2011 SENPLADES Lineamientos Planificacion GAD

Lineamientos generales parala planificacin territorial

descentralizada

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a

Secretara Nacional de Planificacin y DesarrolloSubsecretara de Planificacin Nacional

Territorial y Polticas Pblicas

Con el apoyo de:

Lineamientos generales parala planificacin territorial

descentralizada

Secretara Nacional de Planificacin y DesarrolloSubsecretara de Planificacin Nacional

Territorial y Polticas Pblicas

Los Lineamientos Generales para la planificacin territorial descentralizada han sido emitidos por SENPLADES en cumplimiento de las obligaciones establecidas en el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas y su contenido est publicado en el Registro Oficial N- 184 del martes 30 de agosto del 2011.

Los contenidos del libro se pueden citar y reproducir, siempre que sea sin fines comerciales, y con la condicin de reconocer los crditos correspondientes refiriendo la fuente bibliogrfica.

SENPLADES, 2011

De esta edicin:Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo,SENPLADES.Av. Juan Len Mera N 130 y PatriaQuito, EcuadorTel: (593) 2 3978900Fax: (593) 2 2563332www.senplades.gob.ec

Elaboracin y coordinacin editorial:Mara Beln Moncayo - Subsecretaria de Planificacin Nacional Territorial y Polticas PblicasFernanda Gando - Directora de Planificacin y Ordenamiento TerritorialMara Jos Montalvo Directora de Planificacin y Ordenamiento Territorial (e)

Equipo de Revisin y Aprobacin:Direccin de Planificacin y Ordenamiento Territorial

Impreso en Quito / Printed in QuitoDiseo de lnea editorial: SENPLADESDiagramacin: ZIETTE DiseoImpresin: IMPRENTA MARISCAL

La presente publicacin ha sido elaborada en el marco de la colaboracin entre la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo SENPLADES y el Programa ART del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), que cuenta con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo AECID y el Gobierno Vasco.

SENPLADES

LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA PLANIFICACIN TERRITORIAL DESCENTRALIZADA

Subsecretara de Planificacin Nacional Territorial y Polticas PblicasSENPLADES / 1a edicin Quito, 2011120 p., 206 x 297 mm

I Marco referencial 51. Planes de desarrollo y ordenamiento territorial 5

1.1. MandatoConstitucional 5

1.2. Definicionesynaturaleza 5

1.3. Interrelaciones,concordanciasycorrespondencia 5

2. Lineamientos para la planificacin 82.1. Lineamiento1.Reduccindeinequidadessocialesysatisfaccin

denecesidadesbsicasatravsdeunaestrategiadedesarrolloendgenoydeprocesosdeordenamientoterritorialquepermitansuejecucin

8

2.2. Lineamiento2.Coordinacinygestintransectorial 8

2.3. Lineamiento3.Articulacinintergubernamental 9

2.4. Lineamiento4.ArticulacinconelPlanNacionaldeDesarrollo 92.5. Lineamiento5.Promocindelaparticipacin,larendicindecuentas

yelcontrolsocialenlosprocesosdeplanificacinydeordenamientoterritorial,quereconozcanladiversidaddeidentidades

9

3. Contenidos esenciales de los instrumentos de planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial

10

4. Procesos de formulacin participativa 11

II Contenidos de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial

13

1. Introduccin 13

2. Planes provinciales 13

2.1. Planesprovincialesdedesarrollo 14

2.1.1.Diagnstico 14

2.1.2.Propuesta 20

2.1.3.Decisionesorganizacionales:Elmodelodegestin 22

2.2. Planesprovincialesdeordenamientoterritorial 25

2.2.1.Lasestrategiasterritoriales 25

2.2.2.Instrumentosymecanismosdegestindelterritorio 27

2.2.3.Programasyproyectosdelordenamientoterritorial 28

3. Planes cantonales 29

3.1. Planescantonalesdedesarrollo 29

3.1.1.Diagnstico 29

3.1.2.Propuesta 35

3.1.3.Decisionesorganizacionales:elmodelodegestin 38

3.2. Planescantonalesdeordenamientoterritorial 40




Contenidos

4. Planes parroquiales 45

4.1. Planesparroquialesdedesarrollo 46

4.1.1.Diagnstico 46

4.1.2.Propuesta 49

4.1.3.Decisionesorganizacionales:elmodelodegestin 52

4.2. Planesparroquialesdeordenamientoterritorial 54




5. Soportes de los planes 56

5.1. Soportelegal 56

5.2. Soportetcnico 57

5.3. Soportesocial 57

III Proceso participativo para la formulacin y aprobacin de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial

59

1. Introduccin 59

2. Sustento legal del proceso participativo y de la participacin ciudadana en los procesos de planificacin

59

3. Instancias de Planificacin 60

3.1. ElEquipoTcnicodePlanificacin 61

3.2. Sistemadeparticipacinciudadana 61

3.3. LosConsejosdePlanificacindecadaGAD 61

4. El proceso participativo de formulacin 62

4.1. Paso1:Inicio 64

4.2. Paso2:Formulacinyvalidacindeldiagnstico 644.3. Paso3:Formulacinyvalidacindelosplanesdedesarrollo

ydeordenamientoterritorial 65

4.4. Paso4:Aprobacindelosplanesdedesarrolloydeordenamientoterritorial 67

IV Referentes y herramientas para la formulacin de los planes

69

1. Matrices referenciales para los Planes Provinciales 69

1.1. Matricesdecomponentesporsistemasparaeldiagnsticoprovincial 69

1.2. Matricesreferencialesparalapropuestadelosplanesprovinciales 77

2. Matrices referenciales para los planes cantonales 84

2.1. Matricesdecomponentesporsistemasparaeldiagnsticocantonal 84

2.2. Matricesreferencialesparalapropuestadelosplanescantonales 94

3. Matrices referenciales para los planes parroquiales 102

3.1. Matricesdecomponentesporsistemasparaeldiagnsticoparroquial 1023.2. Matricesreferencialesparalaformulacindelapropuesta

delosplanesparroquiales 107

Glosario de trminos 117

Siglas 120

5IMarco referencial1 Planes de desarrollo

y ordenamiento territorial

1.1 Mandato Constitucional

La Constitucin establece en sus artculos 262 a 267 inclusive, las competencias exclu-sivas de los Gobiernos Autnomos Des-centralizados (GAD) regionales, provincia-les, cantonales y distritales y parroquiales. En todos los casos esas competencias estn encabezadas por el siguiente enunciado:

Planificar el desarrollo y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, regional, provin-cial, cantonal y parroquial.

Esto define la responsabilidad y compe-tencia de los GAD para formular los instru-mentos de planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial, la corresponden-cia que debe darse entre ellos, y la necesidad de que se articulen entre s los Planes de los distintos niveles de gobierno.

1.2 Definiciones y naturaleza

Los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial son los instrumentos de plani-ficacin previstos por la Constitucin, que permitirn a los GAD desarrollar la gestin concertada de su territorio, orientada al desarrollo armnico e integral.

De acuerdo a lo que establece el Art. 41 del COPFP: Los planes de desarrollo son las directrices principales de los GAD respecto de las decisiones estratgicas de desarro-llo en el territorio. Estos tendrn una visin de largo plazo, y sern implementados a tra-vs del ejercicio de sus competencias asig-nadas por la Constitucin de la Repblica y las Leyes, as como de aquellas que se les transfieran como resultado del proceso de descentralizacin.

Los Planes de Ordenamiento Territorial, segn lo dispone el Art. 43 del COPFP, son los instrumentos de la planificacin del desarrollo que tienen por objeto el orde-nar, compatibilizar y armonizar las decisio-nes estratgicas de desarrollo respecto de los asentamientos humanos, las actividades econmico-productivas y el manejo de los recursos naturales en funcin de las cuali-dades territoriales, a travs de la definicin de lineamientos para la materializacin del modelo territorial de largo plazo, estable-cido por el nivel de gobierno respectivo.

1.3 Interrelaciones, concordancias y correspondencia

Por lo anterior, es indispensable que los dos tipos de planes guarden absoluta concordan-cia entre s. En ese sentido, las directrices de desarrollo que son el sustento de los planes respectivos, determinan y orientan los con-tenidos y polticas del ordenamiento terri-torial y de la gestin del territorio. Pero de igual manera las capacidades y potencialida-des del territorio definen las posibilidades

Lineamientos generales para la planificacin territorial descentralizada6

del desarrollo integral social, econmico y ambiental que debe alcanzarse para el logro del Buen Vivir. Esta interaccin no solo debe buscarse en el acto inicial de la plani-ficacin de un territorio, sino que debe que mantenerse a lo largo del tiempo, pues la dinmica de la situacin social, econmica

Pero estas relaciones de concordancia y correspondencia que deben guardar los pla-nes de un mismo territorio, se extiende tam-bin a la que deben guardar con aquellos que se generen para los mbitos de jurisdiccin de otros gobiernos. Estas relaciones, que la Constitucin identifica como articulaciones, se deben dar de modo vertical, es decir entre los instrumentos de los gobiernos naciona-les, regionales, provinciales, cantonales y parroquiales; y de modo horizontal, es decir con los de los gobiernos pares circunveci-nos. El mandato Constitucional es sin duda adecuado, en tanto los lmites de un deter-minado territorio no siempre correspon-den a lo que ambiental o econmicamente puede ser identificado como una unidad territorial predeterminada, especfica y dife-renciada. Por el contrario, forman parte de un contexto territorial continuo que abarca

y ambiental demanda un permanente ajuste entre el instrumento que busca el logro del desarrollo y las medidas de ordenamiento territorial que deben adoptarse para su via-bilizacin. El grfico presenta las interrela-ciones y correspondencias que deben darse entre los dos instrumentos:

a ms de una jurisdiccin poltica adminis-trativa, con diferentes trayectorias histricas pero por lo general estructurada con las mis-mas determinantes y condiciones sociales, culturales, econmicas o ambientales. As, los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial, si bien pueden ser especficos para un territorio, por lo general deben con-tener directrices si no idnticas, s concor-dantes y que guarden correspondencia entre s y con las de otros niveles y jurisdicciones.

La relacin entre las condiciones deseadas del territorio, los objetivos y las lneas estratgicas de accin.

