2. Marco teórico

2.1La revisión de la literatura: avances en la construcción de un estado de la

cuestión

El estudio del gobierno universitario se ha abordado desde distintas ramas del

conocimiento: la ciencia política, la teoría de la organización y la administración pública y

la sociología. El estudio desde la ciencia política se ha ocupado principalmente del análisis

de las relaciones internas universitarias, las relaciones universitarias con los niveles de

gobierno territoriales, el análisis de los grupos de presión y élites políticas, los mecanismos

de implementación de la política nacional en el ámbito universitario y el pluralismo o

elitismo en el gobierno universitario. (Acosta, 2004, 2006; Casanova, 1999)

Desde la administración pública a partir de los años setenta, el estudio se ha centrado en los

procesos de toma de decisiones y su racionalidad. Desde la sociología, con enfoques

organizacionales principalmente, el análisis se ha centrado en los procesos establecidos

para la determinación de los objetivos institucionales y en los elementos que intervienen en

su consecución (Acosta, 2006 y 2010; Casanova, 1999).

El influjo de los enfoques organizacionales en los demás campos disciplinares, llegando a

traspasarles métodos y ejes de interés, hizo del estudio de los modelos de gobierno1 un

referente fundamental para la descripción y análisis de las estructuras y los procesos de

gobierno universitario, inicialmente en la década de los ochenta (Clark, 1991 y 1993) y

luego en la década de los noventa y 2000 (Acosta, 2004, 2006 y 2010; Ibarra, 1999,

Casanova, 1999).

Brunner (1988) y Mollis (2003) luego de plantear que las perspectivas de análisis de los

sistemas de educación superior son muy variadas, señalan como posibilidad de integración

1 Se proponían los siguientes modelos analíticos: burocrático, colegiado, político, anarquías organizadas. Más adelante se describen en el texto.

dos enfoques relativamente excluyentes entre sí o que, por lo menos en su práctica, resultan

divergentes: el enfoque del análisis organizacional y el enfoque del análisis histórico-social.

El enfoque del análisis organizacional se centra en las propiedades internas del sistema.

Se desarrolla desde dentro del sistema hacia fuera sin abandonar nunca su anclaje

internalista. El enfoque histórico-social recorre el mismo espacio de conocimiento pero en

sentido inverso: va desde fuera hacia dentro del sistema sin perder nunca su centro de

gravedad exterior. Las instituciones del sistema de educación superior son percibidas por

este último enfoque como productos histórico-sociales concretos, condicionados, no

condicionantes (Brunner 1988).

El análisis organizacional le da prioridad a la producción de conocimientos. Se analizan con

detenimiento los procesos micro, se le otorga relevancia a la diferenciación: este tipo de

análisis se preocupa por las relaciones entre las disciplinas y los académicos. Un ejemplo

de la utilización de este enfoque son los trabajos de García de Fanelli (1998- citado por

Mollis, 2003), quien le da importancia al concepto de gestión, entendido como la capacidad

del gobierno y de la administración de las instituciones para alcanzar los objetivos

organizacionales en el marco restrictivo y condicionante que imponen la regulación del

Estado y la competencia del mercado. El estudio de Gómez (2004) puede inscribirse en esta

misma línea.

El enfoque histórico-social da prioridad a las políticas públicas y luego a los actores

universitarios; otorga relevancia a los procesos macro por períodos y etapas, al sistema y a

las relaciones de poder; tiene en cuenta el contexto social, político y económico que opera

como fuente de transformación de las instituciones universitarias (Mollis, 2003).

Suasnábar (2003- citado por Mollis, 2003), reconoce la existencia de otros dos enfoques en

la problemática del gobierno y la gestión universitaria: el análisis burocrático representado

por Weick y el análisis denominado sistema político, representado por Baldridge. Desde mi

punto de vista, sin embargo, ambos pueden enmarcarse en los enfoques organizacionales e

históricos-sociales respectivamente.

El análisis burocrático, muy cercano al enfoque organizacional, pone el énfasis en la

distribución de jerarquías: el conjunto de reglas y procedimientos que orientan el

funcionamiento de las instituciones. Para este enfoque, los cuerpos directivos pueden ser

caracterizados como una burocracia académica. Mintzberg (1992), sin hacer referencia

específica a las instituciones de educación superior, habla de las burocracias profesionales

como una de las cinco configuraciones organizacionales. En este sentido, el autor establece

que lo característico de estas estructuras es la autonomía del núcleo operativo (profesores) y

sus conflictos con la línea media (administrativos).

El modelo de sistema político centra su mirada en las características del proceso de decisión

al interior de las instituciones de educación superior; la direccionalidad de las políticas

institucionales es el resultado incierto de la negociación entre una multiplicidad de actores.

Desde el análisis de sistema político, las políticas públicas de educación superior se

entienden como cursos de acción gubernamental referidos a problemas del sector y su

desarrollo (Cox 1993 - citado por Mollis, 2003). Aguilar Villanueva (1993) señala que una

política pública puede ser entendida como una decisión de una autoridad legítima conforme

a procedimientos establecidos que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos

administrativos, etc., con el fin de alcanzar algunos objetivos, a través de ciertos medios.

Desde un enfoque interactivo (Hall, 1993, Subirats, 2010), se considera a las políticas

públicas como el resultado de complejas interacciones entre diversos actores. Surge el

concepto de arena o campo, en tanto espacio donde se realizan dichas interacciones de

negociación y conflicto en torno a una cuestión. Las políticas de educación superior son,

entonces, el resultado de fuerzas diferentes y en conflicto. Para entenderlas será necesario

comprender el juego de poder que se establece en la arena de las universidades entre

diversos actores con intereses diferentes y distintas capacidades y recursos (Acosta, 2010).

Desde la perspectiva de las políticas públicas (Cox 1993 - citado por Mollis, 2003), es

necesario determinar en qué medida las políticas encaradas por el Estado a través de sus

aparatos producen efectos o impactos en el objeto de su acción, por lo que es necesario

abordar los dos lados de la relación, es decir, tanto las organizaciones de educación superior

como las políticas y sus características. El éxito o fracaso de la política, según Clark 1993,

tiene que ver con dos grandes dimensiones de las instituciones de educación superior: el

principio de integración, por un lado, y el conocimiento procesado por las instituciones, por

el otro. Es decir, el éxito o fracaso de una política debe analizarse teniendo en cuenta las

dimensiones de poder en las organizaciones y el saber.

Otros autores analizan el tema del gobierno de las universidades desde la perspectiva de la

cultura institucional (Suasnábar, 2003 - citado por Mollis, 2003). Para este autor la

problemática de la gestión de las universidades y su gobierno no puede analizarse con los

modelos del sistema político ni con el análisis burocrático debido a las características

particulares de las universidades. Suasnábar desarrolla un marco analítico en el que

reformula los conceptos de campo, cultura institucional y cultura política. Desde esta

perspectiva logra comprender que las políticas institucionales de cada universidad son el

resultado de tendencias contradictorias que se despliegan en un continuo que va desde

acciones meramente adaptativas o reactivas frente a las políticas estatales hasta acciones

que podrían marcar nuevas líneas de trabajo autónomo. En este sentido, es preciso tomar en

cuenta ambos niveles: la acción estatal y los procesos de cambios internos en las

universidades. Es posible inscribir esa línea de análisis en la perspectiva de cambio

organizativo de las corrientes contemporáneas de la teoría de la organización.

