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2DESCENTRALIZACIÓNY AUTONOMÍADURANTE LOSGOBIERNOS DELA CONCERTACIÓNAndrés Chacón Romero
DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA DURANTE LOS GOBIERNOS DE LA
CONCERTACIÓNDocumento N°2
Andrés Chacón Romero
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Instituto Chileno de Estudios MunicipalesUniversidad Autónoma de Chile
Comité Editorial
Teodoro Ribera N.Rector Universidad Autónoma de Chile
Georg Spee Vicerrector Universidad Autónoma de Chile
Sergio Thiers Director Acreditación Universidad Autónoma de Chile
Ricardo Israel Director Ejecutivo Ichem
Andrés Chacón Secretario General Ichem
Tamara López Editora Ichem
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Índice
Autor Andrés Chacón.................................................... 5
Antecedentes De La Gestión Municipal: Las Principales Reformas De Descentralización Del Régimen Militar....................... 7
Evolución de las Funciones del Municipio................................. 9
Educación y crisis del sistema de subvenciones........................... 11
Salud y crisis de su sistema de financiamiento............................ 13
Crisis del sistema de representación municipal............................ 15
Los municipios en los 90’s, la democratización de la gestión municipal...... 17
Fondo Común Municipal................................................. 19
El segundo lustro de los 90’s............................................. 21
El 2000, sus procesos de descentralización política y administrativa y las leyes que lo sostienen................................ 23
Críticas al modelo descentralizador municipal y regional de la Concertación................................... 27
Críticas al modelo de Ley de rentas....................................... 29
Rentas II y Efectos a Largo Plazo......................................... 31
Propuestas............................................................. 33
Conclusiones........................................................... 35
Bibliografía............................................................. 37
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Andrés Chacón
Abogado de la Universidad Central de Chile, Diplomado en Es-tudios Políticos, Universidad de Chile, y Magíster en Gerencia y Políticas Públicas, Universidad Adolfo Ibáñez. Profesor de las Universidades Central, Autónoma, Américas y Cardenal Silva Henríquez en las áreas de liderazgo y gestión pública.
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Antecedentes de la gestión municipal: Las principales reformas de descentralización del régimen militar
Hasta 1976, los municipios, dentro de la plana del aparato públi-co chileno, contaban con exiguas capacidades y atribuciones. Luego de este año, con el inicio de las reformas en la adminis-tración estatal, las municipalidades comienzan a jugar un rol protagónico en las competencias administrativas del Estado, lo que las llevará a aumentar exponencialmente sus responsabili-dades y -en menor medida- sus recursos.
Estas competencias se refieren fundamentalmente al traspaso de las responsabilidades en educación y salud desde el gobier-no central hasta los municipios. Lo que implicó un cambio ad-ministrativo paradigmático y el intento de dotar a los municipios de autonomía financiera y administrativa. A partir de esta épo-ca las municipalidades serán definidas como “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progre-so económico, social y cultural de las respectivas comunas”. (Ley Orgánica Constitucional)
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Evolución de las funciones del municipio
Este traspaso que marca el proceso de descentralización, impli-ca particularmente que la administración de los establecimien-tos educacionales públicos y de los consultorios de salud prima-ria pasa a los municipios, en un proceso que toma de manera extensa la década de los 80, y que intenta ser sostenido a partir de transferencias provenientes desde el gobierno central, bajo el formato de subvenciones por las prestaciones dadas por es-tos centros educacionales o de salud, y por la liberalización del régimen laboral del personal encargado de estas tareas.
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Educación y crisis del sistema de subvenciones
La educación es uno de los hitos del giro descentralizador de la administración Estatal en estos años. A partir de éstos, las escue-las quedan administradas por las municipalidades y se cambia el sistema de financiamiento desde una modalidad de pago por gasto a una de subvención por alumno, cuantificada de acuerdo a la asistencia diaria de los alumnos a la escuela. Ade-más se crea la figura de los establecimientos particulares finan-ciados por el Estado, todo siempre dentro del marco de la pres-tación de servicios gratuitos de educación, y donde siempre la responsabilidad técnico pedagógica, las políticas de educa-ción y el financiamiento quedan en manos del Estado.
