WAYNE PARSONS ~

POLITICAS ~

PUBLICAS Una introducción a la teoría y la práctica

del análisis de políticas públicas

Traducciónal castellano: Atenea Acevedo Aguilar

Supervisión técnica de traducción y coordinacióndel capítulo V: lrma Méndez de Hoyos y Tomlslav Lendo Fuentes

FLACSO MÉXICO

350 Parsons, Wayne Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del anólisis P27/p

de políticas públicas / Wayne Parsons; traducción de Atenea Acevedo. ­México: FLACSO, Sede Académica de México, 2007. 816 p.; 170 x 245 cm. + Capítulo V: Casos latinoamericanos

l. Políticas Públicas. 2. Administración Pública. 3. Teoría Política. 4. Ciencias Políticas. Atenea Acevedo, trad.

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Título original en inglés: Pub/ic Po/icy: An Introduction to the Theoryand Practiceof Policy Analysis, D. Wayne Parsons

© Edward Elgar Publishing limited, 1995, reimpresión 1997. © Wayne Parsons, 1997. © Flacso-México, 2007. © Miño y Dóvila srl, 2007.

Traducción al castellano: Atenea Acevedo Aguilar Supervisión técnica de traducción y coordinación del capítulo V: Irma Méndez de Hoyos y Tomislav lendo Fuentes

Todos los derechos reservados. Prohibida su reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorización expresa de los editores.

Primera edición: octubre de 2007

ISBN-lO: 970-9967-06-1 ISBN-13: 978-970-9967-06-7

IMPRESO EN ARGENTINA

Armado interior y composición de página: Eduardo Rosende Cuidado de la edición y corrección: Cárrnela Cuño y Julio Roldón Diseño de forros: Carlos Aguirre

ÍNDICE GENERAL

Prefacio XV

Prefacio a la edición en castellano XVII

Presentación a la edición en castellano XXI

Introducción 31

Capítulo 1: Meta-análisis Analizar el análisis 35 1.1 Introducción 35 I.2 Lo "público" y las "políticas" como conceptos 36 I.3 La evolución del enfoque de las políticas públicas 50 1.4 Tipos de analistas y análisis de políticas públicas 63 1.5 Variedades de marcos de análisis 66 1.6 Marcos filosóficos de análisis 75 1.7 El análisis yel proceso de las políticas públicas 89 1.8 Modelos, mapas y metáforas • 92 1.9 Paradigmas perdidos y encontrados: cambios en el objetivo y los marcos

de análisis de las políticas públicas 102 1.10 Etapas y ciclos: el mapa del proceso de las políticas públicas 111 I.I I Contenido de los Capítulos II, III YIV de este libro 115

Capítulo 11: Meso-análisis Análisis de la definición del problema, el establecimiento de la agenda y la formulación de las políticas públicas 117 2.1 Introducción 117 2.2 Enfoques para el análisis de los problemas sociales 124 2.3 Opinión pública y políticas públicas 141 2.4 Teorías sobre el control de la agenda 156 2.5 Tipologías de los asuntos de las políticas públicas 162 2.6 El pluralismo, la no decisión y la tercera dimensión del poder 165 2.7 Enfoques neomarxistas y críticos 176 2.8 El conocimiento y la agenda de las políticas públicas 184 2.9 Las políticas públicas y los problemas como símbolos 206

2.10 Redes, corrientes, coaliciones promotoras y equilibrio interrumpido 213 2.11 El análisis de los límites 236 2.12 Globalización y formulación de políticas públicas:

parámetros internacionales 260

Capítulo 111: Análisis de las decisiones Análisis del proceso de toma de decisiones y análisis de las políticas públicas para la toma de decisiones 273 3.1 Introducción 273 3.2 Toma de decisiones: marcos y contextos disciplinarios 275 3.3 Enfoques del poder ante la toma de decisiones 276 3.4 Racionalidad y toma de decisiones 300 3.5 El enfoque de la elección pública ante la toma de decisiones 333 3.6 Enfoques institucionales 349 3.7 Personalidad, cognición y procesamiento de la información

en la toma de decisiones 362 3.8 Análisis de políticas públicas y decisiones públicas 405 3.9 La toma de decisiones racional y la búsqueda de una gobernanza informada .. 450 3.10 Críticas al análisis de políticas públicas 455

Capítulo N: Análisis de la implementaci6n y los resultados Análisis de la implementación, la evaluación, el cambio y el impacto .477 4.1 Introducción 477 4.2 Contenido del Capítulo IV 481 4.3 Implementación 481 4.4 Sistemas de implementación y resultados (de/ivery systemi) 509 4.5 Evaluación : 560 4.6 Cambio y continuidad en la formulación de políticas públicas 586 4.7 Promesas y desempeño: evaluar el impacto y los resultados 615 4.8 Conclusión: más allá de la implementación y los resultados,

el camino hacia la democratización 629

Bib/iografía 633

Capítulo V: Casos latinoamericanos Introducción 685

El programa "Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI". Argentina, 1994-1999 InésAguerrondo 689