Muy anclado y considerablemente determinado por los enfoques derivados de la teoría de

la organización, surge recientemente el concepto de gobernanza, el cual es usado en la

investigación universitaria y en el establecimiento y aplicación de políticas. El concepto de

gobernanza, término muy usado en el contexto de la dirección de las universidades y los

sistemas de educación en Europa (Kehm, 2011) y Norte América, es apenas de reciente

aplicación en el contexto latinoamericano para el estudio de la educación superior y el

gobierno de las universidades (Brunner, 2011 y Acosta, 2010). Además de ser objeto de

estudio para varias disciplinas, el concepto es utilizado como categoría analítica para

explicar los mecanismos de coordinación de actividades de los distintos, pero

interdependientes, actores en el mismo campo (Kehm, 2011: 21).

En uso de esta categoría, los estudios realizados buscan responder a la pregunta de cómo las

universidades, en tanto que organizaciones, reaccionan a cambios de condiciones en su

ambiente o a desafíos externos (Kehm, 2011: 27), es decir, cómo se transforman

internamente las universidades para responder a los cambios y exigencias del entorno. La

pregunta es cómo se dirige, pero no quién ni por qué, de esta manera no tiene una

perspectiva crítica per se sobre el poder (Kehm, 2011: 23). En esta línea, el sentido de

dirección y los medios para llevar a la práctica los proyectos institucionales serán

condicionados por las exigencias del entorno, los gobiernos universitarios son impelidos a

avanzar en dirección a las señales del contexto y de los grupos de interés y a liderar

transformaciones internas para responder a éstas.

Desde esta perspectiva se aborda el estudio sobre los procesos de gobernación en los

sistemas de educación superior centrando el análisis en las nuevas relaciones entre las

instituciones de educación superior, el Estado o las autoridades públicas, la sociedad y el

mercado, y al interior de las universidades, se centra la mirada en los procesos de toma de

decisiones y en la inclusión de las partes interesadas. En sus inicios las cuestiones

principales de la investigación en esta perspectiva giraron alrededor de tres ejes de análisis:

la estructura de toma de decisiones, los procesos y los objetivos.

Estudios más recientes presentan como ejes de análisis, en el nivel interno, las estructuras

internas de autoridad y decisión, los procesos de gestión, la capacidad gerencial y el

liderazgo de los directivos y la profesionalización de los cuerpos administrativos a nivel

central, entre otras. En el nivel externo se analizan los cambios en el modelo de relación

con el medio, la inclusión de los grupos de interés o stakeholders, la consolidación de las

organizaciones como actores y la vinculación a redes en contextos nacionales o

supranacionales, entre otros ejes (Kehm, 2011).

Seguido, siguiendo en parte a Kehm (2011), se resaltan algunas contribuciones al estudio de

los procesos de gobierno de las universidades y sistemas de educación superior en la

perspectiva de la gobernanza:

Olsen (2007) después de su análisis deja como pregunta abierta cuál es el modelo

organizativo requerido para alcanzar la excelencia, garantizar la curiosidad libre y

demostrar responsabilidad social y cultural. Centra la pregunta en los medios para alcanzar

unos fines, definidos en términos de lograr la excelencia y ganar confianza social dada la

responsabilidad social y cultural de su actuación.

Maasen (2003) y Acosta (2010) plantean la creciente separación entre las culturas

académicas y administrativas en las universidades y la debilitación del poder de los cuerpos

colegiados. En este orden, Brunner (2011) propone un marco analítico para analizar el

cambio en los modelos de gobernanza en las universidades, señalando que se mueven entre

un modelo de gobierno director-agente y un modelo colegiado, y entre un modelo

burocrático y un modelo de partes interesadas. Estos autores buscan explicar los cambios en

los modos de gobierno en las universidades, como resultado de los cambios en el entorno,

en las políticas y de las nuevas relaciones universidad-contexto.

Ferlie, Musselin y Andresani (2009) analizan el cambio en los modelos de gobernanza

como parte de las transformaciones en el sector público y los servicios clave. En este

sentido, la capacidad de los gobiernos de orientar los destinos institucionales está asociada

a las nuevas relaciones que se establecen entre la universidad y el Estado.

Martens, Rusconi y Lauze (2007) describen como el diseño de las políticas universitarias

viene siendo desplazado cada vez más a niveles supranacionales con la participación de

nuevos actores pertenecientes a estos ámbitos como la UNESCO, El Banco Mundial, la

OCDE y la Comisión europea, entre otros.

De Boer, Enders y Chimank (2007) resultado del estudio de los cambios en la gobernanza

educativa en Inglaterra, Holanda, Austria y Alemania, proponen un ecualizador de los

cambios en la gobernanza a partir de cinco dimensiones: Reducción de la regulación estatal,

incremento de directrices externas o de partes interesadas, una autogobernanza debilitada,

una gobernanza gestora reforzada y un aumento de la competencia con, por ejemplo, la

introducción de elementos mercantiles.

Bleiklie, Enders, Lepori y Musselin relacionan los impactos de la NGP y la gobernanza en

red en la universidad como organización profesional. Resaltan como resultados la pérdida

de poder y de capacidad de autorregulación, nuevas prácticas de evaluación y financiación,

cambios en la jerarquía tradicional en la que el trabajo académico se organiza y la erosión

del nexo entre investigación y docencia. Señalan, además, una división corriente del trabajo

dentro de la profesión académica con papeles más profesionalizados y que implican más

gestión. La pregunta se centra en el cómo se gobierna, no en el quién gobierna y si puede

gobernar.

A manera de síntesis, las narrativas teóricas para el análisis de los procesos de gobierno en

las universidades y los sistemas de educación superior hasta el momento analizadas y aquí

descritas, permiten señalar que los cambios en el contexto político de las universidades,

las políticas públicas de educación superior y la configuración de las relaciones de poder en

el interno de las universidades y con el contexto, determinan en mayor o menor medida el

cambio en las universidades y en sus modos de gobernanza, en un escenario en el que

pierden protagonismo los gobiernos y cuerpos colegiados de académicos, y ganan cada vez

más fuerza los agentes directivos y administrativos con mayor profesionalización y

capacidad gerencial. De esta manera, las lógicas académicas pierden peso ante las lógicas

gerenciales a la hora orientar las instituciones universitarias, según lo evidencian los

estudios del cambio realizados en diversos escenarios y contextos con democracias

consolidadas.

