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QUEJOSO Y RECURRENTE:
MANUEL IVÁN VERDUGO
HERNÁNDEZ
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS
SECRETARIA: ADRIANA CARMONA CARMONA
COLABORÓ: LIZET GARCIA VILLAFRANCO
Vo. Bo.
MINISTRO:
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
Cotejado.
V I S T O S; Y
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Presentación de la demanda de amparo. Por escrito
presentado el siete de octubre de dos mil dieciséis en la Oficina de
Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de
Baja California, con sede en Ensenada, Manuel Iván Verdugo
Hernández, por su propio derecho, solicitó el amparo y protección de la
Justicia Federal contra las autoridades y por los actos que a continuación
se precisan.
AUTORIDADES RESPONSABLES:
a) Titular de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social
b) Secretaría del Trabajo y Previsión Social
c) Gobierno del estado de Baja California
d) Gobernador Constitucional del estado de Baja California
ACTOS RECLAMADOS:
“La omisión de las autoridades responsables de no dar (sic)
cumplimiento a lo establecido en el artículo 19 de la Ley para
las Personas con Discapacidad en el Estado de Baja
California y la Ley General para la Inclusión de las Personas
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con Discapacidad, de abrir la bolsa de trabajo para las
mismas personas con discapacidad en el sector público
desde el inicio de la vigencia de la ley el cual es el año dos
mil diez y donde ya han transcurrido casi seis años sin que
esto se lleve a cabo, esto es, la inclusión en la plantilla
laboral del Gobierno Estatal de Baja California, el contratar
a por lo menos al 2% (dos por ciento) a personas con
discapacidad, tal y como lo establece también el artículo 27
de la Convención de los Derechos Humanos de las
Personas con Discapacidad (sic), así como las
observaciones del Comité sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad de la Organización de las
Naciones Unidas en su Recomendación no. 51, relacionada
al Trabajo y Empleo de Personas con Discapacidad que
establece un margen de al menos 3% (tres por ciento) del
total de la plantilla laboral.”
SEGUNDO. Admisión y audiencia constitucional. Previo
desahogo de requerimiento, en el que el quejoso manifestó que
comparece al juicio como miembro del grupo vulnerable de
discapacidad motriz, por auto de veinticuatro de octubre de dos mil
dieciséis, el Juez Noveno de Distrito en el Estado de Baja California
admitió la demanda y la registró con el número 449/2016.
Seguidos los trámites de ley, el treinta y uno de mayo de dos mil
diecisiete, el Juez emitió sentencia en la que decretó el sobreseimiento
en el juicio respecto de unos actos y concedió el amparo por los actos
reclamados a la Secretaría de Trabajo y Previsión Social y a su titular,
ambas con sede en Mexicali, Baja California.
TERCERO. Interposición del recurso de revisión. Inconforme,
mediante escrito presentado el veinte de junio de dos mil diecisiete en
la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el
Estado de Baja California, el quejoso interpuso recurso de revisión, que
fue admitido y registrado bajo el expediente 339/2017 por el Presidente
del Cuarto Tribunal Colegiado del Decimoquinto Circuito.
CUARTO. Solicitud de ejercicio de la facultad de atracción
468/2017. En sesión de veinticuatro de enero de dos mil dieciocho, esta
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Segunda Sala determinó ejercer su facultad de atracción
para conocer el amparo en revisión en cita.
QUINTO. Admisión ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Por auto de diecinueve de febrero de dos mil
dieciocho, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
dispuso que ésta se avocaba a conocer del recurso, ordenó su registro
bajo el expediente 146/2018, lo turnó al Ministro José Fernando Franco
González Salas y remitió los autos a la Sala a la que se encuentra
adscrito.
SEXTO. Avocamiento. En acuerdo de veintidós de marzo de dos
mil dieciocho, el Presidente de la Segunda Sala ordenó que ésta se
avocara al conocimiento del asunto y remitió los autos al Ministro
ponente para la formulación del proyecto correspondiente.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de este
recurso de revisión.1
SEGUNDO. Oportunidad. El recurso de revisión se interpuso
oportunamente.2
TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión fue interpuesto
por la persona legitimada para ello.3
1 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo; y 21, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, dado que se trata de un recurso de revisión interpuesto contra una sentencia emitida por un Juez de Distrito, y en el caso no se estima necesaria la intervención del Tribunal Pleno. 2 De las constancias se advierte que la sentencia recurrida fue notificada personalmente a la parte quejosa el lunes cinco de junio de dos mil diecisiete (foja 166 del cuaderno de amparo), surtió sus efectos al día hábil siguiente, esto es, el martes seis, por lo que el plazo para la interposición del recurso de revisión a que se refiere el artículo 86 de la Ley de Amparo, transcurrió del miércoles siete al martes veinte del mes y año en cita, sin tomar en cuenta el diez, once, diecisiete y dieciocho del mismo mes y año, por ser inhábiles conforme a lo dispuesto en los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Por tanto, si el recurso de revisión se presentó el martes veinte de junio de dos mil diecisiete en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de Baja California, con sede en Ensenada (foja 4 del toca en que se actúa), se concluye que se interpuso oportunamente. 3 El escrito de agravios está suscrito por Manuel Iván Verdugo Hernández, parte quejosa en el juicio de amparo 449/2016.
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CUARTO. Juicio de amparo. El siete de octubre de dos mil
dieciséis, Manuel Iván Verdugo Hernández promovió juicio de amparo
del cual tocó conocer al Juez Noveno de Distrito en el Estado de Baja
California, en el que señaló como preceptos violados los artículos 1°, 4°,
5º, 6º, 14, 16 y 25 de la Constitución y, en sus conceptos de violación,
esencialmente señaló lo siguiente:
Las autoridades responsables han sido omisas en cumplir con las
obligaciones previstas en el artículo 19 de la Ley para las
Personas con Discapacidad en el Estado de Baja California,
específicamente las contempladas en las fracciones I y II,
consistentes en impulsar que la integración de las personas con
discapacidad en los sistemas de trabajo del sector público, no sea
menor al 2%; así como impulsar la creación y desarrollo de bolsas
de trabajo en dicho sector.
Lo anterior, no obstante que así lo establece el artículo 27 de la
Convención de los Derechos Humanos de las Personas con
Discapacidad, aunado a que las observaciones del Comité sobre
los Derechos de las Personas con Discapacidad de la
Organización de las Naciones Unidas, prevén un porcentaje
mínimo del 3% del total de la planilla laboral, la cual es una
disposición legal por encima de la legislación local.
La Ley para las Personas con Discapacidad en el Estado de Baja
California se publicó en el Periódico Oficial del Estado desde el
quince de octubre de dos mil diez, sin embargo, no se ha cumplido
con la apertura de la bolsa de trabajo en el sector público y la
garantía del 2 al 3% del personal con discapacidad a contratar, lo
que se corrobora con la información proporcionada por la Unidad
de Transparencia del Gobierno de Estado.
El quejoso pertenece a un grupo vulnerable por lo que se
encuentra en un estado de necesidad y en desventaja
competitiva, de ahí que las responsables debieron darle prioridad
y celeridad a la apertura de la bolsa de trabajo.
Solicita la aplicación del principio pro persona, de conformidad con
el artículo 1º constitucional.
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El Juez de Distrito dictó la sentencia correspondiente
en la determinó sobreseer por una parte, y conceder el
amparo por otra, con base en las siguientes
consideraciones:
En el considerando segundo precisó como actos reclamados:
1) La omisión de acatar lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley
para las Personas con Discapacidad en el Estado de Baja
California, en cuanto a la bolsa de trabajo en el sector público.
2) La omisión de cumplir con el 2% de contratación de personal
con discapacidad en el Gobierno del Estado.
En el considerando tercero señaló que no son ciertos los actos
reclamados a las autoridades Gobierno del Estado de Baja
California y su Titular, consistentes en la omisión de acatar lo
dispuesto en el artículo 19 de la Ley de Personas con
Discapacidad en el Estado de Baja California, ya que así lo
manifestaron al rendir sus informes justificados.
Sostuvo que del contenido del precepto legal que el quejoso
estima incumplido, se desprende que la autoridad obligada a
acatarlo es la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, de manera
que no es jurídicamente factible exigir al Gobierno del Estado y a
su Titular, demostrar que no han incumplido con la disposición de
referencia, cuando no está dirigida a ellos.
Sobreseyó en el juicio respecto de la omisión de cumplir con la
cuota del 2% de contratación de personal con discapacidad en el
Gobierno del Estado de Baja California, atribuida a todas las
autoridades responsables, en virtud de que del artículo 20,
fracciones I, II, III y IV, de la Ley Orgánica de la Administración
Pública del Estado de Baja California, se desprende que la
autoridad competente para seleccionar y contratar al personal de
la administración pública de dicha entidad federativa es la Oficialía
Mayor del Gobierno del Estado, que no fue señalada como
autoridad responsable en el juicio, no obstante que se requirió al
quejoso para ese efecto.
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En el considerando cuarto tuvo como cierto el acto reclamado a la
Secretaría del Trabajo y Previsión Social y a su Titular, consistente
en la omisión de acatar lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley de
Personas con Discapacidad en el Estado de Baja California, en
cuanto a la omisión de impulsar la integración de las personas con
discapacidad en el sistema ordinario de trabajo en el sector
público, o en su caso, en un sistema de trabajo protegido,
garantizando que esa integración no sea menor al 2% de la
plantilla laboral del sistema, de acuerdo a sus características
individuales, en condiciones adecuadas, vigilando que éstas no
sean discriminatorias.
Lo anterior, aun cuando al rendir su informe justificado negaron la
existencia de los actos, toda vez que no demostraron las
actividades realizadas a fin de impulsar la integración de personas
con discapacidad en el sistema ordinario de trabajo en el sector
público o, en su caso, en un sistema de trabajo del sector público
protegido, garantizando que esta integración no sea menor al 2%
de la plantilla laboral.
En el considerando quinto se precisó que no se hicieron valer
causas de improcedencia ni se advertía la actualización de alguna
de oficio.
En el considerando séptimo calificó fundado el concepto de
violación formulado en el sentido de que las autoridades
responsables no demostraron las acciones, programas, políticas
públicas o actividades de índole similar, adoptadas con la finalidad
de promover la integración de las personas con discapacidad a
los sistemas de empleo del sector público, ni el desarrollo de
bolsas de trabajo específicamente dirigidas a dicho grupo
vulnerable.
Por ende, el juez concluyó que las responsables incumplieron con
su obligación de garantizar el derecho humano al empleo de las
personas con discapacidad, en su vertiente de promover su
integración al sistema de trabajo en el sector público en igualdad
de condiciones.
Así, concedió el amparo para que la Secretaría responsable y su
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titular, en términos del artículo incumplido, impulsen la
integración de las personas con discapacidad a los
sistemas de trabajo de sector público, así como el
desarrollo de bolsas de trabajo dirigidas a este grupo, para
lo que deben realizar las gestiones necesarias para que conozcan
la forma de acceder a los empleos del sector público y propiciar la
apertura en ese sector para su contratación; con la precisión de
que si a la fecha ya contaba con programas o políticas públicas al
respecto, en cumplimiento al fallo, debía acreditarse su existencia
y ejecución y, en su caso, los resultados obtenidos.
Por último, el a quo precisó que la concesión de amparo no tiene
por efecto la creación de puestos o cargos en el sector público por
parte de las responsables, sino sólo cumplir con la obligación de
garantizar ese acceso, a través de la provisión de recursos o
actividades que aseguren la integración.
Contra dicha resolución, la parte quejosa interpuso este recurso
de revisión.
