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5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 Construcción de inmuebles seguros y protección de instalaciones esenciales

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“Los terremotos no matana las personas, los edificiossí”.Charles Richter, inventorde la escala Richter demedición de la magnitudde un terremoto.

Las condiciones físicas del lugar dónde y cómo viven las personas son los principales factoresque afectan la vulnerabilidad de las comunidades.

Desde que la humanidad comenzó a construir estructuras para poder vivir y trabajar, y adisponer de los elementos críticos de los sistemas de infraestructura que sostienen las basessocial y económica de todas las sociedades, se le ha prestado alguna atención y proporcionadofondos de inversión a la protección de dichas estructuras.

A medida que las poblaciones crecen y se extienden hacia lugares intrínsecamente vulnerables, ya medida que las presiones económicas generan un aumento de la construcción e infraestructura,se hace más apremiante la necesidad de aplicar la reducción de riesgos dentro del ambienteconstruido.

Sin embargo, dada la magnitud del problema, debe destacarse que se están realizando muchosesfuerzos para reducir la exposición de la gente a los riesgos dentro del ambiente construido.Esta sección tiene por objeto tratar algunos de esos elementos y logros:

• Un ambiente de construcción más seguro• Medidas estructurales para una construcción que sea resistente a los desastres• Códigos, políticas y procedimientos• Mejorar la resistencia de los edificios carentes de diseño técnico adecuado• Desarrollo de metodologías apropiadas• Protección de las instalaciones esenciales• El papel de las habilidades técnicas y de ingeniería necesarias para proteger las instalaciones

esenciales• Aspectos múltiples de la protección de la infraestructura urbana y de otras fuerzas que

intervienen• Protección de los sistemas de salud• Protección de la infraestructu escolar

Un ambiente de construcción segura

Las destrezas de los trabajadores de lac o n s t rucción, sean estas básicas oavanzadas, y las habilidades profesionalesde los ingenieros juegan un papelparticularmente importante en la creacióny manutención de sociedades más seguras.

La protección de las instalacionesesenciales conlleva la participación demuchos otros tipos de personas también,incluyendo a funcionarios de gobiernoque tienen diferentes grados deresponsabilidad. Sin embargo, una gestión

de riesgos exitosa en relación con elambiente edificado debe incluir también ala gente comprometida en la planificaciónde contextos tanto urbanos comoregionales, al uso estudiado de la tierra y aotras dimensiones del ambiente natural.

Los inversionistas y agentes del desarr o l l oque buscan impulsar el crecimiento y eld e s a rrollo también deben tomarconciencia del paisaje físico paraasegurarse de que el impulso para crearmás valor y bienes físicos no termine poraumentar la exposición del ambientec o n s t ruido a los riesgos de desastres.

5.3 La construcción segura y la protección de las instalaciones esenciales

Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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El público tiene que ser destacado como un actorprincipal en la expectativa y la realización dei n f r a e s t ructuras físicas e inmuebles más seguros.En el interés de proteger a sus familias y suspropiedades, las personas necesitan tener laseguridad de que sus hogares son tan seguroscomo es posible, tanto por su ubicación, como porla forma en la cual están constru i d o s .

Si ello no ocurre, los riesgos potenciales semultiplican a medida que las poblaciones seconcentran cada vez más en una ola de rápidocrecimiento urbano como la que vive el mundoa c t u a l m e n t e .

Los asentamientos informales masivos y lasviviendas de nivel inferior a la norma se ubicanfrecuentemente en lugares de vulnerabilidadinherente. Desgraciadamente, esto también lotoleran las poblaciones transitorias empobrecidasde inmigrantes. Se vuelve incluso más crítico desdeel punto de vista político y social si las autoridadesde gobierno están verdaderamente atentas areducir los factores de riesgo de desastres.

Existen tres contextos diferentes para introducirlas medidas físicas de gestión de riesgos en losedificios o la infraestru c t u r a :

• Reconstrucción o reparación de edificios,particularmente después de las pérdidas o dañoscausados por un evento mayor.

• Construcción de edificios nuevos encircunstancias normales.

• Modificación de edificios existentes a través deprogramas de fortalecimiento.

Cada uno de estos enfoques posibles poseediferentes niveles de oportunidad que se puedenutilizar para asegurar sus condiciones más segurasen la construcción – dados la voluntad y elcompromiso de hacerlo así.

Una buena oportunidad

La reconstrucción, con la introducción de medidasde mitigación, es muy posible llevarla a caboincluso en países con recursos limitados. Esparticularmente benéfico, vistos el evidente interéspúblico y los significativos recursos disponiblesdespués de un desastre.

Esto se debe a los altos niveles de voluntad políticay demanda pública de mayor seguridad despuésde los desastres. Por lo tanto, los funcionariospueden beneficiarse del aprovechamiento de lasexcelentes oportunidades que presenta laadversidad para introducir medidas de mitigacióndurante períodos de reconstrucción.

Oportunidad moderada

Es factible incluir las medidas de mitigación en lasnuevas construcciones si se dispone de fondos parapagar las mejoras y si los códigos están habilitadosadecuadamente. Sin embargo, la introducción delas medidas de mitigación en edificios construidossin técnica ingenieril está trabada por obstáculossociales, culturales y económicos, y sigue siendoun desafío mundial.

También hay que destacar que en la mayoría de lospaíses en desarrollo los edificios vulnerables y ellímite mínimo de resistencia de la infraestructuraseguirán incluyendo a más del 95 por ciento de lasinstalaciones vulnerables existentes.

Como tal, se debe estudiar la posibilidad deinversión en las necesidades de reforzamiento. Sise la emplea de forma más amplia y compartida, latecnología proporciona medios de protección cadavez más efectivos y eficientes, especialmentepuesto que el costo a menudo puede ser justificadosi se le compara con pérdidas esperadas de cálculoreal.

Cuanto más vulnerable es una localidad específicaa un posible evento peligroso, más justificable será

Las estrategias para lograr construciones más segurasson:

• Existencia de posibilidades ambiciosas y únicas demejorar los inmuebles después de los desastres.

• Atención al límite de resistencia mínimo de losedificios y la infraestructura.

• Estimulación de diversos incentivos• Inclusiva, con la atención de ingenieros dedicados

tanto a la creación de edificios de diseño seguro,como a los edificios carentes de seguridadestructural.

• Inclusiva, con interés público, compromiso,expectativas y apoyo.

Recuadro 5.22Estrategias para el logro de construccionesseguras


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la inversión comprometida en elreforzamiento.

Oportunidad limitada

La introducción del reforzamiento de losedificios existentes será siempre difícil,dada la escala de construcciones existentesen las áreas urbanas. Por ejemplo, en losEstados Unidos la media del volumen delas construcciones de la nación es sólo deun 1 a un 2 por ciento anual. De estemodo, se crea un vasto potencial asociadoal costo con la implementación entérminos de asegurar las finanzasnecesarias y el costo de una ruptura socialy económica.

Medidas estructurales para laconstrucción resistente a los desastres

El diseño y construcción de estructurasresistentes a las amenazas son algunos delas medidas más efectivas para reducir losriesgos. Los planificadores urbanos, losarquitectos, los ingenieros, los contratistasy los inspectores de la construcción sontodos responsables de asegurar que laplanificación y la construcción seantécnicamente sanos y respondan ante lasamenazas potenciales.

Las normas de ingeniería de los edificios,los límites mínimos y las viviendas sondeterminadas mediante la investigación ylas decisiones técnicas, pero deben seraplicados por profesionales de laconstrucción.

Son ellos quienes deben determinar cuanefectiva será una solución de ingenieríaespecífica con respecto a la tensión o a laamenaza. Sin embargo se le presta muchomenos atención a los papeles importantesque juegan los inversionistas, lasautoridades políticas locales y los líderesde las comunidades para cumplir susresponsabilidades profesionales.

Juntos pueden desempeñar papelesimportantes para asegurar el cumplimientocon las normas de construcción implícitaen sus inversiones, en el cumplimiento dela legislación o en su adhesión a las

normas locales. Los códigos son sólo útilesen la medida que se les aplica y se les poneen vigor.

Corresponde enfatizar la ampliadiversidad de causas que han sidoidentificadas en el ejemplo anterior.Comprenden elementos técnicos,realidades económicas y condiciones deadministración pública, educación,legislación, conciencia pública, así comotambién la criminalidad y otros factoressociales.

Como ninguno de estos rasgos se limita aun único lugar o país específico, serequieren estrategias muy bien integradasy amplias de reducción de riesgos paracontrarrestar tales modelos devulnerabilidad y enfrentar así, de formaeficiente, los requisitos de cualquierambiente sociocultural.

“La realidad de que máso menos entre el 75 y el90 por ciento de todas lasvíctimas de los terremotosresultan comoconsecuencia de las fallasde los edificios, destaca laimportancia deimplementar medidas demitigación relacionadasespecíficamente con eldiseño y la construcción delos edificios”.

Profesor Ian Davis,Reino Unido

Recuadro 5.23Construcción vulnerable existente

Después de los terremotos de Turquía en1999, los especialistas en terremotos de laUniversidad Bogazici de Estambul efectuaronuna síntesis de las razones por las cuales laconstrucción existente en Turquía era tanvulnerable:

• El aumento de las violaciones de loscódigos condujo a resultados desastrosos.

• El sistema generaba un tipo deconstrucción deficiente.

• La elevada inflación se traducía en segurose hipotecas muy limitados, lo cual constituíaun impedimento al desarrollo en granescala. Esto, a su vez, generaba unproceso restringido de industrialización y deconstrucción residencial.

• Una tasa alta de industrialización yurbanización condujo a la necesidad deconstruir viviendas baratas.

• El bajo nivel de calificación profesionalentre los ingenieros.

• Control y supervisión deficientes del diseñoy la construcción.

• Corrupción extendida.• Regulaciones con una aplicación muy

limitada que no estableceresponsabilidades.

• Ignorancia e indiferencia muy extendidas.• El gobierno era un asegurador libre del

riesgo de terremotos.

Fuente: M. Erdik y M. Aydinoglu, 2000.


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Se consideraba que el estado de Florida poseíauno de los códigos de construcción más rigurososde los Estados Unidos hasta que el HuracánAndrew echó por tierra las pretensiones deconformidad a las normas. Otras constatacionessimilares tienen lugar a menudo después de losdesastres, ocurran estos en Japón, Turquía,Egipto, Taiwán, India, Estados Unidos, México,Argelia, Irán u otro lugar.

Afortunadamente, se han hecho esfuerzosinstitucionales claros de colaboración en orden apromover una comprensión más amplia y unaaplicación más efectiva de las diversas medidastendientes a lograr que una comunidad sea mássegura. A continuación se citan dos ejemplos.

El Instituto de Investigación de Ingeniería deTerremotos y la Asociación Internacional deIngeniería de Terremotos

En un esfuerzo por plantear algunos de estostemas y otros similares, el Instituto deInvestigación de Ingeniería de Terremotos(EERI, por sus siglas en inglés) en Oakland,California, Estados Unidos está conduciendo unproyecto conjunto con la Asociación Internacionalde Ingeniería de Terremotos (IAEE, por sussiglas en inglés) en Tokyo, Japón.

Juntos están construyendo una enciclopedia de laconstrucción de viviendas utilizada actualmente endiversas áreas sísmicamente activas en el mundo.Este esfuerzo pone en contacto a más de 160ingenieros y arquitectos de 45 países, y les permiteconsolidar y compartir información a la vez que lesabre el acceso a herramientas para reducir lavulnerabilidad de las viviendas contra terremotos.

