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Universidad Academia de Humanismo Cristiano Ctedra: Reforma Y Modernizacin de la Gestin Pblica

Profesor: Juan Enrique Sierra Administracin Pblica Vespertina

Primer Semestre 2015 (Versin preliminar / abril 2015)

PRIMERA PARTE: MARCO CONCEPTUAL 1. CONCEPTOS A continuacin, se aludir a los siguientes trminos que le dan el nombre a nuestra ctedra, como son: Estado, reforma, modernizacin y gestin pblica. Pero, antes, vamos a referirnos a un trmino que tiene relacin con los procesos de reformas del Estado y modernizacin de la gestin pblica, como es el de Paradigma. En general, un paradigma es un modelo para representar la solucin de problemas especficos. Lo anterior, nos indica que detrs de un paradigma hay un objeto de estudio. Por lo tanto, un paradigma alude a modelo o ejemplo de cmo se debe observar, analizar y describir un fenmeno dado -que puede ser poltico, econmico, social o cultural-, que se encuentra inmerso en la realidad. Como la realidad es dinmica, est en constante cambio o cambios uno se ve enfrentado tanto a pre-paradigmas como a post-paradigmas. En nuestro caso, y especficamente del Estado, nos referimos al paradigma como la forma de abordar, entender, explicar y resolver situaciones procedimentales e institucionales a travs de modelos de problemas y soluciones. A modo de ejemplo, un paradigma tpico del Estado es la burocracia, donde la reglamentacin, la jerarqua y los preceptos legales son la base de su existencia. Weber parte del hecho de la multiplicidad de las burocracias. A partir de sus rasgos comunes construye su tipo ideal que se puede resumir as: - Distincin entre la propiedad personal de los directores de la organizacin y

la propiedad de la organizacin. Muy a menudo los directores de las grandes organizaciones no son sus propietarios;

- El acceso a las funciones no est vinculado a la propiedad; distincin esencial con respecto al antiguo rgimen, donde numerosos funcionarios eran propietarios de sus cargos;

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- El comportamiento de los miembros de las organizaciones burocrticas est sometido a reglas generales dictadas por la organizacin. Las funciones de los miembros estn rigurosamente definidas y especializadas y forman una jerarqua.

Como el Estado tiene a su haber diversas estructuras organizacionales se ve constantemente enfrentado a pre-paradigmas y post-paradigmas como son por ejemplo, rigidez-flexibilidad; lealtad-profesionalizacin o expectativas-resultados. Se suman, tambin, el paradigma de administracin para el desarrollo, donde se establece una diferencia estructural entre los Ministerios, se crean organismos descentralizados para el diseo, formulacin y ejecucin de las polticas sectoriales, la generacin de empresas productivas, extractivas y de servicios a fin de acelerar el crecimiento econmico e industrializacin, se crean los Bancos del Desarrollo, por ejemplo (1950 1980); o el de sistemas, donde los sistemas administrativos deban ser integrados, en cada uno de ellos, se estableca un conjunto de procesos, actividades y tareas que estaban orientados a producir ciertos resultados y a garantizar funciones estatales bsicas, por ejemplo (1980 1990); o el de gestin por resultados, donde el gran paradigma tiene relacin con la Nueva Gerencia Pblica, Nueva Gestin Pblica, la Gestin por Resultados o Gestin para Resultados, donde al igual que los anteriores paradigmas, se cumplen las normas y procedimientos, pero stas deben orientarse a resultados de valor para la ciudadana y la prestacin de servicios eficaces, eficientes y econmicos -con equidad, sustentabilidad y participacin ciudadana- que logren impacto en la correccin de los problemas pblicos para lo cual, se establecen instrumentos como los siguientes: planificacin estratgica, evaluacin de proyectos de inversin, el presupuesto por resultados, formulacin, seguimiento y evaluacin de metas de resultados o por resultados, indicadores de gestin, por ejemplo (1990 2000), o de gobernanza, donde se supone que mediante el dilogo, la comunicacin y la gestin, no solo de carcter gerencial sino que tambin, en red, las Administraciones Pblicas deben garantizar la provisin de servicios y bienes a la ciudadana, y el buen gobierno, a travs de la asociacin con las empresas privadas, organizaciones de la sociedad civil, con los niveles supranacionales y subnacionales de gobierno, por ejemplo (2000 en adelante). Pero, en torno al Estado hay ms paradigmas que estn inmersos por ejemplo, en el fenmeno de la globalizacin; en la existencia de un mundo unipolar; en el predominio del sistema neoliberal tanto en el mbito poltico como econmico donde se da inicio tanto a la apertura de la economa como a la liberalizacin de los mercados, se establece un mercado nico, hay una desterritorializacin de la produccin, hay un proceso de flexibilizacin laboral, es decir, un proceso de desregulacin del mercado de trabajo, en trminos generales. De una u otra manera, cada uno de los paradigmas de gestin mencionados van a ir configurando los modelos organizacionales existentes al interior del Estado, que

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a su vez, van a responder al modelo imperante, en este caso, al neoliberal, los cuales deben adecuarse para el ejercicio del gobierno y para la formulacin e implementacin de nuevas polticas pblicas. Cabe sealar que al igual que el Estado, la sociedad tambin se ve enfrentada a paradigmas. 1.1. EL TRMINO ESTADO1 Antes de abordar lo relativo al trmino Estado, vamos a tomar como punto de partida algunos planteamientos propios de la Teora Poltica y que tienen que ver con la Teora del Estado, para lo cual se toma como referentes a Hermann Heller y Maurice Hauriou A continuacin, esbozaremos algunos aspectos que tienen relacin con la denominada Teora del Estado y que fueron planteadas por Heller: Quien en su obra Teora del Estado, seala lo siguiente: La Teora del Estado se propone investigar la especifica realidad de la vida estatal que nos rodea. Aspira a comprender al Estado en su estructura y funcin actuales, su devenir histrico y las tendencias de su evolucin. Por lo tanto, lo que se pretende a partir de esta idea es entender lo que es propio, especfico de la vida estatal, y para ello, este autor, establece que es necesario captar su configuracin o estructura, las modificaciones que sufre el Estado a lo largo de su historia, para as poder determinar hacia dnde se encamina su evolucin. De ah que, podemos decir, que la Teora del Estado, es aquella tiene por objeto el estudio del Estado, por lo que utiliza las conclusiones que nacen de las disciplinas jurdicas con los cuales elabora principios fundamentales, y, tambin, estudia los fenmenos polticos con caractersticas estatales, como por ejemplo, las caractersticas del Estado moderno, los Estados contemporneos, el concepto de soberana, el origen del Estado, su evolucin histrica, etc. Consiguientemente, la Teora del Estado debemos entenderla como un conjunto de enunciados que tienen que cumplir una labor descriptiva y explicativa dado que estamos observando un fenmeno de la realidad- de la funcin y organizacin del Estado. Al mismo tiempo, debemos concebir a la Teora del Estado como una disciplina normativa que se pregunta acerca de las razones e inters que tienen la

1 Para desarrollar el presente punto se ha tomado como base los textos de Hermann Heller, Teora del Estado. Seccin Primera. Objeto y mtodo de la Teora del Estado. Fondo de Cultura Econmica (1998); y los Apuntes de clases de Teora del Estado del profesor Marco Antonio Rocca, docente de la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica.

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colectividad, de las determinantes de una u otra forma de organizacin de las entidades estatales, quedando de manifiesto las ideologas subyacentes. Tenemos entonces, que la Teora del Estado, es la teora particular de un fenmeno poltico, el Estado. Ahora bien, el Estado, se nutre de dos componentes bsicos: el abstracto y el concreto. El primero, es de carcter jurdico como son las normas que organizan el Estado, por lo tanto, son abstraccin pura, ya que en esencia son ideas; y, el segundo, son las personas, los gobernantes, los funcionarios, etc. Adems, el anlisis de la Teora del Estado se sostiene en muchas disciplinas como lo son el derecho, la ciencia poltica, la filosofa, la antropologa; esta ltima ayuda al estudio de las formas pre-estatales de organizacin de los grupos humanos; a la historia, tambin, se acude para analizar el proceso evolutivo del Estado primitivo al Estado que tenemos actualmente; tambin, la economa, la sociologa y otras disciplinas, a partir de las cuales se han desarrollado diversas teoras que explican al Estado. Heller, al mismo tiempo, estableci que la Teora del Estado es una ciencia, en efecto: 1) Una ciencia cultural, no natural. 2) Una ciencia de la realidad y no del espritu; y 3) Una ciencia de estructuras y no ciencia histrica. Tambin, Heller, aludi al Objeto de la Teora del Estado, que seran los siguientes: 1) El problema de la organizacin y divisin del poder poltico y su adquisicin. 2) La teora sistmica del Estado en su estructura estatal ms o menos

general. 3) El anlisis y descripcin del poder en relacin a los elementos geogrficos,

econmicos, militares, morales, etc. de una poblacin. 4) La crtica de la constitucin jurdica y poltica de un Estado. 5) La descripcin de las ms importantes formas de autoridad poltica, los

partidos polticos, ideologa poltica, relaciones poder poltico-sociedad; y, 6) La relacin del Estado con los poderes internacionales.

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Por otro lado, Heller a partir de la Teora del Estado, no solo que la ha conceptualizado y considerado una ciencia, adems de tener un objeto, sino que tambin, le estableci un mtodo: En s, cuatro mtodos, que a su vez, tambin van a ser fundamentales, para conocer al Estado: 1) Mtodos cientficos o emprico-causales: estos mtodos nos guan hacia

la explicacin causal inmediata de las realidades exteriores del Estado, como son el territorio, los fenmenos de poder, etc.

2) Mtodo filosfico: por medio de este podemos conocer la esencia del

Estado, es decir, es por el que llegamos a encontrar la realidad ltima del Estado, su causa final, la valoracin poltica, el valor mismo que existe dentro del Estado y los valores que tiende l a realizar.

3) Mtodo histrico: ste se ocupar del origen y el desenvolvimiento de el

Estado, nos conduce, pues, a un saber particular del origen y desarrollo del Estado dentro de una secuela de tiempo.

4) Mtodo jurdico: en el Estado existe la actividad normativa, por tanto, en

forma congruente, es necesario, manejar un mtodo adecuado para conocer esta realidad del Estado, este mtodo nos da a conocer la actividad normativa del Estado como creador, definidor y sancionador de las normas jurdicas.

