2. Legislación europea relativa a los residuos y a los...

“Pfand” como comparativa para la posible implantación de un SDDR en España 13

2. Legislación europea relativa a los residuos y a los envases

La Unión Europea comenzó siendo una asociación económica,

constituyéndose al final de la Segunda Guerra Mundial, por países centroeuropeos;

Bélgica, Alemania, Francia, Italia, los Países Bajos y Luxemburgo. Esta unión tuvo

como origen los continuos conflictos económicos existentes en ese momento entre

dichos países. Actualmente la Unión Europea está formada por 28 países, y ha

pasado de ser una mera unión económica a convertirse en una organización con

actividad en todos los frentes políticos, desde la creación de un sistema jurídico

hasta la creación de una legislación ambiental. En 1993 se ve reflejada esta

evolución, ya que de Unión Económica Europea pasa a llamarse “Unión Europea”,

con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea ‐ Tratado de Maastricht,

92/C 1991/01 .

Mediante el establecimiento del Mercado Común y realizando políticas y

acciones comunes, el Tratado de la Unión Europea tenía como objetivos, entre

otros aspectos, un crecimiento sostenible y no inflacionista de los estados de

manera que se respetase el medio ambiente. Para alcanzar este fin, el Tratado en su

Artículo 3, cita que se implantará una política en el ámbito del medio ambiente.

Estas políticas de la Unión en el ámbito del medio ambiente tenían como objetivo

las siguientes premisas (según el Artículo 191 del Tratado):

• “La conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio

ambiente;

• La protección de la salud de las personas;

• La utilización prudente y racional de los recursos naturales;

• El fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente

a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente”.

2.1 Directiva Europea sobre los residuos. Directiva 2008/98/CE

El fin de la Directiva de la Unión Europea, Directiva 2008/98/CE del

Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa a residuos

es aquella que se ocupa de eliminar la relación entre el crecimiento económico y la


producción de residuos. Esto se lleva a cabo controlando el ciclo de los residuos,

desde su producción hasta su eliminación, y se centra para ello en la valorización y

el reciclaje.

El objetivo y ámbito de aplicación de dicha directiva es:

“Establecer medidas destinadas a proteger el medio ambiente y la salud

humana mediante la prevención o la reducción de los impactos adversos de la

generación y gestión de los residuos, la reducción de los impactos globales del uso

de los recursos y la mejora de la eficacia de dicho uso”.

Con el fin de proteger mejor el medio ambiente, los Estados miembros

determinan adoptar una serie de medidas para tratar los residuos conforme a la

siguiente jerarquía de prioridades:

• Prevención

• Preparación para la reutilización

• Reciclado

• Otro tipo de valorización: por ejemplo, la valorización energética

• Eliminación

Cabe destacar en la Directiva 2008/98/CE, el Artículo 14 en el que se otorga

la responsabilidad de la gestión de los residuos al productor del residuo:

“Cualquier productor o poseedor de residuos deberá realizar el tratamiento

de los residuos por sí mismo o encargar su realización a un negociante o a una

entidad o empresa”.

Los Estados miembros podrán cooperar, cuando sea necesario, para

establecer una red de instalaciones de eliminación de residuos, dicha red ha de

estar concebida de tal manera que permita a los países llegar a ser autosuficientes

en materia de eliminación de residuos.

Otro artículo digno de mención en la Directiva 2008/98/CE, es el Artículo 28,

donde se desarrollan los planes de gestión de Residuos. Según este artículo las

autoridades competentes deberán establecer “uno o varios planes de gestión de

residuos, de modo que cubran todo el territorio del Estado miembro


correspondiente”. Estos planes deberán incluir en particular el tipo, la cantidad y la

fuente de los residuos, los sistemas existentes de recogida y los criterios de

emplazamiento.

