5. IMPLICACIONES DE LA NUEVA POLITI-CA AGRARIA INTERNACIONAL PARA ELSISTEMA AGR.ARIO ESPAÑOL

Carlos TIO SARALEGUIDepartamento de Ciencias

Sociales Agrarias.Universidad Politécnica

de Madrid

RESUMEN:

El autor hace un análisis del Sistema Agrario Español en elmarco de la Nueva Politica Agraria lnternacional, refiriéndoseprincipalmente al acuerdo de la Ronda de Uruguay del G.A.T.T., asicomo de la P.A.C. actual. Se considera que el Sistema Agrario Es-pañol posee dos grandes condicionantes: (a) La pérdida de autono-mía nacional a la hora de configurar la Política Agraria; y, (b) EIproceso de liberalización exterior.

Carlos Tió considera que el Sistema Agrario Español ha sidoenglobado en un sistema más amplio que posee una lógica internaque se desarrolla sin considerar ni exclusiva, ni principalmente, lasconsecuencias por el Sistema Agrario Español, lo que implica in-congruencias y desatinos dificiles de comprender desde la atalayade la realidad de nuestra agricultura.

Se considera que España necesita definir una estrategia agro-alimentaria propia, de largo plazo, considerada intersectorial-mente, sin la cual el Sistema Agrario estará bloqueado. Las poten-cialidades que existen en ciertos sectores productivos de laagricultura española difcilmente podrán ser desarrolladas si noexiste una conciencia y sensibilidad clara de las prioridades de laeconomía nacional, en base a nuestras posibilidades de competiren el futuro en mercados exteriores abiertos, como por ejemplo enlos sectores hortofrutícolas, del vino, del aceite de oliva, entreotras producciones en que España tiene una relevancia interna-cional indiscutible.

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1. INTRODUCCION

La nueva Política Agraria lnternacional a la que se va a hacerreferencia en este texto es consecuencia del acuerdo de la RondaUruguay del G.A.T.T., así como de la P.A.C. actual y previsible acorto plazo. Se entiende por Sistema Agrario Español al conjuntodel sector agroalimentario.

Las dos grandes novedades que condicionan la dinámica delSistema Agrario Español son:

a) Por una parte, la pérdida de la autonomía nacional a la horade configurar la Política Agraria, que pasa a ser decidida en Bruse-las, aunque sea con la participación española en el seno de las Insti-tuciones de la Unión Europea.

b) El proceso de liberalización exterior a que está sometida laagricultura y el sector agroalimentario español desde su incorpora-ción a la Unión Europea. Dicho proceso ha tenido varias fases: ad-hesión, realización del Mercado Unico Europeo y en los próximosaños, liberalización frente a terceros países, como consecuencia dela aplicación de los compromisos adquiridos en la Ronda Uruguay.

El Sistema Agrario Español ha sido englobado en un Sistema másamplio, con múltiples compromisos internos, entre los países miembrosde la Unión Europea, y externos, en el contexto mundial, adoptados enbase a una lógica interna que se desarrolla sin considerar ni exclusiva, niprincipalmente, las consecuencias para el Sistema Agrario Español.

Ello implica incongruencias y desatinos difíciles de compren-der desde la atalaya de la realidad de nuestra agricultura. Tambiénimplica una asimetría muy intensa, dentro del propio proceso libe-ralizador, entre unos sectores y otros.

2. INTERRELACIONES ENTRE EL G.A.T.T. Y LA P.A.C.

En síntesis, los principales efectos del Acuerdo en la RondaUruguay del G.A.T.T. sobre la agricultura en general, y la españolaen particular, afectan a la arancelización de la protección en fronte-ra, así como a la disminución pactada del apoyo global a la agricul-tura, de los equivalentes arancelarios y del apoyo a la exportación.

Ahora bien, no es posible obtener consecuencias ni previsiones enabstracto sobre los efectos de dicho acuerdo ante el G.A.T.T., sin teneren cuenta los niveles de partida de todas estas magnitudes y, sobre to-do, de la diversa Política Agraria Común que es aplicable en cada unode los sectores productivos de la agricultura en la Unión Europea.

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Por utilizar una imagen gráfica, cabría decir que los acuerdosG.A.T.T. no pueden ser analizados ni interpretados, sino es a travésdel filtro de la P.A.C. En efecto, la P.A.C. y las políticas de apoyo ala agricultura en los principales países de la O.C.D.E. han distorsio-nado la situación del mercado mundial de productos agrarios. Perono en igual medida en todos ellos.

