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2. La problemática científico-social sobre los ries-

gos de la radiación electromagnética no ionizante

2.1. Introducción

La problemática de la radiación no ionizante ha ocasionado en las últimas déca-das importantes debates, tanto científicos y sociales, como económicos y jurídicos, en los cuales se han ido entrelazando diferentes opiniones e hipótesis que han terminado por provocar un enorme estado de confusión, que ha llevado al legislador (comunitario y nacional) a preferir esperar a la aclaración de los intereses de los científicos, las aso-ciaciones vecinales y las organizaciones internacionales, para establecer una regulación jurídica.

Aunque el problema es mucho más amplio, el debate se ha centrado fundamen-

talmente en la expansión de la tecnología móvil, dado su carácter de tecnología relati-vamente novedosa, de crecimiento cuantitativo y cualitativo exponencial y de efectos inciertos para la salud de las personas, a la par que fuente de beneficios para la indus-tria de las Telecomunicaciones, industria fuertemente apoyada por la Unión Europea -que la ha adoptado exitosamente como estandarte en la competencia internacional-. Además, también son objeto de debate los riesgos de las infraestructuras de energía eléctrica, que generan campos electromagnéticos de frecuencias extremadamente bajas, pero mucho más potentes que los de la telefonía móvil y de efectos sobre la salud hu-mana igualmente inciertos, aunque mejor determinados por la ciencia. También en este caso se tratará de una tecnología apoyada por una poderosísima industria y de un inte-rés económico, político y social inmenso.

Dada su amplitud, el tratamiento de la radiación no ionizante es, tanto científi-

ca como jurídicamente, una cuestión de muchas disciplinas. Así, al igual que entra en el campo de la medicina, la biología, la física electromagnética y la química orgánica, también lo hará en el Derecho constitucional, civil y administrativo, extendiéndose al derecho sanitario, medioambiental, urbanístico, eléctrico y de radiocomunicaciones.

La posibilidad de una gestión administrativa de los riesgos de estas radiofre-

cuencias es todavía algo escasa, tratándose de un ámbito de la realidad incierto y resba-ladizo. Igualmente, la normativa existente al momento podría ser incompleta, en la medida en que tan sólo gestiona aquella parte de los riesgos de la radiación que es co-nocida, ignorando en la mayor parte de los casos los efectos más inciertos.

En el transcurso de los años, los actores implicados y la opinión pública en par-ticular, han sido testigos activos de la sensibilización social acerca de los posibles efec-tos nocivos sobre la salud y el medioambiente de las estaciones base, uno de los compo-nentes de los sistemas de telefonía móvil celular, junto con los terminales celulares y los

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centros móviles de conexión. Esta sensibilización de la opinión pública ha tenido conse-cuencias políticas en distintos niveles de gobierno, incluido el ámbito local, donde en varios casos, incluido el español, los ayuntamientos se hacen eco del descontento y lle-gan a adoptar medidas unilaterales. El resultado en algunos casos ha sido de descon-cierto y precaución de los actores empresariales, políticos y sociales involucrados en el debate.

Cada día se hace más evidente que la opinión pública en los países avanzados se muestra muy sensibilizada respecto a los riesgos sobre la salud y el medio ambiente de las innovaciones científico-técnicas. La velocidad del cambio técnico y el desarrollo de los medios de comunicación hacen que se difundan los supuestos riesgos potenciales de una innovación antes de que las investigaciones científicas hayan podido clarificar el problema.

2.2. La dimensión social de la radiación no ionizante

2.2.1. El crecimiento de la irradiación mundial. La

sociedad electromagnética

El crecimiento exponencial de nuestra dependencia de la electricidad durante el

pasado siglo XX y el incremento del uso de los sistemas de comunicación inalámbricos, han llevado en la actualidad a inundar nuestro planeta de radiaciones que hoy conti-núan creciendo en cantidad y variedad. Como dice el especialista en bioelectromagne-tismo, JOSÉ LUÍS BARDASANO RUBIO, “vivimos inmersos en un volumen tal de sistemas de radiofrecuencias que ya han pasado a ser elementos definitorios de nuestra sociedad” [2].

El número de fuentes de contaminación electromagnética cotidiana engloba des-

de electrodomésticos, hornos microondas, vitrocerámicas, secadores de pelo, mantas eléctricas, relojes y despertadores digitales, fotocopiadores, aparatos de radio y televi-sión, ordenadores… hasta por supuesto teléfonos móviles, estaciones base de telefonía, transformadores eléctricos, líneas eléctricas de alta tensión, redes WIFI, sistemas bluetooth y ratones, teclados y teléfonos inalámbricos. Así, todo aparato eléctrico y todo dispositivo de comunicación sin cables generan un campo electromagnético. Como se explicará posteriormente, estos campos tendrán diferentes propiedades físicas depen-diendo de diferentes parámetros como su frecuencia e intensidad.