Se coincide con Bruner (1988) cuando afirmaba que evaluando los dos enfoques descritos,

organizacional y socio histórico en función de sus resultados en el campo, se puede

constatar que las fortalezas de uno son las debilidades del otro, y que ninguno podrá

avanzar sin incluir los elementos provenientes del enfoque divergente.

Por otra parte, se destaca la naturaleza política de los problemas que afectan los procesos de

gobierno de las universidades públicas y la necesidad de profundizar en su estudio desde

una perspectiva diversa y flexible en lo teórico y metodológico que permita encarar la

lectura del gobierno en el interno de las universidades en su relación bidireccional con el

entorno. La complejidad del objeto de estudio así lo amerita.

2.2Referentes teóricos: Avances en la construcción de un marco conceptual

2.2.1 El concepto de gobierno y la acción de gobernar

Derivado de la raíz griega kubernao, gobernar significa literalmente dirigir con el timón

(Strauss, 1996). Foucault (1991), plantea que gobernar significa ocuparse de los marineros,

pero también de la nave y del cargamento. Gobernar una nave significa además tener en

cuenta los vientos, los escollos, las tempestades, significa poner en relación los marineros

con la nave que debe ser salvada, con el cargamento que es preciso conducir al puerto, y

todo ello en relación con sucesos tales como los vientos, los escollos, las tempestades, etc.

Señala el autor, que el gobierno no sólo se debe ocupar de una diversidad de fines

específicos que no necesariamente están interconectados, sino que debe ser capaz de trazar

una trayectoria, integrando todo aquello que no está integrado, y cumplirla estableciendo

los vínculos entre las partes para llegar al punto deseado.

En esta perspectiva, gobernar implica definir una trayectoria, un sentido de dirección, un

proyecto de “vida” para la institución, definido en unos objetivos fines. Además, implica

definir y poner en práctica estrategias de coordinación entre los distintos agentes de la

organización involucrados y las distintas unidades para llevarlo a cabo, considerando y

sorteando las condiciones del entorno. Pero, hasta dónde puede modificar las condiciones

del entorno cuando le son “adversas”?

Siguiendo a Medellín (2011), desde la filosofía clásica el gobierno refleja el régimen

político. Los regímenes políticos determinan las formas (institucionales) y los modos

(culturales) a través de las cuales las sociedades se gobiernan. Las formas institucionales

establecen las reglas que deben regir las relaciones entre el gobernante y el aparato de

gobierno, y el campo de acción en que el gobernante se debe desenvolver en su relación

con los gobernados. Las formas institucionales señalan las modalidades y límites a través

de las cuales el gobernante puede llegar al gobierno (por complicidades, por herencia, por

elección o por el uso de la fuerza, etc.) sin apropiarse de él, someten al gobernante al

escrutinio público, señalan las instancias y mecanismos a través de los cuales las decisiones

y acciones del gobernante pueden hacerse acatar y establecen los principios y mecanismos

para la concentración de poder o no del gobierno en el gobernante. Los campos de acción

del gobernante en su relación con los gobernados están delimitados por las formas y

contenidos institucionales que fijan las finalidades a perseguir y los medios para lograrlo.

En esta línea cobra vigencia la lectura y valoración de la democracia en el contexto de las

universidades, tanto en el nivel interno como en el de la sociedades en las que están

inmersas.

El modo cultural de gobernar está definido por la cultura política e institucional que

prevalece en una sociedad y por el proyecto político que está en juego para imponer un

determinado derrotero a la sociedad que se gobierna. De esta manera, indagar por la cultura

política e institucional, es indagar: 1) por la manera como se produce la interlocución entre

gobernantes y gobernados en la definición y gestión de los asuntos institucionales, es decir,

cómo se producen las ofertas entre ellos y como se establecen los compromisos entre

gobernante y gobernados; 2) por la manera como se ordenan el conjunto de tácticas y

estrategias gubernativas y se despliegan las acciones de gobierno para alcanzar los

resultados deseados, en otras palabras, por la manera cómo se definen y disponen los

medios para lograr el proyecto institucional propuesto, y 3) por la manera como se aplican

los recursos del gobierno para el logro de los propósitos definidos, es decir, el grado de

consenso o de represión que se requiere para cumplir con los resultados previstos

(Medellín, 2011).

En esta perspectiva, el gobernar de un gobierno implica definir un sentido de dirección al

proyecto institucional y unos medios para alcanzarlo, con base en unos arreglos

institucionales.

2.2.2 El concepto de gobernabilidad

Desde distintos ámbitos la gobernabilidad ha sido definida como la capacidad de respuesta

que poseen los sistemas de gobierno para atender las demandas sociales. Este concepto de

gobernabilidad parte de un supuesto estadocéntrico, se asume que el agente central de la

conducción social es el Estado, concretamente el gobierno en su dimensión ejecutiva

mediante las políticas públicas y la provisión de servicios. El problema del gobierno

consiste en identificar las capacidades o poderes que requiere el gobierno y generar el

proceso político para dotárselos o, en posesión de los poderes pero con un funcionamiento

ineficaz, la tarea es reformar o modernizar el aparato del gobierno y sus recursos humanos a

fin de aprovechar el potencial de capacidades desperdiciadas.

En la revisión de la literatura correspondiente a los estudios realizados y sin una pretensión

exhaustiva, es posible identificar dos tendencias centrales frente al tratamiento del tema de

la gobernabilidad: 1) El problema de la in-gobernabilidad asociado a déficits en la

capacidad administrativa de los aparatos gubernamentales para dar respuesta eficiente y

eficaz a las demandas sociales, se relaciona el problema con la baja capacidad gerencial de

los aparatos administrativos; y 2) se vincula el problema de la gobernabilidad –

ingobernabilidad más en el plano político que administrativo y se centra el análisis en el

crecimiento de las demandas ciudadanas en una sociedad más democrática que desborda la

capacidad gubernamental.

En democracias en formación, el problema de la gobernabilidad ha sido ubicado en la

debilidad de las capacidades del gobierno que son rebasadas por la demanda social,

derivando en presiones y anomias, pues amplios sectores sociales esperan que los gobiernos

democráticos tengan una respuesta a sus demandas superior a los gobiernos autoritarios.

Así, la ingobernabilidad se plantea no por exceso sino por defecto de la democracia para

resolver los problemas sociales.

Retomando a D. Achard y M. Flores (citados por Aguilar 2006:64), es importante revisar

las diferencias en los contextos a la hora de analizar el tema de la gobernabilidad. Estos

autores plantean que la teoría de la gobernabilidad nace como teoría de la ingobernabilidad

en contextos de países desarrollados. En contextos como el latinoamericano no es posible

hablar de una crisis de la democracia por exceso de la misma, es necesario ubicar el

problema en un proceso de construcción democrática. Más que una sobredemanda que

ponga en peligro la democracia como sucede en los países desarrollados, en AL existe una

subdemanda que le apuesta a la democracia para poder crecer, en un escenario

caracterizado por profundas crisis fiscales, con la necesidad de aplicar severos ajustes

económicos y con un Estado que ha desempeñado un papel diferente al estado de bienestar

de los países de Europa. De esta manera, en AL fue necesario procesar en paralelo las

nuevas demandas y expectativas sociales estimuladas por la llegada de la democracia en un

contexto de ajustes estructurales y altos pagos de servicios a la deuda.

