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Investigaciones Regionales. 10 Pginas 173 a 205Seccin PANORAMA Y DEBATES

Los procesos de descentralizacin en Amrica LatinaIvn Finot*

RESUMEN: Los procesos de la regin hasta ahora se orientan primordialmente a fa-cilitar la ejecucin de polticas sociales nacionales. Cmo hacer para orientarlostambin a potenciar la autonoma local y sobre todo hacerlo en condiciones deigualdad a fin de hacer viable el desarrollo local y regional, y adems avanzar en ellogro de otros objetivos? Para responder a este interrogante el autor elabora una sn-tesis de la teora econmica sobre descentralizacin y a la luz de este marco revisaampliamente los procesos de la regin, utilizando para ello la desigual informacinexistente. Sus principales recomendaciones para orientar los procesos en el sentidodeseado son: (i) diferenciar entre sistemas de financiamiento de bienes sociales yotros bienes descentralizables: bienes territoriales, donde el principio de equidadsera igual nivel de provisin a igual esfuerzo fiscal; (ii) inducir un reordenamientoterritorial poltico-administrativo orientado a reducir grandes desigualdades demo-grficas y de capacidad entre circunscripciones de un mismo nivel, y (iii) aprovecharmejor capacidades endgenas de autogobierno. Clasificacin JEL: H7, H77, H4, O54.

Palabras clave: Descentralizacin, desarrollo local y regional, Amrica Latina.

The Processes of Decentralization in Latin America

ABSTRACT: The processes of the region until now are oriented fundamentally toensure the accomplishment of national social policies. How to make to orient themalso to harness the local autonomy and mainly to do it in conditions of equality inorder to make the local and regional development possible, and in addition to ad-vance in other objectives? To respond to this question the author elaborates a synthe-sis of the economic theory on decentralization and, to the light of this frame, he wi-dely reviews the processes of the region, using for it the unequal existinginformation. Their main recommendations to orient the processes are: (i) to differen-tiate between systems from financing from corporate properties and other poten-tials goods to decentralize: territorial goods, where the fairness principle would be

* Economista boliviano, Experto en Descentralizacin de ILPES/CEPAL.

Direccin para correspondencia: [email protected].

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equal level of provision to equal fiscal effort; (ii) to induce an political-administra-tive territorial reordering oriented to reduce great demographic inequalities and of ca-pacity between circumscriptions of a same level, and (iii) to take advantage of betterendogenous capacities self-government.

JEL classification: Decentralization, local and regional development, Latin Ame-rica.

Key words: H7, H77, H4, O54.

1. Introduccin

a) Antecedentes histricosDurante los aos 60 y 70 en los pases de Amrica Latina las circunscripciones de ni-vel intermedio (estados, provincias o departamentos) fueron agrupadas en regiones yfueron creados organismos administrativamente descentralizados para hacerse cargodel desarrollo de cada una de ellas, principalmente a travs de la asignacin de gastoen infraestructura bsica. Estos organismos, a su vez, conformaron subregiones enque agrupaban las circunscripciones de menor dimensin.

Sin embargo, la planificacin en general cay en descrdito como una consecuen-cia de la crisis del centralismo de los aos 80 (Finot, 2001). A partir de entonces setendi a sustituir la planificacin regional por la descentralizacin poltica y sta hasido la tendencia prevaleciente hasta nuestros das. Contemporneamente sin em-bargo se avizora un retorno a la planificacin regional pero esta vez en feliz matrimo-nio con la descentralizacin.

Los principales objetivos de la planificacin regional fueron hacer frente a la con-centracin de la produccin, el ingreso y la poblacin que vena observndose en to-dos los pases de la regin, y reducir ineficiencias propias de la asignacin y la ejecu-cin sectorial centralizada, reuniendo para ello las funciones que antes estaban acargo de unidades desconcentradas de los ministerios y de otras agencias vinculadasdirectamente con actividades productivas, en los mencionados organismos descentra-lizados de desarrollo regional. Con frecuencia los directorios de estos organismos in-cluan representaciones corporativas de la sociedad civil y en este sentido implica-ban una incipiente descentralizacin poltica.

Los actuales procesos de descentralizacin, sin embargo, se caracterizan por ladescentralizacin poltica que implicaron los procesos de democratizacin inicia-dos en los aos 80. Tales procesos incluyeron no solamente la recuperacin del de-recho a elegir ejecutivos y legislativos nacionales sino tambin de elegir gobiernossubnacionales. Entonces, con excepcin de Chile, la descentralizacin esta vezprimordialmente poltica se orient, no hacia las regiones y subregiones previa-mente constituidas sino hacia las circunscripciones poltico-administrativas tradi-cionales: hacia estados y municipios (con cierto predominio del nivel municipal) enel caso de Brasil; hacia estados o provincias, en el caso de los otros pases federa-

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les, y hacia municipios, en el de los unitarios. Con frecuencia los gobiernos subna-cionales, ahora electos, adems de competencias ampliadas en materia de provisinde servicios de infraestructura bsica (equipamiento urbano, vialidad, sanea-miento) debieron asumir funciones en educacin escolar y atencin a la salud,particularmente en materia de infraestructura pues slo en Brasil los niveles subna-cionales tienen a su cargo la provisin completa de estos servicios, incluidas remu-neraciones.

Los objetivos propios de los procesos de descentralizacin poltica fueron: pro-fundizar la democratizacin y fortalecer la gobernabilidad democrtica; avanzar ha-cia una mayor equidad territorial y social (esto ltimo a fin de ir pagando la deudasocial contrada con los ajustes), y reducir el dficit fiscal.

Cerca de veinte aos ms tarde de iniciados los primeros procesos, se puede afir-mar que estos objetivos fueron alcanzados limitadamente. Si bien el slo hecho deelegir gobiernos subnacionales es un avance en participacin poltica, por lo generalla descentralizacin an contribuye poco a canalizar constructivamente la participa-cin social. Aunque todos los procesos implicaron en una primera instancia redistri-buciones territoriales del gasto, despus reapareci la tendencia concentradora, y, envez de contribuir a reducir los dficits fiscales, la descentralizacin con frecuenciagener presiones sobre el gasto no compensadas con mayores recaudaciones subna-cionales, lo que requiri la instauracin de mayores controles administrativos bajodistintas modalidades de leyes de responsabilidad fiscal.

Pero sin la descentralizacin, en la mayora de los pases difcilmente se hubieralogrado las actuales coberturas de servicios sociales y focalizacin de polticas contrala pobreza. Entre aquellos pases cuyos procesos son relativamente ms profundos,tanto unitarios (como Chile, Colombia, Bolivia) como federales (Brasil, Mxico) elaparato estatal descentralizado parece haberse conformado con la funcin primordialde ejecutar polticas sociales nacionales.

Result la descentralizacin una poltica ms exitosa que la planificacin regio-nal para reducir tendencias concentradoras y para asignar ms eficientemente elgasto? La evolucin del ndice de disparidades territoriales aplicado a PIBs subna-cionales en algunos pases parecera indicar lo contrario. En Brasil el coeficiente ten-di a descender persistentemente entre 1970 y 1986, pero a partir de 1987 y 1988(este ltimo ao se aprob la descentralizadora constitucin de 1988) se puede obser-var una tendencia ascendente. En Colombia pas donde el ingreso se concentrabageogrficamente menos que en otros la tendencia concentradora se ha acelerado apartir de 1991 (ao en que se aprob la constitucin en que fueron instauradas lastransferencias territoriales automticas).

En lo que se refiere a eficiencia en las asignaciones, el hecho de que la descentra-lizacin hubiera contribuido en el pasado a algunos desequilibrios fiscales ya sera unindicador negativo y algunos estudios muestran que los incrementos en el gasto sub-nacional que la descentralizacin implic no han tenido un correlato con aumentos enproductividad (CEPAL, 1998).

En sntesis, la descentralizacin poltica est contribuyendo lentamente a desarro-llar ciudadana y ha sido decisiva para mejorar polticas sociales asistenciales pero no

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parece haber contribuido a la desconcentracin geogrfica ni a la eficiencia del gasto.Se ha logrado controlar efectos perniciosos para el equilibrio fiscal pero al costo dereducir autonoma.

b) El problemaFrente a este panorama, desde los comienzos del presente siglo surge cada vez conmayor fuerza una necesidad nueva: que las localidades cuenten con la autonoma su-ficiente para liberar capacidades de innovacin y as favorecer la competitividad eco-nmica. Cada vez cobra ms evidencia que la competitividad depende de articulacio-nes entre empresas de distinto tamao, y entre stas y organizaciones proveedoras deservicios, y sobre todo de servicios adecuados de infraestructura bsica, adecuados alas caractersticas productivas, para lo cual la autonoma poltica incluida la finan-ciera de los poderes locales es indispensable.

Cmo hacer que procesos que hasta ahora se han orientado primordialmente aejecutar polticas nacionales asistenciales incluyan ahora el potenciamiento de au-tonomas locales bajo condiciones de igualdad, a fin de crear condiciones para quelos ciudadanos con menores recursos mejoren sus ingresos por s mismos? Ante laextrema concentracin geogrfica de los ingresos que caracteriza a Amrica La-

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Grfico 1. Amrica Latina: ndice de Disparidades Territorialesen Pases Seleccionados, 1970-1998

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1970 1975 1980 1985 1990 1995

IDR

Argentina Bolivia Brasil MxicoPer Colombia Chile

Fuente: I. Finot, 2001.

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tina cmo igualar el derecho ciudadano a proveerse de bienes pblicos locales1sobre la base de la iniciativa y el esfuerzo propios? Cmo avanzar en el logro deestos objetivos sin menoscabo y ms bien en beneficio de objetivos permanentescomo son avanzar en democratizacin, equidad social y eficiencia fiscal?

Para contribuir a responder a estas preguntas, en este trabajo se har primero unasntesis actualizada de la teora econmica de la descentralizacin y luego se exami-nar los procesos de la regin (particularmente los ms avanzados).