El "Programa de Capacitación para el Trabajo" de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social mexicana IvicoAhumada Lobo 701

Las redes ciencia-industria: nuevas perspectivas de la política científica y tecnológica en México Mónica Casales 707

El aseguramiento de la calidad en la educación superior en México: una experiencia exitosa de política pública Gloriadel CaJ/illo Alemán 715

La participación de organizaciones civiles en el diseño e implementación de políticas: el caso del proyecto de la Salud Sexual y Reproductiva en el Distrito Federal Fabiola Ferndndez Guerra 727

La seguridad en los Centros Federales de Readaptación Social en México Rodo!fó [iménez Gonzdlez 735

El programa "Bibliotecas de Aula": un caso exitoso de innovación y calidad gubernamental en México Pedro Langre Rosado y Jorge ~lasco y Félix 743

La naturaleza cambiante de lo público y lo privado. El caso de la política de privatización en México Tomislau Lendo , 751

La reforma de la educación secundaria en México. Una experiencia de política pública Francisco Miranda : ; 763

Políticas de combate a la pobreza en Costa Rica: el caso del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Fodesaf Carlos Sojoy GuillermoAcuña 773

Estudio de caso: una mirada a la evaluación de impacto del programa Oportunidades en México Iliana Yaschine, Citlalli Herndndezy Ana Núñez 781

Nuevos procesos de gestión pública: las mujeres en la forrnacíón de políticas sociales. Un análisis comparado del Consejo Provincial de la Mujer (Provincia de Buenos Aires, Argentina) y elServicio Nacional de la Mujer (Chile) Gisela Zarelnberg 789

Índiceanalítico 799

Diagramas

1.1 El ciclo en la demanda de bienes públicos y privados .4 5 1.2 El modelo de la "caja negra" de Easton 57 1.3 El proceso de las políticas públicas como insumas (inputs)

y resultados (outputs) 58 1.4 El modelo de "ingeniería gradual" de Popper 84 1.5 Variedades de análisis de las políticas públicas 89 1.6 El mapa del metro de Londres: la superficie de un sistema complejo 94 1.7 El mapa del metro de Londres: el modelo de Beck 95 1.8 Pensar en función de modelos organizacionales 98 1.9 El ciclo de vida de las políticas públicas 111 2.1 Los medios y el pánico público 139 2.2 La investigación profesional yel tema del maltrato a los menores 140 2.3 El impacto de la atención de los medios en la agenda pública 144 2.4 El modelo del establecimiento de la agenda de Rodgers y Dearing 145 2.5 El ciclo de atención a los asuntos de Downs 146 2.6 . Ciclos de los asuntos y actividad organizacional 149 2.7 La atención pública y las áreas de las políticas públicas 150 2.8 El modelo de relevancia de los asumas de Cook y Skogan : 151 2.9 Medir la atención otorgada a un problema mediante el índice

de citas en la prensa 152 2.10 La expansión yel control de las agendas 159 2.11 Tipos de políticas públicas, sus costos y beneficios 164 2.12 Un modelo sistémico para el control de la agenda 168 2.13 Dimensiones comparadas del poder 174 2.14 El modelo de Benson para un sector de políticas públicas 180 2.15 Un marco de análisis para tos think-tanks británicos 196 2.16 El modelo de Hall sobre la influencia de las ideas en las políticas públicas .. 202 2.17 Dimensiones del estilo de las políticas públicas 216 2.18 El modelo de Sabatier 225 2.19 El subsistema de las políticas públicas 226 2.20 La estructura de creencias 226 2.21 Una frontera de posibilidades de producción 237 2.22 Elecciones sobre la curva ~ 238 2.23 Elecciones fuera de la curva 240 2.24 Sobrecarga 241 2.25 El proceso de las políticas públicas como un "embudo" 244 2.26 Comparación de combinaciones de políticas públicas 248 2.27 El modelo de los impactos institucionales de Weaver y Rockman 258 2.28 Las dimensiones de la globalización 262 2.29 El auge y la proliferación de OINC 269 3.1 Análisis y prescripción de Simon 303 3.2 El modelo de la racionalidad limitada de Simon 304

