MAGSTER EN EDUCACIN

TEXTO DE LECTURA RECOMENDADA N 2 Mdulo 3: Liderazgo para una gestin de calidad

Siete estrategias para elevar la calidad y eficiencia del sistema de educacin

Autor: E. Schiefelbein

Estimado alumno(a): El siguiente texto pretende que usted profundice en las temticas de estudio de su programa de magster. Adems, se espera que usted logre integrar diversas visiones respecto a los contenidos tratados, con el fin de abordar los desafos que se presenten desde una perspectiva de conocimiento e intervencin integradora. A continuacin presentamos una seleccin de conceptos claves que servirn a usted como gua de lectura y comprensin de las ideas fuerzas del texto.

- Cobertura y eficiencia de los sistemas escolares en 1970-1980. - Limitaciones tcnicas e institucionales al progreso educacional. - Estrategias para enfrentar las limitaciones.

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(*) Ernesto Schiefelbein, especialista en Planifica-cin de la Educacin.Este artculo es una versin revisada del informepresentado al Tercer Seminario de Alto Nivel so-bre Financiamiento y Planeamiento de la Educa-cin en Amrica Latina, organizado por elEconomic Development Institute (EDI) del Ban-co Mundial y realizado en Antigua, Guatemala,Marzo 13-17, 1908.El autor agradece los comentarios recibidos delos participantes del Seminario, as como la co-laboracin del prof. F. Soto en la preparacin delos anexos de este informe y los comentarios deJ. E. Garca-Huidobro, C. Cox, L. Cariola y J. Filpa una primera versin del informe. Asimismo,agradece la colaboracin de M. Zeballos en laidentificacin de referencias, dentro del sistemaREDUC.

SIETE ESTRATEGIAS PARA ELEVAR LA CALIDADY EFICIENCIA DEL SISTEMA DE EDUCACION

E. Schiefelbein (*)

Ha existido un notable progreso en el acceso y cobertura que ofrece laeducacin primaria de Amrica Latina, pero los sistemas de educacinpblica no han podido evitar el fracaso acadmico de una gran parte delos alumnos de estratos socioeconmicos bajos, especialmente rurales, y,por ende, se ha reducido la eficiencia de los sistemas educacionales.

El progreso de la cobertura ha permitido llegar a atender a tres decada cuatro nios del grupo de edades en que deben asistir a la educa-cin primaria, pero en la ltima dcada se han incrementado los niveles defracaso escolar, el que se refleja en que el alumno promedio del sectorpblico permanezca cerca de dos aos en la escuela para aprobar cadagrado del nivel primario. Esto implica usar el doble de recursos financierosque los requeridos en una situacin en que una adecuada combinacin deellos (incluyendo buenas tcnicas pedaggicas) permita el logro acadmicoptimo de los alumnos, sobre todo en el primer grado de la escuela prima-ria pblica rural, donde el fracaso escolar es especialmente alto. En resu-men, si se desea progresar en la calidad y eficiencia de la educacin, enuna forma similar a lo que se ha logrado en trminos de acceso y cobertu-ra, habr que cambiar drsticamente las polticas educacionales y lograralgunos cambios en las polticas financieras.

Los informes de evaluacin de las experiencias innovadoras recientesen Amrica Latina sugieren concentrar los esfuerzos en disear estrategiasque permitan reducir el impacto que parecen tener las siete limitacionessiguientes en el fracaso escolar especialmente lo observado en los prime-ros grados de la educacin primaria:

1. El escaso tiempo asignado, durante el pri-mer grado, a las actividades de apresta-miento en las destrezas bsicas necesariaspara aprender a leer, escribir y numerar, queson los criterios reales utilizados al final del

primer grado para promover o hacer repetirel grado a los alumnos.

2. El choque cultural que existe, en muchoscasos, entre el ambiente del primer gradode la escuela primaria y el hogar; dichochoque es especialmente fuerte para aqu-llos que no hablan la lengua que se em-plea para ensear o que operan con cdi-gos sociolingsticos muy diferentes.

3. La gran heterogeneidad en las edades, ex-periencias, intereses y capacidades deaprendizaje de los alumnos, especialmenteen los primeros grados y, an en formams acentuada, en las reas rurales.

4. Las restricciones exgenas (al sistema edu-cativo) para asistir a la escuela, por ejem-plo, las generadas por la falta de alimenta-cin adecuada, acceso a los servicios desalud o transporte hasta la escuela; estaslimitaciones constituyen barreras difciles desuperar por el esfuerzo personal de cadauna de las familias afectadas.

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(1) La tasa bruta incluye los alumnos que tienen unaedad superior al limite mximo de la edad normalpara el ltimo grado de primaria, es decir, dentrode ese grupo de extra edad mxima quedan in-cluidos tanto los repitentes que continan en pri-maria, cuando deberan estar en secundaria encaso de no haber repetido, como los alumnos quesimplemente ingresaron tarde. Las investigacionesdisponibles sugieren que el ingreso tardo tambinest asociado a mayores niveles de repeticin, porlo que aquellos alumnos que ingresaron tarde yhan repetido ms de una vez tambin incrementanla diferencia entre la tasa bruta y la neta.

5. La falta de incentivos para que maestrosrecin titulados (varones y mujeres) estndispuestos a trabajar, y permanecer, en re-giones aisladas, ya que el trabajar comomaestro slo parece ser rentable para lasmujeres y stas, a su vez, temen estar so-las en el rea rural.

6. La dificultad para que en el nivel local sediseen y pongan en prctica solucionesoportunas y factibles, con los medios dispo-nibles, a medida que se van detectando losproblemas; los hijos de los lderes localessuelen estar en escuelas privadas y enellas concentran sus energas y vocacinde servicio, en vez de mejorar el sistemapblico.

7. La falta de mecanismos y procesos, en losMinisterios y unidades regionales de educa-cin, para identificar oportunamente las es-cuelas ms ineficientes, a fin de concentraren ellas la capacidad de supervisin y po-ner en prctica, sin dilacin, las medidascorrectivas.

Sera posible incluir, adems, como unaoctava restriccin, las limitaciones financieras,especialmente aquellas relacionadas con losbajos sueldos de los maestros y con la provi-sin de los elementos complementarios del tra-bajo del maestro (textos, tiza, luz, telfono, pa-pel o viajes de supervisores) que permitiranmaximizar la productividad del gasto social enmaestros. Sin embargo, pese a la dramticagravedad de estos problemas, la crisis econ-mica que nos afecta hoy da sugiere que laprioridad actual de los gobiernos, en materiade educacin, consiste en usar los recursosdisponibles de una manera diferente que per-mita maximizar la calidad de la educacin quelogren los alumnos y una mayor eficiencia enla operacin del sistema de educacin primaria.A pesar de esta crisis econmica, supondre-mos que los encargados de asignar recursosen el pas darn los incrementos, bastantemodestos (3 a 5% por ano en trminos reales),necesarios para llevar a cabo la reasignacinde recursos, ya que ellos permitirn un aumen-to considerable de la eficiencia del sistema.

En este informe describiremos los avanceslogrados en la ltima dcada y los problemasque subsisten; comentaremos las siete limita-ciones que impiden un mayor avance en trmi-nos de calidad y eficiencia de la educacin; sedescribirn siete experiencias realizadas enAmrica Latina que permitiran reducir bastanteel impacto de las limitaciones detectadas; y, alfinal, se ilustrar el posible efecto de algunasde las estrategias, mediante una simulacin dela evolucin de un sistema educacional supo-niendo diversos reajustes en la asignacin derecursos (sera posible simular la situacin decada pas que se interese en ese ejercicio).

A. Cobertura y eficiencia de los sistemasescolares en 1970-1980.

Los datos disponibles sealan que en elperodo 1970-1980 existi un gran incrementoen la cantidad de personas atendidas en lossistemas educacionales que super largamenteel crecimiento vegetativo de la poblacin en lasedades correspondientes. Sin embargo, duranteel mismo perodo, se observ una reduccindel nivel de eficiencia medido por la repeticinde alumnos que en parte debe estar asociadoal incremento de cobertura. Esta expansin dela cobertura ha implicado atender alumnos delos niveles socioeconmicos ms bajos, los quehan tenido mayores dficit de atencin que losobservados en el pasado y que han limitadosu rendimiento acadmico al no ser atendidoscon tcnicas adecuadas.

Cobertura

A pesar de la confusin generada por la di-versidad de indicadores de la cobertura de unsistema escolar y por la imprecisin de muchosde ellos, las tasas de escolarizacin neta permi-ten afirmar que la educacin primaria, en unamuestra de doce pases de Amrica Latina, es-taba cubriendo en 1980, a tres de cada cuatronios de las edades que le corresponde atendersegn las normas de cada pas (ver Tabla 1).Ese nivel corresponde a la tasa neta deescolarizacin que mide, precisamente, el por-centaje del total de poblacin comprendida en-tre la edad estndar de ingreso y la edad estn-dar del ltimo grado de primaria que est ma-triculado en la escuela como alumno en un aoescolar dado.

Al comparar las tasas netas de escolariza-cin en dos momentos del tiempo se observa elincremento del nivel de cobertura, desde 67,1hasta 76,8%. En 1980, diez de los doce pasesincluidos en la Tabla 1 haban logrado un avan-ce importante en la cobertura neta (cerca dediez puntos porcentuales para el promedio sim-ple de los pases) con respecto a los niveles deatencin que se ofrecan en 1970.

La tasa bruta de escolarizacin, en cambio,se limita a comparar el total de alumnos matri-culados en educacin primaria con el total depoblacin comprendida entre la edad estndarde ingreso y la edad estndar del ltimo gradode primaria (1). En la medida que existen unos

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TABLA 1

TASAS DE ESCOLARIZACION EN EDUCACION PRIMARIA, 1970-1980

Pas Tasa neta Avance Tasa bruta Avance Diferencia1970 1980 1970-80 1970 1980 1970-80 1970 1980

Bolivia 60,7 76,6 15,9 67,9 85,9 18,0 7,2 8,3Brasil 63,1 76,2 13,1 81,2 100,2 19,0 18,1 24,0Colombia 62,2 67,4 5,2 101,9 111,0 9,1 39,7 43,6Costa Rica 89,4 97,5 8,1 109,6 112,4 2,8 20,2 12,9El Salvador 53,9 70,6 14,7 67,5 81,6 17,1 13,6 11,0Guatemala 38,7 48,7 10,0 57,7 69,4 11,8 19,0 20,7Honduras 67,8 71,2 3,4 89,6 94,3 4,7 21,8 23,1Mxico 81,4 93,8 11,4 102,1 115,7 13,6 20,7 21,9Nicaragua 55,2 62,5 7,3 83,0 94,0 11,0 27,8 31,5Panam 77,0 95,2 18,2 103,4 128,0 24,6 26,4 32,8Paraguay 77,1 77,1 0,0 104,0 104,0 0,0 26,9 26,9Per 78,6 84,8 6,2 113,5 121,7 8,2 34,1 36,9

Promedio 67,1 76,8 9,7 90,1 101,5 11,4 22,9 24,5

Fuente: UNICEF, Dimensiones de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe, 1982.

Nota: Las tasas netas se miden con respecto a la poblacin de 6 a 11 aos de edad.

(2) Ver informe de E. Cuadra, Repetition in Hondu-ras, Harvard University, 1987.

(3) Ver Armitage, EDURURAL-Brazil, The WorldBank, 1987.

pocos alumnos (generalmente de estratos socio-econmicos altos) que ingresaron antes de cum-plir la edad estndar de ingreso y muchos alum-nos (generalmente de los estratos socioecon-micos ms bajos) que superan la edad estndardel ltimo grado, es posible que la matrcula dela educacin primaria supere al total de la po-blacin en las edades correspondientes a esenivel; es decir, la tasa bruta de escolarizacinpuede superar, fcilmente, el 100% de la pobla-cin en las edades correspondientes. Eso es loque ocurre en Brasil, Colombia, Costa Rica,Mxico, Panam, Paraguay y Per de acuerdo alos datos de la Tabla 1.