La meta es crear los recursos profesionales quesean útiles no sólo para los profesionales del diseñoy la construcción, sino también para lasautoridades de la vivienda, los planificadores decomunidades y otras agencias relativas a lareducción de desastres y el desarrollo sostenible.

Las actividades iniciales del proyecto se dedican ala recopilación de información relevante sobreaspectos de la construcción de casas en áreassísmicas. Esto incluye dispositivos arquitectónicos,detalles estructurales, fortalezas y deficiencias decargas sísmicas, reacción de los materiales enterremotos anteriores, prácticas de construcción

local y el uso de materiales de construccióntradicionales. También se recopila informaciónsobre la disponibilidad y uso de los seguros.

Un importante mecanismo de la base e datos esque guarda información sobre aspectos de laconstrucción que incluye desde los aspectosbásicos de casas rurales construidas sin técnicasingenieriles hasta las más sofisticadas prácticasempleadas en construcciones urbanas de muchospisos.

Como la información se encuentra en Internet, losusuarios pueden buscar en la base de datosutilizando diversos criterios. Además de losperfiles básicos del país, la información se puedeobtener sobre la base de prácticas deconstrucciones urbanas o rurales, amenazassísmicas o sistemas estructurales empleados. Lainformación también brinda tasas devulnerabilidad sísmica y describe los niveleseconómicos de la comunidad.

Es posible comparar las fortalezas y debilidades dediversas técnicas de construcción que se han usadoen diferentes países. De la misma manera, sepueden hacer comparaciones de materiales deconstrucción, indicando la experiencia que cadapaís ha tenido con el uso de los diferentes tipos deconstrucción.

La enciclopedia también incluye informaciónespecífica del país, que incluye antecedentes de lasamenazas sísmicas, códigos y normas deconstrucción; tamaño, densidades relativas y valordel cambio en la construcción urbana y rural; lospatrones climáticos generales; y la informaciónsobre pérdidas de casas en terremotos pasados.Los usuarios pueden generar gráficos, tablas, fotosy dibujos, así como bajar la informaciónproporcionada en forma gratuita.‹http://www.eeri.org/›

Centro Multidisciplinario para laInvestigación sobre Terremotos desde elpunto de vista Ingenieril

El Centro Multidisciplinario para la Investigaciónsobre Terremotos (MCEER) en la UniversidadEstatal de Nueva York en Búfalo, Estados Unidostambién persigue metas similares, pero condiferente enfoque. El centro promueve elaumento de la resiliencia sísmica de lascomunidades, proporcionándoles mejores


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herramientas de gestión e ingenieriles para lossistemas de infraestructura esencial. Esto serelaciona con el abastecimiento de agua, servicioseléctricos, hospitales e instalaciones sanitarias, asícomo sistemas de transporte.

El MCEER se aboca hacia la meta de dirigirinvestigación integrada, actividades educativas demayor alcance en conjunto con los usuarios de losproductos del centro. El MCEER vincula a ungrupo de investigadores de avanzada provenientesde numerosas disciplinas e instituciones a lo largode los Estados Unidos con el fin de integrar elconocimiento que poseen en campos de estudiossocioeconómicos y de ingeniería sobre terremotos.El resultado es un programa sistemático deinvestigación básica y aplicada que producesoluciones y estrategias para reducir el impactoestructural y socio-económico de los terremotos.

Códigos, políticas y procedimientos

La puesta en vigor de normas para proteger laseguridad pública es una responsabilidad delgobierno. Los códigos deberían aplicarse tanto ala construcción nueva, como también a lareconversión de las estructuras existentes. Por

sorprendente que parezca, dado el gran número depueblos y ciudades que se hallan dentro del radiode alcance de las erupciones volcánicas, se hanhecho pocos esfuerzos por desarrollar códigos quefortalezcan la capacidad de resistencia de losinmuebles contra la lluvia de cenizas, que es laamenaza más extendida entre las de tipo volcánico.Otras circunstancias son más difíciles de observar.

El desarrollo de normas es fácil, pero su puesta enpráctica a menudo resulta más difícil.Frecuentemente, el uso de la tierra, la planificacióny las normas de construcción son decisiones que setoman y se aplican a nivel local. Para ello, serequieren tanto decisiones prudentes, comotambién la expresión de la confianza pública en elvalor de su aplicación y factibilidad. El uso demecanismos y herramientas adecuados para lapuesta en vigor de los códigos de la construcción ylos reglamentos de zonificación existentes debenocupar una posición central en la creación de unacultura de la prevención entre los funcionarios yen las comunidades locales.

El caso de Sudáfrica

Durante algunos años, Suráfrica ha puesto envigor una legislación relativa a los códigos de laconstrucción en áreas vulnerables. Recientementeel Consejo para la Investigación Científica eIndustrial (CSIR en inglés) publicó el Libro Rojo,que estipula las directrices para la planificación ydiseño de asentamientos humanos.

La planificación y gestión de los asentamientosinformales son actualmente materias de interésconsiderable para el gobierno. Además, se le estádando más atención a las calificacioneseducacionales superiores para tratar estos asuntos.El establecimiento de ambientes de construcciónsostenible es un factor importante que contribuyeal desarrollo de Suráfrica y plantea las necesidadesde su creciente población.Los gobiernos pueden dar el ejemplo insistiendoen el cumplimiento de los códigos y estatutos entodos los edificios públicos. Del mismo modo, seles puede exigir a las autoridades de gobierno queden el ejemplo también construyendo oficinassísmicamente resistentes en áreas proclives alfenómeno y ubicar otras instalaciones enconcordancia con las mejores prácticas de manejode la tierra.

Recuadro 5. 24“No lo sabíamos””

En octubre de 2002, se produjo un terremotomoderado de magnitud 5,4 en la Escala Richter, enMolise, Italia. El único edificio que se derrumbó fue laescuela del pueblo, causando la muerte de 26 niños ytres adultos. Si bien es cierto que la construcción de laescuela databa de 1953, ésta había sidorecientemente refaccionada. La conmoción causadapor el evento se extendió por toda Italia, siendoseguida por una ola de indignación pública quecondujo a la realización de una investigación penal.

Las autoridades centrales, los funcionarios locales ylos contratistas de la construcción comprometidos enel caso fueron acusados de corrupción y de no haberrespetado los códigos y reglamentos de laconstrucción. En su defensa se argumentó que,aunque la región había sido clasificada como zona deriesgo sísmico, nadie había sido informado de talclasificación y que dicha información tampoco figurabaen los mapas de riesgos.

Algunos de los funcionarios locales también fueronacusados de incumplimiento de las obligacionesimpuestas por la ley de resistencia sísmica adoptadaen Italia en 1982.


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“One of the mostimportant issues to be

addressed in India is thestrict implementation oflaws including building

codes.”

India response to ISDRquestionnaire, 2001.

“Building codes and otherregulations are in

existence, however theissue is enforcement. The

matter is under discussionat various forums within

Bangladesh, and thegovernment is activelyconsidering this issue.”

Bangladesh response toISDR questionnaire,

2001.

“The Cook IslandsBuilding Control Unithas been stepped up to

improve compliance withbuilding codes and

enforcement procedures bythe introduction of

experienced personneldrawn from commercial

building construction.”

Cook Islands response toISDR questionnaire,

2001.

En todos los países del mundo, sedeberían construir los lugares de reuniónpública y las escuelas de conformidad conlas normas de seguridad vital.

El caso de Bangladesh

Otro ejemplo demuestra con qué facilidadse puede utilizar la práctica gubernamentalpara impulsar el cambio positivo. Despuésde analizar técnicas sucesivas desupervivencia en pueblos pequeños yaislados durante un devastador ciclón en1990, el gobierno de Bangladesh instituyóuna política de modificación simple pero

directa. El ministerio de obras públicasemitió unas instrucciones para que todoslos nuevos edificios gubernamentales,ubicados en zonas periféricas sujetas a laspeligrosas fuerzas de un ciclón, fuesenconstruidos empleando estructuras deconcreto y con un máximo de dos pisos dealtura.

La experiencia demostró que al aplicarestos dos requisitos técnicos, los edificiosgubernamentales podían servir comorefugio público temporal contra lastormentas y las inundaciones.

Recuadro5.25Diversas perspectivas de los códigos de construcción resistente a las amenazas(sólo ligeramente exagerados)

Un sismólogo comúnmente critica lo estipulado en los códigos existentes que han sido preparadosvarios años antes, ya que la evidencia posterior sugiere una redefinición del concepto de peligro deterremoto.

Los ingenieros desean incorporar los recientes hallazgos de sus investigaciones y presionar para quese aprueben códigos más estrictos en la materia. Les preocupa menos el asunto de la firmeza de losinmuebles que la adopción de sus esfuerzos profesionales.

Los inversionistas o propietarios de un inmueble no desean gastar un 2 o un 5 por ciento adicionaldel costo de construcción en proporcionar protección contra riesgos de peligros para un evento extremoque “probablemente no ocurra nunca”.

Los contratistas no quieren que se los incomode con reglamentos extraños o con inspectoresproblemáticos de la construcción, especialmente si sus demandas producen una reducción del margende ganancias de la construcción.

El gobierno no ha logrado poner en práctica ni siquiera los códigos existentes, a causa de la falta demecanismos de puesta en vigor, incluyendo a los inspectores de la construcción.

Las autoridades temen que la puesta en práctica de los códigos de la construcción pueda generaraumentos de los costos. No promueven la puesta en práctica de códigos, ni siquiera para laconstrucción pública. Los administradores públicos están preocupados de otros asuntos másapremiantes o importantes.

Los políticos no se arriesgan a perder popularidad, pues la aplicación de los códigos es vista como unproceso de control restrictivo e impopular. Además, existen otros aspectos importantes de la industriade la construcción que atender, como por ejemplo los contratos.

La comunidad no entiende el proceso y se encuentra confundida, especialmente después de undesastre.

Los medios de comunicación reconocen un tema controvertido apenas lo ven, particularmente si sehan producido muertes como resultado del mismo.

Ninguno de los actores primarios parece estar debatiendo el asunto en ningún foro común.

Entonces, se siguen construyendo edificios vulnerables...

¿Qué se debe hacer para romper este círculo vicioso?

Cortesía del Centro Asiático para la Preparación ante Desastres (ADPC).


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La experiencia mundial demuestra que esnecesario establecer un sistema decontroles de la planificación y reglamentosque sea:

• Realista, dadas las restriccioneseconómicas, ambientales o tecnológicas;

• Relevante para las prácticas y latecnología de la construcción actuales

• Regularmente puesto al día a la luz de laevolución del conocimiento;

• Completamente comprendido yaceptado por los grupos de interésprofesional;

• Puesto en práctica, para evitar latransgresión o el descrédito del sistemalegislativo;

• Respetado, con leyes y controles basadosmás en un sistema de incentivos que enun sistema de castigos; y

• Completamente integrado en un marcojurídico que tome en cuenta losconflictos potenciales entre los diferentesniveles de la administración y delgobierno.

Mejorando la resistencia de los edificioscarentes de diseño técnicamente apto

Sigue siendo algo paradójico que las fallasde los edificios construidos sin técnicaingenieril, que son la causa de la muertede la mayoría de las personas que fallecendurante los terremotos, conciten muy pocaatención de parte de los ingenieros. Almenos existen dos explicaciones para talsituación.Un conocido ingeniero experto enterremotos explicaba que aunque las fallasde la construcción técnicamente deficientesean ciertamente un problema mayor, ellono debía ser visto como un problema delos ingenieros. Él creía que por definición,“un edificio construidos sin técnicaingenieril queda fuera del alcance omandato profesional de un ingeniero”.