QUINTO. Agravios. Se hacen valer, esencialmente, los
siguientes:
Primero. Es erróneo que el Juez de Distrito haya tenido por
inexistentes los actos atribuidos al Gobierno del Estado y a su
titular y condenara únicamente a la Secretaría del Trabajo y
Previsión Social, puesto que en términos del artículo 7 de la Ley
para las Personas con Discapacidad en el Estado, el Ejecutivo es
una de las autoridades a quienes corresponde su cumplimiento,
por lo que se vulneran los diversos 1 y 2 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública del Estado de Baja California, porque es la
máxima autoridad en la aplicación de las leyes, pasando por
encima de todas las dependencias que conforman ese poder.
La Oficialía Mayor está subordinada a las decisiones del
Gobernador, en tanto sus lineamientos son aprobados por él, sin
que el referido artículo 7 de la Ley para las Personas con
Discapacidad en el Estado señale que dicha autoridad es
responsable de su cumplimiento.
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El a quo utiliza el verbo “contratar” y lo asocia con la Oficialía
Mayor del Gobierno del Estado, considerando que lo que se busca
es la contratación de las personas de discapacidad, cuando ello
es solo uno de los pasos para la inclusión e integración de dicho
grupo vulnerable en el sector público.
Para cumplir con la cuota laboral en beneficio de este grupo,
deben realizarse una serie de pasos a cargo del Gobierno del
Estado y la Secretaría del Trabajo, que culminan con la
contratación, de manera administrativa, por parte de la Oficialía
Mayor quien depende de que, primero, se abra la bolsa de trabajo
en el sector público.
El juez de distrito desecha las pruebas ofrecidas por el quejoso
por tratarse de copias simples, sin cuestionar si lo eran, pues
deben considerarse documentales públicas porque le fueron
notificadas por correo electrónico y, al imprimirlas, no se obtienen
con firma electrónica avanzada, además de que provienen de la
propia Oficialía Mayor.
Le causa perjuicio la omisión de aplicar las observaciones de
Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de
la Organización de las Naciones Unidas, de tres de octubre de dos
mil catorce, que establece una cuota mínima del 3%, por lo que la
del 2% prevista en la ley local, es obsoleta y contraria a
disposiciones internacionales.
Segundo. El juez de distrito comete el error de enfocarse a la Ley
local, sin atender las observaciones del Comité sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad de la Organización
de las Naciones Unidas, que establece como cuota laboral en el
sector público el mínimo del 3%.
Tercero. El juez de distrito omite aplicar el control de
convencionalidad y el principio pro persona solicitados en la
demanda de amparo con la cita de las observaciones del Comité
en cuanto a la cuota laboral mínima en el sector público para
personas con discapacidad.
Es absurdo que la ley local hable de “impulsar” dicha cuota,
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cuando, desde dos mil catorce, la recomendación en cita
establece “cumplir con la cuota laboral”, aunado a que es
obsoleta la disposición estatal que establece la cuota del
2%.
Cuarto. El a quo no interpretó el cumplimiento de la cuota laboral
y la apertura de la bolsa de trabajo en el corpus juris internacional
que consigna el artículo 1º de la Constitución, en el que está
enmarcado el bloque de constitucionalidad que comprende el
texto constitucional, los tratados internaciones y la jurisprudencia
internacional.
El juez de distrito señala que se asegura la integración a través de
la provisión de recursos o la facilitación de actividades, lo que
denota el desconocimiento de las acciones positivas, especiales,
afirmativas o de discriminación positiva, indispensables para
hacer justicia al grupo vulnerable de las personas con
discapacidad.
La sentencia del juez federal tiene el alcance de una
recomendación, sin la fuerza coactiva del Estado; debió
contemplar acciones más concretas como un plazo para su
cumplimiento a fin de lograr la cuota del 3%, o determinar que los
puestos que se desocupen a partir de esta sentencia, se ocupen
por personas con discapacidad.
Este grupo vulnerable no cuenta con el apoyo que tiene el resto
de la población, por lo que se ve pisoteado su derecho de
igualdad, el cual podría cumplirse a través de medidas
administrativas y legislativas con la finalidad de evitar la diferencia
injustificada o la discriminación sistemática y revertir la
marginación histórica y/o estructural del grupo social relevante.
SEXTO. Precisión, de oficio, de la fijación de los actos
reclamados en el juicio de amparo. Previamente a proceder al análisis
de los agravios propuestos por la parte quejosa recurrente, este Tribunal
Constitucional procede a corregir la precisión de los actos reclamados
efectuadas por el juez de distrito en la sentencia recurrida.
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Lo anterior es así, porque ya sea que las partes lo aleguen o no,
cuando el tribunal revisor en juicio de amparo advierta que en la
sentencia recurrida existe una incongruencia, omisión o estudio indebido
en torno a los actos reclamados, tales aspectos deben ser corregidos
oficiosamente.
Al respecto resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 3/95, de rubro
“ACTO RECLAMADO. LA OMISIÓN O EL INDEBIDO ESTUDIO DE SU
INCONSTITUCIONALIDAD A LA LUZ DE LOS CONCEPTOS DE
VIOLACIÓN, PUEDE SER SUBSANADA POR EL TRIBUNAL
REVISOR”.4
El artículo 74, fracción I, de la Ley de Amparo establece que las
sentencias en el juicio de amparo deberán contener una fijación clara y
precisa de los actos reclamados.
Asimismo, en la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación
se ha sentado el criterio consistente en que, con el objeto de lograr una
determinación clara y precisa del acto, debe acudirse a la lectura íntegra
del escrito de demanda. Así, cuando en el juicio de amparo los
juzgadores tengan que precisar el acto reclamado debe estimarse, por
la necesidad de que su determinación sea nítida, que estarán facultados
para interpretar el sentido de la demanda y su ampliación a fin de que
la resolución que corresponda recaiga sobre el exacto reclamo del
gobernado, y en correspondencia con su intención real.
4 El texto de la jurisprudencia es “De acuerdo con los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo, las sentencias que se dicten en los juicios de amparo deben contener la fijación clara y precisa del acto o actos reclamados, los que se apreciarán tal como aparezcan probados, ante la autoridad responsable, por lo que si el Juez de Distrito, en su sentencia, contraviene esos ordenamientos, y no resuelve sobre alguno de tales actos, o no los aprecia correctamente, los agraviados al interponer la revisión están en aptitud de invocar el agravio correspondiente y si, además, no se aprecia que alguna de las partes que debió intervenir en el juicio de garantías haya quedado inaudita, no procede ordenar la reposición del procedimiento en los términos del artículo 91, fracción IV, de la Ley de Amparo; pues tal falta de análisis no constituye una violación procedimental porque no se refiere a la infracción de alguna regla que norme la secuela del procedimiento, ni a alguna omisión que deje sin defensa al recurrente o pueda influir en la resolución que deba dictarse en definitiva; sino que lo que es susceptible es que la autoridad revisora se sustituya al Juez de amparo y efectúe el examen de los actos reclamados a la luz de los conceptos de violación, según lo previsto en la fracción I, del artículo invocado, conforme al cual no es dable el reenvío en el recurso de revisión”. Los datos de localización del criterio en cita son: Jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 3/95, Octava Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Número 86-2, Febrero de 1995, página 10, con número de registro 205393.
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Resulta aplicable la tesis P. VI/2004, de rubro
“ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN
CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO”.5
El juez de distrito, en el considerando segundo de la sentencia que
se revisa, precisó los actos reclamados de la siguiente manera:
“1) Omisión de acatar lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley
de Personas con Discapacidad en el Estado de Baja California,
en lo relativo a la bolsa de trabajo en el sector público.
2) Omisión de cumplir con la cuota del 2% (dos por ciento) de
contratación de personal con discapacidad en el Gobierno del
Estado de Baja California.
Sin embargo, atendiendo a la lectura íntegra de la demanda de
amparo, a su escrito de aclaración así como a la totalidad de la
información del expediente del juicio y armonizando los datos que
emanan de ellas, debe tenerse como acto reclamado:
La omisión de acatar lo dispuesto en el artículo 19, fracciones
I y II, de la Ley para las Personas con Discapacidad en el
Estado de Baja California, en relación con las obligaciones
de impulsar la creación y desarrollo de la bolsa de trabajo en
el sector público para personas con discapacidad, a efecto
de cubrir la cuota mínima del 2% en la plantilla laboral de
dicho sector.
Así se considera, porque en el escrito inicial de demanda, el
quejoso refiere que se viola el derecho de inclusión de las personas con
5 El texto de la tesis es: “El artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo establece que las sentencias que se dicten en el juicio de garantías deberán contener la fijación clara y precisa de los actos reclamados, así como la apreciación de las pruebas conducentes para tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente, por lo que los juzgadores de amparo deberán armonizar, además, los datos que emanen del escrito inicial de demanda, en un sentido que resulte congruente con todos sus elementos, e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, atendiendo preferentemente al pensamiento e intencionalidad de su autor, descartando las precisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el juzgador de amparo, al fijar los actos reclamados, deberá atender a lo que quiso decir el quejoso y no únicamente a lo que en apariencia dijo, pues sólo de esta manera se logra congruencia entre lo pretendido y lo resuelto”. Los datos de localización de la tesis en cita son: Tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semanario Judicial de la Federación y su gaceta, Tomo XIX, Abril de 2004, página 255, número de registro 181810.
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discapacidad previsto en la Constitución, puesto que las autoridades
responsables únicamente promueven bolsas de trabajo en el sector
privado.
Asimismo, indica que no se ha alcanzado la cuota laboral que
exige la ley para ese sector, no obstante que la Ley para las Personas
con Discapacidad en el Estado de Baja California se publicó en el
Periódico Oficial del Estado, desde el quince de octubre de dos mil diez
y, por tratarse de un grupo vulnerable, debió darse prioridad y celeridad
a la apertura de esa bolsa de trabajo.
En este sentido, la pretensión del quejoso es lograr la inclusión e
integración de personas con discapacidad como trabajadores en el
sector público y, con ello, lograr la cuota laboral mínima exigida por la
ley.
De esta manera, si bien el juez de distrito, al precisar los actos
reclamados, por una parte señaló la omisión de cumplir con lo dispuesto
en el artículo 19 de la Ley local en la materia, en cuanto a la bolsa de
trabajo en el sector público; no puede tenerse como reclamado la
omisión de cumplir con la cuota referida, derivado de la falta de
contratación de personal con discapacidad en el Gobierno del Estado,
toda vez que el contrato forma parte de la materialización de la
integración que se reclama.
Esto es, la contratación es uno de los distintos actos que, en todo
caso, las autoridades responsables deben realizar a efecto de lograr la
cuota laboral que prevé la ley local en la materia, puesto que el fin último
del proceso de inclusión laboral de las personas con discapacidad es
su incorporación al mercado laboral, la cual debe contemplar no sólo el
puesto de trabajo, sino las características particulares de la persona
que desea ser colocada, a fin garantizar su permanencia en el empleo;
por lo que su precisión no puede limitarse a la omisión de contratación.
SÉPTIMO. Estudio. En términos de la fracción I del artículo 936
6 Artículo 93. Al conocer de los asuntos en revisión, el órgano jurisdiccional observará las reglas siguientes: I. Si quien recurre es el quejoso, examinará, en primer término, los agravios hechos valer en contra del sobreseimiento decretado en la resolución recurrida.
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de la Ley de Amparo, esta Segunda Sala procede a
analizar, en primer lugar, el primer agravio, en la parte que
el recurrente argumenta que es erróneo que el Juez haya
tenido por inexistentes los actos atribuidos al Gobierno del
Estado y a su titular y condenara únicamente a la Secretaría del Trabajo
y Previsión Social, puesto que en términos del artículo 7 de la Ley para
las Personas con Discapacidad en el Estado, el Ejecutivo es una de las
autoridades a quienes corresponde el cumplimiento de la ley.
El agravio es fundado.
