1. CONFLICTO ARMADO Y EVOLUCIÓN DEL DESPLAZAMIENTO …
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TABLA DE CONTENIDO. 1. CONFLICTO ARMADO Y EVOLUCIÓN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA ..................................................................................................... 2 2. LA EXPRESIÓN REGIONAL DEL CONFLICTO: ALGUNOS CASOS REGIONALES DE VIOLACIONES MASIVAS DE DERECHOS HUMANOS Y DESPLAZAMIENTO FORZADO.................................................................................. 7 2.1 El Occidente Colombiano y el andén pacífico.................................................. 11 2.2 Subrregión Córdoba y Antioquia: Nudo de Paramillo y su área de influencia. .................................................................................................................................... 19 2.3 La Sierra Nevada de Santa Marta .................................................................. 21 2.4 La región del Catatumbo .................................................................................. 23 2.5 El Eje Cafetero ................................................................................................... 24 3. LA POLITICA PÚBLICA DE ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA ................................................................................................... 26 3.1 Razón de ser de la política ................................................................................. 27 3.2 Evolución del Sistema Nacional de Atención ................................................... 29 3.3. Limitaciones adicionales del Sistema ............................................................... 35 3.4 La vulnerabilidad de la población desplazada por la violencia y las limitaciones de los instrumentos aplicados por la política .................................... 36 3.5 Otros factores que afectan la viabilidad y sostenibilidad de los programas . 42 4. EL PAPEL DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN LA ATENCIÓN AL FENÓMENO DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO FORZADO.................... 45 4.1 Difusión y capacitación ...................................................................................... 46 4.2 Seguimiento y evaluación de la política estatal en materia de atención al desplazamiento forzado............................................................................................ 50 4.3 Acompañamiento a comunidades en riesgo ..................................................... 51 5. RECOMENDACIONES ...................................................................................... 53 1. En cuanto al diseño de la política de atención a la población desplazada.......... 53 2. En cuanto a la asignación y ejecución de recursos. ............................................ 54 3. En cuanto al Sistema Unico de Registro de la población desplazada. ............... 55 4. En cuanto a prevención y protección:................................................................. 55 5. Frente al próximo gobierno: ............................................................................... 56 1
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TABLA DE CONTENIDO.
1. CONFLICTO ARMADO Y EVOLUCIÓN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA ..................................................................................................... 2
2. LA EXPRESIÓN REGIONAL DEL CONFLICTO: ALGUNOS CASOS REGIONALES DE VIOLACIONES MASIVAS DE DERECHOS HUMANOS Y DESPLAZAMIENTO FORZADO.................................................................................. 7
2.1 El Occidente Colombiano y el andén pacífico.................................................. 11
2.2 Subrregión Córdoba y Antioquia: Nudo de Paramillo y su área de influencia..................................................................................................................................... 19
2.3 La Sierra Nevada de Santa Marta .................................................................. 21
2.4 La región del Catatumbo .................................................................................. 23
2.5 El Eje Cafetero................................................................................................... 24
3. LA POLITICA PÚBLICA DE ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA ................................................................................................... 26
3.1 Razón de ser de la política ................................................................................. 27
3.2 Evolución del Sistema Nacional de Atención ................................................... 29
3.3. Limitaciones adicionales del Sistema............................................................... 35
3.4 La vulnerabilidad de la población desplazada por la violencia y las limitaciones de los instrumentos aplicados por la política.................................... 36
3.5 Otros factores que afectan la viabilidad y sostenibilidad de los programas . 42
4. EL PAPEL DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN LA ATENCIÓN AL FENÓMENO DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO FORZADO.................... 45
4.1 Difusión y capacitación ...................................................................................... 46
4.2 Seguimiento y evaluación de la política estatal en materia de atención al desplazamiento forzado............................................................................................ 50
4.3 Acompañamiento a comunidades en riesgo ..................................................... 51
5. RECOMENDACIONES ...................................................................................... 53 1. En cuanto al diseño de la política de atención a la población desplazada.......... 53 2. En cuanto a la asignación y ejecución de recursos............................................. 54 3. En cuanto al Sistema Unico de Registro de la población desplazada. ............... 55 4. En cuanto a prevención y protección:................................................................. 55 5. Frente al próximo gobierno: ............................................................................... 56
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Informe Defensorial sobre el Desplazamiento Forzado por la Violencia en Colombia
1. CONFLICTO ARMADO Y EVOLUCIÓN DEL DESPLAZAMIENTO
FORZADO POR LA VIOLENCIA
1. El desplazamiento forzado de población continúa siendo la
más evidente manifestación del irrespeto sistemático de los actores armados al Derecho Internacional Humanitario. Es el resultado de la combinación de las diferentes estrategias que están siendo empleadas en el país por parte de grupos guerrilleros y de autodefensa, y que convierten a la población civil en el blanco de sus actuaciones. El homicidio, selectivo o colectivo, las amenazas, los bloqueos económicos, los ataques a poblados se presentan como las principales causas que generan desplazamiento y todas tienen en común el irrespeto a las normas que regulan los conflictos armados1.
2. El número de personas desplazadas muestra en los últimos
seis años una tendencia creciente. Según los datos registrados en el Sistema Nacional de Información del Desplazamiento Forzado del Gonierno nacional, 720.000 personas han sido desplazadas forzosamente entre 1996 y el 2001. Según esta fuente, en el año 2000, 128.843 personas fueron desplazadas. En el 2001, esta cifra ascendió a 190.454 personas, es decir que en el lapso de un año se presentó un incremento aproximado en el desplazamiento de un 50%.
1 El desplazamiento forzado de población, que está prohibido expresamente en el artículo 17 del Protocolo II, es la consecuencia de la sumatoria del conjunto de prácticas prohibidas. Las declaraciones realizadas por los desplazados evidencian algunas de ellas.
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10
15
20
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40
45
Causa del del DesplazamientoEnero 2000 - Junio 2001
(Red de Solidaridad Social SFC)
��43,53 15,4 8,92 5,2 3,3 0,84
Amenaza Generalizad
a
Enfrentamiento Armado Masacre Amenaza
EspecíficaToma de Población
Ataque Indiscrimina
do
Causa del del Desplazamiento
2
Gráfico 1
0
50000
100000
150000
200000
1996 1997 1998 1999 2000 2001
Personas Desplazadas (1996-2001 RSS-SFC)
3. Las expectativas de los procesos de diálogo con los grupos
guerrilleros en relación con el respeto de la población civil, no se alcanzaron. Por el contrario han propiciado en forma indirecta, dinámicas de desplazamiento en diferentes zonas del país. En la lógica de la negociación con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), por ejemplo, la tragedia humanitaria del desplazamiento no contó con la relevancia y prioridad que demanda la realidad de miles de familias colombianas. Incluso, los grupos guerrilleros se han visto cada vez más involucrados en hechos generadores de desplazamiento forzado2.
4. Los modelos de negociación han propiciado en forma
indirecta procesos de desplazamiento. Cerca del 10% del desplazamiento registrado en los dos últimos años tuvo lugar en los departamentos y regiones involucradas en los procesos con las FARC y el Ejército de Liberación Nacional (ELN). En los departamentos de Caquetá y Meta, se concentró la expulsión del 5,02% de la población desplazada3. La presión sobre familias y comunidades en la zona de distensión, los temores por reclutamiento forzado de menores y las acciones militares por los
2 Red de Solidaridad Social. Informe de Gestión enero de 2000-junio 2001. 3 Según datos obtenidos en el informe citado y en las estadísticas correspondientes al año 2001 aún no publicadas.
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grupos guerrilleros y de autodefensa y por la fuerza pública en las zonas limítrofes al área de distensión se pueden considerar como las principales causas de desplazamiento en esta región4.
5. Del total de la población desplazada el 5,2% salió expulsada del
Magdalena Medio5. Si bien se trata de una región afectada por múltiples conflictos, es claro que situaciones como las registradas en municipios como Morales, San Pablo, Santa Rosa, Simití, Cantagallo, entre otros, presenta relación con las discusiones en torno a la posibilidad de establecer la zona de encuentro con el ELN6.
6. En las zonas involucradas en los procesos de diálogo y sus
áreas aledañas, se genera estigmatización y presión hacia la población civil y hacia las autoridades locales por parte de los actores armados. Algunas acciones de los actores armados están encaminadas a afectar la evolución de los procesos, presionar su ingreso a un modelo de negociación similar y a buscar el control territorial sobre los límites del área o de la posible área despejada. En todo caso, se evidencia que no han sido adoptadas las medidas necesarias que eviten que se conculquen derechos y libertades de la comunidad y que se generen “...inconvenientes o conflictos sociales” como lo ordena el artículo 8 de la Ley 418 de 1997.
7. Luego de la ruptura del proceso con las FARC, tanto los
municipios de la zona de distensión como sus vecinos se vieron afectados por el desplazamiento de la población. Este hecho tiende a confirmar el riesgo que representa el desarrollo de procesos políticos cuando se carece de mecanismos de protección para la población, que habita los zonas involucradas. Suspendidas las negociaciones, se presentó migración de población hacia los municipios aledaños y en particular hacia los capitales de los departamentos del Caquetá, Huila y Meta.
8. El crecimiento sostenido de grupos guerrilleros y de
autodefensa es un factor determinante en el aumento del número de personas desplazadas. Si bien la información
4 Esta es la situación de municipios como Puerto Rico en el Caquetá y la zona del Ariari en el Meta (Castillo, Lejanías, Granada y San Martín) que han sufrido asesinato de alcaldes, toma de población y combates entre grupos guerrilleros y fuerza pública. 5 Red de Solidaridad Social. Idem. 6 Los poblados de Vallecito y el Diamante en los que luego de registrarse el encuentro entre representantes del Gonierno nacional y el Comando Central del ELN, las autodefensas incineraron el primero de los caseríos y obligaron el desplazamiento de la población, confirman el riesgo que representa para la comunidad albergar a las partes dentro de un proceso de diálogo. En el pasado ya se habían presentado circunstancias similares, como ocurrió con la población de Miranda en el Cauca en el caso del Jaime Bateman Cayón o, en Ovejas – Flor del Monte – dentro del proceso con la Corriente de Renovación Socialista.
4
disponible no permite establecer en forma técnica una correlación directa entre estos procesos, el mayor número de hombres en armas facilita el desdoblamiento de frentes y el incremento de escenarios de disputa por el control territorial, en donde se concentra el proceso de expulsión de la población. Entre 1996 y el año 2000 (último año del cual se dispone información), los actores armados duplicaron su número de efectivos al pasar de 13.400 miembros a más de 29.0007. (Gráfico No. 2)
Gráfico No. 2
Crecimiento de grupos armados ilegales
0100020003000400050006000700080009000
1996 1997 1998 1999 20000
5000
10000
15000
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25000
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Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. 9. Los escenarios de disputa territorial coinciden con las
regiones de mayor concentración de expulsión de población. Las ocho microrregiones que, de acuerdo con la información presentada por la Red de Solidaridad Social8, concentran el 62% del fenómeno del desplazamiento reflejan esta situación. Cuatro de estas regiones, Urabá, centro del Chocó, sur del Valle y norte del Cauca tienen una clara incidencia sobre el Pacífico colombiano (concentra el 23% del fenómeno), lo que confirma el interés estratégico para los actores armados que adquirió esta región que en el pasado no era escenario de confrontación.
10. Las comunidades negras e indígenas continúan siendo
gravemente afectadas por el desplazamiento. Esta situación concuerda con la concentración del fenómeno en el occidente de Colombia y con las versiones acerca de los intereses de los actores
7 Ministerio de Defensa. Pagina Web. www.mindefensa.gov.co 8 Estas micro regiones son, en su orden, Oriente Antioqueño (12,38%), Montes de María (12%), Sierra Nevada de Santa Marta (8,49) , Urabá –ampliado- (6,77%), Centro del Chocó (6,56%) , Sur del Valle (5,89), Magdalena Medio (5,21%) y Norte del Cauca (4,28). Red de Solidaridad Social. Informe de Gestión enero de 2000 – junio de 2001.
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armados en la región del Pacífico. Según la información oficial del gobierno nacional, se estima que del total de la población desplazada en el país, el 10,78% es negra y el 7,85% indígena.
11. La tendencia al desplazamiento de pobladores urbanos
se hizo mucho más evidente durante el 2001 pese a que el desplazamiento se sigue presentando fundamentalmente desde las zonas rurales a los cascos urbanos. Algunas capitales o centros urbanos de importancia, consideradas como receptoras principalmente, son hoy también expulsoras de población. Esta situación se debe en gran medida al incremento de la presencia de los grupos paramilitares en las áreas urbanas y a la confrontación de milicias de los grupos insurgentes y de autodefensas. Este es el caso de la ciudad de Barrancabermeja, que durante el año 2001 expulsó a 4.012 personas.
12. La dinámica del conflicto ha generado nuevos tipos de
desplazamiento en el país que requieren la atención del Estado. Además del ya citado caso de expulsión de población desde las ciudades hacia otras zonas del país, en forma creciente han aparecido otras modalidades de desplazamiento, como los casos del desplazamiento entre barrios9 o entre veredas10 que resultan ser de más difícil detección y que, por lo general, propician un mayor nivel de vulnerabilidad para las personas afectadas.
13. En los eventos de desplazamiento entre veredas las
comunidades, por lo general, quedan al margen de las posibilidades de atención. Las autoridades, al desconocer la existencia de estos movimientos poblaciones, no despliegan las acciones de atención. Estas comunidades quedan en situación de desamparo por parte del Estado. En los casos que se han podido identificar el temor a salir a cascos urbanos controlados por grupos guerrilleros o de autodefensa o el riesgo que implica salir por vías afectadas por retenes de los actores armados constituyen la causa principal que los hace permanecer en zonas rurales. De igual manera, se han identificado casos en los que el actor armado no sólo genera razones suficientes para que las comunidades tengan que abandonar su lugar de residencia sino que también recurre a las amenazas de muerte o la pérdida de sus posesiones si abandonan la región, hecho que limita la posibilidad de buscar protección en otro lugar.
9 Se tiene evidencia de esta situación en ciudades como Barrancabermeja, Montería y Popayán. 10 Hay varios ejemplos de esta situación. Entre estos se puede señalar el caso de las comunidades “en resistencia” del medio y bajo Atrato y de rurales en el Magdalena Medio que por temor, estigmatización, desgaste por experiencias anteriores, etc., prefieren moverse de una comunidad a otra mientras persiste la presión de los actores armados.
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14. Las zonas que concentran cultivos de uso ilícito son
zonas expulsoras de población y eje central del conflicto armado. No obstante, las personas expulsadas de estas regiones son estigmatizadas y, en ocasiones, discriminadas por parte del Estado para obtener la atención prevista en la Ley 387 de 1997. Es claro que lo que se disputa en estos territorios es la financiación del conflicto. En este orden de ideas, debe ser comprendida en forma adecuada la relación entre las acciones del conflicto y la disputa que se da en las áreas afectadas por cultivos ilícitos, así como sus implicaciones en términos de expulsión de población, independientemente de quien origine el proceso migratorio.
15. La destrucción de bienes civiles y el ataque a la
infraestructura puede convertirse, de continuar, en una de las principales causas del desplazamiento de la población. Los eventos registrados en los últimos meses, y en particular, a partir de la ruptura del proceso de negociación con las FARC, ubican una vez más a la población civil como blanco de las acciones del conflicto. La afectación indiscriminada que genera este tipo de ataques, opera como castigo colectivo que limita los niveles de bienestar de la población y aísla comunidades enteras que se ven obligadas a abandonar su lugar de residencia. De generalizarse esta práctica, la tendencia creciente del desplazamiento podría llegar a ser aún mayor que la registrada.