La concordancia a la cual se alude en las lneas anteriores se debe lograr en las inte-rrelaciones e interacciones entre los com-ponentes sistmicos que actan en el

Figura 1: Contenidos articulados

Elaboracin: SENPLADES.

CONTENIDOS ARTICULADOS

Plan de DesarrolloFin: Nivel de Buen Vivir alcanzado

Soporte tcnico

Plan de Ordenamiento Territorial

Fin: Viabilizar el logro del desarrollo

Diagnstico

estratgico y por sistemas

Modelo actual de Ordenamiento

Territorial

Programas y proyectos de desarrollo y ordenamiento territorial

Modelo de gestin: Instancias de seguimiento y apropiacin

Objetivos Modelo deseado de

de ordenamiento territorial

Polticas y estratgias territoriales

7Marco referencial

territorio: el sistema ambiental vinculado al medio biofsico que a fin de cuentas acoge todas la actividades de la poblacin, el sis-tema econmico, el sociocultural, el poltico - institucional, el de asentamientos huma-nos y el de movilidad, energa y conectivi-dad. De esta manera se busca hacer viables los objetivos especficos y el desarrollo inte-gral. Esos objetivos se alcanzan mediante

lneas de accin especficas que se concre-tan en un lugar del territorio y en un tiempo determinado. Existe, por tanto, una trama de relaciones y una dinmica que es propia de cada territorio. El esquema siguiente mues-tra grficamente el conjunto tpico de rela-ciones que deben analizarse como parte del diagnstico y definirse en la propuesta para alcanzar el objetivo integral de desarrollo.

Como se aprecia en el esquema, el sistema ambiental es el que acoge todas las activida-des y adems determina lmites y potencia-lidades que deben respetarse y pueden apro-vecharse. Adems de requerir sus propios resultados, como sistema, el territorio es el sujeto a ordenar de modo correspondiente con los Objetivos de Desarrollo. Las flechas del esquema sealan las interacciones que deben precautelarse, fomentarse o consoli-darse entre los distintos sistemas que actan sobre el territorio. No son viables las solu-ciones individuales ni unidireccionales.

Todo el entramado de relaciones esta cru-zado por dinmicas sociales que (re)pro-ducen esquemas de distribucin del poder entre los miembros de la sociedad. En este sentido, es preciso recordar que, dentro del modelo garantista del Estado ecuatoriano, los diferentes niveles de gobierno deben procurar la garanta y proteccin de los dere-chos de las y los pobladores del Ecuador, en el mbito de sus competencias. En otras palabras, hablamos de una planificacin orientada a la promocin y la proteccin de los derechos humanos y de la naturaleza.

Figura 2: Relaciones para el anlisis del diagnstico y presentacin de la propuesta para alcanzar el objetivo integral de desarrollo


Objetivos de desarrollo del nivel nacional y regional

Objetivos de desarrollo

Resultado

Sistema Ambiental

TERRITORIO ORDENADO, SUSTENTABLE, EQUITATIVO Y SEGURO

Resultado ResultadoResultado Resultado Resultado

Sistema Econmico

Sistema Movilidad, Energa,

Conectividad

Sistema Asentamientos

Humanos

Sistema Socio Cultural

Sistema Poltico Institucional

Lneas de accin

Lneas de accin

Lneas de accin

Lneas de accin

Lneas de accin

Lneas de accin


Esto, con el propsito de analizar las des-igualdades que se encuentran en el cen-tro de los problemas de desarrollo y corre-gir las prcticas discriminatorias as como el injusto reparto del poder que obstaculiza la consecucin del Buen Vivir de todos y todas.

La garanta de derechos y su exigibilidad se extiende a todos y todas para que los ejer-zan libremente. Atado a ello, viene la necesi-dad de garantizar la igualdad real o material y la igualdad de oportunidades para quie-nes han sido excluidos y marginados his-tricamente, entre ellos: mujeres, personas con identidades de gnero y orientaciones sexuales diversas, nacionalidades y pueblos indgenas, afroecuatorianos y montubios, personas con discapacidad, nios y nias, jvenes, adultas y adultos mayores y perso-nas inmigrantes.1

Para que la planificacin de desarrollo local sea un instrumento que aporte a revertir la marginacin, exclusin y discriminacin de los grupos poblacionales que habitan en los territorios, de forma deliberada y cons-ciente, deben incluirse criterios y herra-mientas con enfoque de derechos humanos para la igualdad a lo largo del ciclo de la pla-nificacin, ejecucin y seguimiento.

2. Lineamientos para la planificacin

Tanto el COOTAD como el COPFP establecen directrices y disposiciones relacionadas con los procesos de formulacin de los Planes a los que deben ceirse los GAD. Con el fin de enfrentar esos procesos con visiones con-cordantes, se abri un espacio de dilogo, entre representantes de la SENPLADES y los Gremios de los GAD, para definir y concre-tar los Lineamientos para la planificacin del

desarrollo y el ordenamiento territorial2, en el marco de las disposiciones y mandatos ya mencionados. El contenido de los Linea-mientos, que se lanzaron en julio de 2010, se relaciona tanto con los propsitos de la pla-nificacin, la necesidad de articulacin que deben guardar esos instrumentos entre s y con las grandes polticas nacionales, y el fomento de la planificacin participativa en la formulacin y la transparencia que deben primar en las fases de concrecin o puesta en marcha de los planes. Estos Lineamientos tienen la legitimidad propia de los consen-sos y por tanto deben ser un referente para todos los GAD en relacin con la planifica-cin del desarrollo y el ordenamiento terri-torial. Un extracto de sus principales carac-tersticas se presenta a continuacin.

2.1 Lineamiento 1. Reduccin de inequidades sociales y satisfaccin de necesidades bsicas a travs de una estrategia de desarrollo endgeno y de procesos de ordenamiento territorial que permitan su ejecucin

La planificacin del desarrollo y ordena-miento territorial debe desarrollar proce-sos que identifiquen las inequidades que se producen en el territorio y, con ello, defi-nir las acciones que permitan el acceso al desarrollo en igualdad de condiciones de calidad, cantidad y oportunidad para todos y todas. Para el efecto, se debe iden-tificar tanto los colectivos y sectores socia-les como los territorios que requieran aten-cin de manera prioritaria. Esto implica un rol proactivo del Estado en la disminucin de las desigualdades y en la eliminacin de toda forma de discriminacin, en concor-dancia con la aplicacin de los enfoques de derechos humanos para la igualdad, por razn de gnero, edad, discapacidad, origen nacional y tnico.

2.2 Lineamiento 2. Coordinacin y gestin transectorial

Existe una tensin importante entre la nece-sidad de dividir el trabajo por sector y sub-sector, aprovechando los conocimientos

1 En este sentido, el Art. 11, numeral 2, de la Constitu-cin determina que: Todas las personas son iguales y go-zarn de los mismos derechos, deberes y oportunidades. Nadie podr ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de gnero, identidad cultural, estado civil, idioma, religin, ideologa, filiacin poltica, pasado judicial, condicin socio-econmica, condicin migratoria, orientacin sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia fsica; ni por cualquier otra distincin, personal o colectiva, temporal o permanente, que tenga por objeto o resultado menosca-bar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley sancionar toda forma de discrimina-cin. El Estado adoptar medidas de accin afirmativa que promuevan la igualdad real en favor de los titulares de derechos que se encuentren en situacin de desigualdad. 2 SENPLADES, et. al, 2010

9Marco referencial

tcnicos especficos y la importancia de referir cada una las decisiones con la totali-dad, para evitar contradicciones en la accin pblica, aprovechar posibles sinergias y mejorar impactos en trminos de reduc-cin de inequidades sociales y territoriales. La oferta de intervenciones nacionales se propone desde cada uno de los sectores de la poltica pblica; sin embargo, las deman-das territoriales exigen una visin integra-dora e intersectorial, pues en ese escenario se expresa la complejidad de las relacio-nes entre los sistemas, subsistemas, com-ponentes y subcomponentes sociocultura-les, econmicos, ambientales-territoriales y poltico-administrativos.

2.3 Lineamiento 3. Articulacin intergubernamental

Debido a la confluencia de los niveles de gobierno sobre el territorio, resulta indis-pensable disear procesos de planificacin y ordenamiento territorial de manera arti-culada entre el Gobierno Central y los GAD, pues es necesario aplicar criterios de com-plementariedad que garanticen la accin concertada de los distintos niveles de gobierno en el territorio; estas relaciones no son lineales ni unidireccionales, tam-poco siguen una cadena de mando desde arriba, ni responden a rendiciones de cuen-tas desde abajo; por tanto, no existe jerar-qua en los procesos de planificacin. De haber procesos iniciados en otros niveles de gobierno, estos sern referentes vlidos para los dems.

2.4 Lineamiento 4. Articulacin con el Plan Nacional de Desarrollo

La Constitucin establece la vinculacin entre el Plan Nacional de Desarrollo, con la planificacin y ordenamiento territorial de los GAD. El artculo 280 es el ms explcito al respecto; establece que la observancia al Plan Nacional de Desarrollo (PND), denomi-nado para el periodo 2009-2013 Plan Nacio-nal para el Buen Vivir, ser de carcter obli-gatorio para el sector pblico e indicativo para los dems sectores. Desde esta perspec-tiva, se ha considerado que, para lograr una articulacin entre los planes de desarrollo y ordenamiento territorial de los GAD con la planificacin nacional, se debe considerar, entre otros aspectos, que las decisiones sec-toriales a nivel nacional se fundamenten en

anlisis territoriales; que las intervenciones previstas en los planes de desarrollo y orde-namiento territorial se articulen con polti-cas y metas del PND; que los criterios y linea-mientos definidos en la Estrategia Territorial Nacional (instrumento complementario del PND) sean referenciales para los procesos de planificacin y ordenamiento territorial de los territorios de los GAD.

