNREGA) is the largest employment generation programme in theworld.

4. The research has developed a composite index from qualitative primary data.

5. Authors analyzed the issue from the demand side of a social security program.

Abstract: The present study tries to examine the impact of MGNREGA (Mahatma Gandhi NationalRural Employment Guarantee Act) on socio-economic status of MGNREGA beneficiaries in Kalahandi districtof Odisha, India by using both primary and secondary data.Secondary data are collected from official websiteof MGNREGA during the period from 2012-2013 to 2018-2019. Primary data collected through semi-structured questionnaire from two blocks of the district, namely Golamunda and Narla with the total samplesize of 300 households. In selecting the sample households, a proportionate sampling along with simplerandom sampling technique has been used. For analysis of the study, a five-point Likert scale has been usedto measure the perception of sample respondents on the improvement of socio-economic conditions afterimplementation of MGNREGA. Besides, composite index has been used to capture the combined perceptionsof all the sample respondents. The study found that less than 10 % of the target household got employmentof 100 days during the study period. Besides, the result of composite index (0,16) regarding the perception ofMGNREGA beneficiaries on different socio-economic parameters gives an impressive that MGNREGA is lesseffective in the improvement of socio-economic status of the beneficiaries. Thus, it can be concluded that theMGNREGA has not been effective in improving the socio-economic status of MGNREGA beneficiaries inKalahandi district of Odisha.

Keywords: MGNREGA, socio-economic status, MGNREGA beneficiaries, Kalahandi.

Percepción de la eficacia del MGNREGA por sus beneficiarios: análisis a nivel micro en el distrito de Kalahandi (Odisha, India)

Ideas clave:

1. El estudio trata sobre el programa de seguridad social más grande del mundo.

2. Cubre una de las regiones más pobres del mundo, es decir, el distrito de Odisha en Kalahandi.

3. El programa estudiado (MGNREGA) es el programa de generación de empleo más grande delmundo.

4. La investigación ha desarrollado un índice compuesto a partir de datos primarios cualitativos.

5. Los autores analizaron el tema desde el lado de la demanda de un programa de seguridadsocial.

Dharmabrata Mohapatra. ORCID 0000-0002-7356-2798. E-mail: [email protected] Suna. ORCID 0000-0001-9255-5596. E-mail: [email protected] Sahoo. ORCID 0000-0003-1642-6033. E-mail: [email protected]

Resumen: El presente estudio trata de examinar el impacto del programa MGNREGA (MahatmaGandhi National Rural Employment Guarantee Act) en el nivel socioeconómico de sus beneficiarios deldistrito de Kalahandi (Odisha, India), utilizando datos primarios y secundarios. Los datos secundarios serecopilan delaweb oficial del programa MGNREGA desde el año 2012-2013 al 2018-2019. Los datosprimarios se recopilaron a través de un cuestionario semiestructurado pasado en dos bloques del distrito(Golamunda y Narla), con un tamaño de muestra total de 300 hogares. Estos se seleccionaron mediante unmuestreo proporcional junto con una técnica de muestreo aleatorio simple. Para el análisis se utilizó unaescala Likert de cinco puntos con la que medir la percepción de los encuestados de la muestra sobre lamejora de las condiciones socioeconómicas después de la implementación del programa MGNREGA.Además, el índice compuesto se ha utilizado para capturar las percepciones combinadas de todos losencuestados. El estudio encontró que menos del 10 % de los hogares encuestados consiguió empleo durantelos 100 días que duró nuestro estudio de programa. Además, el resultado del índice compuesto (0,16) conrespecto a la percepción de los beneficiarios de MGNREGA sobre diferentes parámetros socioeconómicos,permite apuntar que el programa MGNREGA es relativamente poco efectivo.

Palabras clave: MGNREGA, estatus socioeconómico, beneficiarios de MGNREGA, Kalahandi.

Received: 24th January 2019Revision: 3rd October 2019

Accepted: 29th November 2019

How to cite this paper: Mohapatra, D., Suna, S., and Sahoo, D. (2020). Perception of beneficiaries for efficacyof MGNREGA: a micro level analysis from Kalahandi district of Odisha, India. AGER: Revista de Estudiossobre Despoblación y Desarrollo Rural (Journal of Depopulation and Rural Development Studies), (29), 107-129. https://doi.org/10.4422/ager.2020.03

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Perception of beneficiaries for efficacy of MGNREGA: a micro level analysis from

Kalahandi district of Odisha, India 1. Introduction

Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act (MGNREGA) is aright-based, demand-driven and employment guarantee programme. MGNREGA wasimplemented by Government of India in the rural areas of the country in 2006. Itmarked a paradigm shift from the erstwhile employment programmes with its rights-based approach (Pamecha and Sharma, 2015).The programmeaims at providing atleast 100 days of guaranteed wage employment in a financial year to every adultmembers of rural household who are willing to do unskilled manual work. It not onlyprovides wage employment but also puts emphasis on inclusive growth, creation ofdurable assets, protecting environment, empowering rural women and reducing rural-urban migration (ibid).

In fact, the implementation of this scheme has already passed a decade (10years) in all the rural districts of the country including Kalahandi district of Odisha.Kalahandi district is one of the backward regions of the state. The district ispredominantly a rural base because 92,5 % people live in the rural areas. According tothe state human development report 2004, the district is placed at 11th rank in thestate on the basis of HDI parameter. “The district reported 62,71 % families livingBelow Poverty Line (BPL) in the BPL survey 1997” (District Human DevelopmentReport [DHDR], 2012:34). Moreover, agriculture is the main-stay for the people of

Kalahandi district because about 80 % people depend on it1. However, agriculturalproduction and productivity in the district is frequently affected due tooccurrence offrequent droughts. The district has experienced a series of droughts during 1919-20,1922-23, 1925-26, 1929-30, 1954-55, 1955-56, 1965-66, 1974-75 and 1985 (ibid).

As a consequence, the socio-economic condition of the people became gloomy.This situation has forced the rural people to migrate to different urban areas of thecountry in search of job opportunities to derive their livelihood. The flow of out-migration is still prevailing in the district. Under such circumstance, theimplementation of guaranteed employment programme, MGNREGA, is a good step inthe district. Since the operation of the programme has already completed a decade, itis pertinent to evaluate the effectiveness of the scheme with regards to its underlyingobjectives. Thus, the present study is undertaken to assess the impact of MGNREGA onsocio-economic status of MGNREGA beneficiaries in Kalahandi district.

2. MGNREGA in Odisha

Odisha is one of the poor states of India. It is located on the eastern part of thecountry along the Bay of Bengal. The state has thirty districts. As per 2011 census, thestate is the 11th largest in term of population in the country. In the state, around 41million of people live contributing 3,47 % to the total population of the country. Mostof the people (83 %) are concentrated in rural areas while few people (17 %) areconcentrated in urban areas (as per census, 2011). The state is witnessed with theincidence of high poverty. According to Tendulkar Committee Methodology, about60,80 % of rural people lived below poverty line in the state in 2004-05 as against41,80 % in India, which has reduced to 35,69 % in the state and 25,70 % in thecountry in 2011-2012 (Odisha Economic Survey, 2014-2015). In spite of reduction ofmass poverty to some extent, the state is still facing the severity of poverty, whichstands as an impediment for the development of its economy. Hence, there is a needof implementation of MGNREGA programme to further reduce the intensity ofpoverty.

1• Kalahandi Gazetteer, http://gopabandhuacademy.gov.in/?q=districts-gazetteers-kalahandi accessedon 28/11/2018.

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Dharmabrata Mohapatra, Seshadev Suna, Dukhabandhu Sahoo

MGNREGA was implemented in Odisha in a phased manner just like in nationallevel. In the first phase (February 2006), it was launched in 19 districts, then extendedto 5 more districts in the second phase (April, 2007) and the remaining 6 districts werecovered under the scheme in the last phase (April, 2008) as shown in Table 1. TheGovernment of Odisha has been giving priority for effective and efficientimplementation of MGNREGA. The scheme was made operational in the state in orderto eradicate poverty, unemployment and distress migration. Keeping this in view, thestate has been taking subsequent proactive steps in the implementation of thescheme. A model of social audit was introduced in the state to conduct the socialaudit by Gram Sabha at GP level regarding the planning for works to be taken up andfunds utilisation of the scheme.

In order to arrest the embezzlement of MGNREGA funds, reduce the late wagepayment and bring about transparency in the system, the state Government has rolled outan Electronic Fund Management System (e-FMS) across the state. The e-FMS is nowextended to all districts after a pilot study was successfully implemented in Gajapati,Mayurbhanj and Ganjam districts. In this connection, Odisha is the first state in thecountry. Through this system, the wages are directly transferred to the concernedMGNREGA beneficiaries. Western parts of Odisha including Kalahandi district areconsidered as drought prone areas in the state. The incidence of migration is rampant inthe drought-hit areas. The state Government has declared (on April 1, 2013) to provide anadditional 50 days to the existing 100 days of employment (constituting 150 days) to thehouseholds in the drought affected areas in a financial year. Besides, the provision wasmade for extension of works under the scheme. In the extensive works, the job cardholders will be provided works for construction of houses of Biju Pucca Gahar and IndiraAwas Yojana (IAY) scheme and also for the construction of Anganwadi houses.

Table 1.Coverage of MGNREGA in Odisha with different phases

Phase Name of districts covered under MGNREGA Nº of districtsFirst Bolangir, Boudha, Deogarh, Dhenkanal, gajapati, Ganjam, 19(2nd February, 2006) Jharsuguda, Kalahandi, kandhamal, koraput, Malkangiri, Mayurbhanj, Nabarangpur, Nuapada, Rayagada, Sambalpur, Sonepur, SundargarhSecond (1st April, 2007) Bargarh, Anugul, Balasore, Bhadrak, Jajpur 05Third (1st April, 2008) Nayagarh, Kendrapada, Jagatsinghpur, Puri, Cuttack, Khorda 06Total 30Source: Retrieved from http://nrega.nic.in/MNREGA_Dist.pdf. (20/03/2017).

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Kalahandi district of Odisha, India

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3. Review of literature

Several research studies have been carried out by many researchers andresearch institutions with regards to effectiveness of MGNREGA. Some of them are asfollows. According to Pankaj (2008),the average days of employment provided perhouseholds under NREGS is low in both Bihar and Jharkhand states;still it hasgenerated positive impacts on the livelihood conditions of the beneficiaries.The studyalso concluded that the beneficiaries have spent their earnings mostly on food anddaily consumption items apart from meeting the expenditure on healthcare,education, and repayment of loans and the purchase of household durableassets.Further, the scheme has helped them to reduce their indebtedness.

Nair, Sreedharan and Anup (2009) argued that the beneficiaries in the studyregion considered NREGA income as substantial supportive income because itsupplements to the other sources of income. A study was conducted by Banerjee andSaha (2010) in Jharkhand, Chhattisgarh and Odisha states. The study found that thefarmers (NREGA beneficiaries) earned an additional income through NREGAprogramme. Out of these earnings, a proportion was spent in agriculture for thepurchase of chemical fertilizers, seeds and other inputs apart from meeting theirconsumption expenditure. As a consequence, the agricultural production increased inthe study areas.

Moreover, with the implementation of the programme, household income ofthe beneficiaries augmented because of increasing in employment and wage rate. Thisresulted in improvement of livelihoods of the beneficiaries in the study regions. In2009, Khera and Nayak focused to examine the socio-economic effect of NREGA onwomen workers in six north Indian states. They found that out of total sampleworkers, 32 % of workers were women in the study areas. Further, the study revealedthat two-third of female respondents reported that they have faced less hunger as aresult of NREGA employment. Nearly 70 % of female workers have kept their ownwages earned through the scheme. These earnings are used by them for their foodexpenditures, medical treatment, child’s education and repayment of debts. Thus, thestudy concluded that MGNREGA programme has played a significant role inimproving the socio-economic status of women workers in the study regions.

Dutta, Murgai, Ravallion, and Walle (2012) have tried to examine theperformance of MGNREGA in meeting the demand for works by the households. Theyhave used household level data from National Sample Survey 2009-2010 in all states.It is found from that 45 % of rural households across the states wanted works underthe scheme. Among them, 56 % of households got work (demand rate) and theremaining 44 % wanted work but did not get it (rationing rate). In this respect, it isstarkly seen that rationing rate varied from 15 % to 80 % across the states.

However, only three states had below 20 %. This clearly indicates that there isexcess demand for works under the scheme resulting in increasing the unmet-demand. As a result, the households could not get work according to their willingness.Therefore, it can be said that the MGNREGA programme has failed to providesufficient works to the rural households. Singh (2013) stated that MGNREGA has asignificant impact on the economic condition of MGNREGA workers by providingthem job opportunities, rising wage rate, creating assets and bringing economicindependence specially the woman workers. It is also found that the workers aredissatisfiedwith the economic benefits received from the scheme because the numberof days of employment provided is insufficient and late payment is made.

Goswami and Dutta (2014) carried out a study in Assam with a sample size of168 households. They have tried to assess the impact of MGNREGA programme on thestandard of living of the beneficiaries by taking the socio-economic parameters suchas children’s school education, household assets creation, livestock assets creation andsavings. The study revealed that MGNREGA could not contribute substantially towardimproving the standard of living of the beneficiary households.

Mishra, Viswanathan, and Bhattarai (2014) made a study to assess the impactof MGNREGA on income, assets and food security in 10 villages of Madhya Pradesh,Gujarat and Maharashtra states carrying a sample size of 891 households. The studyanalysed the perception of respondents regarding socio-economic parameters in orderto assessthe impact of MGNREGA programme. For assessing economic impact of theprogramme, household income, improvement of overall economic conditions,children’s educational expenses, agricultural expenses, purchasing food grains, savingand payment of debt haven been taken as economic parameters. Similarly, increase insocial status, equal status for male and female, unique identity created in the society,women of the house started working outside and good image for getting loan havebeen taken as social parameters for assessing social impact of the programme.

The finding of the study reveals that MGNREGA programme has helped inincreasing household income and improvement of overall economic conditions of the

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beneficiaries. It has also helped to meet the expenses on children’s education andpurchase of food grains. Moreover, the increase in additional income earned throughthe programme has resulted in improvement of their social status and participation ofwoman in the public works.

Carswell and Neve (2014) conducted a study in Tamil Nadu by taking 109sample households and tried toassess the effect of MGNREGA on livelihood of ruralhouseholds. The study reveals that the implementation of MGNREGA in Tamil Naduhas been successful. The success is reflected in term of providing average person-days,participation of women in the scheme, reduction of corruption through makingpayment directly in bank accounts, enhancement of women empowerment andstrengthening bargaining power of rural workers. The MGNREGA has helped toimprove the livelihood condition of theworkers who work under the scheme and alsotheother workers who do agricultural works. The agricultural workers have beenbenefited with the increase in agricultural wages due to the positive effect of thescheme. Besides, the scheme has helped to enhance the bargaining power of the ruralworkers, especially the low-caste workers, whose dependency on high-casteemployers has reduced through implementation of the scheme. Thus, the studyconcluded that the scheme has positive impact on the livelihood condition of therural households in the study area.

A study conducted by Kharkwal and Kumar (2015) in Uttarakhand shows thatthey have used socio-economic indicators with three point Likert scales so as to assessthe impact of MGNREGA on socio-economic status of the beneficiaries. The studyfound that MGNREGA has positive impact on socio-economic conditions of thebeneficiaries though improvement in the level of income, food security, dwellinghouse conditions, assets possession, annual per capita food and non-foodexpenditure, per capita expenditure on health and education, safe drinking water andsanitation facilities.

A study carried out by Pamecha and Sharma (2015) is based on primary datacarrying 200 sample households in Dungarpur district of Rajasthan. The study foundthat after intervention of MGNREGA, the level of annual income has increased up toRs.25.000 in the district as reported by 86 % sample respondents. Similarly, merely11,5 % of respondents revealed that their annual income has increased more thanRs.25.000. The study concluded that the programme has positive impact on theimprovement of the level of income in the study area.

Rao and Kumar (2015) conducted a study in Guntur district of Andhra Pradeshby taking 530 sample households. They found that the increase in the level of income,

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saving and expenditure was moderate after implementation of MGNREGS. Besides,there was no change in the expenditure towards fuel/electricity, clothing and food.Thus, the scheme has no significant impact on the improvement of the socio-economic status of the sample households in the study area.According to Reddy andKhan (2015), MGNREGA programme has brought about many positive changes in theimprovement of the livelihood of the rural poor people in Dharward district ofKarnataka state.

From the above review of literature, a vacuum was found that the rare researchstudies have been done in Kalahandi district of Odisha in connection with theeffectiveness of MGNREGA on socio-economic status of MGNREGA beneficiaries.

4. Objective and research methodology

The study is carried out to examine the impact of MGNREGA on socio-economic status of MGNREGA beneficiaries in Kalahandi district of Odisha. Thedependency of people on agriculture is about 80 % in the district. Since theagriculture is dependent on monsoon in the district, it is frequently affected by scantyrain fall. As a result, crops failure occurs and thereby agricultural production isreduced. It affectsthe livelihood of people. Moreover, the people sit idle at home oncethe harvesting is over. This is due to lack of job opportunities in the villages. That iswhy economic status of the people is affected. On the contrary, MGNREGAprogramme has the potential to improve socio-economic condition of beneficiaries byproviding the guaranteed wage employment to the households in the rural areas.Since the programme was implemented in Kalahandi district in 2006 and it hasalready crossed a decade of its operation, it is imperative to evaluate the effectivenessof the programme in improving the socio-economic status of the beneficiaries.

The present study has used both primary and secondary data. The relevantsecondary data are collected from Ministry of Rural Development exclusively from theofficial website of MGNREGA. Secondary data for the period ofseven years have beenused in the study during the financial yearsfrom 2012-2013 to 2018-2019. To analysethese data, simple statistical tools like average, percentage and average growth ratehave been employed. On the other hand, primary data are collected through a self-administered semi open questionnaire, which was specifically developed for this study.

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Primary data are collected through a semi-structured questionnaire, which wasspecifically developed for this study.

4.1. Sampling technique

The study is carried out with the sample size of 300 households from Kalahandidistrict of Odisha. Odisha has thirty districts of which Kalahandi district has beenselected as a sample district (study area). This isbecause of the fact that Kalahandidistrict is one of KBK (Kalahandi, Bolangir and Koraput) regions of the state. The KBKregions are popularly well known as the under-developed regions not just in the statebut in the country (Figure 1). The district is facing acute poverty, crop failure due toscanty rain fall, insufficient irrigation facilities, lack of non-agricultural occupationsetc. As a result, the rural poor people of the district are forced to migrate to differenturban areas of the country in search of job opportunities to derive their livelihood. Theissue of labour migration is prominent in the district. It is still prevailing even afterMGNREGA programme came into effect in the district. This scenario has stronglymotivated the researcher to select Kalahandi district as a study area. Kalahandi has 13blocks of which two blocks namely Golamunda and Narla have been selected assample blocks. The total numbers of blocks of the Kalahandi district are divided intotwo groups i.e. block with state border and block without state border. By using simplerandom sampling technique, Golamunda block is selected from the blocks sharingstate border and Narla block is selected from the blocks sharing without state border.This is because of the fact that the household residing in a block having border withother state may have the possibility of inter-state migration to seek job.

The total numbers of households in the sample villages are 1.201 out of whichhouseholds from Golamunda block are 756 (63 %) and from Narla block are 445 (37%). Thus, in order to have a proper representation of the blocks, a proportionatesampling technique along with simple random sampling technique has been used toselect the households. Therefore, from Golamunda block 188 households (63 % of thetotal sample size 300) and from Narla block 122 households (37 % of the total samplesize 300) are selected.

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Figure 1.Map of the location of (a) India in the World, (b) Odisha in India,(c) Kalahandi district in Odisha and (d) Golamunda and Narlablocks in Kalahandi district

Source: Map (a) is Author’s creation using ArcGIS software, rest of the mapsare modified after taking from the initial source Odisha Geo-Portal (www.gisodisha.nic.in, accessed on 01/12/2019).

Note: The physical boundaries of the regions are indicative and have nolocus-standi in any dispute.

4.2. Tools for data analysis

To analyse the data, the following research tool has been employed in thepresent study. In order to measure the perception of sample respondents on theimprovement of socio-economic conditions after implementation of MGNREGA, aLikert scale is used. The degree of responses to which they agree or disagree on varioussocio-economic indicators are assigned in an order of five points Likert scale. Theseresponse scales are 1 = fully disagree, 2 = partially disagree, 3 = partially agree, 4 =agree and 5 = fully agree. In the present study, the entire 300 sample respondents aresurveyed on 19 socio-economic indicators. To find out the Scale Index (hereafter, SI)from each Likert scale, total actual value of responses is divided by total maximumvalue of responses. The total actual value of responses (TAV) is calculated by

TAVi=

i=1, 2, 3, 4, 5 and j = 1, 2, 3,……19 (indicators)

Where F = Number of responses given by the sample respondents;

W1=1 (for fully disagree)

W2=2 (for partially disagree)

W3=3 (for partially agree)

W4=4 (for agree) and

W5=5 (for fully agree);

Similarly, total maximum value of responses (henceforth, TMV) is calculated by

TMVi=

i=1, 2, 3, 4, 5; N= total number of sample respondents (300)

I= Total number of indicators (19)

Thus, SI is calculated by the following formula

SIi =

=

=

Where SI1= scale index of fully disagree

SI2= scale index of partially disagree

SI3= scale index of partially agree

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SI4= scale index of agree

SI5= scale index of fully agree

A single weighted index (i.e. composite index, CI) which takes intoconsideration all the individual indices, is constructed from the SIs’. It is used tocapture the combined responses or perceptions of all the sample respondentsregarding the impact of MGNREGA on the improvement of all socio-economicvariables. The construction of composite index, is driven by the construction of Sen’sindex, where weights are assigned to each individual indices according to decreasingorder (Sen, 2002), i.e the index of fully agree is assigned with a weight of 5, weight of4 for index of agree, weight of 3 for index f partially agree, weight of 2 for index ofpartially disagree and weight of 1 for index of fully disagree. Thus, Composite Index(hereafter, CI) is calculated by

CI=

The value of the CI will vary from “0” to “1”, where “0” implies perception of thesample respondents for complete ineffectiveness and “1” represents completeeffectiveness of MGNREGA in improving the socio-economic status.

5. Results and discussion

5.1. Analysis of secondary data

Since the operation of the MGNREGA programme in Kalahandi district has beencompleted a decade and more, it is imperative to examine its progress.The presentstudy focuses the overall performance of the scheme in the district during thefinancial year from 2012-13 to 2018-19 (as shown in Table 2). The average days ofemployment provided per household is between 28.53 and 42.08 which arequite lessthan the prescribe 100 daysemployment under the scheme. Similarly, the averagewage rate per person per day was Rs.125.95 in 2012-2013, which consistentlyincreased over the periods and reached to Rs.200,79 in 2015-2016 and then declinedto Rs.173,97 in 216-2017. Thereafter, the trend started rising till 2018-2019. Thisimplies that the average wage rate under the scheme has been rising continuously inthe district over the periods except the financial year 2015-2016.