Este sistema administrativo funciona, en un principio, dando fundamentos administrativos al financiamiento a través de la subvención. Sin embargo, la crisis del año 1982 congela estas subvenciones y genera el déficit, que hasta ahora se mantiene, de la educación municipal.
Esta caída presupuestaria de los primeros años se convirtió en un problema estructural para el intento municipal de asumir la misión educativa, generándose -desde el propio sistema- pro-blemas como las restricciones de gestión, y el compromiso de los docentes con el Ejecutivo en cuanto a la inmovilidad de las plantas docentes, lo que generó la falta de incentivos para una óptima entrega profesional y relación profesor-alumno. (Espíno-la y otros, 1997).
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Salud y crisis de su sistema de financiamiento
La salud en el proceso de descentralización administrativa de las funciones del Estado, recibe las principales reforma durante la década de 1980. Entre éstas podemos señalar:
a) La creación de Fonasa como institución de financiamientoencargada de recaudar los ingresos provenientes del presu-puesto nacional y de las cotizaciones obligatorias para sa-lud en el sistema público.
b) La transformación del ministerio de Salud en agente activode decisión de las políticas, además de la creación de ins-tituciones con capacidades normativas, supervisoras y eva-luadoras.
c) La instalación de servicios autónomos regionales que hicieron posible prácticamente la descentralización del Sistema Na-cional de Salud.
d) El traspaso a las municipalidades de la responsabilidad delos servicios de atención primaria y de su infraestructura (tras-paso que se llevó a cabo entre los años 1981 y 1987).
e) La instalación del sistema privado de salud (Isapre) y la necesidad -posibilidad- de los trabajadores para elegir entre este sistema, o el público (Fonasa).
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Sin embargo, estas reformas y creaciones administrativas generadas para el traspaso a los municipios del sistema de salud primaria, implicaron una situación decisiva de alto nivel discrecional en la asignación de recursos, y formularon finalmente un sistema sin capacidad de considerar equidad o eficiencia. Esto fundamentalmente a través del sistema FAPEM (Fac-turación por atención prestada), que si bien intentó financiar el servicio, también lo forzó más allá de sus límites máximos en la multiplicación de sus acciones y gestiones, hasta desfinanciarlo (Jiménez y Gili, 1988; López, 1986).
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Crisis del sistema de representación municipal
Estas reformas orientadas a la descentralización se caracterizan por tres elementos problemáticos fundamentales, provenientes todos de los contextos históricos, sociales y prácticos que en-marcan estos primeros años de la evolución
administrativa y de la política municipal. Uno de los hechos más conflictivos de estos años es la transformación de los municipios en “feudos alcaldicios”, debido a que el nombramiento de los alcaldes era realizado directamente por el Presidente de la Re-pública. Lo que hizo de los municipios instancias excesivamente personalistas y muchas veces autoritarias.
Otro hecho es el que se refiere a los cambios de modalidad administrativa y a las crisis económicas que debió enfrentar el país en esos años, lo que generó un problema de financiamien-to y la disminución o congelamiento de muchos de los recursos provenientes desde el gobierno central.
Finalmente, las nuevas tareas de gestión administrativa munici-pal, encontró en los equipos de trabajo municipales miembros legos y neófitos, sin capacidad de proceder y construir herra-mientas e instrumentos de gestión, planificación y evaluación. Sin embargo, al pasar de los años, serán estos mismos problemas
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los que lograrán generar un acervo de experiencia de la gestión muni-cipal en materia interna, y la visibilidad del municipio en la comunidad como un elemento central en el desarrollo de las comunas (Raczynski y Serrano, 1987). Estos elementos y contextos antecedentes de la des-centralización administrativa municipal son el marco al que debe hacer frente la gestión administrativa y política que recibe los municipios a partir de los años 90’s.
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Los municipios en los 90’s, la democratización de la gestión municipal
Para el municipio, los años 90’s se caracterizarán por la conti-nuación, perfeccionamiento y profundización del modelo de descentralización política y administrativa del gobierno central, pero ahora desde el fundamento transversal de los procesos democráticos, lo que se formalizará en la reforma constitucio-nal de 1991.