Asimismo deberán elaborarse programas de prevención, cuya finalidad será

romper el vínculo entre el crecimiento económico y los impactos medioambientales

asociados a la generación de residuos. Los Estados miembros deberán notificar

estos planes a la Comisión Europea. Esta Directiva deroga a la Directiva de 2006,

2006/12/CE, ya que se observó la necesidad de revisar algunos puntos:

“Aclarar conceptos clave, como las definiciones de residuos, valorización y

eliminación, reforzar las medidas que deben tomarse respecto a la prevención de

residuos, introducir un enfoque que tenga en cuenta no sólo la fase de residuo sino

todo el ciclo de vida de los productos y materiales, y centrar los esfuerzos en

disminuir el impacto en el medio ambiente de la generación y gestión de residuos,

reforzando así el valor económico de los residuos”.

La Directiva 2008/98/CE establece además nuevos objetivos de reciclado y

reutilización para el año 2020, todo ello para

“Avanzar hacia una sociedad europea del reciclado con un alto nivel de

eficiencia de los recursos”. Así en los países miembros, “antes de 2020, deberá

aumentarse como mínimo hasta un 50% global de su peso la preparación para la

reutilización y el reciclado de residuos de materiales tales como, al menos, el papel,

los metales, el plástico y el vidrio de los residuos domésticos y posiblemente de otros

orígenes en la medida en que estos flujos de residuos sean similares a los residuos

domésticos”

Este objetivo será muy difícil de alcanzar para muchos de los Estados

miembros de la UE.

2.2 Directiva europea 94/62/CE, de reciclaje y envases

La Directiva 94/62/CE, cuyas modificaciones serían llevadas a cabo

posteriormente por medio de las Directivas 2004/12/CE y 2005/20/CE, tenía como

objetivo principal la prevención de la producción de residuos de envases y,


atendiendo a otros principios fundamentales, a la reutilización de envases, al

reciclado y demás formas de valorización de residuos de envases y por tanto a la

reducción de la eliminación final de dichos residuos. La Directiva 94/62/CE se creó

con referencia a los envases y residuos de envases. Así mismo en su Artículo 2,

prevé que se aplicará a "todos los envases puestos en el mercado en la Comunidad y

a todos los residuos de envases, independientemente de que se usen o produzcan en

la industria, comercio (...) hogares, sean cuales fueren los materiales utilizados".

Los Estados miembros deberán cumplir los objetivos expuestos en el

Artículo 6 en cuanto a Valorización y Reciclado, cumplir con las medidas expuestas

en su Artículo 7 en cuanto a los sistemas de devolución, recogida y recuperación,

tomando las medidas necesarias en todo su territorio, para así cumplir con los

objetivos de dicha Directiva.

2.2.1 Según el Artículo 6, de la Directiva europea 94/62/CE

Hasta transcurridos 5 años, partiendo de la fecha de trasposición de la

presente Directiva se establece que:

• se valorizará el 50 % como mínimo y, como máximo el 65 % en peso de

los residuos de envases.

• se reciclará el 25 % como mínimo y, como máximo el 45 % en peso de la

totalidad de los materiales de envasado que formen parte de los residuos de

envases, con un mínimo del 15 % en peso por cada material de envasado.

Con un plazo máximo de seis meses antes de la finalización de la primera

fase de cinco años, el Consejo determinará por mayoría y mediante propuesta de la

Comisión, los objetivos correspondientes a la segunda fase. Este proceso se repetirá

cada cinco años a partir de ese momento. Transcurridos como máximo 10 años a

partir de la fecha límite de puesta en aplicación de la presente Directiva en el

Derecho nacional, se valorizará y reciclará un porcentaje de residuos de envases

que el Consejo volverá a determinar, gracias a nuevos objetivos según los obtenidos

en la revisión, tras los 5 primeros años.