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2.2.2 Caracterización sociológica del riesgo proce-

dente de la radiación no ionizante en especial,

de la tecnología móvil Conforme al eurobarómetro especial sobre campos electromagnéticos publicado

por la Comisión Europea en junio de 2007, un 48% de la población de la Unión se mos-tró muy preocupada o simplemente preocupada por los riesgos potenciales para la salud de los campos electromagnéticos [3], y un 65% no está satisfecho con la información recibida al respecto, dato que en nuestro país se amplía al 70% de la población [4]. Esto permite observar la creciente relevancia social de la contaminación electromagnética, y la deficiente labor que desde los estamentos políticos, mediáticos e industriales se está llevando a cabo a la hora de satisfacer los requerimientos de una información adecuada a la preocupación social.

La radiación procedente de la telefonía inalámbrica y aquella procedente de las

infraestructuras eléctricas causan inquietud justificadamente, en cuanto que se tratan de las fuentes de radiación en más rápido crecimiento y más potentes, y además porque el sometimiento personal a las mismas se produce al margen de la decisión individual de hacerlo o no, lo que permite calificar los riesgos asociados a estas tecnologías como “riesgos impuestos”, a diferencia del riesgo procedente de los electrodomésticos o apara-tos radiactivos del hogar, cuyo sometimiento se produce voluntariamente (o al menos podría producirse voluntariamente, de conocer el sujeto la existencia de dichos riesgos, lo cual no es habitual). Otra característica importante es que la radiación escapa a la percepción de los sentidos, “circunstancia que tiende a fomentar una actitud bastante inconsciente en relación con la protección personal” [5].

El uso masivo de la telefonía inalámbrica, se ha producido en ausencia de un

conocimiento científico de sus posibles efectos negativos para la salud [6]. Pese a ello, su número en el mundo ha crecido exponencialmente hasta la cifra aproximada de 2.700 millones de aparatos con tecnología GSM a principios de 2008 [7], casi la mitad de ellos (1.200 millones) vendidos solo en 2007 [8] (lo cual ilustra hasta qué punto se trata de un crecimiento exponencial). Además, la nueva generación de móviles de tercera gene-ración o UMTS (Universal Mobile Telecommunication System) está implicando la ins-talación de nuevas antenas, y el desarrollo de redes WIFI prosigue en constante aumen-to, y es especialmente preocupante en lugares sensibles, como centros escolares, médicos y de la tercera edad. Así, la exposición a CEM no ionizantes actualmente es mucho mayor que 30 años atrás.

Se trata, por lo tanto, del experimento biológico más grande jamás realizado, un

experimento de irradiación global y creciente de todo nuestro planeta. Las personas sometidas involuntariamente 24 horas al día y 7 días a la semana a radiación proceden-te de estaciones base de telefonía a corta distancia serán las que finalmente demostra-rán en qué grado es nociva la exposición crónica a los CEM no ionizantes, información

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actualmente no accesible. De modo que, para todos los efectos, se trata de sujetos invo-luntarios de un experimento en masa [9].

Los riesgos de los CEM no ionizantes se encuadran dentro de la categoría de

riesgos post-industriales; de esta forma, proceden de tecnologías de desarrollo humano, sus consecuencias son inciertas, generales y afectan a intereses colectivos (medio am-biente y salud pública, humana, pero también animal y vegetal), no pudiendo ser valo-rados económicamente los daños que a dichos intereses causan. Se trata, además, de un riesgo emergente, junto al de los organismos modificados genéticamente (OMGs) y a la nanotecnología.

La percepción social de los riesgos de los CEM no ionizantes se verá además ma-

tizada por la imposibilidad de evitarlos (riesgo impuesto), como ya hemos visto, y la persistencia de la exposición humana a los mismos (riesgo global). Esto deriva no solo del hecho de que es una contaminación invisible, sino sobre todo de que es “ubicua”. Estas son las características que generan un mayor rechazo psicológico a la instalación de antenas, rechazo que en algunos países ha devenido recientemente en manifestacio-nes de violencia abierta [10].

Además, al menos en el caso de la telefonía móvil, los riesgos de la radiación no

son productos contaminantes derivados de la fabricación de un bien (como sucede con la mayoría de riesgos post-industriales), sino que el bien y su riesgo coinciden exacta-mente en un mismo proceso: el campo electromagnético. Así, los riesgos proceden de la misma actividad de transporte de información; ya se trate de sonidos (radio, teléfono inalámbrico, teléfono móvil), imágenes (televisión), o datos (WIFI, WiMAX, Bluetooth…), el servicio y su riesgo son lo mismo. Ello no querrá decir que no quepa eliminar el riesgo sin eliminar el bien comercial, pero sí que, en principio, el incremento de un bien conlleva el incremento de los riesgos (esto es, por ejemplo, lo que ha sucedi-do con las nuevas antenas UMTS para móviles de tercera generación).

Otra característica que hace diferir estos riesgos de otros riesgos post-industriales es un importante componente lúdico y adictivo en la utilización de las tec-nologías que los generan, especialmente la tecnología móvil. Así, es innegable que dicha tecnología aporta ventajas sustanciales a la comunicación y facilita el funcionamiento de numerosos servicios reduciendo la dificultad y el tiempo de contacto (servicios sani-tarios y de seguridad ciudadana, negocios…), también lo es que su utilización principal, razón de la expansión de la irradiación mundial, no es en absoluto necesaria, sino que responde a un consumo lúdico, dotado de un componente de adicción psicológica impor-tantísimo y socialmente creciente [11].