En primer lugar, debe tenerse presente que para estar en aptitud
de precisar la certeza o falsedad de un acto de naturaleza omisiva
cuando se le imputa a determinada autoridad, debe acudirse, en
principio, a las normas legales que prevén su competencia para verificar
si en realidad está obligada a realizar esa conducta, es decir, antes de
pronunciarse sobre una posible omisión es necesario identificar si existe
obligación jurídica de actuar en la forma que la quejosa indica.
Bajo ese entendido, un acto omisivo será cierto o inexistente,
independientemente de las manifestaciones de la responsable, en
función de las obligaciones constitucionales o legales que
ineludiblemente está constreñida a realizar, sean éstas en vía de
consecuencia de un acto jurídico previo que lo origine, o bien, en forma
aislada sin que tenga como presupuesto una condición, y no
simplemente por el solo hecho de incurrir en la omisión por sí misma.
Lo anterior tiene sustento en la tesis 1a. XXIV/98, que esta Sala
comparte, de rubro “ACTOS DE NATURALEZA OMISIVA. PARA
ESTAR EN APTITUD DE PRECISAR SU CERTEZA O FALSEDAD,
DEBE ACUDIRSE EN PRINCIPIO A LAS NORMAS LEGALES QUE
PREVÉN LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PARA
DETERMINAR SI EXISTE O NO LA OBLIGACIÓN DE ACTUAR EN EL
SENTIDO QUE INDICA EL QUEJOSO.7
Si los agravios son fundados, examinará las causales de sobreseimiento invocadas y no estudiadas por el órgano jurisdiccional de amparo de primera instancia, o surgidas con posterioridad a la resolución impugnada; […]. 7 El texto de la tesis dice: “Para que se actualice la omisión en que incurre una autoridad debe existir previamente la obligación correlativa, conforme lo dispongan las normas legales; por tanto, un acto omisivo atribuido a la autoridad, como puede ser que el presidente de la República, no haya sancionado un acuerdo expedido por un secretario de Estado, independientemente de las
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En el caso, en términos de la Constitución Política del Estado de
Baja California, el Gobernador, en su carácter de titular del Poder
Ejecutivo, es el funcionario de elección popular directa en quien la
ciudadanía deposita la máxima autoridad para ejecutar y hacer que se
ejecuten las leyes y decretos que rijan en la entidad. Es el encargado
de velar por la seguridad y el bienestar de la población en todos los
órdenes y el principal responsable del diseño de las políticas públicas
que guían el desarrollo de la entidad.
Además, como titular de la Administración Pública local, le
corresponde exigir de todas las autoridades que de él dependen, el
estricto cumplimiento de las obligaciones que impone la Constitución
Federal, la estatal y las leyes que de ellas emanan.8
afirmaciones de la quejosa y las manifestaciones de la responsable, será cierto o inexistente, en función de las obligaciones y facultades constitucionales que ineludiblemente está constreñida a realizar, sea en vía de consecuencia de un acto jurídico previo que lo origine, o bien, en forma aislada y espontánea sin que tenga como presupuesto una condición; y no simplemente por el solo hecho de incurrir en la omisión por sí misma con criterios subjetivos. En estas circunstancias, para estar en aptitud de precisar la certeza o falsedad de un acto de naturaleza omisiva cuando se le imputa a determinada autoridad, debe acudirse en principio a las normas legales que prevén su competencia para verificar si en realidad está obligada a realizar esa conducta, es decir, antes de pronunciarse sobre una posible omisión es necesario identificar si existe obligación jurídica de actuar en la forma que la quejosa indica, porque de no ser así se llegaría a la conclusión errónea de que cualquier omisión reclamada fuera cierta soslayando la exigencia objetiva de que se debe obrar en determinado sentido, que después de todo puede servir como referencia para iniciar el análisis de certeza de actos”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VII, Junio de 1998, Materia(s): Común, Administrativa, Página 53, Número de Registro: 196080. 8 ARTÍCULO 40.- El Ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en una sola persona que se denomina Gobernador del Estado. El Gobernador del Estado conducirá la Administración Pública Estatal, que será Centralizada y Paraestatal, conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los asuntos del orden administrativo del Gobierno del Estado, que estarán a cargo de la Secretaría General de Gobierno, la Oficialía Mayor de Gobierno, la Procuraduría General de Justicia, las Secretarías y las Direcciones del Ramo, y definirá las bases de creación de las entidades Paraestatales, la intervención del Gobernador en su operación y las relaciones entre éstas y la Secretaría General de Gobierno, la Oficialía Mayor de Gobierno, la Procuraduría General de Justicia, las Secretarías y las Direcciones del Ramo. ARTÍCULO 49.- Son facultades y obligaciones del Gobernador: I.- Promulgar, ejecutar y hacer que se cumplan las leyes, decretos y demás disposiciones que tengan vigencia en el Estado. […] III.- Velar por la conservación del orden, tranquilidad y seguridad del Estado, así como el garantizar a toda persona residente en el mismo, el real disfrute de un medio ambiente adecuado para su desarrollo, bienestar y mejor calidad de vida. […] Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California ARTICULO 5o.- Las Dependencias de la Administración Pública Centralizada y las entidades de la Administración Pública Paraestatal, conducirán sus actividades en forma programada, basándose en las políticas que para el logro de objetivos y prioridades del desarrollo del Estado, establezca el Gobernador en cumplimiento de la Ley Estatal de Planeación.
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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Específicamente en materia de personas con
discapacidad, la Ley local prevé que el Gobernador del
Estado es una de las autoridades a quienes corresponde
su cumplimiento.9
Asimismo, conforme al artículo 8 de la Ley para las Personas con
Discapacidad en el Estado de Baja California, dicho funcionario tiene
las siguientes obligaciones:
Diseñar políticas públicas e implementar las acciones, estrategias
y programas que en el ámbito Estatal, hagan efectivos los
derechos de las personas con discapacidad y permitan los ajustes
razonables;
Definir las estrategias y políticas necesarias para eliminar
progresivamente la discriminación;
Aportar, de acuerdo al presupuesto y de conformidad con las
disposiciones legales, los recursos materiales, humanos, técnicos
y financieros, que sean necesarios para el apoyo de personas con
discapacidad a las instituciones y organismos públicos, cuyos
fines sigan los objetivos de la ley de la materia;
Celebrar convenios de colaboración para el cumplimiento de la
Ley, en beneficio de las personas con discapacidad;
Activar la prestación o suministro de bienes, servicios,
instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo a
las personas con discapacidad, en las modalidades que se
requiera, y
Otorgar estímulos fiscales a las personas físicas o morales que
brindan capacitación o trabajo a las personas con discapacidad,
en los términos de las leyes correspondientes.
9 LEY PARA LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN EL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA ARTÍCULO 7.- Las autoridades a las que corresponde el cumplimiento de la presente Ley, son las siguientes: I. El Ejecutivo del Estado, a través de las dependencias y entidades siguientes: […].
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
16
Así, conforme al marco jurídico referido, el gobernador del Estado
tiene a su cargo, principalmente, el diseño de políticas públicas en
materia de inclusión de personas con discapacidad y, como titular de la
Administración Pública local, es responsable de velar por el
cumplimiento de las leyes que en la materia corresponde a sus
subordinados jerárquicos, como el caso de la Secretaría del Trabajo y
Previsión Social.
En ese sentido, contrario a lo determinado por el juez de distrito,
toda vez que el quejoso atribuye al Poder Ejecutivo del Estado y a su
titular, la omisión de dar cumplimiento al artículo 19 de la Ley para las
Personas con Discapacidad en el Estado de Baja California, en cuanto
a impulsar la integración de estas personas en el sistema ordinario de
trabajo del sector público, garantizando que esta integración no sea
menor al 2% de la plantilla laboral del sistema; así como de estimular
en ese sector, la creación y desarrollo de bolsas de trabajo; es
inconcuso que es una de las autoridades encargadas de cumplir con
tales obligaciones, por tener la atribución de diseñar políticas públicas e
implementar las acciones, estrategias y programas que en el ámbito
Estatal, a efecto de hacer efectivos los derechos de las personas con
discapacidad y lograr la cuota laboral.
Ante lo fundado del agravio, lo procedente es revocar el
sobreseimiento decretado por el a quo, respecto del acto atribuido al
Poder Ejecutivo del Estado de Baja California y a su Titular.
OCTAVO. Resulta innecesario analizar la parte restante del
primer agravio, en la parte que se controvierte el sobreseimiento
decretado en relación con el acto que el juez precisó como la “omisión
de cumplir con la cuota de 2% (dos por ciento) de contratación de
personal con discapacidad en el Gobierno del Estado de Baja
California”.
Es así, porque con motivo de la precisión de actos efectuada por
esta Segunda Sala en un considerando previo, el acto relacionado con
la omisión de contratación de personas con discapacidad en el sector
público, no subsiste y, en ese sentido, tampoco la declaración de
sobreseimiento decretada por el juez, al considerar que el Oficial Mayor
del Gobierno del Estado es quien tiene la facultad de seleccionar y
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
17
contratar al personal de la Administración Pública estatal,
sin embargo, aun cuando se requirió al quejoso, no lo
señaló como autoridad responsable en el juicio de
amparo.
Consecuentemente, toda vez que se determinó revocar el
sobreseimiento decretado por el a quo, respecto de los actos atribuidos
al Poder Ejecutivo del Estado de Baja California y a su Titular y esta
Segunda Sala no advierte la actualización de una diversa causa de
improcedencia respecto del acto reclamado, ni las partes las hicieron
valer, se procede a analizar la materia del fondo del asunto.
NOVENO. En este considerando se analizan conjuntamente la
parte restante del primer agravio, el segundo, tercero y cuarto, porque
en ellos el recurrente refiere que el juez de distrito omite aplicar el control
de convencionalidad y el principio pro persona solicitados en la
demanda de amparo con la cita de las observaciones del Comité en
cuanto a la cuota laboral mínima en el sector público para personas con
discapacidad, que establece el 3%, por lo que la cuota del 2% es
obsoleta y contraria a disposiciones internacionales.
Los agravios son fundados.
Efectivamente, de la demanda de amparo se advierte el
argumento del quejoso en el que planteó que la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad de la Organización de las
Naciones Unidas, en el informe de tres de octubre de dos mil catorce,
relativo a la recomendación 51 relacionada al trabajo y empleo de
personas con discapacidad, establece la misma obligación de la
apertura de bolsas de trabajo y la contratación de personas con
discapacidad de, al menos, el 3% del total de la plantilla laboral del
gobierno, disposición que, refirió el quejoso, está por encima de la
legislación local.10
Sin embargo, el a quo no emitió pronunciamiento alguno al
respecto, ya que, al analizar la materia del fondo del asunto, únicamente
refirió que conforme a los artículos 1º de la Constitución y 1º de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, las autoridades, en
10 Página 7 del juicio de amparo.
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
18
el ámbito de su competencia, están obligadas a respetar, proteger,
garantizar y promover los derechos humanos; que en términos de la Ley
para las Personas con Discapacidad en el Estado de Baja California,
entre otras funciones, corresponde a la Secretaría del Trabajo y
Previsión Social del Estado impulsar la integración de estas personas
en el sector laboral, tanto público como social y privado, así como
impulsar las bolsas de trabajo dirigidas específicamente a dicho grupo
vulnerable, lo cual se traduce en una conducta positiva por parte de la
autoridad.
Además, indicó que ello es congruente con las obligaciones
contenidas en los artículos 4º y 27 de la Convención sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad, relativas a que los Estados Partes,
incluido el Estado mexicano, se comprometieron a asegurar los
derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con
discapacidad, sin discriminación alguna y, para ello, deben adoptar las
medidas administrativas pertinentes para hacer efectivos esos
derechos.
En ese sentido, determinó que si las autoridades responsables no
demostraron en el juicio de amparo, las acciones y demás políticas
públicas adoptadas para promover dicha integración, no se acreditó el
cumplimiento a las disposiciones aludidas, por lo que concedió el
amparo solicitado.
