EN BUSCA DE LA EFICIENCIA Y LA IGUALDAD Y EL CASO DE...
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EN BUSCA DE LA EFICIENCIA Y LA IGUALDAD Y EL CASO DE BOLIVIA Iván Finot Seminario sobre Descentralización y Recentralización en América Latina ICHEM – UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE CHILE 25 de noviembre 2014
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EN BUSCA DE LA EFICIENCIA Y LA
IGUALDAD Y EL CASO DE BOLIVIA
Iván FinotSeminario sobre Descentralización y Recentralización en América Latina
ICHEM – UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE CHILE25 de noviembre 2014
Pertinencia del tema del seminario: descentralización y centralización
la reorganización territorial de la gestión pública se está dando como un continuum
◦ Centralización, Ej. Derechos humanos
◦ Descentralización, Ej. Desarrollo local
Principios que deben guiar estos procesos:
◦ Democracia → Igualdad de derechos
◦ Eficiencia: máximo beneficio con mínimo costo en términos sociales
Contenido
I. Marco normativo
◦ En busca de la eficiencia
◦ En busca de la igualdad
II. El proceso boliviano
◦ Geografía diversa, historia excluyente
◦ Descentralización: primero al municipio
◦ El proceso político actual
◦ Las autonomías
Avances importantes
Competencias
Financiamiento, gasto por niveles
Desigualdad en la distribución de ingresos
III. Algunas conclusiones
I. Marco normativoEn busca de la eficiencia
Preguntas cruciales:
1) Qué proveer públicamente
2) Por qué nivel de gobierno
3) Cuánto proveer
4) Con qué parte del ingreso de los ciudadanos
5) Cómo producir lo que se va a proveer: con qué tecnología = combinación de recursos
En busca de la eficiencia
1) ¿Qué proveer públicamente?
Aquello que si se proveyera privadamente generaría un equilibrio de Nash (todos estarían peor) (Public Choice). Ej. Leyes
2) ¿Por cuál nivel de gobierno (desde subnacional a supranacional)?
Por el que mejor corresponda a la respectiva demanda geográficamente diferenciada (Oates): Principio de correspondencia → Utilidad de la asociatividad territorial
En busca de la eficiencia
3) ¿Cuánto proveer?
4) ¿Con qué parte del ingreso de los ciudadanos?
Decisiones vinculadas una con otra en cada nivel de gobierno
¿Por qué? - Para que los ciudadanos revelen sus preferencias comparando beneficios con costos
Deben poder definir simultáneamente alícuotas de los respectivos impuestos y contribuciones
La participación es clave
◦ Representantes que rindan cuentas
mejor representación territorial que proporcional
◦ Organizaciones sociales
normarla para que sea democrática (por ejemplo mínimo de vecinos para elegir una junta vecinal)
◦ Participación individual a través de los nuevos medios de comunicación
No sólo en qué proveer, también en cuánto aportar
En busca de la igualdad
Equidad: a cada quien según le corresponda.. . Pero todos tienen idéntico derecho a los bienes públicos → IGUALDAD DE DERECHOS
Problema: educación, salud… ¿son bienes públicos descentralizables? ¿Incluidas decisiones sobre gasto y aportes?Sí: tienen demandas geográficamente diferenciadasNo: todos tienen igual derecho a que el Estado les garantice un nivel mínimo
Diferenciar entre dos tipos de bienes
Bienes locales: sociales y territoriales
Bienes sociales: con demanda cualitativamente diferenciada pero mínimos garantizados no diferenciados
◦ Ejemplo: salud, educación…
Bienes territoriales: con demanda cualitativa y cuantitativamente diferenciada.