2. LA EXPRESIÓN REGIONAL DEL CONFLICTO: ALGUNOS
CASOS REGIONALES DE VIOLACIONES MASIVAS DE
DERECHOS HUMANOS Y DESPLAZAMIENTO FORZADO
16. El número de municipios y regiones expulsoras de
población es cada vez mayor11. De acuerdo con el Sistema de Estimación de Fuentes Contrastadas de la Red de Solidaridad Social, en el 2001 el 64% de la población desplazada fue expulsada de 52 municipios, mientras que en el 2000, el 75% de la población desplazada fue expulsada de 37 municipios12.
11 Para enero de 2002, la problemática del desplazamiento forzado atañe al 94% de los departamentos. Tan sólo Vaupés y San Andrés y Providencia no reportan información sobre el fenómeno (Codhes. Boletín No. 40 febrero 15 de 2002). 12 Entre los municipios que concentran el porcentaje más alto de expulsión en el 2001, podemos mencionar: Fundación (Magdalena), Buenos Aires (Cauca), Buriticá y Peque (Antioquia), Buenaventura
7
17. Los departamentos que componen el andén pacífico, la
Sierra Nevada de Santa Marta, el Sur de Bolívar y Antioquia son las regiones que en forma más aguda soportan el problema del desplazamiento forzado. En estas zonas del país, fueron expulsados más de la mitad de las personas desplazadas en el 2001. Mientras que en el 2000, de acuerdo con el sistema de fuentes contratadas que coordina la Red de Solidaridad Social, Antioquia y Bolívar concentraban el 50% del desplazamiento, en el año anterior este porcentaje involucró adicionalmente a Magdalena, Cauca y Chocó13 (Gráfico No. 3). De acuerdo con la información que presenta la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES, Nariño, Cesar y Valle del Cauca hacen parte también de los departamentos con mayor expulsión de población 14.
Gráfico No. 3
Fuente: Red de Solidaridad Social. SFC.
Comparativo de personas desplazadas por departamento de expulsión 2000- 2001
- 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000
Caldas
Bogotá D.C.
Quindío
Atlántico
Casanare
Guainía
Vichada
Huila
Norte De Santander
Cauca
Santander
Cundinamarca
Nariño
Magdalena
La Guajira
Caquetá
Tolima
Cesar
Arauca
Córdoba
Putumayo
Valle del Cauca
Guaviare
Chocó
Vaupés
Sucre
Antioquia
Boyacá
Risaralda
Meta
Bolívar
20002001
18. Departamentos que no registraban información acerca de
desplazamiento forzado empezaron a verse afectados por el fenómeno en el año anterior15. Es el caso de Quindío y
(Valle del Cauca), Barrancabermeja (Santander), San Luis (Antioquia), Juradó (Chocó), Tierralta (Córdoba) y Tibú (Norte de Santander). 13 Red de Solidaridad Social. Reporte del Sistema de Fuentes Contrastadas. 14 Codhes. Boletín No. 40. Bogotá D.C., 15 de febrero de 2002. 15 Red de Solidaridad Social. SFC.
8
Caldas16, en la zona del eje cafetero y del departamento de Atlántico. No obstante, su participación en el total de la población desplazada es marginal. (Gráfico No. 4).
Gráfico No. 4
Fuente: Red de Solidaridad Social. SFC
-
200
400
600
800
1.000
1.200
Personas Desplazadas
Caldas Bogotá D.C. Quindío Atlántico
Población desplazada en el 2001 de Departamentos que no registraban el fenómeno y su participación en el total nacional.
0,55%*
0,11%*
0,30%*
0,11%*
*Porcentaje del total nacional de personas desplazadas en el 2001
19. La región de la Orinoquía presentó en el 2001 un alto
incremento porcentual en términos de expulsión de población17. Se trata de departamentos con participación histórica menor en el fenómeno de desplazamiento que empiezan a verse afectados por la disputa de territorios y por la búsqueda del control sobre zonas de frontera. (Gráfico No. 5)
20. Los departamentos de Magdalena, Santander, Cauca,
Norte de Santander y Nariño expulsaron cerca del 25% de las personas desplazadas en el 2001. En estos departamentos el fenómeno del desplazamiento creció en más de un 300% durante este año18. Aunque de acuerdo con los datos del SEFC, el
16 De acuerdo con la información recibida por la Defensoría del Pueblo, el departamento Caldas ha desplazado 7500 personas en lo que va corrido de 2002. 17 Idem. 18 Idem.
9
departamento de Nariño presenta una participación marginal en materia de expulsión de población, los hechos registrados durante el último año al igual que la información ofrecida por CODHES, hace de su incremento de 300% en términos de expulsión tenga que ser considerado en el análisis de la dinámica regional del desplazamiento. (Gráfico No. 5).
Gráfico No. 5
Fuente: Red de Solidaridad Social. SFC.
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1600,00**
1296,94**
1062,67**
600,34**478,10**458,29**
385,96**369,30**338,32**268,76**
3,35* 8,56* 3,26* 10,60*
-
500,00
1.000,00
1.500,00
2.000,00
2.500,00
Variación procental de expulsión de población por departamento 2000-2001 y su participación en el total nacional
% personas expulsadas del total nacional 2001 Variación porcentual
*Porcentaje de participación en el totla nacional.**Incremento porcentual
21. Los departamentos del Cesar, Putumayo, Valle del Cauca
y Chocó, reúnen el 20% de la población desplazada del 200119. Los dos primeros vieron duplicado el número de personas desplazadas en relación con el año 2001. El Valle del Cauca registro un incremento cercano al 50%. (Gráfico No. 6).
22. Antioquia y Bolívar son los únicos departamentos con
participación significativa en términos de expulsión de
10
19 Idem
población que registraron disminución en el numero de personas desplazadas entre el 2000 y el 200120. No obstante, continúan siendo los que presentan la mayor magnitud del desplazamiento a nivel nacional. (Gráfico No. 6)
Gráfico No. 6
Fuente: Red de Solidaridad Social. SFC.
4,40*
4,33* 5,91* 7,84*
20,77* 8,21*
-40,00
-20,00
-
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
140,00
160,00
Caquetá Tolima Cesar Arauca Córdoba Putumayo Valle delCauca
Guaviare Chocó Vaupés Sucre Antioquia Boyacá Risaralda Meta Bolívar
Variación porcentual por departamento de expulsión de población 2000-2001 y su participación del total nacional de personas desplazadas.
% personas expulsadas del total nacional 2001 Variación porcentual
*Porcentaje de participación en total nacional.
23. A continuación, se presentarán algunos casos que por sus
características regionales y la importancia de los hechos ocurridos allí han venido siendo monitoreados y analizados por la Defensoría del Pueblo.
2.1 El Occidente Colombiano y el andén pacífico 24. En los últimos tres años, la región del Pacífico parece
haber adquirido un interés estratégico para los actores armados. Los constantes enfrentamientos entre grupos de guerrilla y autodefensa en sus cuatro departamentos, con su
11
20 Idem
correspondiente afectación sobre la población civil, se refleja en la concentración del 23% del desplazamiento en el año 2001.
25. El desplazamiento forzado se triplicó en la región.
Mientras el departamento del Chocó permaneció prácticamente constante en términos de expulsión de población, Cauca y Nariño cuadruplicaron el número de personas desplazadas.
26. La región se ve afectada por dos procesos de avance del
conflicto. De una parte, la disputa por los territorios ha venido descendiendo desde el centro y norte del Chocó hacia el sur de la región del Pacífico y, de otra, las acciones armadas se han ido acercando en dirección oriente-occidente hacia la zona del litoral.
27. El secuestro indiscriminado en el Valle del Cauca en el
año 2000 y el efecto del traslado de cultivos desde el suroccidente del país hacia el andén pacífico explican, en parte, la escalada del conflicto en la región. Al parecer, los casos de secuestro masivo de la Iglesia de la María y del kilómetro 18 propiciaron el incremento de las acciones de las autodefensas en el sur del departamento. En particular, el secuestro del kilómetro 18, podría estar relacionado con el ataque indiscriminado de las autodefensas contra la población de la región del Alto Naya.
28. El incremento de áreas de cultivo en la zona del Pacífico
puede ser interpretado como un efecto no deseado de las acciones antinarcóticos en la región del Putumayo. Se evidencia un posible efecto perverso de la concentración de acciones del Plan Colombia en el sur del país, el cual ha originado un crecimiento de los cultivos ilícitos en el andén pacífico21 que se expande en todo el occidente colombiano, como lo demuestra el incremento de las acciones del conflicto en los departamentos de Cauca y Nariño.
29. Desde el Bajo Atrato hasta Tumaco, el andén pacífico ha
sido escenario de bloqueos económicos, asesinatos, desapariciones y desplazamientos forzados. Esta región, además de su importancia ambiental y cultural, es fuente de importantes recursos naturales como el oro y la madera, y región de entrada y salida de insumos para el narcotráfico y de armas, por lo cual el control de la región es significativo para la financiación y sostenibilidad de los grupos al margen de la ley.
21 De acuerdo con información recibida por la Defensoría del Pueblo, es cada vez mayor la presión de los grupos guerrilleros y de autodefensa a las comunidades de la zona para involucrarlas en el cultivo de la coca.
12
30. Las acciones tanto de la guerrilla como de las
autodefensas a lo largo del 2001, han estado orientadas a mantener o ganar el control de los principales corredores de acceso al andén pacífico: Riosucio–Juradó (en el Bajo Atrato y la frontera con Panamá), Quibdó–Medellín (en la zona de la carretera), Quibdó–Mistrató (en la región del Alto San Juan y límites con Risaralda), Quibdó–Pizarro (en la costa sur chocoana y la región del Baudó), Cali–Buenaventura (en la vía al mar y los ríos del municipio de Buenaventura), Santander de Quilichao– Buenaventura (en la región del alto, medio y bajo Naya) y Pasto- Tumaco (en la vía al mar y la costa nariñense) (Mapas 1 y 2).
31. Las acciones de los grupos armados provocaron, durante
el año 2001, desplazamientos individuales y masivos. Dentro de las acciones se identifican los hechos registrados en Juradó (enero y abril /01), Carmen de Atrato (abril y agosto /01), Carmen del Darién (junio/01), Riosucio (diciembre/01), Cacarica (junio/01), Alto Baudó (junio/01), Tadó (diciembre/01), Santander de Quilichao (enero y febrero /01), Naya (abril y julio/01), Dagua (marzo y noviembre/01), Bocas de Satinga (marzo y agosto /01), Barbacoas (junio, julio y octubre /01), Tumaco (agosto y octubre/01) e Iscuandé (noviembre /01). Las consecuencias de estos hechos se reflejaron, entre otros, en los desplazamientos registrados en el municipio de Buenos Aires, en el norte del Cauca - que expulsó, según la Red de Solidaridad Social, 6.820 personas- Buenaventura (5.054), Juradó (3.585) y Alto Baudó (2.478). (Véanse mapas 1 y 2)
32. El desplazamiento en el departamento de Nariño creció
en mas de tres veces. Su territorio fue escenario de disputa entre los grupos armados. La región fue objeto de ataques contra los cascos urbanos de los municipios (La Cruz, San Pablo, etc,.). Los habitantes del litoral pacífico sufrieron por los enfrentamientos entre autodefensas y grupos guerrilleros, en especial en Tumaco (corregimiento de Llorente) y la zona norte en municipios como El Charco, Bocas de Satinga e Iscuandé.(Véanse mapa No 1)
33. Los éxitos de operativos militares como el Tsunami,
dejan en riesgo a la población por la imposibilidad de asegurar en forma permanente el territorio. Luego de la salida de las tropas de la Fuerza de Despliegue Rápido (Fudra), las autoridades y los habitantes del municipio de Barbacoas, al igual que en Ricaurte y Junín, sufrieron la presión de las FARC y el castigo por supuestos apoyos al Ejército Nacional. Es necesario evaluar en términos de sostenibilidad y de riesgo para la población
13
este tipo de acciones militares, buscando siempre privilegiar el objetivo de protección a la población civil. (Véase mapa No 1)
34. El litoral pacífico en el departamento del Cauca va a
convertirse en el próximo escenario de disputa por el control territorial. Las vertientes de los Ríos Timbiquí, Guapí y Micay ya se encuentran afectadas por la presencia de cultivos de hoja de coca. En el pasado, las FARC atacaron el casco urbano de López de Micay y las acciones de enfrentamiento por el control de áreas viene realizándose tanto en la frontera norte –región del Naya –como en la del sur –ataque a Iscuandé en Nariño. El corredor El Tambo –Munchique –Micay, Timbiquí y Guapí ya es objeto de disputa entre autodefensas y guerrillas. Lo más grave de esta situación es que las comunidades que habitan esta región se encuentran aisladas.(Véase mapa No 1).
35. En el centro del departamento del Cauca, la disputa por
el control del territorio se ha expandido en sentido norte- sur desde la zona limítrofe con el Valle del Cauca hacia la región del Patía. Si bien el departamento ha contando con presencia histórica de las FARC y del ELN, la acción de los grupos de autodefensa presentaba, hasta el ultimo tercio de la década anterior, una lógica de justicia privada y no el nivel de organización ni de acción que les generó la presencia de las AUC a partir de 199722.
36. Los departamentos de Cauca y Magdalena registraron el
mayor crecimiento de población desplazada en el año 2001. Las autodefensas amenazaron comunidades enteras en el sector norte de la vía panamericana. Municipios como Santander de Quilichao, Cajibió y Timbío fueron objeto de presión constante por parte de guerrillas y paramilitares. Esta zona del departamento venía presentando enfrentamientos entre estos grupos desde 1999. Sin embargo, es a partir del 2001 cuando se intensifica el conflicto en la zona aledaña a Popayán y en el sector del Patía, especialmente en el área de Rosas, El Bordo, Mercaderes y Bolívar, empezaron igualmente a expulsar población.
37. El sector occidental de la vía Panamericana es el de
mayor afectación en términos de disputa entre AUC y grupos guerrilleros. Desde el mes de marzo, los enfrentamientos entre estos grupos empezaron a trasladarse de la zona de Buenos Aires y Cajibío hacia el municipio del Tambo. En ese mes, se presento un desplazamiento masivo de población, como consecuencia de los enfrentamientos.
22 Defensoría del Pueblo. “Lógicas y Dinámicas del Conflicto Armado en el Norte del Cauca 1990-200”. Sistema de Alertas Tempranas. Marzo 2001
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38. Los hechos más graves fueron los registrados en abril del
2001, cuando se presentó la masacre de comunidades indígenas en el sector del alto Naya. Más de seis mil personas se desplazaron como consecuencia del asesinato de cerca de 30 indígenas23.
39. Pese al liderazgo de la Defensoría del Pueblo para
propiciar mecanismos de protección y mayor presencia estatal en la zona del Naya24, la respuesta del Gonierno nacional ha sido fraccionada e insuficiente. La acción de la Vicepresidencia de la República pasó de un protagonismo inicial a una posición sin liderazgo y expectante de las acciones de la Defensoría y la Red de Solidaridad Social. A raíz de la masacre del alto Naya a manos de las AUC, la Defensoría del Pueblo elaboró y presentó al país la Resolución Defensorial No. 9, con el fin de requerir e instar a las autoridades nacionales, departamentales y municipales para que atiendan a las víctimas de dicha incursión paramilitar y garanticen la seguridad y protección de las comunidades del alto, medio y bajo Naya. Conjuntamente con la Procuraduría General de la Nación y Organizaciones de Naciones Unidas (ACNUR, OACNUDH), la Defensoría viene realizando seguimiento y verificación periódicos tanto a la situación de orden público en la región como a los compromisos adquiridos por el Gobierno en el Plan de Acción concertado con las comunidades.