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Table 2.Progress of MGNREGA in Kalahandi district (2012-13 to 2016-17)

S.L Particulars 2012- 2013- 2014- 2015- 2016- 2017- 2018-No 2013 2014 2015 2016 2017 2018 20191 Average days of 35,01 42,08 34,38 38,44 30,54 30,63 28,53 employment per HH

2 Average wage 125,95 142,87 163,96 200,79 173,97 175,94 181,93 rate per day per person (in Rs.)

3 HHs completed 3695 8461 2034 6092 653 1302 976 100 days of work

4 Total HHs worked 74.599 84.918 64.877 93.089 87.106 103.545 99.958

5 % of HHs completed 4,95 9,96 3,14 6,54 0,75 1,25 0,97 100 days of works

6 Total individual 1,37 1,47 1,13 1,64 1,55 1,77 1,49 worked (in Lakhs)

7 Total number of 0,12 0,15 0,15 0,28 0,31 0,41 0,41 works taken up (in Lakhs)

8 Total number 3235 3645 599 4624 13679 18153 14691 of works completed

9 % of works completed 26,96 24,30 3,99 16,51 44,13 44,28 36,59

10 Total funds available 5.784,18 6.546,67 4.867,45 7.996,96 7.949,11 8.221,14 8.335,86 (in Lakhs)

11 Total expenditure 5.253,51 6.366,25 4.730,17 7.861,30 7.972,88 8.312,54 8.431,13 in (in Lakhs)

12 % of utilisation of funds 90,83 97,24 97,18 98,30 100,30 101,11 101,14

13 % of payment 82,02 65,99 32,42 53,24 51,66 90,43 99,86 generated within 15 days

Source: Ministry of Rural Development (www.nrega.ac.in); HHs- Households.

The programme mandates that the registered rural households are entitled toget at least 100 days of employment in a financial year. But, in this regard, it is foundthat less than 10 % of households have got 100 days of employment in the districtduring the financial year from 2012-2013 to 2018-2019. This implies that 100 days ofemployment provided to the rural households in the district is not impressive at all.Similarly, below 45 % of the works under the scheme has been completed over thefinancial years. This implies that the progress of the scheme is not satisfactory in thedistrict. Moreover, the total expenditure made under the scheme has been persistentlyincreasing over the financial years from 2012-2013 to 2018-2019 except 2014-2015.

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The expenditure was Rs.5.253,51 lakh in 2012-2013, which increased to Rs.8.431,13lakh in 2018-2019.

As regards the percentage utilisation of funds under the scheme, it has beenrising progressively over the periods. In 2012-2013, the fund utilised was 90,83 %,which escalated to 101,14 % in 2018-2019. As per the provision of the scheme, thewages are to be disbursed to the workers on weekly basis but not more than 15 daysin any case. In this connection, the present study found that 82,02 % of payment wasmade within 15 days in the district in 2012-2013. After that it fluctuated with therange between 32,42 % to 65,99 % during the financial year from 2013-2014 to2016-2017. During these periods, the workers were discouraged to work under thescheme because of late payment. However, in the next two financial years i.e. 2017-2018 and 2018-2019, the percentage of payment generated within 15 days wasincreased significantly to 90,43 and 99,86 respectively. This induces the workers towork under the scheme. From the above discussion it can be said that the overallperformance of the scheme is not satisfactory in Kalahandi district. This is mainly dueto improper implementation of the programme and lack of awareness among thebeneficiaries.

Table 3.Person-days generated under MGNREGA in Kalahandi

Years Total AGR SC (%) AGR (SC) ST (%) AGR Women AGR (in Lakhs) (ST) (%) (Women)2012-2013 26,12 - 15,82 - 37,75 - 42,30 -

2013-2014 35,74 36,83 16,25 2,72 37,62 -0,34 40,19 -4,99

2014-2015 22,31 -37,58 17,28 6,34 35,99 -4,33 41,34 2,86

2015-2016 35,81 60,51 16,68 -3,47 36,94 2,64 41,24 -0,24

2016-2017 26,60 -25,72 16,68 0,00 35,16 -4,82 41,92 1,65

2017-2018 31,72 19,25 17,71 6,18 33,51 -4,69 41,59 -0,79

2018-2019 28,52 -10,09 16,83 -4,97 33,18 -0,98 38,38 -7,72Source: Computed by the author. Note: AGR- Annual Growth Rate.

The Table 3 depicts that about 26.12 lakh persondays were created under thescheme in the district in 2012-2013. It has increased to 35.74 lakh persondays in thenext financial year. In this way, the creation of persondays has been fluctuating in the

successive years. It is observed that the AGR of persondays was negative in 2014-2015, 2016-2017 and 2018-2019. But, the remaining other financial years startingfrom 2012-2013, it was positive. The negative growth rate indicates the fall in thepersonday’s creation and positive growth rate indicates the rise in the personday’screation under the scheme.

With regards to SC workers, the percentage of participation was between 15,82to 17,71 during 2012-2013 to 2018-2019. The AGR of participation of SC workers wasnegative in 2014-2015 and 2018-2019. This implies that the participation of SCworkers was declined during these periods in the district. Similarly, the participationof ST workers was between 33-37 % during the same period. The AGR of participationof ST became negative in all the given years except 2015-2016. This connotes that theparticipation of ST workers in the scheme has been declining in the successive yearsin the district barring the said year. Moreover, the participation of women under thescheme was between 38-42 % in the district. It is above the normative 33 % as perthe scheme. The annual growth rate of women participation shows negative over thegiven years except 2014-2015 and 2016-2017. This implies that the participation ofwomen in the scheme was reduced in most of the financial years in the district.

5.2. Analysis of primary dataPerception of beneficiaries on MGNREGA

MGNREGA has the potential to bring positive changes in the social andeconomic status of the beneficiaries. The present study has taken some major socio-economic parameters to assess the perception of the beneficiaries on the socio-economic impact of MGNREGA. Most of these parameters are consistent with theparameters taken in the study conducted by Mishra, Viswanathan and Bhattarai(2014). But the few other variables are taken based on the problem of the studyarea.As shown in Table 4, it is clear that majority of respondents (54 %) perceived thatthey are partially agreed with the increase in income after implementation ofMGNREGA. However, 34,67 % respondents agree with the increase in the level ofincome. The rise in the level of income is fully agreed by only 1 % respondent whilefully disagreed by only 2 % respondents. This clearly indicates that more than half ofthe respondents (54 %) are partially agreed with the increase in the level of incomeafter the implementation of the scheme.

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Table 4.Perception of beneficiaries on MGNREGA

Particulars Fully Agreed Partially Partially Fully Total agreed agreed disagreed disagreed Income 3 (1,00) 104 (34,67) 162 (54,00) 25 (8,33) 6 (2,00) 300 (100)Food and other 4 (1,33) 83 (27,67) 189 (63,00) 22 (7,33) 2 (0,67) 300 (100)Consumption itemsClothing 1 (0,33) 43 (14,33) 209 (69,67) 43 (14,33) 4 (1,33) 300 (100)Health 0 (0,0) 39 (13,00) 195 (65,00) 59 (19,67) 7 (2,33) 300 (100)Cooking Fuel 0 (0,0) 32 (10,67) 10 (3,33) 18 (6,00) 240 (80,00) 300 (100)Education 2 (0,67) 44 (14,67) 122 (40,67) 46 (15,33) 86 (28,67) 300 (100)Transport 9 (3,00) 105 (35,00) 125 (28,67) 50 (16,67) 11 (3,67) 300 (100)Social/Religion 27 (9,00) 97 (32,33) 131 (43,67) 35 (11,67) 10 (3,33) 300 (100)FunctionLoan Repayment 8 (2,67) 28 (9,33) 16 (5,33) 114 (38,00) 134 (44,67) 300 (100)Electricity 70 (23,33) 65 (21,67) 82 (27,33) 35 (11,67) 48 (16,0) 300 (100)consumptionAgri. Equipment 2 (0,67) 44 (14,67) 62 (20,67) 140 (46,67) 52 (17,33) 300 (100)and seedsHouseholds Assets 1 (033) 41 (13,67) 122 (40,67) 109 (36,33) 27 (9,0) 300 (100)Recreation 2 (0,67) 15 (5,00) 57 (19,00) 105 (35,00) 121 (40,33) 300 (100)Maintenance 1 (1,64) 61 (20,33) 166 (55,00) 50 (16,67) 22 (7,00) 300 (100)of HousePurchase of 0 (0,0) 18 (6,00) 10 (3,3) 68 (22,67) 204 (68,00) 300 (100)Land/ BuildingSavings 2 (0,67) 14 (4,67) 26 (8,67) 103 (34,33) 155 (51,67) 300 (100)Exposure to 1 (0,33) 28 (9,33) 56 (18,67) 103 (34,33) 112 (37,33) 300 (100)mass mediaAttending Gram 61 (20,33) 63 (21,00) 152 (50,67) 18 (6,00) 6 (2,00) 300 (100)Sabha meetingContact with 33 (11,00) 111 (37,00) 96 (32,000 45 (15,00) 15 (5,00) 300 (100)govt. functionariesScale Index (S.I) 0,04 0,18 0,32 0,20 0,22 Weight (W) 5 4 3 2 1 Composite Index (C.I) 0,16 Source: Compiled by researcher from primary Survey (May-August, 2016).Note: The figures in the parentheses show percentage to the row total.

With regards to improvement of food and other consumption items, theperception of the respondents shows that around 63 % respondents are partially

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agreed, 27,67 % are agreed, 1,33 % are fully agreed, but 0,67 % are fully disagreed.This implies that most of the respondents (63 %) are partially agreed with theimprovement of food and other consumption items. Similarly, the perception of therespondents with respect to improvement of clothing reveals that 69,67 %respondents are partially agreed, 14,33 % are agreed, 0,33 % is fully agreed, butmerely 1,33 % are fully disagreed. This makes it clear that majority of respondents arepartially agreed with the improvement of clothing.

In case of improvement of health, most of the respondents (65 %) revealedtheir perception that they are partially agreed with it. In this regard, none of therespondents is fully agreed. But, around 19,67 % respondents are partially disagreed,13 % are agreed and 2,33 % are fully disagreed with it. This indicates that MGNREGAhas no satisfactory impact on the improvement of health of the beneficiaries.Similarly, the majority of respondentsperceived that they partially agree on theimprovement of education (40,67 %), social/religion function (43,67 %), electricityconsumption (27,33 %), household assets creation (40,67 %), maintenance of house(50 %) and attending Gram Sabha (50,67 %). But, relatively few percentage ofrespondents are agreed in this regard. Thus, it can be said that the impact ofMGNREGA has not been satisfactory in the enhancement of education, social/religionfunction, electricity consumption, household assets creation, maintenance of houseand attending Gram Sabha.

Moreover, most of the respondents perceived that they are fully disagreedregarding the improvement of cooking fuel (80 %), repayment of land (44,67 %),recreation (40,33 %), purchasing of land (68 %), saving (51,67 %) and exposure tomass media (37,33 %). Hence, the scheme has the least impact on the beneficiaries inthis respect. However, the scheme has satisfactory effect on the beneficiaries in thecontext of improvement of transport (35 %) and contact with governmentfunctionaries (37 %). This is because the transport facilities have been improved dueto development of the local roads connectivity through MGNREGA. Similarly, thecontact of the beneficiaries with the government functionaries have enhanced whenthe scheme came into effect in the study area. This is so, because they will be able toclaim for their grievances to the MGNREGA stakeholders like Sarapancha GRS, APO,PO, etc. In this way, the distance between them has minimized. As a result of which,the contact of the beneficiaries with the stakeholders have improved as compared toearlier (before MGNREGA). The composite index (0.16) shows that MGNREGA is lesseffective in the improvement of socio-economic status of the beneficiaries in thestudy area.

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6. Conclusion and Policy suggestions

In fact, MGNREGA has the potential to improve the social and economiccondition of its beneficiariesby providing at least 100 days of guarantee wageemployment to the rural households in a financial year. However, in this context, thepresent study found that less than 10 percent of households have got 100 days ofemployment in Kalahandi district during the financial year from 2012-2013 to 2016-2017. This implies that 100 days of employment provided to the rural households inthe district is not impressive at all. Thus, it can be said that MGNREGA programme hasnot been successful in providing 100 days of wage employment in Kalahandi district.This is mainly due to improper implementation of the programme in its mechanismand lack of awareness among the MGNREGA beneficiaries. Besides, the result ofcomposite index (0.16) regardingthe perception of MGNREGA beneficiaries ondifferent socio-economic parameters gives an impressive that MGNREGA is lesseffective in the improvement of socio-economic status of the beneficiaries. Thus, itcan be concluded that the MGNREGA has not been effective in improving the socio-economic status of MGNREGA beneficiaries in Kalahandi district of Odisha.

In Kalahandi district, MGNREGA programme has not been effective inimproving the socio-economic status of its beneficiaries. Hence, in order to make theprogramme more effective the following policy prescriptions should be adopted:

(i) The failure of MGNREGA programme in the district is due to the lack ofawareness among the beneficiaries. Therefore, emphasis should be given to makethem aware of the rules and regulation of the programme so that they can claim forreceiving 100 days of employment along with accidental benefits as well asunemployment allowance under the scheme. Consequently, their economic statuscould be improved.

(ii) In the study area, the wage payment is made in an irregular manner. Thedelay in wage payment discourages the workers to participate in the scheme.Therefore, the state government should take adequate policy measures to make thepayment as per the guideline of the scheme.

(iii) It is found that below 10 % households have got 100 days of employmentthroughout the financial year. Besides, the average days of employment provided perhousehold is ranged between 30,54 and 42,08 which is less than the half of the

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normative 100 days under the scheme. With these few days of employment, theworkers cannot maintain their livelihood. Therefore, the government should takeappropriate measure to provide at least 100 days of works to the job card holders.

The present study is confined to the general perception of the beneficiaries onsocio-economic impact of MGNREGA. In the future study, the perception of thebeneficiaries can be assessed by disaggregating the data on the basis of caste, gender,class, etc. Moreover, further study can be carried outby taking other socio-economicparameters which are beyond scope of the present study. Similarly, sample size takenin the study can be increased in the future research.

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ITEM Dharmabrata Mohapatra Seshadev Suna Dukhabandhu SahooConceptualization 70 % 20 % 10 %

Data curation 0 % 60 % 40 %

Formal analysis 50 % 30 % 20 %

Funding acquisition 36 % 32 % 32 %

Investigation 10 % 80 % 10 %

Methodology 50 % 30 % 20 %

Project administration 40 % 40% 20 %

Resources 0 % 0 % 0 %

Software 0 % 0 % 0 %

Supervision 10 % 20 % 70 %

Validation 60 % 20 % 20 %

Visualization 50 % 30 % 20 %

Writing – original draft 50 % 30 % 20 %

Writing – review & editing 60 % 25 % 15 %



Propuesta metodológica para valorar

la integración de las mujeres

en el medio rural. Ensayo en Aragón

(España)

M.ª Luz Hernández Navarro, Alberto Serrano Andrés,Junnyluz Méndez SánchezUniversidad de Zaragoza, España

DOI: 10.4422/ager.2020.06

Páginas: 131-175


Propuesta metodológica para valorar la integración de las mujeres en el medio rural.

Ensayo en Aragón (España)

Ideas clave:

1. Propuesta metodológica para conocer la realidad económica-social de la mujer en zonasrurales (VIMUR).

2. Estudio piloto para validar la metodología y constatar su potencialidad para la toma dedecisiones.

3. El proceso participativo nos permite incorpora la perspectiva de género a la gobernanzaterritorial.

4. Los workshops se han estructurado por temáticas fundamentales en la integración de la mujeren zonas rurales.

5. Composición de la información cualitativa en un indicador (VIMUR), termómetro del nivel deintegración.

Resumen: Este trabajo aborda la propuesta de una metodología cualitativa y la construcción de unaherramienta de análisis territorial para valorar la integración de las mujeres en el medio rural (VIMUR). La faltade información estadística y de visibilidad que sufren nos ha llevado a la elaboración de un índice que permitevalorar la participación de las mujeres en las actividades agrarias, el empleo y emprendimiento, la identidad, lacorresponsabilidad y la gobernanza, a través de la intervención y cooperación de las propias mujeres.

En este estudio testeamos la operabilidad tanto de la metodología de trabajo como del índice, a travésde un trabajo de campo que se centra en varias localidades que representan diferentes realidades territorialesdel medio rural aragonés. Los resultados muestran que la metodología basada en encuestas y entrevistas através de reuniones abiertas, y el índice propuesto son apropiados para valorar la inserción de la mujer en elmedio rural y el desarrollo de propuestas para mejorar calidad de vida en el territorio.

Por lo tanto, consideramos pertinente seguir desarrollando una metodología de trabajo que refuerzalos procesos de participación local y que podría llegar a otorgar mayor coherencia territorial y social a lasdistintas normativas y programas que se ocupen del mundo rural.

Palabras clave: Metodología integración, mujer, rural, Aragón.

Methodical proposal to value the integration of women in the rural medium. Aragón essay (Spain)

Highlights:

1. Methodological proposal to learn about the socio-economic reality of women in rural area(VIMUR).

2. A pilot study to validate the methodology and his potential for decision-making processes.

3. The participatory process allows us to incorporate the gender perspective into territorialgovernance.

4. Workshops are structurated by fundamental themes for the integration of women in ruralareas.

5. Composition of qualitative information into an indicator (VIMUR), an integration measuringtool.

Abstract: This paper deals with the proposal of a new qualitative methodology, and the creation ofa new territorial analysis tool, to assess the integration of women in the rural world (VIMUR). Lack ofstatistical information and visibility, has driven us to develop an index that allows valuing the participationof women in the primary sector, their employment, their identity, co-responsibility and governance, throughthe involvement and cooperation of those women.

In this paper we test the operability of both the methodology and the index, through a field workfocused in a number of towns, representative of different realities in the rural medium from Aragon. Theresults show that a methodology based in surveys and interviews in open meetings, and the proposed index,are suitable to appreciate women's incorporation to the rural environment, and to develop proposals toimprove the quality of life in the territory.

Therefore, we consider the development of a working methodology that reinforces the processesof local participation relevant, and that it can lead a territorial and social higher coherence to the differentregulations and programs that deal with the rural world.

Keywords: Integration methodology, woman, rural, Aragon (Spain).

Fecha de recepción: 15 de noviembre de 2019Fecha de la 1ª revisión 5 de febrero de 2020Fecha de aceptación: 14 de febrero de 2020

Cómo citar este artículo: Hernández, M. L., Serrano, A., y Méndez, J. (2020). Propuesta metodológica paravalorar la integración de las mujeres en el medio rural. Ensayo en Aragón (España). AGER: Revista deEstudios sobre Despoblación y Desarrollo Rural (Journal of Depopulation and Rural Development Studies),(29), 131-175. https://doi.org/10.4422/ager.2020.06

M.ª Luz Hernández Navarro. ORCID 0000-0003-4037-6902. E-mail: [email protected] Serrano Andrés. ORCID 0000-0002-9890-1813. E-mail: [email protected] Méndez Sánchez. ORCID 0000-0003-2892-665X. E-mail: [email protected]

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1. Introducción y justificación

El desarrollo de las zonas rurales españolas ha preocupado a las AdministracionesPúblicas, al menos desde los Planes de Colonización de grandes Zonas, iniciados en elprimer tercio del siglo XX. Sobre todo, desde los años 80, momento en el que España entraen la Comunidad Económica Europea y se pone de manifiesto la crisis del mundo rural, yaparecen una serie de proyectos, planes e iniciativas para estimular la fijación de lapoblación y el desarrollo socioeconómico de estos territorios.

A partir de entonces ha habido un largo proceso hasta que la igualdad deoportunidades entre hombres y mujeres en el medio rural se ha convertido en temacentral de la agenda de desarrollo rural europea. En este sentido, El Reglamento (UE)nº 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo referente a las disposicionescomunes de los fondos estructurales y de inversión europeos, estableceespecificaciones acerca de las mujeres rurales en distintos artículos de su contenido.En el artículo 7 señala que los Estados Miembros y la Comisión “velarán por que setengan en cuenta y se promuevan la igualdad entre hombres y mujeres y laintegración de la perspectiva de género a lo largo de la preparación y la ejecución delos programas, entre lo que se incluye lo que se refiere al seguimiento, la presentaciónde informes y la evaluación”. En el artículo 96 señala que cada programa operativo hade incluir su contribución a la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres y,cuando proceda, las medidas para garantizar la integración de la perspectiva degénero en el nivel del programa operativo y en el nivel operativo.

Más específicamente, el Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeoy del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del FEADER contempla laposibilidad de desarrollar, en los programas de desarrollo rural, subprogramastemáticos relacionados con las mujeres de las zonas rurales en medidas que abarcandesde la transferencia de conocimientos, el desarrollo de explotaciones agrícolas yempresas, servicios básicos y renovación de poblaciones en las zonas rurales, medidasde cooperación o Leader, por poner algunos ejemplos significativos; siendo laautoridad de gestión la responsable final del programa.

Más recientemente, el Parlamento Europeo emitió la Resolución sobre lasmujeres y su papel en las zonas rurales (2016/2204(INI)) (4 de abril de 2017) en la quesolicita a la Comisión y a las autoridades nacionales que desarrollen “bases de datos yredes de información a escala de los Estados miembros con el fin de registrar ysensibilizar respecto a la situación económica y social de las mujeres en las zonasrurales y su contribución a la sociedad” con el fin de mejorar las medidas políticas. Esaquí donde encuadramos y donde reside el interés de nuestro estudio.

No obstante, si bien esta idea ha sido uno de los fundamentos de las políticasy estrategias de desarrollo, en muchas ocasiones se ha tratado más de un deseo y casiuna condición necesaria, que de un verdadero avance en la visibilización del trabajofemenino fuera del ámbito doméstico y en el empoderamiento de las mujeres,imprescindible en los procesos de desarrollo local ligados a la participación de losagentes sociales de un territorio y, por tanto, a los roles de género. En esta misma ideahan incidido otros autores con anterioridad (Rico y Gómez, 2003; Camarero, 2008)

Por todo lo anterior consideramos que es necesario seguir avanzando en laconstrucción de bases de datos que nos ofrezcan información para reforzar el papelque juegan las mujeres en todas esas políticas y estrategias de desarrollo territorial.

2. Objetivos, área de estudio,fuentes de información y metodología

2.1. Objetivos y área de estudio

Nuestra hipótesis de trabajo es que el desarrollo de una metodología y de unaherramienta participativa orientada a la incorporación de la perspectiva, de la opinión

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y de las propuestas de las mujeres rurales es de gran utilidad para obtener unainformación estadística y de territorio de gran valor para la ordenación territorial.

En función de ella, el objetivo de este trabajo es doble: por un lado, proponeruna metodología de trabajo para la construcción de nuestra herramienta de análisisterritorial; un índice sintético que nos permita conocer y valorar la situación de lasmujeres en el medio rural, que pueda ser replicable en cualquier territorio, a escalalocal, con el fin de comparar la situación entre varios lugares o realizar un seguimientode la evolución de la situación en el tiempo. Por otro lado, nos planteamos realizar unensayo piloto en la Comunidad Autónoma de Aragón (España).