Por lo tanto, para conocer el objeto del Estado no debe utilizarse un solo mtodo, ya que estamos hablando de una realidad compleja, y por esta razn, es que debe emplearse diversos mtodos, ya que solo as podremos llegar a un conocimiento cabal del mismo. Pues, los diversos aspectos del Estado, dan origen a una pluralidad de mtodos como los sealados, es decir, cientfico, filosfico, histrico y jurdico y, adems, slo se puede llegar al conocimiento de la realidad del Estado, tomando en cuenta su complejidad, a travs de la utilizacin de estos mtodos, para que as nuestra mente, a partir de la utilizacin de esos caminos seguros, que a su vez, se pueden combinar, se pueda llegar a principios slidos y fundamentados dentro de esta disciplina, denominada teora del Estado. Pero, tambin, es importante, combinar cada uno de los mtodos mencionados, para as no dar valor exclusivo a un slo aspecto particular del Estado. Como el Estado, al igual que todo lo real, es un devenir, y como la funcin de la ciencia consiste en descubrir las fuerzas que actan en este proceso y las combinaciones tpicas de esas fuerzas, la ciencia empelar, para realizar su funcin descriptiva, explicativa e interpretativa, no solo la interpretacin y la especulacin libre, sino todos los instrumentos metdicos de investigacin, es

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decir, la observacin, el anlisis, la induccin y el razonamiento interpretativo, con miras a una construccin constantemente renovable del Estado. Por su parte, Maurice Hauriou, en sus escritos sobre Derecho constitucional e instituciones polticas, nos conceptualiza el trmino Estado: Para este autor el Estado, es una "agrupacin humana, fijada en un territorio determinado y en la que existe un orden social, poltico y jurdico orientado hacia el bien comn, establecido y mantenido por una autoridad dotada de poderes de coercin." Si uno observa con detenimiento esta conceptualizacin, se pueden analizar cada uno de sus elementos por separado. En primer lugar, se alude a la expresin, agrupacin humana, que tiene relacin con un grupo complejo de individuos, por lo tanto, el Estado, va a ser una sociedad de personas naturales, las cuales van a constituir el elemento humano o en trminos ms actuales, el elemento poblacional del Estado. En segundo lugar, se apunta al territorio, que es muy importante, ya que el Estado lo requiere como condicin, es determinado, mutable, conocido y con cierta delimitacin. En tercer lugar, a partir de la expresin orden social, poltico y jurdico, se puede inferir que el Estado surge como una forma de organizar la convivencia, al mismo tiempo, confiere un orden a sus integrantes, a los cuales les otorga seguridad a sus relaciones al interior del Estado y supone una realidad social y poltica determinada a la cual, deben ajustarse las normas a dictar por el Estado. Y, en cuarto lugar, se alude al conjunto de autoridades dotadas de poder de coercin: por lo tanto, se aprecia al interior del Estado una diferenciacin de funciones, es decir, entre gobernantes, que vendran hacer las autoridades, y gobernados, que son los que le confieren legitimidad a los gobernantes. Al mismo tiempo, los gobernantes tienen facultades para hacerse obedecer en caso de no acatamiento por parte de los gobernados, en ltimo trmino, por la fuerza (por medio de sanciones). Tambin, Hauriou, adems, de darnos una definicin de Estado, desarrollo una serie de postulados relacionados con las instituciones. Para l, una institucin es una idea de obra o empresa, que se realiza y dura o permanece jurdicamente en un medio social; para la realizacin de esta idea, se organiza un poder que le da una serie de rganos; por otra parte, entre los miembros del grupo social interesado en la realizacin de tal idea, se producen manifestaciones de comunin dirigidas por los rganos de poder y reglamentadas por procedimientos.

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Por lo tanto, tomando de referencia lo enunciado por el, vemos que las instituciones tienen origen en una idea, que luego adquiere forma jurdica en la ley, siendo sta la encargada de dotarla de rganos con el poder suficiente para que tenga incidencia y durabilidad en la vida social; Este concepto se puede aplicar tanto a instituciones de carcter abstracto como concretas. Entre las primeras, tenemos a la familia o la sociedad; y, entre las segundas, estn la iglesia, el cuerpo de bomberos de una comuna, la caja de empleados pblicos, la asociacin chilena de municipalidades, un club deportivo, por ejemplo. Por lo tanto, lo que caracteriza a la institucin es el hecho de que sobreviven a las personas que las componen, ella existe como una entidad distinta de sus miembros. Una de las ms complejas instituciones, es el Estado; segn Hauriou es la institucin de las instituciones, es la institucin mxima o suprema, est por sobre las otras, puesto que el Estado esta integrado de muchas instituciones, esta formado por instituciones y, tambin, se relaciona con muchas otras; realmente el Estado se estructura en un sistema articulado de instituciones. En otras palabras, la institucin de las instituciones; la institucin terminal, es el Estado, porque el Estado es la nica institucin que tiene el monopolio de la fuerza fsica, adems, que en las instituciones las Autoridades son meros agentes de paso por el poder; de aqu se deriva la celebre frase los hombres pasan las instituciones quedan; otra consecuencia de esta teora, es que el origen del poder est justamente en las instituciones polticas. Este autor, nos plantea que las instituciones, tambin, estn conformadas por ciertos elementos. Todas las instituciones tienen los siguientes elementos: - formal o estructural: son los bienes materiales donde funcionan las

instituciones (edificio, salas, sedes, etc.) - ideal: es el fin que persigue la institucin en s. Pero, las instituciones no solo que tienen elementos, adems, presentan ciertas caractersticas, que para este autor, por lo general, son cuatro: 1) Todas las instituciones deben permanecer en el tiempo, las

instituciones se deben adaptar a los tiempos modernos para poder permanecer, especialmente, las ms antiguas.

2) Las instituciones deben reclutar permanentemente adherentes o

simpatizantes, el motivo es que la instituciones viven, se nutren de los

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simpatizantes, de lo contrario desaparecen. Por ejemplo, los partidos polticos.

3) Legalidad, se refiere a que todas las instituciones, deben constituirse de

acuerdo a los procedimientos legales existentes. 4) Legitimidad, se refiere a que las instituciones deben ser aceptadas por

parte de la comunidad. Para que exista una institucin, tambin, deben darse ciertas condiciones, como las siguientes: 1) Que se determine un proyecto colectivo, un fin que aglutine las

voluntades individuales; 2) Que surja una "voluntad" supraindividual, es decir, una voluntad que vaya ms all de lo individual, la cual necesita, a su vez, de la participacin de los dems. 3) Que esa "voluntad" se concrete en rganos tangibles; y, 4) Que se cree un sistema normativo que exprese y defina el proyecto

colectivo y consagre la autonoma y permanencia de la "voluntad" colectiva que dio origen al proyecto colectivo.

En sntesis, podemos decir, que una institucin es una organizacin social, de carcter estable y duradero, que tiene la adhesin de los individuos por descansar en ideas que, por su valor o necesidad, todos comparte. Como tambin, que una institucin, alude a un ente colectivo, organizado en torno a una idea o propsito, de acuerdo con ciertas normas racionales, y que tiene continuidad en el tiempo. Una vez esbozado lo que plantearon, tanto Hller como Hauriou, y que tuvieron relacin con aspectos centrales de la Teora del Estado, por un lado, y con la conceptualizacin del Estado e importancia de las Instituciones, por otro. Tenemos, que El Estado, como objeto de estudio, como objeto de conocimiento puede ser abordado desde diversos mbitos. Para Bobbio, por ejemplo, el Estado puede ser visto desde la historia de las instituciones polticas y desde la historia de las doctrinas polticas. Pero, tambin, el Estado puede ser observado desde diversas disciplinas, como son, por ejemplo, la filosofa poltica -aspectos relativos al deber ser-; la ciencia poltica -comportamientos de los actores polticos-; el derecho -normas jurdicas

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sobre las cuales se manifiesta la existencia del Estado; la sociologa -existencia objetiva-. El Estado como ordenamiento poltico ha existido antes de la modernidad, pero lo que hace sta es romper con formas anteriores de ordenamiento poltico. Por ejemplo, el Estado, ya no tiene una visin personalizada, como era antes y cuya figura recaa en un Monarca o un Prncipe, hoy el Estado tiene una visin ms despersonalizada, hay una mayor relacin con los aspectos relativos a la soberana popular, se le ve institucionalizado en un territorio, es decir, como parte de una Nacin, que tiene una administracin central, etc. En una primera instancia, tenemos que el Estado, entendido como una institucin no puede separarse de la sociedad de la cual forma parte. Si la sociedad cambia, el Estado, tambin, cambia. Con la modernidad y, por sobre todo, con el surgimiento de la sociedad industrial, se empieza a configurar un Estado, que es distinto a lo anteriores. El nuevo Estado, o sea, el Estado moderno, tiene como una de sus caractersticas bsicas el surgimiento de la sociedad burguesa, donde se desarrolla el comercio, los lazos de dependencia entre las personas que se empiezan a fragmentar, se comienzan a conformar los ejrcitos regulares, se establece una burocracia institucionalizada y aparecen los organismos de representacin (Tomassini). El Estado, tambin es una asociacin con base territorial compuesta de conjuntos de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto delimita. Esas instituciones reclaman el monopolio en la autorizacin legtima del uso de la coercin fsica y normalmente tienen, como ltimo recurso para efectivizar las decisiones que toman, supremaca en el control de los medios de esa coercin sobre la poblacin y el territorio que el Estado delimita (Guillermo ODonnell). A partir de lo anterior, el Estado implica un conjunto de relaciones de dominacin, de burocracias, de sistema legal, de un foco de identidad colectiva -que va desde el nosotros hasta la Nacin, pasando por el pueblo y la comunidad-, y de un filtro de proteccin de territorio, mercado y poblacin que lo integra. Ahora bien, el trmino ESTADO puede ser entendido de 4 maneras diferentes: 1) Como una forma histrica de organizacin poltica. En esta acepcin, al

Estado se le considera como un modelo de dominacin, por lo tanto se alude a un sistema poltico.

2) Como el conjunto de instituciones vinculadas al ejercicio de la coaccin o de

la fuerza legitima, por lo tanto se alude a las instituciones polticas.

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3) Como el conjunto de instituciones pblicas que tienen actuacin sobre todo

el territorio estatal. Lo anterior, tiene relacin con el poder central, con la administracin central.