40. Buenaventura, en el Valle del Cauca, fue uno de los
municipios que más población desplazada registró en el 2001. A su zona rural pertenecen las comunidades afrocolombianas e indígenas de los ríos Cajambre y Yurumanguí. Poblaciones como Puerto Merizalde, en el bajo Naya han sido objeto de constante amenaza por parte de las autodefensas. En forma adicional, el puerto se encuentra afectado por la disputa permanente del control sobre la vía al mar (Cali- Buenaventura) en donde se han presentado enfrentamientos, bloqueo económico y masacres, estas últimas principalmente por parte de las AUC. (Véase Mapa No. 1).
41. En el año de 1999, el Bloque Calima de las AUC inició una
violenta incursión a los municipios de Buga y Tulúa para disputarle a las FARC su dominio sobre esta región de piedemonte de la cordillera central, considerada estratégica por su posición como corredor hacia el andén pacífico. Durante el 2000 y el 2001, la
23 Defensoría del Pueblo. Resolución Defensorial No. 9 24 Que incluye tanto el Alto como el Bajo Naya y que involucra las vertientes de los Ríos Yurumanguí y Cajambre.
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zona rural de estos municipios fue escenario de enfrentamientos entre estos dos grupos armados. (Véase Mapa No. 1).
42. En el caso de la población desplazada de Buga y Tulúa,
después de dos años, estas comunidades no han encontrado garantías de seguridad y protección para su retorno y las opciones de reubicación. A pesar de los esfuerzos realizados por el Gobierno nacional, no han podido ser concretadas, entre otras razones, por la resistencia de la administración municipal a recibir población desplazada en su territorio, como en el caso de Yotoco.
43. La masacre en la vereda Alaska dejó en evidencia la
vulnerabilidad de la población y la acción tardía de las autoridades gubernamentales, pese a la advertencia realizada por la Defensoría del Pueblo. El asesinato de 30 personas, el 10 de octubre de 2001, fue la continuación de las acciones del Bloque Calima de las AUC, que desde mediados de 1999 ha venido disputando el control del territorio con los grupos guerrilleros que operan en la región por medio del ataque a la población. Incluso, en septiembre y octubre del año 2000, presionó mediante amenazas colectivas el retorno forzado de la población que se albergaba temporalmente en los municipios de Buga y Tulúa.
44. La Defensoría del Pueblo, en asocio con la OIM, viene
desarrollando acciones de sensibilización y capacitación a las autoridades locales y a la comunidad de estos municipios receptores, con el fin de facilitar la reubicación e integración económica y social de las comunidades desplazadas de las zonas rurales de Buga y Tuluá.
45. En el departamento del Chocó, el conflicto armado y el
desplazamiento de población se amplió del eje fluvial del Atrato al litoral pacífico y a las rutas de comunicación con el centro del país. Cronológicamente, el conflicto ha venido descendiendo desde la frontera con Panamá hacia el sur. Desde 1999, la situación del municipio de Juradó es de alto riesgo. Ha presentado desplazamientos masivos y como generalizados, así como el asesinato de su alcalde a manos de las FARC a comienzos del 2001. (Véase Mapa No. 2)
46. Las autodefensas obligaron el desplazamiento masivo de
todo un pueblo. Este es el caso del municipio del Alto Baudó (cabecera municipal Pie de Pato), que a raíz de amenazas generalizadas en el mes de junio de 2001, registró el desplazamiento de 2.478 personas. En este caso, los actores armados han sometido a la población a sufrir el rigor del
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desplazamiento para controlar el corredor existente entre Quibdo y Pizarro (Bajo Baudó), aprovechando el cauce de la zona baja del río Baudó. (Véase Mapa No. 2)
47. Como en el caso del Alto Baudó, en diversos municipios
del Chocó las comunidades se encuentran indefensas y sin la protección de sus autoridades municipales. La Defensoría no desconoce el riesgo que representa para algunos funcionarios públicos el ejercicio de su función, pero recomienda revisar la forma como se está administrando la gestión municipal a distancia. En el caso de Pie de Pató, el alcalde no ha despachado desde el municipio durante su periodo. En el desplazamiento, las comunidades habían perdido todo referente municipal para enfrentar su problemática.
48. La vía que une los departamentos de Antioquia y Chocó
se encuentra deshabitada, sin presencia efectiva de la autoridad y controlada en varios segmentos por los diferentes grupos armados. Desde Tutunendo hasta el Corregimiento del 7 (Carmen de Atrato), solo se encuentran algunas comunidades indígenas abandonadas por el Estado y la sociedad y sometidas a la arbitrariedad de los actores armados25.
El Ejército de Liberación Nacional y el Ejército Revolucionario Guevarista controlan el tránsito por la región. (Véase Mapa No. 2)
49. Las personas que se atreven a movilizarse entre Quibdó y
Ciudad Bolívar (Antioquia) se encuentran estigmatizadas y en permanente riesgo. Una vez se supera el último municipio del Chocó, la vía se encuentra bajo la influencia de los grupos de autodefensa que operan entre Ciudad Bolívar y el desvío hacia Andes. Desde estos municipios, se presenta de facto un bloqueo económico que agudiza la vulnerabilidad de las comunidades que aún habitan en la vía hacia Quibdó.
50. Las autoridades municipales en Carmen de Atrato han
tenido que asumir con muy poco apoyo del departamento y del municipio la atención de los desplazados. En la zona de frontera las AUC han atacado caseríos completos, como es el caso del corregimiento de Argelia (Abril 2001). La incomunicación entre Quibdo y Carmen de Atrato ha limitado la acción de las autoridades nacionales que tienen presencia departamental, situación que se agudiza con la inactividad de la gobernación departamental. El mayor apoyo a las comunidades y a la autoridad local ha provenido de la Iglesia Católica, a través de la Pastoral Social.
25 En el mes de noviembre, varias de las comunidades afectadas por esta situación se vieron obligadas a desplazarse.
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51. Las comunidades que retornaron a la región del medio y
del bajo Atrato se encuentran en situación de inestabilidad, alto riesgo, y abandonadas por el Estado. Los procesos comunitarios de retorno en medio del conflicto armado, como el de las Comunidades de Paz del Bajo Atrato (Chocó), han sido víctimas de varios desplazamientos forzados. El más grave de ellos se originó por la incursión de las AUC (junio de 2001) y por los enfrentamientos de este grupo armado con el Frente 57 de las FARC. En el mes de septiembre del mismo año, 5 personas fueron asesinadas por las AUC y 1.517 personas de las cuencas de los ríos Curbaradó y Jiguamiandó se refugiaron en la selva ante la decisión comunitaria de no abandonar su territorio.
52. Al parecer, la estrategia de los actores armados busca
garantizar el control sobre el Atrato y sobre el corredor existente entre Mutatá-Dabeiba y el municipio de Juradó, utilizando los ríos Jiguamiandó y Salaquí principalmente. Los hechos referenciados tienden a confirmar esta situación y la vulnerabilidad de las comunidades que habitan estas cuencas. (Véase Mapa No. 2).
53. Las autoridades estatales siguen sin entender el
significado de los procesos organizativos que se han generado en torno al desplazamiento y retorno de la población en la región. Los mensajes continúan siendo contradictorios y cambiantes en el tiempo.
54. Estos procesos comunitarios cuentan con todo el respeto
y respaldo de la Defensoría del Pueblo y requieren de efectivas manifestaciones en el mismo sentido del resto de autoridades. La Defensoría del Pueblo continuó, durante el 2001, haciendo presencia permanente en la comunidad de Autodeterminación, Vida y Dignidad de Cacarica, en el marco del proyecto Casa de Justicia. Durante más de dos años, la Defensoría del Pueblo ha desarrollado una labor de presencia permanente, y ha sido punto focal de la presencia civil del Estado colombiano en regiones tradicionalmente abandonadas, donde hacen presencia diferentes actores armados al margen de la ley, que generan con ello mayores riesgos de desplazamiento. Este mecanismo de presencia se ha convertido en un punto de referencia confiable, que busca generar información fidedigna para el sistema de alertas tempranas y promover los derechos de las comunidades retornadas.
55. Además de la ausencia del Estado, las comunidades
tienen que soportar continuamente la presión de grupos de las FARC y las AUC. Para las FARC, al parecer, estos procesos
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organizativos afectan su capacidad de dominio sobre la población. La pretensión de autonomía frente a los actores armados que promulgan estas comunidades limitan las posibilidades de instrumentalización de las mismas por parte de los actores armados. Por su parte, las autodefensas ven en ellas una amenaza para su proyecto de control territorial y para el establecimiento de modelos de explotación del territorio congruentes con sus necesidades de financiamiento.
56. Los últimos ataques han estado dirigidos sobre todo al
proceso organizativo y comunitario, en particular a los modelos económicos. En las últimas incursiones registradas en el caso del Cacarica, el mensaje de las AUC se ha caracterizado por su pretensión de establecer el control económico de la región.
57. La acción humanitaria y la presencia de actores sociales
que respaldan estos procesos se encuentra gravemente amenazada. Luego de más de cinco años de acción coordinada de diferentes instancias, pero principalmente de la Iglesia y de sectores no gubernamentales, que han facilitado los procesos de retorno, en la actualidad la acción de guerrillas y autodefensas limita las posibilidades de acción en la región.
58. En general, la disputa entre los actores armados ilegales
por el control del territorio del andén pacífico no sólo implica la vulneración de los derechos civiles y políticos de las comunidades negras, indígenas y campesinas, sino también sus derechos económicos, sociales y culturales, especialmente teniendo en cuenta que las pretensiones de control por parte de los actores armados riñen con los procesos de titulación colectiva de tierras de comunidades negras y de ampliación y demarcación de resguardos indígenas. De hecho, los procesos étnico - territoriales en la región, iniciados a principios de la década de los noventa con la expedición de la Ley 70/93 o Ley de Comunidades Negras, se han visto interrumpidos y debilitados por el conflicto armado.
2.2 Subrregión Córdoba y Antioquia: Nudo de Paramillo y su área de influencia.
59. El conflicto en la zona de frontera entre Antioquia y
Córdoba se concentró sobre la disputa del el Nudo de Paramillo y sus zonas de influencia. Las acciones más relevantes del conflicto se concentraron en los municipios que conforman su perímetro (Véase Mapa No. 3).
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60. La pretensión de establecer el control sobre la región ha
generado combates constantes entre AUC y FARC propiciando el desplazamiento masivo de población. Las FARC concentraron su accionar desde febrero y marzo del 2001 sobre los municipios de Taraza, Cáceres y Puerto Libertador. En Ituango, durante los meses de febrero y marzo, las FARC atacaron bases de las AUC. En los enfrentamientos se habla de más 30 muertos. Las acciones ofensivas del grupo guerrillero continuaron. En abril, por ejemplo, los combates entre FARC y AUC dejaron más de 30 combatientes muertos en la zona rural de Monte Líbano (Véase Mapa No. 3).
61. Las acciones se dirigieron contra población civil y en
especial contra las comunidades indígenas del Sinú. Las FARC realizaron una serie de acciones que afectaron directamente a la población civil. En abril, nueve personas murieron como consecuencia de la acción de las FARC en San Pedro de Urabá. En mayo 18 indígenas desaparecieron de las zona del Sinú. En junio, un importante líder indígena, Kimi Pernía, fue desaparecido al parecer por grupos de autodefensa. En junio un ataque de las FARC causó la muerte de más de 20 personas y provocó el desplazamiento de más de 250 indígenas hacia el casco urbano de Tierralta (Véase Mapa No. 3).
62. La incapacidad de la acción de las autoridades quedó en
evidencia con la toma, durante más de dos días, de las autodefensas al Municipio de Peque y el bloqueo a Dabeiba. Las AUC contrarrestaron en parte la presión ejercida por las FARC con un nuevo ataque a la población mediante la amenaza colectiva para buscar el desalojo del municipio de Peque, el 6 de julio. Esta acción fue acompañada con el bloqueo al municipio de Dabeiba26 (Véase Mapa No. 3).
63. La fuerza pública demostró gravísimos problemas de
coordinación e inconsistencia para el cumplimiento de su misión constitucional. Los días que siguieron a la amenaza de las AUC fueron escenario de una disputa publica entre la Policía Nacional y la Fuerzas Militares, situación que retrasó la acción del Estado y dejó desprotegida a la población.
26 Frente a la imposibilidad de disputar el control que las FARC ejercen sobre el cañón de la Llorona, las AUC han establecido un bloqueo económico constante a la población de Dabeiba. En tres ocasiones marzo, julio y diciembre las autodefensas han sometido a la comunidad a bloqueos que impiden su abastecimiento.
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64. Las acciones de los grupos al margen de la ley han
impedido la consolidación de procesos de retorno en la Serranía de Abibe. Las comunidades desplazadas de Saiza y de San José de Apartadó continúan sometidas a la presión de los actores armados. En el último caso, en julio del 2001, las personas que habían retornado al corregimiento de la Unión se vieron obligadas a desplazarse temporalmente como consecuencia del asesinato de miembros de la comunidad y de las amenazas de las AUC.
65. La acción de las autodefensas ha impedido el proceso de
reactivación económica de la comunidad de San José de Apartadó. Esta comunidad se encuentra sometida al bloqueo económico ejercido por ese grupo armado, que presiona a la comunidad al extremo de obligarla a comercializar sus productos en la ciudad de Medellín, frente a la imposibilidad de venderlos en el eje bananero. Los productos de las cosechas de cacao y las cargas han sido objeto de robo por parte de las autodefensas, con lo cual impiden cualquier proceso de estabilización económica para esta comunidad.
2.3 La Sierra Nevada de Santa Marta 27 66. Esta región es escenario de disputa territorial entre la
guerrilla (FARC y ELN) y grupos de autodefensa como los del Mamey o Palmor y las AUC. Las condiciones que existen en la región la hacen atractiva para los actores armados. Entre esos factores se encuentra la precaria presencia del Estado, la existencia de los cultivos ilícitos y sus características geográficas adecuadas para el refugio de los grupos armados - especialmente de la guerrilla en las vertientes oriental y occidental de la Sierra Nevada-.
67. Es estratégica por su cercanía a la Serranía de Perijá en
la frontera con Venezuela y el corredor que se define entre estos dos complejos montañosos. La presencia de cultivos ilícitos en la región y los corredores que se establecen entre ambos sistemas montañosos generan una interdependencia que ofrece
27 Esta región comprende los departamentos de Magdalena, Cesar y Guajira. Ha sido habitada ancestralmente por los pueblos indígenas Kogui, Arhuaco, Wiwa y Kankuamo y por campesinos colonos que llegaron a la región desde el centro del país huyendo de la violencia política de los años cincuenta. En la región mencionada existen los Parques Nacionales Naturales de Sierra Nevada de Santa Marta y Tayrona. El primero se creó en 1964 y se amplió en 1977 a una extensión de 382.000 hectáreas. Pertenece a los departamentos de Magdalena, Guajira y Cesar. El Parque se superpone a los resguardos Kogui-Arzario y Arhuaco en aproximadamente el 90 % de su área. Se trata de un ecosistema que cubre todos los pisos térmicos, desde el nivel del mar hasta las mayores alturas del país. El año pasado se declaró el Parque Sierra Nevada de Santa Marta como reserva de la biosfera.
21
alto valor estratégico a los actores armados en la región (Véase Mapa No. 4).
68. En la actualidad es uno de los sitios que registra mayor
expulsión de población. Fundación es el municipio que expulsó mayor cantidad de población en el año 2001, de acuerdo con la información que suministra el Sistema de Fuentes Contrastadas. De igual manera, el departamento del Magdalena presentó el mayor más incremento de personas desplazadas, en el mismo período, aumentando en más de tres veces la población expulsada del mismo. Durante el año 2001, 19.479 personas fueron desplazadas. Esta cifra representa el 10,6 % del total nacional. Al municipio de Fundación llegaron 12.544 personas durante este mismo año.