Queda sin respuesta, entonces, la preguntaobvia que surge de tal aseveración sobre laresponsabilidad de diseñar edificios localesmás seguros para proteger a susmoradores de los terremotos. Con

demasiada frecuencia, no se le da al temamayor relevancia, que no sea la vagasugerencia de que probablemente caedentro de “la esfera de los constructoreslocales”.

Algunos ejemplos recientes tienden asugerir que tal respuesta es actualmenteinaceptable. Los comentarios de otroingeniero experto en terremotos, esta vezjaponés, indicaban una postura evasiva,similar a la anterior, con respecto al tema.El ingeniero lamentaba profundamente elserio problema asociado con elrendimiento deficiente de los edificiosconstruidos sin técnica ingenieril frente alos terremotos en Japón, y reconocía que anivel mundial la profesión le debía dar altema la atención debida.

Sin embargo, él creía que por desgracia nose disponía de dinero destinadoregularmente a la realización de lasinvestigaciones necesarias o a poner enpráctica medidas estructurales conocidas ymejoradas para dichas estructuras de bajocosto. Esto representa aquel punto de vistaalgo desgraciado, por no decir limitado,que señala que si no hay dinero sobre lamesa, no hay hechos en el terreno –especialmente si los objetos son de bajocosto.

Afortunadamente, hay honrosas aunqueaisladas, excepciones a las perspectivas oenfoques negativos. Estas incluyen unimportante trabajo realizado en Perú quese concentra específicamente en lasestructuras de adobe. Se ha realizado untrabajo similar relacionado con lasviviendas locales en Colombia, China yBangladesh.

Destacados centros de investigación ydesarrollo en esta área de la protección dela vivienda local son el Instituto Central deInvestigación de Inmuebles y elDepartamento de Ingeniería de losTerremotos de la Universidad de Roorkeen el estado de Uttar Pradesh, India.

Un trabajo pionero sobre elfortalecimiento de la construcción

“Uno de los temas másimportantes que se haplanteado en la India esla estricta puesta enpráctica de leyes,incluyendo códigos de laconstrucción.”

Respuesta de la India alcuestionario de EIRD,2001.

“Ya existen códigos de laconstrucción y otrosreglamentos, pero elasunto es su puesta envigor. El tema está endiscusión en diversos forosen Bangladesh, y elgobierno está estudiandoacuciosamente el tema.”

Respuesta de Bangladeshal cuestionario de laEIRD, 2001.

“Se ha instado a laUnidad de Control de laConstrucción de las IslasCook a mejorar elcumplimiento de loscódigos de la construccióny a poner en prácticaciertos procedimientosmediante la introducciónde personalexperimentado que se baseen la construcción deinmuebles comerciales.”

Respuesta de las IslasCook al cuestionarioEIRD, 2001.


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técnicamente deficiente le granjeó elnombramiento de Profesor Emérito de laUniversidad de Roorkee, el más altohonor civil en 2001, por haber dedicado suvida entera a esos logros en el campo de laconstrucción. El Banco Mundial apoyóprogramas para reforzar viviendas en elestado de Maharashtra con posterioridadal terremoto Latur en 1993, constituyendootro ejemplo de un programa que enfatizael empleo de medios básicos paraproporcionar protección de bajo costo paraviviendas locales.

El caso de Santa Lucía

En todo el Caribe oriental, la mayoría delas familias viven y muchos tambiéntrabajan en casas individuales. Estasviviendas representan posesionessignificativas para aquellas familias queson dueñas de sus propios hogares,particularmente para las personas de bajosingresos.

Con pocos recursos disponibles parareconstruir o reparar sus casas afectadaspor diversas amenazas, el daño o pérdidade un hogar puede dejar a una familia sinhogar, sin empleo y en peligro financiero.

En una región tan propensa a lasamenazas y tan ambientalmentevulnerable, es esencial tomar muy encuenta estos factores al fijar el lugar y losotros detalles de la construcción de casaspara asegurar la seguridad de la estructuray de sus ocupantes.

Es igualmente importante minimizar elimpacto y uso del edificio en el ambienteen que se este ubicará. Si bien es ciertoque los seguros de propiedad puedenlimitar el impacto financiero del dañovinculado a la amenaza, los residentes debajos ingresos pocas veces disponen de losrecursos suficientes como para avalarlos.

En Santa Lucía, la Fundación Nacionalpara la Investigación y el Desarrollo(NRDF, por sus siglas en inglés) ofreceun programa de mejoras para los hogarescontra los huracanes (HRHIP, por sus

siglas en inglés) para personas de bajosingresos. Este programa capacita a losconstructores locales en la construcciónsegura y ofrece préstamos pequeños a lasfamilias que desean mejorar la seguridadde sus hogares.

En 1996, la NRDF estableció el HRHIPcon el apoyo del Proyecto Caribeño deMitigación de Desastres USAID/OEA,que opera desde entonces sin interrupción.El HRHIP asiste a los dueños de hogarde bajos ingresos en el reforzamiento desus hogares para hacerlos más resistentes alos efectos de las tormentas tropicales.

El programa proporciona capacitación entécnicas de construcción segura paraconstructores y albañiles que trabajan enla construcción de viviendas de bajo costo.También ha desarrollado normas mínimasde construcción tanto para dueños deviviendas, como para constructores.Además brinda asistencia para podercalcular la cantidad de material necesario yasegurar el control de calidad.

Entre 1996 y 2002, la NRDF desembolsó345 préstamos en el marco de esteprograma de viviendas, con un tamañopromedio de préstamo deaproximadamente 4.100 dólaresestadounidenses. Dos tercios de estacantidad fueron destinados a la extensiónde las estructuras existentes o a laconstrucción de edificios nuevos.

El resto fue utilizado en reparaciones yrenovaciones, compras o reubicación dehogares. Si bien las institucionesfinancieras tradicionales consideran queestos préstamos son riesgosos, debido alingreso limitado del prestatario o a lacarencia de garantía, las tasas dereembolso han sido muy fuertes en elprograma de préstamos para la viviendaNRDF.

Al construir hogares más resistentes, estaspropiedades se transforman en un riesgomás aceptable para los aseguradores depropiedades, de tal modo que los dueñosde hogares de bajos ingresos, que los han

El problema

“Frente a un terremoto deigual intensidad, losmoradores de casas

construidas con escombrosy piedra, por ejemplo, son

mucho más propensos aperecer que los ocupantes

de una estructurareforzada de concreto,

diseñada y construida deacuerdo con modernas

normas de construcción.

Un problema serio parala protección contra

terremotos es la reduccióndel nivel de

vulnerabilidad de talesviviendas a los sismos, el

cual es a menudoextremo.”

Fuente. Coburn y Spencer,2002.

Una Solución

“El reemplazo de lasviviendas existentes por

otras resistentes a losterremotos no es ni factible

ni, quizás, deseable. Seha descubierto que es másrealista pensar mejor en

términos de unareconversión de las

estructuras tradicionales,con el objeto de limitar el

daño causado por losterremotos normales y

brindar a sus ocupantesuna buena oportunidad de

escapar en caso deproducirse el raro eventode un terremoto de gran

intensidad.”

Fuente: Coburn y Spencer,2002.


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reforzado en el marco del HRHIP, puedanobtener sus pólizas de seguro.

Al trabajar con un corredor de seguros local, laNRDF logró establecer un programa de segurogrupal que extiende el riesgo a todos losparticipantes en el programa HRHIP. Además deproporcionar cobertura por daños, los programasde seguros grupales promueven la construcciónmás segura de hogares al exigir la aplicación demedidas de reforzamiento contra huracanes comorequisito para la participación en dicho plan deseguros.

Durante 2003, el programa de viviendas segurasde la NRDF fue fortalecido y revisado mediantela aplicación refinada de los procedimientos depréstamos y mediante la ampliación de losmecanismos de control de calidad. Logró tambiéndesarrollar más aún sus esfuerzos de alcance, alpublicar dos documentos de orientación,Directrices para la Implementación de un Programa deViviendas Seguras y Reforzamiento para Personas deBajos Ingresos y Normas Mínimas de Construcción yDirectrices Ambientales de Emplazamiento.

Las normas mínimas de la construcción ponen aldía requisitos anteriores e incluyen una nuevasección sobre criterios de emplazamientoambientalmente sensibles para viviendas isleñas. Larevisión del programa y las mejoras resultantesreflejan también un esfuerzo conjunto de lasorganizaciones de apoyo, incluyendo la OEA, elBanco Mundial y el gobierno de Brasil. Se disponede información adicional en:http://www.oas.org/cdmp/hrhip/

Desarrollando metodologías apropiadas

Existen numerosas iniciativas y coalicionesprofesionales que han sido desarrolladas paraimpulsar mejores técnicas y capacidades nacionalespara la protección de estructuras esenciales.Debido a los fuertes componentes de ingenieríacomprometidos, gran parte de la motivaciónprocede de especialistas en ingeniería sísmica.

Un ejemplo de ello es la metodología de lasHerramientas para la Evaluación de Riesgo parael Diagnóstico de Áreas Urbanas contra losDesastres Sísmicos (RADIUS, por sus siglas eninglés) desarrollada durante el Decenio

Internacional para la Reducción de los DesastresNaturales (DIRDN ) para evaluar el riesgosísmico urbano y que ha sido extendida a travésdel proyecto de Ciudades más SegurasMINNADE realizado por la EIRD . Losejemplos que aparecen a continuación ilustranotras iniciativas que se relacionan con lascondiciones diferentes que se dan en diversoslugares.

La Iniciativa Mundial de Seguridad Sísmica

La Iniciativa Mundial de Seguridad Sísmica(WSSI, por sus siglas en inglés) fue iniciada en1992 como una iniciativa informal de losmiembros del Instituto Internacional de Ingenieríade Terremotos. Más tarde se transformó en unproyecto de demostración del DIRDN.

Es un ejemplo modelo de profesionalescomprometidos que trabajan unidos, con unaestructura institucional mínima para simularprogramas de reducción de riesgo sísmico en lospaíses en desarrollo de Asia, del Pacífico y deÁfrica. La WSSI tiene cuatro objetivosfundamentales:

• Difundir mundialmente la información másreciente sobre ingeniería sísmica.

• Incorporar la experiencia y la aplicación de losdescubrimientos de la investigación en normas ycódigos.

• Promover el avance de la investigación eningeniería, concentrándose en las necesidadesque surgen de problemas específicos.

• Motivar a los gobiernos y a las institucionesfinancieras a establecer políticas de anticipacióna los hechos y de preparación para futurossismos.

Durante estas actividades iniciales en Asia y elPacífico, la WSSI hizo hincapié en la impotanciade aumentar la conciencia pública y la atenciónque debe prestar el gobierno a la seguridadsísmica. Intentaba desarrollar redes deinformación que pudieran servir comocatalizadores para actuar en la toma de concienciasobre los terremotos, la educación y la gestión deriesgos.

La WSSI se ha concentrado en proyectosregionales, modestos pero bien definidos, queapoyan a las instituciones técnicas locales


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emergentes. Estas incluyen asociaciones muyproductivas con la Sociedad Nacional deTecnología Sísmica de Nepal (NSET, por sussiglas en inglés) y la Asociación de SeguridadSísmica de Uganda, entre otras.