Pongamos un primer ejemplo de un producto sobre el que laP.A.C. no ha actuado, hasta muy recientemente: la almendra. Hacesolo 20 años, España era el primer productor mundial de almendra(utilizando promedios de 1.971/72/73) y, entre Italia y España dis-ponían del 54% de la producción mundial, frente a un 20% de laproducción de Estados Unidos. Como es bien sabido, en la actuali-dad la situación se ha invertido.

La situación de la almendra es generalizable a otras produccio-nes, como muchas frutas y hortalizas, en que sólo existe un peque-ño derecho de aduana en la normativa comunitaria. Algunos deellos, están hoy día sometidos a la competencia creciente de pro-ductos de países terceros que se obtienen a precios muy bajos, oproceden de países donde la moneda pierde valor de modo descon-trolado, o bien no es convertible internacionalmente.

En muchos de estos casos, España ocupa un lugar preeminenteen el contexto mundial. Es el caso de los ajos (España 4.° productormundial), judías verdes (4.° productor mundial), fresas (4.° produc-tor mundial), melones (3.` productor mundial), aguacates (8.° pro-ductor mundial), espárragos etc...

En los sectores donde la P.A.C. tradicional ha sido más intensa,desde su nacimiento, la situación internacional ha evolucionado deun modo muy distinto. En el cuadro adjunto se recoge el saldo netodel comercio exterior de Francia (en cereales y azúcar) y de Alema-nia y Holanda (carne de vacuno), en dos períodos de tiempo aleja-dos por 25 años de P.A.C.

CUADRO 1Saldo neto (Egport-Import) en algunos productos y países seleccionados

Media 1962l67 Medis 1990N2 2/1P^s/productoTm. (1) Tm. (2)

)^ancia: Cereales 4.842.817 29.970.900 6,2FY^ancia: Trigo+

Harina trigo 2.782.934 19.285.500 6,9F^ancia: Azúcar 292.884 2.417.296 8,2Alemania: Carne vacuno -100.004 411.448 -Holanda: Carne vacuno 32.636 281.273 8,6

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Independientemente de que pudieran efectuarse muchasotras consideraciones complementarias, la contundencia de losdatos contenidos en el cuadro, permiten obtener una imagenbastante gráfica de los efectos de la P.A.C. sobre el mercadomundial.

Hay que tener en cuenta que la evolución comercial descrita enel cuadro, se ha logrado con precios comunitarios que, habitual-mente, se situaban entre el doble y el triple de los precios mundia-les. Pues bien, en esas condiciones se ha logrado multiplicar por unvalor de entre 6 veces y ocho veces, cuando no volver netamenteexcedentaria una situación básicamente deficitaria, caso de la carnede vacuno en Alemania.

Otro ejemplo significativo para comprobar la prevalencia de laP.A.C. sobre cualquier acuerdo comercial, lo ofrece el caso de lassemillas oleaginosas. La colza, la soja o el girasol eran productoscasi inexistentes en la agricultura comunitaria hasta el momento enque, a mediados de la década de los años setenta se decidió impul-sar su cultivo mediante las ayudas a la transformación. Desde esemomento, la situación se modificó sustancialmente, como bien sesabe.

En definitiva, dados los grandes desequilibrios y asimetrías dela P.A.C., los efectos del acuerdo G.A.T.T. en cada sector van a de-pender básicamente del nivel de protección actual o que pueda ad-quirirse a través de las reformas de la P.A.C. ya realizadas reciente-mente o pendientes para los próximos meses.

Lo que si se ha logrado con el acuerdo G.A.T.T. y posible-mente con carácter permanente, es el hecho de establecer unasnormas muy claras para las relaciones agrarias internacionales. Apartir de ahora, cada país sabe que podrá aplicar ayudas desco-nectadas del nivel de producción y de precios, pero no podrá in-crementar ni la protección exterior, ni los apoyos directos a lasexportaciones.

El apoyo a la agricultura va a depender por tanto, cada día mas,del apoyo presupuestario directo y no del diferencial de precios conel mercado mundial, dificil de sostener en un horizonte de crecientedesprotección en frontera.

En este sentido, a través de los presupuestos del F.E.O.G.A.-Ga-rantía podemos deducir el apoyo diferencial que se está dando a laagricultura española, por sectores.