4) Como una comunidad poltica soberana, no sujeta a un poder externo que

domine su accionar, o sea, como un Estado independiente. A partir de lo enunciado, podemos decir, que el Estado es la organizacin poltica, jurdica, social y econmica de una colectividad humana. Por lo tanto, el Estado es bsicamente una organizacin poltica, una entidad poltica. A partir de lo anterior, se pueden determinar los elementos constitutivos del Estado, que son comnmente los siguientes: poblacin, territorio, soberana o poder, Gobierno o autoridad, el bien comn y la Nacin, con el tiempo se han considerado otros elementos, tales como la actividad econmica y las relaciones internacionales. 1) Grupo humano (o poblacin) El primer elemento del Estado, es el grupo humano o poblacin. Pero, antes vamos a referirnos que queremos decir con grupo y humano. Cuando nos referimos al termino grupo estamos aludiendo a que ste, es decir, el grupo, es una pluralidad de individuos que se relacionan entre si con la finalidad de alcanzar uno o varios objetivos comunes, dado que si se actan juntos podrn alcanzarlos con mayor rapidez si lo hicieran individualmente. Por lo tanto, la interaccin entre los individuos es importante. Lo humano, alude a los individuos hombre y mujer- que conforman ese grupo. Por lo tanto, si el Estado es una creacin del hombre para los hombres, el Estado es una obra humana, el grupo humano se constituye en su elemento esencial, pues no habr Estado si no existe un grupo humano o poblacin y viceversa. De tal modo, podemos decir, que el Estado es una sociedad humana conformada por personas. En otros trminos, la poblacin est constituida por la comunidad humana o social que convive con el Estado, es la agrupacin social humana. O sea, la poblacin, es esa sociedad humana conformada por personas las cuales, influyen en la concepcin de Estado.

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Lo anterior, bsicamente se debe, por que como ya mencionamos, las personas, los seres humanos, tienen fines (individuales o colectivos), los mismos que se pueden conseguir a travs del Estado, ya que, el Estado garantiza los derechos de las personas. Ahora bien, este grupo humano que conforma el Estado se relaciona tambin, con los siguientes trminos poblacin, sociedad, pueblo o nacin, muchas veces se utilizan como sinminos. Sin embargo, hay que tener cuidado, por que en s todos son distintos, todo dependen del contexto en que se utilicen. Por ejemplo, si hablamos de poblacin, estamos aludiendo al nmero de habitantes que tiene un pueblo, localidad, regin o pas, por lo tanto, estamos en presencia de un concepto cuantitativo o numrico y esos habitantes incluira a nacionales, extranjeros, ciudadanos y no ciudadanos. Tambin, la poblacin, se refiere al conjunto de personas que habitan un territorio. Por su parte, la sociedad, alude a la agrupacin de personas, familias, pueblos o naciones. Tambin, se refiere al conjunto de personas que buscan cooperacin entre ellos. Sin embargo, a veces, se ha dicho que el Estado es la sociedad polticamente organizada. En cuanto al pueblo, tenemos, que en general, se utiliza como sinnimo de poblacin, en efecto, se dice que es el conjunto de personas que habitan un territorio, lugar, regin o pas. Pero, este trmino, es decir, pueblo, si uno lo aplica en el mbito jurdico, por ejemplo, est aludiendo al conjunto de ciudadanos de un Estado o al conjunto de ciudadanos con derecho a voto, es decir, con derechos polticos, por lo tanto, el significado de este trmino es mas restrictivo, ya que se est aplicando a una parte mayoritaria de la poblacin y no a la totalidad de ella. Por otro lado, como estamos aludiendo a ciudadanos, debemos referirnos brevemente a la ciudadana. sta establece un nexo con el Estado, un nexo jurdico-poltico y se refiere a la calidad que adquieren los nacionales al cumplir con ciertos requisitos que sealan las leyes, y que bsicamente tienen relacin con los derechos polticos que pueden ejercer las personas. Tambin, este trmino, o sea, pueblo, no necesariamente se vincula al territorio, es decir, algn sitio, lugar, como es una aldea o poblado pequeo, sino a su aspecto cultural, por ejemplo, el pueblo mapuche o aymara. Adems, se lo compara con Nacin, por ser un grupo que comparte rasgos comunes. Y, en relacin a la Nacin, sta alude a la comunidad humana, agrupada en un territorio, cuyos miembros tienen en comn lenguaje, cultura, valores, tradiciones y sentimientos con las que se identifican, desarrollados y fomentados a travs de

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una experiencia histrica propia, por lo tanto, no se confunden con las de otros grupos sociales y se perpetan en el tiempo. En otras palabras, Nacin, alude al grupo humano de habitantes compuesta por entes de afinidad por varias razas, diferentes historias, varias culturas. Tambin, se dice que es el conjunto o grupo humano de los habitantes de un pas regido por un mismo gobierno. Por otro lado, el trmino Nacin, en un sentido amplio coincide con el de pueblo. Ahora bien, puede darse el caso, que la poblacin de un Estado coincida con la de una Nacin. Asimismo, hay Estados que albergan a ms de una Nacin, por lo tanto, estaramos en presencia de un Estado multinacional o multitnico. En relacin a lo anterior, es que se habla de nacionalidad, es decir, de ese vnculo jurdico y poltico que une a una persona con una Nacin. Tambin, puede darse el caso de una Nacin sin Estado. Por otro lado, retomando la idea de que uno de los elementos esenciales del Estado, es el grupo humano, es decir, las personas, se establece una relacin entre el hombre (hombres y mujeres) y el Estado, en el siguiente sentido: Se da una relacin, que en primer trmino, es causal, ya que el hombre es el factor creativo del Estado. No hay que olvidar, que el Estado, es una institucin creada por el hombre y para los hombres, o sea, es obra humana. En segundo trmino, tambin, se da una relacin teleolgica, es decir, que atiende a la finalidad de algo, o sea, a los fines o propsitos de algn objeto o de algn ser, en nuestro caso, la poblacin, es la causa final del Estado, pues, el Estado surge para ordenar y servir a la persona, a los grupos humanos, a la sociedad, realizndose en este hecho los fines que persigue el Estado, como son el bien comn, la justicia social, el orden pblico, etc. Y, en tercer trmino, se da un vnculo jurdico, pues la poblacin, es el mbito en el cual se ejercita el poder del Estado y, por lo mismo, este poder debe ser limitado para lo cual, se establece un orden jurdico, el cual va a determinar lo que el Estado debe hacer, cundo, los rganos e instituciones que lo conforman, su funcionamiento y propsitos o fines que debe alcanzar. En otras palabras, desde el punto vista jurdico, la poblacin puede ser considerada como objeto o sujeto de la actividad estatal.

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2) territorio El segundo elemento del Estado, es el territorio. ste va a conformar la realidad fsica-geogrfica-jurdica del Estado. El territorio para el Estado pasa a ser un elemento primordial al igual que el elemento humano, es decir, el grupo humano o poblacin, pues su presencia es imprescindible para que surja y se conserve el Estado. La formacin del Estado mismo supone la existencia de un territorio, sin ste no podra haber Estado, es un elemento necesario para que ste exista. Entonces, el territorio es la superficie terrestre dentro del cual se realiza la actividad estatal. Por otro lado, el Estado necesita de un espacio delimitado para ejercer su poder estatal o para actuar. Es decir, el territorio es el terreno sobre el que se ejerce el poder del Estado Como podemos darnos cuenta, se da una relacin entre el Estado y el territorio, la cual en trminos ms precisos puede ser de dos tipos: de competencia o de medio de accin. En el caso de la primera, se refiere a las competencias del Estado dentro del territorio, con lo cual, como hemos visto, se establece una delimitacin espacial entre un Estado y otro. La segunda, en cambio, alude a que el territorio es un instrumento de poder. Por otro lado, el territorio comprende tanto la superficie terrestre, es decir, el suelo como el subsuelo, el espacio martimo o mar territorial, donde se incluye a la plataforma continental y el espacio areo colindante. A continuacin, vamos a precisar en que consisten cada uno de los espacios mencionados, que a la larga constituyen los componentes materiales del territorio, que son delimitados por las fronteras. En primer lugar, el suelo o superficie terrestre, es el territorio firme del Estado y est definido por los lmites o fronteras, las cuales son establecidas a travs de los tratados internacionales. Tambin, se considera parte del suelo, el subsuelo, es decir, todo aquello que se encuentra por debajo de la superficie terrestre y, es muy importante, ya que en l se localizan un sinnmero de recursos minerales e hidrogrficos. En segundo lugar, est el espacio martimo, que se considera que es una prolongacin del territorio del Estado hacia el mar en su parte contigua a la costa.

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Este tipo de espacio de espacio, tambin es resguardado por el derecho internacional, a travs de sus tratados y convenciones. Al hablar acerca del espacio martimo, nos vamos a referir al Estado ribereo, es decir, a la soberana ejercida ms all de sus lmites terrestres y de las aguas interiores, extendindose al mar. Es ejercido por un Estado que tiene costa marina, como as mismo sobre el suelo y el subsuelo de ella, y sobre la cual tiene plenitud de competencias, ejerciendo derechos de explotacin de recursos, proteccin del medio ambiente marino, actividad de polica, control aduanero y de impuestos. As mismo, el Estado en ejercicio de su soberana podr dictar leyes y reglamentos referidos a esta zona. Por lo mismo, vamos a tomar aspectos del derecho internacional, donde se especifica con mayor precisin lo sealado anteriormente, cuando se consideran parte del espacio martimo, los siguientes: Mar territorial, Zona contigua, Zona econmica exclusiva, Plataforma continental, Alta mar y los Fondos martimos y ocenicos y su subsuelo. Y, en tercer lugar, est el espacio areo, el cual se extiende por todo el territorio y sobre el mar territorial, por lo tanto, este espacio se encuentra sobre el suelo y el mar territorial, tiene plena soberana sobre los Estados respectivos, sin perjuicio de los tratados internacionales que un Estado pueda suscribir para regular las libertades del aire, es decir, los derechos respecto de los servicios de transporte aerocomerciales que garantizan a las aerolneas de un Estado entrar en el espacio areo de otro Estado y aterrizar en l. El ao 1944, en la ciudad de Chicago, en Estados Unidos de Norteamrica se estableci en el Convenio de Chicago las bases de la aviacin civil internacional, que se conocen como las Libertades del Aire, stas abarcan diferentes mbitos que van desde las tcnicas hasta otras libertades, pasando por las comerciales, y son nueve. En relacin a las libertades tcnicas, tenemos las siguientes: El derecho de volar sobre el territorio de otro Estado sin aterrizar (primera libertad). El derecho de aterrizar en el territorio de otro Estado por razones tcnicas (segunda libertad). Dentro de las libertades comerciales, se consideran: El derecho de desembarcar pasajeros, correo y carga tomados en el territorio del pas cuya nacionalidad posee la aeronave (tercera libertad). El derecho de tomar pasajeros, correo y carga destinados al territorio del pas cuya nacionalidad posee la aeronave (cuarta libertad).