Además, la WSSI ha brindado su apoyo ainiciativas regionales y nacionales para latransferencia y divulgación de la tecnología;ampliando la aplicación de las prácticasprofesionales de la ingeniería relativas a lareducción de riesgos; y al creciente conocimientopúblico para la mejora de la respuesta a los sismos.

La WSSI ha servido también de instrumento parael establecimiento de la Iniciativa de Sismos yMegaciudades (EMI, por sus siglas en inglés) yha funcionado en conjunto con la AsociaciónInternacional de Sismología y Física del Interiorde la Tierra (IASPEI, por sus siglas en inglés)para preparar un mapa universal de amenazas.

También ha contribuido, a nivel mundial, aldesarrollo de una Red de Información Mundial(GLO-DISNET, por sus siglas en inglés).http://www.geic.or.jp/glodisnet/dis/network/partne

Iniciativa de Megaciudades y Sismos

La Iniciativa de Megaciudades y Sismos (EMI ,por sus siglas en inglés) fue creada después delPrimer Taller sobre Megaciudades y Sismosrealizado en Seeheim, Alemania, en 1997. Laagenda científica de la EMI promueve lainvestigación multidisciplinaria para evaluar losefectos de los terremotos sobre vastas áreasurbanas y desarrollar tecnologías y métodos para lamitigación de tales efectos.

Dentro de su programa, la EMI promueve elestablecimiento de sistemas integrales de gestiónde desastres a escala urbana. Fomenta el desarrollode herramientas para la evaluación y gestión deriesgo de desastres. Ello incluye informacióntecnológica que capacita a las megaciudades paracomprender sus riesgos y así tomar medidas parareducir su exposición a las amenazas.

La difusión del conocimiento acerca de lasamenazas, la vulnerabilidad urbana y otros riesgosasociados contribuye al fortalecimientoinstitucional, aumenta la responsabilidad y generanuevas iniciativas. Además de apoyar la

investigación científica, la EMI se centra enproyectos concebidos para acelerar la preparaciónante desastres, la mitigación y la recuperación.

Los proyectos fomentan la difusión delconocimiento entre los científicos, los profesionalesy los usuarios finales. Las actividades apuntanprimordialmente a la construcción y manutenciónde las capacidades profesionales y técnicas en lasmegaciudades de los países en desarrollo.

La EMI ha centrado su plan de creación decapacidades en tres proyectos principales. ElProyecto de Aglomeración de Ciudades (CCP, porsus siglas en inglés) apunta a crear una red degrandes metrópolis expuestas a la amenaza deterremotos, de tal modo que puedan compartirexperiencias y coordinar sus actividades.

El objetivo principal es habilitarlas para aumentarsus capacidades de preparación, respuesta yrecuperación ante desastres. La EMI facilita losintercambios de la red y coordina las actividadesconjuntas de los participantes.

Los otros dos proyectos son el Proyecto deCentros Regionales, una extensión del CCP, y elPrograma de Educación y Capacitación quecompromete el intercambio de conocimiento entregrupos de intereses profesionales para construircapacidades locales y regionales.

En el 2001, la EMI realizó tres talleres regionalesen relación con el CCP. En el Tercer Taller delProyecto Conglomerado de las Américas enEcuador, se identificaron tres áreas decooperación: la reducción de la vulnerabilidad anivel de la comunidad, las necesidades de lapoblación y la atención sanitaria en desastres y lapromoción de la cultura de la prevención.

La Reunión del Conglomerado de Ciudades deOceanía tuvo lugar en forma de un taller china-neozelandés dedicado al desarrollo urbano y a lamitigación de desastres. Este taller condujo a lacelebración de un acuerdo de cooperación entre lasciudades de Tianyin y Wellington.

La Reunión de los Conglomerados de CiudadesEuromediterráneas formó parte de la reunión de laRed Med-Safe, realizada en Nápoles en 2001. Secreó un grupo de coordinación ad hoc paradesarrollar un marco para una mayor cooperación


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euromediterránea que comprometiera a lasciudades de la EMI y los demás asociados de laregión.

En 2002, los conglomerados de las Américas,Oceanía y la región euromediterránea realizarontres talleres. En octubre de 2002, se realizó elTercer Taller Internacional EMI en la Direcciónde Sismología de Shanghai, China.

Este sirvió especialmente como punto de partidapara lanzar un nuevo programa. Este nuevoPrograma Transversal de Desarrollo deCapacidades fue concebido como programamultidisciplinario a largo plazo para establecer unmarco para la agenda de creación de capacidadesde la EMI.

El programa se centra en cuatro actividades: eldesarrollo de cajas de herramientas para tratar losdiversos escenarios de desastres; apoyar la creaciónde escenarios e desastres en áreas ruralesseleccionadas y en sistemas urbanos; la promociónde diseños de edificios resistentes ante losdesastres y de la planificación del uso de la tierra;y la creación de capacidades para la toma deconciencia y el mayor compromiso de lacomunidad.

La EMI también está participando en eldesarrollo de un programa interdisciplinario deinvestigación sobre reducción de amenazas yrespuesta ante los mismos en regionesmetropolitanas. La iniciativa fue planeada por elCentro Universitario de Estudios Internacionalesde la Universidad de Pittsburgh en los EstadosUnidos.

Este programa funciona en estrecha relación conel Proyecto del Conglomerado de las Ciudades delas Américas y fue lanzado en Ciudad de Méxicoen 2002.http://www.megacities.physik.uni-karlsruhe.de

Si bien es cierto que no está directamenterelacionada con la EMI, también se creó laFundación 2000 de Megaciudades en diciembrede 1994 en los Países Bajos. Ello ocurrió ante lapetición de la UNESCO a la AcademiaInternacional de Arquitectura (IAA, por sus siglasen inglés).

La fundación recoge y difunde información sobreel desarrollo de las megaciudades. La fundaciónposee un sitio web muy activo, organizaconferencias y publica impresos para ampliar estosobjetivos.http://www.megacities.nl

GeoHazards International

GeoHazards International (GHI) es unaorganización sin fines de lucro cuyas oficinascentrales se encuentran en California, EstadosUnidos, y que se dedica a mejorar la seguridadsísmica en los países en desarrollo. Al trabajar enconjunto con el Centro de las Naciones Unidaspara el Desarrollo Regional (UNCRD), GHI hapuesto en práctica un método pionero para evaluary reducir el riesgo de terremotos en las áreasurbanas. La Iniciativa Mundial de Seguridadcontra Terremotos (GESI, por sus siglas eninglés) ha sido aplicada en 21 áreas urbanas delmundo y existen planes para expandir aún más suuso en la India.

Después del gran terremoto de Guyarat, India en2001, GHI trabajó en cooperación con elorganismo no gubernamental de la India Sociedadpara el Ambiente Sostenible y el DesarrolloEcológico (SEEDS, por sus siglas en inglés), ycon la Dirección de Gestión de Desastres delEstado de Guyarat. Juntos, efectuaron unaevaluación del riesgo de sismos y las opciones degestión de riesgo en tres ciudades.

GHI ha firmado además un acuerdo con laOficina Regional de Emergencia del Ministeriode Relaciones Interiores en Antofagasta, Chile y elCentro de Investigación y Educación Superior deMéxico para fortalecer la colaboración en laszonas propensas a los sismos.

Como una medida de la dedicación y aplicacióninnovadoras de la organización, el director yfundador de GHI, Dr. Brian Tucker, recibió elprestigioso Galardón de la Fundación John D. yCatherine T. MacArthur en 2002.

Con ello se reconocía su labor en el campo deldiseño de métodos de bajo costo para minimizarlas fallas estructurales y las heridas humanascausadas por los desastres de origen natural en elmundo en desarrollo. Permitirá trabajar aún másen el desarrollo y aplicación de un índice de riesgo


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mundial diseñado para calcularlo y para motivar laaplicación de medidas de reducción de riesgos.http://www.geohaz.org

El caso de Grecia

Tal como muchos otros países europeos, Greciamaneja las emergencias y planes de preparacióndentro del marco de las responsabilidades civiles.Su parlamento aprobó una nueva ley sobreprotección civil en 2002, tomando como base lasexperiencias más recientes de desastres en el país.

La ley aumenta las responsabilidades de losmunicipios en la gestión de demergencias; enfatizael papel de los voluntarios en la protección civil; ypromueve la integración del conocimientocientífico y técnico en relación con las amenazas yriesgos que se le plantean a la población.No obstante, existen algunas medidas nacionalesespecíficas de prevención, principalmenteorientadas a los riesgos sísmicos. El CódigoGriego de Diseño Sísmico fue originalmentepuesto en vigor en 1959 actualizado en variasoportunidades posteriores.

Se estableció un nuevo código de diseño sísmicoen 1995 el cual fue revisado en 1999. Aun másreciente, el código griego de diseño sísmico y elcódigo de concreto reforzado datan ambos de2002 y completan el conjunto de instrumentoslegales para la prevención de terremotos. Laaplicación de dichos códigos es obligatoria paratodas las construcciones nuevas.

Se emprendió un esfuerzo nacional para laplanificación urbana y para el uso de la tierraplasmado en una ley que data de 1983. Deacuerdo con las normas de planificaciónestablecidas, se consideró que la protección contradesastres, y específicamente de seguridad contraterremotos, eran requisitos básicos.

Sin embargo, el grado de implementación de losplanes fue inferior a lo esperado en algunas áreas,principalmente debido a las presiones de la rápidaurbanización.

A pesar de los instrumentos jurídicos, seaprendieron importantes lecciones de los severosterremotos que ocurrieron en 1999. Dado queafectaron áreas densamente pobladas en Atenas yla región del Ática, perecieron 143 personas, 750

resultaron heridas y varios centenares de miles depersonas perdieron sus hogares.

También fue el terremoto más caro de Grecia, conpérdidas estimadas en un 3 por ciento del PNBdel país. Aunque los edificios atenienses resistieronrelativamente bien al terremoto, otrasconsecuencias demostraron que hay que realizarmás esfuerzos en la planificación urbana y en eluso de la tierra con respecto a la capacidad deproporcionar un mayor grado de seguridadsísmica. El terremoto también confirmó que laseguridad sísmica depende mucho del diseñointegral de los edificios.

De este modo, se deben incluir los requisitos enrelación con la seguridad sísmica en la confeccióngeneral del código, así como en el código para eldiseño de otras formas de infraestructuras.

Cuando ocurrió el terremoto, se estaba llevando aefecto un proyecto para establecer criterios yprocedimientos efectivos para la evaluación de lavulnerabilidad de los edificios públicos y puentes.El terremoto no hizo sino confirmar la necesidadde un reforzamiento sísmica de los inmuebles.

Se llevó a cabo la reconstrucción de los edificiosdañados de acuerdo con un nuevo código derefuerzo, con técnicas modernas de reparacióntales como el uso de fibra de vidrio, introducidapor primera vez por el ministerio del ambiente, laplanificación y obras públicas. Se publicó unimpreso con instrucciones para la reparación deinmuebles y se realizaron seminarios paraingenieros.

También se están efectuando evaluacionesadicionales de vulnerabilidad. Inicialmente, se hanllevado a cabo inspecciones macroscópicas rápidasde los edificios esenciales diseñados para el usopúblico, o que poseen una alta densidad deocupación en todas las prefecturas griegas.

Se ha creado una base de datos de estosaproximadamente 200.000 edificios. El pasosiguiente será realizar una estimación de lavulnerabilidad relativa y luego planear unprograma de reforzamiento progresiva. Existe, sinembargo, la necesidad de elegir en relación con lasdiversas políticas que se deben adoptar.