Las reformas de esta época intentarán remediar el personalismo y autoritarismo que venía caracterizando la gestión municipal (alcaldicia) desde los inicios del proceso de descentralización. Para esto se estipulará que los municipios se constituirán por un alcalde y un concejo con facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras, además de un Consejo Económico y Social con-sultivo, y que además el alcalde y los concejales del concejo deberán ser electos por sufragio universal y por un período de 4 años (Decreto Supremo de la Ley Orgánica de Municipalida-des del año 1992).
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Fondo común municipal
El problema del financiamiento, congelamiento y/o disminución de los fondos municipales provenientes desde el gobierno cen-tral, con el que la década comienza para los municipios, inten-tará ser subsanado por medio de la modificación de la Ley de Rentas Municipales, de los impuestos territoriales de los bienes raíces y por la creación de un Fondo Común Municipal (FCM).
Hagamos inmediatamente un apartado para el FCM, porque éste es un mecanismo trascendental a la hora de comprender la evolución de la administración y descentralización municipal, ya que fundamenta la redistribución de los ingresos propios mu-nicipales, y permite equilibrar el sistema financiero municipal, con el objeto de que los municipios pobres puedan contar con los recursos mínimos para desarrollar su gestión.
A este Fondo llega gran parte de las líneas desarrolladas por las Leyes de Rentas I y II, y por los impuestos territoriales, y es este mecanismo el que usa la Concertación para construir una salida a los problemas de financiamiento municipal heredados desde la anterior administración.
El FCM se reúne en la Tesorería General de la República y es administrado y redistribuido por el ministerio del Interior a tra-vés de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). Una vez distribuidos, las municipalidades pueden uti-lizar estos recursos con libre disposición, y son definitivamente
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asignados a las distintas áreas de gastos del Presupuesto, por el Alcalde y el Concejo Municipal (Flores y Pagliai, 2004).
Es importante aclarar este ámbito, porque es uno de los principales pun-tos del paradigma descentralizador de la gestión de la Concertación, que la Alianza por Chile critica. Para el Gobierno el Fondo Común Muni-cipal ha significado acercar la diferencia entre los recursos de una muni-cipalidad rica y los de una pobre, y se ha transformado, para una gran cantidad de comunas, en su principal fuente de ingreso.
Pero esto es para la Alianza por Chile, especialmente para sus centros de pensamiento, no son fuentes de democracia y autonomía municipal, sino que patologías que causan discrecionalidad y dependencia de los municipios. Estas críticas serán abordadas con mayor profundidad más adelante.
Fondo Común Municipal
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El segundo lustro de los 90’s
La creación de estos mecanismos para la recaudación de fon-dos para los municipios durante los años de 1995 en adelante, embarcan la descentralización en un proceso reflexivo que cul-minará en la reforma constitucional de 1997, la que consagrará la posibilidad de que la ley regule la transferencia de compe-tencias hacia los municipios y la administración del personal, para de este modo ampliar su autonomía.
Luego, en 1999, se aprobará la nueva Ley Orgánica Constitu-cional de Municipalidades, que establecerá como funciones compartidas la asistencia jurídica, el apoyo y fomento a las me-didas de prevención en materias de seguridad ciudadana, al fomento productivo y a la promoción de igualdad de oportuni-dades entre hombres y mujeres.
Pero fundamentalmente, generará para los municipios la fun-ción privativa de confeccionar el plan regulador comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes. Se agrega además el apartado que refiere el hecho de que cualquier función nueva o tarea que se le asigne de aquí en más al municipio, solo será contemplada si cuenta con el financiamiento necesario para ser llevada a cabo.
Además, mediante esta ley se hace efectiva la revisión de los financiamientos de los servicios de salud y educación, re-ajustándose el valor de la subvención escolar por alumno
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(recuperando su valor adquisitivo); y sustituyéndose en salud las subven-ciones por tipo de prestación entregada a un sistema de capitación más ajustado a la realidad.
