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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS EN EL EXPEDIENTE DEL JUICIO DE AMPARO EN REVISIÓN 136/2007, RESUELTO EN SESIÓN DE LA SEGUNDA SALA DE ESTE ALTO TRIBUNAL EL DIECIOCHO DE ABRIL DE DOS MIL SIETE.
En la sesión de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación en que se discutió el proyecto de resolución
relativo al juicio de amparo en revisión 136/2007, el que suscribe
disintió de las consideraciones adoptadas por la mayoría para
conceder el amparo y protección de la justicia federal a la parte
quejosa a efecto de que se le confiera garantía de audiencia en
forma previa a la emisión del acto privativo de la propiedad que se
impugnó en el juicio de antecedentes.
Del juicio de amparo de antecedentes destaca que los
quejosos reclamaron el Decreto por el que se declara zona de alto
riesgo el lugar en que ellos habitan, emitido el primero de julio de
dos mil seis, así como sus actos de ejecución, por los que se
ordenó el desalojo definitivo de tal zona y se ordenó la entrega a
los afectados de un nuevo predio por parte del gobierno del
Estado, así como el material necesario para edificar una nueva
vivienda con una superficie de treinta metros cuadrados de
construcción. En los conceptos de violación se adujo trasgresión
a las garantías de legalidad y audiencia, en virtud de que el
decreto no se encontraba debidamente fundado y en él se
ordenaba el desalojo de las viviendas de los quejosos, sin que
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
para el caso se les hubiese otorgado la garantía de audiencia en
forma previa al acto privativo.
I. RESOLUCIÓN DE LA MAYORÍA .
En la resolución de la mayoría se revocó la sentencia
recurrida y se concedió el amparo para el efecto de que se les
otorgue a los quejosos la garantía de audiencia previa en los
términos del artículo 14 constitucional; lo anterior, “con apoyo en
el criterio sustentado por el Tribunal Pleno, en el sentido de que,
tratándose de expropiación, la garantía de audiencia debe ser
previa”.
Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación decidió
cambiar el criterio para sostener que la garantía de audiencia
previa rige tratándose de una expropiación, yo no era integrante
de este Alto Tribunal, consecuentemente no tuve oportunidad de
externar mi opinión en esa ocasión sobre el tema, por lo que
ahora lo hago en este asunto, dado que no comparto dicha
posición y, por el contrario, sostengo el criterio adoptado durante
muchas décadas en el sentido de que la mencionada garantía de
previa audiencia no es aplicable tratándose de actos de
expropiación, por las razones que enseguida detallo.
2
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
II. ARGUMENTACIÓN EN QUE SE FUNDA EL PRESENTE VOTO PARTICULAR .
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha
pronunciado en diversas resoluciones sobre la figura de la
expropiación en nuestro país, tanto durante las épocas en que
sostuvo que no se requería de audiencia previa para la ejecución
de una expropiación, como en esta Novena Época, en la que ha
cambiado el criterio de manera radical. Por ello, a continuación
solamente referiré algunos aspectos indispensables para sostener
mi opinión.
En la vigente Constitución de 19171, lo concerniente a la
regulación de la propiedad se mantuvo en el artículo 27, con un
contenido social fundamental que la diferenció de su antecesora
liberal de 18572. Hoy la Constitución mexicana mantiene ese
sentido social al señalar, en su primer párrafo, que: “La propiedad
de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del
territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la
cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas
a los particulares, constituyendo la propiedad privada”; en su
1 Aunque desde 1824 hubo referencia a la expropiación, la concepción que se plasma en nuestra Constitución vigente encuentra su origen en las Bases Orgánicas de 1843, cuyo artículo 9 en su fracción XIII establecía: “La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determinará la autoridad que debe hacer la expropiación y los requisitos con que ésta haya de verificarse.” La Constitución Federal de 1857, en su artículo 27, tuvo idéntico texto al de 1843.2 El artículo 27 de la Constitución de 1857, disponía en relación a la expropiación, en su primer párrafo, lo siguiente: “La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determinará la autoridad que debe hacer la expropiación y los requisitos con que ésta haya de verificarse.”Los párrafos segundo, tercero y cuarto de dicho artículo 27, estaban destinados a regular la propiedad de las corporaciones e instituciones religiosas y civiles. 3
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
segundo: “Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de
utilidad pública y mediante indemnización”; vinculado al también