◦ Ej. Infraestructura de transporte, gasto en educación adicional al mínimo garantizado nacionalmente…
Y dos sistemas de financiamiento
De bienes territoriales: aportes locales + transferencias territoriales: de libre disponibilidad proporcionales a aportes/ingreso de los habitantes →igual gasto territorial a igual aporte
De bienes sociales: aportes de todos los niveles para transferencias sociales →garantizar un mínimo a todos los habitantes de país
II. El Proceso Boliviano
Geografía diversa, historia excluyente
Geografía diversa, historia excluyente
Por su diversidad geográfica y cultural, la gestión pública descentralizada parece la más adecuada…
Pero además, como tal vez en pocos casos, en Bolivia el proceso de descentralización ha sido◦ Un medio determinante de democratización, de inclusión de mayorías que desde la Colonia estaban excluidas
◦ Y con ello, de integración nacional
La mayoría es de origen indígena
1900
◦ Indígenas y mestizos 83%, blancos 13%
◦ Población rural 85%, urbana 15%
1976
◦ Indígenas 68.5%
◦ Población rural 58%, urbana 42%
2001
◦ De origen indígena 62%
◦ Población rural: 33%, urbana 67%
Organización territorial hasta 1994
“Un archipiélago de ciudades en medio de un mar indígena”:
9 departamentos > provincias > cantones con autoridades jerárquicas designadas
Municipios autónomos (aunque subordinados al de la capital de cada departamento…) sólo para la población urbana
Para la población rural, organización jerárquica
Prefecto (departamento), subprefecto (provincia) y corregidor (cantón)
Debajo de ellos:
◦ Órganos de autogobierno no reconocidos formalmente: comunidades campesinas
◦Caminos, escuelas, riego, fiestas locales… realizados con aportes de cada familia, en especie y en dinero
La mayoría estaba excluida de la política
Se reducían a votar (ni eso antes de la Revolución Nacional, 1952)
Gobernaba la etnia minoritaria dominante: la criolla
Había varios centros: oligarquías regionales
Movimientos autonomistas
◦ Movimiento regional encabezado por el Comité Cívico de Santa Cruz de la Sierra:
1938 – 1955: regalías petroleras: 11% de la producción
1983 – 2008: descentralización departamental → Autonomía
En el Altiplano, también el movimiento indígena aymara planteaba desde 1973 Estado Plurinacional con autonomías indígenas
Descentralización: primero al municipio
Sin embargo en 1993 el MNR decide, sin que ningún movimiento lo requiera
◦ ¡Descentralizar hacia los municipios!
Empezando por ampliar la jurisdicción municipal a toda la sección de provincia
◦ Y sólo “descentralización administrativa” hacia los gobiernos departamentales
1994 Ley de Participación Popular
Incorporó a toda la población a los municipios
Transfirió a éstos toda la infraestructura de riego y vialidad local y la de educación escolar y de los tres niveles de salud
Creó impuestos municipales y coparticipación del 20% sobre impuestos nacionales a distribuirse por habitante
Estableció la planificación participativa con comunidades y juntas vecinales
Ley de Descentralización Administrativa
… a los gobiernos departamentales
◦ El Prefecto siguió siendo designado por el gobierno central
Pero se crea el Consejo Departamental, elegido sin embargo por los concejales de cada provincia (indirecta, territorial)
◦ Se le transfiere (principalmente) la infraestructura vial departamental
◦ Se crea un fondo de compensación para que ningún departamento reciba menos del promedio de regalías por habitante
El proceso político actualEl surgimiento del MAS
La organización sindical de cocaleros –migrantes campesinos y exmineros al trópico central- aprovechó la municipalización: designó por consenso al candidato a Alcalde de Villa Tunari, que obviamente ganó
Luego a su dirigente, como candidato a diputado por la circunscripción uninominal correspondiente su región: Evo Morales. Ganó