69. Desde comienzos del año 2001, las AUC iniciaron su
ofensiva militar en la Sierra Nevada, penetrando en el territorio, desde la zona plana del Cesar, hacia las cuencas de los ríos Guatapurí, Fundación y Aracataca. A finales del año 2001, las AUC llegaron a la vertiente norte de la Sierra Nevada atraídas por el alto volumen del negocio del narcotráfico y por el carácter estratégico de esta vertiente. Esta dinámica de conquista y reconquista armada de la región ha deteriorado el conflicto hasta niveles alarmantes (Véase Mapa No. 4).
70. Otro factor de escalamiento del conflicto en la región es
el de secuestrados llevados hacia las zonas medias y altas de la Sierra por la guerrilla. Los corredores de tránsito adquirieron valor estratégico y sobre ellos se efectuaron los procesos de control territorial. Desde el secuestro masivo de la Ciénaga del Torno y la posterior masacre en la Ciénaga Grande, las acciones del conflicto se vienen intensificando en la región. (Véase Mapa No. 4).
71. El enfrentamiento registrado entre grupos de
autodefensa en el mes de febrero es una advertencia al Estado acerca del nivel de descomposición del conflicto armado. Con estos hechos, queda claro que los móviles particulares y económicos de los actores armados están determinando en algunas regiones del país la dinámica del conflicto. De igual manera, indican el grave peligro que significa para el país la privatización del conflicto28 y, sobre todo, lo que esto significa en un futuro escenario de post conflicto en el que la
28 Se entiende por la privatización del conflicto la tendencia de los actores armados en algunas regiones a interponer los intereses económicos particulares por encima de los intereses de los proyectos políticos colectivos que dicen defender.
22
desmovilización de estos actores armados dependerá del interés económico que los impulsa a actuar (Véase Mapa No. 4) .
72. La atención a la población desplazada en esta región
supone un reto adicional a la oportunidad y eficacia de los programas en el sentido de procurar una atención diferenciada para la población indígena víctima del conflicto que responda a sus particularidades culturales. Hasta ahora, la atención recibida por la población kankuama, kogui y Arhuaca desplazada en Valledupar y Santa Marta ha sido la misma brindada a la población campesina.
73. La situación de la Sierra Nevada de Santa Marta exige
por parte del Estado colombiano el compromiso inaplazable de restablecer el orden público en la región de la Sierra Nevada de Santa Marta y fortalecer su presencia en una región que por más de dos décadas ha permanecido en poder de grupos armados ilegales.
2.4 La región del Catatumbo29 74. La región del Catatumbo es el extremo oriental de un
corredor estratégico que las AUC han pretendido establecer desde la región de Urabá. Desde finales de los noventa las Autodefensas Unidas de Colombia han ingresado a la región desde el sur de Bolívar, con lo cual buscan, por un lado, avanzar hacia la consolidación del corredor paramilitar que une la región del Urabá con la frontera con Venezuela, pasando por el sur de Bolívar, el oriente Antioqueño, el noroccidente de Antioquia, el Nudo de Paramillo, el eje bananero y, finalmente, la región del Bajo Atrato Chocoano; por el otro, pretenden bloquear las acciones de las FARC en la región Caribe30.
75. En el departamento de Norte de Santander se ha
presentado un incremento en las acciones del conflicto, principalmente en la región del Catatumbo. Si bien las acciones militares de los actores armados se concentraron prioritariamente, durante el año 2001 en los municipios de Tibú, El Tarra y Sardinata, los grupos de autodefensas provenientes del sur del Cesar y del Magdalena Medio ampliaron su ofensiva hacia la provincia de Ocaña (municipios de Ocaña, Convención,
29 Esta región se encuentra ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander y cuenta con una población de 67.624 habitantes distribuidos, en 4 municipios (Bucarasica, El Tarra, Sardinata, Tibú) y la parte norte de los municipios de Convención, El Carmen y Teorama, caracterizados estos por tener territorios indígenas y reservas forestales. 30 Defensoría del Pueblo“Lógicas y Dinámicas del Conflicto Armado en el nororiente colombiano. El caso de Arauca y Norte de Santander” Elaborado por la coordinación del Sistema de Alertas Tempranas, Bogotá 2001.
23
Teorama, El Carmen) desde finales del año en mención, y con mayor fuerza durante el primer trimestre del año 2002.
76. Las acciones de las AUC en la provincia de Ocaña, al
parecer, se encuentran relacionadas con la posibilidad de establecer la conexión entre el Magdalena Medio, el sur del Cesar y el resto del departamento de Norte de Santander. El bloqueo de este corredor significa, en la lógica del conflicto, la posibilidad del aislamiento y la dispersión de fuerzas por un lado, y el control de una retaguardia segura para los movimientos de expansión hacia los frentes norte y oriental, por el otro.
77. El fenómeno del desplazamiento creció en Norte de
Santander en más de 6 veces31. Durante el 2001, el departamento de Norte de Santander expulsó a 6.193 personas (3,35% del total nacional) por razones del conflicto interno armado. El municipio de Tibú, en la región del Catatumbo, durante ese año, expulsó a 3.293 personas. En septiembre de 2001, la Personería de El Tarra reportó que en el casco urbano se encontraban 207 personas desplazadas de la vereda La Unión, 39 de Tibú y aproximadamente 300 de Filo El Gringo (por incursión de las AUC en el mes de marzo). Igualmente, las acciones de los grupos armados han provocado movimientos transfronterizos hacia Venezuela, que en la mayoría de las ocasiones no son detectados por las autoridades civiles de los dos países.
78. En el último trimestre del 2001, el conflicto vinculado con
el control sobre el cultivo y la comercialización de la hoja de coca se intensificó en la región y propició el desplazamiento de población. El 4 de diciembre de 2001, la Defensoría del Pueblo Regional Norte de Santander informó sobre el desplazamiento de 20 personas hacia La Gabarra (por incursión de presuntos subversivos, el 3 de diciembre, al corregimiento denominado Kilómetro 40). El 24 de enero de 2002, la Red de Solidaridad Social reportó al Sistema de Alertas Tempranas el desplazamiento hacia El Tarra de 218 personas, 522 hacia Convención y 490 hacia Ocaña, como consecuencia de las últimas incursiones de las AUC en dicha jurisdicción.
2.5 El Eje Cafetero 79. Por su ubicación geográfica, la región del eje cafetero, y
en especial el departamento de Caldas, se ha constituido,
31 A finales de los noventa el departamento era uno de los grandes expulsores de población. Sin embargo para el año 2000 la situación tendió a disminuirse en la región.
24
desde principios del 2001, en un corredor estratégico que comunica al oriente del país con el Magdalena Medio y el andén pacífico. Los hechos de violencia ocurridos, durante ese año, en Riosucio, Supía, Salamina, Samaná y Pensilvania en Caldas, La Palma, Caparrapí y Yacopí en Cundinamarca, y Tadó en el Chocó señalan el interés de los actores armados por controlar el corredor que va del centro del país hacia la costa pacífica, el corredor hacia el Magdalena Medio y una de las rutas de acceso a Bogotá. De esta manera, las autodefensas del Magdalena Medio pretenden bloquear los corredores de la guerrilla y algunos de sus principales centros de operación en las cordilleras occidental y central.
80. La región del Eje Cafetero pasó de ser una región
principalmente receptora de población desplazada de otras regiones del país, a ser hoy en día región expulsora de población. La imagen de departamentos económicamente prósperos y sin mayores problemas de orden público atrajo a familias que huían de la violencia y buscaban seguridad para rehacer sus vidas. Durante el año 2001, según la Red de Solidaridad Social, el departamento de Caldas expulsó 1.013 personas, el departamento de Risaralda 2.796, y Quindío, 1.343. El 6 de junio del año 2001, las amenazas de las autodefensas contra la comunidad indígena de Nuestra Señora de la Candelaria asentadas en la vereda El Salado del municipio de Riosucio (Caldas), generó el desplazamiento de 130 personas. Así mismo, el 27 de noviembre en el municipio de Riosucio, el asesinato de cuatro indígenas, al parecer cometido por miembros de autodefensas, produjo el desplazamiento de aproximadamente 250 personas hacia el casco urbano del municipio de Supía.
81. Las comunidades indígenas también están siendo
afectadas en el departamento de Risaralda. Los municipios afectados en mayor dimensión por el desplazamiento son Santuario, Pueblo Rico y Mistrató. En Pueblo Rico, indígenas Emberá Chamí se vieron obligados a desplazarse al casco urbano debido a las presiones de las FARC y el Ejército Revolucionario Guevarista. La región recibe la influencia de la dinámica del conflicto del oriente del Chocó.
82. La actual crisis del sector cafetero y la consecuente
depresión económica en la región definen un nuevo escenario para la expansión y fortalecimiento de los actores armados ilegales. En el oriente de la región los cultivos de coca y amapola, agenciados principalmente por las FARC, resultan hoy para los campesinos una opción rentable frente a la incertidumbre de una posible reactivación de la economía cafetera. La
25
inexistencia de organizaciones sociales de base ha facilitado tanto la penetración de los grupos armados como la participación de las comunidades en el cultivo de la coca. Esta situación es diferente a la que se registra en el occidente de la región en donde frente a la existencia de un importante nivel de organización de las comunidades indígenas lo que pretenden los actores armados es atentar contra las estructuras sociales y contra los líderes indígenas.
83. El incremento de las acciones de las FARC –extorsión,
secuestros individuales y masivos, tomas de municipios, entre otras, tiende a generar estrategias de autodefensa que han facilitado la penetración en la región de las AUC procedentes del Magdalena Medio. En el departamento de Caldas, las AUC tienen presencia permanente en los municipios de La Dorada, Norcasia, Victoria, Marquetalia y Manzanares. Los municipios de Pensilvania y Samaná están bajo el dominio territorial de las FARC; sin embargo desde finales del 2001 este control está siendo disputado por las AUC, en particular en los corregimientos Florencia y San Diego de este último municipio.
84. En razón de los diferentes hechos de violencia en la región, la
Defensoría del Pueblo ha participado en comisiones de verificación; ha realizado seguimiento permanente a la atención brindada a la población desplazada por parte de las instituciones competentes, además de impulsar la activación y fortalecimiento de los comités departamentales y municipales de atención a la población desplazada.
3. LA POLITICA PÚBLICA DE ATENCIÓN AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO POR LA VIOLENCIA
85. El conflicto armado impone restricciones al Estado y a la
sociedad en cuanto al campo de acción y a la efectividad de las políticas públicas. Las acciones diseñadas por el Estado están en su mayoría pensadas para operar en circunstancias de normalidad. Son escasos los modelos teóricos que aportan en la formulación de políticas para circunstancias como las que atraviesa el país. En consecuencia, el sistema jurídico y los instrumentos diseñados generan, en forma constante, rigidez de la acción y entran en contradicción con los objetivos de su intervención en el plano humanitario. Igualmente, la implementación de las políticas diseñadas se ve afectada por la ingobernabilidad política y la crisis económica que soporta el país. Esta situación es aún más compleja en términos de los gobiernos locales, cuyas finanzas son
26
cada vez más escasas y deben sufrir la presión directa de los actores armados.
86. El gobierno nacional, en medio de un escenario tan
complejo, intenta implementar una política de atención a la cual destina cada vez más recursos. Sin embargo, los fondos destinados resultan insuficientes frente a la magnitud del desplazamiento y las medidas adoptadas no han resultado efectivas para prevenirlo, para atender a un porcentaje significativo de la población desplazada y para lograr la estabilización de las personas y comunidades afectadas.
87. Los informes presentados por el Gobierno nacional
permiten visualizar la gestión efectuada pero son superficiales en relación con la efectividad de la política. Si bien, es posible saber cuantas familias fueron atendidas no se sabe el efecto de esa atención ni las condiciones en que se encuentran hoy esas mismas personas. Se habla de procesos de retorno y reubicación pero se desconoce la sostenibilidad de los mismos. Es necesario avanzar hacia una forma distinta de evaluar los resultados de la gestión que permita establecer los correctivos necesarios y explicar por qué, frente a los ingentes esfuerzos del Estado, la situación de los desplazados parece agravarse en forma creciente.
88. La Corte Constitucional en la sentencia SU-1150
consideró que la Defensoría del Pueblo debería exponer ante las autoridades los problemas que se detectan en materia de atención a los desplazados, y proponer el diseño de soluciones más adecuadas. Con ese ánimo, se presenta a continuación el avance en el proceso de seguimiento y análisis a la política de atención a desplazados con el propósito de contribuir en el desarrollo de ésta y ampliar el campo de protección a la población desplazada.
3.1 Razón de ser de la política
89. El desplazamiento forzado es consecuencia de la falla en el deber de protección por parte del Estado. Así el causante directo del desplazamiento no sea un agente del Estado, este no puede sustraerse de su obligación de respetar, proteger y garantizar los derechos de la población desplazada32. De ahí que la lógica de la política se haya estructurado en prevención del
32 Principio No. 3 de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos y Artículo 3 de la Ley 387 de 1997.
27
desplazamiento, mitigación de efectos -cuando las estrategias preventivas resulten ineficaces- y restablecimiento de condiciones para la normalización de la situación del desplazado.
90. El desplazado se encuentra en condición de
vulnerabilidad, lo cual exige la respuesta del Estado y de la sociedad. El Estado debe promover, en los términos del artículo 13 de la Constitución Política, la protección de las personas que, como los desplazados, se encuentran en condición de debilidad manifiesta, y la sociedad en su conjunto debe obrar de conformidad con su deber de actuar bajo el principio de solidaridad social previsto en el artículo 95 de la Carta.
91. De la situación de desplazamiento, se derivan
obligaciones del Estado para con los desplazados que van más allá del contenido de los programas previstos en la Ley 387 de 1997. Como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia T-327 de 2001, la persona desplazada, además del derecho a ser atendida por el Estado, tiene el derecho a (i) conocer la verdad acerca de quién fue el causante del desplazamiento; (ii) a la justicia, para que el desplazamiento como delito que es no quede en la impunidad, y (iii) a la reparación de los daños sufridos. La Corte precisa el contenido del artículo 10 de la citada Ley e impone a las autoridades involucradas en el desarrollo del Plan Nacional de Atención la obligación de establecer y ejecutar medidas efectivas para garantizar la restitución de los derechos vulnerados y la sanción de los responsables.
92. La Ley 387 es sólo un mecanismo parcial para responder
a los derechos de la población desplazada. No obstante, el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada debería integrar el conjunto de obligaciones que el Estado tiene para con los desplazados y aquellas derivadas de sus compromisos con la comunidad internacional, las cuales fueron ordenadas por los Principios Rectores de los desplazamientos internos y que, de conformidad con la Sentencia T-327 de 2001, hacen parte del bloque de constitucionalidad.
93. Así, la evaluación de la política debe darse en función de
su efectividad en términos de prevención del desplazamiento, atención a las personas desplazadas, superación de las condiciones de vulnerabilidad generadas por el desplazamiento y satisfacción de los derechos de los desplazados. Como se afirmó, hasta ahora el referente de análisis de la acción del Estado se ha concentrado en las acciones desplegadas para cumplir con los mandatos establecidos en la ley 387 de 1997.
28
3.2 Evolución del Sistema Nacional de Atención
94. El Estado colombiano estableció un modelo sistémico para la implementación de las políticas de atención a la población desplazada, en el que concurren una multiplicidad de instancias de los niveles nacional y territorial. El eje operativo del sistema es la coordinación del mismo, que se encuentra en cabeza de la Red de Solidaridad Social.
95. El esquema institucional pretende integrar desde una
óptica poblacional la acción de instancias sectoriales y territoriales que concurren de acuerdo con sus competencias en el desarrollo de una serie de procesos que deben dar como resultado la atención integral a la población desplazada. El carácter de sistema implica que las instancias participantes actúan bajo una unidad de principios y criterios y que cada una tiene completa claridad acerca de lo que ingresa para su atención y lo que debe entregar como resultado, al igual que sobre los procesos internos que debe desplegar para el cumplimiento de sus obligaciones y las interacciones necesarias que se deben dar con los demás componentes del sistema.