Sobre la base de un informe provisional de la Comisión, el Parlamento

Europeo y el Consejo examinarán las experiencias realizadas en los Estados

miembros en la aplicación de los objetivos, así como los resultados de la

investigación científica y de las técnicas de evaluación. Los Estados publicarán las

medidas y los objetivos referidos para las dos fases de 5 años cada uno y deberán

realizar una campaña de información destinada al público en general y a los agentes

económicos.

Existirán dos tipos de situaciones particulares o excepcionales en las que no

deberán alcanzarlos objetivos establecidos en dicha Directiva; la primera de ellas es

para aquellos países con situaciones nacionales que no les permitan alcanzar los

porcentajes de reciclado y valorización señalados, debido al gran número de

pequeñas islas e islotes, la presencia de zonas extensas rurales y/o montañosas o el

bajo nivel actual de consumo de envases, como es el caso de Grecia, Irlanda y

Portugal. Por tanto para estos países existirán unos objetivos menos severos a los

establecidos inicialmente en la Directiva.

La segunda, donde en aquellos Estados miembros que estaban por encima

del margen de los objetivos de reciclaje y valorización señalados por el Artículo 6. a,

se permitió que éstos pudieran ser rebasados. Pero sólo tras la confirmación de

estas medidas por parte de la Comisión, que se encargaba de verificar (con la

cooperación de los Estados miembros) que dichas medidas no provocasen

distorsiones al mercado interior ni impidiesen que los otros Estados cumplieran con

lo dispuesto en la Directiva. Una de las exigencias, entre otras, que tomó la

Comisión fue la de contar con capacidades adecuadas de reciclado y valorización, y

así evitar los movimientos de residuos de un Estado Miembro con mayor capacidad

de reciclaje o valorización a otro Estado miembro que no fuera capaz de ajustarse a

sus planes de residuos. De este modo se evita que el resultado final sea

distorsionado por esta práctica.

En febrero de 2004 se aprobó una nueva directiva de envases, la Directiva

2004/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se modifica la

Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases. En esta nueva

directiva se modifica el Artículo 6 y se indica la fecha límite de puesta en aplicación


de los objetivos de valorización o incineración: “entre un mínimo del 50 % y un

máximo del 65 % en peso de los residuos de envases, para a más tardar el 30 de

junio de 2001”.

Además se añade una nueva fecha límite, con nuevos objetivos:

“b) A más tardar el 31 de diciembre de 2008, se valorizará o incinerará en

instalaciones de incineración de residuos con valorización de energía un mínimo del

60 % en peso de los residuos de envases.”

Las modificaciones en el Artículo 6, en cuanto a los objetivos de reciclaje

son:

“c) A más tardar el 30 de junio de 2001, se reciclará entre un mínimo del 25

% y un máximo del 45 % en peso de la totalidad de los materiales de envasado

contenidos en los residuos de envases, con un mínimo del 15 % en peso para cada

material de envasado;

d) A más tardar el 31 de diciembre de 2008, se reciclará entre un mínimo del

55 % y un máximo del 80 % en peso de los residuos de envases.”

Destaca el nuevo aporte que hace la Directiva del 2004, en su Artículo 6 en

cuanto a los objetivos mínimos de reciclado de los materiales contenidos en los

residuos de envases, con fecha a más tardar el 31 de diciembre de 2008, se

alcanzarán los siguientes objetivos mínimos de reciclado de los materiales

contenidos en los residuos de envases:

• el 60 % en peso de vidrio,

• el 60 % en peso de papel y cartón,

• el 50 % en peso de metales,

• el 22,5 % en peso de plásticos, contando exclusivamente el material que

se vuelva a transformar en plástico,

• el 15 % en peso para la madera.

La Directiva 2005/20/CE, que modifica a la anterior, concede un plazo

suplementario a los 10 nuevos Estados miembros para alcanzar los objetivos de la

presente directiva sobre envases.