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El derecho de tomar y el de desembarcar pasajeros, correo y carga con destino o procedente de terceros Estados (quinta libertad). Como otras libertades, tenemos las siguientes: El derecho a que el operador areo de un Estado transporte trfico comercial entre otros dos Estados va su propio territorio (sexta libertad). El derecho a que el operador areo de un Estado transporte trfico comercial enteramente fuera de su territorio (sptima libertad). El derecho a que el operador areo de un Estado transporte trfico comercial dentro del territorio de otro Estado -cabotaje- (octava libertad). Permiso referido a aerolneas de un Estado para operar en rgimen de 7 libertad a partir del tercer Estado ms all de su territorio (novena libertad). Tambin, se ha establecido rgimen jurdico que regula el uso del espacio exterior o ultraterrestre, al respecto, el 20 diciembre de 1961, la Asamblea General de las Naciones Unidas durante el 16 perodo de sesiones aprob la Resolucin N 1.721, relativa a la cooperacin internacional para la utilizacin del espacio ultraterrestre con fines pacficos, al respecto se expreso que slo debe explotarse y utilizarse el espacio ultraterrestre en beneficio de la humanidad y en provecho de los Estados, sea cual fuere su grado de desarrollo econmico o cientfico. Recomendado a los Estados que en la exploracin y utilizacin del espacio ultraterrestre, se guen por los siguientes principios: a) El derecho internacional, incluida la Carta de Naciones Unidas, se aplica al

espacio ultraterrestre y a los cuerpos celestes; b) El espacio ultraterrestre y los cuerpos celestes podrn ser libremente

explotados y utilizados por todos los Estados de conformidad con el derecho internacional y no podrn ser objeto de apropiacin nacional.

Otro espacio, es el territorio jurdico, el cual tiene como base el derecho internacional, y se refiere bsicamente a las embajadas. Los dos elementos que hemos mencionado hasta ahora, vale decir, el grupo humano o poblacin y el territorio, constituyen la causa material del Estado; pues, ste como hemos visto, necesita de un espacio para poder asentar a su poblacin, pero, tambin, de un lugar para ejercer su autoridad y cumplir con sus fines. Es importante indicar, que en base a lo visto hasta ahora el territorio es ms que la extensin terrestre donde se asienta un Estado, o su jurisdiccin, o espacio terrestre, martimo y areo de un Estado, pues el territorio, tambin, tiene

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caractersticas generales, funciones y propiedades que le son propios e incluso est presente la naturaleza del derecho que el Estado ejerce sobre el territorio. Pero, tambin, el territorio presenta caractersticas generales, como las siguientes: - Unidad, el Estado tiene que ser unitario, la unidad del mismo tiene que

significar la unidad del territorio. - Indivisibilidad, sta es producto del principio de unidad y se refiere a la

despatrimolizacin del territorio. - Impenetrabilidad, el territorio es cerrado, nadie puede entrar en el sin

someterse al poder del Estado, y ningn otro puede actuar en el territorio sin el consentimiento del mismo. Esto tiene relacin con el principio de no injerencia en los asuntos internos.

- Inalienabilidad, no se puede enajenar el territorio, no se pueden vender trozos del mismo.

3) El poder El tercer elemento del Estado, es el poder. El trmino poder, alude al dominio o facultad que se tiene para ejercer el mando o ejecutar algo. Tambin, se asocia a potestad, es decir, a autoridad, as como a fuerza, a atribuciones, a superioridad, a predominio. En fin, el poder es la capacidad de condicionar a los dems. En el caso del Estado, el poder se refiere a la aptitud, a la capacidad, a la fuerza o a la competencia que ste tiene para alcanzar todos sus fines propuestos, para lo cual ste necesita del orden y el orden, solo se logra a travs del ejercicio del poder. El poder del Estado, es el que tiene ste para mandar y ser obedecido por los gobernados y que se encuentra sometido a un orden normativo determinado. Por lo tanto, para que exista el poder, es necesaria la existencia de situaciones de subordinacin, es decir, de sometimiento a la autoridad de otro. Ahora bien, el poder, es la causa formal del Estado, ya que para que ste exista, es necesario, crear un orden jurdico, el cual se expresa en normas, en leyes, las cuales coordinan actitudes, comportamientos, funciones de los sujetos subordinados, para as resguardar el poder legtimo del Estado. Por lo mismo, no existe otra institucin que tenga ms poder, permanencia y fuerza, como el poder que detenta el Estado.

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El poder que tiene el Estado sirve para alcanzar fines, tomar decisiones e imponer decisiones. Pero, el poder, tambin tienes tareas, y estas son dos. Por un lado, est la tarea de gobernar, es decir, ejercer la direccin y el control de las actividades de los ciudadanos, por lo tanto, se formulan mandatos, dirigir la conducta de los miembros del Estado, entonces, se gobierna a las personas. Y, por otro lado, la tarea de administrar, que consiste en la organizacin de la funcin administrativa, pues lo que se busca es la satisfaccin de las necesidades colectivas a travs de actos concretos, es por eso que lo que se administran son las cosas. As mismo, el poder que emana del Estado presenta ciertas caractersticas que van ms all de la terminologa expresada, y se refieren a: a) Soberana, es decir, el poder supremo del Estado, a travs del cual ste

establece una organizacin poltica, econmica, social, cultural y jurdica que frente a los dems Estados se da en un mbito de independencia y de igualdad.

Lo supremo, hay que entenderlo, en el sentido de que no hay o no existe

otro poder superior a l. El poder del Estado es soberano, no est sometido a ningn otro. En otras palabras, el Estado es soberano, porque es un poder supremo,

exclusivo, irresistible y sustantivo, no est sujeto a ningn otro. b) El poder del Estado es temporal, en el sentido de oposicin al poder

espiritual, y alude al poder poltico del Estado. c) El poder estatal incluye el monopolio legtimo de la coercin o coaccin,

es decir, la utilizacin de la fuerza, de la violencia por parte del Estado sobre las personas, para lo cual el Estado debe respetar de manera integral los derechos humanos y las normas constitucionales y legales que existan.

En este caso, la coaccin, es el medio a travs del cual se manifiesta el

poder. Pero, el poder del Estado no se manifiesta solo por medio de la coaccin

sino que, tambin, a travs del consenso, ya que por la promulgacin de normas bsica el Estado puede establecer, limitar, definir y encauzar el poder.

En otras palabras, el consenso es una forma de organizar el poder sobre la

base del acuerdo de la mayora.

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Adems, el poder del Estado, tiene una traslacin territorial, ya que el poder se ejerce sobre el territorio. d) El poder estatal est institucionalizado, pues se ejerce bajo lineamientos

jurdicos que se avalan en el derecho, a travs de este, se institucionaliza el orden.

Adems, en los Estados de derecho se reconoce que el derecho condiciona

o limita el ejercicio del poder as como la soberana del Estado, por ejemplo a travs de los tratados internacionales, que son parte del derecho internacional.

Si se toman en cuenta los elementos mencionados hasta ahora, es decir, el grupo humano o poblacin, el territorio y el poder, podemos decir, que el Estado es la organizacin poltica de un pas, que tiene como base una estructura de poder, la cual se asienta sobre un determinado territorio y poblacin. 4) Fines del Estado Se considera como otro elemento del Estado, sus fines. Al igual que las personas, el Estado, como institucin busca alcanzar un objetivo, propsito, finalidad, o causa final. En nuestro caso, lo que persigue el Estado, es el bien comn, es decir, aquel que beneficia a toda la comunidad. Por lo tanto, el bien comn, es a la vez, comn al todo y a las partes, ya que es el bien de todos y de cada uno. Cuando hablamos del bien comn, aludimos al bienestar material, cultural y espiritual que corresponden a todos los individuos que viven sociedad. Tambin, el bien comn procura un orden que permita a los individuos o grupo humano o poblacin se realicen como personas dentro de la sociedad y que la propia comunidad alcance sus fines de progreso, privilegindose en este caso, valores, como la justicia, la libertad, la paz, la fraternidad, la solidaridad, la convivencia armnica entre los individuos, la cultura y la formacin intelectual, sin descartar lo econmico, en un marco de trabajo productivo y equitativa distribucin del ingreso, con participacin activa del Estado y de los individuos. Desde el punto de vista jurdico, el fin o los fines del Estado son enunciados o descritos y formulados a travs de las normas, siendo la norma fundamental, la Constitucin Poltica del Estado, que rige la organizacin poltica de un Estado, por medio de ella, se emanan las leyes ordinarias y, a partir de stas, se dictan las normas reglamentarias. En este sentido, los fines que tiene el Estado, de manera general, aluden, por ejemplo a: promover el bienestar social, fortalecer la justicia, asegurar los

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beneficios de la libertad, consolidar la paz, promover el bien comn, mantener la unidad e integridad de la comunidad poltica, preservar el orden pblico, proteger a las personas y su derecho de propiedad sobre los bienes, cuidar el patrimonio colectivo, por nombrar algunos. Como vemos, los fines del Estado pueden ser de carcter objetivo -establecer normas jurdicas-, subjetivo -preservar las buenas costumbres, la moral, la tica-, particular -proteger el medio ambiente-, absoluto -bien comn-, relativo -la propiedad privada, la libertad de empresa, la libertad econmica, universal -el derecho a la vida, exclusivo -son aquellos que la Constitucin o la legislacin, en general, sealan como fines que solo el Estado debe atender con exclusin de cualquier particular, por ejemplo, la defensa nacional, la labor de la polica-, y/o concurrente -debido a que el Estado no puede asumir totalmente una actividad por tener limitaciones de diversa naturaleza, los realiza con los particulares, por ejemplo, dentro de la educacin en la que concurren los particulares atendiendo escuelas u otros establecimientos docentes-. El carcter que adoptan los fines del Estado siempre va a estar sujeto a la ideologa del gobierno de turno. Por ltimo, tambin, se consideran como elementos del Estado, los siguientes: La infraestructura administrativa, que est integrada por lo rganos mediante los cuales el Estado desarrolla sus diversas actividades, que va tener de forma implcita, la existencia de una burocracia. Tambin, esta presente la actividad econmica, donde se apunta ms bien a la direccin y regulacin de la economa, con miras a una eficiente captacin de recursos econmicos para as poder satisfacer las demandas individuales y colectivas de la ciudadana. As mismo, se considera como otro elemento, las relaciones internacionales, dado que el Estado es una unidad que esta dentro de un sistema de Estados, los cuales tienen peculiaridades de tipo ideolgico, de organizacin econmica, de configuracin clasista y de normas jurdicas, que los hacen nicos. 1.2 EL TRMINO REFORMA En lo que nos compete, abordaremos el concepto de Reforma, que conlleva la idea de cambio, modificacin y/o mejora de una situacin, procedimiento o institucin (organizaciones, actividades o empresas). Si nuestro objeto de estudio es el Estado, se hace necesario definir su naturaleza, finalidad, objetivos, funciones, adems, de sus instituciones y la forma como operan e interrelacionan con otras organizaciones, actividades y empresas que no solo son pblicas, como son las entidades privadas o mixtas.