96. El Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
desplazada (SNAIPD) ha avanzado de un esquema de atención de emergencias a una política pública que compromete cada vez más actores y recursos. El modelo de atención en su primer desarrollo (1995) se soportó en el Sistema Nacional de Atención de Desastres33. La coordinación del Programa de Atención a la Población Desplazada estaba a cargo de la Unidad de Derechos Humanos del Ministerio del Interior34. Cuando se creó el SNAIPD, se asignó la coordinación del mismo a la Consejería Presidencial de Atención a la Población Desplazada35 con lo cual se ganó en la integración de las acciones de las diferentes instituciones pero no se avanzó respecto a los problemas de ejecución. En ambos diseños, la política gubernamental pretendía atender un fenómeno que para la fecha afectaba, según los cálculos del momento, a cerca de 150.000 familias sin efectuar una asignación especial de recursos y sin dotar al sistema de una infraestructura adecuada36.
33 Departamento Nacional de Plantación. Documento CONPES 2804 de 1995 34 Idem. 35 Departamento Nacional de Planeación. Documento CONPES 2924 de 1997. 36 Por ejemplo, en el documento CONPES 2804 se estableció que “las entidades comprometidas con la ejecución de este programa asumirán con prioridad, a partir de 1996, con cargo a sus presupuestos , la atención de la demanda que la ejecución de este programa implica. (subrayado nuestro)
29
97. Con la asignación de la labor de coordinación en la Red de Solidaridad Social37, el SNAIPD ha ganado capacidad de ejecución y presencia en el ámbito nacional. Sin embargo, el tránsito de Consejero Presidencial a Gerente de Establecimiento Público del orden nacional, le restó al coordinador del Sistema capacidad de convocatoria. Este hecho se ve reflejado en los múltiples llamados que tiene que efectuar la Red de Solidaridad Social a otras instancias del Estado, como la Defensoría del Pueblo, para alcanzar el compromiso de las demás instituciones que participan en la implementación de la política.
98. Uno de los más importantes avances de la política es la
mayor participación de las instancias locales en la atención del fenómeno. La Red de Solidaridad Social ha efectuado un gran esfuerzo en materia de conformación y funcionamiento de los Comités Municipales y Departamentales de Atención a la Población Desplazada. En varios de ellos, se alcanzó a promover la formulación de Planes de Acción y Planes de Contingencia.
99. Pese a los avances registrados, aún no se consolida una
visión sistémica, lo que le resta efectividad a la política. Los procesos, como se encuentran planteados, no alcanzan los resultados por la ausencia de conexión entre unas instancias y otras. Un ejemplo sencillo, pero paradigmático, es el del Ministerio de Transporte, en el caso de la comunidad del Cacarica (Bajo Atrato). El compromiso de destaponar nueve kilómetros de los ríos Perancho y Peranchito no se ha cumplido después de tres años de adquirido el compromiso, pese a que la Red de Solidaridad Social asumió los costos financieros del proyecto. Sin el destaponamiento, se limitan las condiciones de seguridad, se afecta seriamente el proyecto de vivienda y se dificulta la comercialización de los productos en la etapa de estabilización económica. Esta situación señala los efectos de la actuación atomizada y heterogénea (en cuanto a compromisos) de las entidades38.
100. La ausencia de la visión de sistema congestiona la
actuación de la instancia coordinadora, genera dispersión de recursos y afecta en forma directa a la población desplazada. Este es más que un problema de gestión pública, porque la ineficiencia del sistema limita los resultados de los programas diseñados, frente a lo cual siempre se ha señalado la necesidad de generar algún esquema que de fuerza vinculante a la entidad coordinadora del sistema.
37 Decreto 489 del 11 de marzo de 1999. 38 Para no llenar de ejemplos el tema, basta con señalar los efectos de la ausencia de crédito para los proyectos productivos o de vivienda.
30
101. El decreto 2569 de 2000 y la Directiva Presidencial 06 del
28 de noviembre de 2001 buscan superar los obstáculos del esquema de coordinación de acciones. El Decreto 2569, en su artículo primero, precisó el contenido del papel del coordinador del Sistema y la directiva citada estableció las órdenes de carácter humanitario39 que aclaran el papel de las demás instituciones que tienen competencias dentro del sistema y se definen procedimientos a efecto de encontrar respuesta oportuna a las necesidades de la población desplazada.
102. La visión establecida en el Documento CONPES 305740 es
causante también del exceso en la función de la coordinación dentro del sistema. El esquema previsto por el CONPES ubicó a la Red más que en un papel coordinador como eje central de la implementación. En el proceso de asumir la competencia, la Red se arrogó un protagonismo que resultó funcional a las instituciones nacionales y locales, que preferían mantenerse al margen de las acciones del sistema.
103. Mientras este esquema continúe imperando la Red de
Solidaridad Social corre el riesgo de volverse inoperante, y continuará afrontando dificultades en materia de competencias legales. La coordinación del SNAIPD no puede asumir la carga de todas las responsabilidades del Estado, en la medida que asuma competencias en temas como proyectos productivos, vivienda, empleo, etc… Su capacidad operativa se verá rebasada por la demanda inducida y generará paralelismo
39 Las órdenes de carácter humanitario fueron propuestas por la Defensoría del Pueblo al Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Se inspiran en el Art. 13 de la Constitución Política y buscan que se reconozca que, frente a circunstancias que ponen en riesgo la vida y la integridad de las personas como consecuencia del conflicto, el Estado no puede actuar con indiferencia o bajo los mismos procedimientos de una situación cualquiera. En otras palabras, que el sentido de la acción humanitaria debe tener la relevancia que le corresponde. 40 Esta visión se ve reflejada en el organigrama planteada en donde el sistema funciona a partir de la acción de la Red de Solidaridad Social, como se aprecia a continuación
UTCUTCRed de Red de
SolidaridadSolidaridadSocialSocial
Coordinación Coordinación
Comités deComités deDesplazadosDesplazadosAsesoraAsesora
Consejo NacionalConsejo NacionalOrientaciones GeneralesOrientaciones Generales
Entidades Entidades EjecutorasEjecutoras
Entidades Entidades TerritorialesTerritoriales
SectorSectorPrivadoPrivado
AgenciasAgenciasInternacionalesInternacionales
Entidades Entidades PúblicasPúblicas
Fondo NacionalFondo NacionalDeDe
AtenciónAtención
UTCUTCRed de Red de
SolidaridadSolidaridadSocialSocial
Coordinación Coordinación
Comités deComités deDesplazadosDesplazadosAsesoraAsesora
Consejo NacionalConsejo NacionalOrientaciones GeneralesOrientaciones Generales
Entidades Entidades EjecutorasEjecutoras
Entidades Entidades TerritorialesTerritoriales
SectorSectorPrivadoPrivado
AgenciasAgenciasInternacionalesInternacionales
Entidades Entidades PúblicasPúblicas
Fondo NacionalFondo NacionalDeDe
AtenciónAtención
31
institucional entre las instancias competentes, tanto en el nivel nacional como en el local. En consecuencia, generará una dinámica no deseada en los objetivos de la política de desplazados.
104. La solución a la inoperancia –en cuanto a compromisos
en materia de atención al desplazamiento forzado– debe apuntar a fortalecer los mecanismos de control del sistema. La acción de los órganos de control del Estado, el control social e incluso las exigencias de las comunidades se han concentrado en la Red de Solidaridad Social, soslayando las obligaciones de las demás instancias que participan en la implementación de la política. De igual manera, la operación del módulo de seguimiento del Sistema de Información debe arrojar insumos importantes para el monitoreo de la acción institucional.
105. La revisión del nivel de ejecución presupuestal de las
entidades que ejecutan recursos para la atención a la población desplazada demuestra la diferencia en el compromiso institucional frente al tema. Del total de recursos asignados por el Documento Conpes 3115 de 2001, el nivel de compromiso presupuestal para el 30 de noviembre de 2001 fue del 54%. La Red de Solidaridad Social había comprometido el 100% de los recursos asignados mientras que el resto de instituciones del sistema habían comprometido tan solo el 34% de los recursos asignados (Gráfico No. 7)41. Esta es una de las razones por las cuales la Red explica la necesidad de asumir mayor compromiso dentro de la ejecución de las políticas; frente a ello cual, en concepto de la Defensoría, resulta más adecuado fortalecer el ejercicio de control sobre los otros ejecutores de la política.
Gráfico No. 7
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0%
20%
40%
60%
80%
100%
Seguimiento a la ejecución presupuestal del Conpes 3115
���compromisos a 30 denoviembre
38% 100% 54%
Otras Entidades Red de Solidaridad Social
Total Comprometido.
41 Información entregada por el Departamento Nacional de Planeación en visita efectuada por la Defensoría del Pueblo.
32
106. El financiamiento de la política de atención a desplazados continúa siendo uno de los principales limitantes de objetivos de la política de atención a desplazados. El gobierno nacional ha diseñado programas sin contar de antemano con los recursos para implementar las políticas diseñadas. Como se señaló, el documento Conpes 2804 asignó la función y señaló a las instituciones que deberían efectuar los ajustes correspondientes. Por su parte, el documento Conpes 2924 no abordó el tema presupuestal y recomendó a las instituciones formular proyectos e inscribirlos en el Banco de Proyectos de Inversión para lograr financiamiento a partir de 1998. En 1997, con la expedición de la Ley 387, se creó el Fondo de Atención Integral de Desplazados, cuyos recursos inicialmente se concentraron en la atención y la formulación de pequeños proyectos productivos.
107. El Documento Conpes 3057 de 1999 basó el
financiamiento de las políticas en forma primordial en los 360 millones de dólares que esperaba obtener a través del Plan Colombia. Esta cifra es incluso superior a la suma de lo ejecutado entre 1995 y el año 2000 y lo presupuestado para los años 2001 y 2002. La consecuencia obvia es que ha existido una serie de propuestas desfinanciadas y se han generado expectativas para la población desplazada. (Gráfico No. 8). El diagnóstico posteriormente recogido en el Documento Conpes 3115 de 2001 señala el resultado de esa práctica: “varias de las entidades del sistema tienen proyectos generales que no cuentan con recursos específicos para la atención del desplazamiento, dificultando la determinación del monto de la inversión y su impacto”42.
108. A la asignación presupuestal, se suma la disponibilidad
efectiva de recursos. El control del Programa Anual de Caja (PAC)43, por el Ministerio de Hacienda, se ha convertido en un obstáculo más para la implementación de políticas en materia de atención al desplazamiento. En los diferentes diagnósticos presentados en los documentos de política se señalaron las dificultades presentadas en la ejecución de programas y proyectos por las restricciones impuestas por el Ministerio de Hacienda. En la jornada de trabajo organizada por la
42 Departamento Nacional de Planeación. Documento CONPES 3115. Distribución presupuestal sectorial para el cumplimiento del Conpes 3057, Plan de Acción para la Prevención y Atención del Desplazamiento Forzado. 43 Toda entidad del orden nacional debe presentar ante el Ministerio de Hacienda una programación de los flujos mensuales de pagos que pretende efectuar. Esto con el fin de efectuar la programación general de desembolsos que debe efectuar la Nación dentro del correspondiente año fiscal. El desembolso efectivo que realiza Hacienda esta en función de su disponibilidad de recursos y de las restricciones que imponga la política macroeconómica del Gobierno nacional.
33
Defensoría del Pueblo acerca del Plan Nacional de Acción44, los representantes de las diferentes instituciones manifestaron que el principal problema que han afrontado ha sido que, una vez asignados los recursos, el Ministerio de Hacienda no les otorgaba recursos “PAC” para poder emprender las acciones. Esto fue confirmado por la recomendación efectuada por el Departamento Nacional de Planeación y la Red, en el citado documento Conpes 3115 de 2001, al Consejo de Política Económica y Social, en el sentido de solicitar al Ministerio de Hacienda garantizar los recursos para el mantenimiento de la propuesta.
Gráfico No. 8
$ -
$ 100.000
$ 200.000
$ 300.000
$ 400.000
$ 500.000
$ 600.000
$ 700.000
$ 800.000
1995-2000 2001 2002 Total Conpes 3057
Recursos destinados y previstas para la ejecución de políticas para la población desplazada. (1995-2002)
109. A la ausencia de recursos, bien sea porque nunca fueron
presupuestados o porque no se apropiaron en el Programa Anual de Caja (PAC), se suma la condición suspensiva consignada en el Decreto 2569 de 2000. Este decreto condicionó las obligaciones de las instituciones públicas a la disponibilidad presupuestal45. Contrario a lo que se esperaría de la forma como el Estado debe enfrentar una emergencia de carácter humanitario46, obligando a las entidades a efectuar los esfuerzos necesarios para conjurarla, el gobierno nacional optó por supeditar
44 Encuentro Nacional. Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Convocado por la Defensoría del Pueblo y la Red de Solidaridad Social y, que contó con el apoyo de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). 45 La fórmula de acuerdo a la disponibilidad presupuestal se repite en los artículos 21, 25 y 27 del Decreto 2569 de 2000. 46 Esta práctica desconoce el sentido de la Sentencia SU-1150 de 2000, en la que la Corte Constitucional considera que ”...el gasto en el cuidado a los desplazados debe ser considerado inclusive como más perentorio que el gasto público social al cual el artículo 350 de la Carta Política le asignó prioridad sobre los demás...”
34
su obligación a la decisión coyuntural y autónoma del Ministerio de Hacienda. Lo más grave de esta medida es que hace ineficaz la Acción de Cumplimiento, que es el instrumento de exigibilidad previsto en el artículo 33 de la Ley 387 de 1997 (que desarrolla el artículo 87 de la Constitución). Como se discutió en el caso de los programas de reinserción, también en la propuesta de la Ley 487 de 1998, debe evaluarse la posibilidad de establecer un régimen presupuestal especial, o por lo menos algunas medidas excepcionales para poder atender las necesidades derivadas de la emergencia humanitaria que implica el desplazamiento forzado por la violencia.
110. Estas restricciones son las que aumentan la brecha entre
las políticas diseñadas, su nivel de implementación y las necesidades de la población desplazada. De continuar la tendencia creciente del desplazamiento, el país verá agudizada la crisis humanitaria y el rezago de población desatendida va a generar el colapso definitivo del Sistema de Atención Integral a la Población Desplazada. La Red Solidaridad Social sólo ha logrado atender en programas de restablecimiento al 10%47 de los hogares afectados por el desplazamiento –según el Sistema de Fuentes Contrastadas-, eso sin contar el acumulado de hogares sin atención en los últimos cinco años. Si a estos porcentajes se añade el incremento en cerca del 50% del fenómeno entre el año 2000 y el 2001, se puede vislumbrar el nivel de la brecha existente entre las necesidades de la población desplazada y la respuesta estatal para los próximos años.
111. En este orden de ideas, la situación es más compleja que
la simple afirmación de que el desplazamiento forzado de población supera la capacidad de respuesta del Estado. Antes de continuar acuñando esta afirmación, es necesario fortalecer los programas ya diseñados y establecer los correctivos necesarios que dejen en evidencia que el esfuerzo del Estado en su conjunto –y no de unas pocas instituciones– en efecto ha sido rebasado por la realidad derivada del desplazamiento.
3.3. Limitaciones adicionales del Sistema
112. La concepción de política que ha imperado se encuentra
entre las políticas de emergencia coyunturales y específicas y la política social que tradicionalmente ofrece el Estado. Es
47 Cálculos efectuados a partir del informe de gestión enero 2000 – junio 2001
35
decir, aún no se ha logrado construir una política humanitaria que atienda en forma efectiva las necesidades emanadas del conflicto armado. La permanencia del conflicto en el tiempo requiere políticas que sean coherentes con esa realidad. En un conflicto con la naturaleza y la duración del colombiano, es necesario abordar de una forma estructural el problema de los efectos derivados del mismo, y por lo tanto, se deben estructurar políticas de largo plazo que hagan visibles incluso los problemas que, como consecuencia de la intervención tanto del Estado como de la ayuda humanitaria por fuera de éste, puedan generarse en los escenarios de postconflicto.