La finalidad última de esta propuesta metodológica va más allá de conocer lasnecesidades, inquietudes y satisfacción de las mujeres rurales, siendo utilizar estainformación para realizar propuestas de mejora de la calidad de vida de las mujeresrurales y por tanto de los territorios en su conjunto (Hernández et al. 2019).

2.2. Fuentes de información

A pesar de los avances realizados por algunas instituciones y organismos, queofrecen información estadística todavía resulta complicado conocer las condicionesde vida de las mujeres en el medio rural y, sobre todo, no es fácil realizar estudioslocales. No se dispone de suficientes datos estadísticos desagregados por sexo, edad,nivel educativo o municipio.

Hacemos nuestras las justificaciones del MARM (2011) (hoy MAPA), al señalar lanecesidad de las estadísticas, ya que son una importante herramienta de informaciónque visibiliza la intensidad de la desigualdad entre hombres y mujeres; proporcionanrespuestas a problemas específicos que afectan a hombres y mujeres de formadistinta; ofrecen estimaciones de la contribución de hombres y mujeres en sectoresespecíficos, visibilizando muchas de las tareas de las mujeres rurales sin sureconocimiento, y ayudan a la identificación de las causas subyacentes que puedenestar incidiendo en las manifestaciones de la igualdad de género, permitiendo actuarsobre estos para promover los cambios necesarios.

Si la información cuantitativa resulta insuficiente, la cualitativa no lo es menos.Los estudios de género realizados desde la Geografía y otras ciencias sociales, recurrennecesariamente a la obtención propia de información cualitativa (García Sanz, 2004;Alario et al., 2008; Casellas et al., 2013; Porto et al., 2016; Alario y Morales, 2016; Tullaet al., 2018; Baylina et al., 2019) por dos razones principales: en primer lugar, porquela información estadística resulta insuficiente, tal como acabamos de decir; y en

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segundo lugar porque si queremos que las conclusiones de los estudios seandefinitivas, es necesario dar la voz a las protagonistas, esto es a, las mujeres rurales,entendiendo como tales a las que viven en el medio rural, ya que existen muchosmodelos de mujeres que viven en el medio rural (Hervás, 2015).

Ahondando en esta segunda premisa, coincidimos con varias autoras al afirmarque las estrategias y técnicas cualitativas parecen las más apropiadas para abordar elestudio de las diferencias de género en relación con el medio. Sabaté et al. (2010)(citadas por Hervás, 2015) señalan que el feminismo valora la subjetividad, laimplicación personal, la sensibilidad a los fenómenos complejos y únicos, elconocimiento contextual, la perspectiva individual y la posibilidad de crear unintercambio de experiencias entre investigador e investigado que los métodoscualitativos proporcionan. Es decir, que en los estudios de carácter local, y en los queprofundizan en las relaciones de las mujeres con sus territorios, las técnicascualitativas, proporcionan una mayor profundidad en la respuesta y una mayorcomprensión del fenómeno estudiado (Baylina, 2004; Sabaté et al., 1995; Marcus,1995; Hanson y Prat, 1995).

En resumen, creemos que la implantación de un proceso participativo para elconocimiento de la situación actual del mundo rural desde la perspectiva de lasmujeres es imprescindible para dotarnos de unas bases de información y de unaherramienta de trabajo cualitativa que nos permita emprender una reflexión territorialsobre sus necesidades. Con ello lograremos contribuir a la realización de un mejor ymás completo diagnóstico del territorio y a la propuesta de actuaciones para mejorarno solo la calidad de vida de las mujeres, sino también de la población en general.

2.3. Metodología

En primer lugar, para obtener la información cualitativa hemos optado por dostécnicas ampliamente utilizadas: la realización de encuestas y, para completarlas, deentrevistas semiestructuradas. Para ello, en cada una de nuestras zonas de estudioorganizamos una jornada de trabajo de puertas abiertas para todas aquellas mujeresque desearan participar. Durante estas sesiones, además de cumplimentar lasencuestas, planteábamos una serie de preguntas abiertas con el objeto de recabar lamayor cantidad de información posible.

En segundo lugar y tal como hemos establecido, nuestro segundo objetivo eratestear el funcionamiento de esta metodología de trabajo. Para ello, escogimos 3

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territorios como estudios de caso, en la Comarca de la Jacetania (Ansó), como zona demontaña pirenaica; en el Maestrazgo (Castellote), como montaña del Sistema Ibérico,y en la Comarca de Valdejalón (Ricla), en la zona cercana a Zaragoza, todos ellos en laComunidad Autónoma Aragonesa. Consideramos estos tres municipios por suscaracterísticas socioeconómicas diferentes y por su distinta tipología rural dentro delterritorio aragonés.

Para la construcción de la encuesta se procedió en primer lugar a laidentificación y selección de los elementos de estudio y los indicadores necesariospara su definición. Estos elementos se corresponden con objetivos, estrategias y ejesde trabajo relevantes hallados en la revisión documental sobre igualdad de género enel mundo rural, contenidos tanto en la normativa, planes, programas y medidasnacionales y regionales consultados. A ellos se han añadido otros indicadores que seconsideran relevantes para conocer la situación de la mujer rural.

Los planes y programas consultados han sido los siguientes:

• Planes y programas de carácter nacional

Programa Nacional de Desarrollo Rural 2014-2020

Plan para la Promoción de las Mujeres en el Medio Rural 2008-2015

• Planes y programas de carácter autonómico

Programa de Desarrollo Rural de Aragón (PDR) 2014-2020

Plan Estratégico para la Igualdad de Hombres y Mujeres en Aragón 2017-2020

Asimismo se han consultado otras fuentes de información para definir lametodología, como MARM (2009), MARM (2011), Ministerio de Sanidad, ServiciosSociales e Igualdad (2015), REDR (2015), REDR (2018a; 2018b).

A partir del análisis de estos planes y documentos consideramos que conocer yvalorar la identidad, integración y participación de las mujeres con y en el medio ruralen que viven ha de contemplar los siguientes elementos de análisis: incorporación dela mujer a la agricultura y la ganadería; oportunidades de empleo y emprendimiento;promoción de la conciliación y la corresponsabilidad; participación de la mujer en elmedio rural; identidad con el medio rural y gobernanza.

Tras la definición de estos seis elementos, procedimos a la construcción denuestra herramienta de análisis territorial, y a partir de la modificación de lametodología de Autor 3 (2017), que adapta la expresión matemática de la Valoración

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de Impactos Ambientales (VIA) de Buroz (1994), se ha diseñado un índice denominadoValoración de la Integración de las Mujeres en el MUndo Rural (VIMUR).

Este VIMUR, es un índice sintético compuesto por la combinación de varioselementos de análisis y sus indicadores y que tiene por objeto último medir el impactoterritorial y de desarrollo humano que tienen los planes, programas y medidas deintegración de la mujer en el mundo rural, a través de la percepción de sus propiasprotagonistas, es decir, las mujeres rurales.

La tabla siguiente detalla los elementos seleccionados, los indicadoresnecesarios para medir cada uno de ellos y sus unidades de medida.

Como ya hemos dicho, el instrumento para buscar los datos de los indicadoresconsiste en una encuesta, donde los indicadores son transformados en preguntas, conopciones de respuestas vinculadas a los rangos como unidades de medida. Tambiénincluye preguntas abiertas sobre el porqué de la respuesta seleccionada, lasconsecuencias y posibles recomendaciones para la situación presente, sobre la base desus vivencias y experiencias.

Las encuestas se aplicaron a través de talleres de participación presenciales enlos que las mujeres iban contestando las encuestas de forma individual, aunque todasa un tiempo, lo que permitía solucionar preguntas puntuales de las participantes. Unavez finalizadas y recogidas las encuestas los investigadores fuimos favoreciendo larecopilación de opiniones no vertidas en las encuestas, intercambiar experiencias alterminar las mismas, e incluso realizar algunas entrevistas más profundas, cuyasopiniones fueron recogidas para realizar propuestas de actuaciones, que trasladamosal Gobierno de Aragón. Las asociaciones de mujeres de los municipios pilotos, fueronel enlace para realizar la convocatoria y desarrollar los talleres.

Los temas de las entrevistas en profundidad surgían de las preguntas abiertas quepermitían recabar las preocupaciones principales de las mujeres rurales. Las respuestas aesas preguntas se codificaron por tipo posteriormente, mientras que en campo, laintensidad del debate nos permitía establecer los temas principales para las entrevistas.

Se obtuvieron 63 respuestas de encuestas. La población de referencia era de1.029 mujeres, que son todas aquellas con edades entre los 25 y los 64 años de los 3municipios de referencia (101 en Ansó, con 13 respuestas; 162 en Castellote con 19respuestas y 766 en Ricla, con 29 respuestas). Ello supone un nivel de confianza del90 % y un margen de error del 10 %. Consideramos que, dado que existían variaspreguntas de la encuesta relacionadas con la vida laboral, preferíamos limitarnos a lasmujeres en edad activa.

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Si bien hubiéramos deseado que hubiera habido mayor participación, pensamosque esta es representativa. Nuestro principal objetivo era testear la metodologíapropuesta y comprobar su validez. En una fase posterior vamos a abordar la aplicaciónde este método a todo el territorio aragonés.

La diversidad de las mujeres participantes, en cuanto a su edad (de los 25 a los65 años), trabajos que desempeñan (funcionarias, emprendedoras, cuenta ajena),formación, circunstancias familiares y vitales, nos permite testear de maneraapropiada nuestra metodología de trabajo, dibujando el escenario de la realidad actualde la mujer rural y obteniendo posibles propuestas de mejora.

Una vez diseñados los elementos e indicadores necesarios para el cálculo delVIMUR, era imprescindible tener en cuenta que no todos los elementos que locomponen han de tener necesariamente la misma ponderación en el cálculo delmismo. Nuestra hipótesis de partida fue estimar que el empleo y la inserción laboral,podría ser el elemento clave para las mejores condiciones de vida de las mujeres.

Para asignar los pesos de ponderación de cada elemento del VIMUR, hemosescogido la técnica del panel de expertos que trabajaron según el método Delphi. Deeste modo se escogió a un grupo de ocho expertos en medio rural, compuesto porhombres y mujeres de edades comprendidas entre los 35 y los 55 años, todos condiversa formación universitaria, entre los que había investigadores universitarios,profesionales de la administración pública y de instituciones del medio rural. Se da lacircunstancia de que el 60 % de los expertos cumplen la doble condición de serademás mujeres rurales. Como corresponde, la consulta se hizo de forma anónimaentre los participantes, para conseguir la mayor independencia posible de losresultados.

Los valores de ponderación obtenidos por la consulta al panel de expertospueden verse en la Tabla 2.

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Tabla 2. Valores de ponderación de los elementos del VIMUR

Elementos Pesos

Iagp= Incorporación de la mujer a la agricultura, la ganadería y la pesca 0,05

Ioee= Inserción en oportunidades de empleo y emprendimiento 0,3

Pcc= Promoción de la conciliación y la corresponsabilidad 0,2

Pmzr= Participación de la mujer en la zona rural 0,125

Imr = Identidad de la mujer con el medio rural 0,2

Gob = Gobernanza 0,125

w= 1 La sumatoria de los pesos es 1. Elaboración propia.

La expresión matemática de la Valoración integrada de la Inclusión de laMujer en el mundo rural es la siguiente (Tabla 3):

Tabla 3. Descripción de los elementos y pesos del VIMUR

Elementos PesosIagp= Incorporación de la mujer wiagp= (0,05) Peso de Incorporación de la mujer aa la agricultura, la ganadería y la pesca la agricultura, la ganadería y la pescaIoee= Inserción en oportunidades de empleo wioee= (0,3) Peso de la Inserción en oportunidades y emprendimiento de empleo y emprendimientoPcc= Promoción de la conciliación wpcc= (0,2) Peso de la Promoción de la y la corresponsabilidad conciliación y la corresponsabilidadPmzr= Participación de la mujer en la zona rural wpmzr= (0,125) Peso de la Participación de la mujer en la zona ruralImr = Identidad de la mujer con el medio rural wimr= (0,2) Peso de la Identidad de la mujer con el medio ruralGob = Gobernanza wgob= (0,125) Peso de la Gobernanza

w= 1 La sumatoria de los pesos es 1.

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El valor de cada elemento se calcula de la siguiente forma:

Donde:Ind NR=Sumatorio de los indicadores con repuesta No respondióInd Nulo= Sumatorio de los indicadores con repuesta en rango Nulo, 0%Ind Def= Sumatorio de los indicadores con repuesta en rango Deficiente, entre 1 y 25%Ind Reg= Sumatorio de los indicadores con repuesta en rango Regular, entre 26 y 50%Ind Bue= Sumatorio de los indicadores con repuesta en rango Bueno, entre 51 y 75%Ind MBue= Sumatorio de los indicadores con repuesta en rango Muy Bueno, entre 76 y 100%T Resp Ind= Sumatorio de las respuestas de todos los indicadores del elemento

La opción de respuesta “No Respondió”, no estaba contemplada en principio,pero al realizar los talleres, las participantes dejaron preguntas en blanco. Ellasexpresaron que el motivo era el desconocimiento de la situación, o simplementeporque preferían no responder, por lo que decidimos incluirla. Finalmente, los rangosde respuesta van del 0 al 5.

Tabla 4. Rangos de la escala de valoración del VIMUR

Rango Significado ValorNR La pregunta no se respondió —Nulo Inexistencia del elemento o indicador en la situación. indicador: 0%Insuficiente Presencia de pocos elementos e indicadores, que no indicador: entre 1 y 25 % reúnen las condiciones básicas necesarias para emprender las políticas integración de la mujer en el ámbito rural y su desarrollo. Mejorable Presencia de elementos e indicadores en su mayoría con indicador: entre ≥26 ≤50 % las condiciones básicas, que pueden aprovecharse mejor para integrar a la mujer al ámbito rural y su desarrollo. Bueno Presencia de elementos e indicadores con las condiciones Indicador: entre ≥51≤75 % básicas y algunas más, aprovechadas para emprender la integración de la mujer en el ámbito rural y su desarrollo. Muy Bueno Presencia de elementos e indicadores con las condiciones Indicador: entre ≥76 y 100 % básicas y algunas más, aprovechadas de forma eficiente y eficaz para la integración de la mujer en el ámbito rural y su desarrollo.

Fuente: Elaboración propia.

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3. Resultados

3.1. Caracterización de la muestra

Buena parte de las mujeres que participaron pertenecen a asociaciones decarácter variado (Figura 1). En las tres zonas mostraron una gran disponibilidad acolaborar con la investigación y además movilizaron al resto de mujeres. Esimportante tener en cuenta este dato para la capacidad de activación del capitalhumano de los territorios.

La mayor parte de ellas son trabajadoras, por cuenta ajena o propia y coningresos variables, si bien el 36 % prefirió no responder a la pregunta sobre recursoseconómicos (Figura 2). Las edades más representadas son las que están entre los 46 y55 años, algo más de un tercio (Figura 3) y el nivel de estudios es alto (Figura 4).

Figura 1. Datos de referencia de las mujeres rurales asistentes a los talleres de participación social. Aragón, 2018-2019

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Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de campo del VIMUR.

Figura 2.Ingresos mensuales de las mujeres rurales presentes en lostalleres de participación social. Aragón, 2018-2019

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Figura 3. Rangos de edad de las mujeres rurales presentes en los talleresde participación social. Aragón, 2018-2019


Figura 4. Nivel de estudios de las mujeres rurales presentes en los talleresde participación social. Aragón 2018-2019

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3.2. Resultados del VIMUR

A continuación, se presentan los resultados generales del VIMUR yposteriormente un análisis pormenorizado de cada uno de los elementos.

Tabla 5. Resultados del VIMUR

Nombre del indicador Valor deponderación Valor del indicadorIncorporación de la mujer a la agricultura, 0,05 1,85 la ganadería y la pesca (IAGP) DeficienteInserción en oportunidades de empleo 0,3 2,14y emprendimiento (IOEE) MejorablePromoción de la conciliación 0,2 2,23y la corresponsabilidad (PCC) MejorableParticipación de la mujer en la zona rural 0,125 2,19(PMZR) MejorableIdentidad de la mujer con el medio rural 0,2 3,66(IMR) BuenoGobernanza (Gob) 0,125 1,80 DeficienteVIMUR ARAGÓN 2,42 Mejorable


El valor de Aragón resulta de la media de los seis elementos ponderados, eindica que la integración de la mujer en el mundo rural aragonés debería mejorar, sibien sería necesario ampliar la muestra para establecer conclusiones definitivas, lo quese pretende continuar en una segunda parte de este trabajo. A escala local se obtieneuna serie de resultados y de propuestas de mejora interesantes.

El elemento incorporación de la mujer a la agricultura y la ganadería (Figura 5),presenta un valor de 1,85; valoración que, según los rangos establecidos en lametodología, es insuficiente.

A pesar de los esfuerzos realizados en los últimos años con la Ley 35/2011, de 4de octubre, sobre titularidad compartida de las explotaciones agrarias, en estas treslocalidades apenas se han observado cambios sobre la situación de partida. Esteresultado sería muy interesante de corroborar para el conjunto de Aragón, lo que nosdaría una valoración importante de esta política y de sus implicaciones territoriales.

Por otro lado, durante los talleres de trabajo, nos dimos cuenta como muchasmujeres no tenían una percepción clara sobre ello y que sus respuestas podríancompletarse a partir de la introducción de expertos sobre los efectos de la titularidadcompartida. Por lo que nuestra metodología de trabajo podría mejorarse al introducirentrevistas y encuestas dirigidas a colectivos concretos.

Con respecto a nuestra muestra tan solo un pequeñísimo porcentaje de lasmujeres asistentes a los talleres estaban vinculadas laboralmente a las actividadesagropecuarias. Ellas manifestaron que es un sector donde ha dominadotradicionalmente la presencia masculina y no es fácil acceder, tampoco para losjóvenes. Las mujeres rurales valoran la importancia del sector dentro de sus ámbitos yespacios de vida, pero no se sienten atraídas para desarrollarse laboralmente dichosector.

Por otra parte, también hay quienes se han dedicado al sector por vínculofamiliar o tradición, y señalan que la labor directa en campo de la mujer en ese sectores poco reconocida. Por el contrario, en el manejo de empresas agrícolas familiares, esdonde tienen un poco más de presencia, donde si se les considera su intervención yopinión.

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Figura 5. VIMUR. Percepción de los indicadores de la incorporación de lamujer en la agricultura y ganadería. Aragón, 2018-2019

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a. Incorporación de mujeres jóvenes a la agricultura b. % explotaciones con titularidad compartida(hombre-mujer)

c. Presencia de medidas efectivas para la titularidadcompartida

d. Integración de la mujer como autónoma, régimenagrario SSocial

e. Intervención de la mujer para tomar decisiones enla empresa familiar

f. Intervención de la mujer para tomar decisionesasociaciones GAL, cooperativas, otros

Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de campo del VIMUR

El acceso a financiación y subvenciones públicas lo valoraron deficiente, lafinanciación privada regular, pero los procedimientos para optar a ambos tipos definanciamiento son catalogados como complejos, excesivamente burocratizados, quevienen siendo obstáculos para la materialización de ideas y proyectos de emprendedoras.Consideran que no hay apoyo suficiente a nuevas experiencias empresarialesemprendidas por mujeres en el mundo rural.

Sin embargo, pese a las apreciaciones anteriores, la mayoría (57 %) de lasmujeres participantes de los talleres manifiestan que, en los últimos años, hanaumentado las oportunidades de empleo y emprendimiento en la zona rural deAragón.

Lo que también nos resultó interesante es la diferente opinión queencontramos en función de la localidad. Las mujeres solían opinar que en losmunicipios centrales de su territorio era donde habían aumentado las oportunidadesfrente a los pequeños pueblos en lo que la situación es diferente. Es por ello, que nosparece interesante de cara al futuro seguir aplicando la metodología según el tiporural y también según el tamaño del municipio.

Las oportunidades de empleo y emprendimiento (Figura 6), fueron valoradascomo mejorables (2,14). Las mujeres participantes consideraron que los programas deasesoramiento a emprendedoras eran regulares, y consideran deficiente la ampliaciónde la oferta formativa. Señalan la necesidad de mejorar la formación, en particular laque oriente el trabajo on-line.

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g. Programas de asesoramiento para la integraciónde la mujer e la agricultura

h. Opinión sobre la inserción de la mujer en la agricultura y ganadería

Figura 6. VIMUR. Percepción de indicadores sobre la inserción de la mujerrural en empleo y emprendimiento. Aragón, 2018-2019

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a. Formación profesional de las mujeres en la zona rural b. % Ampliación y novedad en la oferta formativapara mujeres en zr

c. Opinión sobre programas de asesoramiento aemprendedoras en zr

d. Financiación pública de proyectos aemprendedoras rurales

e. Nivel de acceso a financiación privadacomplementaria en zr

f. Apoyo a nuevas experiencias empresariales yproductivas lideradas por mujeres en zr

El valor resultante de la percepción del elemento promoción de la conciliacióny corresponsabilidad (Figura 7), es de 2,26. Los indicadores a y b, relacionados con losservicios sociales y la mejora de conexiones, respectivamente, tienen respuestas queoscilan entre deficiente y regular. La necesidad de mejorar corresponsabilidad es unareivindicación de largo recorrido entre todo tipo de mujeres. La dedicación al cuidadofamiliar fue abordada por Alberdi (2007).

Para el indicador realización de campañas en pro de la conciliación y corres-ponsabilidad no hubo mayor apreciación, ya que algunas mujeres no respondieron yotras lo calificaron como deficiente.

La inversión en servicios sociales para la atención de menores y mayoresdependientes es una reclamación constante. Consideran que no cuentan con el apoyonecesario en estos aspectos, lo que imposibilita en muchos casos poder trabajar mayornúmero de horas, desplazarse a sitios relativamente próximos o asumir proyectos deemprendimiento.

Se considera una oportunidad laboral el empleo on line, sustentado enplataformas informáticas e Internet. Así mismo manifiestan la necesidad de mejoresconexiones y tecnologías de información y comunicación (TIC), también para elaprovechamiento de los recursos endógenos. El acceso a los servicios es una necesidadampliamente manifestada.

La figura 8 muestra los indicadores del elemento participación de la mujer enla zona rural mejorables (2,19) mujeres. En general vemos cómo las mujeres coincidenen valorar positivamente la participación de las mujeres en el mundo rural y en lasasociaciones.

Sin embargo, hay otros tipos de participación más específicos que valoran comodeficiente - nulo, tal es el caso de las cooperativas, asociaciones agrarias, e inclusocomo agentes de desarrollo local. Es oportuno comentar que la participación enasociaciones comerciales es regular en las localidades donde la actividad económicadominante del territorio se vincula al turismo u otra, y se valora como nula en aquellasdonde la actividad agrícola es mayor.

En relación con la intervención de la mujer en el diseño, puesta en práctica yseguimiento de planes proyectos y programas que favorezcan su inclusión en elmundo rural, se observa que para el diseño la participación es regular, para la puestaen marcha y seguimiento, los valores se concentran en el eje no respondió y deficiente.