El problema de la ingobernabilidad deja luego de tener la relevancia inicial pues el asunto

de que el gobierno se desplome y entre en crisis se resuelve, por lo menos en teoría, si se

dota al gobierno con las facultades institucionales, los recursos fiscales y las estructuras de

operación necesarias para que un gobierno democrático pueda gobernar a su comunidad. D.

Achard y M. Flores (citado por Aguilar 2006:65) señalan cuatro ejes o bloques

conceptuales para abordar el problema de la gobernabilidad: 1) La gobernabilidad como la

eficiencia del gobierno y el Estado para formular y aplicar políticas económicas y

administrar la gestión pública; 2) La gobernabilidad como el grado de sustentación social

que alcanzan las políticas públicas en el marco de los ajustes modernizadores; 3) La

gobernabilidad como variable política que resulta de la capacidad decisoria que emerge de

las reglas de juego de cada democracia y de las dotaciones de decisionalidad, participación

y representación políticas propias de sus sistema de gobierno, de su sistema de partidos y de

sus sistemas electorales, así como la relación entre las anteriores variables y los elementos

propios de la cultura política de cada país, y 4) La gobernabilidad como capacidad de

administrar los ajustes producidos como consecuencia de los procesos de integración

económica. Esta propuesta aunque criticada por su enfoque gubernamentalista, es planteada

como un enfoque integral para fortalecer la capacidad de los gobiernos en las democracias

de AL.

Desde otras perspectivas, además de la dotación fiscal, institucional y operativa, la

capacidad de gobernar se asocia a las pautas de comportamiento de los gobernantes y a su

manera de relacionarse con los distintos grupos sociales para definir con estos los objetivos

de valor de la vida asociada, procurar sus aportes para realizarlos, atender sus problemas y

arbitrar los conflictos que emerjan. Refiere por tanto las capacidades de dirección del

gobierno y las acciones directivas ejercidas que llevan a la práctica dichas capacidades. El

ejercicio de gobierno incluye tanto la capacidad de gobernar del gobierno como el modo de

dirección que se sigue en el ejercicio gubernativo de la sociedad. Desde esta mirada, el tipo

de acciones que ejerce el gobierno al relacionarse con sus ciudadanos en la conducción de

la sociedad, permiten determinar si el gobierno está o no aprovechando efectivamente el

potencial de recursos (institucionales, fiscales, operativos, etc) que le han otorgado para

gobernar a su sociedad y realizar los objetivos que se han considerado de valor social. El

concepto de gobernabilidad refiere la capacidad directiva demostrada por acciones y

resultados, e incluye como precondición las instituciones y los recursos de autoridad,

coactivos, económicos, informativos y administrativos, entre otros.

Desde esta perspectiva, siguiendo a Aguilar (Aguilar 2006:67), las capacidades de los

gobernantes son las que posibilitan o imposibilitan ciertas acciones y resultados de

gobierno, y las acciones de gobierno mismas son las que permiten aprovechar o no el

potencial de recursos que están a su disposición. Las instituciones y los recursos del Estado

que otorgan facultades directivas al gobierno (legal y financieramente), representan el

potencial de llevar a cavo ciertas acciones y lograr determinados resultados, pero dicho

potencial se vuelve real y efectivo si mediante las acciones directivas que ejerce el gobierno

se hacen cosas y se producen efectos. Así, la capacidad del gobierno se muestra en la acción

y los resultados del gobernar, en las prácticas de la gobernación, no en la dotación de

poderes, facultades y atribuciones que un gobierno posee en abstracto por disposiciones de

ley. Gobernar, en esta perspectiva de la gobernabilidad, se refiere entonces al modo como el

gobierno hace uso de las capacidades directivas que posee, actualiza sus potencialidades y

las transforma en acciones que tienen como efecto las situaciones sociales deseadas.

No obstante, desde las dos orientaciones antes presentadas el eje de la cuestión son las

capacidades del gobierno democrático, políticamente es importante hacer la diferencia en la

manera como se asume desde cada orientación. Desde la primera orientación se pregunta y

responde por las capacidades entendidas como los recursos o poderes para estar en aptitud

de gobernar a su sociedad, se refiere a los poderes que se requiere poseer de antemano para

ser gobierno y conducir una sociedad hacia sus objetivos. Desde la segunda orientación, se

pregunta por las capacidades asumidas como recursos en movimiento, poderes en acción,

cuyos resultados o efectos son las situaciones deseadas de coordinación, conciliación y

prosperidad social; refiere las acciones que acreditan que un gobierno es un agente

directivo capaz y efectivo en la conducción de la sociedad hacia sus objetivos (Aguilar,

2006).

En el ámbito de la educación superior, la gobernabilidad ha sido definida como la

capacidad de un sistema social de concebir un proyecto colectivo y llevarlo a la práctica.

Llevado al plano de una organización pública, puede expresarse como la capacidad que

tiene una institución de articular un proyecto compartido y llevarlo a la práctica

(Samoilivich, 2008: 321). También en este ámbito Acosta (2010, 30) acoge la definición

clásica propuesta por Crozier, Huntintong y Watanuki (1975) y define la gobernabilidad

como la capacidad de respuesta que poseen los sistemas de gobierno para atender las

demandas sociales. Pero para Acosta, esta capacidad es una construcción esencialmente

política que tiene que ver con el perfil del régimen político en el cual se elaboran e

implementan las políticas públicas, la agenda de las políticas y su instrumentación.

Aquí, se entiende la gobernablidad vinculada a la democracia. Como lo plantea Agustín

Rico “(…) pensar la gobernabilidad al margen de la democracia, estimula el germen del

autoritarismo, en el mejor de los casos, del gobierno eficiente pero sin legitimidad

ciudadana. De la misma manera, postular la democracia sin considerar la gobernabilidad

puede derivar en situaciones de inestabilidad política. Por estas razones, es pertinente la

reflexión simultánea en torno a la gobernabilidad democrática y a la democracia

gobernable” (Camou, 1995: 7).

Camou (1995: 22), luego de considerar las perspectivas de diversos autores, define

gobernabilidad como “(…) un estado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y

capacidad de respuesta gubernamental”. Esta noción ubica la gobernabilidad en la relación

compleja entre el sistema gubernamental y la sociedad, no es una cuestión unilateral de

alguno de los dos, sino que refiere la interacción gobernantes y gobernados. En el marco de

esta relación es que se habla de unas condiciones específicas de gobernabilidad.

Se puede hablar de gobernabilidad democrática cuando este proyecto compartido se

concibe y se pone en práctica conforme a un sistema de reglas y fórmulas democráticas,

cuando la toma de decisiones de autoridad y la resolución de conflictos entre los actores

estratégicos se produzca conforme a un sistema de reglas y fórmulas que se puedan

calificar como democracia (Prats: 2001).