3.3 Toma de decisiones programadas y no programadas 308 3.4 Cambio y niveles de entendimiento 315 3.5 Análisis estratégico y sinóptico 318 3.6 Simon, Lasswell y Oror 322 3.7 Redefinición de las unidades administrativas 346 3.8 El marco de la ECT 357 3.9 El modelo del proceso político de Lasswell 365 3.10 El razonamiento colectivo 371 3.11 El marco de Vickers 387 3.12 La urdirn bre y la trama del sistema apreciativo 389 3.13 Interacción de ideas y eventos 390 3.14 El modelo de la personalidad de Greenstein 394 3.15 El modelo de toma de decisiones de Kaufman 397 3.16 El entorno y contexto organizacional en la toma de decisiones 39.7 3.17 Toma de decisiones y manejo de conflictos 398 3.18 El "mundo de los supuestos" 400 3.19 La organización del mundo de los supuestos 402 3.20 El mundo de los supuestos del formulador de políticas, según Young .403 3.21 El modelo de ingeniería para la investigación de Bulmer 408 3.22 Fuentes formales e informales de información 409 3.23 El marco de Barker sobre la información gubernamental 413 3.24 Clases de análisis de políticas públicas y tipos de decisiones .421 3.25 El enfoque sppp 430 3.26 Matriz de compensaciones .434 3.27 Árbol de decisiones 435 3.28 Tipos de tendencia 439 3.29 El ciclo de producción de los indicadores sociales .440 3.30 Cómo organizar una lluvia de ideas 445 3.31 El enfoque Oelphi 446 3.32 La sociedad "activa" de Etzioni 458 3.33 El ciclo de las políticas públicas de Dror :460 3.34 El marco de jurisprudencia de Ounn 465 3.35 Trazado con textual de mapas en seminarios de decisión .470 4.1 El modelo de Lewis y Flynn .492 4.2 El continuo de las acciones de políticas públicas 492 4.3 El ciclo de planeación de la gestión corporativa .495 4.4 "Colectivos" organizacionales 504 4.5 Metáforas del fracaso de la implementación 508 4.6 La mezcla de la implementación y los resultados 512 4.7 Luces analíticas sobre la implementación y los resultados 512 4.8 Relaciones gobierno-sector del voluntariado 519 4.9 El financiamiento y las actividades del sector del voluntariado 520 4.10 La comunidad y las políticas públicas 525 4.11 Las categorías de poder de Boulding 529 4.12 El modelo del cumplimiento de Hood 530

4.13 Observancia y tipo de régimen 534 4.14 Modalidades de observancia/cumplimiento 537 4.15 Instituciones, valores y significados 538 4.16 Valores, realidad y acción 539 4.17 Justicia y políticas públicas 542 4.18 Salida "activa" e "inerte" 549 4.19 El ciclo de las políticas yel ciclo de la información 564 4.20 El modelo del cambio en las políticas públicas de Hogwood y Peters 589 4.21 Cambio y contingencia 599 4.22 Elección estratégica y cambio 600 4.23 La organización yel entorno 601 4.24 El modelo de la ecología poblacional 602 4.25 El cambio y la promulgación de un mito 603 4.26 Cambio y conflicto 607 4.27 Encontrar el punto medio para salir del paso 623 4.28 Factores que influyen en los impactos de las políticas 625

Tabla

3.1 Los dos modelos de toma de decisiones de Lindblom 313

ELPROGRAMA "NUEVA ESCéELA ARGENTINA PARA EL SIGLO XXI". Argentina, 1994-1999

InésAguerrondo'

Apesar de la necesidad imperiosa de cambio de la educación. la mayor parte de los procesos de reforma de los últimos tiempos presentan como denominador común el hecho de que los resultados son bas­tante menos efeél:ivos que lo esperado. Labibliografía sobre reformas

educativas no es demasiado antigua. pero en las décadas pasadas se registra una serie de investigaciones que tratan de poner de manifiesto los elementos y fac­tores que influyen en la posibilidad de que se generen estas transformaciones.

En este trabajo se describe un programa que formó parte del proceso de transformación educativa ocurrido en Argentina entre 1993 y 1999. Fue un proyeél:o muy ambicioso. y por ello muy complejo. El esquema descriptivo supone una dinámica de cambio caraél:erizada por:

I. Una situación de partida en la cual existe: a. Un marco de necesidad. b. Condiciones de factibilidad externas al sistema educativo. c. Una brecha que se abre.

11. Un proceso de formulación de políticas que contempla: a. Capacidad de consenso y negociación con diferentes grupos. b. Capacidad técnica que garantice decisiones profesionales.

III.Capacidad de implementación de las políticas basada en: a. Estrategias generales de acción claramente establecidas. b. Construcción de las tres viabilidades de la acción. c. Tiempo para esperar el desarrollo del proceso.,

Coordinadorade la Unidadde FormacióndelllPE/Unesco-RucnosAires. Elestudio de caso presentadose hasa en la experienciade la autora como funcionaria del Ministeriode Educación Nacionalde Argentina.

689

/

1/ El caso a describir: el programa "Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI". Antecedentes

ss: de la sanción de la Ley Federal de Educación (1993) comenzó en Argentina un profundo proceso de transformación educativa. Uno de sus

objetivos fue superar los clásicos planteamientos que restringen los cambios edu­cativos a contenidos y métodos de enseñanza, ya que se entendía que el verdadero proceso de innovación está fuertemente condicionado por la renovación en la organización de las instituciones escolares. Por ello, en forma paralela a otros programas dedicados al cambio de los contenidos y enfoques de enseñanza, se inició en febrero de 1994 el programa "Nueva Escuela Argentina para el Siglo xx ....