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CUADRO 2Participación en la Producción Final y en los pagos

del F.E.O.G.A. en España

sabsector PartlMpacióa en Is P.F.A. (%) Gastos FEOGA (%)Media 1985-86 Media 1990-91 1993

Cereales 11,7 8,5 14,0Semillas Oleag. 1,9 2,0 17,36Proteaginosas - - 0,68Retirada de tierras - - 2,g- Pazcial Cultivos

Arables 13,6 10,5 34,84Anoz 0,6 0,7 0,13Forrajes - 0,1 2,4Legulninosas 0,8 0,5 0,2Algodon - - 1 ^gPatatas 2,9 3,2 0,0Remolacha 1,8 1,4 2,0Tabáco 0,4 0,4 2,9Frutas y hortalizas- frescas 24,2 28,6 6,5- transformadas - - 1,3Vino 3 3,8 10,7Aceituna mesa 0,5 0,4 0,0Aceite de Oliva 3,9 4,9 17,6Flores y Plantas

ornamentales 1,4 2,5 0,0Carne de Vacuno 6,1 6,1 4,0Carne de porcino 10,9 10,4 0,14Ovino + Caprino 5,2 4,4 10,9Avicultura- Came + Huevos 8,7 7,3 0,07Leche y Prod. Láct. 9,1 7,5 2,9

Si la filosofia del actual proceso de liberalización de la agricul-tura de la Unión Europea consiste en compensar la apertura de mer-cados y los riesgos que de ello se deriva para los sectores producti-vos a través de sistemas de ayudas directas, la verdad es que losefectos en España pueden ser nefastos.

Efectivamente, dada la estructura de la agricultura española, losprincipales sectores generadores de renta real no se ven apenas com-pensados por el apoyo de la P.A.C. a través de sus diversos sistemasde ayudas e intervenciones. En estas condiciones, una apertura gra-dual al mercado mundial como la pactada en la Ronda Uruguay del

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G.A.T.T., puede tener serias consecuencias de desmantelamiento deimportantes sectores productivos de la agricultura española.

Para comprobar lo anterior se ha elaborado el Cuadro n° 3, querecoge una cierta agregación de los datos contenidos en el cuadroanterior. Se han utilizado los porcentajes sobre P.F.A. promedio1.990-91. La agregación es intencionada y sólo debe utilizarse concierta prudencia. Efectivamente, las producciones de cereales, deaceite de oliva o de carne de ovino no siempre pueden ser identifi-cadas con modos de producción extensivos, ya que a veces respon-den a sectores productivos muy competitivos, caso del aceite de oli-va, producciones de maíz en regadío etc...

No obstante, es cierto que la mayor parte de la producción decereales, semillas oleaginosas, aceite de oliva y carne de ovino ycaprino, son productos típicos de una agricultura de interior, de se-cano en gran medida, de gran trascendencia en el equilibrio territo-rial español, pero poco identificada con los sectores mas dinámicosde la agricultura española, si exceptuamos el caso del aceite deoliva. Si a este grupo de productos le añadimos el vino, cabríaefectuar las mismas observaciones que en el caso del aceite deoliva.

Por otra parte, se han agregado los productos hortofrutícolas,incluidas las flores, y las producciones ganaderas distintas al ovino.Este grupo de productos se identifica bien con el sector agrario masdinámico e inversor aunque, también es cierto que pueden incluirseen este grupo explotaciones ganaderas de carácter extensivo, lasproducciones de almendro en secano, etc...

CUADRO 3Peso de ciertos agregados sectoriales

% P.ftA. % Pagos FEOGA

Cultivos azables + Ovino 14,9 45,74Cultivos azables + Ovino + Aceite Oliva 19,8 63,34Cult. arabl. + Ovino + Aceit. Oliv. + Vino 23,6 74,04Hortoflorofiuticultura 31,1 7,8Ganadería, excepto ovino y caprino 31,3 7,1Hortoflorofruticultura + ganadería

excepto ovino 62,4 14,^

No debemos sustraernos al comentario de datos tan concluyen-tes. Si realmente la P.A.C. es el filtro a través del cual hay que in-terpretar los acuerdos del G.A.T.T., es evidente que disponemos ya

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de un primer indicador sobre los productos y sectores que se veránbeneficiados y cuales perjudicados en el futuro.

No obstante sería preciso efectuar algunas consideracionescomplementarias muy importantes. En el primer grupo de produc-tos altamente beneficiarios de la actual P.A.C. aplicada a España,cabe distinguir el caso del vino y el aceite de oliva, por tratazse deproductos altamente competitivos, no sólo a nivel del mercado eu-ropeo, sino en el contexto mundial también.

La carne de ovino puede ser considerado como un productocompetitivo a escala comunitaria, con la salvedad del nivel elevadode competitividad de las producciones británicas.

Sin embazgo, y más después de la reforma reciente, el sector decereales y de semillas oleaginosas, verá incrementadas sus dificul-tades para convertirse en un sector competitivo, ni a escala comuni-taria ni mucho menos a escala mundial.