2.2.3 El concepto de Gobernanza

El contexto en el que surge

La idea del gobierno como actor central del funcionamiento de las sociedades, empezó a

debilitarse a partir de los años 60s en los países industrializados debido a los problemas de

crecimiento que enfrentaban, y en los países de AL, a finales de la década ante el

estancamiento en los procesos de desarrollo. Este debilitamiento se hizo más profundo con

el decaimiento de los sistemas económicos y políticos de los estados centralmente

planificados. Se sustentó que no todas las capacidades para la gobernación de un país se

encontraban en el ámbito del gobierno, particularmente aquellas asociadas al crecimiento

económico y al desarrollo social. Muchos de los recursos que el gobierno requería para su

tarea directiva estaban en manos sociales y privadas. Tomó fuerza la idea de la gobernanza

que destaca la interdependencia de aportes entre actores gubernamentales y sociales como

condición para la dirección de la sociedad. De esta manera, se planteó la necesidad de

modificar el modo directivo de gobernar para hacerlo capaz de coordinar y crear las

interdependencias requeridas con los distintos actores sociales y económicos (Aguilar,

2006).

Aguilar (2006:74) resalta dos conclusiones del momento. La primera, en el orden teórico,

es que la capacidad directiva de un gobierno no es equivalente a un gobierno con poderes

de gran alcance y amplia autonomía, surge en consecuencia la pregunta por el tamaño del

Estado y del gobierno para atender sus funciones. La segunda, en el orden práctico, llevó a

cancelar las facultades “probadamente improductivas” de los gobiernos y crear otras

requeridas para una dirección social exitosa y, al mismo tiempo, definir qué otros actores

sociales y económicos deberían participar en la acción directiva de la sociedad. El resultado

en el concepto y la práctica fue rehacer un nuevo equilibrio en las relaciones Estado,

mercado y organizaciones sociales para configurar un nuevo proceso directivo de la

sociedad, una nueva gobernación o gobernanza.

El término gobernanza y su denotación conceptual se empezó a utilizar, según lo manifiesta

Aguilar (2006: 82 y 83) en 1989 dentro del informe del Banco Mundial África

subsahariana: “De la crisis al desarrollo sustentable, una perspectiva de largo plazo”, en el

que se señaló que la incapacidad del gobierno de administrar y gobernar era el origen del

fracaso en el desarrollo del África negra, por lo que se requería menos y mejor gobierno y

que “un mejor gobierno/mejor gobernación (a better governance) requiere una reforma

política”. Luego el término fue acogido por la Agencia de los Países de Ultramar del

gobierno británico en 1993 resignificándolo como good governance, posteriormente lo

acuño la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – OCDE y, más

tarde, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD haciendo más precisa su

conceptualización en el marco del desarrollo sustentable.

Su primera utilización e intento de definición, sin embargo, fue en el sector privado en los

años ochenta con la expresión corporate governance o gobernanza corporativa, pensando

en el buen funcionamiento de empresas de gran tamaño, preponderancia en su sector de

negocios y de propiedad común de varios accionistas. Se señalaba que el éxito de una

empresa de este tipo no sólo dependía de las decisiones de los altos ejecutivos sino que los

miembros, dueños e interesados en su desempeño deben implicarse también en las

decisiones y acciones que afectan el futuro de la misma.

Concepto y enfoque

La real Academia Española en el Diccionario de la Lengua Española identifica el término

gobernanza como una expresión arcaica que denota la acción o efecto de gobernar o

gobernarse. Recientemente la RAE define gobernanza como “arte o manera de gobernar

que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional

duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de

la economía”.

Distintas nociones de gobernanza consideradas, coinciden en señalar la gobernanza como

un proceso mediante el cual los distintos actores de una sociedad, definen sus fines-objetivo

de convivencia, determinan los medios e instrumentos a utilizar y coordinan acciones para

alcanzar dichos objetivos valorados colectivamente. La instancia gubernamental, el

gobierno, es considerado otro actor social con roles diferenciados según las características

propias de cada contexto social particular.

Aguilar, (2006: 87) a partir de considerar la literatura angloamericana, plantea que es

posible distinguir entre government, la institución responsable del gobierno en una

sociedad; governing, la acción de gobernar del gobierno mismo, y governance, como el

proceso de gobernarse o conducirse de una sociedad. Aguilar,citando a J Kooiman en

goberning as gobernance (2003), recoge la idea expuesta de que el gobernar del gobierno

hoy no es más que un modo de gobernanza que consiste en un proceso político – social y no

sólo gubernamental, que implica el aporte y la coordinación de actores del gobierno y de la

sociedad.

Citando a Rosenau y Czempiel (1992: 3-6 – citado en Aguilar 2006) Aguilar recoge la idea

de gobierno cuando se trata de actividades que se desarrollan en el ejercicio de la autoridad

formal, mientras que gobernaza refiere actividades que se desarrollan basadas en objetivos

compartidos, por tanto, puede existir gobernanza sin gobierno cuando en una esfera de

actividad hay mecanismos reguladores que funcionan eficazmente sin que dispongan de

una actividad formal. También retoma consideraciones en este orden de Keohane y Nye

(2000:12) que precisan gobernaza como “los procesos e instituciones, tanto formales como

informales, que guían y enmarcan las actividades colectivas de un grupo. El gobierno es un

subconjunto que actúa con autoridad y crea obligaciones formales. La gobernanza no

requiere exclusivamente la conducción de los gobiernos”. Continúa el autor citado que en la

gobernanza se articulan diversos actores privados y no gubernamentales en asociación con

las entidades del gobierno o sin la autoridad gubernamental (Aguilar 2006:88).

Este concepto, que se concibe inicialmente como un concepto descriptivo para luego

transformarse en un concepto normativo, plantea que la dirección de la sociedad trasciende

la acción gubernamental y por tanto el gobierno debe integrar en su deliberación y acción a

agentes económicos y sociales independientes, cuyas acciones no se apegan a las lógicas

políticas y a quienes se reconoce cierta capacidad de auto-regulación y auto-gobernación.

Desde el concepto de gobernanza se pone en cuestión la forma gubernamentalista anterior

de dirigir la sociedad y se intenta dar respuesta a cuál puede ser un modo más adecuado de

dirección en la sociedad contemporánea.

Desde el ángulo descriptivo, la gobernanza puede ser vista como el conjunto de arreglos

institucionales mediante los cuales se preparan, adoptan y ejecutan las decisiones públicas

en un entorno social determinado. Incluiría estructuras, procesos, relaciones entre actores,

reglas, mecanismos de imposición, control y rendición de cuentas, incentivos, normas

informales y, en general, todos los instrumentos que inciden sobre las decisiones en la

esfera pública (Longo, 2008: 3).