2. Hacia una teora econmica de la descentralizacin

a) Dos tipos de descentralizacinLa teora de la descentralizacin por lo general se refiere a la provisin, no a laproduccin de bienes provistos pblicamente. En Amrica Latina, sin embargo,junto con una descentralizacin de decisiones sobre qu, cunto, dnde y con qurecursos proveer, tambin se ha venido dando una transferencia de las decisionessobre cmo producir es decir, con qu combinacin de factores e insumos pro-ducir desde mecanismos poltico-administrativos hacia mecanismos de compe-tencia econmica (no necesariamente privatizacin). A esta segunda forma de des-centralizacin, donde lo esencial no es la privatizacin sino exponer la produccinde bienes provistos pblicamente a la competencia econmica, la hemos denomi-nado descentralizacin econmica (I. Finot, 1996, 2001), lo que comprendedesde diversas formas de privatizacin hasta hacer que los consumidores de bie-nes provistos pblicamente puedan optar entre productores pblicos y privados yaun entre distintos productores pblicos. La principal condicin para que la des-centralizacin econmica coadyuve a la eficiencia sera situar a todos los produc-tores en igualdad de condiciones para competir, y el requisito de equidad socialsera contar con subsidios explcitos que reemplacen a los implcitos que con fre-cuencia se dan en la produccin directa. Otros autores que tambin estudian estasegunda forma de descentralizacin son Robert Bennet (1994) y Gonzalo Martner(1999).

Dicho esto, el presente trabajo se referir primordialmente a la transferencia dedecisiones vinculadas con la provisin - no la produccin de bienes pblicos2. Talesdecisiones pueden ser polticas principalmente sobre qu, cunto, dnde y con qurecursos proveer - y administrativas (las necesarias para ejecutar estas decisionespolticas), o slo administrativas, figura esta ltima mediante la cual los gobiernosnacionales utilizan las administraciones locales como sus agentes. En el primer casose tratara de una descentralizacin poltica; en el segundo de una descentralizacin


1 Econmicamente, aquellos bienes pblicos que, aunque estn disponibles para todos, sus beneficiosestn limitados espacialmente (Musgrave y Musgrave, 1989). Jurdicamente, los provistos por gobier-nos subnacionales.2 Entendiendo empricamente por bienes pblicos: normas, polticas, servicios y bienes provistos pororganizaciones pblicas.

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operativa o meramente administrativa3. El anlisis econmico de la descentralizacinpoltica se conoce bajo la denominacin de federalismo fiscal4 mientras para estu-diar la descentralizacin operativa puede ser til la teora principal-agente (comolo hizo David Heymann, 1988). Siendo el objeto de este trabajo la autonoma, se pro-fundizar en el anlisis de la descentralizacin poltica.

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3 Para hacer estas distinciones se ha partido de observar, siguiendo a Cristian Von Haldenwang (1990)tres sistemas diferentes en la gestin pblica: el poltico, el administrativo y el econmico. La transferen-cia de decisiones dentro de cualquiera de estos tres sistemas implica una transferencia de poder lo que, se-mnticamente, significa descentralizacin. Sin embargo, desde un punto de vista estrictamente politol-gico, slo habra descentralizacin en el caso de transferencias de poder poltico mientras que transferirslo poder de decisin en lo administrativo sera solamente una desconcentracin. Otra denominacinutilizada para lo que aqu denominamos descentralizacin operativa sera delegacin, pero segn sea-lan Palma y Rufin (1989) toda delegacin puede ser suspendida por el que delega mientras que la des-centralizacin operativa implica una transferencia permanente de competencias administrativas.4 Trmino acuado por Wallace Oates (1972), uno de los autores que ms ha contribuido a lo que podradenominarse mejor teora de la provisin ptima de bienes pblicos en varios niveles.

Grfico 2

Sntesis: Tipos de Descentralizacin

Gobierno central

Gobierno local

Administracinlocal

Administracincentral

Desc. PblicaDecisionespolticas y

administrativas

Desc. EconmicaDecisiones

sobre produccin

Desc.OperativaDecisiones

administrativas

Productos externos

b) Hacia una teora econmica de la descentralizacinAntecedentes

La descentralizacin se refiere al proceso de provisin de bienes pblicos. Tal comoPaul Samuelson demostrara en 1954 en su artculo The pure theory of public expendi-

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tures, el problema bsico de ineficiencia en la provisin pblica es que los resultadosde un proceso votacin no corresponden a las preferencias de ningn ciudadano sino,en el mejor de los casos, es resultado de la suma de tales preferencias. A ello podraaadirse como estudi despus la escuela Public Choice que tanto los representan-tes que adoptan las decisiones como los funcionarios administrativos tienen sus pro-pias preferencias, el predominio de la mayora en las decisiones polticas segn loadvirtiera Tocqueville (1835) y el permanente riesgo de corrupcin, tanto de los ciu-dadanos (evasin de impuestos) como de polticos y administrativos. La suma de lasdiferencias entre lo que cada ciudadano esperara por sus contribuciones a la provi-sin de bienes pblicos, y lo que efectivamente recibe, ha sido denominado ineficien-cia asignativa.

Se podra afirmar que el primer ladrillo de una teora econmica de la descentrali-zacin fue colocado por Charles Tiebout, quien en un artculo publicado dos aosms tarde (1956), A pure therory of local expenditures sostiene que, cuando existengobiernos subnacionales, la combinacin de bienes pblicos de que es provisto cadaciudadano vara segn la circunscripcin en que se encuentre y entonces los ciudada-nos expresan sus preferencias no slo a travs de elecciones sino votando con lospies, y por tanto la provisin descentralizada responde mejor a las preferencias ciu-dadanas que una centralizada.

Pocos aos ms tarde Vincent Ostrom, Charles Tiebout y Robert Warren (1961)ampliaron esta conclusin al sealar que la relevancia de la provisin de un bien p-blico medida por la disposicin a aportar a su provisin por parte de los ciudada-nos poda variar desde estar confinada a un vecindario (por ejemplo, una va local)hasta alcanzar a la mayor parte de la poblacin del globo (por ejemplo, algunos pro-blemas ambientales), y que entre estos dos extremos existira un vasto potencial deescalas de organizaciones pblicas a travs de las cuales los ciudadanos pudieran de-cidir sobre provisin de bienes pblicos. La ms eficiente sera aquella que corres-pondiera mejor con las preferencias de los respectivos interesados. Se podra llegar aimaginar que, dadas ciertas condiciones tecnolgicas, podra haber una organizacinpblica de escala adecuada para cada bien pblico. En la prctica, cada gobierno ysu respectiva circunscripcin resultan demasiado grandes o demasiado pequeos,pero este problema podra ser encarado a travs de arreglos informales entre ellos, afin de crear comunidades polticas cuya circunscripcin comn se adecuara a cadaproblema pblico en particular.

Estos autores sealaron tambin la importancia de diferenciar entre provisin yproduccin de bienes pblicos. Si bien sera conveniente que las circunscripcionesdentro las cuales se adoptan las decisiones sobre provisin correspondieran lo msposible a las demandas geogrficamente diferenciadas de los ciudadanos, en la me-dida en que las diferencias entre circunscripciones fueran slo cuantitativas, unamisma unidad de produccin, de tamao tcnicamente ptimo, podra atender las de-mandas de varias de ellas.

En 1972 Wallace Oates formaliz lo referido a provisin en su conocido teo-rema de la descentralizacin, donde demuestra que, en el caso de bienes pblicoscuya demanda est geogrficamente diferenciada y en ausencia de economas de es-cala por la provisin centralizada y de externalidades interjurisdiccionales, el nivel de


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bienestar ser mayor si los niveles de consumo de dichos bienes son decididos en ju-risdicciones descentralizadas que si se decide centralizadamente un mismo nivel paratodas las jurisdicciones.

Tal como lo haban sealado Ostrom, Tiebout y Warren, lo ideal para la eficien-cia sera que para cada bien pblico hubiera correspondencia entre el mbito de sudemanda y una circunscripcin poltico-administrativa (ya que los procesos de de-cisin democrtica se dan dentro de estas circunscripciones). Obviamente, la cir-cunscripcin de tamao ptimo en el lmite, unipersonal no existe pero, aun as,la descentralizacin resulta preferible siempre que las ganancias por sta sean ma-yores a las prdidas de economas de escala propias de las soluciones centralizadas.Oates se detiene en el problema de las externalidades y concluye que este problemapodra ser resuelto a travs de pagos entre circunscripciones (impuestos pigou-vianos).

Sobre la base de estos antecedentes es posible definir algunas condiciones parapoder lograr con la descentralizacin una mayor eficiencia en las asignaciones pbli-cas, sin prdida de equidad.

Condiciones de eficienciaUna primera condicin sera que los bienes cuya provisin se descentraliza desdeprocesos democrticos nacionales hacia procesos democrticos subnacionales tenganuna demanda diferenciada intranacionalmente.

Una segunda condicin sera lograr la mayor correspondencia posible entre ma-pas de demanda de bienes pblicos descentralizables y los mapas poltico-administra-tivos que circunscriben los procesos de decisin democrtica. Para reducir externali-dades, ms conveniente que introducir compensaciones entre circunscripcionesparece ser contar con rganos de decisin hasta los niveles ms prximos al ciuda-dano e inducir la asociacin territorial a partir de este nivel, en funcin de los mapasde demanda de los distintos bienes pblicos.

Una tercera condicin sera que las preferencias locales estn adecuadamente re-presentadas en los respectivos rganos de decisin. Para mbitos subnacionales, posi-blemente el sistema de representacin territorial, con obligacin de los representantesde informarse e informar a sus representados, sea ms adecuado que el de representa-cin proporcional (Finot, 1990).

Una cuarta condicin sera que las preferencias locales sean efectivamente reve-ladas, para lo cual es indispensable que las decisiones sobre gasto sean adoptadasconjuntamente con las referidas a los aportes ciudadanos requeridos para financiareste gasto. En consecuencia, las transferencias compensatorias deberan ser directa-mente proporcionales a los aportes locales (Finot, 2001).

Una quinta condicin sera que las ganancias por descentralizar sean superiores(o al menos iguales) a las prdidas en economas de escala propias de la provisincentralizada. Ello implica buscar un equilibrio entre ambas.