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2.2.3. Perspectiva actual socio-política de los ries-

gos de los campos electromagnéticos: per-

cepción del riesgo y la manipulación mediá-

tica

En España, la alarma sobre la peligrosidad de las antenas de telefonía móvil se desató en 2001 a raíz de la aparición de un conglomerado de casos de leucemia infantil en el colegio “García Quintana” de Valladolid cercano a un edificio en cuya azotea ha-bía emplazadas varias antenas [12]. Pese a tener una mayor difusión mediática, este conglomerado (o “cluster”) de cáncer no es el único, y entre 2000 y 2007 es posible do-cumentar solo en España al menos 100 más, todos ellos aparecidos en la prensa local, que totalizan miles de casos de cáncer y de afecciones cardiovasculares, insomnio, etc.

Sin embargo, la alarma periodística de este caso no ha lugar como comenta

el Informe final de la comisión de investigación de la agregación de tumores infantiles

en alumnos del Colegio Público García Quintana de Valladolid y el posterior Informe

sobre la agregación de tumores infantiles en alumnos del Colegio Público García Quin-

tana de Valladolid, en relación con un nuevo caso de cáncer hematológico diagnostica-

do en un alumno de dicho centro son concluyentes. El primero, de 23 de mayo de 2002,

establece que los datos “no apoyan la hipótesis de una relación causal entre las antenas

instaladas en el edificio de la c/ López Gómez 5 y la aparición del cluster de tumores

infantiles”, y añade que “cabe recordar que dicha hipótesis no ha sido apoyada suficien-

temente por los datos de la literatura científica disponible, sin perjuicio de lo que en el

futuro puedan aportar nuevos estudios sobre la materia”. El segundo, de 2 de diciembre

de 2003, ratifica en todos sus términos el anterior. El grupo de sabios estaba formado

por oncólogos, pediatras, hematólogos, biólogos moleculares, expertos en protección

radiológica, médicos expertos en salud pública y epidemiólogos de la Universidad Au-

tónoma de Madrid, el Centro Nacional de Sanidad Ambiental, el Hospital Clínico de

Salamanca, el Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas

(CIEMAT), la Consejería de Sanidad de Madrid, el Centro de Salud de Villarramiel

(Palencia), la Universidad de Valencia, el Instituto de Salud Carlos III, la Consejería

de Sanidad y Bienestar Social de Castilla y León, el Instituto de Biología Molecular y

Celular del Cáncer de Salamanca y la Clínica Universitaria de Navarra. Al mismo tiempo que los clusters, se denuncia la deficiente ubicación de las an-

tenas. Por ejemplo, ya a principios del año 2000, la Confederación de Asociaciones de Vecinos de España (CAVE), afirmaba que el 95% de las antenas de telefonía móvil existentes en el país estaban mal ubicadas, y citaba como ejemplo que el 15% de las 6.000 antenas instaladas en Madrid estaban situadas en centros sanitarios, colegios pri-vados y geriátricos [13].

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Así, a nivel comunitario, la Agencia Europea del Medio Ambiente reconoció el 17 de septiembre de 2007, fundamentándose en un nuevo estudio científico del grupo BIOINITIATIVE [14], que los riesgos de los CEM no ionizantes eran comparables a los del amianto, el tabaco y la gasolina con plomo, y que la evidencia científica actual es suficiente para cuestionar las bases científicas de los actuales límites vigentes, que son miles de veces demasiado altos. Un año más tarde, el Parlamento Europeo se alineó con la AEMA recomendando a la Comisión y al Consejo que modifiquen la normativa co-munitaria sobre CEM no ionizantes, ya que ésta ha devenido obsoleta [15]. Como ve-remos, el Parlamento llama a la aplicación del principio de precaución en el sector, a la atención de los colectivos más vulnerables de la población y a desmarcarse de la presión de grupos industriales y de organizaciones regionales e internacionales (como la OMS).

La información que el público suele recibir en nuestro país sobre la telefonía

móvil y las redes inalámbricas procedente de las instituciones políticas o de la prensa nacional es que son positivas y deben ser ampliadas sistemáticamente; Así, la amplia-ción de WIFI se llega a introducir en los programas electorales de 2008 como una prio-ridad, y el Gobierno prepara planes de subvención para que los Ayuntamientos autori-cen la instalación de cuantas más antenas mejor mientras que el Parlamento Europeo llama a una normativa más limitadora. La información sobre riesgos de los CEM que resulta más probable leer en un periódico español es la suministrada directamente por la propia industria (AETIC) [16], cuyas declaraciones ni siquiera tratan de ocultar la voluntad que les anima; por ejemplo: “Hay que hacer comprender que las antenas de móvil no tienen ningún perjuicio para la salud”.

Las compañías de telecomunicaciones, con el respaldo de la OMS se han embar-

cado asimismo en una batalla lingüística, tratando de desligar su actividad del término “radiación”, que tiene connotaciones negativas, y estableciendo una distinción artificial entre ésta y los “campos electromagnéticos”, concepto que resulta menos amenazador [17]. Tal distinción, a pesar de no tener ningún fundamento más allá de la manipula-ción psicológica, ya que radiación y campo electromagnético aluden a lo mismo [18], ha ocasionado pronunciamientos judiciales que denotan una considerable confusión sobre la materia sobre la que están decidiendo.