2.5 Lineamiento 5. Promocin de la participacin, la rendicin de cuentas y el control social en los procesos de planificacin y de ordenamiento territorial, que reconozcan la diversidad de identidades

La formulacin, ejecucin, evaluacin y control de las polticas pblicas y la plani-ficacin que garanticen los derechos reco-nocidos en la Constitucin e instrumentos internacionales, deben contar con la partici-pacin de las personas, comunidades, pue-blos y nacionalidades. En este contexto, las ciudadanas y ciudadanos, de forma indi-vidual y/o colectiva, participarn de forma protagnica en la toma de decisiones y pla-nificacin de los asuntos pblicos, en un proceso permanente de construccin del poder ciudadano. As entendida, la pla-nificacin participativa y descentralizada supone articular las diversas dimensio-nes territoriales y sectoriales de la poltica, ambas transversalizadas por los enfoques de igualdad, mientras se abre una deliberacin democrtica, entre la sociedad y el Estado, en todos los niveles de gobierno.

Lo tcnico y lo poltico se articulan tambin en torno a la participacin abierta de las y los ciudadanos y las organizaciones sociales en procesos que conducen a la toma colec-tiva de decisiones sobre los intereses estra-tgicos del pas.

La definicin del Ecuador como un Estado Constitucional de Derechos y Justicia en el artculo primero de la Constitucin, signi-fica que la gestin tanto del gobierno cen-tral cuanto de los GAD debe orientarse a la garanta de los derechos de las personas y la naturaleza. Esta garanta se hace efectiva mediante la obligacin de respetar, proteger y satisfacer derechos:


Obligacin de respetar.- Ninguna enti-dad pblica, independientemente de sus funciones y en cualquiera de sus niveles, debe violentar los derechos humanos, por accin u omisin.

Obligacin de proteger.- Las entidades estatales en concordancia con sus atri-buciones de control, deben evitar que personas naturales o jurdicas no guber-namentales violen los derechos huma-nos. Si estos ya hubieran sido violen-tados, las entidades gubernamentales tienen la obligacin de impulsar la san-cin a los infractores -judicial y/o admi-nistrativamente segn proceda- y de reparar el dao causado a las personas agraviadas asegurndoles una compen-sacin y restituyndoles en el ejercicio de sus derechos.

Obligacin de realizar o satisfacer.- Las entidades del Estado deben emprender acciones de poltica pblica tendientes a la realizacin progresiva de los Dere-chos Humanos. En este sentido, el Estado tiene la obligacin de satisfacer directa-mente los derechos de las personas que se encuentran en situaciones especiales de exclusin, vulnerabilidad, privacin de libertad, desproteccin u otras, que les impidan acceder al ejercicio de los dere-chos humanos por s mismas.

3. Contenidos esenciales de los instrumentos de planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial

Para efecto de esta Gua, el contenido debe necesariamente comprender dos acepcio-nes: la primera que se refiere a los conteni-dos mnimos de los Planes; y la segunda, a aquellos que se derivan de las responsabili-dades (competencias) de los distintos nive-les de gobierno vinculados con los Planes.

En relacin a la primera acepcin, se aclara que los contenidos mnimos de los Planes de Desarrollo de todos los niveles territo-riales, segn el artculo 42 del Cdigo Org-nico de Planificacin y Finanzas Pblicas, son los siguientes:

Diagnstico: Para la elaboracin del diagnstico, los GAD debern observar, por lo menos, contenidos que describan las inequidades sociales de los distintos grupos humanos que habitan en el terri-torio y los desequilibrios socio territo-riales, potencialidades y oportunidades de su territorio, la situacin deficitaria, los proyectos existentes en el territorio, las relaciones del territorio con los cir-cunvecinos, la posibilidad y los requeri-mientos del territorio articuladas al Plan Nacional de Desarrollo y, finalmente, el modelo territorial actual;

Propuesta: Para la elaboracin de la propuesta, los GAD tomarn en cuenta la visin de mediano y largo plazos, los objetivos, polticas, estrategias, resulta-dos y metas deseadas, y el modelo terri-torial que debe implementarse para via-bilizar el logro de sus objetivos; y

Modelo de gestin: Para la elaboracin del modelo de gestin, los gobiernos autnomos descentralizados debern precisar, por lo menos, los datos espe-cficos de los programas y proyectos, cronogramas estimados y presupues-tos, instancias, responsables de la eje-cucin, sistema de monitoreo, evalua-cin y retroalimentacin que faciliten la rendicin de cuentas y el control social.

En relacin con los Planes de Ordenamiento Territorial,3 el COOTAD en su artculo 297 establece que: El ordenamiento del territo-rio regional, provincial, distrital, cantonal y parroquial, tiene por objeto complementar la planificacin econmica, social y ambien-tal con dimensin territorial; racionalizar las intervenciones sobre el territorio; y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, a travs de los siguientes objetivos:

a) La definicin de las estrategias territo-riales de uso, ocupacin y manejo del suelo en funcin de los objetivos econmicos, sociales, ambientales y urbansticos;

b) El diseo y adopcin de los instrumen-tos y procedimientos de gestin que per-mitan ejecutar actuaciones integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio; y

3 Los artculos 43, 44 y 45 del Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas contienen definiciones que deben guiar a los planificadores en los procesos de formulacin de los Planes de Ordenamiento Territorial.

11Marco referencial

c) La definicin de los programas y pro-yectos que concreten estos propsitos (nfasis aadido).

Sin embargo, se debe sealar que el alcance de los Planes, es decir el tratamiento de esos contenidos debe variar segn la natu-raleza de cada territorio, de las capacida-des de planificacin y gestin de los GAD, de la disponibilidad de informacin dispo-nible, del grado de desarrollo de los instru-mentos de los otros gobiernos con los que debe articularse, para citar algunas coyun-turas posibles. Tambin se debe conside-rar el factor temporal, en el sentido de que una primera versin de los Planes, si bien debe presentar todos los componentes cita-dos y por tanto haber definido las polticas y objetivos trascendentes, puede irse actua-lizando de modo continuo sobre la base de la variacin de las condiciones sealadas, y en especial de los reportes del sistema de monitoreo y evaluacin que forman parte del modelo de gestin.

En relacin con la segunda acepcin, con-tenidos derivados de las competencias de los distintos niveles de gobierno, se aclara que los planes no pueden solo referirse a las competencias exclusivas de los GAD que seala la Constitucin (en sus artculos 262, 263, 264, 265, 266 y 267) y las leyes respec-tivas, sino considerar todos los campos que son propios de las dinmicas y demandas que se generan en el territorio, aun cuando su rectora, regulacin, control y gestin no sean facultades de los GAD sino de otros niveles de gobierno. Esta confluencia es un requisito tcnico y normativo que no puede dejarse de lado, pues la poblacin que acta sobre el territorio es una sola, en su diversidad, y debe recibir los servicios que demanda, aprovechar las oportunidades de desarrollo y ejercer el derecho de habitar en condicio-nes de equidad, seguridad y sostenibilidad ambiental, al margen de dnde proven-gan esos servicios o cual sea la instancia responsable.

Esta concepcin sobre los contenidos y res-ponsabilidades, que son propias de este tipo de Planes, implica sin lugar a dudas la nece-sidad de que se pongan en prctica meca-nismos de concertacin entre los represen-tantes del Gobierno Central y sus instancias desconcentradas y de los distintos nive-les de los GAD, cuando procedan a formular sus respectivos Planes. No se trata entonces de imponer directrices desde el nivel supe-rior ni desde los niveles inferiores. Se trata

de identificar de modo concertado los nive-les de desarrollo, de Buen Vivir, que se deben alcanzar, y la forma de organizacin del terri-torio que debe establecerse, con un nivel de correspondencia y concordancia que parte de la visin a gran escala y va enriquecin-dose en el detalle segn el nivel de cerca-na de los gobiernos con sus pobladores, es decir, una misma visin y una diferencia de escala en el detalle de cada instrumento.

Para garantizar esta lgica de actuacin para remar en el mismo sentido hacia el desarrollo tanto la planificacin como la gestin del territorio tienen al menos tres referentes obligatorios: el Plan Nacional de Desarrollo, a cuyos objetivos, polticas y metas deben aportar y contribuir los de los Planes de Desarrollo de los GAD; la Estrate-gia de Acumulacin y (Re)distribucin en el Largo Plazo y la Estrategia Territorial Nacio-nal, a cuya visin y alcance deben corres-ponder en especial los Planes de Ordena-miento Territorial.

4. Procesos de formulacin participativa

Tanto la Constitucin, la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana, como el COOTAD y el COPFP establecen la necesidad de que los procesos de formulacin de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial sean participativos. Por las consideraciones precedentes, adems esa modalidad es nor-mativa y tcnicamente indispensable pues no se concibe que los actores territoriales, tanto del sector pblico como de la socie-dad, sean ajenos a las decisiones que sobre desarrollo y organizacin del territorio son necesarias de adoptar. Esta Gua, sobre la base de esos mandatos y consideraciones, identifica las instancias y actores territoria-les (pblicos, privados y sociales) que deben involucrarse, y los roles que pueden adoptar en cada etapa del proceso.

El proceso contempla, en esencia, cinco pasos:

La organizacin de las instancias parti-cipativas: asamblea y Consejo de Planifi-cacin, equipo tcnico de planificacin.

La formulacin del diagnstico estrat-gico y por sistemas.


La formulacin del Plan de Desarrollo: objetivos, modelo de ordenamiento y de gestin.

La formulacin del Plan de Ordena-miento Territorial: polticas, estrategias, instrumentos de gestin y programas y proyectos para el desarrollo territorial.

La aprobacin y puesta en vigencia del Plan por parte de los rganos de deci-sin poltica provincial, cantonal o parroquial.

La participacin ciudadana permite articu-lar a los distintos grupos sociales que habi-tan en el territorio, e incluir a sectores tra-dicionalmente excluidos para generar un dilogo desde la diversidad. Permite hacer visibles las inequidades y desigualdades en el ejercicio de derechos de las personas y dar voz en igualdad de condiciones a mujeres, jvenes, personas con discapacidad, per-sonas con orientaciones sexuales e identi-dades de gnero diversas (grupos GLBTT), inmigrantes, pueblos y nacionalidades.

13

Contenidos de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial I I1. Introduccin

En el captulo precedente se presentaron los conceptos, mandatos y procesos que son comunes a todos los instrumentos de plani-ficacin del desarrollo y de ordenamiento territorial en todos los niveles territoriales considerados es decir provincias, cantones y parroquias rurales.