En el segundo grupo de las producciones perjudicadas por laP.A.C., cabe distinguir entre el sector hortoflorofrutícola, altamentecompetitivo a escala comunitaria, pero con graves riesgos en unproceso de apertura internacional, de lo que es el complejo ganade-ro (excluido el sector ovino + caprino).

En el caso de los sectores ganaderos la principal competenciaviene ya de dentro de la Unión Europea y el acuerdo G.A.T.T. pue-de complicaz las cosas, aún más, al limitar la posibilidad de dar sa-lida a los excedentes comunitarios en el mercado mundial.

En definitiva, uno de los sectores más competitivos de la agri-cultura española (hortoflorofruticultura) y los sectores de ganaderíavacuna, porcina y avícola (carne y puesta), van a enfrentar el proce-so de liberalización comercial del G.A.T.T. sin un apoyo que puedaconsiderarse mínimamente equivalente a su capacidad de generarrenta real en los mercados.

Esta es una situación muy preocupante que no se da en igualmedida en otros países de la Unión Europea que, o bien se aprove-chan en mucha mayor medida que España de los apoyos a los secto-res de la ganadería vacuna, o bien disponen de un sector cerealistarealmente fuerte y vinculado a una industria agroalimentaria tam-bién potente.

Existe el peligro de que la aplicación de la P.A.C. en España de-rive hacia una política de reequilibrio regional de apoyo al mundoagrario y rural mas desfavorecido, dejando caer una parte impor-tante de la economía agroalimentaria real de este país.

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3. CONCLUSIONES

Si la P.A.C. es efectivamente el filtro a través del cual es preci-so interpretar el reciente acuerdo del G.A.T.T., también es ciertoque con la Ronda Uruguay se ha iniciado un nuevo modo de resol-ver los contenciosos comerciales internacionales en el marco de laagricultura que, sin duda, lleva a una negociación multilateral de lasPolíticas Agrarias en el futuro.

Con ello se quiere señalar que el margen de autonomía para laEuropea va a quedar limitado, aunque siendo significativa su capa-cidad de autorregulación que, por otra parte, se ve condicionada porlas limitaciones presupuestarias que en cada momento se impongala propia Unión Europea.

La reforma Mac Sharry de la P.A.C. ha permitido la implanta-ción de un potente sistema de ayudas directas que protegerá a lossectores de cereales, semillas oleaginosas, carnes de ovino y de va-cuno, de los efectos que sobre las rentas de los agricultores pudie-ran provocarse como consecuencia del desmantelamiento parcialdel sistema de precios de garantía de la protección exterior.

Otros sectores agrarios, caso del aceite de oliva, del tabaco 0del algodón, disponen también de mecanismos de sostenimiento derentas eficaces, que tranquilizan frente a la apertura exterior.

Todo ello no puede generalizarse a importantes sectores de laagricultura española que pueden verse sometidos al proceso libera-lizador en condiciones preocupantes. Nos centraremos en particularen los casos del vino y de las frutas y hortalizas.

Se trata de dos sectores cuyas Organizaciones Comunes deMercado están siendo reformadas, precisamente en estos momen-tos, por lo que las consideraciones que van a ser efectuadas debenser recibidas con la necesaria prudencia.

Parece descartado pensar que dichas reformas puedan incluirnuevos y costosos sistemas de ayudas directas para sostener la rentade los productores. Los países que podrían estar interesados en laimplantación de dichos sistemas de ayudas son tan sólo España, Ita-lia y Grecia y no cuentan con mayoría suficiente en las Institucio-nes comunitarias.

Por otra parte, se trata de sectores en los que España ha mostra-do una tradicional y elevada competitividad en el contexto europeo(frutas y hortalizas y vino), e incluso en los mercados mundiales (vi-no). Por tanto, más que pretender la implantación de absurdos siste-mas de ayudas y subvenciones, el objetivo de España debería ser que

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la nueva política europea e internacional mantuviera unas condicio-nes de competencia leal que contemplaran la liberalización del co-mercio "posible" y no una apertura generalizada que los mercados yobligaría a adoptar nuevas medidas proteccionistas en el futuro.

Con preocupación, hay que advertir que la Unión Europea noha actuado con la suficiente prudencia en las negociacionesG.A.T.T., en lo que hace referencia a los dos sectores que se estánanalizando. Ni en el caso del vino, ni de las frutas y hortalizas, hanquedado claramente definidos los sistemas de protección en fronte-ra y su adaptación progresiva en seis años.