Como se advierte, el juez de distrito no atendió al concepto de
violación planteado por el quejoso, por lo que, ante la omisión apuntada,
en términos de la fracción V del artículo 93 de la Ley de Amparo, esta
Segunda Sala reasume jurisdicción y procede a emitir el estudio
correspondiente.11
DÉCIMO. Estudio de fondo. A efecto de realizar un análisis
exhaustivo de constitucionalidad e inconvencionalidad del artículo 19,
fracción I, de la Ley para las Personas con Discapacidad en el Estado
de Baja California, en cuanto prevé que la integración de personas con
11 Artículo 93. Al conocer de los asuntos en revisión, el órgano jurisdiccional observará las reglas siguientes: […] V. Si quien recurre es el quejoso, examinará los demás agravios; si estima que son fundados, revocará la sentencia recurrida y dictará la que corresponda; […].
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
19
discapacidad en el sistema laboral del sector público no
debe ser menor al 2%, resulta necesario tener presente el
régimen internacional y nacional en materia de
discapacidad.
La Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada y
proclamada por la Asamblea General en su resolución 217 A (III), de 10
de diciembre de 1948, en su artículo 7, prevé:
“Artículo 7. Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción,
derecho a igual protección de la ley. Todos tienen derecho a igual
protección contra toda discriminación que infrinja esta Declaración y
contra toda provocación a tal discriminación.”
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la
Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de dieciséis de
diciembre de mil novecientos sesenta y seis, establece:
“Artículo 26
Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin
discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley
prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas
protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos
de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier
índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición social.”
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, en su artículo 2, numeral 2, establece:
“Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a
garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin
discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición social.”
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en sus
artículos 1, apartado 1 y 24, señala:
“Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
1. Los Estados partes en esta Convención se comprometen a
respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción,
sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma,
religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional
o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social.”
“Artículo 24. Igualdad ante la Ley
Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia,
tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.”
Por su parte, el artículo 3 del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", prevé:
Artículo 3
Obligación de no discriminación
Los Estados Partes en el presente Protocolo se comprometen a
garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin
discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
También, la Convención Interamericana para la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación Contra las Personas con
Discapacidad, prevé en su artículo 1, lo siguiente:
“ARTÍCULO I
Para los efectos de la presente Convención, se entiende por:
1. Discapacidad
El término "discapacidad" significa una deficiencia física, mental
o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la
capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida
diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y
social.
2. Discriminación contra las personas con discapacidad
a) El término "discriminación contra las personas con
discapacidad" significa toda distinción, exclusión o restricción basada
en una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de
discapacidad anterior o percepción de una discapacidad presente o
pasada, que tenga el efecto o propósito de impedir o anular el
reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con
discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fundamentales.
b) No constituye discriminación la distinción o preferencia
adoptada por un Estado parte a fin de promover la integración social o
el desarrollo personal de las personas con discapacidad, siempre que
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la distinción o preferencia no limite en sí misma el derecho a
la igualdad de las personas con discapacidad y que los
individuos con discapacidad no se vean obligados a aceptar
tal distinción o preferencia. En los casos en que la legislación
interna prevea la figura de la declaratoria de interdicción,
cuando sea necesaria y apropiada para su bienestar, ésta no constituirá
discriminación.”
ARTÍCULO III
Para lograr los objetivos de esta Convención, los Estados parte se
comprometen a:
1. Adoptar las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral
o de cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación
contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración
en la sociedad, incluidas las que se enumeran a continuación, sin que
la lista sea taxativa:
a) Medidas para eliminar progresivamente la discriminación y promover
la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o
entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios,
instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el
transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación,
el deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales, y las
actividades políticas y de administración;
b) Medidas para que los edificios, vehículos e instalaciones que se
construyan o fabriquen en sus territorios respectivos faciliten el
transporte, la comunicación y el acceso para las personas con
discapacidad;
c) Medidas para eliminar, en la medida de lo posible, los obstáculos
arquitectónicos, de transporte y comunicaciones que existan, con la
finalidad de facilitar el acceso y uso para las personas con
discapacidad; y
d) Medidas para asegurar que las personas encargadas de aplicar la
presente Convención y la legislación interna sobre esta materia, estén
capacitados para hacerlo.
2. Trabajar prioritariamente en las siguientes áreas:
a) La prevención de todas las formas de discapacidad prevenibles;
b) La detección temprana e intervención, tratamiento, rehabilitación,
educación, formación ocupacional y el suministro de servicios globales
para asegurar un nivel óptimo de independencia y de calidad de vida
para las personas con discapacidad; y
c) La sensibilización de la población, a través de campañas de
educación encaminadas a eliminar prejuicios, estereotipos y otras
actitudes que atentan contra el derecho de las personas a ser iguales,
propiciando de esta forma el respeto y la convivencia con las personas
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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con discapacidad.
De especial importancia en el asunro, es la Convención Sobre los
Derechos de las Personas Con Discapacidad, que entró en vigor en el
Estado mexicano el tres de mayo de dos mil ocho.
En sus artículos 4 y 5 establece:
“Artículo 4
Obligaciones generales
1. Los Estados Partes se comprometen a asegurar y
promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos
y las libertades fundamentales de las personas con
discapacidad sin discriminación alguna por motivos de
discapacidad. A tal fin, los Estados Partes se comprometen
a:
a) Adoptar todas las medidas legislativas,
administrativas y de otra índole que sean pertinentes para
hacer efectivos los derechos reconocidos en la presente
Convención;
b) Tomar todas las medidas pertinentes, incluidas
medidas legislativas, para modificar o derogar leyes,
reglamentos, costumbres y prácticas existentes que
constituyan discriminación contra las personas con
discapacidad;
c) Tener en cuenta, en todas las políticas y todos los
programas, la protección y promoción de los derechos
humanos de las personas con discapacidad;
d) Abstenerse de actos o prácticas que sean
incompatibles con la presente Convención y velar por que las
autoridades e instituciones públicas actúen conforme a lo
dispuesto en ella;
e) Tomar todas las medidas pertinentes para que
ninguna persona, organización o empresa privada discrimine
por motivos de discapacidad;
f) Emprender o promover la investigación y el desarrollo
de bienes, servicios, equipo e instalaciones de diseño
universal, con arreglo a la definición del artículo 2 de la
presente Convención, que requieran la menor adaptación
posible y el menor costo para satisfacer las necesidades
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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específicas de las personas con discapacidad,
promover su disponibilidad y uso, y promover el
diseño universal en la elaboración de normas y
directrices;
g) Emprender o promover la investigación y el
desarrollo, y promover la disponibilidad y el uso de nuevas
tecnologías, incluidas las tecnologías de la información y las
comunicaciones, ayudas para la movilidad, dispositivos
técnicos y tecnologías de apoyo adecuadas para las
personas con discapacidad, dando prioridad a las de precio
asequible;
h) Proporcionar información que sea accesible para las
personas con discapacidad sobre ayudas a la movilidad,
dispositivos técnicos y tecnologías de apoyo, incluidas
nuevas tecnologías, así como otras formas de asistencia y
servicios e instalaciones de apoyo;
i) Promover la formación de los profesionales y el
personal que trabajan con personas con discapacidad
respecto de los derechos reconocidos en la presente
Convención, a fin de prestar mejor la asistencia y los
servicios garantizados por esos derechos.
2. Con respecto a los derechos económicos, sociales y
culturales, los Estados Partes se comprometen a adoptar
medidas hasta el máximo de sus recursos disponibles y,
cuando sea necesario, en el marco de la cooperación
internacional, para lograr, de manera progresiva, el pleno
ejercicio de estos derechos, sin perjuicio de las obligaciones
previstas en la presente Convención que sean aplicables de
inmediato en virtud del derecho internacional.
3. En la elaboración y aplicación de legislación y
políticas para hacer efectiva la presente Convención, y en
otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones
relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados
Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán
activamente con las personas con discapacidad, incluidos los
niños y las niñas con discapacidad, a través de las
organizaciones que las representan.
4. Nada de lo dispuesto en la presente Convención
afectará a las disposiciones que puedan facilitar, en mayor
medida, el ejercicio de los derechos de las personas con
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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discapacidad y que puedan figurar en la legislación de un
Estado Parte o en el derecho internacional en vigor en dicho
Estado. No se restringirán ni derogarán ninguno de los
derechos humanos y las libertades fundamentales
reconocidos o existentes en los Estados Partes en la
presente Convención de conformidad con la ley, las
convenciones y los convenios, los reglamentos o la
costumbre con el pretexto de que en la presente Convención
no se reconocen esos derechos o libertades o se reconocen
en menor medida.
5. Las disposiciones de la presente Convención se
aplicarán a todas las partes de los Estados federales sin
limitaciones ni excepciones.”
“Artículo 5
Igualdad y no discriminación
1. Los Estados Partes reconocen que todas las
personas son iguales ante la ley y en virtud de ella y que
tienen derecho a igual protección legal y a beneficiarse de la
ley en igual medida sin discriminación alguna.
2. Los Estados Partes prohibirán toda discriminación
por motivos de discapacidad y garantizarán a todas las
personas con discapacidad protección legal igual y efectiva
contra la discriminación por cualquier motivo.
3. A fin de promover la igualdad y eliminar la
discriminación, los Estados Partes adoptarán todas las
medidas pertinentes para asegurar la realización de ajustes
razonables.
4. No se considerarán discriminatorias, en virtud de la
presente Convención, las medidas específicas que sean
necesarias para acelerar o lograr la igualdad de hecho de las
personas con discapacidad.”
La Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad se basa en ocho principios rectores:
1. El respeto de la dignidad inherente, la autonomía individual,
incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la
independencia de las personas;
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
25
2. La no discriminación;
3. La participación e inclusión plenas y efectivas en la
sociedad;
4. El respeto por la diferencia y la aceptación de las personas con
discapacidad como parte de la diversidad y la condición
humanas;
5. La igualdad de oportunidades;
6. La accesibilidad;
7. La igualdad entre el hombre y la mujer; y,
8. El respeto a la evolución de las facultades de los niños y las
niñas con discapacidad y de su derecho a preservar su
identidad.
De manera que, mediante estos principios de la Convención, es
notoria la búsqueda de igualdad de derechos para personas con
discapacidad.
Específicamente en el artículo 27, enuncia postulados
relacionados con el derecho al trabajo que incluye el derecho a tener la
oportunidad de ganarse la vida a través de un trabajo libremente elegido
o aceptado en un mercado y entorno laborales que sean abiertos,
inclusivos y accesibles a las personas con discapacidad. Así, se busca
la participación y accesibilidad de oportunidades y espacios en sus
ámbitos de acción inmediatos.
Asimismo, se establece que los Estados Partes deben
salvaguardar y promover el ejercicio del derecho al trabajo, incluso para
personas que adquieran la discapacidad durante el empleo, y deben
adoptar todas las medidas pertinentes, incluida la promulgación de
legislación, para asegurar que las personas con discapacidad:
No sean discriminadas por esos motivos respecto a todas las
cuestiones relativas a cualquier forma de empleo, incluidas las
condiciones de selección, contratación y empleo, la continuidad
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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en el empleo, la promoción profesional y unas condiciones de
trabajo seguras y saludables;
Les sean protegidos sus derechos en igualdad de condiciones con
las demás, en condiciones de trabajo justas y favorables, y en
particular a igualdad de oportunidades y de remuneración por
trabajo de igual valor, a condiciones de trabajo seguras y
saludables, incluida la protección contra el acoso, y a la reparación
por agravios sufridos;
Puedan ejercer sus derechos laborales y sindicales, en igualdad
de condiciones con las demás;
Tengan acceso efectivo a programas generales de orientación
técnica y vocacional, servicios de colocación y formación
profesional y continua;
Les sean impulsadas oportunidades de empleo y la promoción
profesional en el mercado laboral, y apoyarlas para la búsqueda,
obtención, mantenimiento del empleo y retorno al mismo;
Se les promuevan oportunidades empresariales, de empleo por
cuenta propia, de constitución de cooperativas y de inicio de
empresas propias;
Se empleen en el sector público;
Les sea promovido el empleo en el sector privado mediante
políticas y medidas pertinentes, que pueden incluir programas de
acción afirmativa, incentivos y otras medidas;
Se realicen los ajustes razonables en el lugar de trabajo;
Se promueva la adquisición de experiencia laboral en el mercado
de trabajo abierto; y
Se promuevan programas de rehabilitación vocacional y
profesional, mantenimiento del empleo y reincorporación al
trabajo dirigidos a ellas.