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Todo para dar el paso de la reforma, de acuerdo con una estrategia de desarrollo para redefinir la naturaleza, finalidad, objetivos, alcances y funciones del Estado. Como nos estamos relacionando con el Estado, una de sus reformas particulares, es aquella que tiene que ver con la reforma administrativa, donde se llevan adelante procesos de transformacin de actitudes, funciones, sistemas, procedimientos y estructuras administrativas de las dependencias y entidades del Gobierno para que stas sean compatibles con su estrategia de desarrollo y, de esta manera, fortalecer la capacidad ejecutiva del Estado, o en otras palabras, su capacidad de gobierno. Cabe sealar que un proceso de reforma no solo que es dinmico sino que tambin, es muy complejo, ya que llevar adelante un proceso de reforma del Estado conlleva la interaccin de dimensiones (poltica, jurdico-normativa, tcnica, financiera y socio cultural) y variables que interactan en la realidad. Tenemos que en la dimensin poltica donde esta presente no solo el Poder Ejecutivo sino que tambin otros actores como son el o los partidos de gobierno, los partidos de oposicin y la oposicin parlamentaria, con lo cual en esta dimensin es muy importante alcanzar consensos para as evitar el obstruccionismo a las diversas materias que estn implcitas en un proceso de reforma del Estado, consenso que debe darse en el menor tiempo o plazo posible. La dimensin jurdico-normativa, es muy importante, pues en todo proceso de reforma, por lo general, siempre van a estar presente modificaciones, tanto en el marco jurdico como en el mbito normativo, con lo cual se da inicio a una nueva praxis de diseo, presentacin, tratamiento y aprobacin de nuevas leyes, decretos, resoluciones o reglamentos, los cuales son necesarios para darle sustentabilidad legal al proceso de reforma que se va a iniciar. La dimensin tcnica, tiene relacin por un lado, con el carcter de las reformas que se van a llevar adelante; y, por otro, con las acciones que se van a poner en prctica, donde es muy importante la aplicacin de nuevas metodologas o enfoques relativos a la administracin publica, las cuales deben ir ms all de los criterios administrativos y presupuestales tradicionales, su no aplicacin va a generar obstculos al proceso de reforma en s. La dimensin financiera, al igual que la dimensin jurdico-normativa, es muy importante, pues tiene relacin con la realizacin de inversiones-gastos en mbitos como infraestructura -creacin de nuevas entidades publicas o la fusin de las mismas-, o con la formacin del recurso humano o personal de las diversas entidades que conforman un Estado, o a la contratacin de personal con nuevas aptitudes o calificaciones. Por ltimo, tenemos la dimensin socio-cultural, la cual es visible tanto en la pre-reforma como en la post-reforma, sobre todo en esta ltima, donde es posible visualizar las nuevas configuraciones del Estado y donde no solo estn

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involucrados los gestores de la reforma (decidores y conductores del proceso / responsables y ejecutores del proceso) en si, vale decir, las autoridades, los funcionarios y administradores pblicos sino que tambin, los actores sociales, que son diversos, que van desde los ciudadanos hasta la empresa privada. Se suma que este proceso debe no slo CUMPLIR FASES o ETAPAS sino que adems, UNIDADES de TIEMPO especficas. Todo lo anterior, es fundamental para el LOGRO de los OBJETIVOS y METAS propuestos por la reforma. Paralelamente, es un proceso en donde, por una parte, se adoptan DECISIONES; y por otra, se toman OPCIONES, y la manera como stas se realicen pueden afectar de manera POSITIVA y/o NEGATIVA a la reforma. Por lo tanto, un PROCESO de reforma tiene implcitos DESAFOS -como veremos ms adelante-, siendo el ms importante el relativo al DISEO de la ESTRATEGIA, el cual est implcito en un proceso de este tipo y que tienen relacin con: objetivos, metas, secuencia, beneficios, costos, instrumentos / mtodos, directrices y responsabilidades. Tambin, todo proceso de reforma puede verse enfrentado a una serie de restricciones -como veremos ms adelante-, como por ejemplo:

Capacidades profesionales (tipo y calidad RRHH). Carcter de las BUROCRACIAS PBLICAS (afectar el funcionamiento y

desarrollo de la institucionalidad). Presupuestarias. Existencia de una cultura jurdico-formal donde se privilegia lo normativo-

jurdico sobre los procesos reales. Discontinuidad: el tiempo es limitado, va en contra de las lgicas

secuenciarles del proceso, el cual est encadenado a UNIDADES de TIEMPO especficas, donde los tiempos de la EJECUCIN y OBTENCIN de RESULTADOS, son DIFERENTES (instrumentos de GESTIN)

Desigual tiempo en que se OBTIENEN y OBSERVAN los RESULTADOS de un proceso, como es la REFORMA, hace que los distintos GRUPOS de la SOCIEDAD se vean AFECTADOS y BENEFICIADOS de manera desigual hasta que este proceso culmin.

EJECUCIN del proceso; brecha entre el VALOR esperado y la REALIDAD.

Todo lo anterior, da lugar a TENSIONES, que por lo general, se constituyen en FUENTE de CONFLICTOS, los cuales a la larga generan situaciones de INGOBERNABILIDAD. Finalmente, con el tiempo, se han ido estableciendo modelos y corrientes de reforma, que surgen a partir de la existencia paradigmas que estn presentes

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sobre todo en la Administracin Pblica, entendiendo a sta como aquella organizacin que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas. Y para ello, los recursos pblicos se transforman en acciones que van a modificar la realidad existente, mediante la produccin de bienes, servicios y regulaciones. Estos modelos o corrientes buscan dar solucin a esos problemas que se presentan dentro de la Administracin Pblica: Webwriano: Tambin denominadas reformas del servicio civil, procuran

reducir el clientelismo, la corrupcin y la politizacin, imponiendo normas para el comportamiento burocrtico.

Procedimientos basados en el mrito para el reclutamiento, la promocin, la estabilidad del empleo y, por lo general, aislando a la burocracia de la poltica.

Gerencial: Procura terminar con las ineficiencias y las rigideces de la

burocracia mediante la desestimacin de una cantidad de reglas, especialmente, las concernientes al personal, y garantizando a los Administradores o Gerentes Pblicos la discrecionalidad para gerenciar sus departamentos, con la obligacin de asumir la responsabilidad por su desempeo.

Responsabilizacin: Este tipo de modelo de reformas reintroducen el control

poltico de la burocracia, pero a travs de canales institucionalizados del control legislativo sobre el comportamiento del Ejecutivo, entendido no solo como poder del Estado sino como rgano o ente reformador. Esto puede ser a travs de agencias de control horizontal: accountability (rendicin de cuentas).

Garantista: Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales de libertad y

justicia del Estado Liberal de derecho. Su objetivo es "la accin sujeta a la ley", o sea, al acto administrativo segn un marco normativo, no solo que lo regule sino que tambin lo dirija, es decir, como medio para la accin.

Visin subyacente de las reformas orientadas a luchar contra la corrupcin, mediante la "reduccin de la discrecionalidad de los operadores pblicos" O sea, un mayor accountability o control endgeno, es decir, del mismo sistema a travs de agencias de control en el desempeo de los funcionarios pblicos, de carcter horizontal. Esto es, un control paralelo y agencias que tengan el suficiente poder para controlar de manera rigurosa a la funcin publica sin importar el rango al que se enfrenta.

En resumen, esta corriente lleva la impronta de la legalidad y circunscribe a toda estructura o accionar dentro de la Administracin bajo algn ordenamiento jurdico basada en agencias de control. Ej. : Oficina anticorrupcin.

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Eficientista: La corriente eficientista hace referencia al "management cientfico", cuyo patrn de comportamiento viene a ser la conversin de recursos a resultados.

Es la corriente que retoma concepciones clsicas de la Administracin tales como: tcnicas de contabilidad y control de gestin, el presupuesto, al anlisis financiero, la gestin de las compras, de los inventarios, la clasificacin de puestos, la evaluacin de cargas de trabajo, etc.

Esta corriente exige un alto grado de profesionalizacin de los agentes, y que deben tener una amplia autoridad para la utilizacin de los recursos.

Contractualista: Esta ltima corriente se caracteriza por propiciar pautas

antiburocrticas de gestin, sin perder de vista, la racionalidad econmica de los recursos; caracterstica fundamental de la anterior tendencia.

Sus fundamentos ideolgicos son el pensamiento del public choice, teora de la eleccin publica, las teoras de organizacin empresarial y la moderna teora econmica de la organizacin. La consecuencia es una visin centrada en sustituir la coordinacin jerrquica, por una coordinacin contractual y ms flexible que permita la adaptacin de la gestin a circunstancias especificas.

1.3. EL TRMINO MODERNIZACIN Por su parte, el trmino modernizacin, alude a un proceso, que al igual que una reforma, es dinmico y complejo a la vez, el cual lleva implcito reformas. Bsicamente es un proceso econmico y social, que se encuentra constituido por un conjunto de cambios: polticos, sociales, econmicos y culturales. La modernizacin tiene por objeto adecuar las instituciones y organizaciones a las nuevas condiciones, para as poder responder de mejor manera tanto a los retos como a las exigencias que impone la realidad actual. Como nuestro objeto de estudio es el Estado, lo que se busca con la modernizacin es mejorar y modificar todos aqullos aspectos que se consideren arcaicos u obsoletos dentro del Estado, o sea, en cada una de sus instituciones, organizaciones, actividades o empresas. En sntesis, al aludir al trmino reforma aplicado al Estado, estamos tocando el tema de la modernizacin, dado que el Estado como toda institucin -vale decir, una construccin humana y necesaria para la vida en sociedad- debe tender a perfeccionar sus instituciones y procedimientos para dar satisfaccin a las cambiantes necesidades de ndole poltica, social, econmica y cultural de la poblacin que afecta, las cuales pueden ser tanto de carcter individual como colectivas.