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Figura 7.VIMUR. Percepción de indicadores para la promoción de laconciliación y corresponsabilidad en el medio rural. Aragón,2018-2019

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Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de campodel VIMUR.

a. Inversión en servicios sociales

c. Mejora en conexiones, transporte e internet en el medio rural

e. Campañas de conciliación y corresponsabilidad

Figura 8. VIMUR. Percepción de los indicadores de la participación de la mujer en la zona rural. Aragón, 2018-2019

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a. Participación de la mujer en las zonas rurales (zr) b. Participación en asociaciones de mujeres

c. Participación en GAL d. Participación como agentes de desarrollo local

e. Participación en la política f. Participación en cooperativas


La identidad (Figura 9) es el elemento mejor valorado de todos los componentesdel VIMUR (3,66). Esto, en caso de corroborarse de manera global para todo Aragón,demostraría que nos encontramos ante una verdadera potencialidad para eldesarrollo.

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g. Participación en asociaciones agrarias h. Participación en asociaciones comerciales

Figura 9. VIMUR. Percepción de indicadores de la identidad de la mujer conel medio rural. Aragón, 2018-2019

a. Valoración del medio natural de su territorio b. Valoración de aspectos socioeconómicos y culturales

Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de campodel VIMUR.

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e. Vinculación con su zona rural f. Contribución al cuidado y defensa de su zona rural

g. Deseo de permanencia en su zona

c. Valoración de aspectos institucionales d. Valoración de recursos humanos, productos y paisajes

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En ese caso se destacaría sobre todo el deseo de permanencia en el mundo rural(4,21). Esta es una razón de peso, para procurar mejorar las condiciones de la mujerrural y satisfacer sus demandas, lo que representa una de las claves para aliviar eldespoblamiento de las zonas rurales.

La percepción de la gobernanza (Figura 10) es insuficiente y posee el valor más bajode todos (1,80). Como indica Farinós (2008), la gobernanza representa un modeloalternativo de gestionar los asuntos públicos. En este caso la identificamos como la puestaen práctica de las políticas, programas o proyectos por parte del gobierno o administraciónpública en un sistema de relaciones que incluye a todos los agentes públicos y privados.Para el caso de estas localidades rurales, la mujer percibe que las acciones emprendidaspara su integración, no causan el impacto esperado. Opinan que algunas debenreplantearse tomando en consideración sus verdaderos deseos y necesidades, lo queinfluirá en la viabilidad sociopolítica de los programas, observando aquí una de las mejorespotencialidades de nuestra metodología y herramienta de análisis.

Figura 10.VIMUR. Percepción sobre los indicadores de gobernanza. Aragón,2018-2019

a. Medidas efectivas de integración por la Administración b. Medidas de integración en agricultura y ganadería


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g. Coordinación entre administraciones en temas de género h. Capacidad de las instituciones locales para

poner implementar medidas de desarrollo local

e. Acciones para empleo y emprendimiento f. Confianza en las administraciones locales para laintegración de la mujer

c. Medidas de conciliación laboral y familiar d. Actividades de particulares en para conciliaciónlaboral y familiar

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4. Discusión

El testeo de la aplicación del VIMUR en Aragón, aunque de manera parcial, puessolo se aplica a tres municipios, nos aporta una serie de aspectos clave para mejorarla integración de la mujer en el mundo rural. A su vez, nos proporciona una serie deideas que servirían para reorientar y mejorar el diseño de una nueva generación deprogramas que realmente visibilizaran e introdujeran la perspectiva de la mujer rural.

Esta metodología de trabajo, basada en una serie de encuestas y entrevistas enreuniones abiertas a la población local femenina, se ha demostrado como totalmentepertinente. Su forma participativa de gobernanza territorial nos permitió construir unclima de apertura y respeto a las opiniones de las mujeres participantes. Rápidamentelas participantes se animaron a expresar sus opiniones y a acoger las de los demás. Eneste sentido hay que tener en cuenta dos realidades. Por una parte, las mujeres queparticiparon son las más comprometidas y activas de la vida en cada una de esaslocalidades rurales. Teniendo consciencia de ello, nos establecemos como desafíopróximo intentar acceder y movilizar a aquellas mujeres no acostumbradas a hacerlo.

Por otra parte, la dinámica de preguntas cerradas más preguntas abiertas animóde manera directa el debate. El primer tipo de preguntas les permitía reflexionar,incluso de manera colaborativa, sobre los diferentes indicadores que componen loselementos, mientras que las preguntas abiertas terminaban por desencadenar eldebate y la aparición de necesidades y propuestas concretas.

En los resultados hemos incluido una serie de ideas clave que surgieron de estosprocesos participativos, que son muy interesantes y reflejan la perspectiva local de lasmujeres rurales participantes. Por lo que vemos que las encuestas y las entrevistas enreuniones abiertas sirven para generar una información cualitativa de calidad e interéspara la ordenación territorial.

Esto nos lleva a afirmar el interés de llevar a cabo una segunda fase de trabajoen la que busquemos la representatividad territorial. En las reuniones observamoscómo la percepción varía en función del tamaño del municipio y del tipo rural, por loque, en la siguiente fase ampliada de trabajo, ampliaremos la muestra representativade la variedad de espacios y localidades rurales aragonesas.

A su vez, tratamos una serie de aspectos muy concretos, como aquellosrelacionados con la ley de titularidad compartida, temas que se revelan comodemasiado específicos y sobre los que la población general no tiene ni conocimientoni, a veces incluso, percepción sobre ello. Es por ello, que es interesante orientarnos acolectivos concretos y especializados sobre una temática para obtener unainformación complementaria. Esto nos permitirá obtener una información cualitativade calidad que se complemente y que nos permita establecer comparaciones entreterritorios y entre tipo de actores participantes.

Más allá de las primeras ideas y aspectos clave que han surgido, la participaciónde las mujeres se muestra como generadora de propuestas concretas que busquenmejorar o reorganizar los servicios, equipamientos e infraestructuras. Será útil yefectivo reforzar los procesos de participación a nivel local y comarcal para el diseñode una ordenación territorial adaptada a las necesidades de la población local y de lasmujeres rurales.

Por lo tanto, observamos como nuestra metodología de trabajo, a través dereuniones abiertas y estructuradas a través de preguntas cerradas y abiertas y laconstrucción del VIMUR, se verifica como una forma de lograr la participación de lamujer rural y de incluir y visibilizar su percepción, su opinión y sus propuestas en losprocesos de ordenación territorial. No obstante, seguimos trabajando en algunasafinaciones que puedan mejorar nuestro proceso de trabajo con el fin de obtener unainformación más completa y representativa.

5. Conclusiones y propuestas

La primera conclusión que se obtiene es la confirmación de la hipótesis departida de que la metodología y la herramienta propuestas son válidas y apropiadaspara valorar la inserción de la mujer en el medio rural. Nos posibilitan conocer tantolos elementos más importantes para la integración de la mujer rural, así como laobtención de propuestas de mejora. Sin olvidarnos que se puede establecer como untermómetro del nivel de integración de la mujer rural.

Obtenemos unos primeros resultados que nos sirven para disponer de unainformación de partida de cara a futuros procesos de trabajo. En este sentido, vemos

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cómo la inclusión laboral es el aspecto más importante para las mujeres rurales, juntocon la conciliación y la corresponsabilidad.

Otro de los aspectos clave es la diferencia de los resultados obtenidos enfunción del tipo rural. En este sentido, a priori, la importancia del emprendimiento noserá la misma para las mujeres rurales del valle del Ebro, donde el trabajo por cuentaajena será el elemento clave, que, para las mujeres del Pirineo y del Sistema Ibérico,donde el emprendimiento es una necesidad para permanecer en los pueblos.

A su vez, obtenemos otra serie de ideas clave y percepciones como la necesidadde seguir potenciando la empleabilidad de las mujeres en nuevas actividades, para loque un aspecto capital es la mejora del acceso a internet. También la necesidad de unmayor acompañamiento por parte de las instituciones para poder embarcarse enproyectos vitales de emprendimiento y la formación incluso de pequeñas empresas,sobre todo relacionadas con el sector agroalimentario y/o el terciario.

Destaca también, la oportunidad de seguir reforzando las labores de los agentesde desarrollo local en esa labor de acompañamiento, de orientación y de prospecciónterritorial, cuya labor puede ser, a su vez, muy importante en el fortalecimiento de lostan necesarios lazos de cooperación entre emprendedores.

También vemos cómo las infraestructuras, los servicios y los equipamientos sonuno de los aspectos que más se han reivindicado. Parece más urgente que nuncaapostar por los sistemas policéntricos de espacios rurales para poder asegurarlos.

Finalmente, el VIMUR se revela como una herramienta de análisis territorialmuy interesante para valorar esa integración de la mujer en el mundo rural. Nospermite cuantificar la percepción de la mujer rural, lo cual nos permite establecercomparaciones interterritoriales, intergrupales e intertemporales de gran utilidad parala realización de múltiples análisis. Sin olvidar que esa información se completa con laobtenida a través de las respuestas abiertas.

Por lo tanto, vemos como la metodología y la herramienta de análisis territorialposeen una gran potencialidad para la ordenación del territorio y como este procesode testeo sirve para reorientarlas y mejorarlas de cara a un segundo proceso de trabajode campo.

En definitiva, a través de esta metodología de trabajo es posible dotar de mayorcoherencia y eficiencia a las distintas normativas y programas que se ocupen delmedio rural, a las directrices de mejora de la calidad de vida y a los programas degestión de fondos financieros junto con las actuaciones y objetivos de las distintasadministraciones públicas que intervienen en estos procesos. La implementación de

esta metodología de trabajo y de esta herramienta de análisis territorial le permitirá ala Administración incluir la perspectiva de género y la participación en los procesos deconstrucción de las diferentes políticas. Además, facilitará la gobernanza, lacoordinación de las distintas administraciones y la sociedad civil, estableciendo unforo permanente de debate y generación de propuestas. No se debe perder de vistaque la implicación de la sociedad civil, reforzada con la mayor visibilidad de lapercepción de la mujer rural, será garante de la sostenibilidad de las actuacionespropuestas. De este modo, la ciudadanía las percibirá como propias, al habercolaborado en la elaboración de las mismas y al sentirse protagonista de los procesosde desarrollo territorial. Esta implicación dotará de continuidad temporal a buenaparte de las actuaciones al quedar vinculadas al territorio y no a la administración ya los cambios políticos a los que estas se vean sometidas.

6. Agradecimientos

Este trabajo ha recibido apoyo financiero del Departamento de Desarrollo Ruraly Sostenibilidad del Gobierno de Aragón, a través del proyecto “Estudio de la situacióndel mundo rural aragonés desde una perspectiva de género (VIMUR). Año 2018”(código OTRI 2018/0369).

Los autores agradecen la participación de las mujeres de los municipios de Ansó(Huesca), Castellote (Teruel) y Ricla (Zaragoza) por su disponibilidad a colaborar enesta investigación. Sin ellas no hubiera sido posible. También agradecen lacolaboración de los expertos para la ponderación del índice VIMUR.

7. Referencias

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Baylina, M. (2004). Metodología para el estudio de las mujeres y la sociedad rural. EstudiosGeográficos, 65(254), 5-28. https://doi.org/10.3989/egeogr.2004.i254.190

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Extended abstract

This paper addresses the proposal for a qualitative methodology and theconstruction of a territorial analysis tool to assess the integration of women into ruralareas. The lack of statistical information and visibility suffered has led us to thedevelopment of an index that allows us to assess the participation of women inagricultural activities, employment and entrepreneurship, identity, co-responsibilityand governance, through the intervention and cooperation of women themselves.

The objective is twofold: on the one hand, to propose a working methodologyfor the construction of our territorial analysis tool; a synthetic index that allows us toknow and assess the situation of women in the rural environment, which can bereplicable in any territory, at the local level, in order to compare the situation amongseveral places or to track the evolution of the situation over time. To obtain qualitativeinformation, we have opted for two widely used techniques: conducting surveys and,to complete them, semi-structured interviews.

On the other hand, we plan to carry out a pilot test in the AutonomousCommunity of Aragon. To do this, we chose 3 territories as case studies, in the Shireof Jacetania (Ansó), as a Pyrenean mountain area; in Maestrazgo (Castellote), as partof the Iberian System, and in the region of Valdejalón (Ricla), in the area nearZaragoza, all of them belonging to Aragon. We chose these three municipalitiesbecause of their different socioeconomic characteristics and their different ruraltypology within the Aragonese territory.

The ultimate purpose of this methodological proposal goes beyond knowingthe needs, concerns and satisfaction of rural women, being to use this information tomake proposals to improve the quality of life of rural women and therefore of ruralwomen territories as a whole (Hernández and ot. 2019).

Despite the progress made by some institutions and agencies, which providestatistical information, it is still difficult to know the living conditions of women in ruralareas and, above all, it is not easy to carry out local studies. Not enough statistical dataare available disaggregated by sex, age, educational level or municipality.

Official statistics are necessary as they are an important information tool thatmakes the intensity of inequality between men and women relevant; provide answers

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to specific problems affecting men and women differently; provide estimates of thecontribution of men and women in specific sectors, making many of rural women’stasks more vocal without their recognition, and help identify the underlying causesthat may be affecting rural women’s gender equality, allowing action to be taken topromote the necessary changes.

If quantitative information is insufficient, qualitative information is no less so.Gender studies conducted from Geography and other social sciences necessarily resortto obtaining their own qualitative information (García Sanz, 2004; Alario y ot, 2008;Cassals and ot, 2013; Porto y ot., 2015; Alario y Morales, 2016; Tulla and ot, 2018;Baylina and ot. 2019) for two main reasons: firstly because statistical information isinsufficient, as we have just said; and secondly because if we want the conclusions ofthe studies to be final, it is necessary to give the voice to the protagonists, that is to,rural women, understanding as such those who live in the rural environment, sincethere are many models of women living rural area (Hervás, 2015).

To obtain qualitative information we have opted for two widely usedtechniques: conducting surveys and, to complete them, semi-structured interviews

For the arrangement of the survey, we first identified and selected the studyelements and indicators necessary for its definition. These elements are relevantobjectives, strategies and work areas found in the documentary review on genderequality in the rural world, contained in both the national and regional regulations,plans, programmes and measures consulted. Other indicators that are consideredrelevant to the situation of rural women have been added.

Six elements of analysis have been defined: incorporation of women intoagriculture and livestock; Employment and entrepreneurship opportunities;Conciliation and co-responsibility promotion; Women’s participation in the ruralenvironment; Identity with the rural environment and Governance. An index calledEvaluation of the Integration of Women in Rural World (VIMUR) has been designedwith them.

This VIMUR is a synthetic index composed of the combination of severalelements of analysis and its indicators, and which aims last to measure the territorialand human development impact of women’s integration plans, programmes andmeasures in the rural world, through the perception of its own protagonists, that is,rural women.

However, not all the elements that make it up must have the same weight inits calculation. Our starting hypothesis was to estimate that employment and jobplacement could be the key element for women’s best living conditions.

To assign the weighting values of each element of VIMUR, we have chosen theexperts working group technique according to the Delphi method, assigning thehighest value to employment opportunities, followed by work/life balance and tieswith the rural environment. Primary sector was considered the least value.

Weighting values of VIMUR elements

Elements WIagp= Incorporation of women into agriculture, livestock and fisheries 0,05 (wiagp)

Ioee= Insertion into employment and entrepreneurship opportunities 0,3 (wioee)

Pcc= Promoting conciliation and co-responsibility 0,2 (wpcc)

Pmzr= Women’s participation in rural areas 0,125 (wpmzr)

Imr = Identity of women with rural environment 0,2 (wimr)

Gob = Governance 0,125 (wgob)

w= 1

The mathematical expression of the Integrated Valuation of the Inclusion ofWomen in the Rural World is as follows:

The results are as follows

Indicator w indicator valueIncorporation of women into agriculture, livestock and fisheries (IAGP) 0,05 1,85P oorInsertion into employment and entrepreneurship opportunities (IOEE) 0,3 2,14 ImprovedPromoting conciliation and co-responsibility (PCC) 0,2 2,23 ImprovedWomen’s participation in rural areas (PMZR) 0,125 2,19 ImprovedIdentity of women with rural environment (IMZR) 0,2 3,66 GoodGobernance(Gob) 0,125 1,80 PoorVIMUR 2.42 Mejorable

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The results have noticed that this working methodology is a good way toengage rural women and to include and make visible their perception, opinion andproposals in territorial planning processes.

One of the key aspects is the difference in the results obtained depending onthe rural type. In this sense, a priori, the importance of entrepreneurship will not bethe same for rural women in the Ebro Valley, where employed work will be the keyelement, than for women in the Pyrenees and the Iberian System, whereentrepreneurship is a need to remain in the villages. In general, infrastructure, servicesand equipment are one of the most claimed aspects. It seems more urgent than everto bet on the polycentric systems of rural areas in order to shielden them.

We get another set of key ideas and insights such as the need to furtherenhance women’s employability in new activities, for which a capital aspect isimproving internet access. Also the need for greater support by institutions to be ableto embark on vital entrepreneurship projects and even small businesses, especiallyrelated to the agri-food and/or tertiary sector.

Finally, VIMUR is revealed as a very interesting territorial analysis tool to assessthis integration of women into the rural world. It allows us to quantify the perceptionof rural women, which allows us to establish interterritorial, intergroup andintertemporal comparisons of great utility for the realization of multiple analyses. Notforgetting that this information is completed with that obtained through the openanswers

Therefore, we see how the methodology and the territorial analysis tool havegreat potential for the management of the territory and how this testing processserves to reorient and improve them for a second fieldwork process.

In short, through this working methodology it is possible to provide greatercoherence and efficiency to the various regulations and programmes dealing with therural environment, the guidelines for improving quality of life and the financial fundmanagement programmes together with the actions and objectives of the differentpublic administrations involved in the process.

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ITEM M.ª Luz Hernández Alberto Serrano Junnyluz MéndezConceptualización 80 % 20 % 0 %

Tratamiento de los datos 34 % 33 % 33 %

Análisis formal 0 % 20 % 80 %

Acceso financiación 100 % 0 % 0 %

Investigación 70 % 20 % 10 %

Metodología 40 % 20 % 40 %

Gestión del proyecto 100 % 0% 0 %

Recursos 40 % 40 % 20 %

Software 10 % 10 % 80 %


Validación 60 % 40 % 0 %

Visualización 60 % 40 % 0 %

Redacción (borrador) 80 % 20 % 0 %

Redacción final (revisión y edición) 80 % 20 % 0 %



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Anexo

“Encuesta para el estudio de la situación del mundo rural aragonésdesde una perspectiva de género”

Datos de referencia

Fecha: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Provincia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comarca . . . . . . . . . . . . . . . . . .Municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Pertenezco a una Asociación . . . . . Nombre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Pertenezco a un Grupo de acción Local o Centro de Desarrollo (si o no) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rango de Edad: ≤25 . . . . . 26≥35 . . . . . ≥36-45 . . . . .≥46-55 . . . . . .>56 . . . . . .

¿Nivel de estudios? Primarios . . . . . Estudios secundarios . . . . . . FP . . . . ./ ¿Cuál? . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Universitarios . . . . / ¿Cuál? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

¿Trabaja fuera de casa? Si . . . No . . ., en caso de ser afirmativo, señale en que . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

¿Cree que la mujer del mundo rural, se beneficia de alguna ayuda pública (económica o no económica)

por el hecho de ser mujer? Sí . . . . . No . . . . . ¿Cuál? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

¿Ha recibido usted ayuda alguna vez? . . . . . . . . .

¿Conoce Usted el Grupo de Acción Local o Centro de Desarrollo de su comarca? Si . . . . . ., No . . . . . ¿Ha

recibido alguna ayuda de su parte alguna vez? Si . . . ., No . . . .

Responda las siguientes preguntas desde su percepción y/o conocimiento

Incorporación de la mujer a la agricultura y la ganadería (IAGP)

¿Cómo diría es la participación de mujeres jóvenes en la agricultura? (Nulo) Deficiente (≤25)Regular (≥26≤50) . . . Bueno (≥51≤75) . . . Muy Bueno (≥76) . . .

¿En su opinión, que porcentaje de explotaciones agrarias tienen la titularidad compartida entre hombrey mujeres? (Nulo) . . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno(≥76) . . . .

¿Cree que hay medidas efectivas que favorezcan la titularidad compartida? (Nulo) . . .Deficiente (≤25) . . . Regular (≥26≤50) . . . Bueno (≥51≤75) . . . Muy Bueno (≥76) . . .

¿Cómo considera que es la integración de la mujer, como trabajadora por cuenta propia o ajena, alRégimen Especial Agrario de la Seguridad Social? (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . Regular (≥26≤50) . . .Bueno (≥51≤75). . . . Muy Bueno (≥76) . . . .Interviene la mujer en la toma de decisiones dentro de:

La empresa familiar, (Nulo) . . . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . .Muy Bueno (≥76) . . . .Asociaciones de productores o comerciantes (cooperativas u otros) (Nulo) . . . . . Deficiente (≤25) . . . . .Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . .

¿Cree usted que existen programas de asesoramiento y acompañamiento para que las mujeres se integrenen la actividad agraria? Ninguno . . . . . Muy escasos . . . . Regular . . . . Bastantes) . . . . Muchos . . . .

¿Qué motiva y desmotiva la incorporación de jóvenes agricultoras?

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Mencione dos acciones, que puedan contribuir para mejorar la incorporación de la mujer en la agricultura

y la ganadería, según su criterio

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inserción a oportunidades de empleo y emprendimiento (IOEE)

¿Cómo es la formación profesional de las mujeres en la zona rural? (Nulo) . . . . . . Deficiente (≤25) . . . . .Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . .

¿Considera que hay suficiente oferta formativa femenina en el medio rural? (Nulo) . . . .Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . .

¿Qué opinión tiene de los programas de asesoramiento a emprendedoras(Nulo) . . . . . .Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . .

¿Cómo es la financiación y subvenciones públicas de proyectos de emprendedoras de la zona rural? (Nulo) . . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . .

¿Cree usted que existe un buen acceso a financiación privada complementaria? (Nulo) . . . .Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . .

¿En su opinión cuál es el apoyo a nuevas experiencias empresariales relacionadas con la diversificaciónproductiva y aprovechamiento de los recursos del medio rural, lideradas por mujeres? (Nulo) . . . .Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . .

¿Considera Usted, que hoy día han aumentado las oportunidades de empleo y emprendimiento para lasmujeres en el ámbito rural? SI . . . . . . . ., ¿de qué forma?, mencione algunos casos que conozca

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Si su respuesta en NO . . . ., ¿qué propone para mejorar dicha situación?

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Promoción de la conciliación y la corresponsabilidad (PCC)

¿Cómo considera los servicios sociales destinados a la atención de menores, mayores y dependientes ensu zona rural (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . Regular (≥26≤50) . . . Bueno (≥51≤75) . . . Muy Bueno (≥76) . . .

¿Cómo son las comunicaciones, transporte e internet en el medio rural? (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . .Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . .

¿Qué opinión tiene sobre las campañas emprendidas para la conciliación y corresponsabilidad en elreparto de cargas domésticas en el mundo rural? (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . Regular (≥26≤50) . . . .Bueno (≥51≤75) . . . Muy Bueno (≥76) . . .

¿Cuál es su opinión en relación a la posibilidad de conciliar la vida familiar y laboral?

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Y, ¿cree que se están haciendo avances en este sentido, cuáles?

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¿En caso negativo, qué propone?

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Participación de la mujer en la zona rural (PMZR)

¿Cómo cree que es el nivel de participación de las mujeres en las zonas rurales? (Nulo) . . . .Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . .

En los sectores que se presentan a continuación indique, cuál es, según su opinión el nivel departicipación de las mujeres:

Asociaciones de mujeres. (Nulo) . . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . .Muy Bueno (≥76) . . . .

Grupos de Acciones Local. (Nulo) . . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . .Muy Bueno (≥76) . . . .

Agentes de desarrollo local. (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . Regular (≥26≤50) . . . Bueno (≥51≤75) . . . .Muy Bueno (≥76) . . . .

Política. (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . Regular (≥26≤50) . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . . . . .

Cooperativas. (Nulo) . . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . .Muy Bueno (≥76) . . . . . .

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Asociaciones agrarias. (Nulo) . . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . .

Muy Bueno (≥76) . . . .

Asociaciones comerciales. (Nulo) . . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . .

Muy Bueno (≥76) . . . .

¿Cómo considera el nivel de participación de las mujeres, en el diseño y puesta en marcha de planes,

acciones o medidas de desarrollo rural? (Nulo) . . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . .

Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . .

¿Cree que la opinión y participación de las mujeres se tiene en cuenta, y que se consiguen mejoras?

(Nulo) . . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . . .

¿Qué factores limitan la participación de las mujeres en el mundo rural?

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Identidad de la mujer con el medio rural (IMR), estas respuestas son a título personal.

¿Cree que usted, reconoce y valora el medio natural de su territorio?

(Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . . . . .

¿Usted reconoce y valora los aspectos sociales, económicos y culturales de su territorio?


¿Usted reconoce y valora los aspectos político institucionales de su territorio?


¿Cuál es su reconocimiento y valoración sobre el recurso humano, los productos y paisajes de la zona?


¿Cómo es su nivel de vinculación con su zona rural?


¿Cree usted que contribuye al cuidado y defensa de su zona rural?


¿Desea permanecer en su territorio?

(Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . .Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . . . . .

¿Por qué desea mantenerse en su pueblo?

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¿De qué forma contribuye al cuidado, defensa y desarrollo del pueblo en el que vive?

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Relaciones institucionales y Gobernanza (Gob)

¿Cree que las instituciones públicas han desarrollado medidas efectivas para integrar a las mujeres en elmundo rural? (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . . . . .

¿Cuál es el impacto de las actividades y/o medidas desarrolladas por administraciones públicas,orientadas a integrar a las mujeres en la ganadería y agricultura? (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . . . . .

¿Cuál es el impacto de las actividades y/o medidas desarrolladas por ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, paramejorar la conciliación de la vida laboral y familiar de las mujeres del ámbito rural? (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . . . . .

¿Cuál es el impacto de las actividades desarrolladas POR PARTICULARES, para mejorar la conciliación dela vida laboral y familiar de las mujeres? (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . . . . .

¿Cree que las acciones para apoyar el empleo y el emprendimiento femenino han sido exitosas? (Nulo) . . .Deficiente (≤25) . . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . . . . .

¿Cuál es el nivel de confianza, hacia las administraciones públicas locales en su labor para mejorar lasituación de la mujer en el mundo rural? (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . . . . .

¿Cuál es el nivel de coordinación existente entre las administraciones locales y regionales, en temas de género? (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . . . . .

¿Cree que las instituciones locales tienen la capacidad de poner en práctica, actividades positivas yefectivas para el desarrollo del territorio? (Nulo) . . . Deficiente (≤25) . . . . Regular (≥26≤50) . . . . Bueno (≥51≤75) . . . . Muy Bueno (≥76) . . . . . . .

¿Propone alguna acción para mejorar la puesta en práctica de actividades que favorezcan la inclusión dela mujer en el mundo rural?

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Muchas gracias por su tiempo y colaboración

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Implications of public purchases

from family farming: reflections

on the Chilean case

Sofía Boza (*), Aracely Núñez (*), María SolAnigstein (*), Junior Scheuer (**), Karen Murillo (*)

(*) Universidad de Chile(**) Universidad de la República, Uruguay

DOI: 10.4422/ager.2020.05

Páginas: 177-202



Highlights:

1. Public purchasing programs of family farming products (PPFF) aim to provide a new market toFF.

2. Today there are PPFF initiatives worldwide, especially in Latin America, and in Chile since 2017.

3. This research reviews the Chilean PPFF considering its effects on the farmers involved.

4. The impact of Chilean PPFF is still minor because low coverage and asymmetric negotiationpower.

5. Critical factors are increasing the stability of the sales and the will of the parties.

Abstract: Government purchases of food from family farmers aim to provide a new market for small-scale farming while promoting food security for vulnerable populations. In Latin America there are variousexamples of these initiatives but with important differences in their implementation. Our objective is to reviewthe effects on the farmers who sell into these programs, considering the case of Chile. There, since 2017,companies hired by the government to provide school meals are required to include a percentage of localproducts in their purchases. Information was collected through personal interviews with farmers and advisorsfrom three agricultural organizations participating in government purchases in two different regions. Theresults show that in this case public purchases have the novelty of being a formal market for farmers, whichis a very relevant experience for them. However, the conditions are neither stable nor always beneficial forfarmers due to important asymmetries in negotiating power with purchasing companies. We conclude thatthe Chilean initiative has interesting potential impacts, but some major changes must be made to it, as greaterinvolvement and will on the part of the parties.

Keywords: Public procurements, school meals, family farmers, Chile, inclusive markets.

Implicancias de las compras públicas a la agricultura familiar: reflexiones a partir del caso chileno

Ideas clave:

1. Las compras públicas a la agricultura familiar (CPAF) tienen como objetivo abrir un nuevomercado.

2. Existen programas de CPAF mundialmente, en especial en América Latina, y en Chile desde2017.

3. Esta investigación revisa las CPAF chilenas considerando sus efectos en los agricultoresparticipantes.

4. El impacto de las CPAF chilenas es bajo, dada su escasa cobertura y asimetría negociadora.

5. Es crítico incrementar la estabilidad de las ventas y la voluntad de las partes.

Resumen: Las compras públicas de alimentos a la agricultura familiar tienen como objetivoproporcionar un nuevo mercado al tiempo que promueven la seguridad alimentaria de las poblacionesvulnerables. En América Latina hay varios ejemplos de estas iniciativas, aunque con importantes diferenciasen su implementación. Nuestro objetivo es revisar sus efectos en los agricultores que venden en estosprogramas, considerando el caso de Chile. Allí, desde 2017, las empresas contratadas para proveeralimentación escolar deben incluir un porcentaje de productos locales en sus compras. La información serecopiló a través de entrevistas personales con agricultores y asesores de tres organizaciones agrícolas queparticipan en las compras públicas en dos regiones. Los resultados muestran que en este caso las compraspúblicas tienen la novedad de ser un mercado formal para los agricultores, lo cual es una experiencia muyrelevante. Sin embargo, las condiciones no son ni estables ni siempre beneficiosas para los agricultoresdebido a asimetrías en el poder de negociación respecto a las empresas. Concluimos que la iniciativa chilenatiene importantes impactos potenciales, pero se deben hacer algunos cambios mayores, como incrementarel involucramiento y voluntad de las partes.

Palabras clave: Compras públicas, alimentación escolar, pequeña agricultura, Chile, mercadosinclusivos.

Received: 25th November 20191st revised version: 5th February 2020

Accpeted for publication: 21st February 2020

How to cite this paper: Boza, S., Núñez, A., Anigstein, M. S., Scheuer, J., y Murillo, K. (2020) Implications ofpublic purchases from family farming: reflections on the Chilean case. AGER: Revista de Estudios sobreDespoblación y Desarrollo Rural (Journal of Depopulation and Rural Development Studies), (29), 177-202.https://doi.org/10.4422/ager.2020.05

Sofía Boza. ORCID 0000-0001-5824-0515. E-mail: [email protected] Aracely Núñez. ORCID 0000-0002-4863-5393. E-mail: [email protected] María Sol Anigstein. ORCID 0000-0002-4023-2389. E-mail: [email protected] Junior Scheuer. ORCID 0000-0002-1190-422X. E-mail: [email protected] Karen Murillo. ORCID 0000-0002-0901-3698. E-mail: [email protected]

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1. Introduction and justification

One of the critical factors that limits the profitability of family farming (FF) ismarket access (Medina et al., 2015; Graeub et al., 2016). In Latin America, FF-relatedpolicies prioritize technical assistance but are increasingly including actions toimprove commercialization (Sabourin et al., 2014). Public purchasing programs offamily-farm products (hereafter PPFF) are an example.

Brazil was a pioneer worldwide on PPFF with the federal Food AcquisitionProgram (PAA by its acronym in Portuguese) launched in 2003, and the 2009 mandateto use a percentage of the National School Meal Program (PNAE by its acronym inPortuguese) budget to acquire food from FF (Schneider et al., 2016; Wittman & Blesh,2017). Following this example, other Latin American countries such as Chile havelaunched PPFF initiatives. In Chile, agriculture is an activity practiced by two distinctgroups: a small number of medium and large companies geared toward exports, anda large majority of small farmers who sell into the local market, very often withtechnical and financial limitations (Ríos & Torres, 2014). Chile has been successful inthe international insertion of its agriculture, but the benefits exclude the FF(Almonacid, 2018). Due to urban migration, Chilean FF is suffering a sharp increase inthe average age of farmers, which today is between 55 and 60 years old (Boza et al.,2019). At the same time, the nutritional status of the Chilean population hasdeteriorated. Only 24.5 % of adults have a normal body mass index, 39.8 % are

overweight, and 34.4 % are obese (MINSAL, 2017). Of students in the first grade, 23.9 %are obese and 26.4 % are overweight (JUNAEB, 2018).

In 2017, the National Board of School Aid and Scholarships of Chile (JUNAEB)incorporated within the terms of its public purchase for the School Meal Program(PAE) a mandate that the companies hired to provide food for school must buy apercentage of their products from small-scale local suppliers. The Institute ofAgricultural Development (INDAP), the main public institution in Chile for thepromotion of FF and for specialized agricultural extension (Rojas-Andrade et al.,2019), also launched the “Public Purchase Program”. It aims to complement theJUNAEB local purchase initiative by supporting selected FF organizations to be stablesuppliers for food service providers.

Chilean PPFF have multiple characteristics that make them different from otherprograms such as the one in Brazil, about which there is extensive literature. The mostimportant difference is that purchases and the related negotiations with farmers’organizations are the responsibility of the companies that the government hires toprovide the food service. In the case of Brazil, the purchase to farmers is made directlyby public entities. As far as we know, the impact of Chilean PPFF has not beenevaluated yet. Our research question is whether this program is fulfilling its role as aninstrument for the development of farmers involved and what recommendations canbe made for this and similar initiatives.

2. Theoretical foundations and general background

PPFF use the mechanism of governmental food purchases for hospitals,universities, schools, nursing homes, prisons, the military, etc., to drive horizontalpolicies (Miranda, 2018), which aim not only to strengthen small-scale agriculture butalso to promote food security in vulnerable populations (Nehring et al., 2017). Inpractical terms, PPFF connect the demand for food by the public sector with thesupply from family farming, redistributing resources and helping smallholders tointegrate into the market (FAO, 2017; Swensson, 2018). PPFF can go beyond just foodprocurement, including an educational component to increase students’ food literacy(Powell & Wittman, 2018).

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Today there are PPFF initiatives worldwide. However, because the Brazilian casewas a pioneer, it is the most analysed in the related literature. It is recognized as apolicy that has been key in the strategy of strengthening Brazil’s FF and food security(Berchin et al., 2019). Regarding the first aspect, the economic benefit relative tohaving a guaranteed purchase at a minimum price is highly valued by farmers (Petriniet al., 2016). Additionally, farmers transition to more diversified agricultural systems,as Brazilian PPFF generate a structured demand for varied products, and a pricepremium for those agroecological (Valencia et al., 2019). On food security, the effectsof improving the variety and quantity of healthy food in schools stand out. Purchasesfrom family farming have increased the presence of fruits, vegetables, legumes, grains,and milk in school meal programs (De Amorim et al., 2016; Soares et al., 2017; Teo,2018). Indeed, they also have led to a higher supply of minimally processed productsin the territories involved (Ferigollo et al., 2017). Despite its positive impacts, however,Brazil PPFF have had in some cases operational difficulties, particularly due to poororganization by farmers, who fail to meet the required quantity and variety (Rockettet al., 2019).

The Brazilian PPFF experience for school meal programs was exported to otherLatin American countries as Chile within a south-south technical cooperation scheme(FAO, 2014; Sabourin & Grisa, 2018). Despite arising from a common idea, theseexperiences differ in their magnitude, level of decentralization, and involvement ofthe public authorities in setting conditions, especially price (CEPAL, 2016). Therefore,the impact evidenced in the literature for the Brazilian experience cannot beextrapolated for the other PPFF in the region. Each case must be analysed specifically.In our research we focus on the effects of PPFF on farmers, as their perception isessential for its stability.

JUNAEB is the public institution in Chile with the highest demand for food,most of which goes to school meals through the PAE, benefiting more than 1,600,000students in 8,600 schools (Sáez et al., 2015). To access the PAE, students must belongto the 60 % of more vulnerable families according to the information at Chile’s SocialRegistry of Households managed by the Ministry of Social Development. They alsomust attend a public school, or a private subsidized school affiliated with the PAE. Thefocus on vulnerable students is related to the objective of the PAE, which is to improveattendance at classes and contribute to the goal of avoiding school dropout.

The Administrative Contracts Bases for Supply and Provision of Services, alsoknown as Law 19886, establishes public tender as the main modality for publicpurchases. This is relevant to the PAE, because JUNAEB contracts with external firmsto provide food to schools. The country is divided into three parts, each of which

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renews its public tender every three years. The chosen companies are responsible forprocuring food and distributing it to schools following a menu that is approved byJUNAEB. That menu must follow tender specifications, related to its nutritionalquality. However, there is no obligation that the food used be fresh beyond the safetyrequirements. Another of the criteria for selection of the offer is the price per serving,which in any case must respect the budget established by JUNAEB. Companies are freeto choose their own providers and negotiate with them the terms of sale. Around 30companies throughout the country deliver between 3,000 and 500,000 meals each perday, depending on the territory covered and their scale. Some are medium-sizeenterprises, while others belong to international consortia. All these companies use toseek economies of scale working with medium or large suppliers (INDAP, 2017a).

In 2017, JUNAEB published the first tender for PAE in which the food serviceproviders are required to source a percentage of their purchases from small-scale,local suppliers—generally 5.25 % of the total invoiced amount, but only 3.5 % in so-called “lagged areas”. The tenders define the concept of “lagged area” as establishedin Decree 1116 of the Chilean Ministry of the Interior and Public Security of August2014, i.e. those territories with a gap in their level of development compared to thecountry’s average. Meanwhile, local suppliers are understood to be those that carryout their primary activities in the region in which the food will be served. Thecompanies must provide documentation to JUNAEB that is issued by a public entityand certifies that the products come from small-scale, local suppliers. Those suppliersmust meet food safety standards. JUNAEB tenders do not specify any furtherinformation on requirements for local providers. The conditions under which thepurchase is made from local suppliers are also unregulated, so they emerge from thenegotiation between these suppliers and the companies. These conditions include keyaspects such as price, quantity, and delivery details. The budget per servingestablished by JUNAEB for the new tenders is not substantially different from theprevious calls. As of March 2019, all valid JUNAEB PAE tenders in the country involvelocal purchases.

While preparing for these new requisite local purchases, JUNAEB and INDAPsigned a cooperation agreement in 2014 (JUNAEB Exempt Resolution 2372). Theparties declare their common interest in improving the quality of food service in thePAE, and in developing the territories where the program operates by generatingstable supply relationships between farmers and the food service providers. Thepartnership between INDAP and JUNAEB functions through the INDAP’s Program ofPublic Procurement. In 2016, the program executed five PPFF pilots. Except in onecase, the providers involved were groups of farmers (INDAP, 2017b). In 2017, INDAP

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moved to the second phase of the Program of Public Procurement: identifying andadvising FF organizations which were potential suppliers for JUNAEB food serviceproviders countrywide.

The potential total amount of JUNAEB local purchases is estimated at 28 billionCLP (32.5 million EUR, 12-02-2020). However, in the first two years of operation,purchases from the FF amounted to only 1 billion CLP (1.161 million EUR, 12-02-2020). The difference is due to food service companies satisfying their local purchaserequirements with non-agricultural products such as bread. To address this gap,JUNAEB is developing new recipes with a local identity to include in PAE tenders. Also,once a year JUNAEB organizes a “business conference” between the companies andpotential FF providers.

3. Objectives, methods and sources and case study

The objective of this study is to review the effects on the farmers who sell intoPPFF, considering the case of Chile. In this way the study can not only generate furtherunderstanding of the program effects in Chile but also be a reference for the designand execution of similar public policies. Because this program is still new, we use amicro perspective to look deeply at the specific relationships between the actorsparticipating.

In-person interviews with farmers’ organizations were conducted in March2019 in two regions of Chile. Those regions were selected because they were amongthe first to be included in PPFF, and because they have diverse agro-climaticconditions and vary in the contribution agriculture makes to their economies. All theagricultural organizations that deliver to the JUNAEB food service providers wereinterviewed in those two regions, including all the farmers who participate in thatprocess and their technical and commercial advisors. We will not describe the regionschosen in any more depth in order to preserve the identity of the organizations andtheir members. In total we conducted twenty interviews: thirteen with farmers andseven with advisors. They belonged to three different organizations: two cooperativesand one agricultural society.

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Table 1.Sample of farmers and advisors interviewed

Region Organization Interviewed Age Role Products Code at PPFFRegion 1 Traditional F1 53 Member Potatoes,

Cooperative F2 55 Member tomatoes,

F3 49 Member pumpkins,

F4 54 Member and onions

F5 46 Member

F6 39 Member

CA1 Commercial Advisor

TA1 Technical advisor

TA1 Technical Advisor

TA1 Technical Advisor

Agricultural Society F1 66 President Pears

F2 53 Treasurer

F3 71 Member


Region 2 Recent Cooperative F1 50 Director Peppers and

F2 49 Member tomatoes

F3 62 Member

F4 65 Member


TA1 Technical advisor Source: Prepared by the authors.

To distinguish the cooperatives, the first we will denominate as “traditional”, asit was founded in the 1960s. The second organization we will identify as “recent”, asit was founded very recently, specifically to facilitate and formalize participation inpublic purchases. The other organization was founded in the 1990s and will bedistinguished as an “agricultural society” because it is under that legal framework(Table 1).

The interviews were semi-structured. The interview outline applied to eachfarmer focused on: i) incorporation to PPFF and initial expectations, ii) technicalrequirements for production and adaptation, iii) general functioning of purchaseprocess, iv) knowledge about the destination of the products, v) perception of the

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overall impact of participating in PPFF, and vi) recommendations. For the advisors, thequestions were adapted to deal with the same issues but from the perspective of thecomplete organization.

The answers to the interviews were transcribed and codified. In this process theresearcher extracts the most relevant information, develops concepts, and establishesrelationships, helping to understand the phenomenon under study (Glaser & Holton,2004; Schettini & Cortazzo, 2015). To facilitate this process, we used Atlas.ti 7software.

4. Results

The results from interviews are presented following a temporal logic and coverall the stages in which the farmers relate to PPFF: (1) incorporation and initialexpectations; (2) the purchase conditions, especially price, volume, and technicalrequirements; (3) the farmers’ adaptation process to the requirements; and (4) theiroverall evaluation of the program’s impact and their recommendations.

4.1. Incorporation and initial expectations

The answers given by the farmers denote that the process for joining the PPFFinitiative varied between organizations. In the recent cooperative, information wasobtained directly from INDAP in a meeting organized at the headquarters of thecooperative, where even the food service providers were present.

There was a meeting and all the farmers were invited. All the farmers were in aroom with the company and INDAP and everyone. They explained to us how thesystem worked and everything. There were lots of people and the amount theywere buying was tiny compared to what we could produce. (farmer, 50 years old,director of recent cooperative)

In the agricultural society, the president of the organization was summoned toSantiago to participate in a JUNAEB “business conference” with the food serviceproviders.

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They called the leaders to the meetings. There were two meetings in Santiago ...we even went to an exhibition that JUNAEB had where the companies that workwith JUNAEB were, and we met with them, we talked with all of them. Theygave us a few minutes to talk with each one of the representatives according tothe products they required. (farmer, 66 years old, president of the agriculturalsociety)

After INDAP first contacted the associations, the possibility of incorporating tothe PPFF was discussed more informally among the farmers or with the advisors. Inthe case of the traditional cooperative, the advisors knew first about the programthrough INDAP, and then shared the information with some of the farmers.

Regarding the expectations that farmers had for their incorporation to PPFF,most emphasized gaining access to new markets, better prices, and more stable salesterms than they get when they sell informally to intermediaries.

In different meetings that we did with INDAP we obviously proposed that theState should have some way to back us up in the sale, to assure us it wouldn’tfall through. We brought that up a lot in meetings when we heard about thisprogram because we needed a way to make sure that someone would buy thefruit. (farmer, 53 years old, treasurer of the agricultural society)

However, the interviews showed that, at least initially, most farmers had only asuperficial understanding of the program’s objectives. For instance, they knew almostnothing about the destination of the products they were selling. They mentioned theschools, but in a very shallow way, and only two farmers suggested that involvementwith feeding children was a motivation to participate in PPFF. Although we mightexpect them to be more informed, the answers that the technical and commercialadvisors gave about this were very similar to the farmers’. The advisors, even thoserepresenting commercial entities, knew at most only the general area where thedestination schools are located.

4.2. Delivery process, requirements, and price formation

Some of the farmers deliver the products to the cooperative, which then dealsdirectly with the supplier companies, while others deliver directly to the company.Either way, it is the company which establishes the delivery schedule, the productsthat are needed, and the condition in which they must arrive. The interviews revealed

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that each organization was given different schedules and requirements, and that theyhave changed over time.

One of the most recurrent complaints about this system was that the ordervolume was not stable, so it was difficult to plan the production. Some of therespondents commented that it would be good to determine long-term purchasevolumes in advance.

One of the main problems is that we have not been able to get to the point withthe buyers where we can anticipate purchase volumes ahead of time. We onlyreceive them on Thursday or Friday of the previous week. The buyers give us theorder for the following week, to be delivered Monday and Tuesday, but we onlyknow the number of kilos that they are going to buy five days in advance.(technical advisor, traditional cooperative)

Another controversial issue is the packaging and transport requirements of thebuyers, which is a cost that providers must assume. The requirements are often verydifferent from what farmers use for their other markets, and they are complicated toadhere to.