La posición oficial del Gobierno respecto a la percepción del riesgo, es que “el

rechazo actual a las antenas podría reducirse si se hubiese transmitido una información transparente y clara sobre los CEM. (…) No cabe duda que una ciudadanía mejor in-formada sobre el funcionamiento de las radiofrecuencias y sus efectos reduciría la in-quietud sobre posibles riesgos asociados a la telefonía móvil. (…). Esta tarea requiere la participación de los medios de comunicación social” [19].

Es precisamente el desconocimiento del público de las cuestiones relativas a los

riesgos de los CEM el que hace surgir un clima de recepción entusiasta de estas tecno-logías. Aquí, como en muchos otros casos, la desinformación o la información interesada son capaces de modelar opiniones para conseguir un mercado que motive la expansión

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del número y potencia de fuentes de radiación en sus ciudades y además contribuya a financiarlas y, eventualmente, a corregir sus defectos asumiendo gratuitamente sus ries-gos para figurar como estadísticas en los estudios epidemiológicos del futuro.

2.2.4. La incertidumbre en la ciencia Lo cierto es que en la actualidad, pese a la existencia de una gran cantidad de

estudios científicos al respecto, no se conoce con certeza qué aspecto del campo magné-tico es el más importante a la hora de producir un efecto sobre la salud de un ser vivo en la Naturaleza. Así, podría ser el nivel medio de exposición diario, las exposiciones por encima de determinado umbral o el número de veces en que se entra y se sale de un campo magnético dado [20]. Esto hace que la representación de la mayor parte de tra-bajos de laboratorio en condiciones controladas sea discutible en su extrapolación a situaciones reales.

Los problemas a la hora de comparar daños celulares con daños al organismo humano son también patentes. Extrapolar lo que le sucede a una célula a lo que le su-cede a la salud global del organismo es difícil debido a la homeostasis, característica de los organismos vivos que les lleva a tender a conservar un estado de equilibrio dinámi-co.

También es problemático comparar resultados de experimentación con animales

a posibles efectos en seres humanos. Así, dadas las enormes diferencias físicas y fisioló-gicas entre especies, la experimentación con animales es fácilmente susceptible de gene-rar más confusión [21]. Por otro lado, muchos estudios requieren de la muerte de los sujetos del experimento, lo que impide realizarlos con seres humanos.

Dificultades similares no dejan de manifestarse en los estudios epidemiológicos

estadísticos para determinar los riesgos presentes. Dentro de dichos estudios, algunos advierten efectos no térmicos y otros similares no lo hacen debido a las dificultades de reproducir las mismas condiciones de uno a otro.

La incertidumbre, por tanto, procede también de la falta de datos sobre efectos

en el largo plazo, y en ese caso se trata de una incertidumbre no subsanable más que dejando pasar dicho plazo mientras se investiga.

Como se ha dicho, la mayor parte de evidencias en un sentido o en otro proce-

den de estudios epidemiológicos estadísticos que evalúan las condiciones en las cuales han vivido las personas de la muestra incluyendo o quitando factores según el estado de la ciencia, y obteniendo los resultados mediante la lógica. La demostración o falsea-miento de la vinculación entre los CEM no ionizantes y el cáncer es una cuestión que recibe por tanto un tratamiento estadístico, y el método o las muestras utilizados en cada caso pueden llevar fácilmente a resultados diferentes, sobre todo teniendo en cuen-

20

ta que la exposición se mide en muchas ocasiones mediante encuestas sobre uso de telé-fono móvil, modelo..., y no es capaz de tener en cuenta todas las variables posibles.

No es recomendable asignar una total fiabilidad a las grandes coincidencias ad-

vertidas por datos estadísticos como aumentos desproporcionados de leucemia infantil en torno a una antena como el caso del colegio de Valladolid.

Otra dificultad es la imposibilidad de encontrar un lugar del Planeta que esté habitado y no tenga una u otra fuente de CEM no ionizante artificial cerca, por lo que los estudios se hacen ya siempre sobre población que inevitablemente está siendo some-tida a radiación en mayor o menor medida [22]. No es posible ya replicar sobre nuestro planeta unas condiciones de no sometimiento a CEM, pero tampoco lo es determinar con exactitud las fuentes a las que ha estado sometida una determinada persona, por lo que los datos estadísticos siempre se hallan tachonados de múltiples hipótesis no con-trastables de ningún modo.

Finalmente, resulta muy complicado, si no imposible, determinar cuál ha sido la

causa exacta de un determinado cáncer, dada la cotidiana exposición a un creciente sinfín de sustancias que tienen esa incidencia en nuestra sociedad [23]. Además, como veremos más adelante, a estos factores de incertidumbre hay que sumarle el poco rigor de muchos de los estudios epidemiológicos con fallos claves para obtener resultados concluyentes y plausibles.

2.2.5. Percepción del riesgo

2.2.5.1 Conceptos clave

Para comprender la percepción del riesgo que provocan los campos electromag-néticos, es necesario definir los siguientes conceptos sobre dicha percepción social:

• La evidencia científica y la evaluación del riesgo

La evidencia científica es el conocimiento cierto hasta el momento, pero que está permanentemente sometido a la controversia científica fruto de nuevas investigaciones. La evaluación del riesgo es la valoración que realizan los expertos en salud pública, a la luz del estado de la investigación, de los peligros potenciales de un determinado sistema técnico. Normalmente, la evaluación del riesgo la realizan las Autoridades Sanitarias a partir de un informe de una comisión multidisciplinar independiente de expertos.