Una condicin adicional, derivada de la anterior, sera que las circunscripcionesde los niveles hacia los que se descentraliza deben ser de dimensin similar. De locontrario, o no se descentraliza provisiones que se podra descentralizar a las circuns-

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cripciones ms grandes, o se descentraliza solamente hacia stas manteniendo la ad-ministracin central para hacerse cargo de las circunscripciones hacia las que no sedescentraliz, multiplicando as administraciones.

Condiciones de equidad

Los procesos de descentralizacin requieren imprescindiblemente de sistemas detransferencias destinados a compensar diferencias tanto en trminos de dotacionesiniciales como aquellas que puede suscitar la misma descentralizacin. Tradicional-mente se ha distinguido dos tipos de transferencias intergubernamentales: las no con-dicionadas (block grants), destinadas a compensar diferencias en la capacidad degeneracin de ingresos pblicos, y las condicionadas, al uso y, generalmente al aportelocal (matched grants) cuyo objetivo suele ser reducir desigualdades en la provi-sin de servicios sociales.

Aparentemente, las transferencias ms convenientes en trminos autonoma se-ran las primeras pero tendran el inconveniente de que generaran decisiones sobregasto independientes de los aportes locales, rompiendo as una condicin de eficien-cia. El tipo de transferencias ms adecuado para la descentralizacin poltica serauno donde las transferencias intergubernamentales fueran subsidiarias respecto a lasdecisiones locales, incluidas aquellas referidas a los aportes ciudadanos para prove-erse de bienes locales. Lo conveniente entonces, segn ya se mencion, sera que ta-les transferencias fueran de libre disponibilidad pero proporcionales al esfuerzo fiscallocal. Para garantizar equidad, dicho esfuerzo debera ser medido como porcentaje delos respectivos ingresos ciudadanos (I. Finot, 2006).

El tema de los servicios sociales ser abordado en el punto siguiente. Se debe sealar, finalmente, que estas condiciones de eficiencia y equidad seran

ms fcilmente aplicables en el caso de Estados que se descentralizan, donde la sobe-rana reside originariamente en el nivel nacional, que en el de aquellos que se organi-zaron como federales, donde la soberana nacional proviene de la voluntad de las par-tes. Ello resulta pertinente para Amrica Latina ya que en dicha regin slo Argentinase configur histricamente como un Estado propiamente federal. Incluso Brasil esresultado de un proceso de descentralizacin (a partir del Estado unitario que se cons-tituy durante el Imperio), y Mxico y Venezuela en la prctica an se encuentranmuy centralizados.

c) Bienes sociales y bienes territoriales, transferencias territorialesy transferencias sociales

Bienes sociales y bienes territoriales

Al menos en trminos cuantitativos, la descentralizacin poltica en Amrica Latinaha consistido principalmente en la transferencia a gobiernos subnacionales de la pro-visin de: (i) servicios de infraestructura bsica (principalmente a vialidad y en algu-nos casos a saneamiento bsico), y (ii) servicios de educacin escolar y atencin a lasalud, principalmente de su infraestructura.


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Tienen estos servicios una demanda geogrficamente diferenciada? Evidente-mente s, pero no de la misma manera. Mientras en el caso de los servicios de infraes-tructura bsica la demanda est claramente diferenciada, por factores naturales y eco-nmicos, en el caso de la educacin y la salud, si bien existen diferencias en aspectoscualitativos (principalmente por factores culturales en el caso de la educacin y bio-lgicos en el de la salud) no se podra aceptar diferencias en cuanto a nivel. En estesegundo caso la demanda estara definida por los derechos sociales: todo habitantetiene igual derecho a que el Estado le subsidie el acceso a un mismo nivel mnimo deeducacin y atencin a la salud, independientemente del lugar donde resida. Este de-recho es uniforme y por tanto no solamente no se debera descentralizar los sistemasde financiamiento que lo garantizan sino ms bien se debera tender a centralizarloscuando estn descentralizados (Finot 1996).

Entonces, entre los servicios cuya provisin ha sido descentralizada, habra quediferenciar claramente entre bienes sociales, para los que el Estado en su conjuntodebera garantizar una igual satisfaccin mnima, y bienes territoriales, que seranaquellos cuyo nivel de demanda sera conveniente que fuera definido localmente. Enel caso de los bienes sociales, las condiciones de eficiencia y equidad propios de ladescentralizacin poltica slo caben en lo que se refiere a aspectos cualitativos y delocalizacin donde la autonoma es plenamente pertinente mientras que en lo rela-cionado con financiamiento es conveniente aprovechar los beneficios de la centrali-zacin en lo que se refiere a decisiones polticas y de la descentralizacin operativaen lo que se refiere a la ejecucin. En el cuadro 1 se sintetiza este anlisis.

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Casos: Qu Cunto Dnde Tipo de Bienes

Servicios de infraestructura bsica S S S TerritorialesServicios de educacin y atencin a la salud S No S Sociales

Cuadro 1. Bienes Territoriales y Bienes Sociales

Transferencias territoriales y transferencias sociales

Si se acepta que la funcin econmica de la redistribucin corresponde al nivel na-cional (Musgrave y Musgrave, 1989; Oates, 1972) estos dos tipos de bienes deberantener sistemas de financiamiento diferentes: mientras la provisin de los bienes terri-toriales debera financiarse a travs de un sistema de tributos locales y transferenciasintergubernamentales como las sealadas en el punto anterior, en caso de los bienessociales, si bien los gobiernos subnacionales deberan concurrir a su financiamiento,la mayor parte de los recursos, y la definicin de las normas bajo las cuales este gastodebe ser asignado, debera corresponder al nivel nacional, pero los gobiernos subna-cionales seran sus agentes ejecutores (tpico caso de descentralizacin operativa).Mientras en el caso de los bienes territoriales el principio de equidad sera igual pro-visin a igual esfuerzo fiscal local, en el de los sociales sera igual provisin m-nima garantizada a cada habitante por el Estado en su conjunto.

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Como conclusin: sera conveniente diferenciar claramente entre sistemas detransferencias territoriales, de un gobierno central a gobiernos locales, que debe-ran ser subsidiarias respecto a las iniciativas y los esfuerzos locales, y sistemas detransferencias sociales, del Estado en su conjunto a personas y familias de menoresingresos, que en el caso de los bienes sociales es conveniente que sean operados porlos gobiernos locales (I. Finot, 1996; ILPES/CEPAL, 1998). Dentro del sistema detransferencias sociales podran estar incluidas unas cuya finalidad sea subsidiar el ac-ceso a algunos bienes territoriales, tales como agua potable.

d) Enfoque

El presente trabajo tiene como objetivo presentar un estado de situacin de la descen-tralizacin en Amrica Latina con el marco terico planteado, con la finalidad de exa-minar la posibilidad de que los procesos puedan orientarse a hacer viables procesosde desarrollo local y a garantizar a los ciudadanos un igual derecho para encarar, bajocondiciones de eficiencia y equidad, el mejoramiento de sus condiciones de vida atravs de dicho enfoque.

Se comenzar por mostrar los avances de los procesos en trminos de gasto yluego, a travs del anlisis de los sistemas de financiamiento del gasto descentrali-zado, se examinar en qu medida se cumplen o no y por qu condiciones de efi-ciencia y equidad. A continuacin se revisar cmo los actuales ordenamientos terri-toriales poltico-administrativos favorecen o no las condiciones de eficiencia que ladescentralizacin requiere. Se concluir con algunas conclusiones y recomendacio-nes para avanzar en el logro del objetivo planteado.

El anlisis ser enfocado a los seis pases con procesos ms avanzados, tres federa-les: Argentina, Brasil y Mxico, y tres unitarios: Bolivia, Chile y Colombia. Eventual-mente tambin sern considerados casos de otros pases, a fin de dar una visin ms ge-neral.

Los cuadros sobre gastos e ingresos fiscales son los mismos publicados en un tra-bajo anterior (Finot, 2005), que fueron elaborados sobre datos del Fondo MonetarioInternacional. Se encuentran algo desactualizados en razn de que an no se cuentacon nuevas cifras (debido al cambio acordado recientemente para su elaboracin)pero esos datos siguen siendo los nicos comparables. Los ejemplos sobre equidadhan sido elaborados en base a informacin generada en dos estudios recientes, unosobre Brasil, elaborado por Cristina Aziz (2006) y otro sobre Ecuador, elaborado porel Consejo Nacional de Modernizacin de dicho pas (2006).

3. Descentralizacin del gasto

La distribucin del gasto autnomo por niveles sin seguridad social en cinco de losseis pases mencionados (no se cuenta con datos comparables para Colombia), mues-tra cmo en los tres pases federales considerados la descentralizacin poltica se


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orienta primordialmente hacia el nivel intermedio5. En los pases unitarios, a su vez,el proceso suele orientarse inicialmente hacia el nivel municipal y Bolivia que en elgrfico aparece con una importante participacin del nivel intermedio no ha sido laexcepcin: en este pas los ejecutivos departamentales han empezado a ser elegidossolamente a partir del presente ao.

Una caracterstica general es la an escasa participacin del nivel municipal, quecontrasta con la de pases desarrollados: en esos mismos aos tal participacin se si-tuaba en Espaa cercana al 20% y en Estados Unidos al 24%.

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5 Para el caso de Argentina no se cuenta con cifras para el nivel municipal (pero se estima que un 10%del total del gasto pblico es decidido en dicho nivel).6 Primaria y secundaria.

Grfico 3

.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

ARGENTINA

BRASIL

MXICO

BOLIVIA

CHILE 8,1% 91,9%

12,3% 69,7%18,0%

7,4% 65,0%27,7%

15,7% 54,2%30,0%

36,9%63,1%

Municipal

Intermedio

Nacional

* Excepto Brasil: 1991-1999 y Mxico: 1991-2000.Nota: Para Argentina aparecen sumados el nivel municipal (10% aprox.) y el intermedio.Fuente: Finot 2005.