There are several formats. For example, they have ordered 500 or 600 one kilobags, or 50 boxes of 150 units, stuff like that. All the fruit must be a standardsize. You can’t send a 70-gram fruit and a 110-gram fruit because they say thatthe children all must receive the same size fruit, don’t feel discriminated.(farmer, 66 years old, president of the agricultural society)

Other key requirements of the buyers are related to the safety of the products.The limits on pesticides and the food safety certification for products with a certainlevel of processing were the most mentioned issues.

The food production must be carried out safely, because the products have tobe healthy—only using authorized pesticides, respecting the pre-harvestinterval. For example, you cannot deliver a pear if you sprayed a pesticide tendays before harvest. That’s why each producer has a great responsibility. (farmer,66 years old, president of the agricultural society)

In Chile, the food safety certification must be requested from the RegionalMinisterial Health Service, but in order to get it, the processing area must comply withhygiene conditions such as ventilation, washable walls and floors, and availablerestrooms. Farmers very often do not have these conditions for themselves. This

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situation has led to the fact that, despite being a mandatory requirement for localproducers in tenders, JUNAEB has been flexible during these first years of applicationof the PPFF.

Not all the farmers have a food safety certificate. The food safety requirementis for the processing, for example washing fruit, which is hard to enforce. Theycould just send the trays to the cooperative and nobody would know. However,for their own certification they need the microbiological analysis of theirrigation water and of the fruit itself. They also sample the waste at least oncea year. (commercial advisor, traditional cooperative)

The traditional cooperative, which has many members, decided to choose whichmembers would sell into the program based on their existing capabilities.

We choose the farmers at the PPFF by their production, quality, and level ofinfrastructure and management. We must look for producers with a level ofinfrastructure that allows them to go through a pre-audit that we do ourselvesand is in part coupled with good agricultural practices. But also, it is importantthat they keep good records, which is something that the cooperative helpswith. (commercial advisor, traditional cooperative)

The price is determined during a negotiation between elected representativesfrom the farmers’ organizations, usually the commercial advisor, and the buyers.However, the organizations often affirmed that they have no real latitude tonegotiate. In the recent cooperative, they explained that the first year they sold theirproducts to the food service companies, the prices were negotiated every month,which complicated the procurement. After that, they achieved a fixed price for thelast trimester of 2018. They expected a similar price for all of 2019, but the buyeroffered an average of the price paid in 2018, which was lower than the last price. Theydid not have any power to negotiate.

The farmers at the agricultural association also had the impression that therewas little room to negotiate.

The situation is very complex, because if we have a very tight margin like we didlast year, the companies don’t budge. They say, “If you can’t match our 140pesos, we will buy from this provider for 120 pesos … we have other people”.(farmer, 66 years old, president of the agricultural society)

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At the traditional cooperative, the only organization in our sample which hasbeen selling to two different companies through the program, they reported thatthere were even differences in terms of flexibility in pricing between them. Thecommercial advisor pointed out that with one of the companies he even had thefeeling that they simply had no real interest in buying their products, while in theother they were very understanding.

Also, at the traditional cooperative they expressed that when prices are notattractive enough, farmers do not comply with scheduled deliveries. Therefore, theyare considering establishing internal mechanisms to incentivize commitment.

Moving forward, we plan to make formal contracts with the producers in whichthey commit to a quantity and to the price and terms in the contract. Becausewhen a farmer leaves us for better prices, it harms our image with the buyers.That kind of thing does not look good, and we must try to work on it.(commercial advisor, traditional cooperative)

Regarding the payment structure, all three organizations receive their moneyseven, fifteen, or thirty days after the product is delivered. They did not express furtherdiscrepancy. In fact, they emphasized that the agreed upon conditions are alwaysfollowed. All three direct their payment to the organization and then distribute itinternally to the farmers, minus administrative expenses. That is a common practice inagricultural cooperatives, not only for public purchases.

4.3. Technical limitations and adaptatiom strategies

Selling into public procurements poses an infrastructure and handlingchallenge for all the farmers’ organizations. The specific limitations are quite similar.In the traditional cooperative, they mentioned that many of the farmers do not haveadequate pesticide storage sheds or a warehouse for the produce. At the recentcooperative they had the same pesticide storage problem at the beginning, so theyapplied for funding from INDAP to build a shed. They still have serious problems withthe hygienic conditions of the packing. The technical advisor mentioned that farmerspack on the ground, which facilitates the contamination of the fruit. The agriculturalsociety installed a packing area specifically for the fruit that was going to the publicpurchases. They still do not have a food safety certification but are applying for it andare also incorporating new equipment.

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We made a mini packing house here, which is why we are asking for a foodsafety certification so that we can work here. We have been working on it fortwo years and have even earned funding to install a calibrating machine whichwill reduce the staffing requirements and add more precision as well. (farmer,66 years old, president of the agricultural society)

Despite the difficulties, most of the farmers participating in public purchasesappeared to be willing to adapt their technologies and practices. They even saw thosechanges as a significant improvement over their regular way of doing things.

I have advanced one step at a time. I’ve been working for three years, and everyyear I’ve improved a little. I decided to modernize everything, and I have alreadydone 6 hectares. It’s not easy. I still propose myself goals and try to achievethem. I try to produce well to sell well. (farmer, 46 years old, traditionalcooperative)

However, the insecurity producers feel about the stability of this market andthe terms of sale for them in the future limit their willingness to make largerinvestments. Fruit growers especially have a hard time justifying planting new treeswithout any assurance that they will be able to sell at a good price, or even that themarket will exist in the future.

When you are going to plant new trees you think, what do I grow? If there wasa contract with JUNAEB through public procurement that could last fifteenyears, you can plan. Then we can securely buy apple and pear trees and growthem. That would be the best, so I would know that if I plant an orchard, infifteen years I will have a guaranteed market. (farmer, 53 years old, treasurer ofthe agricultural society)

4.4. Overall perception of impact and recommendations

Each organization had a different perception of the benefits the program hashad for producers. In the agricultural society, they all liked the certainty of receivinga payment. However, the price was not as high as they expected in comparison withother markets.

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I don’t have a completely positive opinion about the program because thecompanies are also destined for profit, and we benefit from negotiating withthem because they always pay, but their prices are not so attractive. The benefitis more that we are guaranteed to receive our money, but not great prices.(farmer, 66 years old, president of the agricultural society)

In the traditional cooperative, on the other hand, farmers perceived that theywere having access to comparatively high prices with public procurement, but theydid not like the small and constantly changing order volumes. They appreciated thatby selling to a formal market they can recover the Value Added Tax (VAT) amount.

It is not stable because I don’t know how much they are going to order. They tellme they need two hectares, but I do not have a signed contract that tells methe company will commit to take all the production from the two hectares. I donot have any assurance that this sale is going to be made. I trust the word ofthe cooperative. (Farmer, 49 years old, traditional cooperative)

Regarding the low order volumes, the technical advisor of the traditionalcooperative clarified that this is especially problematic for its members because theyare a large organization. The commercial advisor pointed out that it is possible thatthe companies just don’t want to buy more from them, that they are not convincedwith PPFF.

In the recent cooperative, they think having a stable price, even thoughsometimes it was lower than other markets, was an advantage, and as in thetraditional cooperative, being able to sell formally allowed them to recover the VAT.

It is good to have a stable price so you can plan for the year. Sometimes thetomato price is very low, and we get to sell it at a good price to the companies,and sometimes tomato prices are very high, and we are selling, not low, but weare earning less. But if we average the tomato price in the general market, it willalways be less than the price we get in this market. In that sense, I see it as agreat advantage to work with an established price, and it’s another good bonusto be able to recover VAT. (farmer, 50 years old, director of the recentcooperative)

Finally, the farmers and advisors were asked to consider their overall experiencewith public procurements in order to recommend changes. The responses differedbetween the organizations. In the agricultural association they insisted on the need to

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raise the prices, even if that means government intervention. They also desired long-term contracts.

In the traditional cooperative, the farmers’ responses were divided, but themost mentioned issues were increasing order volumes and stability, for examplethrough contracts, increasing prices, and having more financial and advisory supportfrom public institutions. The traditional cooperative’s commercial advisor mentionedthat generating bonds of trust and commitment is a key factor to improve theprogram.

The challenge we can see is for all the pieces of the puzzle. There is the will and

maturity that this business has, as well as the pieces where the farmer must

improve and be a bit more efficient in their production. And the companies

must play their part and come with the political will to be able to accompany

us through this. They need to estimate volumes at the beginning of the year

with a schedule where they tell us how much they want to buy this year, in

which periods; and prices should be fixed periodically according to official

information. (commercial advisor, traditional cooperative)

In the recent cooperative, most of the farmers emphasized that they shouldhave more margin to negotiate the prices at which they sell into the program.

It is difficult to negotiate because the company establishes the maximum price.

We give a price and the company says no, that they have this other price from

outside the program, and with that it is very difficult to raise the price. (farmer,

49 years old, recent cooperative)

This feeling was shared by the technical advisor of the cooperative, whorecommended direct involvement of public institutions in negotiations.

People feel that, after all, the companies are paying whatever they want to pay.

They don’t raise the price because of the quality. INDAP and JUNAEB should sit

down to negotiate with these big companies so that they make agreements.

(technical advisor, recent cooperative)

The recent cooperative, just like the traditional cooperative, considered itnecessary to have more financial support from public institutions.

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5. Discussion

Chilean PPFF have multiple characteristics that make them different from otherinitiatives such as the one in Brazil. While these programs are still quite young, ourresults provide evidence that the way in which they are being executed in Chile doesnot allow them to be significant instruments—neither for the development of FF norfor rural territories. Although this is a new market for farmers, its coverage is verysmall, the volumes and prices are not stable, there is asymmetric negotiating power,and the technical requirements imply investments that in many cases are not feasible.

On coverage, at the time of this research, in both regions we included, only 13farmers had delivered produce through the program. The total number of INDAPbeneficiaries in those regions exceeds 17,000 (INDAP, 2018). In the program’s first twoyears of operation, the purchases made total 1 billion CLP (1.616 million EUR, 12-02-2020). In comparison, sales at traditional markets for small-scale farming were muchhigher. In Santiago, at La Vega Central, around 200 million CLP of fresh fruits andvegetables are sold per day (232,331 EUR, 12-02-2020), and around 700 million CLP(813,159 EUR, 12-02-2020) is sold in the wholesale market of Lo Valledor per day(ODEPA, 2018).

Second, we found that the market conditions, volume, and price in the PPFFmarket are not stable. In fact, in general, prices are not fixed for a full season, andwhen they are, the farmers felt that they lost out on the agreements made with thecompanies. It is even less stable for the order volumes, where there was no certaintyfor farmers, with weekly changes. For Chilean farmers, the main markets areintermediaries and wholesalers (Boza et al., 2019). This results in lower revenues forproducers than they would get in shorter supply chains (Aguiar et al., 2018), butfarmers appreciate that intermediaries are able to buy high volumes at one time, andthus provide certain income stability (Rimisp, 2015). For any alternative market to beattractive in the long term, it must demand a significant and consistent volume atcompetitive prices. However, any increase in the prices offered by the companieswould reduce their profit margin. This is because the price per serving that thecompanies receive from JUNAEB has not significantly increased after the incorporationof the local purchases’ obligation in the tenders.

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Market conditions are related to the asymmetric negotiating power, which iscommon for small-scale farmers (Scheinkerman de Obschatko et al., 2007). Thefarmers, and even their advisors, stated that in practical terms they are price takers, asthe companies do not have any impetus to work with them to reach a consensus. Infact, the organizations in this research are selling to only one or in one case twocompanies. This reality is very difficult to change, given that this system promoteslocal purchases. With only thirty companies providing this service to the wholecountry, there are very few companies in each farmer’s area, and if the farmers didwant to sell outside of their area, they would have to assume the cost of transportingtheir produce further distances. As a result, Chilean PPFF are functioning as amonopsony market. The monopsony firm has the market power to reduce the pricesof the inputs it is buying, especially if the volumes are relatively low compared to itstotal demand, as is the case (Manning, 2018).

Finally, we found that to participate in PPFF, farmers must meet technicalrequirements that in many cases are not available for them. Chilean FF has low accessto technologies, and its only source of significant financing for investment is INDAP(Berdegué & Rojas, 2014). The responses from farmers and their technical advisorssupported this. Some facilities that are basic for larger farms, such as proper pesticidestorage and processing areas that comply with food safety standards, pose a challengefor them, and the markets they usually sell into do not demand them. Whileparticipating in a formal market opens the door to a private banking loan, we suggestthat it is hard for farmers to make that commitment if they do not perceive the PPFFas a significant and stable option.

We believe that in order to improve the current conditions of Chilean PPFFsubstantially, greater participation on the part of the related government agencies isneeded, but more than anything, there needs to be more willingness on the part ofthe companies. Likewise, increasing mutual knowledge is very important. AlthoughJUNAEB makes efforts to bring companies and farmers together, for instance inannual “business conferences”, their relationship is still very superficial. Thisforeseeably results in the situation that companies lack realistic understandingregarding the present and potential situation of farmers as suppliers. It is necessary tofoster a closer relationship between companies and farmers based on the perceptionof a win–win sitiuation.

PPFF have been shown to be a valuable tool for the development of FF in othercountries such as Brazil. Even in Chile, the farmers and advisors perceived positiveoutcomes such as being able to sell into a formal market, recover VAT, and themotivation to produce with higher quality. We believe, therefore, that the program

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should continue, but it should take advantage of the fact that it is still in its beginningstages to make relevant changes.

We recommend limiting in the tender terms the companies’ purchases of localproducts that are not from FF, and second, increasing the required number of foodprogram recipes that use local ingredients. With these measures, the demand frompublic purchases would increase and, because the program is characterized by amonopsony structure, so would prices. Furthermore, we believe it is crucial that thebid made by the companies for the public-tender food service contracts include apurchasing plan for FF products with a concrete commitment on how they are goingto fulfil that requirement. Finally, for the farmers to be able to adequately satisfy agrowing demand, financial support should be made available for infrastructure, aswell as rural credit.

6. Conclusions

Although they come from a common idea, each country’s adaptation of PPFFhas been diverse. Therefore, being able to identify the program’s effects requires acase-by-case analysis. There is abundant literature for Brazil, but other experiences —such as the Chilean one— have barely been examined. PPFF in Chile are intended tomake small-scale farming into a stable supplier of the food service companies thatprovide meals for schools, and through that, contribute to rural development. Theinformation collected and analysed in this study allows us to conclude that due to theway in which PPFF have been designed and executed in Chile until now, they areunlikely to have that impact in a significant way.

The number of farmers participating in the program and the total expenditureof the companies on FF products is negligible. One of the main reasons seems to bethe diversion of the budget they are required to spend on local products toward non-fresh foods such as bread. Some actions by the companies bring into doubt theirwillingness to consider FF as a relevant provider for them. They make almost unilateraldecisions about volume, price, and product characteristics that take little account ofthe reality and current mode of operations of the farmers. The negotiating powerbetween farmers’ organizations and the food service companies is highly asymmetric.This market has a monopsony structure, where farmers have one or sometimes two

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sales outlets, which gives them no room to negotiate. Long-term contracts betweencompanies and farmers are absent, and often conditions such as quantity and priceare not stable. This makes it difficult for farmers to plan their production scheduleahead in order to provide for the public purchase demand and increases the perceivedrisk of making investments in infrastructure and other changes that the programrequires of them. If public purchase programs are not seen as a relevant and stablemarket for farmers, they will not be an effective rural development strategy. Moreover,companies must perceive PPFF as an opportunity, more than as an obligation. A closerrelationship and mutual knowledge between companies and farmers must bepromoted and sustained.

Even in its current form, the Chilean PPFF mechanism does have positiveoutcomes for the farmers involved. By selling into a formal market, farmers gainuseful experience and can recover VAT. Additionally, they have a motivation toimprove their technical performance. It is therefore ideal to maintain PPFF in Chile,but with major modifications. In order to accomplish the stated goals of the program,greater willingness needs to be demonstrated by the relevant parties. Specifically, westrongly recommend three changes: i) limiting the amount of non-agriculturalpurchases that can count for the budget percentage requirement, ii) making progresson the requirement to serve a menu with territorial identity, and above all, iii)requiring the companies to explain in their original bid for the contract how they planspecifically to satisfy the local purchasing requirement and support family farming.

7. Future orientations

We focused on the impact of Chilean public procurement on farmers, but thisprogram also seeks to improve the diet for vulnerable populations, in this casechildren. In our opinion, this is not currently being fulfilled given the low volumes,which make FF products highly underrepresented in the finished meal that thestudents eat. We believe that further research should address that perspective. In thissense, we do recommend that, as the program grows, the farmers should know theexact destination of their produce, for instance, through visits to the schools, becausethis may be a motivational.

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8. Funding and acknowledgment

This research was supported by the National Council for Scientific andTechnological Development (CNPq) of the Ministry of Science, Technology, andInnovation of Brazil [grant number 442787/2016-2]. The funder did not play any rolein the design, conduct, or analysis for this research.

Acknowledgment: We would like to thank the farmers, advisors, and publicservants who participated in the interviews. We also thank Josimar Gurgel, DanuzaCorreia, and Raúl Lohan, researchers of the Agronomic Institute of Pernambuco, Brazil,for sharing their experience. Thanks to Eli Shanks for the proofreading of this article.

9. References

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Aguiar, L. C., DelGrossi, M. E., & Thomé, K. M. (2018). Short food supply chain: characteristics ofa family farm. Ciência Rural, 48(5). https://doi.org/10.1590/0103-8478cr20170775

Berchin, I. I., Nunes, N. A., de Amorim, W. S., Alves Zimmer, G. A., da Silva, F. R., Fornasari, V. H.,Sima, M., & de Andrade Guerra, J. B. S. O. (2019). The contributions of public policies forstrengthening family farming and increasing food security: The case of Brazil. Land UsePolicy, 82, 573-584. https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2018.12.043

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Boza, S., Cortés, M., Prieto, C., & Muñoz, T. (2019). Vegetable growing in central Chile:Characterization and attitudes of small farmers. Chilean Journal of Agricultural & AnimalSciences, 35(1), 57-67. http://dx.doi.org/10.4067/S0719-38902019005000201

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ITEM Sofía Boza Aracely María Sol Junior Karen Total Núñez Anigstein Scheuer MurilloConceptualization 50 % 10 % 10 % 5 % 25 % 100 %

Data curation 20 % 20 % 20 % 20 % 20 % 100 %

Formal analysis 10 % 40 % 40 % 10 % 0 % 100 %

Funding acquisition 100 % 0 % 0 % 0 % 0 % 100 %

Investigation 30 % 20 % 0 % 0 % 50 % 100 %

Methodology 50 % 0 % 0 % 30 % 20 % 100 %

Project administration 100 % 0% 0 % 0 % 0 % 100 %

Resources 100 % 0 % 0 % 0 % 0 % 100 %

Software 10 % 40 % 40 % 10 % 0 % 100 %

Supervision 100 % 0 % 0 % 0 % 0 % 100 %

Validation 60 % 0 % 40 % 0 % 0 % 100 %

Visualization 40 % 10 % 20 % 20 % 10 % 100 %

Writing – original draft 40 % 10 % 20 % 20 % 10 % 100 %

Writing – review & editing 40 % 10 % 20 % 20 % 10 % 100 %


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Geoturismo y acción participativa:

Estrategia de conservación del

patrimonio geológico en el distrito

minero de Tlalpujahua-El Oro, México


Universidad Nacional Autónoma de México

DOI: 10.4422/ager.2020.10

Páginas: 203-235


Geoturismo y acción participativa: Estrategia de conservación del patrimonio geológico

en el distrito minero de Tlalpujahua-El Oro, México

Ideas clave:

1. Por su potencial para el crecimiento económico, el geoturismo representa una opción paracomunidades rurales.

2. El geoturismo y la investigación-acción participativa se complementan en sus enfoques eideales.

3. El geoturismo en el DIMITO es un ejemplo de acción participativa para la geoconservación.

Resumen: El geoturismo es una potencial estrategia para la conservación de los rasgos biofísicos yculturales del territorio, así como una alternativa para impulsar el desarrollo y paliar el despoblamiento deáreas rurales. En este estudio se presenta un análisis situado del geoturismo y su implementación, dirigida alpatrimonio geológico. El trabajo se desarrolló en el Distrito Minero de Tlalpujahua-El Oro, emplazado en unárea rural de montaña, en el centro de México. La metodología se centra en la investigación-acciónparticipativa (IAP) con residentes locales y la propuesta de un catálogo del patrimonio geológico paradesplegar la actividad geoturística. Se identificaron las fortalezas y oportunidades de la localidad paragestionar el geoturismo. Los resultados destacan el sentido de pertenencia de la población local con relaciónal patrimonio geológico que caracteriza al área de estudio y muestran la idoneidad de la acción participativapara poner en marcha proyectos de turismo sostenible.

Palabras clave: Turismo, investigación participativa, geoparques, organización comunitaria.

Geoturism and participatory action: Conservation Strategy of the Geological Heritage

in the Mining District of Tlalpujahua-El Oro, México

Highlights:

1. Because of its potential for economic growth, geotourism represents an option for ruralcommunities.

2. Geotourism and participatory action research complement their approaches and ideals.

3. Geotourism in DIMITO is an example of participatory action for geoconservation.

Abstract: Geotourism has the potential to act out as a strategy for the conservation of thebiophysical and cultural features of territory, as well as a strategy to boost development and alleviate thedepopulation of rural areas. This paper exposes a situated analysis of geotourism and its implementation,aimed at geological heritage. The studied place is located in the Mining District of Tlalpujahua-El Oro,

located in a rural mountain area in central Mexico. Methodology is based on Participatory Action Research(PAR) with local inhabitants, along with the proposal of a geological heritage catalogue in order to deploygeotourism. Both, fieldwork and workshops identified the strengths and opportunities of the site in orderto manage geotourism. The results show the sense of belonging and identification of local populationregarding geological heritage in the studied area and endorse the suitability of participatory action tolaunch sustainable tourism projects.

Keywords: Tourism, participatory research, geoparks, community organization.

Enviado: 13 de abril de 2019Primera revisión: 27 de julio de 2019

Segunda versión del texto: 24 de septiembre de 2019Segunda revisión: 29 de enero de 2020Aceptación: 17 de marzo de 2020

Cómo citar este artículo: García-Sánchez, L. A., Alvarado, I., y Palacio, J. L. (2020). Geoturismo y acciónparticipativa: Estrategia de conservación del patrimonio geológico en el distrito minero de Tlalpujahua-ElOro, México. AGER: Revista de Estudios sobre Despoblación y Desarrollo Rural (Journal of Depopulation andRural Development Studies), (29), 203-235. https://doi.org/10.4422/ager.2020.10

Laeticia-Azucena García-Sánchez. ORCID 0000-0002-8986-8193. E-mail: [email protected] Ilia Alvarado-Sizzo. ORCID 0000-0001-9479-9973. E-mail: [email protected] José-Luis Palacio-Prieto. ORCID: 0000-0001-6651-0255. E-mail: [email protected]

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Geoturismo y acción participativa: Estrategia de conservación del patrim

onio geológico en el distrito minero de Tlalpujahua-El Oro, M

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1. Introducción

El geoturismo se plantea como una actividad sostenible y ecológica enfocadaen difundir las Ciencias de la Tierra, la educación y la cultura, así como fomentar laconservación (Newsome y Dowling, 2018). Surge como alternativa al turismoconvencional, centrado en la oferta y demanda de productos y servicios, y en lasatisfacción de las necesidades de ocio –no creativo de los consumidores y promuevela conservación del medio ambiente (García-Sánchez, 2020).