Y conformó el Instrumento Político por la Soberanía Popular (futuro MAS) con otras organizaciones de campesinos: los de tierras altas, migrantes a otras tierras bajas y la organización de mujeres campesinas Bartolina Sisa (esposa de Túpac Katari)
Dos métodos de lucha
La nueva organización política utiliza dos métodos de lucha:
◦ Social: marchas y bloqueos
◦ Política, participando en elecciones
Elecciones 2002: MAS-IPSP: 21% + otro partido indígena (del altiplano): 27%
◦ 1º MNR: 22.5% que tiene que aliarse con los demás
El MAS logra la hegemonía política
2003: Sánchez de Lozada (MNR) renuncia ante el bloqueo de La Paz encabezado por juntas vecinales de El Alto◦ Causa inmediata: privatización de la explotación de hidrocarburos, que originó caída en los impuestos y en el gasto público
2005: Nacionalización de Hidrocarburos Elecciones 2005: MAS 54% 2006-2008: Asamblea Constituyente Elecciones 2009: MAS 64%, 2/3 en el
Legislativo Elecciones 2014: MAS 61%, 2/3 en el
Legislativo
La nueva Constitución
La nueva Constitución
Bolivia se declara “plurinacional”
Formas de democracia: directa y participativa
Paridad de género en la representación
Formas económicas: comunitaria, estatal, privada y social cooperativa
Explotación de hidrocarburos, competencia privativa del Estado
Autonomías: gobiernos subnacionales departamentales, municipales e indígena-originario-campesinos, todos con igual jerarquía
Las autonomíasTipos de competencias
Las competencias de las autonomías pueden ser:
Exclusivas: legislar, reglamentar, ejecutar
Compartidas: legislación de desarrollo, reglamentación, ejecución
Concurrentes: reglamentar y ejecutar
◦ Reglamentar: detallar la ejecución de lo legislado
Además hay Privativas del nivel central en materias exclusivas e intransferibles
Sistemas de elección
Autonomías Departamentales:
◦ Legislativo: directa, territorial
◦ Ejecutivo: directa
Autonomías Municipales:
◦ Legislativo: directa, aún proporcional! (pero no en la CPE)
◦ Ejecutivo: directa
Nuevas potestades tributarias
Modificar alícuotas de impuestos
Crear impuestos
Pero sólo sobre hechos no análogos…
Crear contribuciones especiales
reconociendo aquellas en especie
Otros avances
Avances significativos para aumentar correspondencia: los municipios y AIOCspueden conformar:
◦ Mancomunidades públicas
◦ También Regiones con competencias adicionales transferidas desde las autonomías departamentales
Avances en participación social: no sólo territorial y en todos los niveles (Ley 341 de Participación y Control Social de 2013)
Nuevas competencias:En transporte
Infraestructura
◦ vial
◦ de ferrocarriles
◦ transporte aéreoExclusiva dentro de sus ámbitos
Puertos fluviales (y lacustres)Concurrente
En servicios básicos
Agua potable y residuos
Electrificación urbana
Frecuencias electromagnéticasConcurrentes (reglamentan y ejecutan):
Electrificación rural
Fuentes alternativasExclusivas (desde legislar) en sus ámbitos
En desarrollo económico
Ciencia y tecnología
Agricultura y riego
Proyectos hidráulicosConcurrentes (reglamentan y ejecutan):
Patrimonio cultural y turismo
Servicios de desarrollo productivo
Empresas públicas, incluso productivasExclusivas en sus ámbitos
En gestión social
Gestión de la educación y la saludConcurrente
Políticas y personal de educación y salud: nivel central◦Establecimientos de salud de tercer nivel pasan a los GAD
Vivienda y vivienda social◦ Concurrente
Grupos vulnerables Deporte
Exclusivas en sus ámbitos
Financiamiento - Impuestos
Supuesto implícito
◦ Competencias exclusivas: con recursos propios
Competencias compartidas y concurrentes: con apoyo de transferencias
Principales impuestos
◦ Departamentales: sobre herencias y donaciones (Ley Marco)
◦ Municipales: sobre propiedad inmueble y de vehículos
Transferencias: aún pendiente, se ha previsto para 2015 un “Pacto Fiscal”
Sistemas actuales de transferencias
Para los gobiernos departamentales
◦ Regalías sobre recursos naturales:
Sobre hidrocarburos: 11%
Sobre minerales, según mineral (bajas)
Sobre explotación forestal (bajas)
Fondo de compensación por regalías
◦ Para beneficiar a los no productores: impuesto sobre consumo de hidrocarburos (IEHD) (según número de habitantes)
Impuesto Directo a los Hidrocarburos
Para los gobiernos departamentales, municipales y AIOC: se crea con la Nacionalización
Muy importante: 32% del valor de la producción de hidrocarburos. De este monto: 12.5% a cada departamento productor
6.25% a cada departamento no productor
De lo que corresponde a cada departamento, 2/3 a los respectivos municipios y AIOC’s
A los municipios y AIOC
Distribuidas según número de habitantes:
Coparticipación 20% sobre impuestos nacionales
Sobre condonación de la deuda externa nacional (HIPC II, residual)
Nuevo: “Evo Cumple”
Todo sujeto a presupuestos aprobados por el gobierno central
Participación de los gobiernos subnacionales
2003: 15.9 % de $ 5261 millones
84,1%
12,6%
3,3% Central
Departa
mentales
Municipales
Participación de los gobiernos subnacionales
2008: 16% de $ 15,546 millones
84,0%
10,4%5,6%
Central
Departamentales
Municipales
Participación de los gobiernos subnacionales
2013: 13.4% de $ 32,800 millones
86,6%
5,4%8,0%
Central
Departamentales
Municipales
Participación de los gobiernos subnacionales
Evolución del presupuesto:
0,0
5.000,0
10.000,0
15.000,0
20.000,0
25.000,0
30.000,0
2003 2008 2013
Central
Departamentales
Municipales
Participación de los gobiernos subnacionales
Gobiernos: 2003 2008 2013
Central 4,424.7 13,054.4 28,413.3
Departamentales 664.4 1,618.9 1,771.2
Municipales 171.6 872.5 2,615.1
TOTAL 5,260.7 15,545.8 32,799.6
FUENTE: Elaborado con datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
819
371
11474 52 43 40 31 10
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
Transferencias por Habitante a Gobiernos
Autónomos Departamentales - 2012 (Dólares) 81 / 1
Desigual distribución de ingresos
Transferencias a Gobiernos Autónomos Departamentales 2012 - Dólares
Fuente: Elaborado en base a datos de MEH, MMM, MA, INE
GADLIBRE DISP. BAJA C
TOTAL HABITANTESREGALÍAS IEHD IDH
Tarija 430.8 3.2 13.8 447.8 547,113Pando 19.3 2.4 10.5 32.2 86,855Beni 38.7 3.2 10.5 52.4 460,590Chuquisaca 35.4 3.6 10.5 49.5 670,961Santa Cruz 134.2 7.3 10.5 151.9 2,940,683Potosí 20.1 4.0 10.5 34.7 798,960Oruro 4.5 3.2 10.5 18.3 457,911Cochabamba 43.4 5.9 10.5 59.8 1,936,909La Paz 10.1 8.1 10.5 28.7 2,922,566TOTAL 736.6 40.8 97.9 875.3 10,822,548
84.2% 4.7% 11.2%
Transferencias a Gobiernos Autónomos Departamentales 2012 - Dólares
Fuente: Elaborado en base a datos de MEH, MMM, MA, INE
GADLIBRE DISP. BAJA C
TOTAL HABITANTESREGALÍAS IEHD IDH
Tarija 430.8 3.2 13.8 447.8 547,113Pando 19.3 2.4 10.5 32.2 86,855Beni 38.7 3.2 10.5 52.4 460,590Chuquisaca 35.4 3.6 10.5 49.5 670,961Santa Cruz 134.2 7.3 10.5 151.9 2,940,683Potosí 20.1 4.0 10.5 34.7 798,960Oruro 4.5 3.2 10.5 18.3 457,911Cochabamba 43.4 5.9 10.5 59.8 1,936,909La Paz 10.1 8.1 10.5 28.7 2,922,566TOTAL 736.6 40.8 97.9 875.3 10,822,548
84.2% 4.7% 11.2%
Transferencias a Gobiernos Autónomos Departamentales 2012 - Dólares
Fuente: Elaborado en base a datos de MEH, MMM, MA, INE
GADLIBRE DISP. BAJA C
TOTAL HABITANTESREGALÍAS IEHD IDH
Tarija 430.8 3.2 13.8 447.8 547,113Pando 19.3 2.4 10.5 32.2 86,855Beni 38.7 3.2 10.5 52.4 460,590Chuquisaca 35.4 3.6 10.5 49.5 670,961Santa Cruz 134.2 7.3 10.5 151.9 2,940,683Potosí 20.1 4.0 10.5 34.7 798,960Oruro 4.5 3.2 10.5 18.3 457,911Cochabamba 43.4 5.9 10.5 59.8 1,936,909La Paz 10.1 8.1 10.5 28.7 2,922,566TOTAL 736.6 40.8 97.9 875.3 10,822,548
84.2% 4.7% 11.2%
1.191
449
270 235 220 199 155 167 146
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
Promedios de transferencias por
Habitante a Gobiernos Autónomos Municipales - 2012 (Dólares) 8 / 1
Entre municipios también
Transferencias a Gobiernos Autónomos Municipales 2012 - Dólares
DEPARTAMENTOLibre disp.