• La percepción del riesgo

La oposición social a la innovación depende de la percepción social del riesgo [24]. La decisión de aceptación o rechazo de un supuesto riesgo está asociado a muchos

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factores sociológicos y demográficos como edad, sexo, cultura y educación y finalmente al comportamiento individual de las personas en situaciones concretas.

Son varias las razones que pueden explicar los temores a los riesgos potenciales por la exposición a los CEM. Un factor importante son algunas inconsistencias en los datos científicos. Así, son patentes las diferencias entre los resultados de los estudios basados en estimaciones teóricas de la exposición a CEM y los estudios que utilizan mediciones directas de la intensidad de la exposición. Por otra parte, aun cuando dis-ponemos de numerosos datos experimentales que demuestran la sensibilidad de los or-ganismos vivos a los CEM de radiofrecuencia, es muy difícil la sistematización en un modelo único de los efectos inducidos. Frente a un CEM aplicado, células de tejidos humanos diferentes pueden responder de forma diferente.

Como consecuencia de lo anterior, carecemos todavía de un modelo adecuado que nos permita establecer la relación entre los efectos observados en condiciones expe-rimentales y los acontecimientos altamente complejos que pudieran conducir al desarro-llo de una enfermedad, como consecuencia de la exposición a un CEM. Es decir, no disponemos de pruebas experimentales convincentes y no se ha demostrado un modelo biológico plausible que justifique el desarrollo de enfermedades relacionadas con la ex-posición a CEM.

Los CEM se pueden medir, como veremos en el apartado de instrumentación,

pero no con instrumentos y técnicas disponibles para el público general. Sin embargo, a través de ciertos equipos de uso común, como la radio del coche, podemos detectar un ruido de fondo que pone de manifiesto las interferencias que producen los CEM, cuando lo tenemos próximo a nuestros equipos. Asimismo, el gráfico de “cobertura” que apare-ce en la pantalla de los teléfonos móviles, permite establecer una valoración comparati-va de la intensidad de la señal a que está expuesto el teléfono (y el usuario) en el punto y momento en que tiene lugar la transmisión.

A estos factores de percepción de riesgo, se le suma la involuntariedad de la ex-

posición como hemos visto en apartados anteriores.

• El Principio de Precaución

Es el fundamento normativo al que se acogen las autoridades públicas para im-poner restricciones a los agentes económicos en los casos en que no hay evidencia cientí-fica de los peligros de un determinado sistema técnico pero existen algunas incertidum-bres. En el caso que nos ocupa la comunidad científica todavía continúa investigando posibles efectos con el fin de descartarlos o confirmarlos.

El principio de precaución se definió como principio fundamental de la política rectora europea en el ámbito de medio ambiente, quedando recogido su propósito en el apartado 2 del artículo 174 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.

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El principio de precaución se aplica cuando una evolución científica objetiva in-dica que hay motivos razonables de preocupación, debido a los potenciales efectos peli-grosos sobre la salud o el medio ambiente derivados de un fenómeno, un producto o un proceso, a pesar de los niveles de protección adoptados.

La aplicación de un planteamiento basado en el principio de precaución debe siempre empezar con una evaluación científica, lo más completa posible, y si fuera posi-ble, identificando en cada fase el grado de incertidumbre científica.

En el supuesto que se considere necesaria la acción, las medidas basadas en el principio de precaución deben ser:

1. Proporcionales al nivel de protección elegido.

2. No discriminatorias en su aplicación.

3. Coherentes con medidas similares ya adoptadas.

4. Basadas en un análisis de los beneficios potenciales y los costes de la inter-

vención frente a la no intervención.

5. Sujetas a revisión a la luz de los nuevos datos científicos.

6. Capaces de asignar a quién incumba para aportar las pruebas científicas ne-

cesarias para una evaluación del riesgo más completa.

Figura 2. Principio de Precaución. [25]

• La regulación y autorregulación

Son las normas concretas de obligado cumplimiento que imponen los poderes públicos (regulación) o que se autoimponen (autorregulación) los fabricantes y operado-

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res para garantizar el cumplimiento del Principio de Precaución. Se trata de una nor-mativa compleja que, en el caso de las estaciones radioeléctricas, comienza con limita-ciones sobre los lugares de ubicación, la realización de un proyecto técnico que garanti-ce la seguridad de la instalación, su inspección por una autoridad competente, etc.

• Instituciones implicadas

La visión del problema por los diferentes agentes e instituciones implicadas. Los distintos agentes tienen visiones parciales muy diferentes del problema según el rol o responsabilidad que les compete. Científicos, responsables de Salud Pública, de Urba-nismo, de la Administración de Telecomunicaciones, Partidos Políticos, Asociaciones de Consumidores, Asociaciones de Vecinos, Fabricantes u Operadores de Servicios de Tele-comunicación son algunos de los más destacados.