El acceso a la educacin primaria se mide,en cambio, por el porcentaje de personas de ungrupo de edad simple que en algn momentode su vida se matricula como alumno en el sis-tema escolar. Este porcentaje de acceso co-rresponde a un largo perodo de tiempo y, porlo tanto, es una medida diferente de la cobertu-ra, puesto que esta se refiere a los atendidosen un solo momento del tiempo (en un ao es-colar) de un grupo de poblacin que incluye va-rias edades simples. El porcentaje de accesose obtiene, usualmente, de la informacin sobrela educacin en cada grupo de edad simpleproporcionada por el Censo de Poblacin, perotambin se puede conseguir de datos de matr-cula y de repeticin cuando estos antecedentesestn desagregados por edades.

Un valor aproximado del porcentaje de acce-so se puede obtener calculando el nmero denuevos alumnos que ingresa por primera vez alsistema por diferencia entre la matrcula de pri-mer grado y los repitentes y luego relacionando

el nmero de nuevos ingresos con la poblacinde la edad estndar de ingreso. Sin embargo,dado que los repitentes declarados por los direc-tores de escuela estn, habitualmente, subestima-dos (2), y las cifras nacionales son un promediode esas declaraciones, es necesario utilizar mto-dos ms precisos para lograr antecedentes revi-sados del nmero de repitentes antes de llevar acabo los clculos del porcentaje de acceso.Calidad y eficiencia

La informacin disponible (diferencia entrelos valores de las tasas brutas y netas deescolarizacin) sugiere que en 1980 existanaltos niveles de repeticin (uno de cada cuatroo cinco nios matriculados en primaria sera unrepitente) en un buen nmero de pases y queno habra existido un avance, en los ltimosdiez aos, en cuanto a la eficiencia con queoperaban los sistemas escolares. En realidad,de acuerdo a este indicador, slo en dos delos doce pases (Costa Rica y El Salvador) seredujo la ineficiencia de la educacin primaria(ver ltimas dos columnas de Tabla 1). El pro-blema de calidad es an mayor, segn una in-vestigacin sobre la educacin brasilea queconstat que alumnos de cuarto grado no po-dan leer o sumar nmeros sencillos (3), peroen este caso nos limitaremos al anlisis delproblema de la repeticin.

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(4) Ver The World Bank, Guatemala. Education Sec-tor Report, Washington, 1985.

(5) De acuerdo a las cifras de repeticin declaradaspor los directores de escuelas, que tienden asubestimar la repeticin y a exagerar el nivel anualde acceso de los alumnos, el problema del acce-so estara resuelto hace muchos aos, ya quems del 100% de la poblacin de cada grupo deedad habra ingresado, en algn momento, a laescuela. Desgraciadamente esas cifras no soncorrectas y, simplemente, inducen a engao. Lainformacin del Censo de poblacin, que es lafuente alternativa ms confiable en esta materia,es coincidente en los aos disponibles y confir-ma las cifras comentadas en esto punto.

La diferencia entre los valores de las tasasbrutas y netas de escolarizacin es un indica-dor aproximado de los niveles mnimos de repi-tencia (salvo aquellos raros momentos en quehay un incremento sbito del nmero de alum-nos que ingresan tardamente). De acuerdo alas definiciones presentadas ms arriba, ambastasas se calculan con respecto a la poblacinen las edades correspondientes y mientras latasa bruta incluye a todos los repitentes, latasa neta slo involucra a aquellos repitentesque estn bajo la edad lmite. Aunque el indi-cador se puede llegar a distorsionar cuandoexisten muchos alumnos que ingresan tarda-mente y que alcanzan los grados altos de laeducacin primaria sin repetir (ya que no que-dan incluidos en la tasa neta y exageran losniveles de repeticin), suele ser confiable, yaque los que ingresan tardamente tienen nive-les altos de repeticin y, al aparecer comorepitentes antes de la edad lmite, nodistorsionan el indicador.

Acceso

Cuando existen altos niveles de repeticin,como los que sugieren las dos ltimas colum-nas de la Tabla 1, es engaoso medir losavances en el acceso por una medida de co-ber tura anual como lo es la tasa neta deescolarizacin. En esos casos no se puedemedir el acceso por la proporcin de alumnosque atienden educacin primaria con respectoal grupo de poblacin en edad escolar. La re-peticin continuada obliga, usualmente, a de-sertar antes de terminar la educacin primariay, as, la tasa neta de escolarizacin suele seralgo menor que la proporcin de nios, de ungrupo simple de edad, que alguna vez asistie-ron a la escuela. En los pases con alta cober-tura, los alumnos suelen ingresar oportunamen-te y permanecer al menos una cantidad deaos similar al nmero de grados de la educa-cin primaria, por lo que en esos pases nohay distorsin en la medida del acceso. El usarel adecuado indicador estadstico del accesoes especialmente importante para aquellos pa-ses que estn, todava, lejos de atender al totalde la poblacin en la correspondiente edadescolar. Como este es el caso de varios de losdoce pases incluidos en el anlisis, examinare-mos algunos indicadores ms apropiados, talescomo los comentados en el prrafo sobre co-bertura.

El acceso a la educacin primaria (deacuerdo a los indicadores ms apropiados al-canza hoy da a un 90% de la poblacin (delos pases analizados) que cada ao cumple laedad para ingresar a ese nivel educativo. Esti-maciones para Guatemala, en 1987, indicabanque 80% del grupo de la poblacin que tenasiete aos en 1986 haba estado matriculado,

al menos una vez en su vida, en la escuela(4). El acceso es an mayor en el resto de lospases considerados en el anlisis; por ejemplo,se ha estimado que alcanza prcticamente el100% en el caso de Colombia, Costa Rica,Honduras y Mxico.

Si bien todava hay que realizar un esfuer-zo para ofrecer acceso a la totalidad de los ni-os que, cada ao, llegan a la edad de ingresoal sistema escolar (5), las preguntas realmenteimportantes son: (i) Cunto tiempo permane-cen esos nios en el sistema escolar?; (ii)con qu oportunidad ingresan?; (iii) culesde las condiciones en que asisten y aprendendeterminan su fracaso escolar?, y (iv) cuntologran avanzar en el sistema escolar? El segui-miento de un grupo de nios que ingrese hoyda a un sistema escolar permite responder ala primera y cuarta de esas preguntas, sirve debase para contestar a la segunda y facilita al-gunos elementos de juicio para formular unarespuesta a la tercera de esas interrogantes.La distribucin de alumnos por edades en elprimer grado que se observa en la trayectoria,al ser comparada con la distribucin por eda-des de datos recientes de matrcula, en esemismo grado, permite estimar la oportunidadcon que ingresan los alumnos.

Permanencia y Avance de los alumnos

La Tabla 2 ilustra la situacin para Vene-zuela en 1983, en relacin a la permanencia yavance de los alumnos. Llama la atencin que,en promedio, los nios permanecen en la es-cuela durante 6-7 aos, pero slo aprueban5,2 grados. En otras palabras, cada alumnodebe ocupar un puesto en un grado durante unao y un tercio para, finalmente, aprobarlo yser promovido al siguiente. En otros pases serequiere estar cerca de dos aos en el sistemaescolar para aprobar un grado, como se apre-cia en el resumen de la Tabla 3.

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TABLA 2

VENEZUELA: TRAYECTORIA Y EFICIENCIA DE UN GRUPO DE ALUMNOS DE PRIMARIA1983

Fecha 1 2 3 4 5 6 Total Graduado

1983 1 000 0 0 0 0 1 0001984 326 646 0 0 0 0 972 01985 106 340 492 0 0 0 938 01985 35 137 356 377 0 0 904 01987 11 50 174 342 294 0 871 01988 4 17 72 196 311 248 848 2481989 1 6 27 91 200 269 595 2621990 0 2 10 38 101 176 327 1681991 0 1 3 14 45 90 154 851992 0 0 1 5 18 40 65 381993 0 0 0 2 7 16 25 151994 0 0 0 1 2 6 9 61995 0 0 0 0 1 2 3 21996 0 0 0 0 0 1 1 1

Aos-alumnos 1 484 1 198 1 137 1 066 979 850 6 714 825Desertores 42 46 43 36 9 0 175Promovidos 958 913 870 833 825 825 5 224Aos repetidos 484 240 224 196 146 25 1 315Porcentaje deRepeticin 32.6 20.0 19.7 18.4 14.9 3.0 19.6Escolaridad poralum. promovido 1.5 1.3 1.3 1.3 1.2 1.0 1.3PorcentajeExtraedad:Uno o ms aos 32.6 46.1 56.7 64.7 69.9 70.8Dos o ms aos 10.6 17.7 25.4 32.6 36.2 39.2Tres o ms aos 3.5 6.3 10.1 14.2 17.8 18.4

Resumen de Promedios observados en el Sistema EscolarAos-alumnos que toma al sistema en promedio cada graduado 8.1Aos que cada alumno permanece en primaria (escolaridad media): 6.7Grados que aprueba cada alumno en su paso por la escuela 5.2Eficiencia bruta (considera los desertores como ineficiencia): 77.8%Eficiencia neta (slo considera repeticin como ineficiencia): 80.4%

Fuente: Tasas de transicin estimadas con el modelo SMMG con datos por grados y edadespara el perodo 1983-1984.Nota: Cifras redondeadas.

El largo tiempo requerido para aprobar ungrado se puede interpretar de dos maneras.En una primera interpretacin, se lo conside-rara como una forma en que el sistema esco-lar (y el profesor) responde con flexibilidad alas diferencias en las capacidades de aprendi-zaje y bagaje de experiencias previas de losalumnos. Gracias a esa atencin diferencial,con los medios y tcnicas disponibles, se lo-gra casi duplicar los recursos (tiempo de aten-cin) para que los alumnos con poca capaci-dad logren, finalmente, cumplir objetivos de-masiado ambiciosos.

En la segunda interpretacin, se consideraque las autoridades no han dispuesto de la in-formacin adecuada para apreciar la verdaderamagnitud del problema de la repeticin y nohan tenido acceso a los resultados de expe-riencias exitosas tales como Escuela Nueva deColombia, la Escuela para Aprender de Chile olos Instructores Comunitarios de Mxico, enque se ha logrado que los alumnos logrenavances sustanciales en su rendimiento en lamedida que se proveen recursos adicionales(equivalentes a un 5% adicional del costo poralumno) en textos, entrenamiento para losmaestros y cierto equipamiento bsico.

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TABLA 3

PERMANENCIA Y GRADOS APROBADOS EN EDUCACION PRIMARIA

Pas Ao Permanencia Grados Tiempo (aos) paramedia (aos) aprobados aprobar un grado

Bolivia 1986 5,8 3,7 1,6El Salvador 1986 6,7 3,9 1,7Guatemala 1982 6,8 3,8 1,8Honduras 1982 6,8 4,0 1,7Panam 1976 6,7 4,5 1,5Venezuela 1983 6,7 5,2 1,3

Fuente: Datos de matrcula por grados y edades procesados en el modelo SMMG (ver deta-lles en Tabla 2 y Anexos 1 y 2).

(6) El sistema REDUC permite identificar, en pocosminutos, qu informes consultar entre las 12.000investigaciones e informes producidos en 20 pa-ses de Amrica Latina. En cada uno de los 20pases existe un centro donde estn disponiblestanto los trabajos del pas, como los resmenesanalticos de las 12.000 referencias, microfichasde unas 5.000 referencias e ndices para realizarbsquedas de informacin. Actualmente, el siste-ma est siendo montado en microcomputadorespara facilitar an ms la rpida consulta de esematerial.