Baja condicionalidad US$ por
Hab.
Número de habitantes
(Miles)Coparti-cipación
HIPC II IDH
PANDO 7% 2% 91% 1,191 86.9
TARIJA 29% 2% 69% 449 547.1
BENI 59% 3% 38% 270 460.6
ORURO 34% 3% 62% 235 457.9
CHUQUISACA 41% 4% 55% 220 671.0
POTOSÍ 47% 5% 48% 199 799.0
COCHABAMBA 59% 3% 38% 155 1,936.9
SANTA CRUZ 62% 3% 36% 167 2,940.7
LA PAZ 62% 4% 34% 146 2,922.6
Fuente: Elaborado con datos del Servicio Estatal de Auonomías y del INE
Transferencias a Gobiernos Autónomos Municipales 2012 - Dólares
DEPARTAMENTOLibre disp.
Baja condicionalidad US$ por
Hab.
Número de habitantes
(Miles)Coparti-cipación
HIPC II IDH
PANDO 7% 2% 91% 1,191 86.9
TARIJA 29% 2% 69% 449 547.1
BENI 59% 3% 38% 270 460.6
ORURO 34% 3% 62% 235 457.9
CHUQUISACA 41% 4% 55% 220 671.0
POTOSÍ 47% 5% 48% 199 799.0
COCHABAMBA 59% 3% 38% 155 1,936.9
SANTA CRUZ 62% 3% 36% 167 2,940.7
LA PAZ 62% 4% 34% 146 2,922.6
Fuente: Elaborado con datos del Servicio Estatal de Auonomías y del INE
Transferencias a Gobiernos Autónomos Municipales 2012 - Dólares
DEPARTAMENTOLibre disp.
Baja condicionalidad US$ por
Hab.
Número de habitantes
(Miles)Coparti-cipación
HIPC II IDH
PANDO 7% 2% 91% 1,191 86.9
TARIJA 29% 2% 69% 449 547.1
BENI 59% 3% 38% 270 460.6
ORURO 34% 3% 62% 235 457.9
CHUQUISACA 41% 4% 55% 220 671.0
POTOSÍ 47% 5% 48% 199 799.0
COCHABAMBA 59% 3% 38% 155 1,936.9
SANTA CRUZ 62% 3% 36% 167 2,940.7
LA PAZ 62% 4% 34% 146 2,922.6
Fuente: Elaborado con datos del Servicio Estatal de Auonomías y del INE
Transferencias a Gobiernos Autónomos Municipales 2012 - Dólares
DEPARTAMENTOLibre disp.
Baja condicionalidad US$ por
Hab.
Número de habitantes
(Miles)Coparti-cipación
HIPC II IDH
PANDO 7% 2% 91% 1,191 86.9
TARIJA 29% 2% 69% 449 547.1
BENI 59% 3% 38% 270 460.6
ORURO 34% 3% 62% 235 457.9
CHUQUISACA 41% 4% 55% 220 671.0
POTOSÍ 47% 5% 48% 199 799.0
COCHABAMBA 59% 3% 38% 155 1,936.9
SANTA CRUZ 62% 3% 36% 167 2,940.7
LA PAZ 62% 4% 34% 146 2,922.6
Fuente: Elaborado con datos del Servicio Estatal de Auonomías y del INE
Transferencias a Gobiernos Autónomos Municipales 2012 - Dólares
DEPARTAMENTOLibre disp.