El segundo lustro de los 90’s
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El 2000, sus procesos de descentralización política y administrativa y las leyes que lo sostienen
Dentro de los lineamientos estratégicos de la administración de los Gobiernos de la Concertación, especialmente durante el gobierno del Presidente Lagos, el tema del Desarrollo regional ha sido formulado teniendo como ejes centrales de crecimien-to a la “descentralización político-administrativa, al fortaleci-miento de la gestión municipal, y los logros de la ley de Ren-tas I, primero, que aportó 21 mil millones al sistema de finanzas municipales, y ley de Rentas II que aporta en promedio, 50 mil millones adicionales al FCM”.
Estos lineamientos, de acuerdo a la óptica concertacionista, han permitido que durante el período de Lagos se haya logra-do un traspaso sostenido de “competencias, funciones y facul-tades desde el nivel central al regional y local. Ello, sumado al hecho de que hoy más del 50% de inversión se decide a nivel regional, lo que ha contribuido a mejorar la distribución territorial del poder y un mayor protagonismo de los actores regionales en la toma de decisiones”. (Delpiano Adriana, Prensa SUBDERE, ministerio del Interior. 15 de marzo 2005).
La SUBDERE enfatizó durante este período el apoyo y fortale-cimiento de la institucionalidad, la gestión y el financiamiento municipal: “Las acciones desarrolladas apuntaron a potenciar el rol de los municipios como la institución del Estado más cer-cana a la ciudadanía, y como gestores y promotores del desa-rrollo local” (Delpiano Adriana, Prensa SUBDERE, ministerio del Interior. 15 de marzo 2005).
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Bajo esta lógica, una serie de leyes y de aplicaciones reglamentarias se formaron para dar cuerpo a la descentralización de la administración municipal y para hacer posible su financiamiento y autonomía. Entre otras, las leyes y orientaciones que se formularon durante este período podemos señalar:
• La Ley 19.737, que estableció elecciones separadas de alcaldes y concejales, lo se puso en práctica en las elecciones del 2004. “Esta ley no sólo consolidó el proceso de democratización municipal sino que también fortaleció al concejo comunal, permitiéndole ejercer de mejor forma su rol fiscalizador” (Delpiano Adriana, Prensa SUBDERE, mi-nisterio del Interior. 15 de marzo 2005).
• La Ley 19.777 (2000-2004), que creó 99 Juzgados de Policía Local en todo el país.
• La Ley 19.731 que permitió otorgar indemnizaciones a los funcionarios municipales que se acogieran a jubilación.
• La Ley 19.754, que creo los servicios de bienestar en los municipios.
• La Ley 19.780, que permitió efectuar anticipos del Fondo Común Municipal (FCM) para el pago de deudas provisionales.
• La Ley 19.926, que posibilitó adelantar recursos del FCM para el pago de las deudas de perfeccionamiento docente.
• La tramitación del proyecto de ley para regular la aplicación del artículo 110 de la Constitución Política, que propone reformas en los ámbitos de transparencia y probidad, organización interna y admi-nistración de personal de los municipios, la creación y supresión de empleos y la fijación de remuneraciones del personal.
• La inscripción de los municipios en el Registro de Entidades colabora-doras del Estado, en calidad de donantes y/o receptores. Al finalizar el 2004, ya se registraban 15 mil transferencias por un total de $ 24 mil millones y 17 mil receptores.
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• La inscripción de 130 municipios en el Sistema de Compras Públicas ChileCompra.
• La creación de cuatro nuevas comunas para mejorar el impacto de las políticas de gobierno en territorios con poblaciones muy hetero-géneas: Alto Hospicio, en la Región de Tarapacá; Alto Bio Bio y Hual-pén, en la Región del Bio Bio y Cholchol, en la Región de la Araucanía se sumaron -entre los años 2003 y 2004- a las 341 comunas existentes.
• La Ley de Rentas Municipales I, que permitió a lo gobiernos locales incrementar sus ingresos propios en $ 21 mil millones. La aprobación de esta ley permitió que los recursos recaudados por concepto del FCM aumentaran desde $ 255 mil millones, el año 2000, $380 mil millones, el año 2004, lo que representó un incremento del 49% en el periodo.