En el cuadro 2 se presenta una sntesis de las principales reas de gasto que hansido descentralizadas en los cuatro pases federales y en cinco unitarios. En los nuevepases considerados en el cuadro ha habido importantes ampliaciones de la participa-cin de los niveles subnacionales en el gasto en servicios de infraestructura bsica(sobre todo infraestructura vial) y slo en Brasil la gestin de los servicios de educa-cin escolar6 y de atencin a la salud est ntegramente descentralizada. En Argen-

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tina, Mxico, Bolivia, Chile y Colombia las decisiones sobre poltica de personal enlos servicios de educacin escolar prestados directamente por el Estado an se en-cuentran centralizadas, y en los mismos pases, menos Colombia, tambin lo estn lasdel personal en atencin a la salud. En Venezuela y Ecuador la descentralizacin deestos servicios sociales depende de que lo requieran los gobiernos subnacionales in-teresados, cosa que han hecho muy pocos gobiernos subnacionales (como los de Zu-lia y Carabobo en Venezuela y el de Pichincha en Ecuador), pero la poltica de remu-neraciones sigue siendo nacional, y en el Per los municipios tienen unaparticipacin an muy reducida en la construccin de infraestructura de tales ser-vicios.

En el cuadro en mencin se muestra, para cada pas, el nivel o niveles (M; muni-cipal, I: intermedio) al que cada sector fue descentralizado, diferenciando en los ca-sos de educacin escolar y atencin de salud entre infraestructura y personal. Las ini-ciales entre parntesis reflejan, en el caso de Colombia que al nivel intermedio se leasign un papel subsidiario en lo que se refiere a educacin y salud; en el caso deBrasil, que la atencin de salud de segundo y tercer nivel corresponde en menor me-dida a los gobiernos municipales (slo a los grandes municipios), y en el de Vene-zuela y Ecuador que solicitar la respectiva competencia depende de cada uno de losgobiernos subnacionales (segn ya se mencion).


Servicios BRA ARG MX VEN COL BOL CHI PER ECU

Infraestr. Bsica MI I I IM(I)

MI I

MI

MI

EducacinInfraestr.

MI I I (I)

M(I) M M N N

Personal I/N N N N N N N N

Salud PrimariaInfraestr.

MI I I (I)

M(I) M M N

(I)(M)

Personal N N N N N N

Salud 2. y 3.er Nivel

(M)I I I N N

Infr.:M! N N N

Cuadro 2. Amrica Latina, Nueve pases: Principales reas de Gasto Descentralizado

En cuanto a descentralizacin econmica, principalmente en Chile pero tambinen los otros pases mencionados, una gran parte de la produccin (o construccin) yprestacin de los servicios de infraestructura bsica ha sido descentralizada haciaproductores privados. En el caso de los servicios de educacin, tambin en Chile yen menor medida en Bolivia gran parte de los servicios financiados con recursos p-blicos son prestados por productores tanto pblicos como privados (la Iglesia Cat-lica en Bolivia), en condiciones levemente superiores en beneficio de estos ltimos

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(lo que resta beneficios en eficiencia y en equidad). En cuanto a servicios de atencina la salud, en Brasil tradicionalmente han participado productores filantrpicos (ade-ms de los pblicos) pero el esquema ms avanzado de descentralizacin econmicabajo condiciones de competencia entre proveedores pblicos y privados de seguro yprestaciones, y de equidad social, es el de Colombia (para mayor informacin sobreeste sistema ver el trabajo de Ivn Jaramillo, 1997).

4. Financiamiento del gasto descentralizado

En esta seccin el anlisis se concentrar en los ingresos pblicos generados subna-cionalmente y en las transferencias de los gobiernos nacionales a los subnacionales.

a) Ingresos generados localmenteEn lo que se refiere al nivel municipal, en todos los pases los municipios cuentan conimpuestos sobre el funcionamiento de actividades industriales y comerciales (paten-tes). Tambin en todos pero con la excepcin de Argentina los impuestos sobre lapropiedad inmueble (algunos slo sobre la propiedad urbana) son municipales. En lospases unitarios tambin son municipales los impuestos sobre circulacin de vehcu-los mientras en los federales esta base pertenece al nivel intermedio.

Algunas caractersticas de los ingresos municipales generados localmente son lassiguientes: (i) la mayor parte de su recaudacin se realiza en unas cuantas ciudades,donde se concentran los ingresos y/o las actividades econmicas; (ii) la subutiliza-cin de los impuestos a la propiedad inmueble, bien por la existencia de generosaspolticas de exenciones a las propiedades de menor vala, bien por avalos crnica-mente bajos de los inmuebles; (iii) vinculado con lo anterior: el predominio en mu-chos casos de los ingresos por cobro de tasas frente a los ingresos por impuestos; (iv)con excepcin de Brasil, limitaciones para determinar libremente las alcuotas de losimpuestos, y (v) que las contribuciones comunitarias en tiempo (reuniones), tra-bajo, materiales e incluso cuotas para la generacin de bienes pblicos que en algu-nos pases (sobre todo en los de mayor cultura de organizaciones de base) puedenllegar a ser muy importantes (al menos si se las contabilizara como proporcin de losingresos de las personas) no son contabilizadas como ingresos fiscales.

En cuanto al nivel intermedio, slo en los pases federales este nivel cuenta conimpuestos importantes: en Argentina con un impuesto en cascada sobre los ingresosbrutos, en Brasil con uno sobre ventas y en Mxico con un impuesto sobre ingresospersonales. El nivel intermedio de Colombia cuenta con impuestos sobre venta de ga-solina y consumo de licores y tabaco, y el de Ecuador con contribuciones por mejo-ras. Otro ingreso fiscal importante para este nivel y a veces tambin para algunosmunicipios pero que no es un ingreso tributario, suelen ser las regalas sobre explo-tacin de recursos naturales, particularmente de hidrocarburos. En particular este esel caso de algunas provincias argentinas, de algunos departamentos bolivianos y dealgunos municipios colombianos y peruanos. En general, los ingresos generados enel nivel intermedio tambin suelen concentrarse en pocas circunscripciones donde se

186 Finot, I.

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concentra la generacin de valor agregado, los habitantes cuentan con mayores ingre-sos y/o se encuentran los depsitos de hidrocarburos en explotacin.

En el cuadro a continuacin se muestra, para nueve pases, las principales basestributarias de cada nivel subnacional.


Cuadro 3. Amrica Latina, Nueve Pases: Bases de los Principales IngresosTributarios Subnacionales

Argentina Brasil Mxico Venezuela Colombia Bolivia Chile Per Ecuador

Nivel:

Intermedio

Ingresosbrutos(Recursosnaturales)1

VehculosInmuebles

Ventas

Vehculos

Ingresospersonales

Vehculos

Venta de:GasolinaTabacoLicores

(Recursosnaturales) 1


Compravehculos


Mejoras

Municipal

Act. Econ.2 InmueblesAct. Econ.

InmueblesAct. Econ.

Vehculos3InmueblesAct. Econ.

(Recursosnaturales) 1Vehculos3InmueblesAct. Econ.



(Recursosnaturales) 1Vehculos3InmueblesAct. Econ.


1 : Regalas (no son ingresos tributarios).2 : Actividades econmicas: comerciales e industriales.3 : Circulacin de vehculos.Fuente: Elaborado en base legislacin de cada pas.

En el grfico 4 se muestra la importancia que representan estas fuentes de ingresopara los gobiernos subnacionales de algunos de estos pases. Llama la atencin labaja ponderacin del nivel municipal y la importancia relativa de los ingresos genera-dos por regalas sobre hidrocarburos para el nivel intermedio en Bolivia.

La baja ponderacin del nivel municipal en la generacin de ingresos pblicosen particular a travs de impuestos podra ser explicada tanto por muy extendidasexenciones de impuestos de propiedades de menor valor como por un crnico suba-valo de los inmuebles no exentos que, adems, se concentran en pocas ciudades.Sistemas de transferencias destinados a compensar (aunque muy parcialmente) dispa-ridades en capacidades tributarias sin estar vinculadas con el esfuerzo fiscal local,terminan independizando el gasto de las recaudaciones locales.

En este grfico estn incluidas regalas (el caso de Bolivia) pero obviamente estosingresos no hacen parte del esfuerzo fiscal subnacional. Si bien se justifican en por-centajes limitados para fines de sostenibilidad econmica regional y local, deben serconsiderados como transferencias.

Entonces, en principio, slo en las circunscripciones que perciben mayores in-gresos tributarios: algunas de nivel intermedio en los pases federales y relativa-

08b Finot 5/6/07 16:10 Pgina 187

mente pocos municipios donde se concentran los ingresos y las propiedades de ma-yor valor, las decisiones sobre gasto pueden basarse en los respectivos aportes ciu-dadanos.

b) Transferencias intergubernamentales7Para la mayora de las circunscripciones subnacionales los ingresos de mayor im-portancia son, de lejos, las transferencias intergubernamentales. Desde el punto devista de la descentralizacin poltica las ms importantes son las de libre disponibi-lidad.

Financiamiento

En aquellos pases donde los servicios de educacin escolar y atencin a la salud noestn descentralizados (Venezuela, Ecuador, Per) las transferencias de libre disponi-bilidad son utilizadas primordialmente para financiar la provisin de servicios de in-fraestructura bsica. Venezuela destina a transferencias a los estados el 20% de los in-gresos nacionales (incluidos los petroleros), porcentaje del cual 4 puntos deben ser

188 Finot, I.

7 Esta parte del trabajo se basa y actualiza otro del autor (Finot, 2005), dedicado ntegramente al temade las transferencias, donde se podr encontrar ms detalles sobre transferencias intergubernamentales enlos seis pases seleccionados (Argentina, Brasil, Mxico, Bolivia, Chile y Colombia).

Grfico 4

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

ARGENTINA

BRASIL

MXICO

BOLIVIA

CHILE 8,8% 91,2%

4,1% 8,69% 87,2%

6,0% 19,9% 74,2%

6,1% 32,1% 61,8%

35,7% 64,3%

MunicipalIntermedioNacional

* Excepto Brasil: 1991-1999 y Mxico: 1991-2000.Nota: Para Argentina aparecen sumados el nivel municipal (que carece de impuestos) y el in-termedioFuente: Finot, I. (2005).