113. La forma en que hasta ahora se ha asumido la atención
humanitaria peca por intentar darle un manejo coyuntural y marginal a los efectos del conflicto sobre la población. Estos son problemas persistentes en el mediano plazo. Sin embargo, se han realizado esfuerzos por tratar de conciliar la política de desarrollo y su despliegue sectorial con políticas entendidas como de emergencia. Esta situación se ha demostrado en la forma como se ha intentado ajustar los presupuestos de las entidades a los requerimientos del Sistema de Atención a Desplazados.
114. De igual manera, el Sistema falla al apelar en forma
continua a las formulas teóricas para el manejo de políticas públicas sociales desde una visión sectorial como instrumento para el diseño de políticas de atención humanitaria. Este hecho, si bien no es criticable, genera una tensión permanente entre el objetivo de administrar una política pública y atender la emergencia humanitaria que se vive en el país. La preocupación en este sentido ha impedido adecuar la oferta universal de los programas sociales a las necesidades particulares de la población desplazada, lo cual está vinculado con el desconocimiento acerca de la naturaleza de la política de atención a esta población y el grado de vulnerabilidad en que se encuentran quienes migran por la violencia dentro del territorio nacional.
3.4 La vulnerabilidad de la población desplazada por la violencia y las limitaciones de los instrumentos aplicados por la política 115. La población civil es la principal víctima de los efectos de
los conflictos armados de carácter interno. Como consecuencia de esto, padece dos tipos de efectos. El primero de ellos, un efecto agresión, consiste en el daño que sufren los habitantes como consecuencia del ataque directo o indirecto del que son objeto por parte de las fuerzas enfrentadas.
36
El segundo es un efecto de deterioro estatal, que genera una pérdida de bienestar general como consecuencia de las limitaciones que sufren las instituciones del Estado para la prestación de los servicios y el cumplimiento de sus funciones. Por lo general, quien es víctima sufre en forma directa el doble efecto, en particular porque el deterioro estatal también afecta la capacidad institucional para atender las emergencias y mitigar las consecuencias del desplazamiento.
116. Ese doble efecto del conflicto, en el caso de comunidades
desplazadas, se agudiza por una serie de factores que se suman y aumentan su nivel de vulnerabilidad. En la mayoría de los casos, las personas desplazadas provienen de comunidades campesinas, indígenas o negras; es decir, requieren del apoyo especial del Estado. En los lugares de recepción, su situación se agrava por la ausencia de redes, por la estigmatización y el rechazo de las comunidades receptoras y por la demora en la atención del Estado. La acción de la política de atención a la población desplazada debe reconocer la magnitud de la pérdida de bienestar generada por estos múltiples factores y buscar la superación de vulnerabilidad sobreviniente que ha generado el desplazamiento. Se reconoce que existen numerosos problemas para alcanzar este objetivo y que el diseño de una política que sea eficiente tiene reducidas posibilidades de identificar el contenido de las necesidades individuales.
117. En este tipo de intervenciones, siempre se generan
incentivos perversos que incrementan el nivel de demandas hacia el Estado, pero en la respuesta de estas debe primar la necesidad humanitaria sobre la eficiencia del servicio48. En consecuencia, no se puede perder de vista que el objetivo de la política está relacionado con el establecimiento de mecanismos de discriminación positiva para equilibrar circunstancias adversas y reestablecer unas condiciones de equidad entre la población.
118. El diseño de las políticas parece estar orientado en buena medida a minimizar el efecto de dos problemas que se enfrentan en su implementación. Por una parte, el riesgo de filtración de personas no involucradas en la política dentro de los programas de asistencia y, por otra, el riesgo asistencialista, generarían mayor consumo de los bienes ofrecidos por parte de los beneficiarios, que por lo general está relacionado con su dependencia de la atención humanitaria.
48 Cuando se habla de eficiencia en el servicio, se hace referencia a la capacidad de disminuir el costo per-capita de atención integral. Cuando se plantea el tema de necesidad humanitaria, se hace referencia a los requerimientos mínimos que demanda una persona en circunstancias de desplazamiento para satisfacer en forma digna su subsistencia.
37
119. Es claro que la presencia de ambos riesgos genera un daño para la sociedad que puede ser medido por los costos en cobertura y en la calidad del servicio. Si se presentan filtraciones de personas que carecen de la condición de desplazados en los programas de atención, esto necesariamente significará que otras personas que sí reúnen estas condiciones tendrán que dejar de ser atendidas. Es evidente que el Estado debe encontrar mecanismos para suplir esa deficiencia. Dada la restricción presupuestaria a las autoridades encargadas de la administración del sistema, sólo queda la opción de disminuir la calidad del servicio para atender esta diferencia o establecer mecanismos para controlar el ingreso de personas que se encuentran por fuera del grupo objetivo de atención.
120. El establecimiento de barreras de entrada a través de filtros es un mecanismo adecuado en algunas políticas sociales, pero riesgoso para el logro de los objetivos de una política humanitaria. Por eso el proceso de toma de declaración y la valoración de ésta no pueden ser asumidos como un ejercicio de investigación para identificar posibles filtraciones en el sistema. En el mismo sentido, y reconociendo la vulnerabilidad del desplazado y el principio de la buena fe, la Corte Constitucional, en la Sentencia T–327 de 2001, señaló que la declaración de persona desplazada se encuentra cobijada por este principio y que la carga de la prueba la tiene que asumir el Estado.
121. Si la administración pública se concentra en la revisión exhaustiva de las declaraciones, el sistema de atención estaría asumiendo un costo más alto que el beneficio generado por la exclusión de quienes carecen de la condición de desplazados. El problema de este mecanismo es su costo de administración. Este puede significar congestión del sistema de atención, por lo dispendioso de la actividad. En forma adicional, como se encuentra operando en la actualidad, el mecanismo implica sujetar la oferta de servicios a la percepción subjetiva del funcionario encargado de la revisión. Además, es probable que con él esté premiando a quien tiene mayor capacidad argumentativa y no necesariamente, estableciendo un filtro eficiente para quienes pretenden defraudar la administración.
122. Para evitar estos problemas, lo más conveniente es establecer procedimientos aleatorios de control posterior que permitan identificar filtraciones al sistema. El mecanismo de filtro previo individual solamente puede ser visto
38
como eficaz cuando se trata de situaciones en que las personas se encuentran por fuera de la descripción normativa establecida en el artículo primero de la Ley 387 de 1997.
123. El control del riesgo de dependencia al asistencialismo mediante la fijación de límites en el tiempo o en el monto de recursos asignado es un mecanismo que entra en contradicción con los objetivos de la política humanitaria. El artículo 15 de la Ley 387, al establecer un plazo máximo para la prestación de la ayuda humanitaria busca promover soluciones propias a la situación de emergencia. De igual forma, busca atender a un mayor número de personas con la misma cantidad de recursos. Sin embargo, estas argumentaciones no se compadecen de la situación de emergencia y vulnerabilidad de numerosos desplazados, más aún, cuando se carece de condiciones de absorción económica en la gran mayoría de los municipios del país. Si bien se puede afirmar que las afirmaciones son válidas, es evidente que tratándose de una emergencia de carácter humanitario, este tipo de fórmulas, propias de esquemas de políticas sociales de corte asistencial, pueden entrar en contradicción con la obligación del Estado de brindar protección y atención a estas personas en situación de vulnerabilidad manifiesta.
124. La obligación estatal no se agota con el cumplimiento de la asistencia de tres meses prevista en la ley. Esta ayuda tiene que ser complementada con la generación de condiciones que permitan objetivamente superar la situación de riesgo derivada de la emergencia producida por el desplazamiento. Debe entenderse que la situación del desplazamiento genera en este campo por lo menos dos tipos de obligaciones para el Estado: por una parte, la atención de la población; por otra, la generación de condiciones para que las personas desplazadas puedan asumir nuevamente por su cuenta su sustento. Mientras no se generen esas condiciones, la intervención del Estado opera solamente como paliativo frente a las necesidades de la población desplazada. Por supuesto, no se trata de asegurar en forma indefinida el sustento de estas personas pero sí de atender principios mínimos de humanidad que deben estar por encima del esquema establecido para administrar los recursos asignados al Sistema de Atención a la Población Desplazada. Si una familia desplazada carece de posibilidades de atender sus necesidades alimentarias, la restricción establecida en la norma entra en contravía con el sentido del Principio Rector No. 18, que señala la obligación de proporcionar o garantizar el acceso a alimentos esenciales.
39
125. La dependencia de la ayuda humanitaria se debe contrarrestar con el diseño y ejecución de programas en materia psicosocial y productiva, y no con la limitación de la ayuda en el tiempo. En ese sentido, el apoyo y financiación de proyectos de seguridad alimentaria de ciclo corto o esquemas de empleo de emergencia son mucho más efectivos y coherentes con el fin de la ayuda humanitaria. Así mismo, los aspectos ligados a la autoestima, el valor del trabajo y la productividad de quien ha sido víctima tienen inigualable importancia en los programas de atención.
126. Los supuestos que están detrás de algunos de los instrumentos de la política no resistirían una comprobación empírica de la situación que atraviesa la población desplazada. Implícitamente, la Ley 387 plantea que tres meses es tiempo suficiente para que las personas (familias) encuentren solución a su problema o que, como lo plantea el Decreto 2569, después de un año se entienda que las personas han encontrado la forma de asumir por su cuenta su manutención y que, por esa razón, ya no requieren apoyo del Estado. Es necesario establecer criterios más amplios de acción que la determinación de plazos. El diseño de la política debe reconocer el entorno económico y las posibilidades reales que este ofrece al tiempo y no desviarse del imperativo humanitario que determina la razón de ser de la política de atención.
127. Los plazos fijados para acceder a los programas institucionales restringen el campo de protección a las personas desplazadas, desconocen el contenido teleológico de la Ley 387 de 1987 y el alcance de las obligaciones del Estado. El gobierno nacional ha entregado mensajes contradictorios a la población que va atender. No se han definido con claridad ni los plazos ni las razones para establecerlos. Por ejemplo, en el Decreto 2569 de 2000 se presentan normas incompatibles: por una parte, se establece en el artículo 11 que las personas desplazadas cuentan con un año para presentar su declaración, so pena de quedar por fuera del sistema de registro y en consecuencia sin el amparo de los programas de atención y restablecimiento. Por otro lado, el artículo 18 determina que las personas pueden ser inscritas en el registro incluso después de un año de ocurrido el desplazamiento, y que en dicho caso sólo se tendrá derecho a acceder a los programas de retorno y reasentamiento.
40
128. Una interpretación sistemática y teleológica de la norma permite concluir que las personas desplazadas pueden solicitar su inscripción en el registro aún cuando ha pasado el primer año después de ocurrido el desplazamiento. Sin embargo, la Red de Solidaridad Social ha optado por interpretar en forma restrictiva y unilateral la norma, sin duda tratando de atender un mayor número de situaciones de emergencia, pero desconociendo el papel del Estado y los derechos de las personas desplazadas.
129. Después de siete años de ejecución de políticas para la atención a los desplazados, sigue sin resolverse el plazo máximo con el que cuentan para acceder a los programas de atención del Estado. Antes de la vigencia del Decreto 2569 de 2000, se planteaban dos tipos de opciones –carentes de sustento práctico y teórico– según las cuales los programas del gobierno nacional estaban dirigidos a (i) las personas desplazadas luego de 1995, por ser este el año en el que el Gobierno nacional adoptó la política de desplazados mediante el documento CONPES 2804, y (ii) que este derecho sólo se tiene desde 1997, una vez expedida la Ley 387.
130. En la definición de las condiciones y plazo49 para la atención, se deberían establecer métodos objetivos de verificación del grado de necesidad de las personas desplazadas. La solución del CONPES 2804, sin estar sustentada en el contenido de la política, resultaba más clara e incluso más garantista que las fórmulas planteadas por los funcionarios públicos y, por supuesto, por la contradictoria solución del decreto 2569 de 2000. En el citado documento, se señaló que los programas de atención humanitaria cobijaban a las personas desplazadas con doce meses de antelación a la aprobación del documento y los programas de restablecimiento a aquellas que se desplazaron dentro de los últimos seis años. Es decir, en materia de reestablecimiento, el gobierno nacional anunció en 1995 que reconocería por esta vía los derechos de las personas desplazadas desde el 13 de septiembre de 1989. Con el fin de aclarar el contenido de la protección ofrecida por el gobierno, es necesario superar las contradicciones que persisten en los programas gubernamentales y las normas que los sustentan teniendo siempre
49 Al referirse al plazo establecido para solicitar ayuda de emergencia en los programas de atención a víctimas de la violencia contemplados en la Ley 418 de 1997, la Corte Constitucional, en Sentencia C-047 de 2001, considero que es facultad del Gobierno nacional establecer condiciones y plazos para poder efectuar la administración adecuada de los programas. Se debe aclarar para el caso citado que estos plazos no pueden desconocer las circunstancias de fuerza mayor que impidan a la víctima acudir en los términos fijados ante las autoridades competentes.
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en cuenta el fin de los programas de amparo dirigidos a las personas desplazadas.
131. Lo que debe inspirar este tipo de definiciones por parte del gobierno nacional es la efectividad del derecho y no la eficiencia administrativa de un programa. La maximización de la segunda opción puede dejar sin efecto, en la práctica, el derecho de la persona desplazada. Al hablar de efectividad del derecho, se plantea la necesidad de estructurar programas que respondan al fin de la intervención del Estado, esto es, subsanar su falla en el deber de protección y atender a las personas en circunstancias de debilidad manifiesta. Estos postulados no contradicen los principios de economía administrativa ni de eficiencia en el manejo de los recursos, pero sí establecen los parámetros de formulación y ejecución de las políticas.
3.5 Otros factores que afectan la viabilidad y sostenibilidad de los programas
132. La opción de retorno es la alternativa que privilegia la política estatal. Sin embargo, la acción desplegada por las instituciones no garantiza las condiciones de seguridad para la población retornada. La ausencia de políticas de prevención, que deben incluir estrategias para evitar el desplazamiento de población retornada, genera inestabilidad a las soluciones de corto plazo alcanzadas. El riesgo de una comunidad retornada es un factor constante que le resta sostenibilidad a los procesos y que genera un desgaste constante a la comunidad, a los acompañantes y a las entidades involucradas.
133. La voluntad de retornar por parte de las comunidades se
encuentra, por lo general, afectada por la deficiente información que poseen para la toma de decisiones y por las escasas alternativas existentes. No existen parámetros para establecer los niveles reales de riesgo y vulnerabilidad en el momento de optar por la alternativa del retorno. En las zonas de conflicto, en los casos de desplazamientos masivos, las acciones armadas tienden a disminuir en los momentos en que sale población. En igual sentido, la presencia de los actores armados se reduce en el área afectada. Entre otras, estas circunstancias, dejan en entredicho la opción del retorno voluntario. Una vez las comunidades se restablecen en su lugar de origen, las acciones del conflicto tienden a reactivarse. De igual manera, la voluntariedad del retorno se limita cuando no se ofrece una alternativa distinta a éste; la comunidad carece, en consecuencia, de la posibilidad de
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escoger entre una opción y otra, razón por la cual se está corriendo el riesgo de forzar una decisión frente a la urgencia de satisfacer las necesidades de subsistencia inmediata.
134. En algunos casos, los programas de ayuda y las
actividades de reactivación económica han sido saboteadas por las actores armados. Este es el caso de la Comunidad de San José de Apartadó y de las Comunidades de Paz del Bajo Atrato, en donde los intentos por lograr la normalización de la actividad productiva se han visto frustrados por las acciones de los grupos guerrilleros y de autodefensa, los cuales realizan bloqueos económicos a las comunidades y controlan los procesos de comercialización de los bienes que producen.