2.2.5.2 Principales factores de la percepción del

riesgo

Exposición voluntaria frente a involuntaria. Se trata de un factor muy importante en el caso de las emisiones radioeléctricas. Las personas que utilizan el telé-fono móvil no perciben el uso del mismo como un riesgo; sin embargo, sí perciben como un riesgo la instalación de una estación base en las cercanías de su vivienda.

Ausencia de control personal frente a sensación de control de la si-

tuación. Cuando las personas no han opinado sobre la instalación de estaciones base de telefonía móvil, tienden a percibir que el riesgo ocasionado por las emisiones es ele-vado.

Familiaridad frente a desconocimiento. La familiaridad con la situación, o la sensación de entender la tecnología, hace que el nivel de riesgo percibido sea menor. Por el contrario, el riesgo percibido aumenta cuando la situación o la tecnología, tal como la tecnología de CEM, es nueva, desconocida o difícil de comprender. La percep-ción del nivel de riesgo puede aumentar de forma significativa si existe un entendimien-to científico incompleto sobre los efectos potenciales de una situación o tecnología con-cretas sobre la salud.

Temible frente a inofensivo. Algunas enfermedades y trastornos, como el cáncer, el dolor intenso y persistente y la incapacidad, generan más temor que otros. En consecuencia, el hecho de que se mencione en los medios de comunicación el cáncer en asociación a la exposición a emisiones radioeléctricas, aun sin entrar en ningún caso probado provoca una gran inquietud en el público.

Parcialidad frente a imparcialidad. Si las personas se encuentran expuestas a campos de RF de estaciones base, pero no utilizan el servicio, o están expuestas a campos eléctricos y magnéticos producidos por líneas de alto voltaje que no suministran

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energía a su comunidad, es posible que consideren que la situación sea injusta y sea menos probable que acepten cualquier riesgo asociado.

2.2.5.3 Estudio sobre la percepción del riesgo en

España

En este apartado, vamos a considerar y analizar algunos documentos de interés sobre percepción del riesgo debido a los CEM. Estos documentos nos darán una visión intuitiva de qué concepto tiene una muestra de personas sobre distintos aspectos de los campos electromagnéticos; desde el grado de conocimiento técnico hasta el nivel de preocupación debido a los CEM.

En primer lugar, mostraremos el barómetro del EMF Project del año 2010 sobre el riesgo percibido por los CEM en varios países de la Unión Europea y nos ofrece un porcentaje sobre ese nivel de riesgo percibido, así como la media europea.

Los resultados obtenidos ante la pregunta ¿Cómo de preocupado está usted res-

pecto a potenciales riesgos producidos por los campos electromagnéticos?

Figura 3. Resultados del eurobarómetro del estudio europeo EMF Project. [26]

Se puede observar en la figura anterior, donde la media europea, en una muestra de 100 personas, 46 de ellas están muy/bastante preocupadas y otras 46 personas están poco/nada preocupadas, respondiendo 3 personas no sabe/no contesta.

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Evolución del riesgo social

A principios del año 2001, los medios de comunicación comenzaron a informar

de movimientos de asociaciones de la ciudadanía en España oponiéndose a la construc-ción de antenas de telefonía móvil por temor a posibles efectos en la salud de las emi-siones electromagnéticas. Estas acciones influenciadas, en gran medida, por el desplie-gue de estas infraestructuras dificultaron algunos contratos y licencias municipales [27].

La reacción para crear normativas como respuesta institucional a la alarma so-

cial, la ausencia de campañas de comunicación por las autoridades sanitarias españolas, y la inexistencia de un organismo independiente o científico de referencia en España, así como el comportamiento de la industria en el despliegue de las infraestructuras, son varios factores del origen de esta crisis confianza por parte del público.

Uno de los objetivos de las autoridades españolas y la industria era y es la ob-tención de la aceptación social de las infraestructuras de telefonía móvil. La administra-ción y la industria, normalmente, tienen falta de experiencia para manejar situaciones en las que la opinión pública recibe mensajes contradictorios sin tener un terreno co-mún para la participación de la sociedad civil.

Consideraciones preliminares

Para situar el caso español en el contexto internacional debe señalarse que el despliegue de GSM en España estaba casi terminado en el año 2001 sin grandes pro-blemas observados durante el proceso de instalación de 3 redes y 20.000 BTS, con la excepción de unos pocas acciones específicas por parte de grupos de oposición locales que ya estaban en activo en contra de mástiles de alta frecuencia y otras cuestiones ambientales.

De hecho, en España, la penetración de la telefonía móvil ha sido uno de los más altos de Europa y la demanda de servicio no ha dejado de aumentar desde enton-ces. A principios de 2001, los temores de la salud asociados con antenas de telefonía móvil, y no con terminales u otras fuentes de emisiones de radiofrecuencia, se convirtió en una política social. De hecho, una enorme atención de los medios, las reclamaciones de los residentes, grupos de oposición locales y las decisiones municipales han ralenti-zado el despliegue de GSM, de la tercera y cuarta generación. Fue en ese momento que la administración y la industria se dieron cuenta de la gravedad de la situación y pro-pusieron nuevas regulaciones y controles de las emisiones radioeléctricas, ya que no eran suficientes para responder de manera eficaz a las preocupaciones sociales.