En este captulo se presentan los contenidos especficos o propios de los planes de cada territorio y nivel de gobierno. La estructura de este captulo es la siguiente:

1. Los Planes Provinciales.

2. Los Planes Cantonales.

3. Los Planes Parroquiales.

4. Los documentos de soporte.

Para cada tipo de Plan se presentan los con-tenidos siguientes:

a) Plan de desarrollo: diagnstico, pro-puesta y modelo de gestin.

b) Plan de ordenamiento territorial: estra-tegias territoriales, mecanismos de ges-tin y programas y proyectos.

c) Referentes (matrices) para el diagns-tico y para la propuesta segn sistemas considerados (Captulo IV).

2. Planes provinciales

Segn se manifest en pginas anteriores, los Planes Provinciales de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial son instrumen-tos referenciales para los Planes de los otros niveles territoriales, pero no son jerrqui-camente superiores sino que deben estar articulados con ellos, segn lo determina la Constitucin. Por tanto, deben ser pro-ducto de una accin concertada de planifi-cacin entre los responsables de todos los gobiernos de la provincia, y por ende de sus actores territoriales y tambin de los repre-sentantes del nivel desconcentrado en esas circunscripciones.

El proceso de formulacin es por tanto deci-sivo para el logro de ese propsito de articu-lacin, y demanda una visin y decisiones polticas que tengan como mira el bienes-tar de la poblacin de la provincia, indepen-dientemente de dnde se ubique. En tal sen-tido, el que los alcaldes sean los consejeros provinciales junto a representantes rurales que son presidentes de juntas parroquiales son ventajas muy importantes que deben aprovecharse. La participacin de los acto-res territoriales debe tambin precautelarse y promoverse no solo en momentos puntua-les sino a lo largo del proceso de planifica-cin y de gestin del territorio.

Para iniciar los procesos de formulacin, reformulacin, complementacin o reajuste de los planes provinciales, se debe siempre considerar coyunturas como las siguientes:

La situacin y grado de vigencia de los instrumentos provinciales de


planificacin y de los Planes de los nive-les pares y de otros niveles;

Los grados de concordancia o disidencia que, respecto de los objetivos de desa-rrollo o directrices de ordenamiento territorial;

Los niveles de urgencia o prioridad que podran considerarse para tratar los dis-tintos temas.

Por tanto, se debe partir de una primera etapa de concertacin en la cual todos los representantes de gobiernos en la provin-cia sepan y acepten la magnitud y contenido de la planificacin provincial y los niveles de compromiso que asumen respecto de la formulacin concertada de los instrumen-tos provinciales de planificacin y ordena-miento territorial.

Existen muchos mecanismos para el logro de una planificacin articulada, pero todos deben partir, para su aplicacin, de una voluntad poltica del gobierno provincial abierta al dilogo y a la concertacin.

2.1 Planes provinciales de desarrollo

En orden al mandato de ley identificado en el marco referencial de esta Gua, el Plan de Desarrollo debe contener tres componentes:

El diagnstico,

La propuesta y

El modelo de gestin.

Se presentan a continuacin sus contenidos de detalle:

2.1.1 Diagnstico

En esencia, el diagnstico es el soporte tc-nico para la toma de decisiones o formu-lacin de las propuestas de los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial. En tal sentido, se debe mostrar la situacin que atraviesa un territorio y su poblacin, medida no solo por sus deficiencias o caren-cias, sino especialmente por sus potenciali-dades. Debe reunir adems dos caractersti-cas fundamentales: la dinmica que gener la situacin actual y sus proyecciones en el mediano y largo plazo; y la causalidad, es decir los factores positivos o negativos que la

originaron. La primera caracterstica permi-tir instrumentar medidas que se adecen a las realidades cambiantes que se den en el futuro; y la segunda, eliminar las deficien-cias o potenciar las condiciones favorables.

Se debe estructurar el diagnstico estrat-gico, a partir del anlisis interrelacionado de los denominados sistemas de entrada: ambiental, econmico, sociocultural, pol-tico-institucional, como un grupo ms vin-culado al desarrollo tal como lo define la Constitucin; y de asentamientos humanos y movilidad, energa y conectividad, que se relacionan con el ordenamiento territorial.

A. Diagnstico por sistemas

Como paso previo e insumo para elabo-rar el Diagnostico Estratgico Provincial se identificar la situacin estratgica que se da en cada uno de los siguientes sistemas y las causas especficas que la generaron. Se presentan agrupados los sistemas segn su mayor grado de relacin con el desarrollo o el ordenamiento territorial, sin perjuicio de que entre todos ellos existen y deben identi-ficarse interrelaciones e interdependencias. Mayores detalles sobre los componentes, subcomponentes, relaciones instituciona-les y otros detalles de los sistemas territoria-les se pueden consultar en el numeral 1 del Captulo IV, Referentes y herramientas.

Sistemas vinculados al desarrollo integral:

Sistema ambiental: corresponde al patri-monio natural que sostiene y condi-ciona las diversas actividades de la poblacin. Tambin puede denomi-narse sistema biofsico.

Se debe establecer la situacin general del medio ecolgico de la provincia, en el marco del diagnstico ambiental regio-nal: sus potencialidades y limitaciones para el desarrollo de las actividades de la poblacin; las condiciones de sustenta-bilidad; las amenazas naturales y socio naturales existentes y potenciales; y las opciones y condiciones para acoger las actividades y la poblacin. Los principa-les componentes son: clima, ecosiste-mas, agua, suelo, aire, recursos natura-les no renovables. Una vez identificados estos componentes es necesario carac-terizar su gestin, biodiversidad y cate-goras de proteccin, incluyendo un anlisis de riesgos y seguridad.

Contenidos de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial 15

Sistema econmico: comprende al con-junto de factores vinculados con el desarrollo de la economa integral del territorio, las diversas formas de organi-zacin de los modos de produccin y las opciones o potencialidades que pueden aprovecharse para fomentar el logro del Buen Vivir. Las situaciones que deben identificarse y evaluarse son al menos las siguientes:

Delimitacin indicativa y caracteri-zacin de las principales activida-des productivas: agroproductivas, forestales, pesqueras, extractivas, industriales, manufactureras, servi-cios, tursticas, entre otras.

Inventario y evaluacin de infraes-tructura productiva existente, que incluya los sistemas de riego.

Condicin econmica de la pobla-cin con las desagregaciones exigi-das por los enfoques de igualdad.

Opciones para el desarrollo end-geno y para el desarrollo de emprendimientos que generen tra-bajo y empleo con opcin a medi-das de accin afirmativa para per-sonas y colectivos en situacin de desventaja.

Cadenas productivas y de valor en el territorio provincial, que sern refe-rentes para los planes cantonales y parroquiales.

Potencialidades y recursos con los que puede contarse para el desa-rrollo econmico en el mbito provincial.

Factores de concentracin y redis-tribucin de la riqueza.

Situaciones de riesgo presente y futuro, determinadas por la vul-nerabilidad del territorio (social, fsica, econmica) frente a amena-zas identificadas.

Sistema sociocultural: Dentro del campo social, se debe identificar:

El conjunto de organizaciones sociales en la provincia, que pro-vengan de cantones y parroquias haciendo nfasis en aquellas rela-cionadas con grupos tradicional-mente marginados de los proce-sos de planificacin del desarrollo local; y su nivel de articulacin y organizacin para un trabajo inte-rrelacionado o mancomunado en la provincia.

Figura 3: Sistemas vinculados al desarrollo integral y al ordenamiento territorial


Sist

ema poltico - institucion

al

Sistema poltico - institucional Sistem

a poltico - institucional

Sist

ema d

e movilidad, ene

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ectivida

Siste

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ovilidad, energa y conectividad sistema de m

ovilidad, energa y conectividad

Sistema ambiental

Sistema am

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l

Sistema am

biental Situacin

Sistema deasentamientos

humanos

Sistemasocio cultural

Sistemaeconmico


El estado de la situacin de los dere-chos sociales, culturales y polti-cos para identificar inequidades en el ejercicio de derechos; identifi-cacin de grupos de atencin prio-ritaria; identificacin de los patro-nes culturales que reproducen la discriminacin y exclusin de gru-pos poblacionales asentados en el territorio.

El sistema patrimonial provincial tangible e intangible4, o conjunto de bienes patrimoniales de la pro-vincia; los sitios arqueolgicos que pueden abarcar a ms de un cantn; el nivel de aplicacin de las polti-cas pblicas sobre los bienes patri-moniales; los niveles de coordina-cin que se dan entre la provincia, los cantones y la institucin rectora.

Sistema poltico-institucional: corres-ponde a la capacidad de la institucin pblica y tambin de los actores terri-toriales para guiar o promover procesos orientados al desarrollo y a la gestin del territorio de su circunscripcin.

El diagnstico consistir en la identifi-cacin y anlisis de los antecedentes de planificacin, ordenamiento y gestin en la provincia, y de la capacidad de su gobierno y de las organizaciones socia-les para asumir las tareas de planifica-cin del desarrollo y el ordenamiento territorial, as como su posterior veedu-ra y control. Tambin debe identificar la capacidad de las instancias pblicas y ciudadanas para trabajar de modo con-junto; experiencias o perspectivas que surgen a la luz de las nuevas disposicio-nes de las leyes pertinentes.

Sistemas vinculados al ordenamiento territorial:

Sistema de asentamientos humanos: Com-prende el anlisis de las formas de dis-tribucin y ocupacin del territorio

provincial por parte de la poblacin, sin llegar al detalle del anlisis que com-pete a los GAD cantonales. Se debe en tal sentido definir al menos las siguientes situaciones:

Proceso de desarrollo demogrfico y procesos de distribucin y de rela-cin de la poblacin en el territorio provincial (reas rurales, ciudades, poblados y dems formas de aglo-merado poblacional).

Los movimientos migratorios en el territorio; las proyecciones demo-grficas y espaciales del creci-miento poblacional, con atencin a los cambios en materia de gnero, edades, pueblos y nacionalidades y discapacidades.

Los vnculos que guardan entre s los asentamientos poblados; roles y funciones que desempean estos asentamientos en el territorio.