135. Los retornos de la población carecen del adecuado
acompañamiento por parte de las autoridades. Una vez que es superada la etapa de emergencia y que la presión hacia las autoridades disminuye, las comunidades se ven obligadas a asumir por su cuenta las condiciones para la estabilización del proceso. Este limitado acompañamiento aumenta los niveles de vulnerabilidad y riesgo para las comunidades retornadas.
136. El problema de la formulación de las políticas en este
campo es que no involucra la variable conflicto-seguridad como necesaria en la evaluación social y económica de los proyectos que son implementados. Para hacerlos sostenibles, deberían incluirse los costos derivados por la inseguridad (pérdidas de remesas, cosechas, seguros, acompañamientos) en el precio final de los productos. El problema es que, si esta situación se considerara, los precios mismos los harían salir del mercado. La imposibilidad de generar modelos de seguridad obliga a la creación de un modelo de precios subsidiados o de canales de comercialización establecidos por las autoridades públicas que aseguren la compra de los bienes.
137. En los casos de reubicación, además de las restricciones
propias del conflicto, las comunidades desplazadas se han visto afectadas por el rechazo y estigmatización de las autoridades locales. Este hecho, si bien no es generalizado, se ha presentado en forma reiterada en el tiempo. La Sentencia T-227 de 1997 abordó esta problemática para el caso de las comunidades desplazadas de la Hacienda Bellacruz, en Cesar, las cuales iban a ser reubicadas en Cundinamarca cuando la Gobernadora pretendió impedir la reubicación de la población en un municipio del departamento. Esta situación se ha presentado también en los municipios de Yotoco (Valle) y Pandi (Cundinamarca), lo que ha generado serios inconvenientes a los procesos de reubicación de las comunidades de Buga y Tulúa y, de
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la comunidad involucrada en el proceso de la toma de la sede de la Cruz Roja Internacional. Tanto en Yotoco como en Pandi, la negativa y la presión de las autoridades, además de frenar temporalmente la solución para la situación de estas poblaciones, ha generado un riesgo adicional por la estigmatización local, lo que en el mediano plazo puede implicar la imposibilidad de su estabilización social.
138. Por su parte, los procesos de reubicación urbana de corte
individual, se están viendo afectados por la capacidad de absorción económica de los lugares de recepción. Con excepción de las grandes ciudades, en donde el fenómeno tiende a invisibilizarse, en los medianos y pequeños municipios, las personas que llegan desplazadas no logran, aún contando con la ayuda del Estado, incorporarse a las dinámicas económicas del lugar. Las condiciones del lugar de recepción se convierten en un obstáculo para el logro de soluciones.
139. Por otra parte, los modelos existentes en materia de
formulación de políticas sociales y de emergencia entran en contradicción con la opción del retorno que privilegia la política estatal. La exigencia de cofinanciamiento de algunos programas desconoce la precaria situación económica que enfrentan las personas desplazadas. De igual manera, tanto los procesos de formación y capacitación en actividades productivas propias de ámbitos urbanos y la búsqueda de condiciones de arraigo en el lugar de recepción entran en contradicción con la idea de un retorno al lugar de origen en el mediano y largo plazo.
140. Finalmente, la incongruencia entre el sistema de
atención y otros sistemas que concurren en la solución de la problemática de la población desplazada, genera obstáculos permanentes al encuentro de soluciones. El mercado de crédito es uno de esos casos en los que queda en evidencia la incoherencia de la acción del Estado. En la Ley 387 y en los diferentes desarrollos de la política, se prevé la necesidad de volver sujeto de crédito al desplazado y el establecimiento de mecanismos de acceso a líneas de crédito especial. Sin embargo, y pese a la existencia de recursos asignados, este mercado se encuentra restringido para la población desplazada. En el caso de FINAGRO, por ejemplo, no han se han establecido las líneas de redescuento que faciliten el acceso de los desplazados a la banca de primer piso. Estas contracciones permanentes son las que generan la ampliación continua de la distancia entre la formulación de políticas y el logro de soluciones para la población desplazada.
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4. EL PAPEL DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN LA ATENCIÓN AL FENÓMENO DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO
FORZADO 141. El conflicto impone la necesidad de ajustar los esquemas
de gestión institucional. La situación de conflicto armado en el país y de vulneración de los derechos fundamentales de los ciudadanos ha obligado a que la Defensoría del Pueblo, dentro del marco de sus competencias, fortalezca su gestión para que sea más dinámica y proactiva frente a la atención al desplazamiento interno forzado.
142. La entidad ha hecho especial énfasis en el
fortalecimiento de su capacidad institucional para potenciar la protección de los derechos humanos de la población desplazada por la violencia y prevenir o mitigar los hechos generadores de éste fenómeno. Para el cumplimiento de este objetivo, ha estructurado un programa defensorial compuesto por diferentes estrategias, entre las que sobresalen:
(i) Seguimiento y evaluación de la política estatal en la
materia, (ii) Cualificación en la prestación del servicio de la
Defensoría y del Ministerio Público en la toma de declaraciones de la población desplazada,
(iii) Difusión de los derechos de la población desplazada a las víctimas de este flagelo y capacitación de funcionarios públicos y comunidades receptoras,
(iv) Acompañamiento a comunidades en riesgo y, (v) Articulación de la acción del Programa con el Sistema
de Alerta Temprana que coordina la Defensoría. 143. Para la ejecución de este programa, la Defensoría del
Pueblo conformó una oficina especial de coordinación. Desde finales del año 2000, la entidad cuenta con una dependencia dedicada exclusivamente al tema del desplazamiento forzado por la violencia. Esta Oficina se ha convertido en el referente inmediato para la proyección de políticas y directrices encaminadas a potenciar la gestión defensorial frente a la problemática tanto en el ámbito regional como en el nacional.
144. La Coordinación de Atención al Desplazamiento garantiza
la interlocución de la institución con las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. Los distintos niveles de coordinación entre la Defensoría del Pueblo y las demás entidades que integran el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
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pasan necesariamente por la interlocución de esta Oficina, lo cual ha permitido mantener una unidad lógica y coherente de la posición institucional, superando dificultades que en este ámbito se presentaban en el pasado.
145. Una de las mayores dificultades que afronta el Estado
para cumplir eficazmente sus cometidos para con la población desplazada es la acentuada debilidad de los esquemas de coordinación institucional. Esta realidad fue advertida por la Corte Constitucional, que en consecuencia consideró que la Defensoría del Pueblo debe propiciar mecanismos de diálogo permanente con la Red de Solidaridad Social, organismo coordinador del Sistema, y con las demás entidades comprometidas en la materia, a efecto de promover el diseño de soluciones más oportunas y adecuadas.
146. La Defensoría promueve espacios de integración con las
diferentes instancias que actúan dentro del SNAIPD. Esta labor se ha venido fortaleciendo desde el año pasado y se ve reflejada en acciones conjuntas como el plan de capacitación a funcionarios del Ministerio Público, la realización del Seminario Interinstitucional sobre el Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada, entre otras.
147. La Defensoría del Pueblo ha desempeñado un importante
papel en el acompañamiento y protección de comunidades con altos niveles de riesgo y vulnerabilidad. Así mismo, la entidad viene impulsando la articulación de acciones con las demás instituciones del Sistema, tanto en el ámbito local como nacional, a fin de garantizar la intervención integral del Estado en las zonas de mayor riesgo de violaciones masivas de derechos humanos.
Siguiendo las estrategias señaladas, a continuación se presentará un balance general de las actividades y las metas alcanzadas para cada una de las líneas previstas.
4.1 Difusión y capacitación 148. Una de las grandes dificultades con que se encuentran
las personas movilizadas arbitrariamente es el desconocimiento de sus más elementales derechos y, en particular, de los derechos que les asiste por su condición de desplazados. En consecuencia, una forma de proteger tales derechos es difundirlos junto con los mecanismos judiciales para su exigencia. Tarea que igualmente debe enfocarse hacia los
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funcionarios públicos, de acuerdo con las directrices señaladas por la Corte Constitucional50.
149. En el marco de esta estrategia, se elaboró un CD-ROM
que contiene toda la normatividad existente sobre el tema del desplazamiento y el desarrollo jurisprudencial sobre el tema. Se realizó una primera edición de 1.000 ejemplares y se tiene proyectada una edición adicional de 3.000 unidades a efecto de llegar a la gran mayoría de las personerías municipales y alcaldías, a todas las gobernaciones, a las oficinas regionales y seccionales de la Defensoría y a la Procuraduría General de la Nación.
150. La Defensoría diseña y distribuye material de consulta e
información. Con el fin de llegar a la población desplazada con un lenguaje a su alcance para que conozca sus derechos en materia de políticas sectoriales, se elaboraron plegables sobre los temas de educación y de mujer en el contexto del desplazamiento. De la misma manera, estos plegables están dirigidos a los servidores públicos encargados de brindar la atención integral correspondiente.
151. Así mismo, se han realizado jornadas de capacitación a
funcionarios de la Defensoría y a las autoridades comprometidas con el Sistema Nacional. Entre el 24 y 26 de octubre, se llevó a cabo un evento, en Bogotá, relacionado con el nuevo Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, con la participación de delegados de todas y cada una de las entidades públicas que conforman el Sistema. En dicha oportunidad, se contó con la presencia de funcionarios de las Defensorías Delegadas y la totalidad de las oficinas regionales y seccionales de la institución, al igual que con la participación de funcionarios de la Red de Solidaridad Social, tanto del ámbito nacional como de sus Unidades Departamentales.
152. Se cumplió con el primer ciclo de un programa
interinstitucional de formación a funcionarios del Ministerio Público. Teniendo en cuenta que el inicio de la ruta de atención a la población desplazada corresponde a la recepción de la declaración de los hechos que motivaron el desplazamiento por parte del Ministerio Público, se concertó con la Procuraduría General de la Nación, la Red de Solidaridad Social y ACNUR un plan de formación a los funcionarios del Ministerio Público. Este plan de formación contempla tres ciclos temáticos: 1) Declaración y Registro; 2) Marco jurídico y, 3) Prevención y Protección. El
50 Corte Constitucional Sentencia T-327 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
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primer ciclo se desarrolló durante el año 2001. El segundo y el tercer ciclo se desarrollarán a lo largo del 2002.
153. El énfasis del primer ciclo fue el registro de la población
desplazada. El tema de registro fue el primero en ser abordado por dos razones sustanciales: primero, por ser el de mayor urgencia en virtud a las dificultades que representa para la población y, segundo, porque a finales de marzo se promulgó la Sentencia T-327 de la Corte Constitucional en la cual se fijaron unas pautas y directrices que deben ser tenidas en cuenta por quienes recepcionan declaraciones y por los funcionarios de la Red de Solidaridad Social, que deben llevar a cabo la correspondiente valoración con el objeto de determinar la eventual inscripción en el Sistema Único de Registro.
Este primer ciclo se llevó a cabo en los departamentos de mayor recepción de población desplazada, como se indica en el siguiente cuadro:
Programa de Capacitación de Funcionarios del Ministerio Público
Primer Ciclo
Región focal
Departamentos invitados
PUTUMAYO Caquetá y Nariño URABÁ Urabá Antioqueño y Urabá
Chocoano NORTE DE SANTANDER Arauca ANTIOQUIA BOLÍVAR Sucre, Córdoba, Magdalena,
Atlántico y Guajira. META Guaviare, Casanare, Vaupés,
Guainía y Vichada VALLE Cauca, Risaralda, Caldas y Quindío CHOCÓ CUNDINAMARCA Tolima. Se invitó además a Bogotá MAGDALENA MEDIO Santander y Cesar
El contenido de los talleres fue el siguiente: 1. Visión sistémica de la política de atención integral al desplazado. 2. Estructura y funcionamiento del Sistema Nacional.
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3. Marco internacional de derechos: Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario, Derecho de los Refugiados y Principios Rectores. 4. Papel del Ministerio Público dentro del Sistema. 5. Declaración de Desplazado. 6. Sistema Único de Registro. 7. Sentencia de la Corte Constitucional T-327 de 2000 8. Circular 017 del Procurador General de la Nación.
154. En cuanto a los resultados de este primer ciclo, se debe
mencionar que, en buena medida, los participantes cambiaron sus consideraciones y su visión en torno a la atención a la población desplazada y los principios que deben orientar la acción del Ministerio Público, como que el personero es parte del Sistema; que la persona desplazada no es un problema sino una víctima de la violencia; que debe ser tratada con dignidad; que la declaración es una labor de la mayor importancia para que un desplazado pueda acceder a la oferta estatal y que el personero tiene una responsabilidad determinante toda vez que es la primera instancia a la que acude una persona desplazada, entre otras conclusiones.
155. Se efectuó un trabajo inicial con algunas comunidades
desplazadas. En cuanto a la capacitación de población desplazada, se realizaron jornadas de promulgación y difusión de derechos con asociaciones de personas desplazadas del área metropolitana de Bucaramanga y de altos de Cazucá, en Soacha. En estos espacios, se avanzó en la formulación de planes de acción con la Defensoría del Pueblo para el año 2002. Igualmente, en la ciudad de Quibdó se propició un encuentro con las principales asociaciones de desplazados para conocer sus expectativas frente a la acción defensorial en materia de atención al desplazamiento.
156. Se viene desarrollando una Campaña de Sensibilización,
Información y Pedagogía sobre Atención al Desplazamiento Forzado, con el apoyo de la Organización Internacional para las Migraciones, OIM, en los departamentos de Cauca, Valle del Cauca, Nariño y Santander. Este proyecto incluye una serie de acciones tendientes a i) la identificación de problemáticas y potencialidades para la atención e integración de la población desplazada en las zonas elegidas; ii) la generación de dinámicas de mutuo reconocimiento y encuentro entre los diversos actores locales involucrados en la problemática del desplazamiento; iii) la movilización de grupos y organizaciones en las comunidades receptoras frente al ejercicio de la solidaridad y la búsqueda de
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alternativas de comunicación e integración frente al fenómeno del desplazamiento; el fortalecimiento de la capacidad de integración cultural y de ejercicio de la ciudadanía entre la población desplazada; iv) el apoyo a las capacidades de gestión y formulación de políticas institucionales frente a la problemática del desplazamiento forzado a partir de la generación de alianzas estratégicas.
4.2 Seguimiento y evaluación de la política estatal en materia de atención al desplazamiento forzado 157. Se han adelantado investigaciones regionales con el fin de
identificar las principales dificultades para el acceso a la oferta institucional en salud, educación y tierras en Quibdó, Soacha, Ibagué y el suroccidente colombiano (Cauca, Valle y Nariño).
158. Investigación en el municipio de Quibdo. Esta
investigación se centró en los asentamientos de El Coliseo, que alberga 35 familias; Villa España, con 190 familias, y La Cascorva, con 37 familias. Se obtuvo información acerca de la demanda de población desplazada en las líneas de educación, salud, vivienda urbana y rural. Estos temas serán objeto de una Resolución Defensorial que será presentada por la Defensoría del Pueblo en el mes de mayo de 2002.
159. Investigación en el municipio de Soacha. Este municipio se
ha convertido en uno de los mayores receptores de población desplazada en el país. La mayoría se ubica en Altos de Cazucá y en la Ciudadela Sucre, sectores priorizados por esta investigación. La intención de acercarse a la problemática de la realización de los derechos de la población desplazada no se adelantó bajo los esquemas tradicionales de investigación debido, principalmente, a que esta es una población con grandes temores y prevenciones por las difíciles condiciones de orden público que imperan en la zona, por lo cual se adoptó la estrategia de llevar a cabo una serie de talleres de capacitación en derechos humanos, marco normativo y jurisprudencial sobre el desplazamiento, para facilitar así el acercamiento a los múltiples barrios que conforman estos dos sectores.