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Análisis

En 2001-2002, hubo una ignorancia generalizada acerca de: la operación técnica

de la telefonía móvil telefonía, la naturaleza y los efectos de los campos electromagnéti-cos, el estado de la ciencia, las recomendaciones internacionales sobre los límites de exposición y las normas y los controles existentes en España. No sólo entre la pobla-ción, sino también entre los políticos, periodistas y otros medios de comunicación. Esta ignorancia, y la presión social que exigía una respuesta inmediata, provocó que los partidos políticos, la prensa, las administraciones y otro líderes de opinión pusieran en marcha mensajes contradictorios sobre el conocimiento técnico de la tecnología que nos ocupa.

Al mismo tiempo, los activistas, recogiendo la experiencia de grupos procedentes

del extranjero (Alemania, Australia, EE.UU) y con la referencia de la Resolución de Salzburgo, llamada "incertidumbre científica o controversia", estableció una relación entre las antenas de telefonía y los efectos graves sobre la salud, especialmente cáncer. Estos grupos mostraron sospechas acerca de si había realmente motivo de las decisiones adoptadas por los organismos internacionales (OMS y la UE) y la Administración espa-ñola. El resultado fue, y sigue siendo, un rechazo a las antenas de telefonía.

Figura 4. Diagrama de la evolución en la percepción social del riesgo en España. [27]

Ignorancia

•Efectos de los campos electromagnéticos de telefonía móvil

•Requisitos técnicos

•Regulación/control

Mensaje contradictorio

•Partidos políticos y administraciones

•Medios de comunicación

Desconfianza

•Interes económicos vs. protección

•Imposición vs. respeto y participación

• Confusión vs. certeza

Percepción social

Establecer una estructura científica-

técnica y regulaciones aceptadas por to-

dos los jugadores para generar confianza.

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Con estos elementos se consideró que la prioridad era restablecer la confianza en el sistema de garantías y, para ello, era esencial establecer una técnica científica, y una normativa común aceptada por todos los jugadores: administraciones, organismos cien-tíficos, partidos políticos, líderes de opinión, asociaciones de consumidores y corporacio-nes. Una vez que este consenso básico se alcanzó, el mensaje a la opinión pública debe ser claro.

La próxima figura muestra el diagrama de bloques para esbozar el análisis de la

evolución en la percepción del riesgo.

Figura 5. Protección pública y medidas regulatorias. [27]

Para asegurarse de que toda la población está protegida, incluyendo a aquellos

que podrían ser más vulnerables, como niños, ancianos o enfermos, en el año 2001 el gobierno español aprobó un Reglamento que establece cómo la industria debe construir y operar antenas. El cumplimiento de la regulación se lleva a cabo a través de controles de todas las antenas antes de que finalmente empiecen a operar, y después, con las cer-tificaciones y mediciones anuales.

Hasta el año 2000, el despliegue se llevó a cabo sin problemas, casi no había

grupos en contra de las antenas y sus actividades no tuvieron repercusión en los me-dios de comunicación. Debido a la rápida aceptación y penetración del servicio, ninguna administración había considerado las preocupaciones del público como un problema.

En 2000 las dificultades comenzaron. Coincidiendo con el eco de las protestas de

dichos grupos en el contexto internacional, y las recomendaciones de la Conferencia de Salzburgo, los grupos de activistas españoles empezaron a coordinar sus actividades y a formar un pequeño grupo muy activo de profesores e investigadores alrededor de

La Administración implementa mecanismos de control para garantizar que las leyes sean cumplidas por los operadores (medidas, monitoreo,...).

Acorde con el criterio de los científicos, la Administración realiza leyes que regulan la actividad de las antenas, fijando los límites técnicos y legales.

Hay límites fijados internacionalmente por científicos y expertos (WHO, UE, Gobierno español...). No hay peligro para la salud si los niveles están por debajo de los límites.

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ellos. Hacia esta fecha, los partidos políticos, la administración y la industria pudieron comprobar el movimiento en contra de esta percepción del riesgo.

La respuesta inmediata fue traducir la Recomendación del Parlamento Europeo sobre la regulación obligatoria de 1999 e incluir un protocolo muy estricto de medi-das. En 2001, tres de las 17 comunidades autónomas que forman el Estado español adoptaron sus propias normas, con criterios diferentes a los de la Recomendación. Este intento de ser aún más restrictivo no sólo ha fracasado en mejorar la aceptación de las antenas en los territorios, sino es utilizado por los grupos protesta como un argumento para mostrar que hay un verdadero riesgo.

Entre las medidas de control, la Recomendación exige la medición de las emisio-nes de todas las estaciones base. Este Plan se llevó a cabo en 2002 en una campaña de medición de 24.000 antenas en toda la red y las mediciones anuales de todas las instala-ciones nuevas y de aquellas estaciones base cercanas a zonas sensibles.

Una vez las autoridades nacionales, regionales y locales comenzaron a cono-cer las garantías de salud para el cumplimiento de los límites de exposición y los efec-tos de una política de despliegue adecuados para el desarrollo y la calidad de vida, se inició una dinámica de implementación de procedimientos comunes armonizados.