Oportunidad del ingreso

En casi todos los pases la mayor parte delos nios ingresa oportunamente o con un aode retraso. Los nios que aparecen con extraedad en primer grado seran el resultado, prin-cipalmente, de la alta repeticin que ocurre enlos primeros grados del sistema escolar. Elcomparar las distribuciones por edades obser-vadas en las trayectorias (ver en tabla 2 yanexos 1 y 2 la columna correspondiente alprimer grado) con las observadas en la matr-cula del primer grado, muestra que ambas sonsimilares (ver anexo 3). En la medida que sonsimilares, es posible responder la pregunta so-bre oportunidad del ingreso diciendo que losalumnos ingresan, a lo ms, con un ao deretraso.

Factores de la repeticin

Para saber en qu condiciones los alumnosasisten y aprenden y cules son los factoresclaves de la repeticin, se requerira disponerde datos de asistencia de los alumnos y profe-sores durante el ao escolar, conocer los len-guajes materno y de enseanza, y saber cules la disponibilidad de textos, la capacidad tc-nica de los maestros y de los administradorespara atacar oportunamente los problemas de-tectados. Antecedentes parciales, especialmen-te los obtenidos de la evaluacin de la Escue-la Nueva en Colombia, investigaciones espe-cializadas y la observacin personal en las visi-tas a escuelas en diversos pases de AmricaLatina, sugieren que muchos alumnos: (i) tie-nen un ao escolar de solamente 90 o 100das de clases; (ii) no hablan el idioma de en-seanza en el momento de ingresar al primergrado; (iii) tienen serios dficit de nutricin quepueden limitar su capacidad de dedicar tiempoa aprender; (iv) no disponen de un libro en elcual trabajar y aprender; (v) son atendidos pormaestros sin la formacin pedaggica mnima

necesaria para ofrecerles buenas experienciasde aprendizaje, y (vi) no superan sus proble-mas porque no existen mecanismos para quelos administradores puedan detectarlos y bus-carles soluciones en forma oportuna.

Estos seran los principales factores queparecen explicar, en gran parte, que el alumnopromedio tenga que asistir a clases duranteun ao y medio para completar cada grado, loque indica una alta ineficiencia (o un mal dise-o del currculo). En efecto, conviene recordarque la sociedad ha destinado recursos durantecerca de dos aos para que exista un puestoescolar disponible para ese alumno, aunqueslo lo use la mitad del tiempo. Se debe inves-tigar ms sobre este punto para precisar lasverdaderas causas del problema, pero es posi-ble ensayar, desde ya, diversas estrategiaspara reducir la gran ineficiencia del sistema.Esas estrategias deben ser diseadas a partirde la realidad de cada pas, pero pueden to-mar en cuenta el conocimiento adquirido alevaluar los experimentos ms exitosos llevadosa cabo en diversos pases de Amrica Latina.Dicho conocimiento est fcilmente disponibleen la red de intercambio de informacin eneducacin (6).

En el punto siguiente examinaremos enmayor detalle las siete limitaciones enunciadasinicialmente y las relacionaremos con los facto-res que parecen estar asociados con el fracaso

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(7) En otra oportunidad se podrn abordar los de-ms problemas que afectan a los sistemas deeducacin en Amrica Latina.

escolar y la alta ineficiencia con que operan lossistemas de educacin primaria.

B. Limitaciones tcnicas e institucionalesal progreso educacional

El lograr un progreso en la calidad y efi-ciencia similar al logrado en trminos de acce-so y cobertura requerira actuar en muchas di-mensiones, pero el anlisis anterior permitecentrar el esfuerzo en reducir los altos nivelesde repeticin (7). En efecto, reducir la alta re-peticin involucra elevar la calidad media de laeducacin (que todos pasen los estndaresactuales, en vez de que slo lo haga una parteque en muchos casos es cercana al cincuentapor ciento de los alumnos en primer grado) y,al mismo tiempo, elevar considerablemente laeficiencia (al reducir la cantidad de recursosque en promedio se requiere para obtener unnmero dado de grados de educacin aproba-dos). Dado que las repeticiones ms altas seobservan en el primer grado, podemos concen-trar la atencin en ese nivel.

Falta de aprestamiento

Si bien se suele recomendar que una bue-na parte del primer ao que el alumno pasaen la escuela se dedique al aprestamientopara leer y escribir, de hecho existe una pre-sin del supervisor, del profesor y de los pa-dres para que el nio trate de aprender esashabilidades lo antes posible. Como consecuen-cia de la falta de suficiente aprestamiento pre-vio, el lograr adquirir la capacidad de leer, aun-que sea mecnicamente y de sumar al menosnmeros simples, constituyen las dos grandesbarreras que existen en todos los pases paraque los alumnos sean promovidos del primer alsegundo grado. Los efectos son ms terriblescuanto menor es el nivel de educacin de lafamilia, mayor el grado de aislamiento geogrfi-co en que viven, menor capacidad del profesory del supervisor y menores las oportunidadesdisponibles para la atencin preescolar. En re-sumen, es necesario que exista un grado ceroen el cual los alumnos tengan la oportunidadde adaptarse sin presiones a la escuela y deprepararse adecuadamente para adquirir, sinproblemas, las habilidades de leer, escribir ytrabajar con nmeros.

Dada la magnitud del problema de la repe-ticin en primer grado (en muchos casos cercade la mitad de los alumnos repite ese grado) yel que las estrategias para solucionarlo tambinpermitan elevar la calidad en los grados si-guientes (tanto en escuelas de bajo nivel

socioeconmico como en el resto del sistemaescolar), se analizarn las seis limitaciones res-tantes ya enunciadas, en trminos de sus efec-tos en la repeticin del primer grado.

El choque cultural

Los nios de niveles socioeconmicos altosy medios, que en su gran mayora han avanza-do de un jardn infantil a un kindergarten, noexperimentan un choque cultural cuando, final-mente, sin que sea una novedad, ingresan alprimer grado de primaria. En cambio, el niode nivel econmico ms bajo pasa del ambien-te familiar, en que es supervisado a la distan-cia por la madre y juega con sus hermanos, aun grupo de 30 o 40 nios en el que la mitadson repitentes de primer grado y tienen un25% ms de edad que ellos. Estos alumnossuelen tener un cdigo sociolingstico distintodel implcito en el currculo, lo que les hacems difcil entender adecuadamente los textosy las instrucciones del profesor que entonceslos cataloga de retardados y no les exige unbuen rendimiento, porque cree que no tienen lacapacidad. Con esto se entra en un crculo vi-cioso que genera un estigma de incapacidad yfrustracin de esos alumnos. Para los nios decomunidades indgenas, los choques culturalespueden ser an ms traumticos al no enten-der las rdenes dadas en un idioma que nocomprenden y, en otros casos, sin una explica-cin que les permita captar su verdadero senti-do (que no sean rdenes absurdas en trmi-nos de su cultura). Cuando predominan los ni-os que hablan el idioma en que explica elprofesor (y ese es el lenguaje que se usa enlos recreos), los que llegan sin hablarlo prontologran dominarlo gracias a que sus compae-ros actan como profesores informales, perocuando ocurre lo contrario hay que buscarotras formas de enseanza si se quiere elimi-nar el fracaso masivo de esos nios.

Alumnado heterogneo

Dada la situacin de fracaso masivo exis-tente en primer grado, el profesor debe esperarque en su curso exista una gran dispersin deedades (ver anexo 3), de motivaciones y, porende, de capacidades de aprendizaje. En estasituacin el profesor debera emplear tcnicasde enseanza por grupos (organizar el cursoen varios grupos con los que trabaja en formaparalela), siempre y cuando se cuente con lostextos para experiencias de aprendizaje grupalo individual. Pero en muchos casos no hay tex-tos disponibles (aunque ellos constituyen unainversin marginal, de uno o dos por cientocon respecto al presupuesto total en educa-cin) o no existen los textos adecuados a lasedades de los alumnos con extraedad que tie-

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(8) Todo esto puede estar relacionado con el tiempoque el profesor necesita para administrar la cla-se, que en el caso de Chile alcanza entre el 30 yel 50% del horario. Solo entre 20 y 30 minutos,de cada 45 minutos de clase, se dedican al pro-ceso de enseanza propiamente tal (J. Filp, C.Cardemil y V. Espnola, Disciplina, Control so-cial y cambio: estudio de las prcticas pedaggi-cas en una escuela bsica popular, Documen-tos de Trabajo N 14, CIDE, Santiago, 1987).

(9) Estudios realizados en Colombia y Chile sugie-ren que un 30 a 50% de los alumnos de primariaen las zonas rurales o urbano-marginales pue-den estar trabajando. En la evaluacin de la Es-cuela Nueva colombiana se detect que el 39%de los alumnos realizaba trabajos por los cualesles pagaban dinero y los investigadores estimanque ms de la mitad de los alumnos est traba-jando con o sin remuneracin (ver C. Rojas y Z.Castillo, Evaluacin del Programa Escuela Nue-va en Colombia, Instituto Ser, Bogot, Diciem-bre 1987). Un estudio para el sptimo grado enChile estima magnitudes similares, pero sugiereque el efecto de trabajar en trminos de notas esmuy pequeo, an cuando no se hizo un anlisisdel tiempo que los alumnos dedicaban al trabajoy es posible que pasado un cierto umbral en laduracin de la jornada de trabajo los efectos pue-den ser especialmente negativos (ver L. Cariolay M. Cerri, Trabajo Infantil: Mito o realidad, CIDE,mayo, 1986. RAE 4125).

nen intereses muy diferentes a los de edadestndar para el cual fue diseado el texto (8).En resumen, si no se entrena a los profesoresen tcnicas de trabajo en grupos multigrados yno se provee de textos adecuados, se manten-dr el crculo vicioso creado por la heterogenei-dad del alumnado.

Dificultad para asistir a la escuela

El asistir un nmero mnimo de das declase (y participar en experiencias de aprendi-zaje) durante el ao escolar es una condicinnecesaria para poder aprender en el nivel deexcelencia deseado (adems, las experienciasde aprendizaje en las que participe el alumnodeben ser tambin adecuadas). No basta solu-cionar otras dimensiones de la oferta de edu-cacin si el nio no est en la escuela el tiem-po suficiente para aprender. Aqu influyen mu-chos factores exgenos al sistema escolar, ta-les como: la necesidad de trabajar (9),malnutricin y problemas de salud, y la distan-cia o tiempo que toma el llegar hasta la escue-la. Estos son elementos que pueden obligar alalumno a faltar, aun cuando desee asistir a laescuela y aprender. Si bien la solucin de es-tos problemas escapa usualmente a la respon-sabilidad propia del sector educacin, es posi-ble llevar a cabo estrategias conjuntas con el

sector salud o con las instituciones relaciona-das con Trabajo o Economa para solucionaralgunos de los problemas ms importantes quese detecten con respecto a esta tercera limita-cin.