En este sentido, se puede hablar de gobernanza a diferentes escalas y niveles, más o menos

agregados (global, supranacional, nacional, municipal, institucional) o segmentados, ya sea

vinculándola a temas (inmigración, multiculturalidad, hidrocarburos), a sectores de

actividad pública (educación, medio ambiente, I+D), a partes de un universo organizativo

(red de empresas públicas, sistema tributario), a los campos de juego o materias de la

acción de gobernar (las políticas públicas, los servicios públicos, las inversiones, la gestión

de conflictos) o a otros criterios. Esta aproximación indaga por cómo ocurren las cosas, de

cuál es la gobernanza efectivamente existente en un entorno institucional determinado

(Longo, 2008: 3). Es la perspectiva más utilizada en la investigación en el ámbito de la

educación superior en Europa.

Desde la perspectiva normativa, la gobernanza se configura como un atributo que

caracteriza a las sociedades capaces de afrontar con éxito los desafíos del progreso y el

bienestar. Siguiendo a Longo (2008), se pueden identificar al menos tres líneas en torno a

esta aproximación: la que relaciona la gobernanza con la calidad de la democracia, la que la

vincula con la capacidad para resolver problemas colectivos, y la que considera su papel de

garantía para los mercados y el buen funcionamiento de la sociedad civil. Son, desde luego,

visiones interconectadas, pero que pueden ser distinguidas, ya que se centran

prioritariamente en elementos diferentes.

La primera línea (gobernanza como “gobernanza democrática”) pone el acento en aquellos

elementos que facilitan la aproximación e incorporación de los ciudadanos a la acción

pública. La responsabilización (accountability) de quienes participan en los procesos de

adopción y ejecución de decisiones públicas es aquí un valor fundamental. La transparencia

de esos procesos constituye un prerrequisito. La apertura a la participación de los

ciudadanos en el diseño y ejecución de las políticas públicas y el desarrollo de mecanismos

de control social forman parte, con un énfasis mayor o menor, según los casos, de esta

visión. Para sus defensores, la democracia, además de poseer valor legitimador, desempeña

un papel funcional en la gobernanza (Fukuyama, 2004: 49).

La segunda línea, gobernanza como “gobernanza eficaz”, considera los elementos de

capacidad para actuar con eficacia y conseguir los resultados pretendidos. Gobernanza es

aquí el grado en que los sistemas públicos son capaces de afrontar y resolver con éxito los

problemas de la agenda pública. Aguilar (2006), entre otros, se suma a esta noción de

gobernanza cuando la relaciona con la “eficacia directiva” del proceso mediante el cual los

actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia y la forma de coordinarse

para realizarlos. Desde esta línea se afirma que la gobernanza del sector público se refiere a

las relaciones entre las decisiones adoptadas en nombre del poder público y los resultados

(performances) del gobierno. El Informe de Progreso Económico y Social del BID para

2006 se inscribe, de forma no excluyente, en esta línea, resaltando los elementos de

consistencia de los marcos en los que se articulan, proponen, argumentan, negocian, pactan,

deciden, evalúan y revisan las políticas públicas.

La tercera línea normativa (gobernanza como “buena gobernanza” o good governance)

pone el acento en los marcos institucionales que garantizan un funcionamiento eficaz de los

mercados y facilitan la formación de capital social. Los distintos enfoques, dentro de esta

misma aproximación, destacan más los elementos formales o los informales, así como el

mayor o menor peso de las instituciones políticas o de la sociedad civil. Ésta es la línea

desde la que el Banco Mundial y otros organismos internacionales implicados en la

promoción del desarrollo consideran fundamentalmente las cuestiones de la Gobernanza,

otorgando un papel fundamental a las instituciones que garantizan la seguridad jurídica y la

reducción de la corrupción (Longo: 2008)

Aguilar (2006: 99) define el concepto de nueva gobernanza como “el proceso social de

decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos (…) en

modo de interdependencia – asociación- coproducción- corresponsablidad entre el gobierno

y las organizaciones privadas y sociales”. La dirección de la sociedad adquiere

teóricamente la forma de una gobernanza por redes interorganizacionales, aunque no

represente una realidad gubernativa o administrativamente institucionalizada.

Retomando Prats ( 2004: 31-35), desde la noción de gobernanza centrada en el “gobierno

interactivo”, se resaltan dos asuntos centrales: los principios de la buena gobernanza

(advierte, sin embargo, que no existe un modelo universal de buena gobernanza) y la

institucionalización del proceso mismo. Se señalan cinco principios fundamentales para la

buena gobernanza: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Así

mismo, resalta el autor la importancia de que las nuevas relaciones entre los gobiernos y

entre estos y la sociedad, deben institucionalizarse si se pretende un nuevo ejercicio

directivo duradero, cierto y responsable, públicamente reconocido y autorizado.

En el ámbito de la educación superior, como se destacó en el aparte 2.1, el enfoque de la

gobernanza desde la perspectiva descriptiva ha tomado fuerza en los últimos años,

especialmente en Europa y Norteamérica, para la realización de estudios sobre educación

superior, con resultados que se resaltaron en dicho apartado. En la perspectiva normativa

se viene aplicando en buena parte de los países en la orientación de las políticas y en la

gestión de los sistemas de educación superior.

En el marco del presente estudio, los elementos que aporta esta perspectiva pueden permitir

analizar, en un escenario multinivel, la inclusión de nuevos actores formales e informales

en la coordinación de los sistemas universitarios, su participación en sus sistemas

decisionales y los cambios en los roles de las autoridades públicas.

2.2.4 La teoría de la organización y la administración pública y el estudio de las

universidades

Ámbitos y dimensiones de análisis

Algunas vertientes y estudiosos de esta teoría definen las organizaciones como unidades

sociales con unos objetivos particulares. A partir de sus elementos fundamentales es posible

delimitarlas de la siguiente manera: un grupo de personas asociadas – para el logro de un

fin común- Que establecen entre ellas relaciones formalizadas - Con pretensión de

continuidad en el tiempo - Legitimadas por el sistema social externo – y Con la posibilidad

de sustituir a sus propios miembros sin que peligre la supervivencia de la propia

organización (Ramió, 2010: 22).

Desde distintas corrientes se definen como realidades multidimensionales que precisan ser

abordadas desde diferentes enfoques para su comprensión global. Ramió (2010: 19 y 20),

reconociendo su muldimensionalidad, propone tres grandes ámbitos desde los cuales

abordar su lectura: un ámbito socio-técnico, un ámbito de control y mejora y un ámbito

político-cultural.

La lectura socio técnica de las organizaciones abarca las dimensiones clásicas a tener en

cuenta en el análisis de cualquier organización: el entorno, los objetivos, la estructura

administrativa, los recursos humanos, los recursos materiales, los recursos financieros y los

procesos administrativos (Ramió 2010: 17 y 18). Perspectivas más recientes definen el

conocimiento y la información también como un recurso fundamental.