Los partidos políticos, que habían utilizado las antenas de telefonía en sus es-

trategias de enfrentamiento, fomentaron un consenso político que se definió en el año 2003 mediante la Ley General de Telecomunicaciones, aprobada por unanimidad a favor de la implementación. Además, se creó una Comisión de Cooperación Sectorial entre todos los las administraciones que, en junio de 2005, emitió 14 recomendaciones para facilitar el despliegue; recomendaciones también firmadas por los operadores:

• Evitar la duplicación de procedimientos, facilitar las acciones simultáneas y re-ducir el tiempo límite establecido para conceder las licencias. Para ello, se adop-tó un modelo de referencia para los procedimientos administrativos.

• Confirmar que los límites de exposición humana a campos electromagnéticos es-tán establecidos en el Real Decreto 1066/2001, y debe ser universal y seguir las recomendaciones de las instituciones científicas de referencia (OMS, UE ...).

• Establecer las bases de lo que deberían ser los planes de infraestructuras territo-riales, el intento de reducir el impacto visual de las estaciones base, y la com-partición de infraestructuras.

• Promover acuerdos entre la administración local y los operadores. Esta colabo-ración se establece en el acuerdo de 2005 y dio lugar a la aprobación de un Código de Buenas Prácticas (diciembre de 2005).

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• Crear un comité técnico para supervisar el despliegue de las infraestructuras de

radiocomunicaciones, asegurando el desarrollo seguro y ordenado de las estacio-nes base de telefonía. Entre sus principales tareas fue la de proporcionar a las administraciones locales, empresas y grupos de ciudadanos una referencia para consultar los aspectos técnicos, legales y de salud, lo que mejorará la información necesaria para el despliegue de las antenas. Este comité ha estado activo desde 2006. Sin embargo, no sólo las administraciones e instituciones públicas han estado

presentes durante el proceso. Todas las partes interesadas han desempeñado un papel:

� Los científicos españoles estuvieron prácticamente ausentes del debate ya que no había ninguna agencia o institución en España a cargo de responder a las pre-guntas relacionadas a los campos de radiofrecuencia. Aunque el Ministerio de Salud pidió a un comité de expertos que emitiera dos dictámenes, uno en 2001 y una revisión en el año 2003, España no tenía un organismo especial para res-ponder las inquietudes del público. No fue sino hasta 2006 que el Comité Cien-tífico Asesor en Radiofrecuencias y Salud se formó bajo el auspicio de la Univer-sidad Complutense de Madrid.

� Las partes interesadas en salud compatibles con los mensajes tranquilizadores

sobre efectos en la salud de EMF, como la Asociación Española Contra el Cán-cer o la Sociedad Española de Hematología.

� Los jueces, debido a la falta de información, en un primer momento se pronun-ciaron en contra antenas, aplicando el principio de precaución. Dado que el Tri-bunal Supremo dictaminó en 2006 que los límites fijados por los estándares es-pañoles se debían basar en las recomendaciones de la Unión Europea y la OMS, la situación ha cambiado.

� Informes del Defensor del Pueblo nacional pone de manifiesto la falta de justifi-cación de efectos de los CEM en la salud.

� Los operadores respaldaron y alentaron la estrategia de consenso y participación en los compromisos de información a la ciudadanía.

Aunque la información y las acciones de comunicación, en general, tuvieran co-

mo objetivo a colectivos cualificados, en una estrategia para facilitar el trabajo de me-diación hacia la opinión pública, por lo menos 50 conferencias de información se lleva-ron a cabo con la participación del público para transmitir información. Normalmente, estas fueron organizadas por, o con la participación de las asociaciones de consumidores o de las universidades. Folletos informativos fueron publicados por las asociaciones de consumidores ofreciendo información comprensible y equilibrada. La Federación de Municipios también preparó material informativo.

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Internet fue, y sigue siendo, la herramienta utilizada por el Ministerio de Salud

y el Ministerio de Industria para dar información. Tanto en sus páginas web se propor-ciona información específica, así como enlaces a otros documentos técnicos y científicos pertinentes. El Ministerio de Industria ofrece en su página web la posibilidad de con-sultar las medidas de todas las estaciones base y las mediciones radioeléctricas en los hogares pueden llevarse a cabo de forma gratuita bajo petición. Esta posibilidad de consulta es también ofrecida por algunas Comunidades Autónomas como la Comunidad Valenciana y las Islas Baleares.

En España, la industria y las autoridades locales han estado exigiendo constan-

temente a las autoridades nacionales una acción pública o campaña para informar y contrarrestar la información errónea que recurrentemente aparece en los medios de co-municación.

A pesar del camino recorrido y los esfuerzos realizados, el objetivo de las autori-dades españolas y la industria para obtener la aceptación social de las infraestructuras de telefonía móvil no se ha logrado. Una de las razones principales ha sido la falta de experiencia de la administración y la industria en el manejo de situaciones en las que la opinión pública recibe mensajes contradictorios y donde no se ha encontrado un foro común eficaz para la participación de la sociedad civil.

A nivel local y regional, las autoridades sometidas a la presión pública y a la

oposición política han adoptado posiciones muy conservadoras sobre el tema. Sin embargo, hoy en día, se apuesta por una política clara de medidas de consenso y ar-monización, y una más favorable actitud ha sido adoptada para la legalización de la red.