Las tensiones y los riesgos que los asentamientos concentrados o dis-persos de la provincia generan con el medio natural y las posibilidades de aprovechamiento y desarrollo de actividades que podran desarro-llarse en condiciones de sostenibi-lidad ambiental.

Las reas provinciales con servi-cios pblicos bsicos y la vincula-cin entre los distintos sistemas cantonales, ya sea por: utilizacin de fuentes; ros utilizados para desalojo de aguas servidas y nive-les de afectacin a poblaciones de otros cantones; ocupacin de suelo con rellenos sanitarios; posibilida-des de aplicar modelos de gestin mancomunada para que los canto-nes puedan incrementar su eficien-cia; otras caractersticas transcan-tonales que afectan a este tipo de servicios.

Identificacin de las reas provin-ciales con servicios sociales, edu-cacin y salud; identificacin de posibilidades de aprovechar siner-gias o aplicacin de modelos de gestin que faciliten la prestacin de este tipo de servicios por parte de las entidades responsables en el mbito provincial.

Normatividad que se aplica en el territorio provincial para el tra-tamiento de los asentamientos humanos.

4 El sector del patrimonio tangible e intangible es com-petencia del Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural, a travs del Instituto Nacional de Patrimonio Cultural (INPC). Es tarea de los responsables provinciales coordinar con esas entidades la realizacin del diagnstico y las orientaciones para la propuesta pertinente del Plan. En relacin con las potencialidades de las organizaciones sociales de la provincia, la informacin debera provenir de los gobiernos cantonales y parroquiales. Los valores patrimoniales que constan en los planes cantonales deben ser considerados como insumos para estructurar el sistema provincial.


Este sistema constituye un insumo clave para la estructuracin del modelo de orde-namiento territorial actual.

Sistema de movilidad, energa y conecti-vidad5: los campos involucrados en este sistema son los siguientes:

Infraestructura vial, relacionada con el transporte pblico, el trnsito y la seguridad vial de la provincia6.

Equipamientos y redes de interco-nexin energtica.

Redes y sistemas de telecomunica-ciones e internet.

El diagnstico de este sistema deber establecer al menos las siguientes situaciones y sus causas:

La capacidad de vinculacin entre los centros poblados de la provin-cia y entre las reas de actividad econmica (sistemas viales intra-provinciales) y con los mercados regionales o nacionales, conexin con los sistemas viales regionales y nacionales.

La capacidad de desplazamiento de la poblacin y de los bienes produ-cidos en el territorio, analizada a travs de la informacin de la situa-cin en los GAD cantonales, que tie-nen esta competencia.

La capacidad de acceso de la pobla-cin a servicios de telecomunicacio-nes e internet, poniendo atencin a brechas de acceso por razn de edad, gnero, discapacidad u otra.

Disponibilidad, en el territorio, de energa para atender la demanda para el desarrollo de actividades

productivas y de consumo en la provincia.

La situacin de la infraestructura vial provincial en relacin con la variable riesgo.

La situacin de los sistemas de conectividad en relacin con la variable riesgo.

La situacin de los sistemas de riego provinciales y las condiciones de seguridad frente a las amenazas identificadas.

B. Diagnstico Estratgico

El diagnstico estratgico establece la situa-cin actual y tendencial del territorio, pro-vincial, entendida como el nivel de desarro-llo (Buen Vivir) que se ha alcanzado en lo social, econmico, ambiental e institucio-nal, y su grado de sostenibilidad; esta situa-cin permitir tomar decisiones tanto para el desarrollo cuanto para el correspondiente ordenamiento territorial, y deben mostrar al menos los siguientes aspectos estratgicos:

La situacin deficitaria general en el territorio, como producto de las defi-ciencias o carencias de los distintos sis-temas o de los resultados derivados de su interaccin; las causas que las gene-ran y su nivel de incidencia en el nivel de desarrollo y seguridad del territorio.

Las potencialidades y oportunidades que pueden aprovecharse para aportar al logro del Buen Vivir en el territorio provincial.

La posibilidad y los requerimientos para que la provincia responda a las funcio-nes estratgicas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y la Estrategia Territorial Nacional.

Las caractersticas propias del territorio, como base para el desarrollo sostenible.

Las formas actuales de ocupacin y uso del suelo en actividades producti-vas, agroproductivas o extractivas; reas con recursos naturales; y sus impactos y efectos ambientales y socioeconmicos.

Las condiciones de seguridad para el desarrollo sostenible en el territo-rio, relacionadas con riesgos presen-tes y futuros (exposicin, fragilidad y resiliencia) frente a eventos potencial-mente dainos (amenazas).

5 El sistema de movilidad, energa y conectividad (redes y flujos) es el que estructura las actividades que la poblacin lleva a cabo en el territorio. De su buen funcionamiento depende, en alto grado, la posibilidad de alcanzar los objetivos de desarrollo. Es otro insumo o componente bsico para diagnosticar y proponer el modelo de ordenamiento territorial.

6 La competencia de transporte terrestre, trnsito y seguridad vial es de los GAD cantonales, pero hasta que la asuman plenamente radica en el Estado Central y sus instancias desconcentradas provinciales. El equipo de planificacin provincial, con apoyo de las instancias desconcentradas provinciales de la Agencia Nacional de Regulacin y Control de Transporte Terrestre, Trnsito y Seguridad Vial de acuerdo con los gobiernos cantonales, debe establecer la situacin de este sistema en la provin-cia, ya sea por agregacin o sntesis del estado en cada cantn.


Los efectos positivos y negativos (impacto) de los macroproyectos (ener-gticos, viales, industriales, etc.) exis-tentes, y los efectos que pueden deri-varse de los macroproyectos que se hayan previsto implementar en el terri-torio de la provincia o en su entorno.

Las relaciones del territorio provincial con los territorios circunvecinos y con los del nivel cantonal y parroquial; las posibilidades de alianzas, competitivi-dad o complementariedad.

El modelo territorial actual, es decir la forma en la cual se ha organizado y est operando el territorio provincial con sus ventajas y desventajas, y las polti-cas que se aplican en el territorio.

Una lnea base de la informacin dispo-nible que ser el referente para el con-trol y seguimiento de los Planes y estar directamente relacionada con el Sis-tema de Indicadores que proporcione el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa.

El diagnstico estratgico es el resultado del anlisis de las interacciones que se producen en el territorio provincial entre los distin-tos sistemas a los que se hizo referencia en el punto anterior. El diagnstico no es, por tanto, una recopilacin de datos inconexos, sino que debe permitir una lectura crtica, estratgica y sistematizada de la realidad provincial en la actualidad y la proyectada en el tiempo, y en especial los tipos de cau-salidad que la generaron.

El diagnstico provincial es un referente para los cantones y parroquias de la provin-cia, y debe a su vez nutrirse de sus diagns-ticos. Ello permite identificar prioridades de intervencin y demandar la presencia de representantes de los gobiernos muni-cipales y parroquiales. (Por ejemplo: cuen-cas o ros contaminados en varios cantones y parroquias que generen riesgos a la pobla-cin o las actividades; actividades de riesgo que requieran de acciones de prevencin de discapacidades; influencia de proyectos regionales o nacionales que incidan en el territorio de varios cantones; cambios en las dinmicas familiares.)

C. Modelo Territorial Actual7

Es la forma de organizacin del territorio provincial que rige al momento de efectuar

el diagnstico y debe mostrar espacial-mente, entre otros aspectos, los siguientes:

La interrelacin (factores positivos o negativos) entre las reas de actividad econmica, de proteccin y de riesgo con los sistemas de centros poblados concentrados y dispersos.

Las ventajas o limitaciones de las redes de energa y riego en el territorio en relacin con las reas de actividad productiva.

La capacidad y localizacin espacial de los sistemas de vialidad en relacin con los sistemas de transporte y trnsito, y los lugares de actividad productiva y los asentamientos de poblacin.

Ventajas y limitaciones del sistema de centros poblados, sus modos de conexin, posibilidades de accin man-comunada, roles y funciones en el con-texto provincial.

El modelo debe mostrar de forma grfica este conjunto de relaciones, y aadir adems una memoria explicativa sin olvidar que las relaciones sociales asimtricas tambin se muestran espacialmente de tal manera que sea accesible a la ciudadana.

D. Escenarios

En el contexto integral o marco de condi-ciones polticas, econmicas, sociales y ambientales que una provincia identifica o estructura, como referente para la toma de decisiones (propuestas) orientadas al logro del Buen Vivir, se debe construir escenarios de desarrollo, que incluyan lo tendencial y lo probable identificando los mltiples fac-tores que influyen en el territorio, las que pueden modificar las tendencias detectadas en el diagnstico.

El escenario tendencial establece la situa-cin que se dara si se mantienen las tendencias detectadas en el diagnstico,

7 La construccin del modelo debe ser participativa. Todos los actores identificados en el Paso 1 del proceso de planificacin, a partir de una versin preparada por el equi-po tcnico de planificacin, deben aplicar los conocimien-tos y saberes que poseen de su territorio para ubicar zonas o identificar situaciones deficitarias, relaciones inadecuadas, potencialidades u oportunidades desaprovechadas del territorio. Es un primer aporte colectivo orientado a la apropiacin del Plan. Se recomienda el uso de coremas para lograr la construccin del modelo y facilitar los aportes


por ejemplo: crecimiento demogr-fico tendencial; tendencias en la situa-cin econmica de la provincia; el nivel de deterioro de la situacin ambien-tal (deterioro o prdida del patrimonio natural, contaminacin, dficit hdrico) que se alcanzara si se siguen dando acti-vidades de sobreexplotacin de madera, mal uso de cauces y quebradas, uso de sustancias txicas, etc.; incremento de demandas de servicios por crecimiento de la poblacin; incremento o manten-cin de inequidades sociales; conso-lidacin o incremento de las amena-zas socioambientales y de los factores y niveles de riesgo; entre otras.

El escenario probable es el que se gene-rara de la accin de factores externos y previsibles, como por ejemplo el desa-rrollo de un Proyecto Estratgico Nacio-nal que en un futuro inmediato puede ejecutarse en el territorio provincial. Para esto, se debe identificar los posi-bles efectos (impactos) que podran pro-vocar algunos factores exgenos, que modificaran el escenario tendencial y que podran ser beneficiosos o perjudiciales dentro de lo econmico, social, cultural, ambiental y poltico - institucional.