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
27
Asimismo, la Convención prevé que los Estados
Partes deben asegurarse de que las personas con
discapacidad no sean sometidas a esclavitud ni
servidumbre y que estén protegidas, en igualdad de
condiciones con las demás, contra el trabajo forzoso u obligatorio.
Ahora bien, de conformidad con el Protocolo Facultativo, la
supervisión en la aplicación de la Convención a la que se hace
referencia, queda en manos del Comité de los derechos de las personas
con discapacidad de la Organización de la Naciones Unidas; y se
reconoce además, su competencia para recibir y considerar
comunicaciones de individuos que se encuentren bajo la jurisdicción de
un Estado parte y que aleguen ser víctimas de una violación de
cualquiera de los derechos enunciados en la Convención.12
El Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad es
un órgano de expertos independientes que supervisa la aplicación de la
Convención, para lo cual los Estados partes presentarán ante aquél, a
través del Secretario General de las Naciones Unidas, un informe
exhaustivo sobre las medidas que hayan adoptado para cumplir sus
obligaciones conforme a la Convención y sobre los progresos
realizados.
Este órgano examinó el informe inicial de México, en sus sesiones
145.ª y 146.ª, celebradas el dieciséis y diecisiete de septiembre de dos
mil catorce, respectivamente, y aprobó las observaciones finales
adoptadas por el Comité en su 12.º período de sesiones (quince de
septiembre a tres de octubre de dos mil catorce), en las que señaló:
II. Aspectos positivos 4. El Comité observa con satisfacción la
adopción de legislación y de políticas públicas en el Estado parte así
como los protocolos y directivas con el propósito de promover y
proteger los derechos de las personas con discapacidad. En particular
toma nota de:
12 Protocolo facultativo de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad Los Estados Partes en el presente Protocolo acuerdan lo siguiente: Artículo 1 1. Todo Estado Parte en el presente Protocolo ("Estado Parte") reconoce la competencia del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad ("el Comité") para recibir y considerar las comunicaciones presentadas por personas o grupos de personas sujetos a su jurisdicción que aleguen ser víctimas de una violación por ese Estado Parte de cualquiera de las disposiciones de la Convención, o en nombre de esas personas o grupos de personas.
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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a) La Ley General para la Inclusión de las Personas con
Discapacidad (2011);
b) La reforma a la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la
Discriminación (2014);
c) La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión
(2014);
d) El Programa Nacional de Derechos Humanos 2014-2018;
e) El Programa Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las
Personas con Discapacidad 2014-2018;
f) El Programa Nacional de Trabajo y Empleo para las Personas
con Discapacidad (2014-2018);
g) El Programa Nacional para la Igualdad y No Discriminación
(2014-2018);
h) El Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra las Mujeres 2014-2018;
i) El Programa de Prevención, Rehabilitación e Inclusión social
de las Personas con Discapacidad;
j) El Programa especial de Migración 2014-2018;
k) El Protocolo para la Impartición de justicia en casos que
involucren a personas con discapacidad.
III. Principales ámbitos de preocupación y recomendaciones
[…]
B. Derechos específicos (artículos 5 a 30)
[…]
Trabajo y empleo (artículo 27)
51. Al Comité le preocupa:
a) La baja tasa de empleo de las personas con discapacidad,
especialmente intelectual y psicosocial, y la escasa cobertura de
estrategias y programas para su fomento;
b) La ausencia de información sobre las condiciones de trabajo
de las personas con discapacidad que han accedido al empleo;
c) La situación de mayor discriminación que enfrentan las
mujeres y las personas indígenas con discapacidad en el acceso al
mercado laboral;
d) La ausencia de mecanismos para hacer cumplir la cuota
laboral del 3% en el sector público a favor de las personas con
discapacidad;
e) La falta de reglamentación sobre la aplicación de ajustes
razonables para personas con discapacidad en el ámbito laboral, tanto
público como privado.
52. El Comité recomienda al Estado parte:
a) Fortalecer con recursos adecuados los programas de acceso
al empleo para las personas con discapacidad, en particular personas
con discapacidad intelectual y psicosocial, incluyendo medidas que
incentiven su contratación en el sector privado;
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
29
b) Establecer mecanismos de protección contra
cualquier forma de trabajo forzoso, explotación y acoso contra
las personas con discapacidad en el lugar de trabajo;
c) Implementar acciones de nivelación a favor de la
contratación de mujeres y personas indígenas con
discapacidad;
d) Establecer un mecanismo de monitoreo del cumplimiento
de la cuota laboral para personas con discapacidad en el sector
público e implementar de medidas afirmativas similares en el sector
privado;
e) Regular los criterios para establecer ajustes razonables para
trabajadores con discapacidad, asignando presupuestos adecuados
para ellos tanto en el empleo público como en el privado.
De lo que se obtiene que el Comité observa, entre otros temas, la
ausencia de mecanismos para hacer cumplir la cuota laboral del 3% en
el sector público a favor de las personas con discapacidad, por lo que
recomienda al Estado mexicano establecer un mecanismo de monitoreo
del cumplimiento de la cuota laboral para personas con discapacidad en
el sector público, además de regular los criterios para establecer ajustes
razonables para trabajadores con discapacidad, asignando
presupuestos adecuados para ellos, tanto en el empleo público como
en el privado.
En relación con las observaciones del Comité sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad respecto a la Convención señalada,
esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al
resolver el recurso de queja 57/2016,13 determinó que no reúnen
formalmente los requisitos para representar un instrumento
internacional en materia de derechos humanos que sea obligatorio para
el Estado Mexicano.
Al respecto, resolvió que ello no significa dejar de lado que el único
órgano que en exclusiva está facultado para supervisar lo relativo a la
aplicación de la Convención, es precisamente el Comité de los
Derechos de las Personas con Discapacidad de la Organización de la
Naciones Unidas; sin embargo, indicó que sus observaciones tienen
únicamente carácter orientador, por lo que, en todo caso, es
13 En ejecutoria emitida el 31 de agosto de 2016, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I., Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas y Alberto Pérez Dayán; votó en contra de consideraciones Alberto Pérez Dayán. Ausente: Margarita Beatriz Luna Ramos.
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
30
conveniente acudir a su contenido, a efecto de alcanzar una plena y
efectiva aplicabilidad que se refleje dentro el orden jurídico interno.
De la ejecutoria emitida en el recurso de queja derivó la tesis 2a.
CXXX/2016 (10a.), de rubro: “COMITÉ SOBRE LOS DERECHOS DE
LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD. SUS OBSERVACIONES
RESPECTO A LA CONVENCIÓN RELATIVA RESULTAN DE
CARÁCTER ORIENTADOR”.14
Precisado lo anterior y continuando con el marco regulatorio
internacional en la materia, la Organización Internacional del Trabajo ha
señalado que el trabajo decente, de calidad, es el modo más efectivo
de romper el círculo vicioso de la marginalización, la pobreza y la
exclusión social; sin embargo, las personas con discapacidad15 se ven
inmersas en esta situación con frecuencia, por lo que es necesaria la
acción positiva para lograr una inclusión efectiva en el ámbito laboral.
En consecuencia, las barreras que enfrentan las personas con
discapacidad al obtener un empleo o al asumir su papel en la sociedad,
pueden y deben ser superadas.
En ese sentido, el Programa de Discapacidad de la Organización
Internacional del Trabajo, promueve la igualdad de oportunidades y de
trato para las personas con discapacidad en la readaptación profesional,
capacitación y empleo, de conformidad con el Convenio 159, de la
Organización Internacional del Trabajo relativo a la readaptación
profesional y el empleo (personas inválidas), de mil novecientos ochenta
y tres.
14 El texto de la tesis dice: “Las observaciones realizadas por el referido Comité carecen de las características para ser consideradas como un tratado internacional en materia de derechos humanos que resulte obligatorio para el Estado Mexicano; sin embargo, conforme al Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de mayo de 2008, es el único órgano -conformado por expertos independientes-, facultado para supervisar lo relativo a la aplicación de la Convención -creada con el propósito de promover, proteger y garantizar el disfrute pleno y por igual del conjunto de los derechos humanos por las personas con discapacidad-, por lo cual, una vez que ésta fue signada y ratificada por el Estado Mexicano, es conveniente acudir a su contenido, a efecto de alcanzar una plena y efectiva aplicabilidad que se refleje dentro el orden jurídico interno y, por ende, las observaciones aludidas resultan de carácter orientador”. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, Página: 908, Registro: 2013232.
15 La OIT, en la Declaración relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, define a las personas con discapacidad en el trabajo como "aquellas cuyas perspectivas de seguridad, regreso, mantenimiento y progreso en un empleo adecuado se ven reducidas de forma importante debido a un reconocimiento adecuado de una discapacidad física, sensorial, intelectual o mental."
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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Asimismo, cobra relevancia el documento “Gestión
de las Discapacidades en el Lugar de Trabajo” de la
Organización Internacional del Trabajo, que constituye un
código práctico que proporciona guías para los empleadores, ya sea
que pertenezcan al sector público o privado, de cara a la gestión de los
aspectos relativos a la discapacidad en el trabajo.
En este documento se contemplan las discapacidades relativas o
no al trabajo, y establece directrices para la mejora en el empleo de las
personas con discapacidad, en particular, en las áreas de selección,
retorno al trabajo, conservación del empleo y oportunidades de
progreso.
En el preámbulo de este instrumento, se señala que aun cuando
las directrices que contempla están primordialmente destinadas a los
empleadores, se debe recordar que los gobiernos desempeñan un
papel esencial en el tema, por lo que se refiere a la creación de un marco
legislativo y de política social propicio para promover las oportunidades
de empleo de las personas con discapacidades.
Cabe señalar que si bien tampoco se trata de un instrumento
jurídicamente vinculante, ni es su objetivo reemplazar la legislación
nacional, sus propuestas deben considerarse en el contexto de las
condiciones nacionales y aplicarse de conformidad con la legislación y
la práctica nacionales; pues tal documento reconoce los principios y
reglas de los convenios y tratados de la Organización Internacional del
Trabajo.
Entre sus objetivos se encuentra asegurar que las persona con
discapacidades tengan igualdad de oportunidades en el lugar de
trabajo, así como mejorar sus perspectivas de empleo, facilitando su
contratación, reinserción profesional, mantenimiento del empleo y
oportunidades de promoción, con base en los principios que dan
fundamento a las normas internacionales del trabajo, en especial el
convenio 159 y la recomendación 168, sobre la readaptación profesional
y el empleo de personas invalidas, de mil novecientos ochenta y tres.
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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Asimismo, en la “nota de redacción”16 se indica que los términos
“discapacitados”, “personas con discapacidades” y “personas
discapacitadas” se utilizan como sinónimos, con el fin de reflejar el uso
aceptado en diferentes partes del mundo.