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La modernizacin busca responder a nuevos retos dejando de lado lo arcaico, privilegiando la eficiencia, la eficacia y la economa. Pero, qu entendemos por eficacia, eficiencia, economa y calidad? La eficacia alude a la capacidad de cumplir con la produccin comprometida y el logro de objetivos. Por lo tanto, en nuestro caso, o sea, pensando en el Estado, lo que se busca es determinar cul es el grado de cumplimiento de los objetivos o metas planteados por el Estado, a cuntos usuarios o beneficiarios se entregan los bienes o servicios que produce el Estado. En qu medida una institucin como un todo (el Estado) o un rea especfica de sta, que puede ser desarrollada ya sea por una de sus organizaciones, actividades o empresas est cumpliendo con los objetivos u metas establecidos, sin tomar en cuenta necesariamente los recursos asignados para ello. Por su parte, la eficiencia se refiere en general, al uso de recursos para la generacin de los productos. Si estamos pensando en el Estado, lo que se busca es determinar cul es la productividad de los recursos utilizados, es decir, cuntos recursos pblicos se utilizan para la produccin de un bien o servicio estatal determinado. En otras palabras, producir la mayor cantidad de servicios (o prestaciones) posibles dado el nivel o la cantidad de recursos de los que se dispone o, bien alcanzar un nivel determinado de servicios utilizando la menor cantidad de recursos posibles. La economa, tiene relacin a la manera cmo se organizaron los recursos econmicos y presupuestarios para el logro de los resultados. Si pensamos en el Estado, sto tiene relacin con cuan adecuadamente son administrados los recursos utilizados para la produccin de bienes y servicios estatales, o sea, la capacidad que tiene el Estado, en este caso, para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos del cumplimiento de sus objetivos o metas, ya que se induce en esta accin, un sentido de responsabilidad, pues el Estado como cualquier otra institucin, es responsable del manejo eficiente de sus recursos, de la ejecucin de su presupuesto y de la administracin adecuada de su patrimonio. Y, la calidad, alude a la capacidad de lograr la produccin de los bienes y servicios de acuerdo a los atributos esperados por los usuarios, es decir, cun oportunos y accesibles a los usuarios son los bienes y servicios entregados. En este caso, si pensamos en el Estado, la calidad del servicio es una dimensin especfica del desempeo y se refiere a la capacidad de la institucin para responder en forma directa a las necesidades de los usuarios -oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega de los servicios, comodidad y cortesa en la atencin-.

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1.4. EL TRMINO GESTIN PBLICA La Gestin Pblica, se refiere al conjunto de acciones que lleva adelante el Estado, a travs de sus instituciones u organizaciones para alcanzar sus objetivos, fines y metas en el marco de las polticas pblicas establecidas por el Poder Ejecutivo, pues es este poder el principal ejecutor del proceso reformador. En otras palabras, se alude al conjunto de actividades de planeamiento, previsin, organizacin, evaluacin y control destinados a alcanzar los propsitos (objetivos, fines y metas) establecidos por el Estado. 2. REFORMA Y MODERNIZACIN DEL ESTADO Como nuestro objeto de estudio, es el Estado, ste no slo que se ve enfrentado a paradigmas sino que tambin, es objeto de procesos de reforma y de modernizacin que tiene relacin con la gestin pblica. La reforma y la modernizacin son procesos que tienen que ver no solo con la transformacin institucional del Estado, sino que tambin, con su funcionamiento. Hoy en da, el tema del Estado, es importante, ya que ste constantemente se est adecuando a las nuevas realidades. No obstante, hay dejar en claro que al hablar estos dos trminos -reforma y modernizacin-, es importante, sealar, que ambas categoras, por lo general, se utilizan como sinnimos dado que se utilizan de manera indistintiva para referirse a un mismo proceso; sin embargo, hay que explicitar que tanto la reforma como la modernizacin, son dos procesos distintos y, por lo tanto, en ellos estn implcitos rasgos distintivos, que pueden darse independientemente uno del otro. Es por ello, que en una Reforma implica de por s, y ste es uno de sus elementos distintivos, la transformacin de algunos de los roles bsicos del Estado hoy en da: planificador, propietario, agente econmico, normativizador de los sistemas poltico-institucional, econmico y/o social, administrador de sus estructuras o controlador de su funcionamiento, entre otros. Por su parte, la Modernizacin, no implica de por s cambios sustantivos en los roles del Estado, sino que ms bien, tiene que ver con la realizacin o puesta en marcha de una amplia gamas de acciones que tienden a incrementar la eficacia de la gestin pblica para que sta pueda cumplir con las funciones institucionalmente asignadas. Pero, tambin, la modernizacin tiene que ver con el perfeccionamiento operacional, de estructuras, mtodos e instrumentos existentes. La modernizacin lo que busca es elevar tanto las competencias como la capacidad de movilizar los recursos del Estado de una manera ms eficiente,

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comprometiendo en su gestin y en sus resultados al conjunto de actores que intervienen en la generacin de los bienes y servicios que ste provee los cuales, estn orientados a satisfacer las necesidades de la sociedad. Lo cual, va a implicar, por ejemplo: cambios, ajustes, supresin de estructuras internas, creacin de nuevas estructuras, recalificacin de funcionarios, reduccin de personal, cambios en tecnologas de administracin y de los servicios, reestructuracin de los sistemas de anlisis, formulacin y gestin y control de polticas, planes, programas y proyectos de gobierno. Por otro lado, el Estado, tiene a su haber una serie de funciones que pueden ser propias, pero, tambin, inditas, las cuales se deben reformar o modernizar. Se consideran materias propias del Estado aquellas que tienen relacin, por ejemplo, con la comunicacin, la transparencia, la eficiencia, la coordinacin, entre otras. Tambin, se consideran funciones pblicas clsicas del Estado: la provisin de bienes pblicos, por ejemplo, justicia, relaciones exteriores; la administracin de grandes desequilibrios -sociales, macroeconmicos, medioambientales-; la acumulacin de capital -social, fsico y humano-. En cambio, las funciones emergentes tienen que ver con la armonizacin -regulacin gubernamental-, con los diferentes intereses particulares frente a los de la comunidad o ciudadana en reas divergentes. Otro tipo de funciones son aquellas que tienen relacin con la gestin estratgica, entendida como el proceso de conduccin y accin enmarcados en la estrategia del Estado, que enlaza con la gestin diaria los propsitos a corto, mediano y largo plazos. O sea, al papel anticipador, de diseo y catalizador que tiene el Estado para orientar y dinamizar el desarrollo nacional. Lo anterior, es de difcil ejecucin sobre todo en los mbitos poltico, institucional y tcnico. De ah, que la accin del Estado debe ser selectiva, eficiente, transparente, informada y consensuada. Por otro lado, el Gobierno fija objetivos, para lograrlos, desarrolla por ejemplo, la gestin estratgica, pero, tambin, establece un proyecto poltico o un programa de gobierno, donde se explicita la agenda poltica (valores, ideologa, principios, problemas asumidos y orientaciones generales) que va a quedar plasmada tanto en decisiones como en acciones concretas, las cuales fueron votadas en elecciones libres, secretas e informadas. Si el Estado quiere que una sociedad ms equitativa y democrtica, por ejemplo, deben darse ciertas cosas:

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Primero, crecimiento econmico, si hay esto, se impulsa el empleo, se pueden ejecutar polticas pblicas sobre todo las de carcter social, o sea, de educacin, salud, vivienda, hay estabilidad poltica, paz social e inversin, por ejemplo, hay una serie de relaciones de causalidad. Pero, para que haya crecimiento econmico, el Estado, debe contar con una serie de instrumentos, en este caso, de poltica econmica, que por lo general, tienen relacin con polticas de ajuste estructural, que buscan a modo de ejemplo, el equilibrio fiscal y de la balanza de pago; liberalizar e internacionalizar la economa. Al mismo tiempo, el Estado no debe dejar de lado algunos aspectos, tales como: la exclusin social, el ajuste del mercado de trabajo (desempleo), aprovechar de mejor manera la capacidad ociosa, ampliar el consumo bsico de bienes y servicios, mejorar la distribucin del ingreso; el desarrollo sustentable, entre otros. La reforma y la modernizacin del Estado no slo tienen una dimensin econmica tambin, tiene que ver con una racionalizacin del aparato administrativo. Si se lleva adelante una reforma, el Estado asume nuevas responsabilidades, que pueden dar lugar al Estado regulador, por ejemplo, pero, tambin, estas nuevas responsabilidades pueden demandar una mayor capacidad de gobierno -es decir, el conjunto de capacidades cognitivas, econmicas, organizativas, metodolgicas y tcnicas que posee un equipo de gobierno- del sistema que pueden dar lugar a una readecuacin de funciones y dependencias, a una mayor cohesin poltica, a nuevos objetivos e instrumentos, a ejercer una mayor autoridad. Para lograr lo anterior, el Estado debe estar apto, capacitado para ejecutar planes, programas, subprogramas y proyectos, pero, tambin, para detectar problemas, los cuales debe resolver, y conflictos, que deben ser resueltos. Lo anterior, nos muestra que el Estado puede adolecer de debilidades, o sea, de incapacidades, por ejemplo, para establecer orden, para disear y poner en marcha polticas pblicas que respondan al inters de la colectividad, de la poblacin, de la ciudadana. O cuando no logra la obtencin de consensos o acuerdos, que a la larga van en contra del diseo e implementacin de las polticas pblicas orientadas al inters general. Igualmente, frente a los grupos de presin, que buscan el privilegio de intereses particulares y, en aspectos relativos a la gestin, que tienen que ver con una baja productividad o reducida eficiencia, por ejemplo. De ah, que los temas que estn vinculados a la reforma del Estado y modernizacin de la gestin pblica sean de una gran complejidad, ya que no solo se trata de hacer ms eficaz a una Administracin Pblica, donde estn presentes resistencias polticas y burocrticas sino que tambin, es fundamental resolver los problemas y conflictos que se producen dentro de las relaciones del Estado con