El escenario consensuado corresponde al escenario que se considera ms conve-niente para la provincia, considerando tanto las posibilidades y limitaciones propias como las nuevas opciones y condicionantes generadas por el esce-nario general probable, de manera que se aprovechen las oportunidades poten-ciales y se mitiguen los posibles efectos adversos.

E. Mapas, Cuadros o figuras derivados del Anlisis de los Sistemas

La situacin de cada sistema tambin debe expresarse de manera grfica mediante el uso de mapas, cuadros o figuras que regis-tren la proyeccin de esas situaciones en el territorio. Estos documentos son el insumo para identificar el modelo de desarrollo y ordenamiento territorial con el que est actualmente operando o funcionado la pro-vincia; los cuadros y sus datos cuantitati-vos sern la base para la formulacin de la propuesta. Algunos de estos mapas, cua-dros o figuras pueden ser ampliaciones o especificaciones de los recomendados en el Captulo IV de esta gua; se sealan los ms importantes:

Mapa, cuadro o figura de reas ambiental-mente prioritarias: Delimitacin de reas que requieren manejo ambiental priori-tario para proteger el patrimonio natural y garantizar la oferta ambiental (zonas con alta biodiversidad, bosques natura-les, zonas vulnerables por procesos de erosin o desertificacin, nacimientos de agua y zonas de recarga de acuferos, reas de manejo de cauces, etc.).

Mapa, cuadro o figura de amenazas natu-rales y socioambientales: Ubicacin y deli-mitacin indicativa de las reas que pre-sentan situacin de amenaza por eventos naturales o socio ambientales (inunda-cin, deslizamiento, avalancha, sismo, erupcin volcnica). Debe identificar las zonas de riesgo, para las actividades pro-ductivas, asentamientos y/o infraestruc-turas ubicadas en zonas de amenaza.

Mapa de reas de usos y ocupacin de los suelos de la provincia en actividades pro-ductivas, de asentamientos concentrados; reas protegidas y otros usos que represen-ten polgonos de actividad.

Mapa o cuadro de proyectos estratgicos: Ubicacin geogrfica (si posible) y sea-lamiento indicativo de reas de influen-cia de proyectos estratgicos regionales y nacionales.

Mapa, cuadro o figura de cadenas pro-ductivas: Localizacin y definicin del mbito de influencia en el territorio, de las cadenas productivas y de valor deri-vadas de los mapas provinciales.

Mapa, cuadro o figura de los asentamien-tos de la provincia: Sealamiento de las relaciones que se dan entre los distintos asentamientos de la provincia, las reas de actividad y las redes o flujos que los vinculan.

Mapas, cuadros o figuras sociales: Carac-terizacin espacial de los indicadores de coberturas y calidad de servicios bsi-cos (infraestructura, servicios sociales, etc.), as como de condiciones de vida (violencia de gnero, seguridad ciuda-dana, etc.). Adems, informacin que exprese las condiciones de vida de la poblacin e identifique las inequidades en el ejercicio de los derechos sociales, culturales y polticos de la poblacin con las desagregaciones por sexo, edad, origen nacional y tnico y discapacidad.


Mapas, cuadros o figuras culturales: Sea-lamiento (delimitacin indicativa) de territorios, comunidades, pueblos y nacionalidades en la provincia.

Mapa de relaciones funcionales: Ubi-cacin y relaciones espaciales de las vinculaciones que se dan con otros territorios y las dependencias o comple-mentariedades que por diversas activi-dades econmicas productivas se gene-ran con ellos y tienen posibilidad de expresarse en el territorio.

2.1.2 Propuesta

Propuesta.- Para la elaboracin de la pro-puesta, los GAD tomarn en cuenta la visin de mediano y largo plazos, los objetivos, pol-ticas, estrategias, resultados y metas desea-das, y el modelo territorial que debe implemen-tarse para viabilizar el logro de sus objetivos (COPFP, Art. 42).

En el proceso de formulacin de un Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial la propuesta comprende el conjunto de decisio-nes8 que tomar y adoptar la provincia con el objeto de alcanzar una situacin deseada de Buen Vivir, sobre la base de las tenden-cias y los escenarios posibles y deseados que enmarcan el proceso.

La propuesta debe contener los siguientes elementos:

a) La visin a largo plazo de hacia dnde debe ir la provincia, los objetivos espe-cficos o resultados que deben alcan-zarse, las polticas, estrategias y metas, desde un enfoque de derechos; y

b) El modelo territorial deseado que debe implantarse para viabilizar el logro de los objetivos.

Se detallan los contenidos de estos elementos:

A. Decisiones estratgicas: Hacia dnde va la provincia en el largo plazo?

Contiene la decisin consensuada de alcan-zar una situacin en el mbito provincial que garantice el Buen Vivir de su poblacin. Los componentes de estas decisiones son los siguientes:

Objetivo integral o de desarrollo9, es la situacin fundamental que se desea alcanzar en un plazo determinado, que debe sintetizar y resaltar al menos los siguientes aspectos:

La situacin social, cultural, eco-nmica y ambiental deseada o que se busca alcanzar en un perodo determinado.

La calidad de vida que se debe alcanzar, medida en el contexto de un hbitat seguro, eficiente, soste-nible y equitativo.

El rol del territorio en el contexto regional o nacional; sus principales atributos y su buen funcionamiento.

La forma deseada de organizacin institucional y funcionalidad para la gestin.

El objetivo integral debe ser medido sobre la base de un conjunto de indicadores vincu-lados con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y con las polticas pblicas que se generen para el alcanzar el Buen Vivir.

El objetivo integral de desarrollo as estruc-turado demanda a la vez la adopcin, igual-mente consensuada, de otras decisiones complementarias que permitan su concre-cin y consolidacin; en tal sentido deben definirse:

Las polticas pblicas que deben aplicarse en el territorio para lograr alcanzar el objetivo integral que van a orientar la definicin de los objetivos especficos de desarrollo y tambin permitirn concretar la estructura y el modelo de ordena-miento territorial.

8 Las decisiones deben ser adoptadas de manera concertada y articulada con los representantes de las parro-quias y de los cantones, y deben ser concomitantes con las directrices que emanen del Plan Nacional de Desarrollo.

9 El objetivo integral es el punto medular del Plan de Desarrollo y su razn de ser. Su logro se convertir en el punto focal de la gestin de los gobiernos provinciales en los prximos 10 15 aos. Hay dos fundamentos para definir este objetivo: El diagnstico estratgico, que no solo muestra lo que se debe corregir sino las potencialida-

des que deben aprovecharse para alcanzar el nivel de vida desead; y Las aspiraciones de los actores que se han deri-vado del proceso de vida y el conocimiento del territorio. Las tcnicas de trabajo con los actores territoriales son cruciales para garantizar la legitimidad y apropiacin del Plan.


Los objetivos especficos o resultados particulares10, que se deben alcanzar para afianzar y viabilizar el objetivo integral. Estos objetivos especficos deben definir situaciones deseadas que superen situaciones deficita-rias o aprovechen potencialidades de los distintos sistemas, preferi-blemente resultantes de la interac-cin de dos o ms sistemas para aportar a reforzar el carcter inte-gral que debe poseer el gran obje-tivo de desarrollo. Tambin para cada uno de estos objetivos, deben estructurarse indicadores especfi-cos, que sern los que orienten los procesos de seguimiento, evalua-cin y retroalimentacin del Plan y lo vinculen con los objetivos nacio-nales de desarrollo.

Sin perjuicio de la libertad de decisin que tienen los GAD, los Planes deberan defi-nir las situaciones que deben alcanzarse en relacin con los siguientes aspectos:

La sostenibilidad del sistema ambiental y el debido aprovecha-miento de sus potencialidades, atendiendo a los derechos de la naturaleza.

La equidad y no discriminacin en la distribucin de los recursos, ser-vicios y oportunidades para los dis-tintos grupos y colectivos humanos que habitan el territorio.

La precautelacin de la seguridad de las y los ciudadanos y de la infraes-tructura productiva frente a riesgos de desastre, entendida como parte integrante del desarrollo sostenible.

El reforzamiento de las oportuni-dades para alcanzar el desarrollo endgeno y fomentar las opciones para el emprendimiento de pro-yectos productivos que favorezcan la generacin de trabajo y empleo sostenible.

La generacin de condiciones favo-rables para el fomento de activi-dades econmicas urbanas y rura-les con nfasis en el desarrollo de las y los productores pequeos y medianos.

El reforzamiento de los sistemas viales, de comunicacin y conecti-vidad en el mbito provincial.

La precautelacin del patrimo-nio cultural tangible e intangible, y el fomento de las capacidades de cogestin de las organizaciones sociales de nivel provincial.

La articulacin y aporte de la pro-vincia a los esfuerzos y objetivos de desarrollo sostenible, tanto en su nivel de gobierno como en el resto de los niveles de gobierno.

Las estrategias de largo plazo que deben ponerse en marcha en el territorio para viabilizar o facilitar el logro de los resul-tados. Es decir alianzas, acuerdos, asig-nacin de prioridades, preparacin de condiciones favorables para la inver-sin, fomento de proceso mancomu-nados, concrecin de apoyos externos, entre otras medidas, que viabilizarn la puesta en marcha del Plan de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.

Las metas, entendidas como los avan-ces de las situaciones intermedias que deben alcanzarse entre el inicio del pro-ceso de aplicacin del Plan y su hori-zonte. Estas metas podran ser coinci-dentes con los perodos administrativos o segn lo establezca la ley, y se deben medir sobre la base de los mismos indi-cadores de los resultados u objetivos especficos. Adicionalmente, las metas pueden, en algunos casos, orientarse especficamente hacia la reduccin de brechas sociales particulares y, en gene-ral, se debe procurar generar informa-cin desagregada por sexo, edad, y ori-gen tnico y migratorio, de modo que se pueda medir avances diferenciados.

El rol que debe desempear el territorio en el contexto regional o nacional, sobre la base de las caractersticas del escena-rio ms probable que puede devenir en el corto, mediano o largo plazo. Deben identificarse las responsabilidades de los gobiernos del nivel cantonal y parro-quial, para definir quin hace qu en el territorio provincial, y as evitar super-posiciones e interferencias.