segundo párrafo de la fracción VI3 del mismo artículo que, en la
parte conducente, señala: “Las leyes de la Federación y de los
Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos
en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad
privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa
hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como
indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que
como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o
recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el
propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por
haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de
valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las
mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la
asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto
a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará
cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las
oficinas rentísticas.” “El ejercicio de las acciones que
corresponden a la Nación, por virtud de las disposiciones del
presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial;
pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales
correspondientes, que se dictará en el plazo máximo de un mes,
las autoridades administrativas procederán desde luego a la
ocupación, administración, remate o venta de las tierras de que se
trate y de todas sus accesiones, sin que en ningún caso pueda
3 Considerado en el Debate como párrafo octavo, inmediato a la original fracción VII aprobada por el Constituyente de 1917. Ver: Marván Laborde, Ignacio, Nueva Edición del Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 1916-1917, SCJN, Tomo I, pág. 1065. 4
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes de que se
dicte sentencia ejecutoriada; y el tercer párrafo que en la
actualidad dispone: “La Nación tendrá en todo tiempo el derecho
de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el
interés público, así como el de regular, en beneficio social, el
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de
la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el
desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural y urbana. En
consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar
los asentamientos humanos y establecer adecuadas
provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y
bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y
regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento
de los centros de población; para preservar y restaurar el
equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios;
para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la
organización y explotación colectiva de los ejidos y
comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural;
para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la
silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio
rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y
los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la
sociedad.”4
4 El sentido social se acentuó en el párrafo tercero del artículo 27, del texto original del Constituyente de 1917 y que hoy se mantiene en su esencia a pesar de algunas reformas de que ha sido objeto, en el cual se estableció la facultad de la Nación de imponer modalidades a la propiedad privada, así como a las referencias al tema agrario. 5
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
Se puede acreditar que los cambios incorporados en 1917
respecto del texto constitucional de 1857, con sus reformas,
derivaron precisamente del sentido social que, en los debates del
Constituyente que se generaron para la expedición de aquélla, se
le otorgó a todos los componentes normativos de su innovador
artículo 27, incluyendo en esto a la figura de la expropiación.
Basta leer el mensaje que dio el 1º de diciembre de 1916
Venustiano Carranza y los debates del día 19 de enero del año
siguiente para comprobarlo. Todo el artículo 27, incluyendo la
figura de la expropiación, fue permeado por la decisión de
revindicar los derechos en materia agraria. Pero en esos
documentos también queda palmariamente reflejado la
determinación de establecer, en términos del artículo 1º
constitucional, una condición de excepción a la expropiación,
respecto de la garantía de audiencia previa.
El señor Carranza, al presentar su mensaje al inicio del
Constituyente de Querétaro señaló, respecto de la expropiación,
lo siguiente: “El artículo 27 de la Constitución de 1857 faculta para
ocupar la propiedad de las personas sin el consentimiento de
ellas y previa indemnización, cuando así lo exija la utilidad
pública. Esta facultad es, a juicio del Gobierno a mi cargo,
suficiente para adquirir tierras y repartirlas en la forma en que se
estime conveniente entre el pueblo que quiera dedicarse a los
trabajos agrícolas, fundando así la pequeña propiedad, que debe
fomentarse a medida que las públicas necesidades lo exijan.”