De forma general, el turismo es definido como una actividad de recreación,descanso y aventura, pudiendo tener trascendencia en el individuo (Sancho et al.,1998; OMT, 1998; Marujo y Santos, 2012; Urra, 2013). Es un sector que desdemediados del siglo XX se ha convertido en un factor importante de la economíamundial. Por otro lado, los aspectos negativos de esa actividad son vastos e incluyendeterioro ambiental, contaminación del aire y agua, congestiones viales, erosión físicade los sitios, perturbación de los residentes y de las especies locales, y efectos en lacultura local como la agudización de desigualdades sociales en los territoriosreceptores (Williams, 2009; Higgings-Desbiolles, 2006). En relación con la cultura, elturismo puede ser un factor que desarrolla y refuerza las identidades y sitúa alindividuo en el mundo moderno (Franklin, 2004), un medio para adquirir lo queBourdieu (1984) denomina “capital cultural”. Así, puede también constituir unaactividad educativa, como propone el geoturismo.

En este trabajo se expone un marco sostenible e inclusivo para el turismo apartir del concepto de geoturismo, que ha tenido un interés creciente en el gremiocientífico-académico, principalmente del área de las Ciencias de la Tierra. Se haabordado desde dos disciplinas, con sus correspondientes marcos conceptuales, laGeología y la Geografía. La primera se centra en el análisis del medio físico, lainterpretación y la promoción de geositios y geomorfositios1 (Hose, 1995; 2005;2012); la segunda, integra las elementos geográficos –físicos, biológicos y culturales–para crear una experiencia turística significativa y atractiva para los visitantes condiversos intereses (Cariño et al., 2012).

Se ha enfatizado que, para su óptimo desarrollo, el geoturismo requiere lainclusión de las comunidades locales; por ello, la propuesta de Investigación AcciónParticipativa (IAP) es el punto de partida para el trabajo con la comunidad y la puestaen marcha del proyecto geoturístico. La IAP es una alternativa metodológica de granriqueza pues favorece la generación y desarrollo del conocimiento y proporcionarespuestas concretas a problemas que enfrentan los investigadores y colaboradorescuando abordan un problema, una interrogante o un tema de interés y busca aportarsoluciones, oportunidades de cambio y transformación (Colmenares, 2012). ParaMartínez (2009), “el método de la investigación-acción tan modesto en susapariencias, esconde e implica una nueva visión de ser humano y de la ciencia, másque un proceso con diferentes técnicas” (p.28) Por su naturaleza, el enfoque de la IAP,aplicada en este caso de estudio, permitió –a partir de la investigación participativa–conocer las costumbres y tradiciones arraigadas del área de estudio. Así, la sinergiaentre la población local y los investigadores favoreció trabajar por un bien común.

El área elegida para ejemplificar las potencialidades del geoturismo, la IAP y susposibles aportes al desarrollo rural, es el Distrito Minero de Tlalpujahua-El Oro(DIMITO) en el centro de México. El sitio yace sobre el Sistema Volcánico Transversal ytiene grandes superficies de relieve con morfologías escarpadas y rangos altitudinalesque oscilan entre 2.500 y 3.200 msnm. Se trata de un territorio con alta geodiversidad,biodiversidad y riqueza cultural, asociadas con el uso histórico de ocupación, dado queentre los siglos XVIII y XX fue un área de explotación minera de importancia mundial(Grothe y Salazar, 1910; Bernstein, 1964).

1• Los geositios son puntos de interés geológico representativos de rasgos y procesos explicativos de laevolución y dinámica de una región, e incluso del planeta en su conjunto (Palacio, 2015). Losgeomorfositios son formas del relieve con valor científico, histórico, cultural, estético ysocioeconómico (Reynard y Panizza, 2007).

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Actualmente, el territorio del DIMITO presenta carencias en su economía, aligual que muchas otras localidades antiguamente dedicadas a la minería, que tienenrelación con la desaparición de la actividad primaria que sustentaba la región. Anteese cambio abrupto y la falta de otras opciones económicas, las localidades perdieronpoblación pues los jóvenes se veían obligados a emigrar (Alvarado-Sizzo y Costa,2019). El turismo ha surgido como alternativa económica gracias a los recursosnaturales y culturales con que cuenta el área. En esta investigación se proponefortalecer las opciones turísticas a través del geoturismo en función del patrimoniogeológico que ahí existe. La intención es, por un lado, favorecer la economía local y,por el otro, coadyuvar en la preservación de los elementos geológicos.

2. Bases teórico-conceptuales

El término geoturismo es relativamente reciente en su conceptualización y hasido definido por diversos autores. Una de los autores pioneros, la caracteriza como “…la provisión de recursos interpretativos y servicios para promocionar el valor ybeneficio social de los lugares de interés geológico y geomorfológico, y asegurar supreservación y su uso por parte de los estudiantes, turistas u otro tipo de visitante”(Hose, 1995, p.16). Por su parte, Ruchkys (2007, p. 23) lo describe como un segmentode la actividad turística que tiene al patrimonio geológico2 como principal atractivo ybusca la protección por medio de la conservación de sus recursos y de lasensibilización del visitante, utilizando la interpretación para acercar ese patrimonioal público y promover la divulgación y desarrollo de las Ciencias de la Tierra. ParaSandry (2009), es el vínculo entre el conocimiento, la conservación y la interpretaciónde todos los elementos abióticos con la integración interdisciplinar en la actividadturística.

En el Congreso Internacional de Geoturismo (Arouca, Portugal, 2011), fue definidocomo un turismo que sustenta y fortalece la identidad de un territorio, considerando suselementos abióticos, bióticos y culturales y el bienestar de sus residentes. Así, geoturismoes un concepto integrador, holístico, multi e interdisciplinar. Al mismo tiempo, se centra

2• Compuesto por sitios de interés geológico y geomorfológico que brindan información científica paracomprender mejor la historia, evolución y dinámica de la Tierra (Brilha, 2016).

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en la geología y el paisaje de un territorio, con el objetivo de fomentar el desarrollo delturismo sostenible, pues busca conservar el entorno natural, resguardar lasmanifestaciones culturales y mejorar la economía local (Arouca International Congress,2011; Newsome y Dowling, 2018). Los conceptos antes referidos revelan que elgeoturismo es una estrategia para promover la conservación de la geodiversidad3 y delpatrimonio geológico. La idea base es promover la educación de las Ciencias de la Tierra,con un enfoque de sostenibilidad (Martínez, 2010). Asimismo, debe considerar todos loselementos del medio biofísico y antrópico del lugar, así como garantizar el beneficio dela población local, encargada de proteger “…aquello que atrae a un turista a suterritorio” (Partarrieu, 2013, p.7).

2.1. El geoturismo en el contexto global

El geoturismo es considerado como una alternativa sostenible ligada conactividades educativas (Neche y Erdeli, 2015). También es una oportunidad parareducir tensión en áreas de turismo masivo y atraer al visitante hacia actividades alaire libre con enfoque en temas científicos y educativos (Neche y Erdeli, 2015). Porello, promueve lugares de interés geológico y geomorfológico, paisajes específicos –cañones, glaciares, terrazas y otros o, por ejemplo, áreas urbanas donde el material deconstrucción que embellece las edificaciones ha sido clasificado como patrimoniogeológico (Reynard y Brilha, 2018).

Recientemente, el geoturismo y el patrimonio geológico han sido temasrecurrentes entre diversos especialistas en un gran número de países (Ruban, 2015).Tales estudios se concentran en Europa, Asia, Australia y América del Sur. Estodemuestra el creciente alcance de la investigación e implementación del geoturismoa escala global, reflejado en iniciativas y redes dedicadas a la divulgación delpatrimonio geológico, el geoturismo y su gestión (Reynard y Brilha, 2018). Entre esosmovimientos están los proyectos Geosites, promovidos por la European Associationfor the Conservation of the Geological Heritage (ProGeo) y la International Union ofGeological Sciences (IUGS); la iniciativa Geomorphosites, promovida por laInternational Associational of Geomorphologists (IAG) a través del Working Group on

3• Se define como el rango natural de la diversidad de rasgos geológicos, geomorfológicos,paleontológicos, edafológicos e hidrológicos, incluyendo sus relaciones, propiedades,interpretaciones y sistemas (Gray, 2013).

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Geomorphosites; y la creación de redes regionales (European Geopark Network) y laRed Global de Geoparques (Global Geoparks Network), apoyada por la UNESCO (Edery Parzak, 2004; UNESCO, 2010; Palacio, 2015).

Los países más experimentados en el estudio y gestión del geoturismo selocalizan en Europa y Asia, pero el desarrollo de esa actividad no es siempre benéficopara los territorios involucrados. A continuación, se exponen algunas iniciativas aescala global, en las cuales se muestran resultados positivos y negativos en función dela gestión local.

En Rumanía se localizan los Montes Bucegi, que contienen alta geodiversidad ybiodiversidad. Es un destino masivo, pero su gestión tiene carencias, pues incumple lasnormas internacionales para la conservación y prácticas de manejo local. Están ensituación de riesgo por la pérdida y deterioro de la geodiversidad y biodiversidad, conla subsecuente degradación en los paisajes (Reynard y Brilha, 2018).

Un ejemplo de buenas prácticas corresponde al Geoparque de la UNESCO enHong Kong, China, con una destacada diversidad en su patrimonio geológico y unentorno ecológico de gran atractivo turístico (Ng et al., 2010). El geoturismo ha sidofuncional en dicho territorio por contar con normas muy claras en su gestión4

(Reynard y Brilha, 2018), creando un alto nivel de conciencia entre residentes yvisitantes, así como ingresos significativos para la economía local y regional.

En el contexto latinoamericano, la práctica del geoturismo es relativamentereciente, y se remonta a mediados del siglo pasado. Ha sido implementado en paísescomo Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, México, Paraguay, Perú yUruguay. Destaca en este contexto Honduras, que después de haber firmado en 2004el Convenio de Geoturismo con la Sociedad National Geographic (NGS) (Tourtellot,2004; Cariño et al., 2012), fue el primer país de América Latina en incorporarlo comoactividad económica. La gestión se fundamenta en aspectos como la conservación dela integridad del sitio, el respeto de los indicadores de carga y la garantía del bienestarde la comunidad local (Tourtellot, 2004). Aparentemente, la gestión funcionaba demanera óptima en Honduras; sin embargo, la tala clandestina, el saqueodescontrolado de la geo y la biodiversidad, el narcotráfico y la expansión de la frontera

4• Por ejemplo: no modificar las áreas núcleo sensibles al impacto humano, no introducirinfraestructura que se considere como amenaza para la geodiversidad y biodiversidad y ofrecer alvisitante actividades relacionadas con el respeto, la educación, la conservación y la ciencia (Wang etal., 2015).

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agrícola, son factores que han afectado negativamente al desarrollo del geoturismoen ese país (IUCN, 2017).

En Uruguay, el Geoparque Grutas del Palacio acerca la geología al público engeneral. La estrategia fue unir fuerzas con la población local y con las autoridadescompetentes. Como en otros casos, la gestión se encamina a la divulgación de lasCiencias de la Tierra y a la conservación del medio natural, así como a la preservación delos usos y costumbres locales. Ha sido posible a partir de proporcionar información sobreel patrimonio geológico a través de paneles informativos, guías e interpretaciones, asícomo de compartir experiencias con el equipo interno y con otros geoparques(Irazábal, 2016). México ha tenido varias iniciativas en el ámbito del geoturismo, entrelas que destaca el Geoparque Mixteca Alta, estado de Oaxaca, donde la gestión hatenido un carácter integrador. En primer lugar, busca mostrar los rasgos quecomponen el paisaje y los procesos que lo han originado y modelado; en segundolugar, ofrece al visitante un conocimiento científico del área; al mismo tiempo, buscaproteger y conservar el patrimonio natural y los rasgos culturales (Geoparque MixtecaAlta, 2019). En la actualidad, ofrece geosenderos, geoproductos, talleres, cursos,eventos científicos, artísticos y culturales, entre otros, sin alterar los usos y costumbreslocales y aprovechando sustentablemente el patrimonio geológico (GeoparqueMixteca Alta, 2019). El geoturismo y sus actividades derivadas, contribuyen alcrecimiento económico de las comunidades rurales en las que se emplaza.

2.2 Implementación del geoturismo desde la investigación-acciónparticipativa

Atendiendo a sus propuestas esenciales, el geoturismo debe trascender aldiscurso, pasar a la praxis. En su esencia, involucra a la sociedad y a los gobiernos deun territorio, es sinérgico; por ello no es posible concebirlo solo desde la academia. Esun trabajo social, en el que las poblaciones y autoridades tienen el compromiso degestionar el adecuado desarrollo, sin perder de vista la conservación de lageodiversidad, de la biodiversidad y de la cultura, así como la divulgación de lasCiencias de la Tierra. Ese es el gran desafío del geoturismo. Para lograr ese objetivo, laestrategia planteada por la IAP se muestra como el método más adecuado. Al respectoautores como Balcázar (2003) y Alguacil et al. (2006) plantean la IAP como una seriede técnicas de análisis para tener una aproximación de la realidad socioeconómica ydemográfica del territorio. Para Colmenares (2012), ese enfoque permite identificar

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distintas valoraciones y apreciaciones tanto del sujeto observador (academia) y elsujeto-objeto (población local) de un lugar específico.

El fundamento de la investigación-acción participativa es que los actoressociales son también investigadores activos: señalan necesidades o problemaslatentes, participan en la recopilación de datos, en las decisiones, reflexiones yacciones. En lo tocante a los procedimientos, se componen de grupos focales,observación participante, foros, talleres y mesas de discusión (Colmenares, 2012). ParaFals Borda (1999), el conocimiento ha de incidir en la realidad, fortalecerse mediantemetodologías de trabajo educativo y renovador, fundamentado en la creatividad y eldiálogo. La acción social puede promover procesos de larga duración en laconstrucción del conocimiento sin dejar de lado el rigor, empleando herramientas adhoc y vigilando la continuidad (Balcázar, 2003; Colmenares, 2012).

3. Objetivos, metodología y fuentes, área de estudio

Esta propuesta parte de una triple preocupación: i) mostrar al público generalel valor del patrimonio geológico existente en el DIMITO, ii) promover la conservaciónde ese patrimonio, iii) sensibilizar, capacitar y empoderar a la comunidad a través delconocimiento de los valores y el potencial de su entorno. Todo ello, entra dentro delos valores promovidos por el geoturismo. En esa línea, el objetivo principal de estetrabajo es revelar las posibilidades que aporta esa actividad tanto al desarrollo delocalidades rurales como a la geoconservación. Un segundo objetivo, es mostrar la IAPcomo estrategia para implementar de forma horizontal y sostenible el geoturismo enlocalidades que tengan el potencial para ello.

Las metodologías para implementar y gestionar el geoturismo inician coninventarios o catálogos del patrimonio geológico (Reynard et al., 2015; Tavera et al.,2017; Reynard y Brilha, 2018). Asimismo, éstas consideran la participación públicapara establecer grupos de trabajo que se encargarán de la gestión y administración delgeoturismo (Dávalos, 2004; White y Wakelin-King, 2014; Aranda y Gutiérrez, 2017). Enese sentido, se retoman algunos elementos de dichas metodologías, en conjunto conprincipios derivados de la IAP para establecer una estrategia que sea integradora y convisión geográfica. Así, se consideran tres fases: i) trabajo exploratorio etnográfico en

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la localidad, ii) catálogo del patrimonio geológico y iii) trabajo participativo conpoblación local.

Trabajo exploratorio etnográfico en la localidad

Mediante las técnicas de observación y conversación estratégica (Hay, 2010)con los residentes, se identificó a los líderes de la localidad, es decir, personas que hantenido una influencia trascendental en la toma de decisiones para el beneficio de lacomunidad. Se realizaron encuentros a través de charlas y reuniones, así como salidasde campo para reconocer el territorio, con el objetivo de identificar las característicasdel geoturismo y las potencialidades de la comunidad local para ejercerlo. Cabemencionar que esta esta fue crucial para la investigación, ya que por medio de loslíderes locales se obtuvo el primer acercamiento a la población.

Catálogo del patrimonio geológico

Este instrumento es determinante para la toma de decisiones en la gestión delgeoturismo, ya que a partir de él se diseñan y ejecutan las estrategias de conservación,interpretación, promoción y monitoreo de los sitios (Brilha, 2016), que son el insumoprincipal de la actividad geoturística. Como parte del marco metodológico y parailustrar la riqueza y diversidad geológica y geomorfológica del territorio, así comopara jerarquizar los sitios de acuerdo con las necesidades de protección yconservación, se presentan los doce sitios que integran el catálogo (Tabla 1).

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Tabla 1.Catálogo del Patrimonio Geológico del Distrito Minero deTlalpujahua-El Oro, México

CoordenadasNúm. X Y Altitud Patrimonio Nombre del sitio Categorías (msnm) geológico de análisis

1 378648 2190288 2968 Tierras rojizas Formas y procesos del relieve

2 376124 2189976 2690 Plegamiento Secuencias isoclinal estratigráficas y Remedios Formas y procesos del relieve

3 375392 2194181 2540 Discordancia Secuencias erosiva y estratigráficas paleosuelos Majalco

4 384938 2194507 2543 Meteorización Formas y procesos esferoidal del relieve

5 384750 2195100 2560 Meteorización Formas y procesos esferoidal-Mogote del relieve

6 384883 2195053 2543 Cañón del Mogote Formas y procesos del relieve

7 378934 2189013 2635 Socavón Mina Secuencias Dos Estrellas estratigráficas

8 377076 2191169 2500 Depósitos Secuencias de deslave estratigráficas y Formas y procesos del relieve

9 377055 2189413 2665 Vetas Borda- Formas y procesos Coronados del relieve

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10 355912 2214042 2495 Coloradillas Formas y procesos del relieve

11 373635 2191637 2580 Cañones y cárcavas Formas y procesos de erosión del relieve San Pedro

12 376900 2193780 2500 Ignimbritas Secuencias Cascada América estratigráficas

Fuente: Elaboración propia a partir de trabajo de campo 2015 a 2018.

Trabajo participativo con población local

Los resultados conjuntos del trabajo etnográfico con la comunidad y el trabajode campo para obtener el catálogo de patrimonio geológico, conforman el primervértice del triángulo investigación-acción-formación (Lewin, 1946). Los otrosobjetivos, se logran a partir del trabajo directo con la comunidad. Partiendo de losprincipios referidos, esta fase se fundamentó en el trabajo directo con lascomunidades locales. El primer paso fue realizar sesiones divulgativas sobre elconcepto de geoturismo y el potencial que tiene el DIMITO para implementarlo comoparte de las actividades económicas que existen. Posteriormente, entre 2015 y 2018,se efectuaron varios recorridos con los residentes, a distintos puntos de interésgeológico y geomorfológico (recogidos previamente en el catálogo). La finalidad fueevidenciar y explicar a la sociedad local la importancia del patrimonio geológico y elaprovechamiento sostenible que pueden hacer de él mediante el geoturismo (Figura1). El trabajo de campo fue asistido por académicos de la Universidad NacionalAutónoma de México y de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, locual favoreció la comprensión y aceptación de la población local.

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Figura 1. Recorrido en el Cerro Somera

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Foto: Laeticia García-Sánchez. Trabajo de campo septiembre, 2015.

El paso siguiente consistió en la impartición de una serie de talleres (teóricos,didácticos y al aire libre) orientados a la población en general, sobre temasrelacionados con la geoconservación. Los talleres teóricos se centraron enproporcionar información científica en temas de interpretación, geodiversidad,geoconservación, geoturismo, geoeducación y geoparques a nivel internacional ynacional a la sociedad local (Figura 2). Por su parte, los talleres de corte didáctico seorientaron a actividades como elaboración de carteles y paneles informativos de lossitios de interés para el geoturismo y crear marcar locales, así como el fomento de lacrítica constructiva acerca de su territorio (Figura 3). Por último, los talleres al airelibre se focalizaron en recorridos hacia los distintos sitios que contienen patrimoniogeológico, y en brindar información científica para no científicos sobre los rasgosgeológicos y geomorfológicos más representativos de cada sitio (Figura 4). Los talleresse impartieron gracias al apoyo de instituciones museísticas (Museo de Minas de ElOro y Museo Dos Estrellas).

Figura 2.Taller teórico en el Museo de Minas en el municipio de El Oro

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Foto: Laeticia García-Sánchez. Agosto, 2018.

Figura 3. Taller didáctico en el Museo de Minas en el municipio de El Oro

Foto: Laeticia García Sánchez. Septiembre, 2018.

Figura 4. Taller al aire libre. Salida a campo hacia el Cañón del Mogote enel municipio de El Oro

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Foto: Laeticia García Sánchez. Octubre, 2018.

3.1. Caracterización del área de estudio

El Distrito Minero de Tlalpujahua-El Oro –con un área de 329 km² , se localizaen los municipios de Tlalpujahua de Rayón, al NE del Estado de Michoacán de Ocampoy el municipio de El Oro de Hidalgo, al NW del Estado de México (Figura 5). La zonarecibe una significativa afluencia turística, cuyo principal interés es el Santuario de LaMariposa Monarca, Área, Natural Protegida, Reserva de la Biósfera y sitio delPatrimonio Mundial Natural-UNESCO. Otros atractivos de la región son los vestigiosminero-industriales y la Feria de la Esfera, que reúne a más de 300 artesanos localesdedicados a fabricar esferas y adornos navideños (SECTUR, 2014). Las localidades deTlalpujahua y El Oro poseen la denominación de Pueblos Mágicos, otorgadas en 2005y 2011, respectivamente (SECTUR, 2014). Dicha denominación ha resultado en ingresosfavorables para el crecimiento local, permitiendo el desarrollo de infraestructurahotelera, restaurantes y centros ecoturísticos, principalmente en las cabecerasmunicipales de Tlalpujahua y El Oro.

Figura 5.Localización del Distrito Minero de Tlalpujahua-El Oro

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Elaboración: Laeticia García-Sánchez.

Pese al crecimiento turístico, la geodiversidad –especialmente el patrimoniogeológico que contiene el DIMITO, ha sido escasamente aprovechada para eldesarrollo económico local. Ello, debido al desconocimiento de su valor dentro de laactividad geoturística. Esencialmente el patrimonio geológico que se concentra en elárea manifiesta los procesos de meteorización y erosión, característicos de laderas desolana, y claro, así como al uso de suelo para la explotación minera; además, seobservan depósitos de cenizas (Fries et al., 1965) y tobas resultados de la actividadvolcánica de la caldera Amealco y la caldera de la presa Brockman (Pantoja-Alor,1994). Aunque existen otros eventos geológicos y geomorfológicos en el área, surepresentatividad es mucho menor a los referidos.