Ahora bien, las disposiciones del documento se consideran
elementos básicos para asegurar una tutela efectiva de los derechos
humanos en las cuestiones relativas a la discapacidad en el lugar de
trabajo, ya que son disposiciones que pueden contribuir a que los
empleadores, ya sean del sector público o privado, optimicen los
beneficios que obtendrían empleando o conservando a trabajadores
con discapacidades, que ocupan puestos que corresponden a sus
competencias y capacidades.
Asimismo, sirven para lograr que los trabajadores con
discapacidades no sean objeto de discriminación, dentro del marco
jurídico establecido en la legislación nacional.
Una de las disposiciones que se encuentra en el apartado de
“Análisis del Puesto de Trabajo”17, que es la primera etapa del proceso
de colocación, es que los empleadores deben elaborar una lista
detallada de las funciones y tareas que corresponden a un puesto
determinado, así como de las competencias que éste requiere; es decir,
una descripción de lo que debe hacer el trabajador, de cómo debe
hacerlo, del motivo por el cual debe hacerlo y de las competencias
necesarias para ello, con el fin de prevenir casos de discriminación.
En este sentido, los empleadores deben de conducirse de manera
tal, que logren facilitar el empleo de las personas con discapacidades,
mediante un esfuerzo coordinado, con el objetivo de tomar en
consideración las necesidades individuales, el entorno de trabajo, las
necesidades de la empresa y las responsabilidades jurídicas.
Del mismo modo, es necesario que adopten una estrategia de
gestión de las discapacidades que forme parte integral de su política
general de empleo y que sea un elemento específico en el desarrollo de
sus recursos humanos.
16 Gestión de las Discapacidades en el Lugar de Trabajo, Repertorio de Recomendaciones prácticas de la Oficina Internacional de Trabajo, Ginebra, página V. 17 Ídem., página 5.
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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Dicha estrategia debe comprender disposiciones
que prevean la contratación de personas discapacitadas
que buscan empleo, igualdad de oportunidades y el
mantenimiento del empleo, a fin de encontrar puestos de trabajo que
correspondan a las aptitudes, capacidad de trabajo e intereses de los
trabajadores discapacitados.
Asimismo, en la preparación para la contratación, deben respetar
el principio de no discriminación durante todo el proceso respectivo, con
el fin de garantizar la igualdad de oportunidades para los candidatos,
con o sin discapacidades y un máximo beneficio para el empleador. Un
ejemplo de lo anterior, es que hagan constar que el examen de las
candidaturas a los puestos de trabajo, se llevará a cabo basándose
únicamente en las competencias de los postulantes18.
Los exámenes y criterios de selección para un puesto de trabajo
deben enfocarse en la calificaciones, conocimientos y competencias
específicos que se consideren esenciales para desempeñar las
funciones del puesto vacante, con el objetivo de garantizar que no se
excluya a las personas con discapacidades19. Inclusive, al publicar las
convocatorias para las entrevistas, los empleadores podrían permitir a
los candidatos a señalar con anticipación si tienen necesidades
específicas, o de adaptación del entorno para poder participar en la
entrevista20, lo que no puede verse en sentido negativo, como impedir
el acceso ante carencia de razonabilidad de las personas con
discapacidad.
Cabe hacer mención, que la discriminación en el trabajo se
actualiza mediante cualquier distinción, exclusión o preferencia basada
en determinados motivos, que anule o menoscabe la igualdad de
oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación; en consecuencia,
las normas generales que establezcan distinciones basadas en motivos
prohibidos, son constitutivas de discriminación ilegal21.
18 Gestión de las Discapacidades en el Lugar de Trabajo, Repertorio de Recomendaciones prácticas de la Oficina Internacional de Trabajo, Ginebra Párrafo 4.1. relativo a la “Contratación”. 19 Ídem., párrafo 4.2.1. 20 Ídem., párrafo 4.2.4. 21 La actitud específica de una autoridad pública o persona privada que dé un trato desigual a personas o miembros de un grupo por un motivo prohibido es constitutiva de discriminación en la práctica.
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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Por su parte, la discriminación indirecta se refiere a situaciones,
reglamentaciones o prácticas en apariencia neutras, pero que en
realidad provocan un trato desigual a personas que presentan
determinadas características.
Por el contrario, las distinciones o preferencias que puedan
resultar de la aplicación de medidas especiales de protección y
asistencia adoptadas para satisfacer las necesidades particulares de las
personas discapacitadas no pueden ser consideradas
discriminatorias22.
Ahora bien, la igualdad de trato implica la eliminación de las
distinciones o exclusiones arbitrarias que están prohibidas por el
principio de igualdad y no discriminación, y conlleva a proporcionar a
todas las personas un trato similar o equivalente con la finalidad de
atajar las diferencias que genera la discriminación; por lo que, en
esencia, no son admisibles las diferencias de trato; sin embargo, ciertas
distinciones pueden estar justificadas para dar preferencia a
determinados sectores desfavorecidos de la población.
Sobre los tipos de discriminación, el Comité de Derechos
Económicos Sociales y Culturales, en la Observación General Número
20, relativa a la no discriminación y los derechos económicos, sociales
y culturales (artículo 2, párrafo 2 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales), plantea tanto su afectación formal
como sustantiva, y los métodos para su erradicación, de la siguiente
manera:
a) Discriminación Formal. Precisa asegurar que la Constitución, las
Leyes y la Política de un Estado, no discriminen por ninguno de
los motivos prohibidos.
b) Discriminación sustantiva. Para eliminar la discriminación de
grupos o personas que sufren injusticias históricas o persistentes,
se deben adoptar medidas necesarias para prevenir, reducir y
erradicar las condiciones y actitudes que generan o perpetúan la
22 El Convenio 159 de la OIT dispone que las políticas nacionales se basarán en el principio de igualdad de oportunidades entre los trabajadores inválidos y los trabajadores en general. Las medidas positivas especiales encaminadas a lograr la igualdad efectiva de oportunidades y de trato entre los trabajadores inválidos y los demás trabajadores no deberán considerarse discriminatorias respecto de estos últimos.
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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discriminación sustantiva o de facto.
Precisado el marco internacional en la materia, en el
régimen nacional es necesario traer a cuenta el contenido
del artículo 1º constitucional, que dispone:
Art. 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán
de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los
tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así
como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá
restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones
que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de
conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales
de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección
más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la
obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el
Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones
a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los
esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por
este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o
nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social,
las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias
sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad
humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y
libertades de las personas.
Conforme al texto de este precepto, se evidencia que todos los
derechos fundamentales merecen protección y ninguno de ellos puede
postergarse, debiendo precisarse que todas las personas que habiten
en el territorio nacional gozarán sin discriminación alguna basada en
condición salud, discapacidad, nacionalidad, raza, sexo, religión o
cualquier otra condición o circunstancia personal o social, de los
derechos humanos contemplados en la Constitución Federal y en los
Convenios y Tratados Internacionales de los que México sea parte.
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Ahora bien, en el tema en estudio tiene un papel esencial la
libertad de trabajo, prevista en el artículo 5° de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto prevé:
Art. 5o.- A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la
profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos.
El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación
judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución
gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se
ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del
producto de su trabajo, sino por resolución judicial.
La ley determinará en cada entidad federativa, cuáles son las
profesiones que necesitan título para su ejercicio, las condiciones que
deban llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo.
Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa
retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto
como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustará a lo dispuesto
en las fracciones I y II del artículo 123.
En cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios, en los
términos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los
jurados, así como el desempeño de los cargos concejiles y los de
elección popular, directa o indirecta. Las funciones electorales y
censales tendrán carácter obligatorio y gratuito, pero serán retribuidas
aquéllas que se realicen profesionalmente en los términos de esta
Constitución y las leyes correspondientes. Los servicios profesionales
de índole social serán obligatorios y retribuidos en los términos de la
ley y con las excepciones que ésta señale.
El Estado no puede permitir que se lleve a efecto ningún contrato, pacto
o convenio que tenga por objeto el menoscabo, la pérdida o el
irrevocable sacrificio de la libertad de la persona por cualquier causa.
Tampoco puede admitirse convenio en que la persona pacte su
proscripción o destierro, o en que renuncie temporal o
permanentemente a ejercer determinada profesión, industria o
comercio.
El contrato de trabajo sólo obligará a prestar el servicio convenido por
el tiempo que fije la ley, sin poder exceder de un año en perjuicio del
trabajador, y no podrá extenderse, en ningún caso, a la renuncia,
pérdida o menoscabo de cualquiera de los derechos políticos o civiles.
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
37
La falta de cumplimiento de dicho contrato, por lo que respecta
al trabajador, sólo obligará a éste a la correspondiente
responsabilidad civil, sin que en ningún caso pueda hacerse
coacción sobre su persona.
Del citado numeral se desprende, esencialmente de su párrafo
primero, la libertad de trabajo, desplegando la protección consistente en
que no podrá impedirse a persona alguna a que se dedique a la
profesión, industria, comercio o trabajo que prefiera, siempre que sea
lícito; pudiendo ser limitado por determinación judicial, cuando ataque
los derechos de terceros o por resolución gubernativa, dictada conforme
a la ley y se ofendan los derechos de la sociedad.
Si bien dicha disposición de orden constitucional se encamina a
que los entes del Estado no impidan el ejercicio lícito de la profesión,
trabajo, comercio o industria; ésta encuentra, además, un carácter
especial y protección cuando se trata de la discriminación por
discapacidad que impide el acceso a las fuentes de trabajo, sin una
justificación razonable, bajo una interpretación armónica del artículo 1°,
de la Constitución, previamente aludido.
Además, precisarse que el derecho que se consigna en el artículo
5°, de la Norma Fundamental no significa que el empleador o contratista
se vea obligado a contratar a cualquier persona, y que implique que se
encuentre impedido para hacer una selección en atención a las
necesidades que requiere el puesto, empleo o trabajo; pero en el
entorno del principio de igualdad y no discriminación se asienta la
distinción entre selección y discriminación, actualizándose esta última
cuando el elemento o requisitos distintivo carece de un sustento
razonable, provocando un trato diferenciado y excluyente.23
Ahora, a efecto de reglamentar el artículo 1º constitucional, se
expidió la Ley General para la Inclusión de las Personas con
Discapacidad, donde se establecen las condiciones para que el Estado
Mexicano promueva, proteja y asegure el pleno ejercicio de los
derechos humanos y libertades fundamentales de las personas con
23 En esos términos se pronunció la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el Amparo Directo en Revisión 1387/2012, en ejecutoria emitida el veintidós de enero de dos mil catorce, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Olga Sánchez Cordero de García Villegas (Ponente), en contra del emitido por el Presidente Jorge Mario Pardo Rebolledo.
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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discapacidad, asegurando su plena inclusión a la sociedad en un marco
de respeto, igualdad y equiparación de oportunidades.
Dicho cuerpo normativo, en su artículo 11 instituye que la
Secretaría del Trabajo y Previsión Social promoverá el derecho al
trabajo y empleo de las personas con discapacidad en igualdad de
oportunidades y equidad, que les otorgue certeza en su desarrollo
personal, social y laboral, mediante las siguientes acciones:
La prohibición de cualquier tipo de discriminación por motivo de
discapacidad en la selección, contratación, remuneración, tipo de
empleo, reinserción, continuidad, capacitación, liquidación
laboral, promoción profesional y asegurar condiciones de trabajo
accesibles, seguras y saludables;
Diseñar, ejecutar, evaluar y promover políticas públicas para la
inclusión laboral de las personas con discapacidad atendiendo a
su clasificación, en el sector público o privado, que protejan la
capacitación, empleo, contratación y derechos sindicales, en su
caso, de las personas con discapacidad;
Elaborar e instrumentar el programa nacional de trabajo y empleo
para las personas con discapacidad, que comprenda la
capacitación, creación de agencias de integración laboral, acceso
a bolsas de trabajo públicas o privadas, centros de trabajo
protegido, talleres, asistencia técnica, formación vocacional o
profesional, becas en cualquiera de sus modalidades, inserción
laboral de las personas con discapacidad en la administración
pública de los tres órdenes de gobierno, a través de convenios
con los sectores público, social y privado;
Proporcionar asistencia técnica y legal a los sectores productivos,
social y privado, en materia laboral de discapacidad, que así lo
soliciten;
Revisar las Normas Oficiales Mexicanas a efecto de permitir el
pleno acceso y goce de los derechos en materia laboral
establecidos por la presente Ley y demás disposiciones
aplicables;
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
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Fomentar la capacitación y sensibilización al personal
que trabaje con personas con discapacidad en el sector
público o privado; y,
Promover medidas a efecto de que las obligaciones laborables no
interrumpan el proceso de rehabilitación de las personas con
discapacidad.