2.2.2 Según el Artículo 7, Directiva europea 94/62/CE

Para el cumplimiento de los objetivos de la Directiva, en cuanto a los

sistemas de devolución, recogida y recuperación, los Estados miembros tenían que

adoptar las medidas necesarias para que se establecieran sistemas de:

“a) Devolución o recogida de envases usados o de residuos de envases

procedentes del consumidor, de cualquier otro usuario final o del flujo de residuos,

con el fin de dirigirlos hacia las alternativas de gestión más adecuadas,

b) Reutilización o valorización, incluido el reciclado, de los envases o residuos

de envases recogidos”

Para ellos, la Directiva permitía en el mismo Artículo 7, que los mencionados

sistemas estarían “abiertos a la participación de los agentes económicos de los

sectores afectados y a la participación de las autoridades públicas competentes”.

Para evitar de posibles problemas en el comercio y diferentes competencias entre

Estados, la Directiva permitía la aplicación a productos importados.

La directiva exigía en su Artículo 7, punto 2, que las medidas mencionadas

“formarán parte de una política relativa a la totalidad de los envases y de los

residuos de envases y tendrán en cuenta, en particular, los requisitos en materia de

protección del medio ambiente, de la salud, de la seguridad y de la higiene de los

consumidores; de protección de la calidad, de la autenticidad y de las características

técnicas del producto envasado y de los materiales utilizados; de protección de los

derechos de propiedad industrial y comercial”.

Un buen ejemplo de aplicación de este último Artículo ha sido el

incorporado por Alemania. En 1991 aparece en Alemania el Decreto para evitar

desechos originados por los envases con fecha del 12 de junio de 1991,

denominado “VerpackV" o Decreto Töpfer (Klaus Töpfer, Ministro de Medio

Ambiente). Dicho Decreto fue sustituido por el Decreto relativo a la prevención y la

valorización de los residuos de envases del 21 de agosto de 1998 (Verordnung über

die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen), para adaptar la

normativa alemana a la Directiva 94/62/CE.


Con carácter general para todos los envases, se obligaba a los fabricantes y

distribuidores a recoger los envases ya utilizados y darles un nuevo uso o un

reciclaje "fuera de los sistemas públicos de eliminación de desechos" (Artículos 4 y

5). Subrayamos esta obligación por cuanto es la razón fundamental de la calificación

a este sistema "dual", independientemente que la recogida, nuevo uso, o reciclado,

se realicen por los fabricantes y distribuidores por sí mismos o por medio de un

tercero que se subrogase en tales obligaciones de recogida, reutilización o reciclaje

(posibilidad prevista en los artículos 6.3 y 11 del Decreto). El sistema de DSD (Duales

System Deutschland) más conocido es el del “Punto Verde”.

Cabe destacar que el “VerpackV”, fue más allá y contempló además, en el

caso de envases de bebidas entre otros tipos de envases líquidos, el sistema de

depósito o consigna obligatoria. Este sistema consiste en cobrar un depósito del

envases en todas las etapas del comercio hasta la entrega al consumidor final,

donde el comprador vuelve a recibir el depósito al devolver el envase. No obstante,

a pesar de estar sometido a una serie de estrictos requisitos, el Decreto de 1991

también posibilitó la exención o subrogación en el régimen obligacional previsto

para este tipo de envases cuando existiese un sistema para ello, fuera de los

sistemas públicos, en la zona de actuación del último distribuidor (Artículo 9).

La importancia de este modelo ha residido en su carácter pionero, puesto

que ha sido el que, con algunas diferencias, han seguido otros países a la hora de

implantar su sistema de recogida de residuos. Sirvió de marco de referencia, como

ya se comentó en este capítulo, a la regulación de los residuos de envases

efectuada por la Directiva 94/62/CE en la UE.