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destinados a los municipios dentro de cada estado; en Per la coparticipacin sobrelos impuestos nacionales a favor de los municipios alcanza al 5%; en Ecuador, el15% (4,5 puntos a los consejos provinciales y 10,5 a los municipios). En este pas aestas transferencias se suman otras de libre disponibilidad pero de menor cuanta, al-gunas de carcter general y algunas destinadas exclusivamente a determinadas pro-vincias y municipios (principalmente aquellos donde se efectan explotaciones petro-lferas). Ello permite concluir que en dicho pas la descentralizacin de los serviciosde infraestructura bsica (sobre todo vialidad) est relativamente avanzada.

De los pases donde tambin estn descentralizados los servicios de educacin es-colar y atencin a la salud, slo Colombia cuenta con un sistema de transferencias so-ciales destinado a garantizar a todos los habitantes un acceso similar a dichos servi-cios. En todos los dems (Brasil, Argentina, Mxico, Bolivia, Chile y los pases deCentroamrica) el financiamiento del gasto descentralizado en estos servicios pro-viene al menos en parte de recursos de libre disponibilidad. En todos estos pases lastransferencias de libre disponibilidad provienen, al igual que en Ecuador y Per, decoparticipaciones en impuestos nacionales. En el caso de Brasil son calculadas so-bre las recaudaciones de tan slo dos impuestos (sobre la renta y sobre los productosindustrializados) pero en los dems pases a todos o casi todos los impuestos naciona-les. Esta coparticipacin vara desde entre 30 y 47% para las provincias en Argentina;44% en Brasil (21,5 puntos para los estados y 22,5% los municipios); 20% en M-xico, hacia los estados (de los cuales 4 puntos deben ser distribuidos entre los muni-cipios de cada estado), y 20% en Bolivia (a los municipios), hasta alrededor de un5%, para los municipios, en algunos pases de Centroamrica. Los municipios deBrasil y Argentina perciben adems coparticipaciones de algunos impuestos del nivelintermedio: del impuesto sobre ventas los de Brasil y del impuesto sobre propiedadinmueble los de Argentina.

En Colombia, hasta 2001 las transferencias de libre disponibilidad eran financia-das en forma similar. En ese ao sin embargo se hizo un fondo con el total de transfe-rencias intergubernamentales (coparticipacin en impuestos nacionales, situado fiscaly fondos de cofinanciacin) y sobre esa base fueron creados dos sistemas de transfe-rencias sociales (para educacin escolar y para atencin a la salud) y uno de transfe-rencias territoriales. Como una saludable iniciativa para eliminar el efecto procclicode las coparticipaciones se estableci que el fondo total de transferencias (del Sis-tema General de Participaciones) debe crecer ya no en funcin de los ingresos nacio-nales sino en funcin del crecimiento del PIB de largo plazo (Colombia, 2001)8.

Otro caso en que las transferencias de libre disponibilidad no estn vinculadascon la evolucin de los impuestos nacionales es el de Chile, ya que desde se inici ladescentralizacin a los municipios tales transferencias provienen del mismo nivel,Entre un 50 y un 60% de los impuestos municipales va a constituir un Fondo ComnMunicipal que es distribuido en forma inversamente proporcional a la percepcin deingresos fiscales por habitante de cada municipio.


8 Esta medida favorece tambin a los gobiernos subnacionales, ya que pueden realizar su presupuesta-cin plurianual sobre proyecciones firmes.

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Criterios de distribucin

Los fondos de transferencias de libre disponibilidad as financiados son distribuidosentre las circunscripciones de cada nivel bajo diferentes criterios. En Argentina estadistribucin es resultado de negociaciones entre las provincias. En Brasil, a partir deun acuerdo entre estados realizado en 1989, el 75% de las transferencias constitucio-nales destinadas a este nivel se distribuye entre aquellos que pertenecen a las regio-nes con mayores ndices de pobreza (Nordeste y Norte). En cambio en las destinadasa los municipios se privilegia a los municipios que no sean capitales de estado (PradoS., Cuadros W., Cavalcanti C., 2003). En Mxico las transferencias de libre disponi-bilidad son directamente proporcionales a los incrementos de las recaudaciones tribu-tarias subnacionales, cumpliendo as una condicin bsica de eficiencia. Si bien estemecanismo parece equitativo en la medida en que se premia el incremento del es-fuerzo fiscal y no su valor absoluto en los hechos los estados con mayores ingresoslogran casi siempre mejores resultados. Por otro lado, el esfuerzo tributario que semide no es solamente el que se refiere al respectivo gobierno estatal sino incluye losesfuerzos de los municipios de cada estado. El mecanismo es correcto pero sin dudatiene que ser mejorado.

En Bolivia el nico factor de distribucin de los recursos de coparticipacin alos municipios es el nmero de habitantes. En Colombia (Participaciones de Prop-sito Mltiple) y Ecuador (Ley del 15%) prima el nmero de pobres. En Colombia,adicionalmente, un 10% de las transferencias es definido en funcin de incrementosen recaudaciones locales. En Chile, ya se ha mencionado, las transferencias son dis-tribuidas en forma inversamente proporcional a los ingresos fiscales por habitante, loque se justifica por el hecho de que por ley nacional las propiedades de menor valorestn exentas del pago del impuesto inmobiliario. Este sistema, si bien constituye unbuen mecanismo de redistribucin, claramente no incentiva el pago de impuestos lo-cales ni contribuye a que el gasto local se decida sobre la base de los aportes de losciudadanos9.

Condicionamientos

En Ecuador y Per las transferencias de libre disponibilidad no tienen condiciona-mientos. En Venezuela deben ser gastadas al menos en un 50% en formacin bruta decapital.

En Argentina las transferencias son en principio de total libre disponibilidad, perohay una partida que en la prctica est destinada exclusivamente a remuneraciones deprofesores de educacin escolar, rgimen que actualmente se acuerda en el nivel na-cional.

En Brasil, donde todas las decisiones sobre gasto en educacin escolar y aten-cin a la salud estn descentralizadas, se ha tendido a condicionar no slo las trans-

190 Finot, I.

9 En un trabajo anterior planteamos que con la finalidad de involucrar a los ciudadanos en la gestin lo-cal habra tender a universalizar la obligacin de pagar estos impuestos con la condicin de que los bene-ficios redistributivos por pagarlos sean muy evidentes (Finot, 1996).

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ferencias sino todo el gasto subnacional en funcin de objetivos sociales y a limitarel gasto en personal. A la obligacin constitucional (para ambos niveles) de dedicara educacin escolar como mnimo un 25%, y de gastar en salud un 12 % los gobier-nos intermedios y un 15% los municipales, se sum la prohibicin de gastar en per-sonal ms del 50% (establecida por la Lei de Responsabilidade Fiscal). Para elcaso de la educacin escolar, se cuenta adems con un sistema de transferencias (elFUNDEF) destinado a reducir desniveles interjurisdiccionales, y para el de la sa-lud, con otro (el Sistema nico de Salud) orientado en la misma direccin. En Bra-sil se han ido creando adems mltiples transferencias sociales financiadas a travsde contribuciones, que equivalen a nuevos impuestos pero que son designadosas ya que nuevos impuestos deberan ser obligatoriamente coparticipados (J.Afonso, 2006).

En Mxico en cambio desde el inicio del proceso se diferenci entre transferen-cias de libre disponibilidad, sin ningn condicionamiento en su gasto, y transferen-cias destinadas a educacin escolar y a servicios de salud.

En Bolivia las transferencias a los municipios tienen una baja condicionalidad(15% como mximo para personal) y en Chile ninguna, pero dada la cuanta relativa-mente baja de estas transferencias, en ambos pases la infraestructura (particular-mente la social) es financiada principalmente a travs de fondos de cofinanciamiento,para los que suele requerirse aportes locales, a travs de los cuales son ejecutadas po-lticas nacionales. Algo similar ocurre en Centroamrica. En la prctica muchas vecestransferencias en principio de libre disponibilidad son utilizadas en gran parte para fi-nanciar aportes locales a polticas nacionales.

El primer pas descentralizado en el que se ha hecho una ntida diferenciacinentre transferencias sociales y transferencias territoriales ha sido Colombia(2001), cuyo Sistema General de Participaciones establece, por un lado, sendossistemas de transferencias sociales para educacin y salud10, y por otro, transfe-rencias territoriales, denominadas Participaciones de Propsito Mltiple, lascuales deben ser destinadas en un 41% a agua potable y alcantarillado y en un10% a deporte y cultura. Las transferencias sociales son distribuidas entre circuns-cripciones municipales y departamentales en funcin de carencias y niveles de in-greso de los habitantes pero los gobiernos municipales y subsidiariamente los de-partamentales deben asignarlas (bajo la forma de subvenciones y subsidios)siguiendo estrictamente normas definidas nacionalmente. Actualmente un 85% delSistema General de Participaciones es destinado a educacin escolar y atencin desalud.

En el grfico 5 se presenta una sntesis actualizada de la evolucin de los sistemasde transferencias.


10 Este proceso se inici en 1993 con la reforma de sus sistema de salud, que permiti la incorporacin detodos los proveedores de propiedad social y tambin establecimientos privados a la provisin de seguro yprestacin de servicios, instaurando un sistema de subsidios similar al chileno pero extendido a subsidiarlos costos totales (incluyendo infraestructura) de los servicios prestados por los diferentes proveedores(I. Jaramillo, 1997).

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Transferencias sociales

Si bien en Colombia se ha efectuado la diferenciacin completa entre transferen-cias territoriales y transferencias sociales, ya mencionada, en varios otros pases,tanto federales como unitarios, han sido instaurados sistemas de transferencias so-ciales directas del nivel nacional hacia personas y familias. La experiencia ms im-portante es la de Chile, donde si bien la infraestructura social an es financiada atravs de transferencias territoriales, la base para las transferencias destinadas aeducacin escolar y para la asignacin de mltiples subsidios donde el ms impor-tante es el destinado a atencin de salud es un sistema de evaluacin de beneficia-rios que est a cargo de las administraciones municipales, que en esto actan clara-mente como agentes de una poltica nacional de redistribucin del ingreso. En lamisma Colombia, el Sistema de Beneficiarios (SISBEN), inicialmente instauradopara el sistema de salud, contemporneamente es utilizado para asignar todos lossubsidios (incluidos los de educacin) y transferencias directas denominadas Fa-milias en Accin.