• La Ley de Rentas II, que incrementa en otros $ 53 mil millones los ingresos de las municipalidades a través del FCM.
• El rol del PROFIM (Programa de Fortalecimiento Municipal) en la gestión municipal descentralizada, el cual fue concretado con aportes del Banco Mundial y permitió ejecutar más de 1.500 proyectos de fortale-cimiento de la gestión municipal, beneficiando a 150 municipios (100 de éstos fueron escogidos entre los más pobres del país), 26 Asocia-ciones Municipales, con una inversión global cercana a los US $30 mi-llones.
Los PROFIM permitieron además la implementación de diagnósticos y es-tudios de cobertura nacional, que dieron origen a instrumentos de apoyo a la gestión, como el SINIM (Sistema de Indicadores Municipales (on line), que contempla 124 indicadores agrupados en 5 áreas de gestión muni-cipal: salud, educación, gestión territorial, social, de finanzas y de recur-sos humanos, más un área de caracterización comunal-municipal; o el Manual de Gestión Presupuestaria Municipal (on line). El PROFIM además gestionó la realización de concursos de proyectos innovativos y puso en boga el concepto de “Buenas Prácticas Municipales”.
En definitiva, para la Concertación las reformas legales y administrati-vas incentivadas bajo sus administraciones han permitido avanzar en la descentralización al situar y definir el papel del municipio “centrando su
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quehacer en satisfacer las necesidades de la comunidad y su participa-ción en el progreso económico, social y cultural de las comunas” (Delpia-no Adriana, Prensa SUBDERE, Ministerio del Interior. 15 de marzo 2005).
El 2000, sus procesos de descentralización política y administrativa y las leyes que lo sostienen
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Críticas al modelo descentralizador municipal y regional de la Concertación
Varios autores, provenientes fundamentalmente de los think thank de la Alianza por Chile (Instituto Libertad y Desarrollo e Instituto Libertad), sostienen una postura crítica ante el modelo de descentralización y de inversiones y de Desarrollo regionales y municipales realizados por la Concertación.
Las críticas fundamentales se refieren a la forma de distribución de los fondos recaudados para la ejecución de las funciones encargadas a los municipios y las regiones. Señalan estos auto-res y autoras que este modelo enmascara un formato de cen-tralización y dependencia de los municipios al Fondo Común Municipal, y de generación de discrecionalidad y asistencia-lismo en los modelos de ejecución y emanación de fondos fis-cales.
Bettina Horst señala por ejemplo, que “más del 50% de la IDR (inversión de Decisión Regional) se destina a proyectos que de-bieran corresponder a inversiones realizadas por las municipa-lidades, ya que son de baja envergadura, y benefician sólo a los habitantes de una determinada comuna o de un sector al interior de ella. Estos recursos debieran ser transferidos directa-mente a los municipios, pues son ellos los que mejor conocen las carencias y necesidades de sus respectivas comunas” (Horst, 2004, p3).
Esta centralización de los recursos puede además encontrarse en el traspaso de otras platas a los Gobiernos Regionales, como
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la Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR), o las provisiones del FNDR, que deberían necesariamente destinarse a sectores definidos cen-tralmente, y en la mayoría de los casos a los proyectos que el gobierno central determina desde las discrecionalidades ministeriales o, en las in-versiones regionales de asignación local (IRAL), que corresponden a re-cursos traspasados a los gobiernos regionales, para que los municipios postulen a proyectos que llevan un destino sectorial definido centralmen-te. (Horst, 2004, 9-10).