El ámbito de control y mejora hace referencia a la manera como las organizaciones,

controlan sus elementos, procesos y actuaciones. Es decir, revisan si sus dinámicas atienden

lo que se ha decidido y programado, para lo cual diseñan sistemas de información,

evaluación y control que permitan diagnosticar las necesidades de cambio y mejora

organizativa para adecuar sus realidades internas a las nuevas exigencias del entorno

(Ramió 2010:20).

Desde el ámbito político, se analizan las organizaciones públicas, y entre estas a las

universidades públicas, como realidades políticas donde diversos actores tienen sus propios

objetivos e intereses, los cuales buscan alcanzar mediante estrategias que ponen en escena

según la capacidad de controlar los recursos y de influir en los procesos de toma de

decisiones. Se asume la organización como un sistema político en la que distintos actores

(unidades, grupos, individuos) luchan por dominar espacios compartidos generándose

lógicas de conflicto. (Ramió 2010: 19 y 20)

El paradigma político en la teoría de la organización

Las distintas teorías organizativas se pueden clasificar en tres grandes grupos en función de

su aparición en el tiempo (Ramió 2010):

Enfoques clásicos: los paradigmas teóricos clásicos son los enfoques sobre los que se

edifica la moderna Teoría de la Organización y que han canalizado la mayoría de las

aportaciones posteriores. Son las perspectivas que predominan durante la primera mitad del

siglo XX.

Enfoques neoclásicos: los paradigmas teóricos neoclásicos representan los enfoques que

modernizan a la Teoría de la Organización aportando una visión más global e integral de los

fenómenos organizativos al intentar interrelacionar sus diferentes dimensiones. Son las

perspectivas dominantes durante las décadas de los cincuenta, sesenta y setenta.

Enfoques contemporáneos: representan los paradigmas teóricos en los que figuran las

tendencias y perspectivas que dominan el paisaje actual de la Teoría de la Organización.

Representan enfoques muy diversos que aportan pluralidad a la Teoría de la Organización y

profundidad en el análisis de unas determinadas dimensiones organizativas. Son las

perspectivas dominantes durante la década de los ochenta y parte de los noventa.

Dentro de los paradigmas neoclásicos además del neorracionalismo y la teoría de las

contingencias, se menciona el neoestructuralismo, corriente base de una de las líneas

teóricas en las que se soportará este trabajo de investigación. La Escuela Neoestructuralista

o institucional arranca de los planteamientos weberianos y busca delimitar un cuadro

conceptual unitario que considere tanto los aspectos formales e informales de la estructura

organizativa como los problemas de la colaboración y del consenso, los de poder y

conflicto, los de la importancia de las recompensas materiales y sociales, así como las

relaciones entre organización e individuo y entre organización y ambiente. La combinación

de tan diversos planteamientos la configuran como una corriente sociológica. Una de las

líneas básicas de análisis del neoestructuralismo es el análisis político de las organizaciones

que tiene por objeto el estudio de las relaciones de poder entre los actores

intraorganizativos y el conflicto.

Dentro de los enfoques contemporáneos y basado fundamentalmente en el

neoestructuralismo se encuentra el paradigma político que algunos autores denominan el

paradigma del poder y el conflicto en las organizaciones, una de las líneas teóricas en las

que se propone soportar el presente estudio.

Desde este paradigma, el análisis político de las organizaciones tiene por objeto el estudio

de las relaciones de poder entre los actores intraorganizativos y el conflicto. Las

organizaciones públicas, y entre estas las universidades públicas, son concebidas como

realidades políticas donde diversos actores tienen sus propios objetivos e intereses, los

cuales buscan alcanzar mediante estrategias que ponen en escena según la capacidad de

controlar los recursos y de influir en los procesos de toma de decisiones. Se asume la

organización como un sistema político en la que distintos actores (unidades, grupos,

individuos) luchan por dominar espacios compartidos generándose lógicas de conflicto.

(Ramió 2010: 19 y 20)

Los autores contemporáneos fundamentados en esta corriente, señalan que en las

organizaciones existe una diversidad de fuentes de poder, una pluralidad de actores con

capacidad de ejercer influencia sobre los procesos decisionales, una pluralidad de intereses

y objetivos que configuran estrategias y generan coaliciones, actos, consensos,

enfrentamientos y conflictos. Para este enfoque, son estos elementos los que permiten

entender las estrategias y acciones globales de las organizaciones (Ramió 2010: 32).

Desde esta perspectiva, la racionalidad en la organización es siempre política. Pierde

sentido la idea de la organización unitaria que tiene un único objetivo o una pluralidad de

objetivos compatibles entre sí, en la que sólo una instancia directiva posee el poder y en la

que todos los actores invierten sus energías en la consecución de unos objetivos claros y

definidos.

Desde esta línea teórica las organizaciones son consideradas realidades complejas las cuales

persiguen una pluralidad de objetivos distintos y muchas veces incompatibles entre sí, dado

que están integradas por una variedad de actores (unidades, grupos e individuos) que

poseen sus propias expectativas e intereses, los cuales no siempre suelen corresponderse

con los objetivos generales y unitarios de la organización. Cada actor posee una cierta

capacidad para llevar a cabo sus propias ideas u objetivos, capacidad que está en función de

su posición, relación y conocimiento dentro de la organización. Es decir, está en función de

su cuota de poder. El poder es el concepto básico de esta perspectiva de análisis

organizativo (Ramió, 2010: 163)

Mintzberg (1992: 5) define el Poder como “capacidad de afectar” (causar efecto en) el

comportamiento de las organizaciones. Denota tanto el verbo como al sustantivo, ser capaz

de y tener poder. Tener poder es tener la capacidad de conseguir que determinadas cosas se

hagan, de causar efecto sobre las acciones y decisiones que se toman. El poder se puede

ejercer entre las decisiones y las acciones. Refiere la capacidad para afectar el

comportamiento de otras personas, o menos restrictiva, la capacidad de afectar los hechos.

Este autor trata la influencia como sinónimo de poder.

Los elementos claves para analizar el poder, pues permiten describir las configuraciones

básicas del poder en las organizaciones y, por medio de éstas, entender su comportamiento,

son (Mintzberg, 1992: 3):

1) los Jugadores o agentes con influencia,

2) los medios o sistemas de influencia que utilizan para obtener el poder y

3) los objetivos y sistemas de objetivos que resultan de estos esfuerzos.

Los actores son aquellos sujetos que participan o tienen poder y utilizan los distintos

medios para ejercitarlo. Son personas o grupos de personas que tienen una determinada

capacidad de influencia en virtud de su posición o pericia, que persiguen unos objetivos y,

este fin, entran en tensión con otros actores. Ante el obstáculo, diseñan un conjunto de

estrategias para conseguirlos entre las que se cuentan las coaliciones o negociaciones. Los

actores ser individuos, grupos de trabajo, grupos de presión, unidades, subunidades u otras

organizaciones.