10 El propsito de identificar los resultados u objetivos especficos es caracterizar el alcance y cometidos del objetivo integral. Los objetivos especficos permiten eventualmente organizar las acciones por ejemplo Planes, Programas, Proyectos en ejes integradores de fcil comprensin por los ciudadanos y facilitadores de los mecanismos y modelos de gestin que deben aplicar los GAD para la puesta en marcha y seguimiento del Plan.


B. Decisiones territoriales: Cul es el modelo territorial de la provincia que facilitar alcanzar el desarrollo?

Para efecto de esta Gua, debe entenderse como modelo territorial deseado a la forma de organizacin del territorio provincial que permitir que se lleven a cabo, de la manera ms adecuada (sostenible, segura, equitativa y eficiente), la ocupacin y todas las activi-dades de la poblacin en el territorio; y que se fortalezcan los vnculos espaciales entre los asentamientos y entre estos y el medio natural. En tal sentido, deben superarse las limitaciones del modelo actual establecido en el diagnstico y aprovechar las potencia-lidades del territorio en el marco del escena-rio territorial seleccionado, para alcanzar los objetivos de desarrollo.

Existen dos grandes tipos de sistemas que se manifiestan de modo espacial:

Sistemas que se incorporan en forma de polgonos o manchas en los diversos mapas, correspondientes a reas o zonas del territorio que se delimitan y diferen-cian por efectos ambientales, socioeco-nmicos o culturales, tales como:

Zonas que pertenecen a la base natural (sistema ambiental) corres-pondientes a reas de proteccin; reas de manejo especial debido a condiciones de vulnerabilidad, o que requieren un manejo especial por estar expuestas a condiciones de amenaza presente o potencial; reas de mitigacin de impactos de macroproyectos, entre otras.

reas dedicadas sobre todo a activi-dades y usos productivos: agrope-cuaria, forestal, minera o extractiva, industrial turstica, infraestructura regional/nacional, etc.

Zonas tnico-culturales. reas de asentamientos poblaciona-

les y sus superficies de expansin. Circunscripciones territoriales.

Sistemas que estructuran o vinculan funcional y socialmente los polgonos o manchas enunciados anteriormente, por ejemplo: sistemas o redes de infraes-tructura, de movilidad, energa y conec-tividad que se representan generalmente como lneas y puntos en los mapas.

A partir de las caractersticas que se sealan en los puntos precedentes, deben definirse

alternativas de organizacin (modelo terri-torial deseado) que respondan de manera integral a:

Las determinantes que estn implcitas en la visin y los objetivos de desarrollo, as como tambin en los resultados pre-vistos para cada sistema.

La delimitacin y definicin de formas de utilizacin y manejo de las diversas zonas del territorio.

Los requerimientos especficos de vin-culacin que se derivan de la naturaleza de las distintas zonas que conforman el territorio.

Los requerimientos de vinculacin que se detectaron como necesarios de esta-blecer o fortalecer con los territorios circunvecinos.

La forma de expresin de estas disposiciones puede ser realizada, inicialmente, mediante esquemas grficos tipo corema, que poste-riormente se transformarn en mapas o pla-nos georreferenciados, una vez se concreten las Estrategias Territoriales.

2.1.3 Decisiones organizacionales: El modelo de gestin

Modelo de gestin. Para la elaboracin del modelo de gestin, los GAD debern precisar, por lo menos, los datos especficos de los pro-gramas y proyectos, cronogramas estimados y presupuestos, instancias, responsables de la ejecucin, sistema de monitoreo, evaluacin y retroalimentacin que faciliten la rendicin de cuentas y el control social (COPFP, Art. 42).

Aclaracin

El modelo de gestin es el instrumento que permitir a los GAD llevar a la prctica los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial, es decir viabilizar la consecu-cin de los objetivos y los resultados de desarrollo previstos para el largo plazo. En tal sentido y de acuerdo con el mandato que encabeza este punto, se deben considerar como componentes del modelo los siguien-tes elementos:

Instancias responsables de la formula-cin del Plan.

Identificacin de programas y proyectos orientados al desarrollo, cronograma de


ejecucin y presupuestos estimativos, que constituyen las lneas de accin estratgicas.

Sistema de monitoreo, evaluacin y control de la ejecucin y sus logros.

Estrategia de promocin orientada a la apropiacin y control del Plan por parte de la ciudadana.

A. Conformacin de las instancias vinculadas con la planificacin participativa

El Gobierno Provincial deber conformar las siguientes instancias de modo obligatorio:

El Consejo o Asamblea de Ciudadanos:

Segn las opciones que brinda el inciso final del Art. 100 de la Constitucin, y que debe cumplir las funciones ah previstas, que se contienen en el Captulo III del Ttulo VII, Modalidades de Gestin, Planificacin, Coordinacin y Participacin, y con mayor especificidad lo que contempla el Art. 304 del COOTAD y en general con las disposicio-nes de la Ley Orgnica de Participacin Ciu-dadana. Es de particular importancia obser-var las disposiciones relacionadas con la participacin paritaria de hombres y muje-res y la inclusin de representantes de gru-pos tradicionalmente marginados.

El Consejo de Planificacin Provincial

Se conformar segn lo dispuesto en el Art. 28 del Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas.

Otras instancias no obligatorias pero fuerte-mente recomendadas:

El Grupo Provincial de Planificacin.

Esta instancia estara conformada por repre-sentantes del Estado Central (gobernador/a, delegados de los sectores desconcentrados) y por las mximas autoridades de los GAD provinciales: prefecto/a, alcaldes/esas, pre-sidentes/as de juntas parroquiales. Su acti-vidad principal sera tomar decisiones con-certadas sobre los temas vinculados con el territorio provincial. En tal sentido, puede ser el espacio donde se lleguen a acuer-dos sobre aspectos como: los objetivos de desarrollo de la provincia, su organizacin territorial, los sistemas de asentamientos,

de vas transporte y trnsito, el aprovecha-miento de temas estratgicos, etc.

Este es un modelo de concertacin que ha sido aplicado y est funcionando en varias provincias, en especial con relacin a los Proyectos Estratgicos Nacionales y sus impactos en los territorios provinciales.

Una instancia interna (por ejemplo la Oficina del Plan), encargada de la facilitacin del proceso de formulacin, ejecucin y segui-miento de los Planes de Desarrollo y Orde-namiento Territorial estara conformada al menos por:

Un tcnico o tcnica del gobierno pro-vincial, vinculado al desarrollo econ-mico y/o territorial que actuar como coordinador del proceso de formula-cin del Plan, con dedicacin exclu-siva, como parte de la Direccin de Planificacin, o en su ausencia bajo directa dependencia de Prefectura de la Provincia.

Una o un asistente tcnico con experti-cia en el manejo de sistemas de infor-macin geogrfica y estadsticas.

Un Comit Consultivo del Plan, que estara conformado por:

Representantes de todas las direccio-nes o departamentos, que se reuni-ran al menos una vez al mes para tratar temas vinculados al Plan. Son especial-mente importantes las direcciones o departamentos de ambiente, financiero, de obras pblicas, de participacin ciu-dadana, asesora jurdica y de compras pblicas.

Ocasionalmente, y en orden a las carac-tersticas del proceso, se pueden incor-porar representantes de las organiza-ciones sociales y privadas que estn participando en la formulacin de los Planes.

Ocasionalmente, por representantes de los sectores (delegaciones provinciales de los ministerios o secretaras) invo-lucrados en los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial.


B. Identificacin de programas y proyectos, cronograma de ejecucin y presupuestos estimativos11

Constituyen en su conjunto la hoja de ruta con la que el GAD guiar su accionar, durante el perodo de vigencia del Plan, una vez que este haya sido aprobado por el Con-sejo. Debe contener:

Los programas y proyectos, articulados con los objetivos de desarrollo, que se desarrollarn a lo largo del perodo de vigencia del Plan.

Programas y proyectos, a nivel de per-fil, que sean calificados como prio-ritarios que debern ser ejecutados, segn las metas previstas, en el corto plazo (cinco aos) o en su defecto en el tiempo correspondiente al perodo administrativo.

Cronograma de ejecucin de los progra-mas, proyectos, acciones y metas corres-pondientes al perodo administrativo, o segn lo defina la Ley, que debern incluir el tiempo estimado que tomar la planificacin hasta el nivel de factibi-lidad de esos proyectos y los tiempos de licitacin de las obras. Estos cronogra-mas servirn para la elaboracin de los Planes Plurianuales y Anuales que sern sometidos a consideracin del Consejo Provincial para su aprobacin.

El presupuesto de inversin que demanda la ejecucin de los proyectos contenidos en el cronograma, incluir costos de planificacin en detalle y las fuentes de financiamiento que garanti-cen la transferencia de recursos efecti-vos para todos y cada uno de los proyec-tos priorizados.

C. Sistema de monitoreo, evaluacin y retroalimentacin

Permitir ejercer el control continuo del proceso de ejecucin del Plan sobre la base de la informacin que se genere y analice,

facilitar la toma de decisiones adecuadas y oportunas para el logro de los objetivos y metas.

El sistema debe permitir la verificacin del cumplimiento y el nivel de avance del Plan. Para el efecto, debe entenderse como cum-plimiento al grado de ajuste entre lo previsto cronograma y presupuesto y lo ejecu-tado; y nivel de avance como el camino reco-rrido hacia el logro de los objetivos del Plan. La informacin que genere el sistema per-mitir a las instancias competentes, adop-tar medidas que permitan acelerar accio-nes, reorientar, ampliar o reducir esfuerzos, con miras a lograr la eficiencia de los pro-cesos y la optimizacin de resultados. De forma adicional, se pueden realizar evalua-ciones cualitativas, las cuales permiten un acercamiento a las percepciones de la ciu-dadana. El sistema debe permitir el cumpli-miento del derecho a la informacin de las personas que habitan los territorios y como insumo para la rendicin de cuentas de las autoridades.