Trabajo de maestros sin formacin adecuadaLa investigacin disponible indica que el te-

ner una formacin profesional en educacin(aunque la duracin de ella no parece tener unefecto importante) est asociada al mejor rendi-miento de los alumnos. Se ha logrado un avan-ce considerable en la dotacin de maestros ti-tulados o con una formacin pedaggica ade-cuada, e incluso suele existir en la capital yprincipales ciudades un gran nmero de profe-sores titulados desempleados, pero todavaexisten reas rurales para las cuales no esposible conseguir postulantes que tengan suttulo de maestro. La falta de postulantes sepuede explicar, principalmente, porque existeactividad guerrillera, por una alta proporcin demaestras que tendran temor para estar solasen reas rurales, y porque los niveles de sala-rios para los maestros rurales son relativamen-te bajos. La identificacin de niveles de salariosque ofrezcan el incentivo necesario para atraery radicar maestros a esas zonas parece teneruna alta prioridad y su costo podra alcanzar,por una sola vez, a un 3 a 4% del presupuestopara educacin (dicho costo puede ser distri-buido en un plazo de varios aos con prsta-mos internacionales).Falta de decisiones locales

El sistema legal de origen hispnico (y lafalta de canales de comunicacin y de flujos deinformacin) castiga a los funcionarios que de-sean buscar soluciones al nivel local y no haygrupos de presin que luchen por mejorar laeducacin pblica. En la medida que no se dis-pone de buena informacin para disear polti-cas claras, cuando los funcionarios locales lle-gan a tomar decisiones, muchas veces adoptansoluciones contradictorias con las polticas noformuladas explcitamente por las autoridadescentrales; por eso, son eventualmente amones-tados y muy pronto se acostumbran a consul-tar a la autoridad central antes de decidir alnivel local, con lo cual se pierde el objetivo deestimular la respuesta oportuna. Por otra parte,descentralizar decisiones constituye una mane-ra de reducir la esfera de poder manejada alnivel central. En resumen, esta es un rea don-de es posible avanzar en forma gradual y limi-tada, ya que para avances ms importantes serequiere tambin, una accin mancomunadadel sector Educacin con las entidades recto-ras del Servicio Civil, del Presupuesto y delpoder Contralor de cada pas. En todo caso, el

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adecuar los reglamentos de participacin delos padres de familia y crear mecanismos paraque las juntas de padres, en conjunto con eldirector, manejen pequeas cantidades de re-cursos podra tener un impacto muy positivo enel equipo y funcionamiento de las escuelas.

Identificacin oportuna de problemas

Los Ministerios de Educacin no cuentan,en la actualidad, con mecanismos de procesa-miento de informacin que los ayude a identifi-car las escuelas donde existen problemas ur-gentes. Tiene datos sobre promedios que nolos permiten poner en prctica una supervisinpor excepcin. Sin embargo, muchos pasestienen datos estadsticos procesadoselectrnicamente, y bastara disear los progra-mas para identificar las escuelas (con susnombres y direcciones) donde existe mayor re-peticin (o por encima de cier tos nivelesaceptables); hay ms alumnos con extraedad, yla carga de alumnos por profesor excede nive-les tolerables. Esa informacin permitira quelas visitaran los correspondientes supervisoresy estos maximizarn su impacto. O, al revs,identificar aquellas escuelas excepcionales quepodran ser utilizadas como escuelas de de-mostracin para que las visitaran otros directo-res y profesores a fin de que, al volver a susescuelas, llevaran nuevas ideas para mejorarsu operacin.

C. Estrategias para enfrentar las limi-taciones

En esta seccin se presenta un conjuntode siete estrategias que surgen al sistematizarlas experiencias, llevadas a cabo en AmricaLatina, que han tenido xito en resolver algu-nas de las siete limitaciones comentadas en laseccin anterior. Luego, se comentan lasinterrelaciones entre las diversas estrategias yla forma en que pueden permitir resolver algu-nas de las limitaciones presentadas al comien-zo de este trabajo. Finalmente, en la siguienteseccin, se formulan estimaciones aproximadasde las magnitudes de sus costos. En esas esti-maciones de costos se tratar de reflejar lamanera en que se refuerzan mutuamente algu-nas de las estrategias y comentar cmo que-dan sin resolverse algunas de las limitaciones.

Programa de educacin bilinge

Los grupos indgenas desean, usualmente,que sus hijos aprendan la lengua nacional, elespaol, a fin de incorporarse con mayor facili-dad a la sociedad. Lo que no saben estos gru-pos, es que el aprendizaje del espaol es,usualmente, ms eficiente cuando inicialmentese ofrece la instruccin en la lengua local.

Cuando la mayor parte de los alumnos queocupan un aula habla el espaol, los pocos ni-os indgenas que se incorporan a ella puedenaprender el espaol de sus compaeros congran facilidad. Pero cuando la mayora de loscompaeros del aula slo habla la lengua local,es necesario usar esa lengua para aprender aleer y escribir en los primeros grados. Esta es-trategia permite que el alumno de origen ind-gena (y en general los que tienen cdigoslingsticos diferentes) avance a velocidad nor-mal, no quede repitiendo demasiadas veces losprimeros grados y, eventualmente, domine elespaol.

Un programa de educacin bilinge implicatomar la decisin de ofrecer la instruccin enuna lengua local, durante un cierto nmero degrados, con ayuda de textos publicados en esalengua y con profesores o instructores locales.Esto significa a su vez, seleccionar profesorescapaces de hablar cada lengua local o entrenarmonitores o profesores si no existe el nmerosuficiente ya preparado.

El costo de este tipo de decisin est rela-cionado con el nmero de lenguas en que setrabajo y con el nmero de nuevos profesoresque tengan que ser contratados. Para cada len-gua es necesario desarrollar los textos corres-pondientes y suele tomar tiempo el lograr unacuerdo de los especialistas en la gramtica oincluso en la escritura de las palabras. La ma-yora de las veces es posible cumplir con losobjetivos generales del currculo nacional (siem-pre que sea realista y razonable). En algunoscasos, donde existen brechas culturales msprofundas, es necesario llevar a cabo una revi-sin del currculo o definir versiones especiales,aunque esta solucin es siempre menos de-seable.

Puede existir un costo poltico, en trminosde un rechazo de los programas de educacinbilinge, si no se explica claramente que la fi-nalidad ltima de estos programas es un mejoraprendizaje del espaol y una mejor integra-cin en la sociedad nacional. Es importante lle-var a cabo una buena campaa de difusin delos objetivos y caractersticas de estos progra-mas por los medios adecuados (dilogo congrupos representativos, visitas de jefes de co-munidades a establecimientos de demostracin,publicidad masiva en radio y, en ciertos casos,en TV e incluso en peridicos o afiches).Escuela Nueva

Suele considerarse la escuela rural comouna escuela de segunda clase, donde los ni-os aprenden con dificultad a leer y escribir yno tienen oportunidades reales de desarrollopersonal. Pero hay experiencias en la reginque muestran que esos pobres resultados sloocurren cuando no se emplean las adecuadas

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tcnicas de aprendizaje. Los nios que hanparticipado en una experiencia de educacinrural en Colombia, en la Escuela Nueva sonnios que estn logrando excelentes niveles derendimiento escolar, tienen una elevadaautoestima, demuestran gran creatividad y soncapaces de aprender por s mismos.

La decisin de implementar algo similar ala Escuela Nueva, en cada pas, implica: (i)aceptar que se han experimentado con xitomtodos eficientes de enseanza/aprendizaje (ypara ello se pueden revisar las evaluacionesdel programa Escuela Nueva realizadas a lolargo de los 15 aos que requiri su desarro-llo), y (ii) que existen modalidades probadas deentrenamiento y supervisin de los profesoresy textos confiables (todo este paquete de ense-anza debe ser adaptado, con asesora de losautores, con los cambios que sea necesario enobjetivos y contenidos de los planes y progra-mas, a la realidad especfica del pas). Esasson las dos condiciones que permiten realizaruna aplicacin masiva libre de los frecuentesfracasos del pasado (fruto de la improvisacino subestimacin de los problemas que se en-frentan en los procesos de cambio). Una apli-cacin exitosa requiere, adems, que el grupoque vaya a realizar la adaptacin visite escue-las en que el programa est bien desarrollado;trabaje en alguna de esas escuelas durante unbreve tiempo para lograr una vivencia personalde la forma de operar y de la filosofa implcita;implante el mtodo en un pequeo nmero deescuelas del pas (con supervisin peridica depersonal experimentado en Escuela Nueva),por ejemplo, en cinco a diez escuelas que pue-dan ser eventualmente visitadas por los queparticipen en la segunda fase, y finalmente,que haga una adaptacin de los contenidos,pero manteniendo sin cambios hasta dondesea posible, el mayor nmero de unidades.Luego de una experiencia de uno o dos aos,es posible introducir modificaciones ms pro-fundas e iniciar una expansin del nmero deescuelas que participen en el programa.

El costo de operacin de las escuelas enla modalidad Escuela Nueva slo incrementael costo de una escuela tradicional en la repo-sicin peridica de los materiales de lectura,que se estima en 1% del componente salariodel profesor. Existe, adems, una inversin ini-cial en el desarrollo de la adaptacin en: (i) elentrenamiento de los maestros que se incorpo-ran a la experiencia (tres semanas por cadaprofesor); (ii) la supervisin necesaria para darcapacitacin y estmulo a los maestros duranteel primer ao de incorporacin a la experiencia;(iii) textos para que los alumnos trabajen engrupos, guas para el profesor y, en cada salade clases, una biblioteca de 100 libros queusan todos los alumnos de la escuela primaria,y (iv) la provisin de un equipamiento mnimo

que incluye silla y mesa para el profesor, me-sas trapezoidales para los alumnos y estantespara la biblioteca y para las colecciones que vagenerando el grupo de estudiantes (aunquegran parte de este equipo suele proporcionarlola comunidad).

Es posible que, sin adecuada informacin,los gremios de maestros rechacen la adapta-cin de un mtodo que, si bien ha sido exitosoen otro pas, no fue desarrollado dentro delpropio pas. Sera explicable un rechazo inicial,en la medida que muchas veces se han adop-tado tcnicas ensayadas en pases desarrolla-dos que nada tienen que ver con las caracte-rsticas de Amrica Latina. Pero con apropiadainformacin, esas dudas deberan desvanecer-se. Para que dispongan de la adecuada infor-macin es conveniente que miembros destaca-dos del gremio de profesores integren el grupoque visite las escuelas donde funciona ahoraesta experiencia y compartan las vivencias. Enla medida que la experiencia cuente con laaprobacin profesional de los lderes gremialesse reducirn los futuros problemas de puestaen prctica.

Educacin preescolar con colaboracin depadres y monitores

Se tiende a considerar que todos los recur-sos destinados a la educacin pblica estnidentificados en el presupuesto nacional. Perohay una gran cantidad de recursos en horas detrabajo, papel, espacio fsico y servicios pbli-cos o privados que estn disponibles para serusados sistemticamente: es el tiempo de lamadre, el padre y los elementos de la vida delhogar, as como los seis primeros aos de lavida de los nios (que parecen ser los aosms importantes en trminos de determinacinde la personalidad y del aprestamiento paraafrontar con xito la educacin formal que seinicia con el primer grado de primaria). Esosrecursos son difciles de manejar, pero existeun cierto nmero de experiencias exitosas queindican que es posible lograrlo si se usan lastcnicas apropiadas.

Para llevar a cabo programas de formacinpreescolar con ayuda de los padres, es nece-saria una etapa inicial de adaptacin a la reali-dad del pas de los materiales educativos y te-mas usados en experiencias previas. Si bien elalcoholismo y la nutricin fueron temas clavespara motivar a las familias en Chile, los temasque motiven a las familias de otros pases pue-den ser muy diferentes y hay que encontrarlosantes de estar en condiciones de iniciar unacampaa. Una vez que se cuenta con el mate-rial educativo reformulado, se debe tomar unadecisin importante: si se debe llevar a cabo elprograma como una actividad extraescolar dela escuela o mediante organizaciones de comu-

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nidades. Para decidir se debe recordar que: (i)este tipo de programas facilita la realizacin delas reuniones de padres y apoderados, ya queexisten temas de inters que tratar en ellas,pero obliga a una capacitacin mayor de losmaestros para que sean capaces de estimularo dejar hablar a los participantes y eviten usarsus mtodos tradicionales de exposicin o dis-curso, y (ii) es ms fcil entrenar monitores,pero es ms complicado motivar la participa-cin de las organizaciones de comunidades.Dependiendo de cul decisin se adopte, sedebe continuar con las dems acciones nece-sarias para la puesta en practica. En todo casoconviene sealar que el material tiene pocotexto escrito (gran parte son lminas y pregun-tas para motivar la discusin) y no es difcilaplicar en diversas lenguas, en la medida quelos temas de motivacin sean comunes a losdiversos grupos en que se apliquen.