A su vez, los cuatro pases federales de la regin cuentan con sistemas de transfe-rencias sociales directas desde el nivel nacional hacia familias y personas: en Argen-tina, el programa Jefes y Jefas de Hogar; en Brasil, la Bolsa Familia (donde tam-

192 Finot, I.

Grfico 5

Autonoma degasto

Vinculacincon esfuerzo local

Regalas2

3

1

4

+

+

Chile

ChileTransferencias para fines benficos:

Mxico, Brasil y ArgentinaTransferencias sociales (Chile),

Colombia 2001

Per, Ecuador

Argentina

Venezuela

Colombia Colombia

Bolivia

Bolivia

Mxico(Ramo 28)

Brasil

Brasil

Fondos decofinanciamiento

Fuente: Versin actualizada de un grfico similar presentado en Finot, 2005.

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bin concurren los otros niveles); en Mxico, el programa Oportunidades, y en Ve-nezuela distintas Misiones. En Brasil y Mxico la tarea de evaluar beneficiarios deestos programas ha sido confiada a gobiernos subnacionales (a los municipales enBrasil y a los de nivel intermedio en Mxico), en Argentina a consejos consultivoslocales, integrados en 2/3 por ONGs (www.trabajo.gov.ar), y en Venezuela a funcio-narios del gobierno nacional apoyados por organizaciones sociales.

En sntesis, al iniciarse los procesos slo en Mxico se hizo una clara diferencia-cin entre bienes territoriales y bienes sociales y se estableci que las transferenciasde libre disponibilidad fueran subsidiarias respecto a los esfuerzos subnacionales. Sinembargo ni siquiera en el pas mencionado se hizo una clara diferencia entre transfe-rencias territoriales (a los gobiernos subnacionales) y transferencias sociales (a laspersonas y a las familias).

Contemporneamente, sin embargo, se advierte una clara tendencia no slo a di-ferenciar entre bienes sociales y territoriales sino a hacer lo propio con las transferen-cias, como pioneramente ya lo ha hecho Colombia. La transformacin de las transfe-rencias intergubernamentales de territoriales en sociales resulta ms difcil en lospases federales pero Brasil encontr el camino para hacerlo (va contribuciones).A su vez, los relativamente limitados avance de la descentralizacin hacia los munici-pios en Argentina y Mxico, y de la descentralizacin en general en Venezuela, per-miten avizorar la posibilidad de establecer dicha diferenciacin en nuevos avances.

En todos los pases, en la medida en que se progrese en esa diferenciacin se po-dra avanzar en que las transferencias territoriales sean efectivamente subsidiariasrespecto a decisiones autnomas de municipios y de gobiernos de nivel intermedio.

5. Organizacin territorial poltico-administrativa

Otro factor decisivo para que poder avanzar en descentralizacin y que sta conti-buya a la eficiencia y a la equidad sera ir adecuando en funcin de tal objetivo laorganizacin poltico-administrativa, que comprendera tanto el ordenamiento territo-rial como las formas de participacin poltica y social.

a) Ordenamiento territorialEl actual ordenamiento territorial poltico-administrativo de los pases de AmricaLatina proviene en gran parte de la organizacin territorial colonial, ordenamiento apartir del cual se ha venido dando un fraccionamiento en el nivel intermedio, un grancrecimiento demogrfico de algunos municipios urbanos y una multiplicacin de pe-queos municipios en el sector rural.

Una primera observacin del actual ordenamiento territorial se refiere entonces alnivel municipal. En Amrica Latina estn organizados como municipios tanto enor-mes conglomerados urbanos, con varios millones de habitantes, como localidades aveces con menos de cien habitantes. Cmo decidir qu descentralizar hacia un ni-vel municipal tan extremadamente heterogneo? Paradjicamente con frecuencialos procesos de descentralizacin en vez de frenar esta tendencia han estimulado la


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multiplicacin de municipios rurales, sobre todo cuando est previsto que una partede las transferencias intergubernamentales sea desembolsada a cada municipio inde-pendientemente de otras variables. Este es el caso, por ejemplo, de Brasil, donde seestima que el nmero de municipios casi se duplic desde 1988 (cuando se instaurel proceso). Como resultado, mientras en las grandes ciudades se pierden las ventajasde la descentralizacin la multiplicacin de pequeos municipios conspira contra losbeneficios de las economas de escala.

Contrasta con esta situacin la inexistencia de polticas que obliguen al fracciona-miento o al menos a la descentralizacin poltica de los mega-municipios y a lafusin o al menos el consorciamiento de los micro-municipios, a fin de reducirla heterogeneidad municipal y lograr mayores coincidencias entre los mapas poltico-administrativos y la demanda diferenciada de bienes pblicos. Sin embargo, la re-ciente aprobacin en Brasil de una ley por la cual se establece que las asociacionesentre gobiernos son de derecho pblico, y por tanto son posibles receptoras de trans-ferencias intergubernamentales, es sin duda una medida beneficiosa para estimular laasociacin entre circunscripciones.

La excepcin en lo que se refiere a ordenamiento territorial la hace Chile, donde(segn el Censo de 2002) la comuna (municipio) ms poblada (Puente Alto) apenassobrepasa los 500.000 habitantes pero se vislumbra que pronto ser fraccionada. Elmismo gran Santiago est conformado por varias decenas de municipios, donde elmunicipio central, Santiago, slo cuenta con 201.000 habitantes. Adems, desde hacealgunos aos se est estimulando, a travs de transferencias adicionales, la asociacinde municipios rurales contiguos.

Una segunda observacin sobre ordenamiento territorial se refiere al nivel inter-medio. En la mayora de los casos ya se ha mencionado este nivel se caracterizapor un gran fraccionamiento y, nuevamente con excepcin de Chile, los intentos pororientar la descentralizacin hacia regiones que agrupen las actuales circunscripcio-nes no han prosperado. Sin embargo Per ha retomado recientemente esa senda: sibien se resolvi que los departamentos cuenten con gobiernos electos, la asignacinde potestades tributarias y de transferencias de libre disponibilidad que las comple-menten est condicionada a que los departamentos se agrupen en regiones (en cadacaso, previo plebiscito).

Mientras tanto en algunos pases en un fraccionado nivel intermedio coexisten -con diversas funciones que a veces se traslapan gobiernos electos con rganos des-concentrados del gobierno central (el caso, por ejemplo, de Ecuador) y, ms frecuen-temente, con organismos de desarrollo regional administrativamente descentralizadoscuya jurisdiccin alcanza a varias circunscripciones de este nivel (a los que se hizomencin en la introduccin). Esto tambin ocurre en Ecuador pero tambin, porejemplo, en Colombia. En Brasil tambin ocurre algo similar, pero en este caso, dadalas dimensiones de este pas, es muy posible que se justifique que el gobierno federalcuente con rganos supra-estaduais de desarrollo regional.

Ya se ha mencionado tambin que el agrupamiento de circunscripciones de nivelintermedio es ms difcil en los pases federales pero tanto en estos pases como en losunitarios la escasa coincidencia entre macro-regionalizaciones y circunscripciones po-ltico-administrativas de nivel intermedio es uno de los factores tcnicos que frenan

194 Finot, I.

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una mayor descentralizacin hacia este nivel, que en los pases unitarios en algunoscasos an requerira de la eleccin directa de representantes (aun es indirecta en Chiley Bolivia) y de su Ejecutivo (aun designado en Chile) y en todos, de la asignacin debases tributarias ms amplias. Posiblemente los nicos pases para los que no seraconveniente instaurar gobiernos intermedios autnomos seran los de Centroamrica,no solo por su dimensin relativamente menor sino porque el proceso de integracinestara conduciendo a esta subregin a una unidad territorial de tres niveles.

Una tercera observacin tiene que ver con el relacionamiento entre ambos nivelessubnacionales: incluso en los pases unitarios con frecuencia subsisten ordenamientoslegales que establecen una relacin jerrquica entre el nivel municipal y el interme-dio. Esto es an ms pronunciado en el caso de los pases federales, donde con fre-cuencia la descentralizacin hacia el nivel municipal depende del respectivo gobiernode nivel intermedio. En el caso de la Argentina hasta los impuestos sobre inmueblesestn centralizados en dicho nivel. Ello constituye sin duda un gran obstculo para eldesarrollo econmico local, no slo en la medida en que ste depende en gran partede que se pueda contar con procesos de decisin autnoma en los niveles ms prxi-mos al ciudadano que, por agregacin, se adecuen a demandas de bienes pblicos demayor mbito, sino porque tal desarrollo requiere del respaldo de polticas naciona-les. Este obstculo ha sido claramente superado por Brasil, en cuya Constitucin seestablece que la Unio est conformada por estados, municipios y por el distrito fede-ral, y que entre estados y municipios slo caben relaciones de coordinacin. Es ms:muchos arranjos produtivos locais apoyados por el gobierno federal comprendenmunicipios de varios estados.

Tambin en los pases unitarios persisten resabios que subordinan en alguna me-dida la autonoma municipal a los niveles intermedios. En Chile por ejemplo, los pro-yectos propuestos por los municipios deben ser aprobados no solamente por rganosdesconcentrados del nivel nacional sino, en ltima instancia, por el respectivo Con-sejo de Desarrollo Regional (del nivel intermedio).

Una cuarta observacin, que tiene que ver con descentralizacin intramunicipal,se refiere a rganos submunicipales electos. En Colombia, Venezuela y Ecuador, almismo tiempo que los rganos municipales, son elegidas Juntas Parroquiales (Vene-zuela, Ecuador) o Juntas Administradoras Locales (Colombia), cuya principal fun-cin prctica es atraer gasto de otros niveles y controlar su ejecucin. Sin embargo,Colombia (Pasto) y Ecuador (Cuenca) cuentan con interesantes experiencias exitosasde planificacin participativa donde se ha otorgado a estos rganos poder de decisinsobre gasto municipal correspondiente a su mbito.

b) Representacin y participacin ciudadanasSegn se desprende del anlisis econmico, una adecuada representacin y participa-cin ciudadanas bajo condiciones de igualdad no es solamente un ideal democrticosino una condicin para que la descentralizacin contribuya a la eficiencia.