Un terremoto abre una ventana de oportunidadespara mejorar la construcción y a promover pormayores medidas de seguridad sísmica. No


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obstante, también existen presiones parareconstruir edificios rápidamente, lo queharía volver a las mismas condicionespreexistentes de vulnerabilidad.

Lo que ya está claro es que lasmunicipalidades que disponen de planes yproyectos previamente existentes paraplantear la reducción de riesgos estánmucho mejor equipadas para aprovecharlas oportunidades que crea un eventopeligroso severo.

Es evidente que se requieren más estudiosgeotécnicos y geológicos que lleven arealizar proyectos que determinen unmejor uso de la tierra y de la planificaciónurbana. La evaluación del riesgo sísmicopodría ser también una herramienta útilpara tener una visión clara de los posiblesefectos de los terremotos futuros en ladensamente poblada región del Ática ycontribuir a la toma de decisiones sobre laprotección sísmica.

Se ha implementado medidas adicionalesespeciales para la planificación del uso dela tierra y la protección de las industrias ynegocios, incluyendo los estudiosgeotécnicos de la Cuenca del Ática, laplanificación urbana y los programas dereubicación.

Los programas de sensibilización públicatambién han sido utilizados para informaral público y para capacitar a gruposespeciales acerca de la protección sísmica.Desde que ocurriera un terremoto anterioren Kalamata en 1986, se han impreso ydifundido afiches y panfletos y se hanrealizado campañas de información,especialmente en las escuelas.

La educación sísmica produce dividendos.Comúnmente se cree que en muchos casoslos niños reaccionan mejor que sus padresdurante los momentos posteriores al sismo,gracias al entrenamiento recibido en laescuela. Las nuevas tecnologías de lainformación proporcionan oportunidadesadicionales para una educación más ampliay se las debería utilizar más. Tal como seha visto en otros lugares, en Grecia

también se ha realizado muchacapacitación y muchas iniciativas de tomade conciencia sólo después de losterremotos.

Las nuevas metodologías incluyenseminarios de capacitación para profesoresy voluntarios, la producción de CD-ROMpara adolescentes, y manuales y sitios webcon acceso al público en general. Elempleo más amplio de los representantesde los medios de comunicación,especialmente para promover relaciones detrabajo más estrechas con la comunidadcientífica con anterioridad al surgimientode una crisis, puede prevenir laperpetuación de mensajes imprecisosdurante las etapas críticas de unaemergencia.

Tales relaciones previas puedenproporcionar apoyo para unareconstrucción posterior más deliberada ysegura.

Protección de instalaciones esenciales

Todas las sociedades deben serparticularmente selectivas en laidentificación y protección de susinfraestructuras e instalaciones de serviciosesenciales. Como la vida útil de dichasestructuras es esencial para elfuncionamiento efectivo de una sociedad,ellas deberían ser construidas ymantenidas para cumplir con las normasde seguridad vigentes.

Ello implica, del mismo modo, laimportancia de mantener la protección dedichas estructuras contra los impactospeligrosos, de tal modo que sigan siendofuncionales en todo momento yespecíficamente en momentos de crisis ode necesidad severa de la comunidad.

Hay, al menos, cinco importantes razonespara proteger las instalaciones esenciales:

• Proteger tantas vidas como sea posible,reforzando los lugares públicos dereunión o de refugio, tales como los

“En Turquía, son lasautoridades nacionales lasencargadas de promulgarlos marcos jurídicos parala reducción de losdesastres. En los camposdel ordenamientoterritorial y de laejecución de los códigos deconstrucción, laresponsabilidad recae enlos gobiernos locales.Existen muchasdeficiencias en ambosporque los gobiernoslocales carecen de la manode obra técnica necesariapara su cumplimientoefectivo, y las tendenciaspopulistas de corto plazoson sólidas en ese nivel.Desafortunadamente, losprogramas universitariosen estas disciplinas nohacen una referenciaexplícita a los conceptos ymedidas para la reducciónde los desastres”.

Respuesta de Turquía aun cuestionario de laEIRD, 2001.


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edificios religiosos, teatros y estadios deportivos.• Salvaguardar a la generación joven, la cual

constituye el futuro de todas las sociedades, y lasinstalaciones esenciales para su crecimiento ydesarrollo, asegurando las escuelas, facultades yotras instituciones educativas.

• Mantener la economía y proteger los recursosde subsistencia, asegurando la protección defábricas locales, medios de transporte ycomunicación, mercados, cosechas vitales orecursos naturales económicamente importantes.

• Mantener la viabilidad y las capacidadesoperativas de las instalaciones y de los recursosclaves necesarios para aplicar la seguridad y darbienestar a la población en tiempos de crisis.Tales estructuras incluyen hospitales einstalaciones sanitarias locales, sistemas de agualimpia, centros de evacuación, instalaciones debomberos y policía, centros de operaciones deemergencia y aeropuertos.

• Proteger monumentos irremplazables delpatrimonio cultural, o de la identidad colectiva,o los hábitat únicos que definen la riquezaeconómica o la base social de una comunidad.

Al mismo tiempo, debe tenerse en cuenta queninguna sociedad puede proteger a toda suspoblación y todos sus recursos del daño o pérdidapotencial. Ni tampoco disponen de la suficienteriqueza los habitantes o las autoridades de Tokyo oCalifornia como para proteger todo cuanto tienenen su haber.

El concepto de determinar pérdidas aceptablespuede parecer, a primera vista, un lujo propio decomunidades más pudientes. Muy por elcontrario, es mucho más importante que lassociedades más pobres, dependientes de menosbienes, sean más selectivas al momento de decidirqué instalaciones críticas y recursos esenciales sedebe proteger a todo precio.

Ello requiere estudios deliberados y previos quesólo pueden ser asumidos en un proceso metódicoque comprometa la participación de las personasdirectamente afectadas. También subraya el hechoimportante de que los compromisos para laprotección de las instalaciones esenciales sonúnicamente guiados en parte por el conocimientotécnico o las medidas estructurales identificadascon las destrezas de la ingeniería y la construcción.

El papel de la ingeniería y las capacidadestécnicas para proteger las instalacionesesenciales

Las instalaciones e infraestructuras esenciales sonnecesarias para el funcionamiento efectivo decualquier sociedad. Por lo tanto, es necesarioestudiar qué se precisa para promover la aplicaciónde normas adecuadas en el ambiente edificado.

A modo de ejemplo, la Oficina Canadiense deProtección de Estructuras Críticas y Preparaciónpara Emergencias (OCIPEP, por sus siglas eninglés) fue establecida específicamente paraampliar la protección de la infraestructura esencialde la nación contra las perturbaciones o ladestrucción, y actuar como la agenciagubernamental primaria para asegurar lapreparación civil nacional ante las emergencias.

Ello subraya la importancia de la infraestructuraesencial como columna vertebral de la economíade la nación. Es importante tener en cuenta que elvalor de las estructuras esenciales y de los sistemasque estas apoyan excede con creces el costo de susestructuras o instalaciones físicas.

Su valor real es la suma del costo del edificio o lainstalación física, los elementos integrantes y elequipo pertinente, los suministros y el inventario, yel valor de las actividades o servicios que aquellosproporcionan. Este valor total tiene que serconsiderado en todos los cálculos de costosrelativos en los que se haya incurrido o en lasinversiones realizadas con el fin de proteger estosbienes.

Existe la experiencia técnica, ampliamentedisponible, para generar normas apropiadas dediseño y construcción para estructuras resistentes alos daños y para instalaciones esenciales. Esapremiante el compromiso político de recurrir a ladistribución de fondos para poner en marchatécnicas y prácticas conocidas. El hecho de que elconocimiento especializado se haya extendido acampos individuales de la experiencia puedetambién limitar una mejor familiarización y un usomás efectivo.

Sin embargo, en muchos países en desarrolloescasean las personas que dispongan de lacapacitación, las destrezas y, a veces, de lamotivación adecuadas. Al mismo tiempo, las


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organizaciones profesionales pueden resultardébiles en su acción, de tal modo que tampocoexistan normas de conducta y calificaciónprofesionales reconocidas a nivel nacional.

Las presiones ejercidas por las poblaciones enaumento, la pobreza, las destrezas inadecuadas yuna administración débil a menudo se combinanpara producir normas de control de laconstrucción lamentablemente inadecuadas.También existen problemas para transformar elconocimiento en práctica.

Muchos países han adoptado códigos deconstrucción que requieren un diseño y unaconstrucción resistentes a las amenazas. Elproblema no es tanto que los códigos seaninadecuados, sino que con frecuencia estos no sonpuestos en práctica de forma efectiva.

Las disposiciones que ellos contienen y suadecuación varían, pero cuando se las aplicarigurosamente los edificios se muestran másresistentes de lo que podrían ser en el casocontrario. Igualmente importante, pero más cara,es la necesidad de reforzar las instalacionesesenciales expuestas y los edificios antiguos,siempre que ello es posible.

Los asentamientos informales o espontáneoscompuestos de edificios erigidos por segmentosinmigrantes de la población son construidosnormalmente sin la debida autorización y no estánregulados por procedimientos de control de laconstrucción.

Existe una fuerte presión para que las autoridadespúblicas proporcionen los servicios básicos deagua y drenaje a las poblaciones nuevas o derápido crecimiento y presten mucho menosatención a las condiciones en que vive la gente.

La industria de la construcción a nivel mundialtambién posee características especiales de altacompetencia y bajos márgenes de ganancia,muchos de los cuales actúan en contra del logro deun alto nivel de calidad en la construcción.

Entre los factores que contribuyen a esto seencuentran la elevada proporción de empresaslocales pequeñas; la naturaleza no supervisada degran parte del trabajo; los importantes riesgosfinancieros en relación con los retornos monetariosmoderados; una habilidad para equilibrar

presupuestos para ocultar el trabajo defectuoso; yla falta de capacitación adecuada.

Cuando la cultura del sentido oficial de seguridadpública que prevalece es corrupta o ineficaz,existen buenas posibilidades de que ello se reflejeen el trabajo de los contratistas locales.Tal como lo expresase un ingeniero en un paísseveramente afectado por un terremoto, “Al menosuna parte del problema se deriva del hecho de quegran parte de la supervisión de la construcción seconcentra en la revisión y aprobación de diseños,pero en la realidad la mayoría de las violacionesocurren en el sitio mismo de la construcción.”

Si bien es cierto que se debe ampliar a nivelnacional el conocimiento de ingeniería sobreconstrucción resistente a los desastres, este procesoimplica dos niveles diferentes. Uno se relacionacon formas de colaboración y programasinternacionales que brinden apoyo a la educación ycreen oportunidades adicionales para intercambiarexperiencias.

Esto lleva al establecimiento de prestigiosasescuelas de ingeniería y otros elementos claves enese ámbito. Como ejemplos de esta situación sepueden citar a Turquía, India y a numerosos paíseslatinoamericanos. Estos bien calificados ingenierosno precisan de ninguna transferencia deconocimiento del extranjero.

Los problemas en realidad se centran en elcompromiso profesional, y de los medios dedifusión, de dar a conocer el conocimientoprofesional desarrollado a los múltiples ingenierosprofesionales en ejercicio que trabajan actualmenteen el país. Los incentivos procedentes de losgobiernos nacionales y de las agencias donantesinternacionales pueden fomentar este proceso.