Si se trata de aplicar estos programas enlas sesiones habituales en que el profesor serene con los apoderados, no es necesarioconsiderar remuneraciones adicionales y cuan-do se lo aplica con monitores voluntarios, slose requiere remunerar a los coordinadores queofrecen una capacitacin al mes a esosmonitores. Los materiales, principalmente unjuego de lminas para cada monitor, tienen uncosto bastante reducido.

Nuevamente la colaboracin del gremio demaestros es importante, en caso que se elija laprimera alternativa (modalidad extraescolar encolaboracin con la escuela). Conviene tenerpresente que podra existir un cierto peligropoltico si existen muchos monitores dedicadosa trabajar con grupos de padres, ya que suaccin puede ser eventualmente desviada ha-cia otros objetivos.El grado Cero

El anlisis cuidadoso de las estadsticasmuestra que en Amrica Latina ms de la mi-tad de los alumnos de los estratos socioecon-micos bajos tiene que permanecer cerca dedos aos en el primer grado antes de aprobar-lo. Por eso, muchos de los que lo apruebanquedan catalogados como repitentes y, en cier-ta medida, como incapaces de avanzar al ritmodel resto de los alumnos del pas. Estos pro-blemas obligan a buscar formas alternativas desolucionar la repeticin masiva. Cuatro de ellasse sealan a continuacin: (i) la Escuela Nue-va, mencionada anteriormente, soluciona esteproblema promoviendo al alumno cuando cum-ple con un cier to nmero de mdulos deaprendizaje. Es una excelente estrategia queexplica, en parte, el alto nivel de autoestimaobservado entre los alumnos de ese tipo deescuela; (ii) Otra alternativa consiste en promo-ver en forma automtica a todos los alumnos

que asisten a clases durante un tiempo razona-ble (por ejemplo, ms del 75% de los das declases durante el ao escolar), asegurando al-gn tipo de atencin remedial al trmino delao y al comienzo del siguiente para que estaalternativa tome en cuenta, al menos en parte,el avance del nio en su rendimiento acadmi-co; (iii) La tercera alternativa busca disear uncurrculo ms realista para el primer grado ydedicar gran parte de ese primer grado alaprestamiento para la lectura y la escritura, porlo que el aprendizaje de la lectura, escritura ynumeracin quedara para un segundo grado,al que se podra ingresar apenas el alumnopudiera rendir un simple examen ante el direc-tor de la escuela. Sin embargo, la tradicin dela escuela y de la familia hace que sea difcilevitar que el profesor ensee a leer y a escribiren el primer grado, por lo que esta alternativaes, en realidad, difcil de implementar; y (iv)Finalmente, una versin modificada de la ante-rior consistira en que los nios ingresen, apartir de un ao calendario determinado, a ungrado cero o preparatorio (salvo los que usenla modalidad de examen para ingreso directo alprimer grado) el cual no puede ser repetido ydonde slo se prepara al nio para su ingresoal primer grado donde comenzara a aprendera leer, escribir y numerar.

La decisin fundamental consiste en elegircul de las alternativas (o combinacin deellas, ya que es posible poner en prctica Es-cuela Nueva en forma gradual y, por el mo-mento, algn sistema de grado preparatorio)parece ms realista en cada pas. A partir deesa decisin fundamental se desprenden, encada alternativa, diversas acciones tanto detipo legal como curricular y administrativo. To-das las alternativas implican capacitacin demaestros, especialmente en el trabajo por gru-pos en la sala de clases (multigrados), y campa-as de difusin. Las dos ltimas alternativasimplican estimular el ingreso oportuno de los ni-os, ya que la homogeneidad de edades es es-pecialmente importante en el nivel preescolar.

Cuando existen altos niveles de repeticinen primer grado, el costo de ofrecer atencinpreescolar durante un ao es muy bajo. Se tra-ta de usar el nmero de puestos (cupos) deuna manera diferente de la tradicional, pero lacapacidad instalada ya est disponible. El se-gundo ao de escolaridad (que puede denomi-narse primer o segundo grado) utiliza el espa-cio antes ocupado por los repitentes, que aho-ra dejan de serlo (ya que todos son promovi-dos desde el grado de aprestamiento). Lascampaas de ingreso oportuno incrementan,por unos pocos aos, la matrcula de los pri-meros grados especialmente en las zonas rura-les y es necesario regular ese incremento (fi-jando diversas edades de ingreso en cadazona o escuela) en aquellos lugares donde la

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capacidad se est usando al lmite. En resu-men, el mayor costo de estas estrategias estrelacionado con la capacitacin de los maes-tros, ya que las medidas legales y administrati-vas slo implican un mayor trabajo para unnmero reducido de personas del Ministerio yde las oficinas regionales.

Ya se han comentado, ms arriba, los ries-gos que pueden estar asociados a la aplica-cin de un programa tipo Escuela Nueva. Enrelacin a las otras tres estrategias, es el gre-mio de maestros el que puede presentar obje-ciones y su apoyo es clave para lograr el xitoen su aplicacin. El ingreso oportuno de losalumnos debe ser analizado en cada localidadcalculando ndices de atencin (actual y mxi-ma posible con la capacidad ya instalada) dela poblacin en la edad mnima de ingreso afin de identificar en qu localidades puede serdifcil atender toda la demanda adicional quegenere la campaa.

Instructores comunitarios rurales

Gran parte de los maestros sin adecuadaformacin pedaggica y muchos de los proble-mas de asistencia irregular de los profesores seconcentran, hoy da, en las zonas rurales denuestros pases. Los maestros, especialmenteaquellos que tienen buena formacin, aspiranvivir en las ciudades y muchos viajan diariamen-te, en largas jornadas, hasta escuelas ruralesmuy distantes de la ciudad en que viven. El pre-dominio de la mujer en las actividades docentes,que en parte es generado por los bajos sueldosque no son atractivos para los varones, acentael problema de contratacin de profesores conbuena formacin, ya que las jvenes recinegresadas tienen serias dificultades para vivirsolas en regiones aisladas. Tanto por las repeti-das inasistencias a clases de los maestros,como por la dificultad de que tengan maestrossin una adecuada formacin, los alumnos rura-les tienden a dedicar menos tiempo al procesode aprendizaje (a veces menos de 100 das declases por ao) y, por ende, reducen su rendi-miento acadmico.

La gran decisin, frente a este tipo de pro-blemas, es el determinar si atacarlo medianteincrementos en los niveles de remuneracionesde los profesores rurales o mediante estrate-gias de seleccin y capacitacin de personal.La primera opcin depende de una negociacincon el Ministerio de Hacienda en que se com-paran el mayor costo que involucra el contratarmejores profesores, entrenarlos y darles mate-riales educativos, con los beneficios generadospor esta inversin al reducir los enormes nive-les de ineficiencia que existen hoy da (veresos niveles en Tabla 2). La segunda opcinimplica modificar las tcnicas de atencin enzonas rurales. Por ejemplo, Mxico ha resuelto

en gran medida su problema de atencin enzonas rurales recurriendo en la ltima dcadaa los Instructores Comunitarios, que no entranen conflicto con el poderoso gremio de maes-tros, porque la contratacin de nuevos instruc-tores la realiza el Consejo Nacional de Fomen-to Educativo (CONAFE) quien transfiere fondosa juntas o patronatos locales que son los queefectivamente pagan al instructor. Los Instructo-res Comunitarios se seleccionan entre los jve-nes con mayor educacin que viven en lasmismas reas en las cuales deben trabajar.Reciben una breve capacitacin para usar elManual del Instructor Comunitario. Este Ma-nual tiene un enfoque parecido a los textosusados en Escuela Nueva, pero est simplifica-do a slo tres reas (Espaol, Matemticas yCiencias Naturales y Sociales) y se aplica atres niveles (inicial, medio y avanzado).

Esta estrategia til para los pases en quefalta bastante para ofrecer un acceso universaly donde se debe reducir el nmero de maes-tros sin formacin adecuada tiene costos uni-tarios menores que los de la escuela tradicio-nal, pero implica incrementar el total del presu-puesto en el monto correspondiente. Los mayo-res costos equivalen al monto requerido paracontratar a los Instructores Comunitarios, paracapacitarlos y para dotar de Manuales (textos)a los alumnos.

Nuevamente es el gremio de maestros laprincipal fuente de riesgos para poner en prcti-ca esta poltica. En la medida que la mayor par-te de los maestros trabajen en zonas urbanaspuede existir oposicin para que los profesoresrurales obtengan mayores sobresueldos (pen-sando en que esos fondos podran beneficiar enparte a los urbanos). Por otra parte, mientrasexistan maestros titulados sin empleo habrnfuertes presiones para no aceptar la contrata-cin de Instructores Comunitarios (a pesar deque los titulados no estn dispuestos a vivir enel campo). Adems, las diferencias de salariosentre los Instructores Comunitarios y los maes-tros podran ser resistidas, si el gremio piensaque los Instructores van a reducir, eventualmen-te, el nivel de ingresos de los maestros.

Sistema de Informacin Estadstica

Para que las autoridades educacionales pue-dan actuar con eficiencia necesitan tener infor-macin sobre los posibles problemas y sobresus causas o los lugares especficos en queocurren. Las autoridades slo suelen recibir da-tos que les permiten identificar algunos de losproblemas, pero no para solucionarlos. Logranidentificar problemas cuando reciben anteceden-tes del sistema global o por regiones, por ejem-plo, totales de alumnos por maestro, y algunasinformaciones sobre la situacin del promediode los alumnos, como tasa de escolaridad o

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porcentaje de alumnos que se present a exa-men. Pero este tipo de informarcin no da indi-caciones de las posibles causas de los proble-mas (por ejemplo, que la extraedad es mayoren las escuelas rurales incompletas), ni de loslugares en que los problemas son ms graves(por ejemplo, cules son las 10 o 20 escuelas,en cada regin, que tienen mayor porcentaje dealumnos con extraedad) o de los aspectos quepodran modificarse para encontrar soluciones.Sin embargo, todos los ministerios de educacinde Amrica Latina cuentan con los antecedentesnecesarios para ofrecer a las autoridades granparte de estos ltimos tipos de informaciones.Muchas veces tienen los datos grabados en cin-tas magnticas (aunque en oportunidades losformularios estn en bodegas), por lo que bas-tara preparar los programas de computacincorrespondientes. Sin embargo, para prepararlosse debe tener un adecuado marco terico paraidentificar los indicadores pertinentes.

En la medida que el pas ya tenga los datosen cintas magnticas que un computador puedaprocesar, el costo de obtener la informacinadecuada es muy reducido (de otro modo hayque agregar el costo de la digitacin de la infor-macin). Se requiere un buen programador y unconsultor que identifique un conjunto deindicadores con los cuales iniciar el funciona-miento del sistema. El uso de los primeros re-sultados permitir ir afinando tanto la informa-cin que se recolecte como la utilizacin que sehaga de la misma. Curiosamente, las limitacio-nes al desarrollo de buenos sistemas de infor-macin parece estar tanto en la falta de capaci-dad para seleccionar los datos, indicadores ytablas u otras modalidades de presentacin ydistribucin de la informacin, como en la capa-cidad de las autoridades para utilizar la que yaest disponible. Ambos aspectos deben ser esti-mulados si se quiere mejorar la eficiencia de lasdecisiones gracias a una mejor informacin.

Existe el riesgo de que la informacin hagaevidentes ciertos problemas que las autorida-des no desean enfrentar. Por ejemplo, puedenexistir situaciones muy desfavorables en algu-nas regiones que hara necesario atenderlascon prioridad (por ejemplo, para restablecer uncierto grado de equilibrio en la carga de alum-nos por docente), pero que corresponden azonas de baja prioridad para el gobierno. Esposible que se detecten profesores que atien-den un nmero de alumnos muy pequeo enzonas urbanas y que muy cerca haya profeso-res rurales con cargas muy altas de alumnos,pero que no sea posible trasladar a profesoresurbanos hasta la zona rural. En fin, la informa-cin puede generar, a veces, situacionesinconfortables a las autoridades cuando existendemasiadas limitaciones para tratar de incre-mentar la eficiencia con que opera un sistemade educacin.