2.3 Situación en el resto de Europa

Actualmente, según la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA), cada

ciudadano europeo se deshace de una media de 520 kg de residuos domésticos al

año. No obstante, la mayor parte de los residuos municipales de la UE siguen

descargándose en los vertederos (45%) (AEMA, 2011). En cambio, se ha notado una

mejoría en cuestiones de reciclaje, ya que se llegó a reciclar el 35 % de los residuos


urbanos en 2010 en toda Europa, y esto conlleva una mejora significativa respecto

al año 2001 cuando se registró una tasa de reciclaje de tan solo el 23 %. Sin

embargo, a muchos países les resultará extremadamente difícil alcanzar los

objetivos impuestos por la UE de reciclar el 50 % de los residuos domésticos y

similares para el año 2020. Aunque cinco países ya han alcanzado el objetivo, según

un estudio de la AEMA (EEA, 2013), gran parte del resto de países tendrán que

realizar esfuerzos extraordinarios para conseguirlo en el plazo fijado, como pueden

ser los casos de Bulgaria, Turquía y Rumanía, países que actualmente poseen el

porcentaje más pequeño de residuos municipales reciclados en toda la Unión

Europea (véase gráfica 1).

Gráfica 1. Tasa de reciclado de residuos urbanos de los diferentes países en el año 2001 y en el 2010

(Fuente: European Environment Agency, 2013).

En el estudio de la AEMA se compararon las tasas de reciclado de residuos

urbanos en diferentes países entre los años 2001 y 2010. Se observa como El Reino


Unido e Irlanda han sido los países que más han aumentado el porcentaje de

reciclado de un 12 % a un 39 %, y de 11 % a un 36 %, respectivamente en este

periodo. Eslovenia, Polonia y Hungría también han mejorado notablemente las

tasas de reciclado desde su adhesión a la UE .Las tasas de reciclado más elevadas se

registran en Austria, con una tasa del 63 %, seguida de Alemania (62 %), Bélgica

(58 %), los Países Bajos (51 %) y Suiza (51 %). España, por su parte, ha llegado a

reciclar en el año 2010 el 34% de los residuos urbanos (véase gráfica 1). Para poder

alcanzar estos objetivos, la gran mayoría de los países europeos ha ido adoptando

un sistema propio de gestión de residuos como transposición de la normativa

europea.

Pro‐Europe ("Packaging Recovery Organisation Europe) asociación fundada

en 1995, agrupa a 31 naciones que participan en un sistema de recogida y reciclaje

de envases conjunto. Pero con el propósito de acogerse a un sistema de recogida de

envases estándar, se implantaron en los diferentes países europeos sistemas muy

similares. Pro‐Europe, concentra los sistemas de recogida y recuperación de

residuos de envases utilizando principalmente la marca "Punto Verde” como

símbolo. Su principal función es ser la licenciataria general de la marca "Punto

Verde”. Éste se gestiona a través del denominado SIG (Sistema Integrado de

Gestión) para la recuperación de los envases de productos envasados, para su

posterior tratamiento y su valorización. Con la implantación del "Punto Verde”, las

empresas se evitan tener que hacerlo por ellas mismas. El "Punto Verde” es ya un

símbolo altamente reconocido en mucho países europeos y muestra el compromiso

de las empresas que adoptan este logo en cumplir con las obligaciones descritas en

la Directiva. Las empresas que optan por este sistema, deben poner en el

etiquetado de cada producto el logotipo del "Punto Verde” y pagar un canon por

este sistema de recogida. Se podrá encontrar "Punto Verde” en los envases de

multitud de productos de consumo doméstico. En el caso español, la empresa

Ecoembes S.A., empresa encargada de la gestión de los envases en España,

diferencia entre tres grupos diferentes de envases, dependiendo del material con

que están fabricados, que son los siguientes:


• Envases de plástico, envases metálicos y envases tipo Brick

• Envases de cartón y papel

• Envases de vidrio

Gracias a la existencia de la organización Pro‐Europe los distintos países que

forman parte de esta red, a través de sus empresas gestoras de envases,

intercambian información para mejorar el sistema y coordinar las actuaciones ante

las instituciones. Actualmente veintiocho países están utilizando el "Punto Verde"

como el símbolo de financiación para la organización de la recuperación,

clasificación y reciclado de envases de venta. Los Estados miembros han dejado de

ser los únicos participantes de este sistema. Los países participantes son: Austria,