Reconocemos como antecedente direélo la experiencia colombiana de Escuela Nueva, fuente inspiradora que nos animó a imaginar otra escuela: la posibilidad de generar modelos escolares que, al apartarse de la tradicional clase frontal e incorporar el trabajo institucional de los alumnos, la Hexibilización de los tiempos y la construcción de vínculos diferentes con la comunidad, proveyeran elementos concretos para inventar propuestas alternativas, tanto de institución escolar como de organización de la enseñanza. Laexperiencia colombiana, a la que se accedió a través de una visita en oétubre de 1993, sirvió también para reflexionar .sobre una caraélerística de esa propuesta que, se pensaba, debía superarse. Ésta apa­reció (y aparece aún en gran medida) en el horizonte educativo latinoamericano como una propuesta para la escuela rural. Plantear una escuela para los pobres, para los niños del campo, conlleva el riesgo de que los seélores no incluidos en esta situación no la acepten. Es de creer que ésta ha sido una de las razones principales de la dificultad de la Escuela Nueva colombiana para salir de la zona rural y expandirse a las urbanas. y así constituirse en el germen de un verdadero cambio.

Para nosotros, este modelo fue y sigue siendo una propuesta alternativa, el origen de una escuela distinta. Si se la entiende como un modelo institucional alternativo, que supera la clásica propuesta escolar conocida hasta ahora, sirve como referencia para los procesos generales de cambio educativo. Por esto, en el caso argentino no se trató de generar una escuela diferente, adaptada a las caraélerísticas de niños diferentes. Se trató de imaginar una organización esco­lar inédita que respetara las nuevas definiciones sobre las que deben construirse los sistemas educativos modernos: el aprendizaje personalizado, interactivo y construélivo; el protagonismo real de los alumnos en la totalidad de los proce­sos de la escuela; el respeto a la diversidad; el trabajo en equipo; la construcción de acuerdos colaborativos; la escuela abierta a la comunidad y la participación de los padres (y la comunidad) en los procesos escolares.

En definitiva, construir una escuela donde los alumnos y los maestros ense­ñan y aprenden en redes de intercambio y colaboración. Se trató así de propiciar la construcción de una escuela autónoma, abierta al cambio ya la innovación permanente. Es aquí donde adquiere importancia la necesidad de revisar los modelos de organización y gestión institucional, donde los mismos aélores se constituyen en líderes del cambio.

690 Inés Aguerrondo

2/ El proceso de instalación del programa "Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI"

A part ir del contacto directo con la experiencia colombiana se decidió traba­jar para la transformación de la institución escolar en Argentina. Esto

significó construir las tres viabilidades que hacen posible dirigir un proceso de cambio:

1. Construir la viabilidad política y cultural de la propuesta. Lo que implica conseguir, por un lado, el acuerdo y la decisión de los ministros provincia­les2 y, por el otro, la adhesión y participación de los actores, es decir, de los docentes.

2. Construir la viabilidad técnica (o de conocimiento): los aspectos sustantivos, el qué de la propuesta.

3. Construir la viabilidad administrativa y organizativa. Esto implica conseguir los recursos humanos, financieros y de organización para el desarrollo del programa: el cómo de la propuesta.

En este marco, se sucedieron una serie de etapas:

2.1/ En busca del espacio político

.El primer momento estuvo signado por la búsqueda del espacio político. Dado que la reforma se montó sobre un escenario federal, era imposible llevar a cabo el programa sin el acuerdo de los ministros respectivos. Por otra parte, debido a que el objetivo era la generalización de la propuesta, resultaba impres­cindible el consentimiento de todos ellos, o de la gran mayoría.

Los hitos principales de esta etapa fueron:

• El contacto directo de los ministros provinciales con la Escuela Nueva colom­biana, que fue posible gracias a que Unicef financió el viaje de 5 ministros provinciales (uno por región del país) a Colombia. Aunque regresaron muy entusiasmados. consideraron que se trataba de una buena solución sólo para sus escuelas rurales, por lo que fue necesario acordar que sería un modelo alternativo.

• El contacto directo de responsables políticos de segunda línea de las pro­vincias con la experiencia colombiana. En febrero de 1994 se invitó a Jos responsables de Escuela Nueva colombiana a una reunión de información sobre el tema con las provincias que quisieran participar. Concurrieron 20 provincias interesadas, que enviaron sus representantes políticos.

• La constitución de equipos técnico-políticos de conducción de la experiencia. En abril de 19-94 se realizó la primera reunión de Coordinadores Provinciales para acordar los aspectos sustantivos de la experiencia. Se discutió con ellos

2 Argentina tiene un régimen federal de gobiemo. Esto implica que cada una de las 23 provincias (y la Ciudad ~e Buenos Aires) es responsable de administrar su propio servicio educativo. pero también de decidir las poli­ucas del sector dentro de un marco de acuerdos nacionales.