Uso de los resultados de investigaciones eneducacin

Los sistemas de educacin de Amrica La-tina se modelaron de acuerdo a los sistemasde educacin de los pases desarrollados hastaque generaron sus propias experiencias educa-cionales. Sin embargo, en muchas oportunida-des las nuevas estrategias no consideran losresultados de investigaciones previas realizadasen el pas. Por lo dems, el avance de las in-vestigaciones en educacin de cada pas eslento, tanto porque hay un limitado nmero deinvestigadores como por el monto de los recur-sos que requiere el llevarlas a cabo. Es impor-tante, entonces, examinar los resultados de in-vestigaciones ya realizadas tanto en el pascomo en el resto de la regin (con la debidaconsideracin de las diferencias que puedegenerar la diversidad de contextos en que sellevan a cabo). Existen unos 6.000 informes so-bre resultados de investigaciones en la regin(entre los 12.000 Resmenes Analticos ya pu-blicados) que pueden ser consultados en cadauno de los pases, en el correspondiente centroque integra la Red Latinoamericana de Infor-macin y Documentacin en Educacin(REDUC). Esos informes pueden ser identifica-dos en unos pocos minutos a travs de ndicespor temas, por autores y por pases, disponi-bles en esos centros.

Para utilizar el conocimiento disponible, enel pas y en naciones de caractersticas simila-res, basta que las autoridades educacionalessoliciten a sus asesores cuando les pidenbuscar nuevas estrategias para resolver un pro-blema que revisen las investigaciones o expe-riencias que se han hecho en el pas o en elextranjero cuando se han enfrentado problemassimilares. Por ejemplo, cuando en Costa Ricase detectaron deficiencias en el currculo de Sueducacin primaria, se pudieron identificar unas80 investigaciones (de diversa precisin) reali-zadas anteriormente sobre el tema y procesar-las en el curso de una semana, a fin de tomarmedidas rpidas para iniciar el diseo de unaestrategia pertinente (10). Sin embargo, no esfcil generar el hbito de buscar la informacinadecuada antes de tomar las decisiones co-rrespondientes, especialmente en educacindonde se suele actuar ms bien en trminosde tradiciones o de estilos de enseanza, quede un anlisis detallado de los elementos delproblema y de sus interrelaciones.

(10) Snchez, Z. et al, Resultados de las investigacio-nes sobre currculum realizadas en Costa Rica,San Jos, CEMIE/REDUC, 1983,23 pginas.

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Por el momento, es posible utilizar en for-ma gratuita e instantnea la informacin ya dis-ponible para el pas y para la regin. Existencentros asociados en 20 de los pases deAmrica Latina, por lo que basta que el asesorcorrespondiente realice un corto viaje dentro dela ciudad, visite el centro ms cercano y use lainformacin disponible. Si bien hay unas 4.000microfichas de documentos (y los correspon-dientes lectores de microfichas), as como losoriginales de todos los Resmenes Analticospublicados dentro del pas, es posible que eloriginal del trabajo deseado no est disponible.En ese caso sera posible obtener la informa-cin original en un breve plazo si se paga elcosto de las fotocopias y el envo areo.

El riesgo, en esta estrategia centrada en eluso de las experiencias e investigaciones, radi-cara en las posibles crticas que puedan for-mular algunos educadores y acadmicos deprestigio en cuanto a la dependencia intelectualcon respecto a otros pases o en cuanto al ni-vel de xito que han tenido esas experiencias.A pesar de las denuncias de dependencia inte-lectual, existe un cierto desprecio de las tcni-cas desarrolladas en la regin y una tendenciaa tratar de alcanzar los estndares de los pa-ses ms desarrollados y, por lo tanto, a criticarlas experiencias realizadas en pases en desa-rrollo, aun cuando puedan ser exitosas y ofre-cer la tecnologa adecuada para lograr mejorassustanciales con respecto a las prcticas ac-tuales en un pas.

Relaciones entre las diversas estrategias

En la Tabla 4 se describen los tipos de li-mitaciones que combaten cada una de las es-trategias y aquellos aspectos en que el efecto

de una de ella podra ser multiplicado por lacombinacin con otra. La complejidad de losproblemas hace que el atacarlos, simultnea-mente, desde distintos frentes pueda permitiruna efectiva accin correctiva.

El identificar la adecuada combinacin deestrategias y su secuencia es la llave del xitode una poltica destinada a reducir la repeti-cin. Ambos aspectos deben ser discutidos enrelacin a la situacin especfica de cadapas, tomando en cuenta los recursos quepueden financiar su aplicacin en los prximosaos. De la confrontacin de los costos proba-bles con la reduccin de gastos al evitar losaltos niveles de repeticin e ineficiencia quese observan hoy, ser posible disponer de unelemento de juicio (desde el punto de vistaestrictamente econmico) para estimar los re-cursos que conviene invertir en educacin. Sinembargo, es til dejar en claro que la decisinfinal debe tomar en cuenta muchos otros ele-mentos de juicio (sociales, culturales o polti-cos) que corresponde analizar por otros espe-cialistas.

En la siguiente seccin se comentarn losefectos probables que tendran estas estrate-gias en trminos de los flujos de matrculas, dela eficiencia y de los costos de la educacinprimaria.

D. Estimacin del impacto de las estrate-gias

Las estimaciones del impacto, que se pre-sentan a continuacin, sugieren que la puestaen prctica de estrategias adecuadas puedeincrementar en gran medida la eficiencia conque operan los sistemas de educacin. A modode ejemplo se examinan, para el caso de Ve-

TABLA 4

RELACIONES ENTRE LIMITACIONES Y POSIBLES ESTRATEGIAS

Limitaciones Educacin Escuela Educac. Instrucc. Grado Sistema Result.y Problemas Bilinge Nueva Familiar Comunit. Cero Informac. Investig.

Falta de aprestamiento x x x xChoque cultural alingreso x x x x xCursos edadesheterogneas x x x x xDificultad para asistir x x x xMaestros sin formacin x x x x xSolucin local aproblemas x x x xUbicar problemasoportunamente x x

Fuente: Ver texto secciones B y C.

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nezuela, tres de las dimensiones en que sepuede apreciar dicho impacto (11). Se ha elegi-do a Venezuela como ejemplo, porque su siste-ma escolar est aceptando a prcticamente latotalidad de los nios que cumplen la edad deingresar a la educacin primaria, lo que facilitael anlisis de la evolucin (12). Las tres dimen-siones en que se examinan los cambios son:flujos de alumnos; eficiencia de las trayectorias,y los costos correspondientes a las diversasalternativas.

Cambios en los flujos de alumnosAl reducirse los niveles de repeticin dismi-

nuye el total de la matrcula, especialmente, lamatrcula en los primeros grados, pero en cam-bio, tiende a crecer la matrcula en los ltimosgrados. En la Tabla 5 se observa que, si conti-nan las actuales tendencias histricas (alter-nativa de Alta repeticin) en primer grado exis-tiran dos veces ms alumnos que en sextogrado (746.1 vs. 357.6 en 1990 y 851.4 vs417.1 en 1995), mientras que la relacin sereduce a slo poco ms de una vez en la al-ternativa Baja (repeticin del 10% en primergrado y de 5% en los restantes grados comose describe en la fuente del Anexo 7).

Los alumnos avanzan a mayor velocidad yse gradan antes a medida que baja el nivelde repeticin. Por lo tanto, a pesar de recibircada ao el mismo nmero de nuevos alumnos(y existir igual o menor desercin) la matrculatotal en primaria es menor en la hiptesis demenor repeticin (2803.7 en 1990 y 3165.2 en1995). Sin embargo, las reiteradas repeticionesobservadas en la actualidad hacen que en1995 el sexto grado de la alternativa Alta (pro-yeccin de tendencia actual) sea levementemenor que los sextos grados de las alternati-vas de repeticin Media o Baja (417.1 vs.434.8 y 443.8). Se ver ms adelante que elnmero de graduados y los aos de escolari-dad logrados por cada alumno tambin aumen-tan a medida que baja el nivel de repeticin.

Pero en el mundo real, la reduccin en losniveles de repeticin no puede ser instantnea,como se ha supuesto en las alternativas Mediay Baja para facilitar las comparaciones. En laTabla 6 se presenta una proyeccin en que semejora gradualmente (en forma lineal, es decir,el mismo monto absoluto cada ao) hasta lo-grar finalmente, en 1999 tasas de transicinidnticas a las de la alternativa Baja. Se puedecomparar esta Tabla 6 con la proyeccin de lasituacin actual que se presenta en el Anexo 4.Se observa, al analizar ambas tablas, que enel 2000 el nivel del sexto grado, con tasasmejoradas, sera bastante mayor que el proyec-tado en el anexo 4 de acuerdo a la situacinactual (529.488 en vez de 476.282), ya que losalumnos seran promovidos con mayor rapideza partir de niveles altos en los primeros grados.Al comparar con la proyeccin baja del Anexo5, se observa una diferencia menor (529.488en vez de 506.430), ya que el efecto de la

TABLA 5

VENEZUELA: EFECTO DE LOS CAMBIOS EN LOS NIVELES DE REPETICION EN LAMATRICULA POR GRADOS, 1990 Y 1995

Grados 1990 1995Alta Media Baja Alta Media Baja

Primero 746.1 632.4 564.2 851.4 721.7 643.8Segundo 582.8 526.8 503.7 665.3 801.2 574.8Tercero 534.3 490.2 470.3 610.9 559.2 536.7Cuarto 482.6 457.2 439.5 554.6 520.1 501.1Quinto 426.1 423.6 411.7 494.0 475.7 465.1Sexto 357.6 401.2 414.3 417.1 434.8 443.8Total 3 129.5 2 931.5 2 803.7 3 593.3 3 312.6 3 165.2

Fuente: Anexo 4 para la proyeccin Alta y Anexo 5 para las proyecciones de matrculas Me-dia y Baja.Nota: En cada alternativa se usan tasas constantes para todo el perodo. El nivel de repeticinalto alcanza a cerca de 50% en el primer grado; en el medio a 20% y en el bajo a 10%. Paralos dems grados hay similares reducciones de la repeticin en las alternativas media y baja.

(11) Es posible examinar la simulacin de experien-cias especficas, para el caso de Guatemala, enel informe sectorial preparado recientemente. Ver:World Bank, Guatemala, Education SectorReport, Washington, 1986.

(12) De otro modo siempre es necesario tomar encuenta, separadamente, las variaciones por elmayor incremento en la proporcin de alumnosde cada grupo de edad simple y las variacionespor eficiencia del sistema.

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mayor rapidez con que se gradan los alum-nos, en la Hiptesis de tasas de repeticin Ba-jas, estara compensada por el efecto de lams rpida llegada desde un mayor nivel dematrcula en los primeros grados.

Cambios en los niveles de eficiencia

La eficiencia puede crecer en 10 a 15 pun-tos porcentuales si se ponen en prctica estra-tegias que reduzcan los niveles de repeticin.Ello se refleja en la disminucin del promediode aos (desde 8.1 hasta 6.8) requeridos paraque el sistema logre graduar a un alumno delltimo grado de primaria. La Tabla 7 presentaun resumen de la forma en que varan cuatrode los indicadores de eficiencia cuando se lo-gran reducir los altos niveles de repeticin ob-servados en la actualidad.