Por otra parte, es bastante evidente que lapoblación local puede actuar para protegerse de losposibles efectos de las amenazas, con la simplecondición de que se la aconseje y se pongan a sudisposición los medios necesarios. La medida enque se proporcionan estos consejos es a menudolimitada y con mucha frecuencia las comunidadesprofesionales capacitadas no se comprometendirectamente.

A parte de una actitud desdeñosa con respecto alas condiciones de riesgo existentes, hay muchosejemplos de diseño inadecuado, construcción y


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manutención deficientes que figuranconstantemente como las causasprincipales de las fallas de la construccióny la pérdida innecesaria de vidas. Granparte de la construcción existente antiguapuede haber sido construida antes de laadopción de las normas de construcciónmodernas pero no sería excusa para elfracaso de los edificios modernos.

Las lecciones basadas en la experiencia sonclaras. Los estudios de ingeniería sobre eldaño de los desastres son regulares yconstituyen un elemento vital en procesode diseño. Los códigos y normas enmuchos países son revisados a la luz dedichos estudios, beneficiándose mucho deello, particularmente cuando se los haestudiado en las primeras etapas de laactividad posterior al desastre.

Dondequiera que existan, las institucionesnacionales de ingeniería se hancomprometido a mantener las normasapropiadas de ética y competenciaprofesional entre sus miembros y adisciplinar a aquellos que deliberadamenteinfrinjan los códigos de conductaprofesional.

En virtud de su estatus nacional,mantienen contactos a nivelgubernamental superior y conorganizaciones internacionales deingeniería. Por lo tanto, se encuentran enposición de promover la importancia de laintegridad técnica, de aprender laslecciones de los desastres, identificar yevaluar riesgos y emplear el diseñoresistente a los desastres y las prácticas dela construcción.

También se hallan en posición de trabajarpara que la industria esté mejor capacitaday más conciente de los riesgos. Muchasinstituciones nacionales mantienen altasnormas de competencia profesional. Noobstante, la presión institucional sobre losgobiernos para que mejoren laimplementación de las regulaciones de laconstrucción no es algo evidente.

Las instituciones nacionales de ingenieríason agentes importantes para un ambiente

edificado seguro y de alta integridadprofesional. El apoyo para el desarrollo deinstituciones profesionales nacionales máseficientes y su creciente influencia en lagestión de desastres se podría hacer másexplícito entre las agencias interesadas enel desarrollo.

Aspectos múltiples de la protección dela infraestructura urbana y otrasfuerzas de trabajo

La mayoría de las ciudades padecenamenazas naturales de formarelativamente poco frecuente. No pasarámucho tiempo antes de que el 50 porciento de la población mundial estéubicado en áreas urbanas, con muchaspersonas habitando vastas ciudades enriesgo de amenazas naturales.

Esto es algo inevitable y las implicacionesson profundos. El nivel de riesgo dependeno solo de la naturaleza de la amenaza y lavulnerabilidad de los elementos expuestosa él, sino también del valor económico delos elementos en juego.

Al crecer las comunidades, se vuelvenmás complejas, y por ende tambiénaumenta el nivel de riesgos que debenenfrentar. El crecimiento de la población alo largo de las áreas costeras estáexponiendo cada vez a más personas a losefectos del tiempo severo.

Si bien es cierto que estas amenazaspueden ser considerados comomoderados, el rápido crecimiento depoblación, las viviendas no reguladas, lainversión y la infraestructuracrecientemente compleja asociada con lasciudades está empujando a un númerocreciente de ciudadanos urbanos haciazonas de alto riesgo.

Con ciudades que producen entre un 10 yun 30 por ciento del PNB, el desafío dehacer que las ciudades sean más segurasno puede ser visto ya como una simplepreocupación local. Los desastres son solouno de los muchos riesgos que debeenfrentar la gente que vive en ambientesurbanos.

“Si la gente mostrase elmismo interés por la

seguridad sísmica de susapartamentos que por el

tipo de puertas, baldosas ygrifos, entonces sería más

probable que loscontratistas se atuviesen a

las reglas y normas.”

Fuente: AlpaslanÖzendem, 1999.

“La mitigación de peligrosno es primordialmente un

ejercicio técnico: esinherente y, a menudo,

intensamente político, yaque la mitigación

generalmente implicaponer cierta carga de

costos sobre losparticipantes en el proceso,

y puede significar lanecesidad de redistribuir

los recursos...Losdefensores de las

estrategias de mitigacióndeben desarrollar

soluciones tanto políticascomo técnicas.”

Fuente: Coburn y Spence,2002.


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Las amenazas naturales se combinan con otrosproblemas urbanos igualmente apremiantes,siendo todos ellos atravesados por el flagelo de lapobreza. Estos incluyen el envejecimiento o eldeterioro de la infraestructura, las viviendasdeficientes, las personas sin hogar, las industriaspeligrosas, los medios de comunicacióneconómicamente inalcanzable, la contaminación, eldelito y el conflicto.

Esta es también un área para hacer un análisis másacabado ya que son los hogares a cargo de dueñasde casa en asentamientos urbanos informales losque más altos riesgos enfrentan en los desastresde origen natural.

La construcción se deteriora con una rapidezinalcanzable para muchas ciudades. Se puede citarel caso de Bombay, India, entre muchos casossimilares.

De acuerdo con el Plan Superior de Bombay paraGestión de Desastres del Gobierno deMaharashtra y el Plan de Respuesta y Evaluaciónde Riesgo, el censo de 1999 registró 2,76 millonesde edificios en la ciudad. No más de un nueve porciento de ellos fueron construidos con concretoreforzado, mientras otro 31 por ciento de lasestructuras estaban hechas de ladrillos.

El restante 60 por ciento de las estructuras estabaconstruido de albañilería informal o sinplanificación de ingeniería, utilizando materialesampliamente conocidos en las áreas populares. Lavulnerabilidad de estas estructuras es tan evidenteque un terremoto de intensidad 7 (de la EscalaModificada de Mercalli), probablemente dañaríaentre la mitad y los tres cuartos de ellos.

Existen otros ejemplos que ilustran una crecientetoma de conciencia de la necesidad de proteger losservicios y la infraestructura esenciales. Tambiénindican que no se pueden identificar los problemascomo un asunto exclusivamente técnico. Los casoscitados a continuación demuestran que si bien escierto que cada uno comprende elementos técnicosy especializados, hay fuerzas adicionales que confrecuencia complican la aplicación de solucionesefectivas.

En la mayoría de los casos, no obstante, las clavesprincipales del éxito surgen de una combinacióndel ejercicio de las responsabilidades profesionales

y una mayor participación pública en la reducciónde riesgos.

Los papeles principales deben ser representadospor las entidades públicas y privadas, por lasorganizaciones internacionales y las agencias dedesarrollo, para motivar las iniciativas conjuntas yde colaboración para el beneficio mutuo.

No se pueden descartar ni la insistencia en unacapacidad responsable de gobierno, ni lasuposición de que las responsabilidades cívicas sonmedidas esenciales para la reducción exitosa delriesgo de desastres.

El caso de Argelia

En mayo de 2003, el terremoto más grande que sehaya sentido desde 1980 asoló la zona norte ycentral del país, a sólo 50 kilómetros de la capital,Argel. El sismo, de una magnitud de 6,8 en laescala Richter, causó la muerte de al menos 2.300personas, dejando un saldo de más de 10.000heridos y más de 200.000 personas sin hogar.Muchos edificios se derrumbaron como castillosde naipes, y la percepción común que se tenía delperfil de la emergencia inmediata era que este noera ni oportuno, ni adecuado.

Movidos por la frustración de algunas personasque cavaban la tierra con sus propias manos pararescatar personas atrapadas, algunos ciudadanostransformaron rápidamente su sufrimiento enrabia contra el gobierno nacional, las autoridadeslocales, los urbanizadores y las compañíasconstructoras.

Cuando el presidente visitó las zonas de impacto aldía siguiente, fue recibido por una muchedumbreinsubordinada y furibunda que exigía saber cómo“se había permitido que ocurrieran” este tipo decondiciones. La explicación no es ni exclusiva nisimple, si consideramos que los orígenes de taldesastre yacen sobre muchos niveles distintos dedecisiones socioeconómicas, de vulnerabilidad ypolíticas que fueron o no tomadas.

Sin embargo, debido a que el país está situado enun área altamente sísmica, se podría prever concerteza que ocurriría un terremoto en la región,aunque no se pudiese hacerlo con exactitud.Ciertamente, entre las numerosas razones de que


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se produjese tal impacto estaba la difundida yerrónea creencia de que las normas locales de laconstrucción eran suficientes para proporcionar lasmedidas adecuadas de reconstrucción ante unterremoto en condiciones conocidas.

Claramente demostraban su ineficacia o suaplicación poco rigurosa. Probablemente existanotros factores que contribuyeron al desastre. Huboun repentino aumento de la demanda de viviendasnuevas para albergar a la creciente población detrabajadores, acompañada de una rápidaliberalización y desregulación económicas durantelos años 80.

En tales condiciones, se puede especular acerca dela amplitud alcanzada por el estudio y la aplicaciónde la distribución de las tierras, la gestión del usode la tierra y los controles de la construcción. Sinembargo, después de la devastación del terremotoera evidente que la gente había construido deforma imprudente, sin beneficiarse completamentede la responsabilidad profesional o las normas deseguridad adecuadas en áreas riesgosas.

Los factores adicionales de desempleo, pobreza,desigualdad social, dependencia económica ydificultad para utilizar con suficiencia elconocimiento local han contribuido aún más a laaceptación de la vulnerabilidad de las pérdidaspotenciales. Detrás de muchos desastres existe untrasfondo denso de prácticas riesgosas y falta deatención para la prevención o la mitigación deriesgos. La revelación de la verdad ocurre confrecuencia en el momento del desastre.

Si bien es cierto que los complejos temas de lareducción de las desigualdades y la pobreza, o lapromoción del empleo y los servicios públicosposeen muchas raíces, aún es posible encontrarsoluciones a corto plazo para una mejorprevención y mitigación. La creciente concienciapública sobre las amenazas y riesgos locales esesencial. Los dueños potenciales de hogarespueden, entonces, transformarse en un grupo automotivado de inspectores de la construcción. Si losgobiernos tienen responsabilidades, los ciudadanostambién.

El caso de Turquía

En mayo del 2003, un terremoto en la ciudad deBingol destruyó 300 edificios y causó daños a más

de 5.000 inmuebles. Ningún otro daño afectótanto como el derrumbe de un dormitorio escolarque provocó la muerte de 84 niños. Dichodormitorio era un moderno edificio construido contécnica ingenieril en 1998.

Este evento ocurría cuatro años después delterrible terremoto de Izmit, el cual costó la vida a20.000 personas. También despertó un ampliodebate público sobre las normas en uso y loscódigos de la construcción que se estabanaplicando, o que no se aplicaban, según el caso.

Un análisis realizado a 12 tipos de escombros enBingol reveló que parte del concreto utilizado erainferior a las normas requeridas y contenía tiposinadecuados de arena y grava. Más aún, las barrasde acero de refuerzo habían sido ensambladasdefectuosamente, cuando no descuidadamente.

Otra investigación posterior hecha por el sistemajudicial turco destacaba que se le había prohibidopreviamente a la compañía que había construido eldormitorio escolar operar en el sector público porhaber fijado precios excesivos.http://www.info-turk.be

Muchos países poseen regiones remotas o aisladas,muchas veces montañosas o sujetas a una actividadsísmica. Como reflejo de la escarpada geografía,los habitantes de dichas áreas a menudo llevan unavida precaria.