Capítulo V:Casos latinoamericanos 691

el perfil del proyecto para ser presentado como propuesta en el Consejo Federal de Cultura y Educaciórr', lo que se concretó en julio de 1994.

2.2/ La construcción del perfil del proyecto con los actores. Estrategia transversal

Partiendo de que se necesita un portador para que una innovación funcione, se determinó que la sustentabilidad de la propuesta sólo estaría asegurada si los portadores de la innovación eran los propios equipos docentes. Por ello, para acordar las características de la propuesta intervinieron docentes de distintos niveles. El mecanismo fue de inclusión progresiva de los diferentes estamentos, respetando la estructura jerárquica tradicional. La inclusión de los supervisores fue una decisión estratégica. Superando la definición clásica de su rol de control burocrático a través de planillas, se los consideró intermediarios entre los orga­nismos centrales de las provincias y las unidades escolares. Se revalorizó así su rol, al considerarlos orientadores, potenciadores e impulsores de la innovación.

La tarea principal en esta fase fue trabajar la idea de que se trataba de llevar a cabo un proyecto alternativo a la vieja escuela, no una escuela especial para el sector rural o los sectores carenciados. Con este fin se procedió paulatinamente:

• En reuniones de coordinadores provinciales y supervisores. A través de la metodología de taller participativo se construyeron los ejes "no negociables" del programa. Estos grupos eligieron también las escuelas que se incluirían.

• En reuniones in situ en la provincia. Imitando el procedimiento nacional, se trabajó con los directores y docentes incluidos.

La construcción del perfil para el proyecto tuvo dos grandes vertientes que se abordaron en forma simultánea: se definieron los rasgos constitutivos del contenido del proyecto (qué se iba a hacer); y se acordó la estrategia de imple­mentación (cómo se iba a hacer).

El contenido del proyecto

A partir de jornadas y reuniones se acordaron lo que se dio en llamar los "ejes no negociables" o principios organizadores de la experiencia, que fueron:

• Compromiso con la calidad de los servicios educativos. • Democracia escolar. • Eficiencia escolar. • F1exibilización de los aspectos estructurantes de la vida escolar (tiempos,

espacios y agrupamientos).

• Protagonismo del alumno en su aprendizaje. • Atención personalizada del alumno. • Protagonismo del aprendizaje.

3 El Consejo Federal de Cultura y Educación es cl órgano de decisión federal sobre las políticas educativas. Está constituido por la máxima autoridad educativa dc cada provincia y presidido por c1ministro nacional.

692 Inés Aguerrondo

• Profesionalización y especialización del personal docente. • Mayor autonomía de la escuela. • Gestión por proyectos y compromiso con los resultados. • La escuela como unidad operativa del servicio educativo. • La escuela como unidad de investigación pedagógica y de desarrollo edu­

cativo.

La estrategia de implementación

Se buscó evitar estrategias que en ocasiones anteriores mostraron ser causas de fracaso, tales como:

• Considerar que la unidad de cambio es el aula, en vez de considerar que la unidad básica de organización de la educación es la institución escolar. Muchas propuestas anteriores de cambio educativo se basaron en la nece­sidad de mejorar los contenidos de una materia (Matemática, Física), o de cambiar las metodologías de enseñanza en una disciplina (Gramática estructural, Matemática moderna). Esta propuesta incluye el aula dentro de la institución escolar y trabaja con el objetivo del rediseño institucional.

• Elegir escuelas con condiciones especiales. en vez de seleccionar escuelas típicas. Dado que se trata de generar una propuesta para el cambio gene­ralizado, se tuvo en cuenta no caer en el error de iniciarla en escuelas con condiciones especiales, que dificultaran luego la generalización. Por esto se trató de elegir escuelas típicas, donde quizás la única diferencia inicial fue la voluntad del equipo docente para participar.

• Aislar la escuela del resto del sistema. en vez de propiciar vínculos de las escuelas elegidas con sus escuelas cercanas. En muchos casos la condición de éxito de una propuesta son las condiciones especiales que se generan para: . su funcionamiento, y esto determina que terminen siendo "distintas" de las demás. Es el caso de las "experiencias piloto", en las que la experiencia se rodea de una serie de recursos y condiciones no reproducibles en gran escala que, por esto mismo, hacen imposible su generalización. La estrategia elegida trató de superar este riesgo.

• Restringir el tipo de escuela. en vez de trabajar con todos los tipos de escuela. En general, las propuestas se centran en algún nivel o modalidad educativa, tales como escuelas primarias, secundarias, rurales, etc. Este programa dejó de lado estas diferencias y se propuso generar una alternativa institucional para la organización del servicio educativo en términos generales. Para la elección de las escuelas se buscó diversidad.