En la medida que disminuye el nivel de re-peticin tienden a converger permanencia ygrados aprobados. La permanencia del alum-no en el sistema tiende a acercarse al perodoestndar requerido para graduarse (desde 6.7y 5.2 aos en el nivel Alto hasta 5.8 y 5.4 enel Bajo). La reduccin en los aos que perma-nece el alumno (desde 6.7 hasta 5.8 aos), sedebe a que slo se est considerando la edu-

cacin primaria. Como los alumnos se promue-ven (avanzan hacia los grados superiores) conmayor rapidez, un mayor porcentaje de ellosterminar la educacin primaria y tendr la op-cin de continuar en la secundaria. Si se com-para el total de aos que permaneceran losalumnos, incluyendo los que estuvieran en se-cundaria superaran fcilmente los 6.7 aos queahora dedican slo a la educacin primaria.

Como el nmero de grados aprobados esahora bastante alto, el incremento en el nme-ro de aos aprobados por el alumno promedio,es relativamente modesto (5.4-5.2), porque estdeterminado, en gran parte, por los niveles es-timados de desercin (alrededor de 3 a 4% encada grado, salvo los ltimos que se estimanen cerca de 1%.

Cambios en los niveles de gastos eneducacin primaria.

Los beneficios generados por una mejorcalidad de la educacin, que reduzca el nivelde la repeticin, se pueden lograr con incre-mentos bastante pequeos en los aos inicia-les (5 a 10%) que decreceran en el tiempohasta llegar hacia 1995 o 2000 a niveles simi-lares a los de la tendencia actual (ver Tabla 8).

TABLA 6

VENEZUELA: PROYECCION DE MATRICULA SUPONIENDO UN CONTINUOMEJORAMIENTO DE LAS TASAS DE TRANSICION, 1984-2000

Fecha Poblac. Nuevos 1 2 3 4 5 6 Totalde 7 aos Matrcula

1984 443 461 434 592 598 440 509 365 472 825 428 076 381 112 320 515 2 710 3331985 455 330 446 223 632 862 491 320 481 650 441 177 393 199 332 965 2 773 1731986 467 516 458 166 646 801 514 018 469 510 450 979 406 998 346 125 2 834 2311987 480 029 470 428 653 820 530 783 485 499 443 589 418 435 360 936 2 893 0631988 492 876 483 019 659 223 541 965 501 897 455 766 415 464 373 925 2 948 2411989 506 067 495 946 664 295 550 872 513 861 471 469 426 807 374 411 3 001 7161990 519 612 509 219 669 481 559 141 523 242 484 104 442 949 387 090 3 066 0061991 633 518 522 848 674 904 567 370 531 698 494 168 457 121 404 536 3 129 7961992 547 797 536 841 680 596 575 749 539 986 503 114 468 923 420 574 3 188 9431993 562 458 551 209 686 563 584 334 548 379 511 783 479 551 434 619 3 245 2291994 577 512 565 962 692 804 593 142 556 962 520 513 489 856 447 692 3 300 9691995 592 968 581 109 699 319 602 178 565 760 529 420 500 220 460 578 3 357 4741996 608 838 596 661 706 105 611 446 574 781 538 539 510 780 473 644 3 415 2951997 625 133 612 630 713 162 620 950 584 030 547 882 521 580 487 032 3 474 6351998 641 864 629 027 720 490 630 692 593 510 557 453 532 637 500 789 3 535 5711999 659 043 645 862 728 088 640 677 603 225 567 257 543 957 514 937 3 598 1402000 676 681 563 147 735 956 650 908 613 178 577 297 526 576 529 488 3 633 403

Fuente: Matrculas del ao inicial proyectadas con tasas de transicin de 1983 que mejoranhasta coincidir en el ltimo ao con las de la hiptesis baja.Nota: Se supone que ingresa anualmente el 98% de la poblacin que cumple cada ao laedad de ingreso y que las tasas crecen en forma lineal.

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TABLA 7

CAMBIOS EN LA EFICIENCIA DE ACUERDO A CAMBIOS EN LAS TASAS DE REPETICION

Niveles de repeticinIndicadores Alta Media Baja

(Actual) (20% en I) (10% en I)Promedio aos para lograr un graduado 8.1 7.3 6.8Aos que permanece alumno promedio 6.7 6.1 5.8Grados que aprueba alumno promedio 5.2 5.3 5.4Eficiencia neta (porcentaje) 80.4 89.3 94.5

Fuentes: Tabla 2 y Anexos 6 y 7.

TABLA 8

VENEZUELA: SIMULACION DE INCREMENTOS DE COSTOS NECESARIOS PARA REDUCIRLOS NIVELES DE REPETICION HASTA LA CUARTA PARTE DEL NIVEL ACTUAL HACIA EL

AO 2000%

Tendencia Nivel del costo total Incrementos con respectoFecha actual en cada alternativa a la tendencia actual

del costo Baja Media Alta Baja Media Alta1986 100 105 110 115 5 10 151987 102 107 113 118 5 10 151988 105 110 115 120 5 10 151989 107 112 117 123 5 10 151990 110 114 120 125 4 9 141991 112 116 122 127 4 9 131992 115 119 124 130 3 8 131993 119 121 127 133 2 7 121994 122 124 129 135 1 6 111995 126 126 132 138 0 5 101996 129 128 134 140 -1 4 81997 133 130 136 142 -2 3 71998 136 132 139 145 -3 2 61999 140 135 141 147 -4 1 52000 144 137 143 150 -5 0 5

Tasa crecimiento 2.6 2.3 2.6 2.9Sumas (sin ponderar por nivel del gasto) 19 92 164

Fuente: El clculo de costos de acuerdo a la tendencia actual se presenta en la parte inferiordel Anexo 4. Con los costos unitarios del Anexo 4 y la matrcula de la tabla 6 se calcula elCosto Base que luego se recarga en 5, 10 y 15% para simular cada una de las tres alterna-tivas de esta Tabla.Nota: Las tasas anuales de crecimiento se calculan con respecto al Costo Actual en el ao 1986.

Por ejemplo, si el aplicar las estrategias reque-ridas incrementa los costos unitarios en un 5%,esto generara un incremento del Costo Totalproyectado segn las tendencias actuales dela educacin pblica primaria, no superior al32% durante los primeros diez aos de aplica-cin de esas estrategias, que luego se haranegativo en los aos siguientes. En la Tabla 8

se estima que si el incremento del costo unita-rio fuera 10%, la recuperacin se postergarahasta el ao 2000. El Costo Total proyectadosegn las tendencia actuales debera crecer al2.6% acumulativo por ao, en los prximos 15aos. Esto es superior a la tasa de crecimientorequerida si se puede lograr una reduccin dela repeticin con un 5% de incremento de los

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costos unitarios (2.3% acumulativo por aopara la alternativa Baja) y similar a la Alternati-va Media (2.6%), aunque la distribucin en eltiempo de estas requiere en los primeros aosde un mayor Costo Total de la educacin pri-maria.

En resumen, es posible lograr una reduc-cin substancial en los niveles de repeticin y,por ende, mejorar la eficiencia con que operanlos sistemas educacionales de los pases conincrementos de costo unitario relativamentebajos. En otros pases, con mayores problemasde repeticin que Venezuela, el incremento decosto puede ser considerablemente menor,como es el caso de Honduras que se ilustraen la Tabla 9.

El costo total de la alternativa Alta, en Hon-duras, sera superior al de la tendencia histri-ca actual en los primeros siete aos, se equi-pararan en el octavo para luego continuar ge-nerando ahorros en los aos siguientes has-ta llegar a un 23% por debajo de la proyeccinde las tendencias actuales. En la alternativa deun crecimiento Bajo de los costos unitarios (5%para lograr la gradual reduccin de la repeti-cin), el costo total slo superara el costo total

correspondiente a la tendencia histrica actualdurante los primeros cuatro aos, seran simila-res el quinto ao y luego se generaran aho-rros substanciales en los aos siguientes.

De acuerdo a los comentarios sobre costosque se hicieron en la seccin C al describircada estrategia, el costo unitario anual de ope-racin se puede incrementar entre 5 y 15%,dependiendo de la situacin de cada pas y dela manera de poner en prctica las estrategias.Basta comparar, entonces, el costo de atenderlos flujos de matrcula (determinados por lagradual reduccin de los niveles de repeticin)que aparecen en la Tabla 6, de acuerdo a tressupuestos de incrementos de los costos unita-rios (Baja = 5%, Media = 10% y Alta = 15%),con los beneficios generados por la mayor ve-locidad con que los alumnos avanzan en el sis-tema educativo. Ilustraciones de los resultados,en el caso de Venezuela y Honduras, se pre-sentan en las Tablas 8 y 9.

D. Sntesis Final

El verdadero nivel de la calidad de la edu-cacin pblica es relativamente desconocido

TABLA 9

HONDURAS: SIMULACION DE INCREMENTOS DE COSTOS NECESARIOS PARA REDUCIRLOS NIVELES DE REPETICION HASTA LA CUARTA PARTE DEL NIVEL ACTUAL HACIA EL

AO 2000. (%)Tendencia Nivel del costo total Incrementos con respecto

Fecha actual en cada alternativa a la tendencia actualdel costo Baja Media Alta Baja Media Alta

1986 100 105 110 115 5 10 151987 105 110 115 121 5 10 151988 110 114 120 125 4 9 141989 114 117 123 128 2 7 121990 119 119 125 130 0 5 101991 123 120 125 131 -2 2 71992 126 120 125 131 -5 -1 41993 130 119 125 130 -9 -4 01994 134 118 123 129 -12 -81995 138 116 122 127 -15 -11 -71996 141 115 120 126 -19 -15 -111997 145 113 119 124 -22 -18 -141998 148 112 117 123 -24 -21 -171999 152 111 116 122 -27 -24 -202000 156 110 115 120 -30 -26 -23

Tasa crecimiento 3.2 0.7 1.0 1.3Sumas (sin ponderar por nivel del gasto) -149 -84 -20

Fuente: El clculo de Costos de acuerdo a la tendencia actual se presenta en la parte inferiordel Anexo 4. Con los costos unitarios del Anexo 4 y la matrcula de la tabla 6 se calcula elCosto Base que luego se recarga en 5, 10 y 15% para simular cada una de las tres alterna-tivas de esta Tabla.Nota: Las tasas anuales de crecimiento se calculan con respecto al Costo Actual en el ao 1986.

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para las autoridades educacionales, o al menosno es conocido directamente, porque la mayorparte de las autoridades educacionales tienena sus hijos en escuelas del sistema privado oen las mejores escuelas del sector pblico.Este informe sugiere que la calidad y eficienciade la educacin primaria pblica es muy baja yque se ha reducido en la ltima dcada, perotambin identifica diversas estrategias que per-mitiran mejorar su calidad en la regin.

El lograr incrementos en la eficiencia conque funciona la educacin primaria pblica enAmrica Latina requiere: (i) cambios en las po-lticas educacionales; (ii) una definicin cuida-dosa de las combinaciones de estrategias y desu secuencia en el tiempo, y (iii) incrementosmoderados en la asignacin de recursos duran-te los primeros aos. Es necesario, por lo tan-to, el trabajo conjunto de los Ministerios deEducacin y Finanzas con el organismo dePlanificacin correspondiente.

La simulacin presentada en el punto ante-rior sugiere que la puesta en prctica de lassiete estrategias, con incrementos del nivel degastos cercanos al 5% acumulativo anual du-rante cinco anos, permitira reducir a una terce-ra parte los niveles de repeticin e incrementarsubstancialmente la eficiencia con que funcionael sistema, en la medida que exista una ade-cuada puesta en prctica de las estrategias.Pero ms importante que estos resultados, quese refieren a uso de recursos, puede ser elreducir el nmero de personas que quedanestigmatizadas como incapaces cuando el sis-tema les asigna el rtulo de repitente, y el im-pacto que eso tiene en la autoestima y creativi-dad de las personas que participan posterior-mente en la vida econmica del pas.