Además, otras de las criticas realizadas por estos centros, dice del for-mato de inversiones realizados por los gobiernos regionales para suplir las inversiones de las administraciones comunales, enturbiando nuevamente el proceso y principio de autonomización y descentralización, “pues se constituye en una forma de lesionar el principio de autonomía financiera de los municipios a través de asignar recursos en forma independiente de los mecanismos transparentes y compensatorios que la propia ley define para ello. Estos recursos en la mayoría de los casos no integran los presu-puestos municipales, lo que a su vez dificulta la evaluación ciudadana, y la correcta evaluación de la gestión alcaldicia de parte de sus elec-tores. En reiteradas oportunidades se ha criticado la existencia de una institucionalidad que favorece que una buena gestión sea atribuida al alcalde, mientras que una deficiente lo sea en muchos casos a la falta de recursos, no obstante haber obtenido cuantiosos recursos desde el gobierno regional correspondiente” (Horst y Larroulet, 2003, p26).
Otra fuente de discrecionalidad se refiere a las instancias de priorización de proyectos, por ejemplo, en aquellos en los cuales los municipios de-ben postular directamente al gobernador provincial, el que envía un lis-tado al intendente, quien finalmente prioriza el destino de los fondos, lo que aleja definitivamente del municipio la conciencia de la autonomía y siembra en ellos el espíritu asistencialista de los formatos discrecionales en la ejecución de las políticas públicas (Horst y Costa, 2003).
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Críticas al modelo de ley de rentas
El modelo del FCM nutrido desde las estructuras tributarias, es el ámbito de principal crítica a la hora de evaluar las leyes de rentas y su ejecución, desde los programas de la Alianza.
Para ellos, el problema de financiamiento del sector municipal en gran parte obedece a la estructura tributaria que los rige: “Prácticamente la totalidad de los impuestos se encuentran de-finidos por ley: la tasa, la base del impuesto y las exenciones a su pago las define el gobierno central” (Libertad y Desarrollo, 2005, p2).
El principal factor que compete de manera crítica es el hecho de que aproximadamente el 70% de los ingresos de los munici-pios se recaudan a través del pago de contribuciones de bie-nes raíces, permisos de circulación y patentes municipales. El problema viene cuando entendemos que estos cobros son fija-dos por leyes emanadas desde el gobierno central cuyo monto pagado proviene del valor patrimonial de los bienes. Por ende, los municipios con privados más ricos recaudarán mayores in-gresos, mientras los otros serán cojos a la hora del autofinancia-miento.
“En el caso del impuesto territorial, fuente de financiamiento del 35% del total de ingresos municipales, no sólo el monto a cobrar y la base del impuesto las fija el gobierno central, sino que además establece quiénes quedarán exentos del pago de contribuciones. Las exenciones fijadas se enmarcan en la
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política social del gobierno central, dejando exentas del pago de con-tribuciones a las familias que cuentan con una condición socioeconó-mica más precaria. Como consecuencia de ello se encuentran exentas del pago de contribuciones las viviendas cuyo avalúo fiscal es inferior a $10,7 millones, lo que de acuerdo a cifras del Servicio de Impuestos Inter-nos corresponde aproximadamente al 80% de las viviendas del país. Los recursos que los municipios en su conjunto dejan de recaudar por esta política de exenciones son del orden de los $200 mil millones” (Libertad y Desarrollo, 2005, p4).
Por lo tanto, el no pago de estas contribuciones del 80% de las viviendas del país, implica que éstas están exoneradas de los pagos por los bienes y servicios que el municipio les provee. Por tanto, los municipios más po-bres, o sea, los que contienen la mayor cantidad de estos 80% de vivien-das exentas del pago de contribuciones, deben hacerse cargo de las exenciones otorgadas desde el gobierno central. El círculo vicioso que se promueve y genera es patente en este nivel.
Críticas al modelo de Ley de Rentas
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Rentas II y efectos a largo plazo
Por otro lado, los centros de pensamiento de la derecha, seña-lan los efectos negativos a largo plazo de la Ley de Rentas II, en-fatizando el problema que procederá al reavalúo de los bienes raíces no agrícolas que esta conlleva, y de cómo esto afectará de manera distinta a las diferentes comunas del país.
Porque si bien, como señalan los comunicados oficiales, la Ley de Rentas generará recursos frescos del orden de los 50 mil millo-nes mediante el aumento de los impuestos, habrán municipios que terminen con menos recursos que los que administraban antes de la aprobación de la Ley de Rentas II.