Para evitar estrategias como las anteriores se consideraron las siguientes:

l. La propuesta no fue concebida en ningún momento como una "experiencia". Desde el inicio se consolidó un "programa" cuyo objetivo era construir colecti-

Capitulo V:Casos latinoamericanos 693

vamente lascaracterísticas organizacionales y de gestión de una nueva escuela, apropiada para los desafíos del siglo XXI. De ahí el nombre del programa.

2. En la infraestructura de apoyo provincial estuvieron representados los es­tamentos políticos y docentes, y de estos últimos todos los niveles: super­visores, directores y docentes de aula.

3. Las escuelas seleccionadas debieron ser diversas. Esto llevó su tiempo. En un primer momento hubo una sobrerrepresentación de las rurales y de las primarias, que fue compensándose a medida que el programa progresaba y se iba comprendiendo más en profundidad. Ingresaron tanto aquéllas que habían tenido ya un cambio (en muchos casos se blanquearon procesos), como otras que carecían de historia previa en este sentido. A fines de 1994 había 964 escuelas involucradas, de lascuales 20% pertenecía al nivel inicial, 72% al primario y 8% al secundario. Asimismo, 49% eran urbanas, 40% rurales y 11% urbano-periféricas. Esto resultó en diversidad de tamaños.

4. Si bien la unidad de cambio fue el establecimiento, la condición de ingreso suponía la selección de una escuela "cabecera" que debía trabajar las líneas del programa y realizar actividades con una serie (entre 5 y 10) de escuelas "de impacto". que no necesariamente eran de su mismo nivel y modalidad. Esta estrategia determinó que, en los años sucesivos, las "de impacto" fueran a su vez "cabeceras" que incorporaron otras "de impacto". Con esto se llegó a una interesante ampliación del programa con forma de red.

5. Sobre todo en los primeros años (1994/1995), las escuelas cabeceras recibie­ron un presupuesro adicional. Sin embargo. la experiencia contin uó y continúa gracias a que la médula de la propuesta no requiere recursos adicionales, pues se trata, más bien, de reorganizar los recursos (materiales, humanos, didácticos, de tiempo, de organización) con los que cuentan ya rodas las escuelas.

2.3/ El desarrollo del proyecto: generación de la "mística" de la innovación

Si se entiende la innovación como un proceso de cambio planificado y sos­tenido en el tiempo, para ser viable la innovación requiere el compromiso de las personas involucradas. Éste se logra cuando los participantes pueden reco­nocer en la innovación una promesa de crecimiento y desarrollo.

El programa llegó a las escuelas a través de reuniones convocadas por los referentes provinciales (coordinadory supervisores). Dejando de lado intencio­nalmente la vía jerárquica, se citaba al "equipo docente" en todos los casos, es decir a uno o dos direéhvos y dos o más docentes. La propuesta consistía en que cada escuela decidiera, dentro de las líneas acordadas por el programa, sus pro­pias aél:ividades. Tal estrategia mostró su eficacia desde el primer momento, lo que se puso de manifiesto desde la primera reunión de evaluación (diciembre de 1994), en la cual resultaron importantes y variados los avances del programa.

La forma de las reuniones también desempeñó un papel destacado. La estra­tegia de capacitación se realizó en torno a la revisión de las práél:icas, 10 que pro­pició espacios de reflexiónen y sobre la acción. Es decir, un modelo de capacitación que enseña la competencia de trabajo en equipo con una estrategia de trabajo

694 Inés Aguerrondo

en equipo (modelo fraél:al). Por Jo tanto se trató de que los docentes experi­mentaran cómo es en la práél:ica una escuela diferente. Los seminarios solían durar tres días, en los cuales se organizaban Jos contenidos como aél:ividades "escolares". Los docentes comprobaron personalmente, entonces, cómo traba­jar con grupos de 50 alumnos, 'cómo salirse del horario darnero, cómo orga­nizar aél:ividades grupales de evaluación, cómo trabajar simultáneamente con diferentes contenidos, cómo personalizar la enseñanza. Esto desempeñó un papel importante para el desarrollo de la dimensión teoría-práél:ica.

Esta perspectiva se utilizó en otras oportunidades. Por ejemplo, a los dos años del funcionamiento del programa se realizaron una serie de reuniones regionales en las que se convocaron equipos (supervisor/direétivo/docenre) de varias provincias. La aél:ividad consistió en que, instalados en una de las escue­las participantes. los asistentes planificaron durante el primer día cómo reorga­nizar la escuela en las líneas del programa e implementaron la propuesta durante los dos días siguientes. Otro ejemplo son las pasantías que desde 1995 se orga­nizaron anualmente entre escuelas desde el Ministerio nacional, y a partir de 1998 se encuentran dentro de las aél:ividades de capacitación docente propues­tas con regularidad por algunas provincias.

Un resultado positivo de la estrategia fue la multiplicación de iniciativas. La variedad de propuestas fue mucho mayor que la prevista y abarcó un sinnúmero de aspeél:os de la realidad institucional. Aunque muchas de ellas no fueran implementadas con la' profundidad suficiente como para considerarlas una innovación, pusieron de manifiesto la indudable voluntad de participación y cambio de los docentes y empezaron a gestar una identidad del programa.