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los pases extranjeros, con las jurisdicciones nacionales, es decir, con los espacios subnacionales, con la sociedad civil, con los trabajadores, con las empresas, con los partidos polticos, con los ciudadanos. A su vez, el Estado se ve enfrentado a desafos que tienen relacin con una mayor capacidad de anlisis, de reflexin y de anticipacin a los problemas y conflictos que se pueden suscitar. En este mbito juegan un rol importante la prognosis, o sea, el conocimiento anticipado de algn suceso o el estudio de las tendencias y enunciado de los escenarios futuros, de acuerdo con mtodos de proyeccin de las variables que intervinieron en el pasado y en la actualidad; y, la prospectiva, es decir, el conjunto de anlisis y estudios realizados con el fin de explorar o de predecir el futuro, en una determinada materia -econmica, social, poltica o cultural-. De lo que se trata es de imaginar escenarios futuros posibles (o futuribles), y en ocasiones de determinar su probabilidad, con el fin ltimo de planificar las acciones necesarias para evitar o acelerar su ocurrencia. La prospectiva viene desde el futuro hacia el presente; primero anticipando la configuracin de un futuro deseable, luego, reflexionando sobre el presente desde ese futuro imaginado, para -finalmente- concebir estrategias de accin tendientes a alcanzar el futuro objetivado como deseable. En otras palabras, la prospectiva entendida como aquella actitud metodolgica que, a partir de reconocer la creatividad del sujeto y la pluralidad de futuros posibles, reflexiona desde el futuro deseado hacia el presente y programa una serie de acciones escalonadas desde el presente hacia esa situacin deseada, tomando en cuenta los obstculos identificados y los probables cursos de accin. Ahora bien, el Estado se ve enfrentado a problemas que tiene relacin con sus aspectos organizativos y de funcionamiento, con la eficiencia y eficacia, o sea, con el logro de una capacidad de accin adecuada para obtener los fines, metas u objetivos deseados. El Estado se est reformando y reformndose al mismo tiempo, es a la vez sujeto y objeto de este proceso, lo que da lugar a dos momentos en la accin del gobierno: la administracin y el cambio. Por un lado, el Estado debe definir y administrar polticas pblicas bajo las condiciones en que opera o acta el Gobierno; y, por otro, debe alterar las condiciones existentes a travs de reformas de carcter estructural para as poder delimitar los mbitos de accin gubernamental, redefinir sus funciones, aumentar la viabilidad de las polticas pblicas que se van a llevar adelante. Con la gestin estratgica, no solo que el Estado, puede orientar y dinamizar mejor sus acciones, sino que la adopcin de decisiones y el desarrollo de

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negociaciones, pueden hacerse de mejor manera, ya que con la gestin, lo que hace el Estado, es privilegiar la accin, lo cual va ayudar una mejor coordinacin entre los diferentes actores estatales, pero, tambin, a una evaluacin anticipada de los diferentes agentes -econmicos, polticos, sociales y culturales- frente a las decisiones del Gobierno y, con lo estratgico, se va a establecer el logro de objetivos (y metas) coherentes en el largo, mediano y corto plazo pero, hay una restriccin, hay que cumplirlos con los menores costos posibles. Por lo mismo, dentro del Estado van surgiendo nuevas preocupaciones que van ms all de la dimensin econmica y la eficacia del aparato estatal, como son, entre otras, el progreso de la democracia, la mayor capacidad de gobierno, los Estados de derecho pleno, el mejoramiento de la dimensin social del Estado -o sea, incorporar elementos de equidad a la poltica pblica-, la revalorizacin de la funcin pblica, entre otros. La reforma del Estado, implica modificar la estructura de ste. Conlleva una dinmica de cambio, con lo cual se va a pasar a distintas clases de Estado. A modo de ejemplo, desde el Estado interventor, promotor, empresario o de bienestar hacia un Estado subsidiario o Estado de equidad. Con la equidad lo que se buscan son equilibrios, tanto macroeconmicos como macrosociales. Una reforma apunta a la realizacin de transformaciones que permitan tanto a las instituciones, entidades u organismos pblicos como a las normativas y estructuras existentes el desarrollo de una nueva direccionalidad. Pero, la reforma no solo est relacionada con la implementacin de medidas dirigidas a la transformar la estructura econmica sino que tambin, el mbito institucional del Estado. Es por eso que los procesos de reforma se van dando en torno a nuevos paradigmas que van surgiendo, los cuales van a modificar el carcter de las estrategias de desarrollo adoptados por los Gobiernos en distintas pocas o momentos. Por ejemplo, en Amrica Latina, con la industrializacin, que es importante para el crecimiento econmico, el Estado tuvo que participar en mbitos como la produccin, la acumulacin de capital, se adopt un modelo que tuvo como eje la sustitucin de importaciones. As mismo, los pases, tambin, frente a modelos como los de proteccionismo, empezaron a configurar nuevos paradigmas, tales como: la confianza en el mercado, la creatividad del sector privado, los procesos de integracin, entre otros.

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En este mbito, juega un rol muy importante la apertura de la economa, ya que a travs de sta es posible: incrementar el tamao de los mercados y la competencia, promover el desarrollo de nuevas tecnologas, el progreso cientfico. Todo lo anterior, ante el nuevo paradigma que se ha creado, como es por ejemplo el mercado, se empieza a cuestionar el rol o roles del Estado. Por lo tanto, hay toda una discusin acerca de: Por qu reformar el Estado?, Qu reforma implantar?, Cmo ha sido el desempeo de las reformas? , Cul es el contexto o los contextos en los que se da un proceso de reforma?, Qu actores claves intervienen en la reforma? O sea, Qu reforma? Cmo reformar? Cundo reformar? Por qu se reforma un Estado? Cuando aludimos a: Por qu Reformar? Esto tiene relacin con las CAUSAS que estimulan un proceso de reforma. En este caso las causas pueden ser externas (exgenas) o internas (endgenas). Causas externas pueden ser, por ejemplo, la universalizacin de la economa, la interdependencia comercial, el desarrollo tecnolgico y el progreso econmico. Estos factores hacen, obligan a que el Estado se adapte de manera contina a ese medio externo, que es interestatal, no hay que olvidar, que un Estado se relaciona con otros Estados, donde las transformaciones no slo son rpidas sino que tambin, constantes. Lo importante aqu, es la capacidad que tiene el Estado para adaptarse al proceso descrito. El Estado debe hacer frente a los problemas que se suscitan tanto internos como externos- sobre todo, aquellos en donde no se da una solucin permanente. Pero, las causas tambin, pueden ser internas, tales como: el desarrollo poltico, el grado de crecimiento econmico, la capacidad de adaptacin ante el actual en torno mundial. La idea, es ver como el Estado va adquiriendo nuevas capacidades para absorber los constantes cambios que se producen, sobre todo, en relacin con las demandas ciudadanas o polticas.

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Pero, tambin, el Por qu se reforma un Estado?, puede estar vinculado a los incentivos que tiene un Gobierno cualquiera para llevar adelante un reforma determinada. Estos incentivos pueden ser la existencia de una situacin de crisis; por presin externa; o por los efectos de retroalimentacin de las polticas pblicas. En este caso, la reforma es motivada por los propsitos de profundizar, corregir o eliminar una poltica pblica determinada. Sin embargo, el Por qu se reforma?, tambin, puede estar relacionado con el logro de determinados objetivos, que pueden ser intermedios y finales. Como objetivos intermedios, se consideran, por ejemplo, el crecimiento econmico sostenido sentar sus bases-, reducir la pobreza o afianzar un cambio de rgimen en marcha, entre otros. Aqu, es importante, la estabilidad macroeconmica para el logro de un crecimiento econmico sostenido. Lo anterior, tambin, es fundamental para reducir la pobreza. Ahora bien, el Estado, hoy en da, frente a los cambios que se estn dando a nivel mundial, que son muy rpidos, se ve obligado a reformar: instituciones polticas y administrativas, a expandir sus capacidades frente a las demandas de una sociedad cada vez ms informada, organizada y movilizada que ha desarrollado nuevas formas de exigencia ciudadana. Todo lo mencionado, es en post de alcanzar el desarrollo, es decir, en lograr niveles de crecimiento en los mbitos econmicos, sociales, culturales y polticos para as poder satisfacer de mejorar manera las necesidades bsicas de la poblacin, que son individuales y colectivas, y dar un mayor bienestar a la comunidad, o sea, mejorar an ms el nivel de vida de stos.

POR QU REFORMAR?

Incentivos para Reformar

Situacin de Crisis. Presin Externa. Retroalimentacin de Polticas.

Objetivos Intermedios

Crecimiento Sostenido. Reduccin de Pobreza. Cambio de Rgimen.

DESARROLLO

Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un enfoque comparativo.

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Pero, el Por qu reformar?, tambin, tiene relacin con que el Gobierno es un colectivo de individuos, los cuales toman decisiones, pero para poder adoptar determinadas decisiones, es necesario, conocer a los actores sociales, o sea, identificar a los grupos afectados por la reforma, conocer cules son sus intereses y qu dificultades enfrentan stos. Otra pregunta que se plantea en este tipo de procesos, es Qu reformar? Esta pregunta tiene que ver con las relaciones existentes, con las relaciones que tiene el Estado con la sociedad -econmica, poltica, social y cultural-. No hay que olvidar, que el Estado, desde el punto de vista poltico, es la organizacin de la sociedad. Lo que se busca es crear nuevos espacios al desarrollo poltico, econmico, social y cultural. Pero, tambin, el Qu se reforma? Qu reforma implementar?, para as lograr la obtencin de los objetivos -cortos, intermedios o finales- propuestos, tiene relacin con la etapa instrumental de la reforma. Toda reforma es un proceso complejo que involucra una cadena o serie de acciones y elecciones que van a demandar la utilizacin de recursos tanto econmicos como institucionales, para lo cual hay que tomar en cuenta un conjunto de elementos, que actan en forma sistmica: 1) Base de conocimiento: Existencia de modelo, calidad de la informacin

-cuantitativa y cualitativa-, especialmente econmica (recursos) y los valores de la sociedad (educacin cvica). Los valores son muy importantes, hay que tomarlos en cuenta, ya que son un factor importante en la formacin de actitudes, en la estimacin de los problemas durante la apreciacin de situaciones y en la adopcin de estrategias y empleo de medios.

2) Formulacin de polticas: que va a depender mucho de la forma en que

se resuelven los problemas en la base del conocimiento: Cmo se plantea el problema a la autoridad, quin debe tomar la decisin o las decisiones. Pero, tambin, debe hacer una eleccin de los instrumentos a utilizar, una eleccin de poltica o polticas, se deben escoger alternativas de polticas y, al mismo tiempo, establecer las recomendaciones finales de poltica.