De lo expuesto se pone de manifiesto que se debe propugnar en
todo momento por la inclusión de las personas con discapacidad en los
distintos ámbitos de la vida social, entre ellos el laboral, y esto conlleva
a asumir que se han de disponer los medios para que todos los
individuos, independientemente de los obstáculos y condiciones
limitativas que les afecten, vean cubiertas sus necesidades en
condiciones de igualdad.
De ese modo, se puede lograr un bienestar generalizado,
sustentable y objetivo, que forme el desarrollo humano integral e
incluyente de los individuos que se encuentran en condiciones de mayor
desventaja y más vulnerables socialmente, como son las personas con
discapacidad, cuestión que además constituye un compromiso social
que debe materializarse en el diseño e implementación de programas y
acciones correspondientes de los sectores público, social y privado.
Por tanto, una prioridad en el campo del desarrollo humano
integral, es brindar mecanismos necesarios para que las personas con
discapacidad puedan ejercer plenamente sus derechos reconocidos
ampliamente en la legislación nacional e internacional, entre ellos el
derecho al trabajo.
Establecido lo anterior, es necesario señalar que el artículo 19
de la Ley para las Personas con Discapacidad en el Estado de Baja
California señala que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social es la
autoridad responsable de las acciones que en materia laboral se
impulsen en favor de las personas con discapacidad de la entidad, entre
las que se encuentra, en su fracción I, la de impulsar la integración de
estas personas en el sistema ordinario de trabajo o en su caso, en un
sistema de trabajo protegido garantizando que esta integración no sea
menor al 2% de la plantilla laboral del sistema, de acuerdo a sus
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
40
características individuales, en condiciones adecuadas, vigilando que
estas no sean discriminatorias.
El artículo 19 de la Ley local en la materia, prevé:
ARTÍCULO 19.- La Secretaría del Trabajo y Previsión Social en el
ámbito de su competencia, será la autoridad responsable de las
acciones que en materia laboral se impulsen en la presente Ley y en
los programas, en favor de las personas con discapacidad en el Estado,
debiéndose incluir las siguientes:
l.- Impulsar su integración en el sistema ordinario de trabajo o en
su caso, en un sistema de trabajo protegido garantizando que esta
integración no sea menor al 2% de la plantilla laboral del sistema,
de acuerdo a sus características individuales, en condiciones
adecuadas, vigilando que estas no sean discriminatorias;
II.- Impulso entre los sectores público, social y privado para la creación
y desarrollo de bolsas de trabajo, programas de capacitación y becas
de empleo dirigidos a las personas con discapacidad así como la
persona o familia cuidadora;
III.- Promoción del otorgamiento de estímulos fiscales para aquellas
personas físicas o morales que contraten personas con discapacidad,
así como beneficios adicionales para quienes en virtud de dichas
contrataciones realicen adaptaciones, eliminen barreras físicas o
rediseñen sus áreas de trabajo;
IV.- Coordinación con el Sistema para el Desarrollo Integral de la
Familia, para la evaluación y acreditación de las habilidades para el
trabajo de las personas con discapacidad, así como la persona y familia
cuidadora;
V.- Impulso a programas de capacitación y adiestramiento laboral,
cursos especiales auxiliados con intérpretes y material didáctico
especial;
VI.- Promoción al desarrollo de programas de autoempleo;
VII.- Impulso en coordinación con las autoridades educativas estatales
y federales, para el establecimiento de carreras técnicas que se
adapten al mercado laboral existente en el Estado, y
VIII.- Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de esta Ley.
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
41
Al respecto, se advierte que en la sesión de la XIX
Legislatura del Estado de Baja California, celebrada el
veintiocho de enero de dos mil diez, se presentó la
iniciativa de Ley para las Personas con Discapacidad en
el Estado de Baja California, en la que se estableció lo siguiente:
“Exposición de Motivos
[…]
La desventaja de un discapacitado es palpable, y trasciende el ánimo
psicológico de las familias de las cuales son integrantes, es la sociedad
misma quien les niega la igualdad de educación y desarrollo cultural,
así como la oportunidad laboral y capacitación cuando su deficiencia
física es de un menor grado, siendo excluidos de todo ámbito social
aquéllos que son declarados con mayor grado de disfunción. Se
pretende pues la inclusión del ser humano por sí, concomitante de
un desarrollo urbano en el cual se lleven a cabo acciones en
beneficio de la población para lograr mayor equidad en las
relaciones sociales, mejores niveles de ingreso, en donde se sume
el sector estableciendo espacios y edificaciones de un
predominantemente público donde se propicie un servicio a la persona
con discapacidad que contribuya a su bienestar y a su desarrollo pleno.
Es por ello que en el presente proyecto se establecen mayores
principios y derechos a favor de las personas con discapacidad.
Por lo cual, la tarea gubernamental será el emprender acciones
definidas comprendidas en las disposiciones establecidas en la
presente propuesta, mismas que reflejan el sentir de las personas con
discapacidad.
En virtud de lo anterior, y derivado de las reuniones de la suscrita con
las diversas Organizaciones de la Sociedad Civil del Estado en materia
de Discapacidad, surge la necesidad de crear un Instituto de
Discapacidad, el cual tiene por objeto la coordinación de las
instituciones públicas y a los organismos sociales que persiguen los
fines en materia de Discapacidad, así como el promover la
integración social y su incorporación al desarrollo, con el
propósito de garantizar el pleno respeto y ejercicio a sus derechos
humanos, políticos y sociales, la igualdad de oportunidades y la
equidad en el acceso a todo tipo de servicios.
[…]”.
De la iniciativa en comento, se aprecia que tuvo como finalidad
eliminar las barreras que imposibilitan y dificultan la creación de
condiciones que permitan el acceso de las personas con discapacidad
a gozar de sus derechos humanos, políticos y sociales, la igualdad de
oportunidades, para lo cual se establecen mayores principios y
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
42
derechos en su favor, atribuyendo al Gobierno del Estado la tarea de
emprender acciones definidas comprendidas en la ley.
Por su parte, la Comisión de Legislación y Puntos
Constitucionales, mediante Dictamen número 254 de veintiocho de
enero de dos mil diez, , determinó, entre varias cuestiones, lo siguiente:
“[…] ANÁLISIS DE LA INICIATIVA
De todo lo anterior, se desprende que en su origen esta iniciativa, fue
orientada para promover la difusión y defensa de los derechos de todas
las personas con discapacidad, así como las disposiciones legales que
los contemplan, a fin de garantizar su aplicación; de igual manera la
necesidad de crear un Instituto de Discapacidad como órgano
descentralizado de la Administración Pública del Estado, cuyo objetivo
es el promover la integración social de las personas con discapacidad
y su incorporación al desarrollo, con el propósito de impulsar el pleno
respeto y ejercicio a sus derechos humanos, políticos y sociales, la
igualdad de oportunidades y la equidad en el acceso a todo tipo de
servicios.
Ahora bien, acorde a la adenda de la Iniciativa de la Ley presentada
por la Inicialista, se advierte que el objetivo perseguido en su origen se
encuentra debidamente salvaguardado, pues si bien es cierto que no
se mantiene la creación del Instituto de Discapacidad como órgano
descentralizado de la Administración Pública del Estado, este se
encuentra salvaguardado con un Consejo Consultivo para las personas
con Discapacidad, mismo que mantiene en su mayoría las atribuciones
que se pretendían otorgar al Instituto.
Ahora bien, como la presente iniciativa se pretende también abrogar la
Ley para el Desarrollo Integral de Personas con Capacidades
Diferentes para el Estado de Baja California, y siendo que las dos
persiguen un fin común, analizaremos el contenido jurídico de ambas.
[…]
En cuanto al artículo 19 del Capítulo IV del Título Segundo de la
iniciativa en estudio denominado “De la Secretaría del Trabajo y
Prevención (sic) Social” (ver cuadro comparativo) el cual contiene ocho
fracciones se considera viable en virtud de no contraponerse con
disposición legal alguna y son facultades y atribuciones de la Secretaría
del trabajo y Prevención (sic) Social además actualmente se encuentra
contemplado en el Capítulo VII de la Ley para el Desarrollo de Personas
con Capacidades Diferentes para el Estado de B.C. en su artículo 22,
agregando únicamente en la fracción IV que a la letra dice: Coordinar
con el sistema para el Desarrollo Integral de la Familia para la
evaluación y acreditación de sus destrezas y habilidades para el
trabajo;
[…]
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
43
Esta Comisión coincide plenamente con la esencia que
sustenta la iniciativa que mediante este documento se
dictamina, pues la Ley de las Personas con Discapacidad del
Estado de Baja California, reestructura su objeto, estructura
orgánica, así como la denominación, integración y
atribuciones de su órgano de Gobierno, incluyendo las facultades y
obligaciones del Titular de ese organismo, siendo por tanto
conveniente, la aprobación y expedición de un nuevo ordenamiento
acorde con los avances que en esa materia se han tenido en todos los
órdenes de gobierno que especialmente permitan al Gobierno de
Estado y sus Municipios realizar los objetivos y metas de los planes de
desarrollo de manera ordenada y sustentable y ejercer los recursos
públicos y sociales con eficiencia y eficacia para mejorar la calidad de
vida de la población con problemas con Discapacidad.
[…].
Así, el quince de octubre de dos mil diez, se publicó en el Periódico
Oficial del Estado de Baja California, la Ley para las Personas con
Discapacidad en el Estado, en la que, en las primeras dos fracciones
del artículo 19, se estableció lo siguiente:
ARTÍCULO 19.- La Secretaría del Trabajo y Previsión Social en el
ámbito de su competencia, será la autoridad responsable de las
acciones que en materia laboral se impulsen en la presente Ley y en
los programas, en favor de las personas con discapacidad en el Estado,
debiéndose incluir las siguientes:
I.- Impulsar su integración en el sistema ordinario de trabajo o en su
caso, en un sistema de trabajo protegido procurando que esta
integración no sea menor al 2% de la plantilla laboral del sistema, de
acuerdo a sus características individuales, en condiciones adecuadas,
vigilando que estas no sean discriminatorias;
II.- Impulso entre los sectores público, social y privado para la creación
y desarrollo de bolsas de trabajo, programas de capacitación y becas
de empleo;
[…].
Sin embargo, mediante el Decreto 155 expedido por la XX
Legislatura de la Entidad, publicado el seis de enero de dos mil doce,
en el señalado órgano de difusión, se reformaron ambas fracciones del
precepto en cita, para, en la primera, sustituir la palabra “procurando”
por “garantizando” y, en la segunda, agregar en la parte final “dirigidos
AMPARO EN REVISIÓN 146/2018
44
a las personas con discapacidad así como la persona o familia
cuidadora”. Este es el texto vigente.
Así, de la cita del proceso legislativo y del propio contenido del
artículo tildado de inconvencional, se advierte que el legislador local
decidió adoptar una acción positiva con la finalidad de coadyuvar a que
las personas con discapacidad puedan integrarse al sector laboral
público en un porcentaje mínimo del 2% de la plantilla, evitando que se
les discrimine o se les restrinjan las posibilidades de llevar a cabo un
trabajo u oficio a causa de su condición.