Uno de los valores del patrimonio geológico es que a partir de él se puedeindagar e interpretar la historia, evolución y dinámica de una porción de la superficieterrestre. En este caso, Corona y Uribe (2009) señalaron once unidades geológicas enel DIMITO, clasificadas en 4 períodos: 1) Jurásico superior - Cretácico inferior, 2)

Eoceno inferior, 3) Mioceno medio y superior y 4) Plioceno – Cuaternario. La primerade ellas se caracteriza por evidenciar secuencias volcánico- sedimentarias del TerrenoGuerrero; la segunda, por depósitos continentales; la tercera, por volcanismo ysedimentos lacustres, y la cuarta por volcanismo y sedimentación lacustre (Corona yUribe, 2009).

El uso histórico de ocupación del DIMITO está estrechamente relacionado conla minería colonial, aunque desde la época prehispánica se practicaba la minería a bajaescala (Bernal, 2012). La historia minera del DIMITO comprende de cinco fases: i)prehispánica, ii) virreinato, iii) México independiente, iv) Compañía Minera DosEstrellas y v) Cooperativa Dos Estrellas (Martínez, 2009). Durante la épocaprehispánica, se obtenían oro y plata, pero no se cuenta con información precisa sobrelas técnicas de extracción. Algunos historiadores deducen que las herramientas deextracción estaban hechas de roca, o bien, se rellenaban las grietas con agua que alcongelarse por la noche hacía brotar la roca (Martínez, 2009).

En la minería virreinal predominaba el método de patio o amalgamación, el cualrepresentó un avance tecnológico significativo. En 1570 se inició la primera granbonanza de la región a partir del descubrimiento de la veta Coronas, lo quedesencadenó el incremento de haciendas y minas. Durante la segunda mitad del sigloXVIII el DIMITO entró en decadencia por la combinación de la guerra deIndependencia, la falta de inversión y capital y la incapacidad técnica (Maldonado,2008; Martínez, 2009). Al finalizar la guerra en 1821 empezó a entrar capitalbritánico, como Tlalpujahua Company y United Mexican Company, para reactivar lasantiguas minas (Martínez, 2009; Uribe-Salas, 2010).

La época de la Compañía Minera Dos Estrellas (década de 1890), se caracteriza porel descubrimiento de los yacimientos auro-argentíferos más ricos de la región, dirigidospor François J. Fournier (Uribe-Salas, 2010; Bernal, 2012), quien buscó inversionistas enMéxico y Europa, formando La Compañía Minera Dos Estrellas en 1898 (Martínez, 2009;Uribe-Salas, 2010). La empresa fue reconocida a nivel internacional y se posicionó entrelas 22 compañías más rentables de México (Uribe-Salas, 2010), operando durante 40años. El inicio de un periodo de decadencia en el país obligó a reajustar salarios, lo quesumado a un grave derrame de residuos mineros llevaron al colapso de la minera(Corona y Uribe, 2009). Tiempo después, los mineros formaron la Cooperativa MineraDos Estrella (Corona y Uribe, 2009; Martínez, 2009). La cooperativa nunca creció al nivelque alcanzó en la época de capital francés, a pesar de recibir créditos financiados por elgobierno socialista de Lázaro Cárdenas (Martínez, 2009).

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4. Resultados

Algunos de los principales desafíos que enfrentan las comunidades ruraleslatinoamericanas, en la actualidad, son el empobrecimiento y pérdida de población,por falta de oportunidades económicas y el duradero flujo campo-ciudad (Alvarado-Sizzo y Costa, 2019). En el DIMITO, el patrimonio geológico es un recurso potencialpara atraer visitantes a partir del geoturismo. A diferencia del turismo convencional,esta vertiente busca promover la geoconservación y empoderar a las poblacionesreceptoras (Martínez, 2010) En ese sentido, converge con los fundamentos de la IAP(Fals Borda, 1999; Balcázar, 2003), bajo cuyos principios se realizó este proyecto. Losmúltiples objetivos: geoconservación, desarrollo (geo)turístico y empoderamiento dela población local a través de la capacitación, han sido una oportunidad para generaropciones laborales al mismo tiempo que se divulga el conocimiento científico.

En este caso, las sesiones de trabajo con los líderes locales –representantes debarrio y museos permitieron el acceso a otros actores locales, tanto autoridades comola propia población local. Pese a ello, el acercamiento y el diálogo con las autoridadeslocales estuvieron por debajo de lo esperado, debido a razones tan variadas como lasdificultades de agenda o el propio cambio que se produjo en los gobiernos localesdurante la realización de la investigación.

Por su parte, el trabajo con la población local y líderes locales se centró encharlas destinadas a dar una primera aproximación al tema de geoconservación, asícomo a la planificación de un esquema para el trabajo de campo a partir del catálogodel patrimonio geológico antes mencionado y actividades con los residentes. En lassalidas de campo se ofreció una síntesis informativa, para público en general, sobre losrasgos geológicos y geomorfológicos más sobresalientes de cada sitio visitado. Lareacción de los habitantes locales que asistieron fue muy positiva, al valorar porprimera vez los recursos geológicos de su territorio. Además, se generóretroalimentación, pues algunos de los habitantes tenían conocimiento de la flora, dela fauna y de los acontecimientos históricos del lugar. Ello permitió explicaciones másintegradoras de cada uno de los sitios visitados.

A partir de las salidas al campo se logró formar un primer grupo de trabajo,conformado principalmente por jóvenes de la localidad, con la tarea de divulgar elpatrimonio geológico. Este grupo de actores aportaron ideas innovadoras, centradas

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en fomentar una cultura de conservación ambiental entre los residentes, partiendo deactividades como capacitación en técnicas de reciclaje o el diseño de rutas desenderismo y ciclismo. Los talleres fueron impartidos principalmente en el Museo deMinas (municipio de El Oro). La finalidad era capacitar a la población local en temasrelacionados con la geodiversidad, explorar sus habilidades e innovar marcas yproductos locales de interés para el geoturismo, sin desvirtuar la identidad local. Laaudiencia predominante fueron profesores de educación básica y de universidades dela región, pequeños empresarios locales y autoridades de la Casa de Cultura yfuncionarios de los museos.

Durante los talleres teóricos, los asistentes mostraron interés por experienciasde geoturismo en otras partes del mundo, y en particular por cómo se había iniciadoy gestionado. Con esa información, lograron comparar su territorio con esas otrasexperiencias, con sus propias características territoriales y estructura social. Losresidentes compartieron los conceptos y la importancia de la geoconservación, lo cualpermitió identificar mejor la geodiversidad y el patrimonio geológico de su territorio.Con ese bagaje, los actores locales realizaron un análisis compartido sobre su situacióncultural, social y económica, como marco para desarrollar estrategias basadas en elgeoturismo. Los actores locales señalaron algunas dificultades, como la falta decomunicación entre el gobierno y la población local o la ausencia de una concienciasobre los valores ambientales y el poco respeto por el medio ambiente. A ello se unela pérdida de algunos de sus rasgos culturales, como la lengua originaria mazahua.

En un segundo ejercicio los participantes elaboraron un panel informativo dealgún sitio del catálogo del patrimonio geológico Los cuatro paneles informativossintetizaban la información de manera clara y, para ejemplificar el texto se apoyaronen mapas y gráficos que ilustraban la localización y el proceso geológico-geomorfológico que se describía. La última actividad fue elaborar una marca (nombrey logotipo) relacionada con la geodiversidad destacando algún rasgo cultural ohistórico de su territorio. Los resultados muestran la influencia histórica y el sentidode pertenencia de los residentes, ya que crearon marcas relacionadas con la minería.

Los talleres al aire libre aportaron resultados con una carga muy importante deexperiencia y datos que recogían la percepción local. Fueron especialmenteimportantes pues, si bien la población local tiene contacto cotidiano con el patrimoniogeológico, no conocían el “libro geológico” que enseña la dinámica y evolución de suespacio de vida. La primera actividad que se realizó en cada uno de los sitios delcatálogo del patrimonio geológico fue la observación. Los participantes locales teníanun tiempo de aproximadamente diez minutos para observar todo su alrededor adetalle. Posteriormente, se les pidió una descripción oral de lo observado, seguida de

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la identificación de rasgos geológico-geomorfológicos sobresalientes. Después, se lessolicitó una interpretación del sitio que –apoyándose en ejemplos a distintas escalasglobales, nacionales y locales– explicase los rasgos o procesos geológicos-geomorfológicos del sitio en cuestión. El ejercicio demostró ser muy útil porque, sibien la comunidad local no cuenta con una formación relacionada con las Ciencias dela Tierra, fueron capaces de realizar interpretaciones comprensibles por no expertos.

Al final de los talleres se efectuó una mesa redonda, donde se expusieron lasexperiencias adquiridas en las actividades, así como los retos que implica insertar laactividad geoturística en el DIMITO. Muchos comentarios se centraron en valorar muypositivamente la metodología y los resultados. También se mencionó como unadebilidad la falta de conocimiento e información tanto la propia población local comolas autoridades. Se señaló la falta de interés de las autoridades competentes paraimpulsar el geoturismo. Al final, los actores locales participantes en los talleres secomprometieron a llevar esta iniciativa de geoconservación a escuelas, a la Casa de laCultura y a la población en general a través de charlas, folletos informativos yactividades recreativas.

Destaca en estos resultados la percepción de la población local sobre el granpotencial del geoturismo para fomentar el desarrollo de sus comunidades, así como lopositivo de la IAP para compartir el conocimiento, sensibilizar sobre un patrimonio antesdesconocido para ellos y, lo más importante, impulsar la creatividad y las iniciativaslocales que conduzcan al desarrollo sostenible y educador de la actividad turística.

5. Discusión

Como se ha ejemplificado en este trabajo, el geoturismo es una estrategia parafomentar y hacer efectiva la conservación de un territorio (White y Wakelin-King,2014; Reynard y Brilha, 2018); no obstante, el geoturismo –y tantas otras iniciativasque buscan ser sostenibles difícilmente podrá conseguir esa meta sin una adecuadagestión (Reynard y Brilha, 2018). Se han expuesto algunos ejemplos del geoturismo anivel global y nacional, en los que se reflejan la organización y capacidad de laspoblaciones y gobiernos para gestionar de manera sostenible el territorio.

Entre las ventajas del geoturismo es que es una actividad económica que seesfuerza para no alterar la identidad de las poblaciones locales y no incide en la

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degradación de los rasgos biofísicos del territorio. Además, sus principios fomentan laeducación, respeto, cultura y conservación de los territorios, teniendo en cuenta siempreel bienestar de la población local. La ausencia de una adecuada planificación y gestiónde estrategias, sumadas al interés personal y a la falta de ética de las autoridadesresponsables, son las causas de efectos negativos derivados del geoturismo.

A partir del trabajo participativo y el uso del catálogo del patrimonio geológico,se posibilitó el acercamiento con la comunidad local. Con la impartición de losdiversos talleres y salidas de campo, la mirada de la población local sobre su territoriocambió de manera radical, y este es uno de los resultados más importantes obtenidos.Cabe señalar que en el DIMITO, desde mitad del siglo pasado, una de las actividadeseconómicas más importantes es el turismo focalizado en lo rural. Con el trabajorealizado en la comunidad se logró impulsar una iniciativa para avanzar en laimplementación del geoturismo como estrategia de desarrollo local. Ello se evidencia,por citar un ejemplo, en los recorridos que desarrolla un grupo de senderismo local,que integraron información y sitios del catálogo del patrimonio geológico propuestoen este trabajo, para visitar mediante caminatas o recorridos en bicicleta.

Los resultados y los ejemplos mencionados comulgan con los ideales de la IAPen relación con el papel del investigador en mejorar las condiciones de la poblaciónlocal, promover la participación de los integrantes de las comunidades para buscarsoluciones a sus problemas y ayudarles a tener más conciencia sobre dimensionesimportantes en su existir (Fals Borda, 1999). Al mismo tiempo, la IAP concientiza a losparticipantes sobre aspectos sociopolíticos, integrando tanto a los académicos comoa los miembros del grupo estudiado. De esa manera, se crea un contexto para laparticipación de la comunidad como agentes de cambio y no como meros objetos deestudio. La propia epistemología de este enfoque defiende que la experiencia permitea los participantes “aprender a aprender” (Balcázar, 2003). El intenso trabajo deconocimiento hacia el interior de la comunidad, sus problemas y sus potenciales, asícomo las labores educativas realizadas permitieron que la población local se apropiasedel patrimonio geológico y aprehendiera la actividad geoturística como unaoportunidad de salvaguardar su entorno, apreciar los propios valores locales y generarrecursos económicos.

Desde 2018, el patrimonio geológico del DIMITO es un recurso para impulsar elgeoturismo y los turistas además de visitar los recintos mineros, ahora también acuden alos sitios de interés geológico y geomorfológico. Al terminar su recorrido, los visitantes sellevan conocimientos sobre la historia geológica, el origen geológico de los yacimientosde minerales en la zona, y sobre los procesos de meteorización y de erosión. El turista viveuna experiencia que trasciende en sus conocimientos, en su capital cultural (Bourdieu,

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1984). Cabe mencionar que aún no existen cifras precisas de los turistas que visitan elpatrimonio geológico, lo cual es un aspecto a mejorar en la gestión.

6. Conclusiones

El logro más significativo de este proyecto ha sido, a la par de estimular nuevasactividades económicas, concienciar a la población local sobre los recursos naturales,en especial los no renovables, y el valor que tiene el patrimonio geológico. Igualmente,se logró que los participantes locales completaran y afianzaran conocimientos de suentorno, tal como se demuestra en las iniciativas propuestas para impulsar lageoconservación y el geoturismo. Se muestra así que el geoturismo, gestionado desdelas comunidades locales –para lo que es indispensable apoyarse en la IAP permitepotenciar también el capital social (Bordieu, 1984) de la propia comunidad. Por suparte, el gran desafío que tiene la población del DIMITO es desarrollar, asegurar y noolvidar la filosofía de conservación y ética hacia su territorio, pues si este se deteriora,difícilmente podrán continuar con una gestión adecuada.

Se debe destacar que el geoturismo puede constituir la base para estrategias deconservación de los territorios. Una ventaja es que el turista durante la visita adquiereconocimientos científicos, culturales, sociales y económicos sobre la localidad, y estáen disposición de sensibilizarse con relación al consumo de recursos naturales. Estopuede llevarle a alcanzar algunos de los ideales más nobles del turismo, como sonaportar conocimientos a los visitantes y reforzar la autoestima de la localidad (Smithy Duffy, 2003). Al mismo tiempo –y contrario a lo que suele ocurrir en la vorazdinámica turística contemporánea– puede contribuir a propiciar un consumo másconsciente del patrimonio, lo que finalmente ayudaría en la preservación (Alvarado-Sizzo et al., 2018).

Por último, cabe señalar que el geoturismo, con una gestión adecuada, puedecontribuir al desarrollo de áreas rurales en las que las actividades primarias hanperdido fuerza y las opciones económicas de los residentes son muy limitadas. Este esel caso de muchos sitios antiguamente dedicados a la minería y cuyos territorios sonricos en patrimonio geológico. La estrategia de la IAP que ha sido exitosa en este yotros casos, contiene las bases para implementar desde la propia comunidad elgeoturismo cumpliendo los los ideales que esa actividad propone.

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7. Orientaciones futuras

La metodología propuesta en este artículo puede ser replicada, respetando lasparticularidades de cada caso, en otros sitios con problemáticas y potencialidadessimilares al expuesto. Se sugiere enfatizar el acompañamiento a la comunidadposterior a la implementación del geoturismo y promover desde el inicio unobservatorio que permita contar con cifras sobre su desarrollo y monitorear el estadode conservación del patrimonio geológico.

8. Agradecimientos

Los autores agradecen a los funcionarios del Museo de Minas (Mpio. El Oro) ydel Museo Dos Estrellas en Tlalpujahua, al Centro de Permacultura JOMU, a los actoreslocales que se integraron al trabajo participativo y al Dr. Pedro Corona de la UMSHNpor su ayuda en campo y en la identificación de los sitios de interés geológico ygeomorfológico.

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Extended summary

Introduction and justification

Geotourism is a modality of ecological tourism focused on the dissemination ofEarth Sciences, education and culture, as well as in promoting conservation in asustainable context (Newsome y Dowling, 2018).

The concept of Geotourism has been approached from Geology and Geography.In the first case, the focus is on the analysis of the physical environment and is basedon the identification and promotion of sites of geological interest, which are knownas geosites (Hose, 1995; 2005; 2012). The geographical approach integrates not onlythe elements of a geological nature, but also those of a biological and social nature.In both cases, it seeks to create a meaningful and attractive tourist and educationalexperience for visitors with diverse interests.

Geotourism is also distinguished by incorporating the participation of localcommunities. Therefore, this work proposes the development of participatory actionresearch activities (PAR) for its design and implementation. The PAR favours thegeneration and development of knowledge and provides concrete answers to problemsthat researchers and collaborators face when they address a problem, question or topicof interest, and seeks to provide solutions, opportunities for change and transformation.In this study, the approach from the PAR allowed us to know and incorporate thecustoms and traditions rooted in the communities that live in the area.

Objectives, methodology and sources, areas of study

The study area corresponds to the Tlalpujahua-El Oro Mining District (DIMITO,in Spanish) located in central Mexico, about 100 km northwest of Mexico City andcovers an area of 329 km². The DIMITO is located on the Mexican Volcanic Belt, whichcrosses the Mexican territory from west to east at 19º north latitude. The relief isbasically mountainous with altitudes ranging between 2,500 and 3,200 meters abovesea level. It is a territory with high geodiversity, biodiversity and cultural wealth,

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associated with the historical use of occupation; between the 18th and 20th centuriesit was a world-class mining area. The mining activity, economic sustenance of theDistrict, stopped six decades ago. Currently, the tourist activity based on its miningpast constitutes the main base of the economy of the region.

The objectives of this work are: i) To valuate and disseminate the value of theexisting geological heritage within the DIMITO, ii) to promote its conservation, iii) toempower local communities through a geotourism project based on their mininggeological heritage.

The work was developed in three phases:

i) Ethnographic exploratory work; it consisted of open interviews withcommunity leaders and the general population;

ii) Inventory of the geological heritage; includes the identification andvaluation of sites of geological and geomorphological interest in theterritory (geosites and geomorphosites, respectively), and

iii) Participatory work with the local population; it included training of thepopulation and community decision makers in various workshopsdeveloped throughout the research.

Results

Twelve sites of geological-geomorphological interest were identified. In thesesites it is possible to observe stratigraphic sequences that explain the geologicalevolution of the study area as well as the current and past processes that make it up.Other emblematic sites refer specifically to mines of global importance, such as theLas Dos Estrellas mine, one of the most productive towards the beginning of the 20thcentury and which today has a museum. The sites were identified from specializedgeological work; in addition, the local population participated in its final location andselection.

Potential sites to implement the first level of geotourism activities resultedfrom the geological inventory. Through the PAR, tripartite communication wasestablished between local leaders, authorities and academics, which allowedknowledge and feedback to be shared in the study area from different perspectives:from the cosmovision of the local population, from government management andfrom the scientific point of view.

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Participatory work with the local population focused on talks aimed at a firstapproach on the subject of geoconservation and geological heritage. The geologicalheritage inventory was a fundamental tool derived from field work; From theworkshops with the community, local proposals were made regarding the creation ofdidactic material to promote Earth Sciences, geoconservation and geological heritage.Also, these workshops gave guidelines for the creation of labels for the products thatthey offer to the visitors. One of the results emphasizes the perception of the localpopulation about the high geotouristic potential of their environment to promotelocal development, as well as the positive aspects of participatory work.

In this work, geotourism was revealed as an economic activity that, in additionto promoting Earth sciences, preserves the identity of local populations andcontributes to the preservation of biophysical resources, as well as the promotion ofthe culture of conservation and respect for the elements of the environment. Themost significant achievements of the research have been to encourage new economicalternatives for local development and raise awareness among the population abouttheir natural resources. These achievements were based on the PARs, which is foundto be a useful approach in socio-environmental work.

Discussion

Among the advantages offered by geotourism, one of the most notorious isthat this activity does not alter the identity of local populations, and it helps topreserve the abiotic and biotic features of the territory. The principles of this economicactivity focus on promoting the education, respect, culture and conservation of theterritories, always considering the well-being of the local population. In addition,unlike other types of tourism, the advantage of geotourism lies in the fact thattourists after making their visit will obtain scientific, cultural, social and economicknowledge of the locality (geoeducation), as well as an act of awareness in theconsumption of natural resources and, especially in non-renewable ones.

Conclusions

Geotourism, with proper management strategies, can contribute to thedevelopment of rural areas where primary activities have lost strength and the

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economic options of residents are very limited. This is the case of many sites formerlydedicated to mining and whose territories are rich in geological heritage. The PARstrategy that has been successful in this and other cases, contains the basis forimplementing geotourism from the community itself and fulfilling the ideals that thisactivity proposes.

Next steps

The methodology proposed in this article can be replicated, respecting theparticularities of each case, in other places with similar problems and potentialities. Itis suggested to emphasise the accompaniment to the community after theimplementation of geotourism and to promote from the beginning an observatorythat allows having figures on its development and monitoring the conservation statusof the geological heritage.

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ITEM Laeticia-Azucena Ilia Alvarado-Sizzo José Luis García-Sánchez Palacio-PrietoConceptualización 50 % 30 % 20 %

Tratamiento de los datos 70 % 10 % 20 %

Análisis formal 60 % 30 % 10 %

Acceso financiación 0 % 0 % 0 %

Investigación 70 % 0 % 30 %

Metodología 60 % 10 % 30 %

Gestión del proyecto 70 % 10 % 20 %

Recursos 60 % 20 % 20 %

Software 0 % 0 % 0 %


Validación 0 % 0 % 0 %

Visualización 60 % 30 % 10 %

Redacción (borrador) 40 % 40 % 20 %

Redacción final (revisión y edición) 45 % 45 % 10 %



7

39

79

107

131

177

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Reciprocity and Cooperative’s Performance. The Example of Mandatory Cooperatives




Local governments and the communication of demographic decline: who, what and why?

Josefina Syssner, Conrad Siebert

Perception of beneficiaries for efficacy of MGNREGA: a micro level analysis from Kalahandi district of Odisha,

IndiaDharmabrata Mohapatra, Seshadev Suna,

Dukhabandhu Sahoo

Propuesta metodológica para valorar la integración de las mujeres en el medio rural. Ensayo en Aragón (España)

M.ª Luz Hernández Navarro, Alberto Serrano Andrés, Junnyluz Méndez Sánchez


Sofía Boza, Aracely Núñez, María Sol Anigstein, Junior Scheuer, Karen Murillo

Geoturismo y acción participativa: Estrategia de conservación del patrimonio geológico en el distrito minero de Tlalpujahua-El Oro, México


n o. 2 9 / junio 2020 CENTRO DE ESTUDIOS SOBRE LA DESPOBLACIÓN Y DESARROLLO DE ÁREAS RURALES

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