160. El esquema de trabajo en Soacha combinó la
investigación en acciones de divulgación. Se realizaron 25 talleres para cubrir los 45 barrios que conforman los sectores mencionados. A estos talleres fueron invitados representantes de mujeres cabezas de familia, líderes comunales, jóvenes pandilleros, población desplazada, comités de participación en
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salud, cuerpo docente, profesionales de la salud, la ONG internacional Médicos Sin Fronteras y ONG locales que trabajan por los desplazados.
161. Investigación del Desplazamiento Forzado en el
suroccidente colombiano. Esta investigación, realizada por el Centro de Investigaciones y Documentación Socioeconómica de la Universidad del Valle, CIDSE, aborda la problemática del desplazamiento forzado en la región desde la perspectiva de los derechos económicos, sociales y culturales, a partir del análisis del contexto socioeconómico del suroccidente colombiano y de tres estudios de caso. La Universidad ya culminó la primera fase de la investigación, y en el primer semestre del presente año llevará a cabo la segunda y última.
162. Durante el primer semestre del año 2001, se realizó una
actividad de análisis sobre el tema de declaración de personas desplazadas y registro en el Sistema Único que adelanta la Red de Solidaridad Social. En ella participaron funcionarios de la Defensoría del Pueblo y delegados de varias ONG. La fase final contó con la presencia de delegados de la Red de Solidaridad Social. Paralelo a ello, a partir de una muestra interna se analizó la calidad del servicio prestado por la Defensoría tanto en aspectos formales como de contenido, con lo cual se han definido parámetros para mejorar la actuación institucional.
4.3 Acompañamiento a comunidades en riesgo 163. Uno de los factores de vulnerabilidad de las
comunidades, en relación con las acciones de los grupos armados, es la precaria presencia de las instituciones y la debilidad de las autoridades locales frente a las contingencias del conflicto. Como estrategia de protección y prevención, se vienen impulsando comisiones de acompañamiento junto con organismos internacionales y humanitarios en las zonas más vulnerables.
164. Es necesario impulsar una mayor presencia de las
instituciones del orden nacional en áreas gravemente afectadas por las actividades de los grupos guerrilleros y de autodefensa. En este sentido, se viene promoviendo entre las entidades del SNAIPD con competencias en materia de prevención del desplazamiento y protección a las víctimas, la construcción de mecanismos que superen esta falencia y la formulación de una política pública coherente e integral que permita superar las
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intervenciones institucionales desarticuladas, coyunturales y asistencialistas.
165. Las comunidades reclaman la presencia permanente del
Estado como base fundamental de una estrategia de protección integral. La institución del Estado que tiene un mandato de promoción y monitoreo de los Derechos Humanos, de control e impulso a otros organismos del Estado y de resolución pacífica de conflictos, es la Defensoría del Pueblo, que además es depositaria de la confianza de la población y de un cierto respeto por parte de los actores armados.
166. La Defensoría del Pueblo ya tiene una experiencia de
presencia permanente por más de dos años en comunidades desplazadas retornadas, en la cuenca del Cacarica, jurisdicción del municipio de Riosucio, departamento del Chocó. Estas comunidades fueron desplazadas en 1997. Posteriormente, en el marco de un proceso de concertación con las entidades responsables de la atención al desplazamiento, se acordó como mecanismo de protección la puesta en marcha de un proyecto que se denominó Casa de Justicia. Este esquema procura la presencia civil permanente del Estado a través de instituciones como la Defensoría del Pueblo.
167. Esta presencia le ha aportado a la comunidad una
experiencia positiva en materia de protección y garantía de sus derechos fundamentales, y le ha dejado un valor agregado a la institución en cuanto a las diversas formas de aproximar el Estado a las comunidades más vulnerables.
168. Finalmente, el Sistema de Alerta Temprana se constituye
en una herramienta que posibilita anticiparse a los hechos que generan el desplazamiento. Es un instrumento del Sistema de Prevención de Violaciones Masivas de los Derechos Humanos cuyo objetivo principal es contribuir a un cambio en las tendencias presentes en materia de masacres y desplazamiento forzado, mediante el establecimiento de un mecanismo confiable, creíble y eficaz de mejoramiento de las respuestas estatales y sociales a las amenazas que sufren las comunidades más expuestas a las peores consecuencias del conflicto interno. El Sistema funciona alrededor de tres ejes: i) obtener información de diferentes fuentes: entidades estatales, instancias sociales, observación de campo, que permita el registro, clasificación evaluación e interpretación de esa información; ii) difundir la información mediante su envío a las entidades y niveles gubernamentales que deben responder a las alertas; iii) realizar el seguimiento y evaluar el procedimiento de respuesta, con el fin de perfeccionar continuamente el Sistema.
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5. RECOMENDACIONES 1. En cuanto al diseño de la política de atención a la población desplazada 1.1 A la Presidencia de la República, el Departamento Nacional de
Planeación y la Red de Solidaridad Social, revisar y adecuar dentro de un plazo definido las diferentes líneas de política sectorial con los objetivos de la política de atención a la población desplazada y en desarrollo del imperativo humanitario. La incompatibilidad entre las políticas constituye es un obstáculo para alcanzar la estabilización de las personas y comunidades desplazadas.
1.2 A la Red de Solidaridad Social y al Ministerio de Agricultura,
deben revisar el diseño de programas de reactivación económica y establecer mecanismos para garantizar la comercialización de los productos, especialmente, en zonas afectadas por el bloqueos económicos que impiden la estabilización de las comunidades.
1.3 Al Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada por
la Violencia, preparar, dentro de un plazo definido, una propuesta de ajuste a los límites para la atención establecidos en el art. 15 de la Ley 387 de 1997, de tal manera que se establezcan condiciones objetivas y obligaciones específicas a las autoridades que permitan hacer seguimiento a sus obligaciones dentro de los términos que se establezcan para la atención humanitaria.
1.4 Al Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada por
la Violencia, revisar la congruencia entre los supuestos establecidos en la Ley 387 de 1997, los documentos de política y las necesidad actuales de la comunidad desplazada derivadas de la dinámica del conflicto como el desplazamiento intraurbano o interveredal para, si es del caso, recomendar los ajustes necesarios.
1.5 Al Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada por
la Violencia, diseñar mecanismos de seguimiento y control a la actuación de las instituciones que conforman el Sistema de Atención y presentar en un plazo determinado las propuestas de ajuste correspondientes.
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1.6 Al Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada, establecer mecanismos de participación y consulta con comunidades desplazadas y con sectores no gubernamentales.
1.7 Al Presidente de la República, asumir el líderazgo en la
convocatoria del Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada para garantizar su actividad permanente.
1.8 A las autoridades municipales y departamentales convocar
periódicamente los comités de atención a desplazamiento y presentar anualmente planes de acción de contingencia actualizados.
2. En cuanto a la asignación y ejecución de recursos 2.1 La programación presupuestal debe ajustarse a las demandas
existentes y a la dimensión del fenómeno del desplazamiento con el fin de superar la doble brecha existente entre el diseño de políticas y los requerimientos efectivos y, entre la implementación de las políticas y las necesidades de la población desplazada.
2.2 Al gobierno nacional y, en particular, al Ministerio de Hacienda
y al Departamento Nacional de Planeación, a partir de reconocer las particularidades de la emergencia humanitaria que implica el desplazamiento, deben explorar mecanismos para hacer más ágil y flexible la ejecución de los recursos asignadas a las instituciones comprometidas con el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.
2.3 A las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada, estructurar planes de acción con el suficiente respaldo presupuestal para evitar generar expectativas en la población desplazada que no van a ser satisfechas, y ajustar esta programación dentro de los tres primeros meses del siguiente gobierno.
2.4 A la Contraloría General de la República, efectuar seguimiento
especial a la ejecución de los presupuestos asignados para la atención de la población desplazada por la violencia.
2.5 A las autoridades municipales, incluir dentro de sus
presupuestos rubros específicos para la atención población desplazada y eventuales flujos migratorios.
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3. En cuanto al Sistema Unico de Registro de la población desplazada 3.1 A la Red de Solidaridad Social y al Consejo Nacional de Atención
a la Población Desplazada, liderar la puesta en marcha del módulo de seguimiento previsto en el sistema.
3.2 A la Red de Solidaridad Social, agilizar los tiempos de
valoración de las declaraciones de la población desplazada ajustando sus mecanismos internos a lo previstos en la sentencia T-327 de 2001. Se sugiere establecer modelos de control posterior y aleatorio para verificar posibles filtraciones al sistema.
3.3 A la Red de Solidaridad Social, dar una interpretación
teleológica y sistémica al Decreto 2569 de 2000 en cuanto a los programas que pueden acceder quienes presentan su declaración después de un año de ocurridos los hechos que generaron su desplazamiento.
4. En cuanto a prevención y protección 4.1 Al Ministerio del Interior y al Ministerio de Defensa, establecer
mecanismos de seguimiento frente a los avisos emanadas del Sistema de Alerta Temprana y presentar reportes periódicos sobre las respuestas realizadas y sobre el monitoreo realizado a las zonas que presentan mayores riesgos de desplazamiento.
4.2 Al Ministerio de Defensa, evaluar en términos de protección de
la población los posibles riesgos que se presenta para ella en el desarrollo de operativos militares de gran escala como los que efectúa la Fuerza de Despliegue Rápido y presentar el análisis sobre el impacto de los mismos para la población en el informe anual de Derechos Humanos.
4.3 Al Presidente de la República y Alto Comisionado para la Paz,
evaluar en futuros procesos de diálogo y negociación los eventuales riesgos que representa para la población que habita las áreas involucradas en los procesos y diseñar planes de contingencia efectivos para garantizar los derechos y libertades de los habitantes de la zona.
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4.4 Recomendaciones específicas en materia de prevención y protección:
4.4.1 Al Ministerio de Defensa y las gobernaciones de Antioquia y
Chocó, recuperar el control de la vía que comunica a Quibdo con Medellín.
4.4.2 A los Ministerios de Defensa e Interior, a las gobernaciones
de Nariño, Cauca, Valle y Chocó, evaluar las condiciones de seguridad y protección de las comunidades que habitan el litoral pacífico.
4.4.3 A las gobernaciones de Caldas, Quindío y Risaralda,
establecer planes de contingencia para la prevención y atención del desplazamiento en sus respectivos departamentos.
4.4.4 A la Vicepresidencia de la República, efectuar seguimiento a
los compromisos adquiridos con las comunidades en los diferentes procesos que viene liderando y, en particular, en el caso de las comunidades del Alto y Bajo Naya.
5. Frente al próximo gobierno 5.1 Evitar obstáculos en la prestación de la atención durante el
proceso de tránsito gubernamental. La experiencia del paso Samper - Pastrana fue crítica en términos de asignación de responsabilidades lo que representó una parálisis por mas de seis meses en la ejecución de las políticas.
5.2 Si el desplazamiento no ocupa un lugar prioritario en la agenda
del nuevo gobierno, la brecha entre el deber ser planteado por la normatividad y la realización efectiva de los derechos de la población desplazada se profundizará, aumentarán las tensiones sociales y se producirá una mayor pérdida de legitimidad del Estado.
5.3 Con el fin de superar las incertidumbres que plantea la actual
coyuntura es necesario reconocer los aciertos de la actual política pública en materia de atención al desplazamiento e identificar los retos que se imponen al Estado, para garantizar la protección y realización de los derechos de las víctimas del conflicto armado.
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5.4 En cuanto a los principales aciertos: 5.4.1 El desarrollo normativo (decreto reglamentario de la Ley
387/97 y decretos sectoriales) y la jurisprudencia de la corte han permitido una mayor claridad de la responsabilidad Estatal. El desarrollo de la ley y el análisis de su pertinencia y eficacia a la luz de los preceptos de la Constitución Nacional y de los instrumentos internacionales, así como las interpretaciones de la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia, han orientado su aplicación y precisado la responsabilidad de las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.
5.4.2 El desarrollo de las políticas públicas en la materia ha
permitido la formulación de programas y proyectos en las diferentes fases de la atención. El Gobierno Nacional cuenta actualmente con una oferta específica para la población desplazada y con recursos destinados especialmente para tal fin. Así mismo, las entidades del SNAIPD han incorporando el tema en sus agendas institucionales y procuran dar prioridad en sus programas ordinarios a la población desplazada.
5.4.3 Existen procedimientos y mecanismos definidos para el
acceso de la población desplazada a la atención del Estado. Las políticas públicas se presentan hoy de manera clara y sistematizadas en instrumentos tan importantes con la Guía de Atención Integral a la Población Desplazada, documento que recoge de manera ordenada y clara la oferta estatal para cada uno de los componentes de la atención y los procedimientos y mecanismos para que población acceda a ella.
5.4.4 La consolidación del sistema nacional de información de
población desplazada le ha permitido al gobierno nacional y en particular a la entidad coordinadora contar con información más cualificada para la toma de decisiones. El Sistema de Estimación por Fuentes Contrastadas - SEFC - y el sistema de registro se han constituido en instrumentos claves para el diseño e implementación de las políticas públicas. Esta información no sólo permite la estimación oficial del fenómeno del desplazamiento en el país, sino que ha permitido avanzar en la caracterización de la población desplazada y en el seguimiento a la atención brindada por las diferentes entidades que conforman el SNAIPD.
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5.4.5 Los principios de complementariedad, subsidariedad, descentralización y concurrencia, base de la organización del Estado Colombiano orientan hoy, en buena medida, las acciones coordinadas de las entidades del sistema tanto en el ámbito nacional como en territorial. Las administraciones departamentales, municipales y distritales empiezan a asumir de manera más comprometida su necesario liderazgo en la conformación y funcionamiento de los comités de atención a la población desplazada y su responsabilidad en la atención.
5.5 En cuanto a los principales retos por asumir: 5.5.1 El estado debe traducir el imperativo humanitario de la
atención a la población desplazada en medidas de excepción. Estas medidas deben flexibilizar la oferta estatal para superar la tensión existente entre la atención al desplazamiento y las políticas sectoriales; deben así mismo garantizar la apropiación suficiente de recursos y la adopción de mecanismos que permitan ampliar la cobertura de la atención y faciliten el acceso de la población a los programas y proyectos definidos.
5.5.2 La atención a la población desplazada debe cualificarse
también a partir de un enfoque de género, edad y etnia. La atención diferenciada a los diferentes grupos poblacionales que conforman la población desplazada debe constituirse en principio de las políticas públicas. El reconocimiento de las diferencias y de los requerimientos particulares de cada grupo debe permitir el diseño de estrategias y programas orientados a la realización de sus derechos y a la satisfacción de sus necesidades particulares.
5.5.3 Las políticas públicas deben superar el marcado
asistencialismo y avanzar hacia la formulación de propuestas integrales y sostenibles de restablecimiento. En el marco de una crisis económica generalizada caracterizada por altas de tasas desempleo, por un déficit fiscal que afecta principalmente a las entidades territoriales y por la disminución de la capacidad productiva del país, el reto que se impone es la concertación de propuestas y estrategias de reinserción económica y social sostenibles para la población desplazada. Los proyectos productivos deben ser considerados como una oportunidad para la reconversión productiva de familias, comunidades y regiones y como estrategia de reconstrucción del país en el postconflicto. Esto es posible sólo en la medida en que las alternativas se puedan insertar en cadenas productivas promisorias y dejen
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de orientarse hacia el sector informal, y en lo posible superan la producción primaria de bienes logrando la agregación de valor en sus procesos-
5.5.4 Finalmente, el Estado debe promover y garantizar, de
manera decidida, la participación de la población desplazada en la toma de decisiones sobre las políticas, programas y proyectos para su atención. La generación y fortalecimiento de capacidades en la población desplazada en los procesos de reinserción social y económica es prioritaria en la medida en la que le permite esta población establecer relaciones más equitativas con el estado, las comunidades receptoras y con los diferentes agentes económicos.
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