3) Toma de decisiones de las polticas: sta se da en un contexto

institucional, tiene que ver con los grupos involucrados en la reforma, como son: la poltica -institucionalidad y el curso de accin de la poltica-, las instituciones financieras, como por ejemplo, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.

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4) Implementacin de la poltica: tambin, se da en un contexto institucional,

est influenciado por los factores del proceso de toma de decisiones que, a su vez, pueden afectar a los objetivos de la poltica.

La implementacin est sujeta a factores como: las condiciones iniciales de la reforma, la secuencia de la reforma, la velocidad de la reforma, el ritmo de la reforma, los objetivos de la reforma o los instrumentos utilizados en la reforma.

QU REFORMA?

Base de Conocimiento

Modelos Analticos Valores Informacin Contexto

Parmetros ClavesCualitativa

Formulacin de Polticas

Planteo del Problema. Alternativas de Poltica. Recomendaciones.

Implementacin

Condiciones Iniciales. Secuencia de Reforma. Velocidad.

Toma de Decisiones Polity (Gobierno). IFIs (Instituciones Financieras Internacionales). Grupos de Inters. Burocracia.

Contexto Institucional

Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un enfoque comparativo. Al momento de dar respuesta a la interrogante Qu reforma implementar?, hay que toman en consideracin lo siguiente: Primero, polticas similares muestran resultados diferentes por la incertidumbre que se da entre las instituciones, las polticas y sus resultados. Segundo, los detalles del contexto son determinantes para la implementacin de la reforma, de ah la importancia de conocer los problemas. Tercero, los arreglos a nivel institucional son complejos y, por lo mismo, deben ser consistentes entre s y funcionales. Y, cuarto, las restricciones de la economa poltica -produccin (qu y cmo?) y distribucin (costos de capital, social y beneficios) no son considerados en el anteproyecto o blueprint y, est omisin, afecta a todos los aspectos de la reforma desde su lanzamiento -difusin, promocin- a la implementacin -poner en marcha- y lo resultados.

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Antes de continuar, como hemos enunciado lo referente a la toma de decisiones, conviene explicitar el trmino decisin y mencionar sus componentes y fases2:

Una decisin es una accin voluntaria y consciente orientada sobre un problema.

Las decisiones pueden ser individuales o colectivas. En materia de Gobierno interesan las decisiones colectivas o que versan sobre lo colectivo, que se denominan proceso de adopcin de decisiones.

Es similar en su estructura sea que se trate de Estados o estructuras corporativas.

El proceso de adopcin de decisiones [decisin making] es un flujo analtico en el cual se selecciona un problema como objeto de decisin, y se selecciona una o varias acciones para intervenir sobre l.

Componentes de una Decisin:

El decisor, encargado de realizar la eleccin de la mejor forma de actuar de acuerdo.

Las alternativas o acciones, (excluyentes entre s) entre las cuales se seleccionar una.

Los posibles estados de la naturaleza, trmino mediante el cual se designan a todos aquellos eventos futuros que escapan al control del decisor y que influyen en el proceso.

Las consecuencias o resultados que se obtienen al seleccionar las diferentes alternativas bajo cada uno de los posibles estados de la naturaleza.

La regla de decisin o criterio, que es la especificacin de un procedimiento para identificar la mejor alternativa en un problema de decisin.

Fases del proceso de Decisin Prediccin de las consecuencias. Cada accin debe reflexionarse. Debe basarse, principalmente, en la experiencia (papel de las rutinas) y se

obtiene por induccin sobre un conjunto de datos. (Estadstica). Valoracin de las consecuencias segn una escala de bondad o

deseabilidad (Sistema de preferencias). Eleccin de la alternativa mediante un criterio predeterminado (Modelo).

Otra pregunta, es Cmo reformar? El cmo reformar?, tiene relacin con los medios que se van a utilizar. 2 Se toma como referencia las Nota de clases del curso dictado por el profesor Santiago Escobar, en abril del 2008.

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Es decir, con planes de desarrollo, programas, subprogramas y proyectos, que en conjunto constituyen herramientas de gestin dentro del quehacer estatal y que se enmarcan dentro de las polticas pblicas emanadas por el Poder Ejecutivo. A continuacin, se precisan cada uno de estos trminos: Plan de desarrollo Un plan de desarrollo es una herramienta de gestin que promueve el desarrollo social en un determinado territorio. De esta manera, sienta las bases para atender las necesidades insatisfechas de la poblacin y para mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos. Podemos recordar que el concepto de desarrollo hace referencia a dar incremento o acrecentar algo, que puede ser fsico o intelectual. Cuando el trmino se aplica a una comunidad humana, aparece relacionado con el progreso econmico, cultural, social o poltico. En cuanto a la nocin del plan, se trata de un modelo sistemtico que es diseado antes de concretar una accin, de manera tal que sta pueda ser encausada hacia los objetivos deseados. Un plan es tambin una gua. Todo esto nos permite establecer que un plan nacional de desarrollo es aquel instrumento que establece los pasos a seguir para lograr el desarrollo social de un pas. Es un proyecto diseado por las autoridades estatales, que delimita sus polticas y estrategias. Por lo general, el plan nacional de desarrollo tiene una duracin que abarca por lo general el perodo de tiempo de un Gobierno (cuatrienio, quinquenio u sexenio), de modo tal que el Gobierno tenga el tiempo suficiente para implementar las medidas que considera necesarias para el desarrollo social. Programa El programa es un instrumento rector derivado de la planificacin institucional, destinado al cumplimiento de las funciones de una organizacin, por el cual se establece el orden de actuacin, as como los objetivos o metas, cuantificables o no (en trminos de un resultado final), que se cumplirn a travs de la integracin de un conjunto de esfuerzos y para lo cual se requiere combinar recursos humanos, tecnolgicos, materiales y financieros; especifica tiempos y espacio en los que se va a desarrollar y atribuye responsabilidad a una o varias unidades ejecutoras debidamente coordinadas.

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Subprograma Un subprograma es una segmentacin del programa en donde se establecen objetivos, metas, recursos y responsables para su ejecucin en un nivel de mayor especificidad. Tiene como finalidad facilitar la ejecucin y el control de acciones homogneas. Proyecto Un proyecto alude al conjunto de obras o acciones especficas necesarias para alcanzar los objetivos y metas definidas por un programa o subprograma dentro de los lmites que impone tanto un presupuesto como la unidad de tiempo establecidas previamente, tendientes a la obtencin de resultados concretos de acuerdo al mbito de competencia y responsabilidad de cada unidad, y que pueden planificarse, analizarse y ejecutarse administrativamente, en forma independiente. Un proyecto consta y supone varias etapas, la primera con la que nos encontramos, es la que refiere a la idea del proyecto, que responder a una necesidad u oportunidad. Por ejemplo, necesidades insatisfechas, reforzar actividades o bien optimizar recursos desaprovechados a los que se les puede dar una vuelta de tuerca y usarlos. Seguida a la idea, aparece la segunda etapa, que corresponde al diseo del proyecto, en sta entrarn en juego la valoracin de las opciones, tcticas y estrategias que se perfilen como las mejores para lograr alcanzar el objetivo del proyecto. Ser durante esta fase que se producir la aceptacin o rechazo del proyecto. Si el mismo, es aceptado, se pasar a la tercera etapa, que es la de ejecucin y, por ltimo, la de evaluacin, que en realidad tendr lugar una vez concretado ste y a travs del cual, se analizar con las valoraciones planeadas y los resultados si se lleg al objetivo propuesto. Otra interrogante que se formula, es Cules son los resultados de la reforma? En el caso del desempeo de las reformas, este tema tiene relacin con que tarde o temprano la sociedad -econmica, poltica, social o cultural- evaluar el desempeo de las mismas. Sin embargo, hay que tomar en consideracin varias cosas antes de analizar el o los resultados de un proceso de reforma: Primero, todo proceso de evaluacin da lugar a controversias; y, segundo, ninguna reforma puede cumplir todos sus objetivos de manera simultnea y acabada. Es por ello, que en este proceso de evaluacin de la reforma llevada adelante surja la necesidad de ponderar o valuar un objetivo sobre otros. Por ejemplo, mayor eficiencia a costa de afectar la equidad; procesos de apertura a costa de un

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mayor desempleo; reducir la pobreza en un mbito en que la disparidad de ingresos es mayor. La evaluacin de los procesos de reforma es tanto poltica como tcnica. En ambos espacios, o sea, en el poltico y en el tcnico, se producen controversias; por lo tanto, hay un implcito un proceso de de aprendizaje y de elecciones al mismo tiempo, que van a dar lugar a un proceso de retroalimentacin, que puede derivar tanto en un ajuste de las reformas -aqu se da lugar a la correccin tecnocrtica- como en un cambio de modelo -que puede tener como salida hacia la poltica o a la deliberacin pblica-. Sin embargo, hay que tomar en cuenta en este proceso de evaluacin de la reforma, que es muy difcil determinar el tiempo que pasar entre la aplicacin de la medida y la observacin de sus resultados, stos ltimos no siempre son fciles de medir.

SOBRE EL DESEMPEO DE LAS REFORMAS

Evaluacin Tcnica

Retroalimentacin

Aprendizaje y Lecciones

Ajuste de Reformas

Evaluacin Poltica

Cambio de Modelo

Salida Hacia Polity yla deliberacin PblicaCorreccin Tecnocrtica

Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un enfoque comparativo. Otra pregunta, es En qu contexto se llevo adelante la reforma? El contexto, alude al conjunto de circunstancias en las que se pone en marcha o se decide llevar adelante un proceso de reforma del Estado, estos pueden ser histricos, geogrficos o debido a determinadas condiciones iniciales, por ejemplo.

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EL CONTEXTO DE LA REFORMA?

HISTORIA Legado Cultural. Estructura Socio-econmica. Factor tnico. Instituciones Polticas. Instituciones Econmicas. Reputacin en Polticas.

CONDICIONES INICIALES ESPECFICAS

Conflicto Distributivo. Escenario Internacional. Estabilidad Poltica. Capacidad del Estado. Calidad del Liderazgo.

GEOGRAFA

Integracin internacional. Tamao. Disparidad Regional Interna. Localizacin Regional.

Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un enfoque comparativo. Otra interrogante, es Qu actores estn presentes en la reforma? Se consideran como actores, adems, de los a