D. Estrategia de promocin y difusin de los planes

Es indispensable que antes de que se inicien las acciones previstas en el Plan se logre un adecuado nivel de apropiacin por parte de la ciudadana. Con ese propsito es preciso formular una estrategia de comunicacin del Plan que contemple las actividades, res-ponsabilidades y recursos que deben desti-narse para su puesta en marcha. Esta estrate-gia deber contemplar, entre otros aspectos, material de difusin que permita transmi-tir a la poblacin, los objetivos, resultados y procedimientos propuestos, para as fomen-tar su plena apropiacin del Plan. Los men-sajes y materiales comunicacionales deben considerar los diferentes grupos poblacio-nales que habitan en el territorio para lograr una respuesta efectiva a la convocatoria e incluir a grupos sociales tradicionalmente marginados: personas con discapacidad, mujeres, jvenes y otros.

11 Si bien en esta parte se trata del Plan de Desarrollo, los Programas y Proyectos deben contener tambin los que sean propios del Plan de Ordenamiento Territorial y los vinculados a la Gestin de Territorio. Se identifican entonces tres grupos posibles de proyectos:

a) De Desarrollo, que abarcarn los campos de lo social, lo econmico y lo ambiental en tanto son los pilares del desarrollo integral. Son la base para alcanzar el desarrollo.

b) Del ordenamiento territorial, que contemplarn los relacionados con:

Flujos y redes: Sistemas viales, de energa y conectividad);

Sistema de Asentamientos Humanos.c) De la gestin del territorio, fortalecimiento GAD

provincial y de las Organizaciones Sociales que pueden asumir la Cogestin del territorio.


2.2 Planes provinciales de ordenamiento territorial

El Cdigo Orgnico de Planificacin y Finan-zas Pblicas establece en su artculo 43, que los planes de ordenamiento territorial deben tener como objetivos:

Las estrategias territoriales.

Los mecanismos de gestin.

Los programas y proyectos.

2.2.1 Las estrategias Territoriales

Son las decisiones y medidas (polticas pblicas) que adopta el GAD provincial para articular las directrices y orientaciones que surgen de los objetivos de desarrollo, sumado a las, caractersticas y potencialida-des del territorio y su forma de utilizacin y organizacin. Los mbitos de aplicacin de esas estrategias abarcan todo el territo-rio provincial y deben responder a criterios de equidad para todos sus habitantes y aten-der a sus demandas, algunas de las cuales van ms all del mbito de sus competen-cias y del mandato de las leyes pertinentes. Es importante tener siempre presente que las polticas pblicas son el mecanismo que permite al gobierno local cumplir y garan-tizar los derechos humanos (sociales, eco-nmicos, culturales, polticos y civiles) de las personas, colectividades, comunidades, pueblos y nacionalidades.

Si bien las determinaciones sobre uso, ocu-pacin y manejo de suelo son facultades pri-vativas de los gobiernos cantonales, y obli-gan a los dems regmenes o gobiernos territoriales a respetarlas. Es entonces nece-sario para garantizar la debida coherencia y la construccin de un proyecto nacional, segn lo establece el primer inciso del art-culo 296 y el artculo 299 del COOTAD y los Lineamientos para la planificacin del territo-rio acordados que se busquen acuerdos y consensos con esos gobiernos al momento de adoptar decisiones relacionadas con la organizacin del territorio provincial.

Los temas de la estrategia territorial provin-cial se deben concretar en tres campos:

El poblamiento.

La utilizacin del territorio, en especial para el fomento productivo.

La consolidacin de un hbitat provin-cial equitativo, seguro y sostenible.

A. La Estrategia de Poblamiento

Sobre la base de una sntesis concertada de las estrategias provinciales, mediante un pro-ceso metodolgico entre todos los actores pblicos, privados y comunitarios del terri-torio, se debe construir una estrategia pro-vincial de poblamiento que comprenda:

Las previsiones y medidas que deben adop-tarse para conducir los procesos de localiza-cin de la poblacin en el territorio durante el perodo de vigencia del Plan. En tal sen-tido, a partir del modelo deseado de orde-namiento territorial, se deben definir los lugares de asiento de la poblacin en la pro-vincia, segn su dinmica demogrfica y los patrones deseados de localizacin espa-cial y capacidad de acogida, no solo de la poblacin sino adems de las reas de acti-vidad general. La estrategia debe orientarse a fomentar, desalentar o proponer nue-vas opciones frente a esas tendencias, en orden, a consideraciones como las siguien-tes: sostenibilidad ambiental, posibili-dad de explotacin de recursos, seguridad, aprovechamiento de posibilidades estra-tgicas de mediano y largo plazo. Adems, dado que el territorio es el espacio donde se reproducen las inequidades por razn de sexo, origen nacional, tnico y otros, se debe tener en cuenta las dinmicas de poder que podran resultar de esta estrategia, pro-curando que el poblamiento lleve a condi-ciones de igualdad.

La demanda de servicios que se generar a lo largo del perodo de vigencia de los Pla-nes por parte de la poblacin. La estrategia debe contemplar las posibilidades de pro-veer de manera sostenible los servicios que demanda la poblacin, y en dnde se van a situar, as como los equipamientos reque-ridos, en particular por parte de grupos de atencin prioritaria y otros grupos his-tricamente excluidos, discriminados o marginados.

Los estmulos o desincentivos que debern implementarse para que se logren mante-ner, incrementar o reducir los volmenes y densidades de poblacin no solo dentro del territorio provincial, sino tambin en zonas de ocupacin diferenciada por tipo de acti-vidad o uso del territorio. La movilidad de la poblacin vinculada a la migracin es un fac-tor que demandar polticas, principalmente,


asociadas a incentivos y desincentivos para la migracin, garantizando derechos iguales a todos y todas independientemente del terri-torio donde se encuentren.

La consolidacin del Sistema de Centros Pobla-dos de la Provincia, que defina roles y respon-sabilidades sobre la base de la asuncin del componente estratgico del Plan de Desarro-llo, para el logro de los objetivos de desarro-llo, para alcanzar mayor eficiencia en el fun-cionamiento del territorio

B. La Estrategia de Utilizacin del territorio

La competencia para establecer el uso, ocu-pacin y manejo del suelo es exclusiva de los gobiernos municipales. En orden a este principio, los Planes provinciales deben considerar las propuestas de ordenamiento territorial de los distintos Planes cantona-les, y mediante una accin concertada con los responsables de esos gobiernos definir, la clasificacin y los usos del suelo que sern permitidos en los suelos no urbanos de la provincia. Esta decisin puede conllevar la necesidad de un amplio proceso de anlisis y negociacin entre esos actores. Un proceso que solo puede estar orientado a lograr el mayor beneficio para la poblacin y al terri-torio que son nicos12.

El eje conductor de este proceso debe funda-mentarse, al igual que en todos los niveles de gobierno en los principios de la funcin social de la tierra, la prevalencia del inters general sobre el particular y la distribucin equitativa de las cargas y beneficios (Art. 296 del COOTAD). Los temas que abarca esta estrategia son los siguientes:

Clasificacin del suelo, que acoger la zonifi-cacin de los Planes cantonales para definir las categoras de suelos urbanos, urbaniza-bles y no urbanizables en la globalidad de la provincia.

Uso del suelo rural, que definir la zoni-ficacin los polgonos o elementos

estructurados segn usos principales que se destinarn en el cantn para el desarrollo de al menos las siguientes actividades:

Productivas: agrcolas, forestales, indus-triales, etc.

Proteccin ambiental: parques natura-les, bosques protectores, cauces de ros, etc.

reas de riesgo en el mbito provincial.

Preservacin y usufructo de reas patri-moniales naturales o arqueolgicas.

C. La Estrategia de consolidacin de los Asentamientos Humanos

Tambin como sntesis de las disposicio-nes relativas a los asentamientos huma-nos que forman parte de los Planes de los diversos cantones y parroquias, es decir mediante procesos de concertacin o con-senso, se debe formular una estrategia que permita garantizar un nivel equitativo y sostenible de calidad de vida en todos los lugares de asentamiento de poblacin en la provincia. Esta estrategia debe por tanto orientarse a lograr:

Accesibilidad democrtica sin discrimi-nacin a los servicios sociales de salud y educacin sensibles a gnero y con enfoque intercultural y generacional.

Accesibilidad democrtica a una vivienda digna cultural y geogrfica-mente sensible, en cualquier parte del territorio provincial.

Accesibilidad democrtica sin discrimi-nacin a los servicios bsicos, de agua potable y saneamiento.

Localizacin equitativa de los servi-cios municipales de aprovisionamiento bsico y seguridad, en todos los mbitos de la provincia.

Para concretar estas estrategias los Planes de Ordenamiento Territorial de las provincias deberan contemplar acciones como:

Apoyar a los gobiernos municipales o parroquiales en cuyos territorios se detecten niveles insuficientes en la cali-dad de vida, ya sea mediante acuerdos o convenios bilaterales.

12 Los gobiernos provinciales deberan tomar iniciativas para llegar a acuerdos con los GAD cantonales para que las decisiones sobre el uso y ocupacin del territorio provin-cial, tengan coherencia y lgica con la realidad .En ningn caso se deben aplicar decisiones jerrquicas ni imponer voluntades. Por el contrario, abrir un espacio de dilogo y planificacin con todos los actores es lo recomendable y sostenible. Los Grupos Provinciales de Planificacin que se estn implementando en torno a los Proyectos Estratgicos Nacionales (PEN), son un ejemplo a seguir.


Fomentar mancomunidades o consor-cios que permitan el aprovechamiento de sinergias y experiencias.

Facilitar gestiones ante el Estado Central o sus niveles desconcentrados.

Acompaar los procesos de mejora-miento de la calidad del hbitat.

D. Los sistemas estructurantes: Movilidad, Energa y Conectividad13

Estn constituidos por tres sistemas dife-renciados que permiten que la poblacin que habita la provincia, las distintas reas de actividad productiva agrcola, minera, de proteccin natural y en general la globalidad del territorio, se relacionen y funcionen de modo eficiente.

Los sistemas considerados son los siguientes:

El sistema de vialidad.

El sistema de conectividad.

El sistema de energa.

El sistema de riego.

El sistema vial comprende el subsistema de vialidad intercantonal, que debe formar parte del s

2011 SENPLADES Lineamientos Planificacion GAD

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