Bélgica, Bulgaria, Chipre, República Checa, Estonia, Francia, Alemania, Grecia,

Hungría, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Polonia, Portugal, Rumania,

Eslovaquia, Eslovenia, España y Suecia, así como Noruega, Croacia , Serbia ,

Macedonia , Israel y Turquía (véase figura 3). Por otra parte, Pro‐Europe ha

celebrado acuerdos de cooperación con otros sistemas similares en el Reino Unido

y Canadá.

Figura 3. Los puntos Verdes en Europa (Fuente: http://valorlux.lu/de).


No obstante, en determinados países existen sistemas de gestión de envases

alternativos al “Punto Verde” ya que no hay una obligación establecida en la

normativa comunitaria de adoptar el “Punto Verde” o un sistema determinado. En

muchos países se están combinando la implantación de sistemas de gestión

integrada con sistemas de retorno. En Dinamarca, por ejemplo, que no pertenece a

la red de países participantes en el Pro‐Europe, tiene implantando un sistema de

retorno de envases retornables desde los años ochenta. Allí desde el 2002 existe un

sistema de retorno único implantado por una nueva legislación, incluyéndose tanto

los envases de bebidas desechables como los reutilizables (Hogg, 2011).

Por otro lado, en Estonia existe un sistema de retorno unitario para envases

de un solo uso o múltiple. Pero la empresa gestionadora de los residuos, “ERO”, no

participa en este sistema de retorno, si no que únicamente lo hace en la red Pro‐

Europa, utilizando la etiqueta del “Punto Verde” (Pro‐Europe, 2013).

Finlandia lleva reutilizando los envases de bebidas desde principios del siglo

XX y existen diferentes tipos de sistemas de retorno, el más conocido se le

denomina “Palpa” (Hogg, 2011).

Croacia posee desde el año 2006 un sistema de retorno de envases de un

solo uso. Los envases de varios usos deben ser devueltos en aquellas tiendas donde

fueron compradas; es por ello que es imprescindible para la devolución del depósito

la aportación del ticket de compra del producto. Existe la posibilidad de cambiar

una botella vacía por otra llena, pero la devolución económica no está permitida sin

la existencia del ticket (Pro‐Europe, 2013).

En Noruega, desde 1991 la legislación obliga a los empresarios a reducir la

cantidad de envases usados y reciclarlos. En 2010 ya existían 5 empresas que se

dedicaban a esta gestión. Noruega lleva utilizando este sistema de retorno desde

2006. “Returnpack” es la empresa que lo gestiona y se encarga de recoger las

botellas de plástico y de vidrio. El porcentaje de devolución en este país está en

torno el 85% según datos de Pro‐Europe (2013).

En Suiza existe desde el año 2000 una ley que regula el retorno de los

envases. Envases de vidrio, plástico o aluminio, deben ser recuperados al menos al


75%. Si esta proporción o valor disminuye entraría en juego el depósito en los

envases (Pro‐Europe, 2013).

Incluso en países fuera de Europa se pueden observar los sistemas de

retorno, como es el caso de Estados Unidos. La Regulación allí es llevada a cabo por

el llamado “Container deposit legislation“. Esta legislación existe sólo en algunos

estados; Hawai, California, Maine, Michigan, New York, entre otros. En Australia,

existe el depósito en envases de latas y en vidrio, en los estados del sur desde 1993

y desde 2011 en los estados del norte (Retorna, 2013).

Los casos correspondientes a Alemania y España se comentarán en sus

capítulos correspondientes.

2. Legislación europea relativa a los residuos y a los...

Documents

Transcript of 2. Legislación europea relativa a los residuos y a los...