Hacia fines de 1995 era indudable que se había desarrollado una verdadera "mística" del programa, expresada en una serie de "signos" distintivos que permi­tían su identificación. Uno de ellos, por ejemplo, fue la identificación de los supervisores como "de Nueva Escuela"; otro la producción de elementos iden­tificatorios, como camisetas, distintivos, banderines, muñequitos, etc., genera­dos por las escuelas participantes. En esta situación, que claramente proponía una diferenciación de estas escuelas del resto del sistema, se producía el reto de la.expansión.

2.4/ El reto de la expansión. La estrategia diversificada

De manera simultánea, durante este período se habían llevado a cabo tam­bién una serie de acciones de difusión y envío de materiales a todas las escuelas del país. Si bien el primer material versó sobre contenidos, el segundo estuvo constituido por una carpeta con cuatro cuadernillos, especialmente dedicada al cambio del modelo de organización en la institución yen el aula.

A finales de 1996 estaba claro que el programa se había asentado lo suficiente y había adquirido un perfil reconocible. Diversos faél:ores incidieron de dife­rentes modos en su desarrollo, particularmente los cambios de gestión en las provincias -a veces fortaleciéndolo y potenciándolo, otras poniendo obstácu­los- y la nueva ley de previsión, que llevó a muchos agentes a jubilarse. Si bien

Capítulo V:Casos latinoamericanos 695

había provincias en las cuales no se avanzaba, en muchas otras se proponía que la totalidad de las escuelas formaran parte del programa.

A esta altura se habían consolidado otros programas nacionales. como el proceso de Transformación Curricular, responsable de proponer los nuevos contenidos, yel Plan Social Educativo, cuyo objetivo era focalizar acciones para las escuelas con más necesidades. Ambos programas eran centrales en la pro­puesta de reforma que el país estaba encarando, por lo que era necesario pensar una estrategia que permitiera potenciarlos. Parecía claro que el programa Nueva Escuela debía enfrentar dos situaciones: por un lado el reto de relacionarse con los nuevos contenidos; por el otro el de prever una multiplicación a gran escala que previniera su deterioro por falta de "gerentes" que pudieran conducirlo. La decisión que se tomó fue que desapareciera el programa como tal, y que se alentara su expansión a todas las escuelas a través de dos equipos de trabajo. que continuaron hasta la finalización de la gestión",

Una de las ideas-fuerza del programa era "CSC + CSI = transformación educativa", donde CSC son los contenidos básicos comunes y CSI las condi­ciones básicas institucionales. En función de esto, el primer equipo de trabajo tuvo como objetivo aportar la dimensión institucional a la transformación curricular, es decir, generar la necesaria sinergia entre compromiso de aprendi­zaje y modelo de organización que hiciera posible el surgimiento de una nueva escuela. Esta línea de trabajo. que se denominó "Nueva escuela. promoción del cambio institucional". mostró tanto las dificultades de entroncarse eón otra línea de trabajo, como la riqueza de esa asociación. La aétividad más importante fue la organización de pasantías de supervisores, directivos y docentes de todos los niveles, de una semana de duración en escuelas innovadoras, que daba la oportunidad de reconocer in situ procesos de transformación con resultados positivos demostrables. El trabajo entre pares es una de las estrategias de capaci­tación más eficiente. Esto permite. también. que se vayan creando y fortaleciendo redes interinstitucionales que recuperan y potencian el saber existente dentro de las escuelas. Otros medios de difusión de las experiencias fueron la revista Zona EducIltiva5 y la elaboración de un libro con ejemplos de experiencias innovadoras que se envió a todas las escuelas del país.

El otro equipo de trabajo se orientó a generar los elementos que permitieran el resguardo y la difusión de las ideas básicas. Por ello, dentro del marco del programa nacional de capacitación docente. llamado Red Federal de Formación Docente Continua, se aprovechó para capacitar a directores y supervisores de todo el país. En una primera etapa se priorizó la capacitación de los superviso­res debido a que son quienes pueden facilitar u obstaculizar la innovación en las escuelas ya que las propuestas de capacitación existentes no incluían ofertas para ellos. La estrategia de capacitación inicial fue presencial y direél:a. Se pro­

4 La gestión que impulsó este programa terminósu tarea en mayo de 1999. Los equipos subsistieron hasta el fin dc ese a110.

5 Zon~ E~/I~a{il'O ~ue una revista para los docentes editada por el Ministeriode Educacióndurante 1995/1999que se distribuía en forma mensual a todas las escuelas del pals. La tirada mensual cm de 650.000 ejemplares.

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puso luego profundizar esta capacitación a través de un Curso de Capacitación a Distancia para Supervisores y Directores que permitía llegar? radas los des­tinatarios con una propuesta de calidad más allá de las barreras geográficas. Este grupo se ocupó también de crear y sostener un suplemento para direétivos de Zona Educativa.