Al hallarse distantes de la concentración política yeconómica en las zonas urbanas principales, estaspersonas a menudo sufren los efectos de lastendencias nacionales o mundiales que concentranla riqueza en otros lugares, extendiendo lasdesigualdades de clase, de grupo étnico, decreencias o de tipo comunitario.

Estas fuerzas pueden potencialmente servir decombustible para iniciar un proceso desubdesarrollo que estimula la corrupción y deja ala gente que se preocupe sólo de su supervivenciarudimentaria. Se plantea, en forma acuciosa, estaperspectiva de vulnerabilidad, que oculta lamitigación y la prevención de riesgos, en undebate que aparece en Una interpretación Radicaldel Desastre (RADIX, por sus siglas en inglés),un foro de discusión en la red sobre la percepciónpública del riesgo y las soluciones activistas.http://www.online.northumbria.ac.uk/geography_research/radix


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La protección de los sistemas de salud

Como consecuencia del terremoto de Ciudad deMéxico en 1985, la OPS comenzó a trabajar sobrela reducción de la vulnerabilidad y los desastres enlas instalaciones de salud en América Latina y elCaribe, haciendo hincapié en los hospitales.

Esta experiencia dejó claramente establecido queno bastaba con preparar exclusivamente alpersonal médico y de apoyo para cuando seproduzca una emergencia. Era igualmenteimportante que las estructuras políticas y elpúblico tomaran medidas de mitigación parareducir la vulnerabilidad de las infraestructuraspúblicas de la salud.

Durante los últimos 15 años, cada vez másprofesionales y académicos han trabajado en lacompilación de manuales técnicos de medidas degestión de riesgo de desastres que deberíanaplicarse a la construcción, la manutención y lareconversión de las instalaciones de la salud. Sedebe también emprender estudios devulnerabilidad y reforzamiento de muchoshospitales para resistir los sismos.

Los eventos de desastrosos que ocurrieron duranteel fenómeno de El Niño en 1997-1998,demostraron una necesidad creciente de estudiarlos impactos de desastres hidrometeorológicossobre los sectores ligados a la salud. Además, elimpacto de los desastres sobre la infraestructurademuestra las profundas consecuenciasambientales y sanitarias, en particular dadas lavulnerabilidad del suministro doméstico de agua yla infraestructura necesaria para la salud.

Los riesgos sanitarios relacionados con lainterrupción de los sistemas de distribución deagua y alcantarillado como consecuencia de losdesastres, y específicamente durante lasinundaciones, contribuyen en gran medida a latasa de mortalidad. Existe un creciente aprecio porla importancia de asegurar la manutención y laprotección de los sistemas de agua y desechosindustriales, de tal suerte que no se transformen enelementos tóxicos o en contaminación química delos recursos hídricos.La OPS ha promovido este asunto desde

comienzos de los 90. Sin embargo, la reducción dela vulnerabilidad de los sistemas de agua y la saludtiene un largo camino por recorrer. Hasta ahora, el

énfasis se ha puesto en la satisfacción de lasnecesidades inmediatas de la población sinfomentar un análisis y aplicación de las iniciativasde prevención de desastres.

Esto se debe parcialmente a las numerosasinstituciones comprometidas con el agua y lasanidad y la ausencia de liderazgo a nivel nacionalo local. Parcialmente es también el resultado de laextensión geográfica de estos servicios y lacomplejidad de las soluciones técnicascomprometidas.

Se han realizado avances en la preparación demanuales técnicos para reducir la vulnerabilidadde las instalaciones de tratamiento del agua contradesastres de origen natural basados en lasexperiencias de países específicos. No obstante, nose han podido desarrollar todavía las publicacionestécnicas que hagan una lista acabada de loscriterios para construir o proteger las instalacionescríticas del daño causado por desastres de origennatural.

Perú ha establecido directrices legales para elsector de la salud para fomentar la inclusión de lasactividades en sus planes de acción. Sin embargo,ha habido poca elaboración de las destrezastécnicas para llevar a cabo dichas directrices.

Es vital que las instituciones académicas y lasorganizaciones profesionales asuman laresponsabilidad de promover el conocimientotécnico.

El resultado de estas iniciativas ha sido el defamiliarizar a las organizaciones como laAsociación para la Salud Pública y el Ambiente(AIDIS, por sus siglas en inglés) con los asuntosde la salud. Del mismo modo, ha habido avancesen la promoción de la reducción de riesgos envarios sectores tales como la gestión de lasinstalaciones del agua.

El compromiso profesional amplio hecho queestos temas sean incluidos dentro de las medidaslegislativas relativas a los desastres y a los asuntosde la gestión de riesgos. Con excepción de CostaRica y Ecuador, hay pocos países latinoamericanosque puedan demostrar la implementación deproyectos específicos para reducir lavulnerabilidad de las instalaciones ante lasamenazas naturales.


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Por ejemplo, las instalaciones de purificación delagua y otros sistemas conexos generalmentequedan expuestos a distintos tipos de amenazas,aunque muchos de ellos hayan sido supuestamenterefaccionados y a pesar del amplio reconocimientode que el agua potable limpia es la prioridadesencial en cualquier actividad de respuesta adesastres.

Protección de la infraestructura educativa

Las escuelas representan un ejemploparticularmente importante de la obligación cívicade proteger un bien común. Ellos sonuniversalmente reconocidos en las comunidadesdel mundo, por su valor social inherente, como unlugar público de reunión y a menudo deprotección.

Regularmente sirven como símbolo de laidentidad local y muchas veces definen el valor deuna comunidad y su futuro. Contienen los valoressociales de la educación y proporcionan las basesdel crecimiento, la comprensión y la experienciaentre las generaciones en un sentido decomunidad.

Esto subraya aún más la importancia de que lasescuelas sean construidas y mantenidas a lo quedebería ser el más alto nivel en lo que se refiere anormas de protección.

Por múltiples razones en muchos países, esto noocurre. Incluso en tiempos de gran necesidad,cuando se recurre a las escuelas como refugios deemergencia durante una crisis o como alberguetemporal después de un desastre severo, la funcióneducacional prístina de las escuelas puede verseseriamente afectada por largos períodos de tiempo.

Las políticas relativas a los asuntos de la seguridadpública, y la continuidad de las funcioneseducativas que requieren el uso de los edificios delas escuelas durante un desastres de origen naturaly después de él, deberían ser cuidadosamenteestudiadas, debatidas y adoptadas por lacomunidad.

La necesidad de que existan deliberaciones departicipación múltiple, renovadas y fuertementelideradas surgió en un seminario internacionalsobre Gestión de Desastres y la Protección de las

Instalaciones Educativas, organizado por laOrganización para la Cooperación Económica y elDesarrollo, Francia (OECD, por sus siglas eninglés) en conjunto con el ministerio griego deeducación y la organización nacional deconstrucción de escuelas, en noviembre 2001.

Existen otros ejemplos que demuestran loscompromisos de las comunidades, los especialistastécnicos y autoridades educacionales estántratando de darle importancia a la protección delas escuelas, sus funciones comunitarias, y másimportante que todo, los niños que ellas nutrencomo centro de los programas de reducción dedesastres.

El Programa de Protección de Escuelas de laOEA: EDUPLANhemisférico

Se lanzó una vasta estrategia interamericana en1993 para reducir la vulnerabilidad del sectoreducativo a las amenazas naturales por unainiciativa de la Unidad para el Desarrollo y elAmbiente Sostenibles de la Organización de losEstados Americanos (UDAS/OEA), colaborandocon la OPS y la EIRD.

Conocido como EDUPLAN hemisférico, elprograma intenta comprometer a institucionespúblicas y privadas, agencias nacionales einternacionales, organización no gubernamental ypersonas individuales para promover entre losestados miembros la adopción de un plan deacción para reducir la vulnerabilidad del sectoreducativo frente a los desastres en diversos forosinternacionales.

Para trabajar, EDUPLANhemisférico cuenta conocho secretarías técnicas, en cooperación convarias instituciones de las Américas, incluyendouniversidades y centros de desarrollo deinfraestructuras escolares. En conjunto, sirven depuntos de enlace ubicados en Argentina, CostaRica, Perú, Trinidad y Tobago, los EstadosUnidos y Venezuela.

Realizan actividades en diversos lugares a nivellocal, nacional y regional y su trabajo está divididoen tres áreas: aspectos académicos, participaciónciudadana y protección de la infraestructura física.Existe el compromiso de mejorar la currícula


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agregando más elementos a la comprensión de lareducción de la vulnerabilidad y el riesgo en laeducación primaria y secundaria. Ello se lleva aefecto para apoyar los diversos interesesprofesionales para trabajar más estrechamente parala reducción de desastres.

Independientemente de los esfuerzosinternacionales para diseñar e implementar normasaceptables para construir y reconvertir escuelas,EDUPLANhemisférico reconoce los valores ynecesidades de disponer de una participación localvigorosa para reducir la vulnerabilidad de lasinstalaciones escolares ante las amenazas naturales.

EDUPLANhemisférico ve en la puesta en vigorde normas aceptadas internacionalmente unelemento complementario, pero no esencial, parala reducción de desastres en la infraestructuraescolar. La puesta en vigor primaria de normasdebería tener lugar a través de mecanismos queoperasen a nivel estrictamente local y de lamanera más directa posible.

La puesta en vigor a nivel local significa larevisión y acción participativas,independientemente de cualquier requisito técnicoo gubernamental, y es preferible a niveles desupervisión provincial o nacional. La puesta envigor internacional no es recomendable porque laparticipación debería exigir responsabilidad de

parte de los dueños y operadores más inmediatosde la infraestructura vulnerable de la escuela.A este respecto EDUPLANhemisférico trabajapara cumplir con más participación yresponsabilidad local al plantear todas las formasde vulnerabilidad en el sector de la educaciónhasta que cada nivel administrativo sucesivo deresponsabilidad no tenga otra opción que la deasumir él mismo más responsabilidad.

En última instancia, una norma aceptadainternacionalmente debe ser aquella que evite lapérdida de vidas en las instalaciones escolaresimpactadas por eventos naturales desastrosos y queasegure el funcionamiento continuo de losedificios en tiempos de desastres.

La declaración de los ministerios de educacióndurante la reunión en Punta del Este, Uruguay, enseptiembre de 2001, no incluyó el tema de lareducción de la vulnerabilidad de los edificiosescolares ante las amenazas naturales en la agendasectorial. En consecuencia,EDUPLANhemisférico seguirá trabajando paraque este asunto forme parte de la agenda de losministerios de educación.

En América Latina existen al menos otros tresprogramas que reflejan los esfuerzos concertadospara aumentar resiliencia de los edificios escolarescontra el daño causado por las amenazas naturales.

Recuadro 5.26Estudios de vulnerabilidad y medidas de mitigación en el sector de la salud

Para poder asegurar que el conocimiento técnico sea transmitido a otros países, la Organización Panamericana de la Salud(PAHO en inglés) promueve el intercambio de ideas entre profesionales y gobiernos para impulsar la prevención depérdidas evitables, causadas por las amenazas naturales, en el sector de la salud.

A pesar de los avances técnicos disponibles para apoyar las iniciativas del sector de la salud contra los desastres naturales,muchos de ellos no se han podido aplicar por falta de recursos.

Este tema ha suscitado mucho interés en América Latina y el Caribe. Se ha hecho el intento de promover la agenda dereducción de desastres mediante la publicación y distribución de información relevante por parte de la PAHO y otrasinstituciones.