Si bien, en un comienzo la teoría se centró en analizar el poder al interior de las

organizaciones sin tener en cuenta el contexto, luego de mediados de los años 70 se analiza

también el poder en el entorno y la relación de este con el poder en el interno. En esta

dirección, para analizar el poder en el entorno de la organización es preciso considerar los

agentes externos con influencia, cómo controlan o tratan de controlar la organización y

mediante qué medios (leyes, campañas de presión y pertenencia al consejo de

administración). Además, en la lectura del poder en el interno de la organización, se deben

considerar los agentes internos con influencia como receptores de las presiones generadas

por parte de agentes externos, así mismo, se debe analizar como afectan el comportamiento

de las organizaciones con la utilización de sus propios medios de influencia.

Esta mirada resulta de utilidad para la lectura del poder en las universidades públicas, dado

que no sólo es suficiente con mirar la universidad en su interior, ni en la perspectiva agente

– director, pues otros grupos de interés externos a la universidad aparecen en la escena y

pueden constituirse en actores de influencia a tener en cuenta. Brunner (2011) señala esta

situación al describir las transformaciones en los procesos de gobernanza en las

universidades.

Frente a los medios o sistemas de influencia que utilizan los actores para obtener el poder,

eje dos propuesto para el análisis, Mintzberg (1999: 312) establece las siguientes

posiblidades: la autoridad basado en el poder otorgado legalmente; la ideología en tanto

conjunto de creencias aceptadas por la mayoría; los conocimientos técnicos basados en un

poder acreditado oficialmente, y la política que refleja un poder que es técnicamente

ilegítimo, o mejor alejítimo, en cuanto a los medios que utiliza y, en ocasiones, en cuanto a

los fines que promueve. El poder político en una organización (a diferencia del Estado),

señala, no se concede de un modelo reglamentado, aceptado por todo el mundo y ratificado

oficialmente. De esta manera se enfrentan los grupos contra los sistemas de influencia

legítimos, y cuando estos son débiles, los grupos entre sí. Ramió (2010: 174-176), además

de las anteriores fuentes de poder, destaca las siguientes fuentes de poder en una

organización pública: el poder formal, el poder de los líderes informales y el derivado del

proceso de toma de decisiones.

Los objetivos y sistemas de objetivos, eje tres para el análisis, son las intensiones que se

ocultan tras las decisiones y las acciones que toma la organización, los estados mentales

que conducen a los individuos o a las organizaciones a hacer lo que hacen. Los objetivos no

tienen vida propia independiente de las acciones. Tan solo se pueden entender los objetivos

mediante el estudio del poder tal como se manifiesta en las decisiones y acciones

(Mintzberg 1992).

La universidad desde el enfoque organizacional

Como se presentó anteriormente, los enfoques organizacionales, principalmente los

clásicos, destacan fundamentalmente la importancia en el análisis de las organizaciones de

los elementos básicos del ámbito sociotécnico, a saber: los objetivos perseguidos, el trabajo

desarrollado, la tecnología utilizada y la relación de las organizaciones con su entorno. A

partir del análisis de estos elementos las universidades han sido generalmente

caracterizadas como organizaciones complejas, dado que sus objetivos y metas se califican

de ambiguos y vagamente formulados. Se plantea que existe una escasa coherencia entre

los propósitos nominales explicitados y los realmente perseguidos.

Según las categorías propuestas por Mintzberg, se afirma que el entorno universitario es

dinámico; tiende a ser cada vez más complejo, en la medida que exige la generación de

conocimientos más sofisticados, y cada vez es más hostil dada la mayor competencia de

otros actores nacionales e internacionales en la prestación del servicio de educación

superior.

La vaguedad o ambigüedad de los objetivos no permite caracterizar a las universidades

como sistemas racionales en el sentido que los define del enfoque organizacional

neorracionalista, es decir, con capacidad de conocimiento, de cálculo y de anticipación de

las alternativas que se le presentan. Además, el trabajo realizado tiene un alto grado de

incertidumbre y no involucra altos niveles de interdependencia entre el personal académico.

Esto permite definir a las universidades como organizaciones profesionales de tipo

autónomo. (Clark, 1983)

Las características anotadas, a saber el uso de tecnologías blandas, trabajo fragmentado

entre académicos, participantes que entran y salen y objetivos vagos, han permitido definir

también las universidades como sistemas organizativos débil o laxamente acoplados. Según

Clark (1983), esta perspectiva resulta útil para diferenciar los modelos tradicionales de

toma de decisiones en la realidad de las organizaciones académicas.

La teoría institucional ha definido cuatro grandes marcos organizacionales primarios para

analizar el gobierno y la autoridad en los distintos niveles de las instituciones de educación

superior, cada uno refleja unas formas específicas de funcionamiento institucional.

Considerando que pueden ser de utilidad en el desarrollo del proyecto, se describen a

continuación (Ibarra, 1999):

El marco burocrático: Desde este marco se ve a las organizaciones como jerarquías

mecánicas con líneas de autoridad claramente establecidas. De acuerdo a este modelo: los

objetivos de la organización están claramente definidas; la organización es un sistema

cerrado, aislado de la penetración del entorno, y los líderes administrativos tienen el poder

para analizar los problemas, definir soluciones alternativas, escoger entre ellas y

ejecutarlas. Se recoge en este marco las características principales de la burocracia

definidas precedentemente en el modelo Weberiano,

El marco colegiado: Desde el marco colegiado, las organizaciones son vistas como

colectividades en donde los miembros de la organización son vistos como el principal

recurso. El énfasis esta puesto en las necesidades humanas y en cómo las organizaciones

pueden ser moldeadas para hacer frente a estas necesidades. Las instituciones de educación

superior son presentadas como comunidades de académicos que, a causa de su capacidad

profesional y de un sistema de valores compartido, determinan las metas de la

organización. Este modelo colegiado es útil para entender a organizaciones estables, o sub-

unidades organizacionales, en donde las preferencias se desarrollan por consenso a través

de la interacción entre los miembros. El modelo colegiado busca formas de decisión

democráticas y participativas y pretende resolver las necesidades de la gente y ayudarlos a

realizar sus aspiraciones. El énfasis está puesto en las habilidades interpersonales, la

motivación colectiva y en colocar los intereses de la institución en primer lugar.

El marco político: Desde este marco las organizaciones son vistas como grupos formales e

informales compitiendo por el poder para controlar procesos y resultados institucionales.

Las decisiones son producto de la negociación, la influencia y la construcción de

coaliciones. Este marco parte del supuesto de que las universidades son entidades plurales

con diferentes intereses y valores. La idea de conflicto, que no está presente en los marcos

anteriores, es una característica central de la vida organizacional.

El marco simbólico: Desde esta perspectiva, las organizaciones son vistas como sistemas

culturales de significados y creencias compartidas en los que se crean estructuras y

procesos organizacionales. Los líderes construyen y mantienen sistemas de significados,

lenguajes y culturas compartidas que generan un sistema unificador de creencias para la

institución.

Los cuatro marcos permiten aproximaciones diferenciadas al tema general del gobierno

universitario desde una perspectiva estructural.