En el caso del sector vitivinícola la supresión de los precios dereferencia y el solo recurso a los derechos de aduana tradicionales,no supone un nivel de protección suficiente ante lo que puede supo-ner en el futuro la competencia procedente de países terceros emer-gentes dentro del mercado mundial del vino.

En el caso de las frutas y hortalizas es evidente que los pro-ductos cuya protección futura se basará exclusivamente en dere-chos de aduana quedan "a la intemperie" de lo que pueda ocurriren los mercados internacionales o de las estrategias que puedandesarrollar en el futuro productores potenciales o empresas multi-nacionales interesadas en penetrar los mercados de consumo eu-ropeos.

Pero los acuerdos G.A.T.T., además, han dejado sin definirexactamente las modalidades de aplicación del sistema de preciosmínimos de entrada. Son dichas modalidades las que darán eficaciaa la protección exterior y hasta entonces no cabe valorar el nivel deque podrán disfrutarlos contados productos hortofrutícolas para losque se ha previsto tal mecanismo.

La clarificación de estos y otros extremos de las nuevas regula-ciones, en estos dos sectores tan estratégicos para la agricultura es-pañola (programas de arranque, sistemas de destilaciones, retiradasde productos hortofrutícolas etc...) son básicos para poder abordaruna valoración de la nueva situación en que va a desenvolverse elSistema Agrario Español en el futuro.

De cualquier modo es ya urgente que España empiece a definiruna estrategia agroalimentaria propia, de largo plazo, que diferen-cie claramente:

a) El apoyo y desarrollo en los sectores y empresas que pue-den ser competitivas en el contexto de apertura exterior.

b) La adaptación de los sectores que van a sostenerse merced,básicamente, a los sistemas de ayudas y subvenciones de la P.A.C.

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c) Una estrategia de Ordenación del Mundo Rural que impidaque la crisis de la agricultura que puede derivarse de la apertura ex-terior pueda Ilevar a un abandono de temtorio aún más intenso delque viene sufriéndose en las últimas décadas.

Sin una estrategia de estas características España está bloquea-da en otros muchos aspectos de su Política Económica general.Baste mencionar el Plan Hidrológico Nacional, como ejemplo deincoherencia: no puede planificarse a largo plazo el uso del agua enEspaña sin disponer de una estrategia agraria y alimentaria de simi-lares horizontes.

Por otra parte, no está claro que puedan desarrollarse todas laspotencialidades que existen en ciertos sectores productivos de laagricultura española, si no existe una conciencia y sensibilidad cla-ra de las prioridades de la economía nacional, en base a nuestrasposibilidades de competir en el futuro en mercados exterioresabiertos.

En este sentido, debe destacar la falta de sensibilidad social ypolítica en aspectos de enorme trascendencia económica para la vi-da de este país. Las negociaciones G.A.T.T. se han cerrado sin quelos medios de comunicación y la prensa de mayor proyección na-cional haya considerado la situación en que quedaban los sectoreshortofrutícolas, del vino, del aceite de oliva... por mencionar, tansólo, algunas de las producciones en que éste tiene una relevanciainternacional indiscutible.

El arranque de viñedo que propone la Comisión Europea ha lle-gado a nuestro país sin que previamente hayamos efectuado un es-fuerzo colectivo por imaginar qué tipo de regulación del sector viti-vinícola sería más conveniente para España y, al mismo tiempo,viable en el contexto europeo e internacional. '

Los sectores del aceite de oliva, de la aceituna de mesa o delarroz, donde España es primera potencia mundial (olivar) o europea(arroz), no han sido aun objeto de reforma dentro de la P.A.C. pero,sin duda, la tentación puede surgir en el próximo futuro y Españadebería disponer de una estrategia nacional diseñada.

Por último, sobre el futuro de buena parte de nuestro MundoRural, hay que tener en cuenta que el proceso de abandono del te-rritorio que se está viviendo en muchas comarcas españolas formaparte del amplio proceso de destrucción de tejido productivo queconvierten a España en uno de los países industrializados con ma-yor desempleo del mundo.

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El abandono de territorio y la desaparición de pueblos lleva im-plícito, no sólo la pérdida de empleos agrícolas, sino la desapari-ción de multitud de empleos inducidos. En las comarcas abandona-das existen recursos ociosos que no han sabido emplearse de unmodo eficaz y económico. Sin duda existen muchas regiones depaíses avanzados que han sido abandonadas o jamás fueron coloni-zadas, en Estados Unidos, Canadá, etc... Pero en esos casos se tratade países en que no se da la alarmante desocupación o sub-empleode mano de obra que sufre nuestro país.

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