En lo que se refiere a representacin, paradjicamente mientras en el nivel nacio-nal se tiende a territorializarla, en el nivel municipal (con excepcin de Panam yCuba) se conserva el sistema de representacin proporcional, sistema evidentemente


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adecuado para la conformacin de una cmara de diputados en el nivel nacional perono para el nivel municipal. Siguiendo a Luis Morell (1984), el sistema ms recomen-dable para este nivel sera uno territorial, preferentemente no uninominal sino pordistritos con identidad histrico-geogrfica, con al menos un representante por dis-trito, y un nmero adicional proporcional al nmero de habitantes11.

En cuanto a participacin ciudadana, sin duda el hecho de que los gobernantes lo-cales sean electos representa un avance muy significativo respecto a cuando eran de-signados por el gobierno central, pero por lo general el concepto de autogobierno quela descentralizacin debera implicar est an muy distante. Contrasta con este hechola fortaleza que adquirieron las organizaciones de base durante las dictaduras y/ocomo alternativa ante la escasa presencia territorial del Estado. Por ejemplo, en Boli-via, hasta 1994, en que la poblacin rural fue incorporada a la jurisdiccin municipal,las comunidades campesinas cumplan la funcin de pequeos gobiernos locales atravs de formas de democracia directa (J. Alb, 1988), desarrollando una cultura deautogobierno territorial que luego se traslad a los mbitos urbanos a travs de lasmigraciones campo-ciudad (I. Finot, 1990).

En general en Amrica Latina contrasta la participacin democrtica en organiza-ciones de base, incluidas decisiones sobre gasto que implican aportes de sus miem-bros, con una cultura oficial en que se espera que todo sea resuelto por los gobiernosal mismo tiempo que se trata de evadir por todos los medios los necesarios aportesciudadanos12. Con frecuencia la evasin queda legitimada por la sospecha fundada decorrupcin por parte de quienes manejan los recursos pblicos.

Junto con mejorar la representacin ciudadana se hace imprescindible generarmecanismos para que la cultura desarrollada en las organizaciones de base se trasladehacia los gobiernos locales, fortaleciendo para ello el papel de agentes que los gober-nantes tienen respecto a sus principales, que son los electores. Para ello es necesariocircunscribir la participacin ciudadana a decisiones relevantes, donde el beneficiode participar sea superior al costo de hacerlo. El punto de partida sera contar con in-formacin inteligible, tanto de base como de gestin y de resultados, oportuna y cir-cunscrita a lo relevante. Otro factor decisivo puede ser la valorizacin e incorpora-cin en los esfuerzos fiscales locales las contribuciones comunitarias, como ya hasido establecido en Guatemala (2001).

Los avances ms significativos en materia de participacin social en decisiones ycontrol del gasto son seguramente los logrados en Bolivia a travs de la Ley de Parti-cipacin Popular (1994), y los presupuestos participativos de Brasil. En el primercaso el desembolso de las transferencias a los municipios est condicionado a que s-tos cuenten con Planes de Desarrollo y Programas Operativos Anuales elaboradoscon la participacin de los ciudadanos a travs de sus organizaciones territoriales debase (generalizadas en Bolivia), y con Comits de Vigilancia elegidos por dichas or-ganizaciones, a cargo de vigilar que el gasto municipal corresponda a lo acordado ysea ejecutado correctamente. En la prctica, una buena parte de los proyectos ejecuta-dos no corresponde finalmente con lo acordado pero incluso as se estara involu-

196 Finot, I.

11 Venimos sosteniendo este punto de vista desde hace varios aos; ver, por ejemplo, Finot, 1990.12 Lo que resulta estimulado por las condonaciones de deuda que peridicamente se realizan.

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crando en estos procesos participativos al menos un 50% de los ciudadanos (sobretodo en el sector rural)13.

Los presupuestos participativos de Brasil, a su vez, son procesos de seleccin deproyectos de pequea escala, cuya inclusin en el presupuesto es decidida por conse-jos de representantes de organizaciones sociales (Conselhos de Oramento Participa-tivo). Se estima que donde se ha adoptado esta modalidad, lo as decidido por lo ge-neral no sobrepasa un 20% de los presupuestos municipales pero existe evidencia deque al menos en Porto Alegre, el municipio donde se desarroll primero esta modali-dad de participacin, ella ha resultado estimulando a los ciudadanos participantes ano evadir impuestos municipales (Martha Harnecker, 1995). Es interesante compro-bar que en los dos casos citados (el de Bolivia y el de Brasil) los nuevos rganos dedecisin y de control han resultado reemplazando parcialmente las funciones de losconcejos municipales, cuya falta de representatividad (debido al sistema como es ele-gido) se hace evidente.

Dadas estas experiencias, es posible que, si junto con una reforma del sistema deeleccin de representantes locales, se instaura rganos electos de nivel submunicipal,con poder de decisin pero que, al igual que otros niveles, estn obligados a planifi-car y presupuestar participativamente, se pueda canalizar mejor la cultura de partici-pacin y autogobierno que hasta ahora se expresa primordialmente a travs de orga-nizaciones sociales de base.

6. Conclusiones

1. Los procesos de la regin iniciados entre los aos 80 y 90 se caracterizan por ladescentralizacin poltica pero en la medida en que fueron orientados primor-dialmente hacia la ejecucin de polticas sociales y/o representaron riesgos parala estabilidad, se tendi a que las transferencias intergubernamentales e inclusoel gasto, como en Brasil fueran cada vez ms condicionadas, lo que si bien con-tribuy al logro de la ejecucin de dicha polticas y a la estabilidad, fue restandoautonoma, sobre todo a las circunscripciones, mayoritarias, con menores recau-daciones locales.

2. Cuando fueron iniciados los procesos de la regin no se hizo una clara diferencia-cin entre transferencias territoriales y transferencias sociales. Contempornea-mente sin embargo se puede observar una tendencia general en esta direccin, laque se ha concretado en Colombia, aunque sin otorgar a las transferencias territo-riales un carcter estrictamente subsidiario respecto a las decisiones y los esfuer-zos fiscales locales.

3. Excepto en el caso de Chile, los procesos de descentralizacin poltica no hanimplicado modificaciones en el ordenamiento territorial poltico-administrativo.En la mayor parte de los pases este ordenamiento an se caracteriza por un frac-cionamiento en el nivel intermedio y una enorme heterogeneidad demogrfica en


13 Posiblemente sera ms conducente definir que una parte fija del presupuesto municipal ser decididaco las organizaciones de base.

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el nivel municipal. Este hecho dificulta el avance de los procesos bajo condicio-nes de eficiencia.

4. Con excepcin de Brasil, persiste una tendencia a subordinar el nivel municipalno solamente al nivel nacional sino tambin al intermedio. Esto, junto con lamencionada heterogeneidad municipal y la dbil capacidad de este nivel para po-der contar con aportes ciudadanos tiene que ver sin duda con la limitada partici-pacin municipal en la gestin pblica que an caracteriza a la regin. De hechoslo es posible observar vigorosas gestiones municipales en circunscripciones enlas que, por concentrarse en ella los ingresos y la propiedad, cuentan con mayorautonoma relativa. La evidente desigualdad en trminos de autonoma efectivaocasiona una notable diferenciacin en el derecho ciudadano a proveerse de bie-nes pblicos locales.

5. La profundizacin de la descentralizacin debera contemplar reordenamientosterritoriales orientados a que las circunscripciones poltico-administrativas seadecuen mejor a las diferenciaciones geogrficas de la demanda de bienes pbli-cos y, simultneamente, la transferencia de la provisin de dichos bienes inclui-dos los medios de financiamiento a los correspondientes gobiernos subnaciona-les, solos o asociados, diferenciando claramente entre aquello que talesgobiernos podrn decidir autnomamente y aquello que ejecutarn como agentesdel gobierno nacional.

6. Si bien se registran algunos avances importantes en participacin social en lagestin municipal, an no se habra logrado incorporar plenamente importantesculturas participativas y aun de autogobierno en la gestin pblica. Ello estaramostrando una inadecuacin de las modalidades adoptadas para lograr este obje-tivo que comprende, por ejemplo, la no contabilizacin de las contribuciones quea travs de estas organizaciones realizan los ciudadanos en la provisin de bienespblicos.

7. Con excepcin de Panam y Cuba, en todos los pases los representantes de losciudadanos en los gobiernos municipales an son electos por el sistema de repre-sentacin proporcional cuando los sistemas electorales ms adecuados para laeleccin de representantes en rganos de este nivel seran los de representacinterritorial. La profundizacin de la descentralizacin debera contemplar la mo-dificacin de los sistemas electorales en el sentido planteado y tambin la instau-racin de rganos electos en un nivel submunicipal e incentivos para canalizar enbeneficio de la gestin pblica culturas endgenas de autogobierno y participa-cin directa, tales como la contabilizacin y valorizacin de las contribucionescomunitarias.

8. Con excepcin de Brasil, la descentralizacin poltica, incluso en los pases enque ms ha avanzado, es un proceso histricamente reciente. En otros, como loscentroamericanos y Paraguay, apenas incipiente, y en varios an deben ser enca-rados, como en lo que se refiere al nivel municipal en Argentina y Mxico. Lanecesidad de aumentar la competitividad econmica a travs del desarrollo localy de situar a todas las localidades en igualdad de oportunidades para acometerlo,podra representar una oportunidad histrica para profundizar la descentraliza-cin bajo mejores condiciones de eficiencia y equidad. La tendencia observada a

198 Finot, I.

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diferenciar las transferencias sociales de las territoriales permitira avanzar eneste propsito.