Esto ha sido posible en forma más efectiva a través de la participación conjunta de los sectores académico, privado y de lasalud. Muchos hospitales han tomado medidas para reforzar sus instalaciones a la luz de los riesgos de desastres.

En orden a desarrollar aún más este enfoque, existe la necesidad continua de promover y organizar estudios devulnerabilidad en el ambiente edificado, particularmente en las instalaciones esenciales para la salud pública.

Fuente: OPS, 2002.


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El análisis de vulnerabilidad sísmica de losedificios escolares, Santa Fe, Bogotá,Colombia

Este programa del secretariado de educación en eldistrito de la capital fue desarrollado por Projectsand Designs Ltd. en abril de 2002. La mayorparte de los edificios escolares fue construida antesde que entrara en vigor la normativa del códigocolombiano para los edificios resistentes a lossismos.

Como resultado, la mayoría de los edificios enColombia, incluyendo muchas escuelas, fuerondiseñados y construidos sin ningún criterio deresistencia sísmica. El análisis desarrollaba unametodología para ser utilizada en todas las fasesdel proyecto, y el personal del ministerio deeducación estaba capacitado para obtenerinformación para la evaluación primaria de lavulnerabilidad sísmica.

Se efectuaron las evaluaciones primarias en todaslas escuelas, determinando la vulnerabilidadsísmica de cada una. Se asignaron entonces lasprioridades a cada escuela de acuerdo con lospresupuestos disponibles. En algunos casos serealizaron estudios de reforzamiento estructural yanálisis de vulnerabilidad más detallados.

Evaluación de vulnerabilidad yreforzamiento de escuelas, Quito, Ecuador

Este ejercicio de evaluación fue desarrollado por laEscuela Politécnica Nacional y conducido en tressistemas estructurales típicos utilizados para lasescuelas en Quito.

Estos incluían estructuras de albañilería noreforzada o construcción de adobe; edificios deconcreto reforzado de dos a cinco pisos conencofrados de losa; y, entre las estructuras livianas,los que disponen de armado de acero y de murosrellenos, y de albañilería no reforzada.

El estudio destacaba que no existían registrosprevios respecto a la extensión o a los tipos dedaño sísmico a las escuelas. Sin embargo, lainformación más reciente muestra los siguientespuntos débiles comunes:

• Las columnas cortas constituyen un diseñoarquitectónico en la mayoría de los edificios de

concreto reforzado y producen un daño severoen caso de ocurrir un terremoto.

• Los trazos inadecuados de los diseños de lasjunturas pueden causar daños a los edificiosadyacentes durante los terremotos.

• Los muros rellenos de las estructuras de aceroliviano tienden a fallar a causa de sus conexionesinadecuadas con los marcos de acero.

• Las techumbres livianas se derrumban debido ala ausencia de refuerzos tensores.

• Las construcciones de adobe y la albañilería noreforzada son muy vulnerables debido a laausencia de vigas coronas y a la presencia detejas pesadas.

La carencia de manutención apropiada tambiénfue identificada como un factor que aumenta lavulnerabilidad de las estructuras. Los ingenierosexperimentados visitaron cada edificio, realizaronuna breve evaluación y luego recomendaronprocedimientos para clasificarlos de acuerdo con elgrado de vulnerabilidad observado.

Subsecuentemente, se evaluó con más detalles ungrupo de escuelas utilizando modelosmatemáticos. El gobierno de Ecuador haaprobado disposiciones sísmicas revisadas paraestructuras basadas en normas regionales, pero noexisten los mecanismos efectivos para asegurar elcumplimiento de estas regulaciones.

De acuerdo con el nuevo código, se ha clasificadoa las escuelas como instalaciones esenciales, porende se espera que sean diseñadas de acuerdo conlas normas más exigentes.

Reforzamiento de escuelas rurales,Venezuela.

Esta actividad fue desarrollada por la Fundaciónde Edificaciones y Dotaciones Educativas en1998, para fortalecer las estructuras máscorrientemente utilizadas en las áreas rurales.

Las estructuras livianas tienen marcos de acero yalbañilería no reforzada con muros rellenos, de unpiso y con techumbre de metal laminado. Lafragilidad de los componentes de la construcciónmuestra un rápido deterioro. El objetivo del plande reforzamiento era el de reparar y mejorar losedificios existentes de tal modo que sean másdurables, seguros y cómodos.


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En primer lugar, se reforzó la estructura. Sesustituyó la techumbre metálica por una losareforzada con una red de metal expandido y seagregó una cubierta de resistencia térmica.

A continuación, fueron modificados los murosexteriores, las puertas y las ventanas para mejorarla iluminación, la ventilación y la seguridad deledificio.

Para cada edificio se realizó un análisis de costo-beneficio para verificar la pertinencia dereforzamiento o la de reemplazo del edificio. Se

puso en marcha un plan piloto en un edificiopreescolar, y los métodos empleados resolvieronlos problemas observados en la mayoría de losedificios evaluados.

Se observó en primer lugar que el costo inicialparecía elevado en comparación con una estructurano modificada. Sin embargo, los beneficiosevidentes que se derivan de la mejora de la calidadde la educación que se podía observar en unaescuela cómoda, segura, higiénica y más estética,convencieron a la gente de que el gasto constituíauna buena inversión.


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Prioridades y desafíos futuros

Como componentes esenciales de cualquier estrategia exitosa de reducción de riesgos, las prácticasseguras de la construcción de edificios y la protección de las instalaciones esenciales proporcionan, nosólo oportunidades importantes, sino también otras áreas de atención adicional.

Al reflexionar acerca de las experiencias citadas en este capítulo, aparecen los siguientes temas querepresentan cambios importantes para el futuro.

La construcción segura está basada en la evaluación de riesgos

El punto de partida fundamental para el compromiso futuro de las medidas de construcción deingeniería para la gestión de riesgo de desastres debe proceder de un compromiso sostenido ypermanente de realizar evaluaciones de riesgos.

Se le dará atención inicial especial a este respecto tomando en cuenta las posibles ubicaciones físicas delas viviendas, las instalaciones y la infraestructura, inspiradas en consideraciones relativas al usoapropiado de la tierra y en los procesos de planificación conexos. La pertinencia y calidad de laconstrucción en relación con los factores de riesgo están indisolublemente ligadas a la evaluaciónjuiciosa de los aspectos físicos de la vulnerabilidad.

Necesidad de organizar una coalición de intereses interdependientes

La experiencia que demuestra el valor de las medidas estructurales en la creación de un ambienteconstruido más seguro se basa en el reconocimiento mutuo de muchos intereses distintos.

El terreno, asociado con los aspectos físicos de la gestión de riesgo de desastres, debe incluir unacreciente coalición de inversionistas, expertos en desarrollo, planificadores, arquitectos, ingenieros,constructores y funcionarios de gobierno.

Tienen igual importancia los educadores en cada una de estas disciplinas profesionales, y especialmenteen los dominios del comercio de la construcción, la ingeniería y la administración pública. Soncruciales para consolidar el conocimiento y la experiencia del pasado y transmitirlos junto a lasdestrezas profesionales a las generaciones futuras.

Si se desea cumplir con las exigencias significativas de resistencia física y protección, es necesario hacerque toda la gama de consideraciones técnicas, sociales y políticas responda a cada una de estasresponsabilidades, con una apreciación más clara de su interdependencia mutua.

La responsabilidad empieza por casa

La responsabilidad más esencial de una construcción segura debe descansar en el público y laspersonas, ya que estos desempeñan los papeles de dueños, usuarios y ocupantes de las estructuras.

Es sólo con su comprensión y compromiso que se puede fomentar la conducta colectiva con miras aproporcionar una mayor resistencia dentro de una comunidad cualquiera.

La traducción del interés específico e individual en una promoción persuasiva reposa sobre losesfuerzos sistemáticos de difundir la información acerca de las amenazas y riesgos asociados. Elloconstituye una base de la fortaleza institucional, aumenta la responsabilidad y puede dar origen anuevas iniciativas.

La necesidad de determinar los niveles aceptables de riesgo

Aún cuando la base de la gestión efectiva de riesgos en la construcción está ligada a la evaluación deriesgos, es importante asegurarse de que haya un compromiso relativo a los niveles de riesgo aceptable.

Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 Construcción de inmuebles seguros y protección de instalaciones esenciales

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5Existe la necesidad de disponer de capacidades institucionales y de diálogo público para establecerprioridades respecto a qué estructuras, instalaciones o sistemas durables se debe proteger a todo precio.

Tales prioridades deben ir más allá de la identificación de instalaciones y sistemas claves y deben serllevadas a cabo mediante la determinación de aplicaciones prioritarias de procedimientos o procesostécnicos.

Existe la necesidad de análisis y comprensión, pero el éxito dependerá en última instancia de laextensión de los acuerdos negociados que tomen en consideración los factores económicos, políticos ysociales que la sociedad o comunidad no puede darse el lujo de perder.

Con respecto a la infraestructura y a los servicios vitales, es particularmente importante que se adoptenperspectivas a largo plazo teniendo en cuenta el bienestar colectivo. Ello sugiere que se le debe dar unarelevancia particular a la protección de la salud y de los sistemas educativos que afectan la vitalidadsocial de una comunidad, al menos tanto como a los recursos económicos y naturales que determinan laviabilidad de una población.

Por estas dos razones, es importante que el valor de la infraestructura sea visto en función del servicioque proporciona en el contexto del desarrollo sostenible.

Los desafíos constantes de la implementación de las prácticas seguras

En todos los países existen muchos desafíos constantes para afianzar la adherencia y lapimplementación de normas de construcción segura y las regulaciones de la tierra que contribuyen adisponer de una construcción más segura.

Si bien es cierto que siempre son deseables los esfuerzos continuos por mejorar los códigos existentes yse impulsa a las autoridades a crearlos si estos no existen, la necesidad más apremiante es encontrar losmedios para aplicar y poner en práctica los que ya han sido diseñados.

Se reconoce ampliamente que los incentivos son mucho más efectivos para lograr la realización de lasnormas que la amenaza de castigos por no cumplirlos, lo cual rara vez parece aplicarse como seesperaría.

Tal como ya se ha dicho, las razones para el incumplimiento son muchas pero la corrupción oficial ycomercial, el descuido intencional, y la concentración en ventajas a corto plazo contribuyen todos acrear una actitud descuidada con respecto a la seguridad pública.

Sólo los esfuerzos públicos y privados, concertados para crear un sentido fuerte de dedicación a lareducción de riesgos, pueden superar estas y otras actitudes egoístas. El objetivo debe ser el de crearuna masa crítica suficientemente activa en torno a las expectativas y las responsabilidades políticas pormedio de una gobernabilidad adecuada para hacer de la reducción de riesgos un valor aceptadopúblicamente.

La capacitación profesional y el conocimiento aplicado

Las profesiones de la construcción y la ingeniería, junto a los intereses comerciales y las institucioneseducativas que las sostienen, tienen responsabilidades especiales en la enseñanza y promoción de losvalores que contribuyen a la gestión exitosa de riesgo de desastres puesta en práctica.

Son ellas quienes deben trabajar con ahínco para instilar la integridad profesional dentro de sus propiasfilas, pero también promover por que haya más políticas sostenidas de interés público para disponer deun ambiente edificado más seguro.

Tal enfoque puede parecer flotar en vista de las relaciones tradicionales esperadas entre los negocios, laacademia y el gobierno. No obstante, ello constituye la base de una colaboración público-privada quese identifica cada vez más como la única forma viable y económica de lograr una construcción y unainfraestructura pública más seguras.

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