Como señala el Instituto Libertad y Desarrollo, “en promedio para todo el país, el aumento del avalúo fiscal de las propieda-des no agrícolas será, de acuerdo a estimaciones preliminares del Servicio de Impuestos Internos, del orden de un 50%.
Pero habrá comunas donde el avalúo fiscal de sus propiedades no agrícolas aumentará en más de un 50%, pudiendo ser inclu-so de un 80% o más de un 100%, mientras que otras comunas verán incrementado el valor fiscal de los roles ubicados en su territorio en menos de un 50%, pudiendo ser un 30% o incluso sólo un 10%.” (Libertad y Desarrollo, 2003, p4).
Entonces, si existe una relación directa entre el avalúo fiscal de las propiedades y lo recaudado por el impuesto territorial, los
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municipios donde el efecto del reavalúo implica un aumento de la ta-sación fiscal de los roles inferior al promedio nacional, terminarán recau-dando menores recursos.
El Gobierno señala frente a esto que esta menor recaudación será com-pensada mediante un aumento de los recursos redistribuidos en el FCM. Sin embargo, señala Libertad y Desarrollo, “la aprobación de rentas muni-cipales II implica un aumento de un 6% de los recursos distribuidos a través del FCM”, ingresos que no irán necesariamente a las comunas más nece-sitadas, debido a la obsolescencia de los criterios utilizados para distribuir los recursos así como los espacios de discrecionalidad que aún persisten, que llevarán a que en la práctica el FCM ya no cumpla a cabalidad la función para la cual fue creado: la redistribución solidaria de los recursos propios entre los municipios (Libertad y Desarrollo, 2005, p4).
Para la Alianza entonces, la Ley de Rentas I y II no han entregado ni en-tregarán solución, sino sólo de parches, al problema de financiamiento y autonomización de los municipios. Perpetuando el sistema en uso me-diante el cual sólo algunos municipios recaudan recursos, mientras que los restantes no cuentan con los recursos necesarios para mejorar la ca-lidad y ampliar la cobertura de los bienes y servicios que entregan a sus pobladores. Asimismo, tampoco implica una modernización del sector ni entrega los incentivos para una gestión más transparente y un uso más eficiente de los recursos públicos.
Rentas II y Efectos a Largo Plazo
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Propuestas
La Alianza apunta sus propuestas de descentralización funda-mentalmente a la asunción, por parte de los municipios, del rol protagónico en las inversiones locales. Ellos proponen cuestionar definitivamente el sistema del FCM, y crear un Fondo Nacional de Desarrollo Local que debe financiarse con todos aquellos recursos de inversión del gobierno central y de los gobiernos re-gionales que financian obras de impacto en una determinada comuna. Sólo de esta forma se lograría que los gobiernos regio-nales puedan abocarse al ámbito regional para el cual fueron creados y los municipios fortalezcan su autonomía financiera respecto al gobierno central. (Horst y Larroulet, 2003 ).
Pero fundamentalmente, además de fortalecer los caudales de inversión, los pensadores de derecha sostienen la necesidad de trasparentar la asignación de recursos hacia los gobiernos re-gionales y las municipalidades, disminuyendo y controlando las discrecionalidades y las faltas de información.
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Conclusiones
Los procesos de descentralización y autonomía descritos, a par-tir de los años 70s, nos muestran una mixtura que se encuentra actualmente en un proceso intermedio entre elementos admi-nistrativos centralizados y excesivamente discrecionales, junto a procesos de fortalecimientos fiscales municipales, de redistribu-ción de recursos y generación de democracias representativas de calidad.
Es posible señalar además, que el proceso de descentralización político –administrativa de los municipios en Chile, se inicia y fo-caliza su estrategia desde las reformas en las áreas de salud y Educación. Este hecho, particular en Latinoamérica (Wiesner Eduardo. 2003), focaliza la estrategia de descentralización chi-lena en las transferencias sectoriales, en un esquema que inten-ta, aunque no siempre lo logra, premiar con incentivos al mejor uso de los recursos, a través de la competencia en el acceso a recursos dentro del sector público.
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