No se ha analizado, en este caso, el im-pacto que el mayor nmero de egresados deprimaria pueda ejercer sobre el sistema deeducacin secundaria. Ese flujo puede, quizs,ser regulado o recibir soluciones de atencin atravs de una extensin del nmero de gradosde la educacin primaria, con la correspondien-te disminucin de la secundaria. Eso requerirade un estudio integral del sector educacin yexcede los lmites de este trabajo. En todocaso, este problema es menor en el caso depases que todava no han alcanzado unaatencin cercana al 100% de los nios quecumplen la edad de ingreso cada ao.

Una vez que se cuente con estudios msdetallados de la situacin de cada pas, serposible determinar con mayor precisin culesson las limitaciones verdaderamente efectivas(que pueden ser distintas de las siete identifi-cadas en esta oportunidad) y examinar el im-pacto de estrategias especficas (13), as comocombinaciones de el las. Las siete estrategiaspresentadas en esta oportunidad EducacinBilinge, Escuela Nueva, Aprestamiento por

Padres y Monitores, Grado Cero, InstructoresComunitarios Rurales, Sistema de Informaciny usar resultados da investigaciones tendrnuna validez distinta en cada pas. En muchoscasos habra que eliminar algunas de ellas yagregar, en cambio, otras.

La seleccin de la combinacin adecuadade estrategias es clave para el xito deseado.Cada estrategia tiene un perodo de madura-cin para poder observar sus efectos y existenciertas secuencias de acciones que no es posi-ble tomar en cuenta en esta oportunidad. Entodo caso, parece existir un amplio espacio dedecisiones para reasignar los fondos y mejorarlas tcnicas pedaggicas que hoy se utilizanen la educacin primaria de los pases de laregin.

(13) En las simulaciones realizadas en el caso deGuatemala se tomron en cuenta las caractersti-cas peculiares de la situacin del pas en esemomento. Ver referencia en nota 11.

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ANEXO 1

GUATEMALA: TRAYECTORIA Y EFICIENCIA DE UN GRUPO DE ALUMNOS DE PRIMARIAQUE INGRESE AL SISTEMA ESCOLAR EN 1983

Ao 1 2 3 4 5 6 Total aos Gra-alumnos duados

1982 1 000 0 0 0 0 1 0001983 494 454 0 0 0 948 01984 244 367 276 0 0 887 01985 121 226 301 170 0 818 01986 60 126 223 228 106 0 741 01987 29 67 139 193 172 61 662 01988 15 34 80 134 169 121 552 321989 7 17 43 82 131 141 422 641990 4 9 23 47 88 126 296 751991 2 4 12 26 54 96 194 671992 1 2 6 14 31 66 120 511993 0 1 3 7 17 42 70 351994 0 1 1 4 9 25 40 221995 0 0 1 2 5 14 22 131996 0 0 0 1 2 8 12 81997 0 0 0 0 1 4 6 41998 0 0 0 0 1 2 3 2

0 0 0 0 0 1 2 10 0 0 0 0 1 1 1

Aos-alumnos 1 976 1 308 1 109 907 787 709 6 797 376Desertores 103 101 114 116 112 79 624Promovidos 897 797 682 566 454 376 3 772Aos repetidos 976 411 313 225 221 254 2 400Porcentaje derepeticin 49.40 31.40 28.20 24.80 28.10 35.89 35.32Escolaridad poralum. promovido 2.2 1.6 1.6 1.6 1.7 1.9 1.8Porcentajeextraedad:Uno o ms aos 49.4 65.3 75.1 81.3 86.5 91.4Dos o ms aos 24.4 37.2 47.9 56.2 64.7 74.3Tres o ms aos 12.1 20.0 27.8 34.9 43.3 54.4

Resumen de Promedios Observados en el Sistema EscolarAos-alumnos que toma al sistema en promedio cada graduado: 18.1Aos que cada alumno permanece en primaria (escolaridad media): 6.8Grados que aprueba cada alumno en su paso por la escuela: 3.8Eficiencia bruta (considera los desertores como ineficiencia): 55.5 %Eficiencia neta (slo considera repeticin como ineficiencia): 64.7 %

Fuente: World Bank, Guatemala, Education Sector Report, Washington, 1988.Nota: Cifras redondeadas.

50

ANEXO 2

PANAMA: TRAYECTORIA Y EFICIENCIA DE UN GRUPO DE ALUMNOS DE PRIMARIA QUEINGRESE AL SISTEMA ESCOLAR EN 1976.

Ao 1 2 3 4 5 6 Total aos Gra-alumnos duados

1976 1 000 0 0 0 0 1 0001977 312 645 0 0 0 0 957 01978 97 362 449 0 0 0 908 01979 30 153 362 303 0 0 649 01980 9 58 196 322 200 0 784 01981 3 20 88 214 268 133 727 1331982 1 7 36 114 216 205 580 1791983 0 2 14 53 136 185 391 1441984 0 1 5 23 73 128 230 911985 0 0 2 9 36 74 121 491966 0 0 1 4 16 39 59 241987 0 0 0 1 7 18 27 111988 0 0 0 0 3 8 12 51989 0 0 0 0 1 4 51990 0 0 0 0 0 1 2 21991 0 0 0 0 0 1 1 0

Aos-alumnos 1 453 1 248 1 152 1 044 957 797 6 652 637Desertores 62 69 91 90 51 33 396Promovidos 938 869 778 688 637 604 4 513Aos repetidos 453 311 283 286 269 159 1 742Porcentaje derepeticin 31.2 24.9 24.6 25.5 28.1 20.0 26.2Escolaridad poralum. promovido 1.6 1.4 1.5 1.5 1.5 1.3 1.5Porcentajeextraedad:Uno o ms aos 31.2 48.3 61.0 71.0 79.1 63.3Dos o ms aos 9.7 19.3 29.6 40.2 51.1 57.5Tres o ms aos 3.0 7.1 12.6 19.7 28.5 34.3

Resumen de Promedios Observados en el Sistema Escolar:Aos alumnos que toma al sistema en promedio cada graduado: 10.4Aos que cada alumno permanece en primaria (escolaridad media): 6.7Grados que aprueba cada alumno en su paso por la escuela: 4.5Eficiencia bruta (considera los desertores como ineficiencia): 67.9 %Eficiencia neta (slo considera repeticin como ineficiencia): 73.8 %

Fuente: ICASE, Revista Accin y Reflexin Educativa, N 5, Junio 1980.Nota: Cifras redondeadas.

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ANEXO 3

COMPARACIONES DE LAS DISTRIBUCIONES POR EDADES DE LOS ALUMNOS EN ELPRIMER GRADO CON LAS DISTRIBUCIONES DE LAS TRAYECTORIAS ESPERADAS

(En porcentajes)Venezuela Guatemala Honduras Panam Diferencias

Edad 1982 1982 1976 Vene- Guate- Hondu- PanaMatr- Trayec- Matri- Trayec- Matr- Trayec- Matr- Trayec- zuela mala ras mcula toria cula toria cula toria cula toria

5 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 2.5 0.0 0.0 2.56 44.5 0.0 6.4 0.0 15.9 0.0 50.5 68.9 0.0 -18.47 31.0 67.4 31.8 50.6 33.1 49.0 27.1 21.5 8.1 -12.4 0.1 5.68 12.9 22.0 23.0 25.0 20.7 25.0 11.3 6.7 -9.0 -2.0 -4.3 4.69 5.9 7.2 15.3 12.3 12.4 12.7 4.3 2.1 -1.3 3.0 0.3 2.310 3.0 2.3 10.9 6.1 8.0 6.5 2.2 0.6 0.6 4.8 1.5 1.611 1.4 0.8 6.0 3.0 4.7 3.3 0.9 0.2 0.7 3.0 1.3 0.712 0.8 0.2 3.9 1.5 3.0 1.7 0.6 0.1 0.5 2.4 1.3 0.613 0.3 0.1 1.7 0.8 1.4 0.9 0.3 0.0 0.3 0.9 0.5 0.314 0.1 .0 0.7 0.4 0.8 0.4 0.1 0.0 0.1 0.3 0.3 0.115 0.0 .0 0.1 0.2 0.0 0.2 0.1 0.0 .0 0.1 0.2 0.116 0.0 .0 0.1 0.1 0.0 0.1 .0 0.0 .0 .0 0.1 .017 0.0 .0 .0 0.1 0.0 .0 .0 0.0 .0 .0 .0 .0

100.0 100.0 99.9 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 -0.1 0.1 .0 .0

Fuente: Las distribuciones por edades de los alumnos matriculados en el primer grado seobtuvieron de las respectivas oficinas de Estadstica. Las trayectorias esperadas aparecen enlos Anexos 1 y 2.

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ANEXO 4

VENEZUELA: PROYECCION DE LA MATRICULA DE EDUCACION PRIMARIA, POR GRADOS,DE ACUERDO A LAS TASAS DE TRANSICION OBSERVADAS EN EL AO BASE

(hiptesis Alta), 1984-2000.Ao Pobl. Nuevos 1 2 3 4 5 6 Total

de 7 aos (98) 0 0 matrcula

1984 443 461 434 592 598 440 509 365 472 825 428 076 381 112 320 515 2 710 3331985 455 330 445 223 641 315 488 465 481 283 440 477 391 541 330 512 2 773 5931986 467 516 458 166 667 235 511 982 467 023 449 229 402 793 339 593 2 837 8551987 480 029 470 428 687 947 533 430 482 134 439 931 411 313 349 339 2 904 0941988 492 876 483 019 707 289 551 100 501 454 449 780 405 312 356 806 2 971 7401989 506 067 495 946 726 522 567 129 518 724 466 372 412 119 351 977 3 042 8431990 519 612 509 219 746 066 582 759 534 341 482 637 426 109 357 564 3 129 4751991 533 518 522 848 766 065 598 510 549 328 497 576 440 912 369 510 3 221 9011992 547 797 536 841 786 579 614 580 564 282 511 790 454 800 382 333 3 314 3641993 562 458 551 209 807 634 631 046 579 474 525 845 467 985 394 412 3 406 3951994 577 512 565 962 829 250 647 941 595 013 540 053 480 941 405 875 3 499 0731995 592 968 581 109 851 444 665 284 610 948 554 555 493 982 417 128 3 593 3411996 608 838 596 661 874 232 683 090 627 303 669 414 507 265 428 446 3 689 7501997 625 133 612 630 897 630 701 372 644 093 584 659 520 854 439 971 3 788 5891998 641 854 629 027 921 654 720 143 661 332 600 309 534 812 451 767 3 890 0171999 659 043 645 852 946 321 739 417 679 032 616 376 549 128 463 865 3 994 1392000 676 681 663 147 971 648 759 207 697 205 632 872 563 826 476 282 4 101 040

Fuente: Matrcula del ao base y tasas de transicin de Tabla 2.

VENEZUELA: PROYECCION HIPOTETICA DE LOS GASTOS DEL SECTOR PUBLICO (MOE) CONLOS DATOS DE MATRICULA DE ESTE ANEXO

(En 1000 Bol$ 1983)

Alum. Sect. Profesores Costo (1) Costo (2) Costo (3) Costo TotalPblico en Sector Profesores Administ. Material Sec. Public.

2 424 608 73 473 3 174 033 317 403 96 984 3 588 4202 481 199 75 188 3 248 115 324 812 99 248 3 672 1752 538 687 76 930 3 323 372 332 337 101 547 3 757 2562 597 943 78 726 3 400 944 340 094 103 918 3 844 9562 658 458 80 559 3 480 163 348 016 106 338 3 934 5182 722 065 82 487 3 563 431 356 343 108 883 4 028 6562 799 564 84 835 3 664 883 366 488 111 983 4 143 3542 882 247 87 341 3 773 123 377 312 115 290 4 265 7252 964 962 89 847 3 881 405 388 140 118 598 4 388 1443 047 291 92 342 3 989 181 398 918 121 892 4 509 9913 1