Ahora, como se precisó, por lo que hace a nuestro régimen
constitucional, la discriminación por motivos de discapacidad se
encuentra dentro de las categorías enumeradas por la cláusula de no
discriminación que tutela el artículo 1 de la Constitución Federal, lo cual
provoca que se utilice un parámetro de escrutinio más estricto que
conlleva un mayor rigor respecto a las exigencias materiales de la
proporcionalidad, dado que en tales casos, la propia Constitución
impone una regla de tratamiento igual que sólo admite excepciones
cuando se busque satisfacer una finalidad constitucionalmente
imperativa y exige medios estrechamente ajustados a esa finalidad.
La norma que cuestiona el recurrente persigue una finalidad
constitucionalmente imperativa, a saber, "promover la difusión y
defensa de los derechos de todas las personas con discapacidad, así
como las disposiciones legales que los contemplan, a fin de garantizar
su aplicación".
Es así, pues la protección de las personas contra la discriminación
por motivos de discapacidad, como ha quedado de manifiesto, no sólo
es un mandato establecido por el propio artículo 1 de la Constitución
General de la República, sino también en diversos instrumentos
internacionales de los que el Estado mexicano es parte, como lo son los
artículos III de la Convención Interamericana para la Eliminación de
todas las formas de Discriminación contra las Personas con
Discapacidad, 4, 5 y 27 de la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, 26 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, 1.1 y 24 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, y 3 del Protocolo Adicional a la Convención
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Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo
de San Salvador".
Además, a juicio de esta Segunda Sala, el precepto impugnado
prevé una medida directamente conectada con el fin perseguido, porque
intenta recoger un sistema de inclusión y propone que se tomen
medidas –incluyendo las políticas públicas necesarias– para que sea
una realidad la inclusión de las personas que se encuentran en esta
condición de tal manera que se cumpla con su derecho a trabajar en
igualdad de condiciones con los demás dentro del sector público.
Con base en las consideraciones anteriores, no puede
considerarse que el artículo 19, fracción I, de la Ley para Personas con
Discapacidad del Estado de Baja California, al establecer una cuota
laboral mínima del 2% en la plantilla laboral del sector público para estas
personas, resulte inconvencional por no establecer el 3% que el Comité
observó al Estado mexicano y por el que le recomendó establecer un
mecanismo de monitoreo del cumplimiento de la cuota laboral para
personas con discapacidad en el sector público.
Aunado a lo anterior, como se dijo, esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que estas
observaciones no constituyen un instrumento internacional en materia
de derechos humanos que sea obligatorio para el Estado Mexicano, por
lo que el concepto de violación es infundado.
De esta manera, el parámetro vinculante es el previsto en la Ley
para las Personas con Discapacidad del Estado de Baja California, que
es del 2% como mínimo en la plantilla laboral del sector público.
Ahora, tal como lo resolvió el juez de distrito, las autoridades
responsables no demostraron el cumplimiento a la obligación impuesta
en la Ley local en la materia, puesto que no exhibieron las políticas
públicas, acciones, estrategias, programas, convocatorias y bolsa de
trabajo que a efecto de cumplir con la cuota laboral mínima exigida, se
hayan emitido en el Estado de Baja California.
Con base en ello, esta Segunda Sala considera que para estar en
aptitud de plantearse la cuota laboral del 3% mínimo en el sector
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público, que refiere la observación al Estado mexicano realizada por el
Comité para las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas,
primero debe verificarse el cumplimiento de la cuota del 2% prevista en
la ley local.
Lo anterior se sustenta en el principio de progresividad previsto en
el artículo 1º constitucional y en diversos tratados internacionales
ratificados por México, que ordena ampliar el alcance y la protección de
los derechos humanos en la mayor medida posible hasta lograr su plena
efectividad, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas.
Conforme a este principio, por lo que corresponde al legislador,
éste tiene la obligación de ampliar el alcance y la tutela de los derechos
humanos; además, impone una prohibición de regresividad, puesto que
tiene prohibido, en principio, emitir actos legislativos que limiten,
restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y la tutela que en
determinado momento ya se reconocía a los derechos humanos.
Resulta aplicable la tesis 1a./J. 85/2017, que esta Sala comparte,
de rubro: “PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS
HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y
NEGATIVAS”.24
Consecuentemente, en congruencia con este principio, el alcance
y nivel de protección reconocidos a los derechos humanos tanto por la
Constitución como por los tratados internacionales, deben ser
24 El texto de la tesis dice: “El principio de progresividad está previsto en el artículo 1º constitucional y en diversos tratados internacionales ratificados por México. Dicho principio, en términos generales, ordena ampliar el alcance y la protección de los derechos humanos en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas. Es posible diseccionar este principio en varias exigencias de carácter tanto positivo como negativo, dirigidas a los creadores de las normas jurídicas y a sus aplicadores, con independencia del carácter formal de las autoridades respectivas, ya sean legislativas, administrativas o judiciales. En sentido positivo, del principio de progresividad derivan para el legislador (sea formal o material) la obligación de ampliar el alcance y la tutela de los derechos humanos; y para el aplicador, el deber de interpretar las normas de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, esos aspectos de los derechos. En sentido negativo, impone una prohibición de regresividad: el legislador tiene prohibido, en principio, emitir actos legislativos que limiten, restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y la tutela que en determinado momento ya se reconocía a los derechos humanos, y el aplicador tiene prohibido interpretar las normas sobre derechos humanos de manera regresiva, esto es, atribuyéndoles un sentido que implique desconocer la extensión de los derechos humanos y su nivel de tutela admitido previamente. En congruencia con este principio, el alcance y nivel de protección reconocidos a los derechos humanos tanto por la Constitución como por los tratados internacionales, deben ser concebidos como un mínimo que el Estado Mexicano tiene la obligación inmediata de respetar (no regresividad) y, a la vez, el punto de partida para su desarrollo gradual (deber positivo de progresar)”. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 47, Octubre de 2017, Tomo I, Página 189, Registro 2015305.
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concebidos como un mínimo que el Estado Mexicano tiene
la obligación inmediata de respetar (no regresividad) y, a
la vez, el punto de partida para su desarrollo gradual
(deber positivo de progresar), de tal manera que es válido
considerar que el Estado debe cumplir, en primer lugar, con la cuota
mínima del 2% en la plantilla laboral del sector público en la entidad.
Ante lo infundado del agravio en la parte analizada, procede
confirmar la sentencia recurrida que concedió el amparo solicitado.
DÉCIMO PRIMERO. En este considerando se analizan los
agravios del recurrente relacionados con los efectos de la ejecutoria de
amparo, en los que refiere que la sentencia del juez federal tiene el
alcance de una recomendación, sin la fuerza coactiva del Estado, ya
que debió contemplar acciones concretas como un plazo para su
cumplimiento a fin de lograr la cuota del 3% o que se determinara que
los puestos que se desocupen a partir de esta sentencia, sean
ocupados por personal capacidad con discapacidad.
Antes de proceder al estudio respectivo, debe precisarse que esta
Segunda Sala determinó previamente que el estándar vinculante a las
autoridades responsables, es el mínimo de 2% en la plantilla laboral del
sector público con personas con discapacidad en el Estado de Baja
California, no así el 3% que indica la recurrente.
Hecha la precisión anterior, se debe tener presente que el dictado
de las sentencias de amparo y su correcta formulación es una cuestión
de orden público, por lo que ante la incongruencia de los efectos
precisados por el juzgador de primer grado, en relación con la
pretensión del quejoso, según la naturaleza del acto reclamado, debe
prevalecer la justicia sobre cualquier formulismo, a fin de que los
derechos y obligaciones de las partes se limiten al verdadero alcance
de la ejecutoria.
En ese sentido, esta Segunda Sala, en su carácter de tribunal
revisor, está en aptitud de corregir, incluso de oficio, los efectos de la
concesión de amparo.
El recurrente se duele de que la ejecutoria de amparo no tiene la
fuerza coactiva del Estado puesto que en ella debieron contemplarse
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acciones concretas, tales como la fijación de un plazo para su
cumplimiento o que se determinara que los puestos que se desocupen
a partir de esta sentencia, sean ocupados por personal capacidad con
discapacidad.
En relación con el plazo para cumplir una ejecutoria de amparo, el
artículo 192 de la Ley de Amparo prescribe en su segundo párrafo la
obligación genérica de exigir a las autoridades responsables que se
lleve a cabo en un plazo máximo de tres días y, en su siguiente cuarto
párrafo faculta al órgano judicial de amparo para que, al hacer el
requerimiento respectivo, lo amplíe tomando en cuenta la complejidad
o dificultad del asunto, debiendo fijar un lapso razonable y estrictamente
determinado para obtener el cumplimiento.
En adición a lo anterior, una vez transcurridos cualquiera de los
plazos antes señalados, y con el mismo propósito de garantizar que las
autoridades responsables tengan el tiempo suficiente para analizar y
materializar debidamente los alcances de las sentencias concesorias,
esto es, sin excesos ni defectos, el siguiente artículo 193, párrafo
tercero, instituye una atribución adicional para aquellos casos en los que
las autoridades demuestren que la ejecutoria está en vías de
cumplimiento, o bien justifiquen la causa del retraso, supuestos en los
cuales se podrá ampliar cualquiera de los plazos inicialmente otorgados
por una única ocasión.
Así, en términos de los preceptos legales en cita, el plazo genérico
que otorga la ley para dar cumplimiento a una sentencia de amparo, es
el de tres días; sin embargo, concede la facultad de ampliarlo
atendiendo a la dificultad o complejidad de los actos que deban emitirse
en acatamiento al fallo.
De esta manera, como lo refiere el recurrente, el órgano de
amparo estaba obligado a fijar un plazo razonable y estrictamente
determinado a efecto de que las autoridades responsables estén en
aptitud de dar debido cumplimiento a la sentencia.
Por otra parte, contrario a lo que refiere el recurrente, en el caso,
atendido a la naturaleza del acto reclamado, no se está en aptitud de
ordenar a las autoridades responsables, la acción específica
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consistente en que las plazas que se desocupen a partir
de esta fecha, se ocupen con personas con discapacidad.
Así se considera porque, en primer lugar, el Gobierno
del Estado de Baja California debe emitir las políticas públicas con base
en las cuales la Secretaría del Trabajo y Previsión Social impulse la
creación y desarrollo de bolsas de trabajo en el sector público, de tal
manera que se requiere la práctica de distintas acciones por parte de
las autoridades responsables a efecto de lograr cumplir con la cuota
mínima establecida por el legislador local.
Con base en las consideraciones anteriores, esta Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación otorga un plazo de seis
meses, contados a partir de la notificación de esta ejecutoria, a efecto
de que las autoridades responsables, en el ámbito de sus
competencias, den cumplimiento a las fracciones I y II del artículo 19 de
la Ley para las Personas con Discapacidad en el Estado de Baja
California, y adopten las políticas públicas y medidas pertinentes, entre
ellas la creación de la bolsa de trabajo en el sector público para
personas con discapacidad.
Para lo anterior, deberán acreditar ante el juez de amparo, la
elaboración de un calendario con objetivos y metas establecidos, a
efecto de garantizar de manera efectiva la inclusión de este grupo
vulnerable en el ámbito laboral en el sector público, en el porcentaje
mínimo del 2% de la plantilla; y deberán informarle regularmente de las
acciones efectivamente tomadas para su puntual cumplimiento.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Manuel
Iván Verdugo Hernández, contra los actos reclamados, en el ámbito de
sus atribuciones, al Gobierno de Estado y a su Titular, así como a la
Secretaría del Trabajo y Previsión Social y a su Titular, todos del Estado
de Baja California, para los efectos precisados en el considerando
décimo primero de esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos
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al tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el expediente.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116,
Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la
aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente
como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.