9. El principio en el que debe basarse una nueva visin sobre las transferencias in-tergubernamentales es la igualdad jurdica del ciudadano, que en lo que se refierea bienes sociales implicara igual nivel de provisin mnima garantizado por elEstado en su conjunto y en el de los bienes territoriales igual nivel de provi-sin a igual esfuerzo fiscal. Para poder avanzar en esta direccin se debera par-tir de establecer cul es la situacin actual. Primeras aproximaciones permitenadvertir situaciones de gran inequidad en ambos sentidos (ver Anexo).

10. La descentralizacin no basta para propiciar el desarrollo local, ni siquiera bajolas condiciones de eficiencia y equidad planteadas. Para lograrlo es necesariocontar adems con polticas proactivas de niveles superiores que lo induzcan yfaciliten. Adems de polticas generales de apoyo a la investigacin y a la pe-quea y mediana empresa, sera necesario inducir asociaciones territoriales enfuncin de diferenciaciones geogrficas de la demanda y proveer servicios de in-fraestructura bsica que transcienden los mbitos municipales. La planificacinregional parece tan indispensable como la descentralizacin para hacer viable eldesarrollo local.

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200 Finot, I.

08b Finot 5/6/07 16:10 Pgina 200

ANEXO: Anlisis de Equidad en Brasil y Ecuador

La diferenciacin entre bienes territoriales y bienes locales ha sido adoptada paraanalizar equidad en dos estudios recientes: uno para Brasil, pas organizado descen-tralizadamente desde su constitucin como Repblica, realizado por Cristina Aziz(2006), y otro para Ecuador, pas unitario donde la descentralizacin alcanza anmuy limitadamente a los servicios de educacin escolar y atencin a la salud, efec-tuado por el Consejo Nacional de Modernizacin de dicho pas (Ecuador, CONAM2006).

1. Bienes territoriales

En Brasil se calcul el esfuerzo fiscal subnacional en todos los estados, compren-diendo los niveles estadual y municipal, como una relacin entre la suma de ingresosfiscales propios de ambos niveles y el respectivo PIB (T/Y). En el cuadro A1 sepuede observar que este esfuerzo es bastante similar entre regiones pero con notablevariaciones al interior de cada una.


Cuadro A1. Brasil: Esfuerzo Fiscal por Regiones, 2002(En reales)

Regiones Regin Mximo Mnimo

Norte 9,3% Tocantins: 14,6% Amap: 6,8%

Nordeste 10,3% Cear: 12,2% Sergipe: 8,7%Centro-Oeste 10,6% Mato Grosso: 12,4% Distrito Federal: 8,2%Sudeste 10,7% Esprito Santo: 12,3% Ro de Janeiro: 9%Sur 9,0% Santa Catarina: 9,4% Rio Grande do Sul: 8,7%

Fuente: Aziz C., 2006.

A continuacin se calcul el gasto en bienes territoriales restando del total delgasto decidido por los gobiernos subnacionales en cada estado, aquel destinado abienes sociales, definidos por la autora como educacin escolar, atencin de salud,asistencia social y vivienda. Segn se puede observar en el cuadro A2, por unmismo esfuerzo fiscal un habitante de la regin Nordeste recibe en bienes territo-riales la mitad o menos que en otras regiones. Y por supuesto tambin se puede ob-servar grandes disparidades dentro de cada regin. Si bien el mayor gasto en la Re-gin Norte podra justificarse por el mayor costo de lograr niveles similares deprovisin en una regin selvtica, no se encuentra una argumentacin similar paralas otras regiones.

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En el caso de Ecuador, para calcular el esfuerzo fiscal subnacional fueron utiliza-dos los datos sobre ingresos personales de la Encuesta de Hogares, expandiendo lamuestra a nivel de provincia y, por agregacin, a regin.

Como era de esperar el esfuerzo fiscal subnacional es apreciablemente menor queen Brasil pero, nuevamente, por cada punto porcentual que destine un ecuatoriano atributos subnacionales obtendr 31 dlares si vive en la Costa, casi 40 si habita en laSierra y 65 si reside en la Amazona.

202 Finot, I.

Cuadro A2. Brasil: Gasto en Bienes Territoriales por Esfuerzo Fiscal segn Regiones, 2002

(En reales)

RegionesEsfuerzoFiscal(T/Y)

Gasto por Hab. en Bienes Territoriales

(En reales)Reales por 1 puntode esfuerzo fiscal

Comparacin Respecto a

Regin Nordeste

Norte 9,3% 868 93 222Nordeste 10,3% 430 42 100Centro-Oeste 10,6% 833 78 188Sudeste 10,7% 679 63 152Sur 9,0% 681 76 181

Fuente: Elaborado en base a datos de Aziz C. (2006).

Cuadro A3. Ecuador: Gasto en bienes territoriales* por habitante y esfuerzo fiscal, segn regin.

Promedio 2003-2004 (en dlares)

ReginEsfuerzo Fiscal

Subnacional(TS/Y)

Gasto en BienesTerritorialespor habitante

(dlares)

Dlares por Habitante por Puntode Esfuerzo Fiscal

Subnacional

Comparacinrespecto

a la Costa

Costa 2,7% 84,88 31,21 100

Sierra 2,2% 87,60 39,49 127

Amazona 3,9% 251,47 64,72 207

* Gasto en Bienes Territoriales = Gasto Subnacional Gasto en Salud y Educacin.Fuente: Elaborado sobre datos de Ecuador, CONAM (2006).

Si se aplica a las cifras mostradas un factor de densidad, las disparidades entreCosta y Sierra aumentan, y la cifra para la Amazona se justifica (asumiendo en gene-ral el supuesto de que a menor densidad corresponde un mayor costo por habitantepara alcanzar un nivel similar de provisin). Por otro lado, es posible observar nota-bles disparidades al interior de cada regin (ver Cuadro A4). Y por cierto, en Brasil esposible observar una disparidad intra-regional similar.

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Para ambos pases se debera perfeccionar la informacin a fin de medir con ma-yor precisin las distancias entre la situacin actual y una que correspondiera a igualprovisin a igual esfuerzo. Por ejemplo, adems del factor densidad habra que to-mar en cuenta los acervos ya existentes en cada regin. Aun as, es evidente que exis-ten notables disparidades y en el caso de Ecuador (y con seguridad tambin en el deBrasil) sobre todo entre provincias (o estados) con caractersticas fsicas similares.

2. Bienes sociales

En Brasil, el gasto en bienes sociales por pobre (definidos para este pas como educa-cin escolar, atencin a la salud, asistencia social y vivienda) respecto a la reginNordeste resulta ser el doble en el caso de la regin Norte y alrededor de 3.6 vecesmayor en las otras regiones.


Cuadro A4. Ecuador: Gasto en bienes territoriales* por habitante, por punto de esfuerzo fiscal subnacional, segn regin y provincia con mximo

y mnimo en cada regin, promedio 2003-2004 (en dlares)

ReginDlares por Habitante por Punto de Esfuerzo

Fiscal SubnacionalMximo Mnimo

Costa 31,21 Manab: 60,04 El Oro: 26,85Sierra 39,49 Bolvar: 71,80 Chimborazo: 28,91Amazona 64,72 Napo: 107,58 Morona Santiago: 50,52

* Gasto en Bienes Territoriales = Gasto Subnacional Gasto en Salud y Educacin.Fuente: Elaborado sobre datos de Ecuador, CONAM (2006).

Cuadro A5. Brasil: Gasto en Bienes Sociales por Pobre, segn Regin, 2002(en reales)

Regiones Gasto en Bienes Sociales/Nmero de Pobres (En reales)Comparacin Respecto

a Regin Nordeste

Norte 1695 199Nordeste 851 100Centro-Oeste 3108 365Sudeste 2975 350Sur 3092 363

Fuente: Aziz C. (2006).

Sin embargo al interior de cada regin hay grandes disparidades:

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En Ecuador, mientras en la provincia de Orellana se gastaba en promedio 240 d-lares por pobre en edad escolar, en la provincia de Pastaza este gasto alcanzaba a 889dlares, 3,7 veces ms, y en Galpagos a 3.538, 14 veces ms.

204 Finot, I.

Cuadro A6. Brasil: Gasto en bienes sociales por pobre, segn regin y mximosy mnimos en cada regin, 2002 (en reales)

Regiones Regin Mximo (Reais) Mnimo (Reais)Norte 1.695 Acre: 2.180 Par: 894Nordeste 851 Sergipe: 1135 Maranha: 632Centro-Oeste 3.108 Distrito Federal: 4.777 Mato Grosso: 2.219Sudeste 2.975 Sao Paulo: 4.115 Esprito Santo: 2.036Sur 3092 Santa Catarina: 41.81 Paran: 2.323

Fuente: Aziz C. 2006.

Grfico A1. Ecuador: Gasto en educacin por pobre en edad de escolar,segn provincias, 2003-2004

(en dlares)

0100200300400500600700800900

1.000

ANALLERO

SOIR SOL

SOIBMUCUS

SADLAREMSE

AUHARUGNUT

RAVILOB

YAUZA

AHCNIHCIP

OPANAJOL

AZATSAP

D

lare

s

Fuente: Ecuador, CONAM, 2006.

En cuanto al gasto en salud por pobre, vara desde 30 dlares al ao en Los Roshasta 119 en Zamora Chinchipe (de 1 a 4). En Galpagos este mismo indicador al-canza a 384 dlares (13 veces ms). El mismo indicador para gasto en atencin pri-maria de salud por municipios muestra diferencias mucho mayores (de 1 a 312).

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Si se corrige estos resultados por densidad (para prestar un servicio de igual cali-dad en una regin de baja densidad se requiere ms recursos que en una de alta densi-dad), las proporciones se mantienen similares en ambos casos (aunque con diferentesprovincias en los extremos) para el territorio continental y aumentan respecto a Ga-lpagos.

Tambin en el caso de los bienes sociales se debera perfeccionar la informacina fin de medir con ms precisin las diferencias entre la situacin actual y lo queconstituira un igual nivel de provisin. Para las regiones ms alejadas, adicional-mente al factor densidad habra que tomar en cuenta el mayor costo relativo de con-tar con personal de nivel equivalente. De todas maneras las disparidades ya son evi-dentes incluso en un pas unitario como Ecuador y se debera tender a igualarestos

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