Baja condicionalidad US$ por
Hab.
Número de habitantes
(Miles)Coparti-cipación
HIPC II IDH
PANDO 7% 2% 91% 1,191 86.9
TARIJA 29% 2% 69% 449 547.1
BENI 59% 3% 38% 270 460.6
ORURO 34% 3% 62% 235 457.9
CHUQUISACA 41% 4% 55% 220 671.0
POTOSÍ 47% 5% 48% 199 799.0
COCHABAMBA 59% 3% 38% 155 1,936.9
SANTA CRUZ 62% 3% 36% 167 2,940.7
LA PAZ 62% 4% 34% 146 2,922.6
Fuente: Elaborado con datos del Servicio Estatal de Auonomías y del INE
Incide en la desigualdad social
Desigualdad en bienes sociales:
◦ Educación: en el gasto equivalente (ponderado por densidad y costos) por estudiante en escuelas públicas
◦ Salud: en el gasto equivalente por paciente potencial en establecimientos públicos
Desigualdad fiscal:
◦ lo cada ciudadano recibe en bienes territoriales por un mismo aporte (recaudaciones locales) respecto a su nivel de ingreso
Bolivia: Gasto Equivalente en Educación porEstudiante, por Año de Escolaridad, por Municipios,
en Bolivianos - 2006
Bs 0
Bs 50
Bs 100
Bs 150
Bs 200
Bs 250
Bs 300
Bs 350
Bs 400
Gasto Equivalente en Salud por Usuario Potencial, porMunicipios, en Bolivianos – 2006
Bs 0
Bs 100
Bs 200
Bs 300
Bs 400
Bs 500
Bs 600
Bs 700
Bienes territoriales que cada habitante recibe por % 0.1% de que aporta a su municipio (en bolivianos) (2006)
S an Rafael
T iahuanacu
Choque C
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E l Puente
S an Ram
ón
T arvita
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Naz acara de Paca jes
T acobamba
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T rinidad
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Oruro
S anta Cruz
La Paz
T arija
Cochabam
ba
Guayaram
erín
Anz aldo
Potosí
Coro C
oro
Pojo
Reyes
Paz ña
T omina
Roboré
S an Lorenzo
Culpina
Y acuiba
Boyuibe
Villa S errano
Cobija
Caiza "D
"
B s 0
B s 2.000
B s 4.000
B s 6.000
B s 8.000
B s 10.000
B s 12.000
Gas to Territorial Equivalente (Bs )
GINI: 0,44
Algunas conclusiones
El proceso boliviano de descentralización hace parte de uno más profundo, de democratización, de inclusión de las mayorías étnicas antes excluidas en el Estado y en la política
Se inició en 1994 con la incorporación de la población rural a los municipios
Al nuevo municipio se le transfirió infraestructura y competencias en forma similar a otros países de la región
Algunas conclusiones
Fueron instaurados sistemas de transferencias a distribuirse según número de habitantes: un gran avance hacia la igualdad. Pero no contemplaron condiciones de eficiencia
Pero si bien los sistemas de transferencias iniciales se orientaron a reducir desigualdades, el creado posteriormente (IDH) las aumentó
Algunas conclusiones
Los actuales avances en descentralización se dan dentro de una hegemonía política campesino-indígena y respondieron –adecuadamente- a las luchas regionales e indígenas por autonomía
La instauración de autonomías departamentales e indígena-originario campesinas, y las nuevas transferencias de competencias representan avances sustantivos
Algunas conclusiones
Pero, al no haber modificado los sistemas de transferencias:
◦ La nacionalización de los hidrocarburos y sus altos precios en vez de reducir aumentaron las desigualdades fiscales
◦ Se está limitando decisivamente el ejercicio de la autonomía
Algunas conclusiones
En el “Pacto Fiscal” se debe conciliar autonomía (vinculada directamente con recursos de libre disponibilidad) con igualdad de derechos
◦ Difícil, dados los derechos adquiridos y las fuertes identidades regionales…
Además, la descentralización sólo será favorable para el desarrollo en general si se logra conciliar estos dos objetivos con el de eficiencia
FIN, gracias