2.5/ Estado actual y perspectivas

Luego de cinco años, se consideró un éxito que el programa ya no existiera como tal. Sus principios fueron la base de rodas las escuelas del país, tal como lo determinó el Consejo Federal de Educación en sus resoluciones 41/95 Y 43/95. Las investigaciones anuales que llevó a cabo el Ministerio Nacional en ese período, que estudiaron elestado de avance de la nueva propuesta educativa en una muestra de escuelas, dieron cuenta de que sus principios fueron ramadas por la docencia y forman pane del ideario de lo que constituyó la transforma­ción educativa 1993-1999.

Asimismo, en muchos diseños curriculares provinciales, en las recomenda­ciones e incluso en las bases de diversos concursos sobre proyectos educativos de calidad, aparecen como significativos principios tales como el trabajo en equipo, una concepción diferente sobre el uso de tiempos y espacios, diversidad de estrategias para interactuar con otras instituciones de la comunidad, la nece­sidad de contextualización de la propuesta y la atención a la diversidad.

Sin duda se trató sólo de los primeros pasos, que deben ser ahondados en muchas de sus dimensiones. La caída de la gestión que apoyaba esta propuesta, con la consiguiente negación de todo lo anterior por las gestiones posteriores, plantea, por supuesto, el riesgo de que no se continúe en su profundización.

3/ Los aprendizajes de los diferentes actores

n~edan, sin embargo, aJgunasenseñanzas que pueden servir para la reflexión. "-<!ntre ellas, por ejemplo: ¿qué deben aprender los diferentes agentes edu­cativos para gestionar procesos educativos innovadores?

El grupo de conductores con decisión política debió encender por qué la propuesta constituía una innovación válida. En este contexto, las representa­ciones y "mitos" del sistema clásico juegan muy en contra. Por eso se mamaron estrategias específicas para romperlas, como por ejemplo el viaje a Colombia y todo el trabajo posterior para ampliar la mirada a partir de esta experiencia. También tiene su peso en sentido positivo el surgimiento de un nuevo perfil más técnico en los decisores políticos.

Los grupos de profesionales y técnicos debieron entender no sólo la natu­raleza de la innovación sino, mucho más, las características de la dinámica del proceso: las resistencias normales del ~istema a cambiar las estrategias. Una difi­cultad encontrada en este nivel fue la repulsa a cambiar las caraélerístlcas de

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organización de! programa. Esto se hizo evidente, por ejemplo, cuando se generó un "miedo a arruinar la experiencia" si ésta se ampliaba.

En el caso de los supervísores/díreétivos/docenres se encontraron dos perfi­les: por un lado gente con iniciativa y empuje, con quienes e! reto consistía en que adoptaran esta idea, y por otro gente sin empuje, con quienes e! reto era que se sumaran. La mística de la experiencia aportó mucho en estos casos, empu­jando e! contexto institucional.

4/ ¿Cómo y cuándo se logran estos aprendizajes?

En primer lugar, se requiere un contexto amplio que contenga a los aétores, ya que una condición importante fue la confianza puesta en e! proceso

global de transformación yen el camino que propuso e! Ministerio nacional (convocar docentes, acordar y cumplir los plazos y la convocatoria). Pueden enseñarse las razones académicas que dan cuenta de por qué hacer las cosas, pero también que se puede trabajar en e! modo en que se hacen.

Sin embargo, nada de esto reemplaza el requisito principal: la construcción coleétlva, que se produce cuando existe una búsqueda común de sentido, cuando se puede praéticar a medida que se piensa y se reflexiona, cuando se puede copiar entre todos, criticar entre todos. Para lograr estos objetivos se alentó e! trabajo en común. Como resultado, no sólo se formaron equipos de trabajo dentro de las escuelas y con supervisores, sino también entre los coordinadores provinciales ye! equipo central nacional.

La planificación de encuentros periódicos, la entrega de materiales diversos (bibliografía, videos, etc.), las asistencias técnicas y la consideración de propues­tas surgidas de las evaluaciones crearon un clima de confianza que fortaleció e! sentido de pertenencia y consolidó los equipos. Teniendo en cuenta la organi­zación federal de Argentina, hubo tanto encuentros nacionales como regionales en diferentes sedes del país. Uno de los problemas de las reformas es cómo se pueden organizar procesos masivos para que los avances se generalicen. Nuestra experiencia apunta a eso. Creo que e! aporte más importante que podemos dejar en este sentido es la modalidad de capacitación "vivencial" o "a través de la ex­periencia". Esto es, abrir camino para encontrar formas masivas, generalizables y simples de que cada docente pueda experimentar en carne propia diversas propuestas de organización, de gestión, de conducción, de tal forma que le sea posible romper la barrera de lo no conocido y avanzar hacia la transformación.

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