6
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
Y continuó: “La única reforma que con motivo de este
artículo se propone, es que la declaración de utilidad sea hecha
por la autoridad administrativa correspondiente, quedando sólo a
la autoridad judicial la facultad de intervenir para fijar el valor de la
cosa de cuya expropiación se trate.”5
Durante los debates del artículo 27 las discusiones se
centraron en los temas relativos al problema agrario y la
reivindicación de los derechos de los campesinos, por lo que al
discutirse los párrafos segundo y octavo (relativos a la
expropiación) no hubo discusión sustantiva alguna.6
5 Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México, Editorial Porrúa, 1971, pág. 754.6 La única que se suscitó respecto del segundo párrafo fue en relación a si el pago de la indemnización se debía hacer “en metálico o en papel moneda”, y de la sola intervención que hubo, del diputado constituyente Epigmenio Martínez, quien planteo ese problema, se deduce palmariamente que se partía del supuesto de que la expropiación se puede realizar sin garantía de audiencia previa, dado que se trataba de una facultad que modificaba sus características y alcances, respecto de la prevista en la Constitución de 1857, de corte liberal. El diputado Martínez inició su intervención diciendo: “Señores diputados: Seré muy breve; la expropiación, tal como se indica en el proyecto, es buena en todas su partes, y más cuando se trata de un bien común. Nuestras leyes pasadas ya la habían previsto, no recuerdo en que artículo ni en que capítulo, pero ya estaba previsto. …” citado por Marván Laborde, Ignacio, op. cit. Pág. 1027. Por su parte, el constitucionalista Mariano Coronado en su obra Elementos de Derecho Constitucional Mexicano, cita la Ejecutoria 7 de enero de 1885, Amparo Moreno, según la cual: “… sólo al poder Judicial corresponde dirimir las cuestiones que de ordinario surgen en los casos de expropiación, ya con motivo de la declaración de ser esta necesaria o de utilidad pública, ya por el nombramiento de peritos, por el justiprecio o por cualquier otra causa.” Y sigue comentando el autor decimonónico: “La Suprema Corte ha amparado constantemente a los quejosos cuando las expropiaciones se hacen sin causa de utilidad pública, o sin indemnización previa, o por autoridad incompetente, o sin los requisitos de la ley.” El también comentarista del siglo XIX José María del Castillo Velasco, en su libro Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano (1870), señalaba: “Es un principio generalmente admitido que el interés individual debe subordinarse al interés común, y que nadie duda de la justicia y conveniencia de ese principio.... Así es que cuando al bien común conviene la ocupación de la propiedad particular, el bien refluye en el mismo individuo a quien se ocupa la propiedad, si no en la misa forma que lo sentía con determinada propiedad, en otra forma que es la que produce el bien a la comunidad. De tal manera que la propiedad particular se ocupa solamente en la forma que tiene al momento de la ocupación; pero no en su esencia y en el valor que representa, porque la Constitución obliga dar al propietario, a quien se va a expropiar, la indemnización del valor de su propiedad previamente, es decir, antes de que se verifique la expropiación.”.... “Es evidente que en esa ley se ha de dar audiencia al propietario para que pueda contradecir la calificación de utilidad pública que sirve de causa a la expropiación.” 7
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
Lo anterior, por sí solo, llevaría a afirmar que en el acto de
expropiación se privilegia el interés social general frente al
derecho de propiedad reconocido como garantía constitucional de
los individuos, en tanto aquél este realmente dirigido a la
satisfacción de los superiores intereses de la colectividad
mediante la actualización de una causa de utilidad pública.
No obstante, frente a la tendencia moderna de protección de
los derechos fundamentales, que compartimos firmemente,
estimo necesario estudiar el dilema que plantea la colisión de uno
de esos derechos previsto en nuestra Constitución, en el caso, el
individual de protección a la propiedad privada mediante la
garantía de audiencia previa7, frente a una facultad del Estado
para procurar el beneficio colectivo a través de la expropiación por
causa de utilidad pública, para poder discernir y corroborar, a
través de la interpretación de los textos constitucionales, su
evolución y significado actual, y así definir cuál de ellos y en qué
condiciones debe prevalecer frente al otro, armonizando de esta
manera las normas constitucionales que, en principio, parecería
que se contraponen.8
7 El artículo 14 de nuestra Constitución, en su párrafo segundo, señala: “Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.”8 En un ejercicio racional de interpretación, cuando la colisión normativa involucra realmente derechos fundamentales, siempre habrá la necesidad de determinar respecto de los valores en juego, cuál o cuáles deben prevalecer sobre los demás; así, al resolver el caso concreto, en la mayoría de los casos, la interpretación debe conllevar la fijación de los criterios generales básicos (estándares) que sirvan para resolver todos los demás casos iguales o similares que se presenten. 8
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
Veamos. Más allá de las posiciones de los doctrinarios que
se dedican a explicar la naturaleza jurídica de la expropiación9, es
indudable, como lo hemos visto, que esta figura excepcional fue
creada para poder privar a los particulares de su propiedad (o de
algunos de los atributos de la misma) aun sin su consentimiento,
cuando existe una “causa de utilidad pública” y, por ende, debe
existir una compensación económica, la que hemos llamado en
nuestro derecho positivo “indemnización”10.
Es evidente que si bien el Estado puede emplear medios
tradicionales de derecho privado (que se han incorporado con
modalidades al derecho público, como son: compra venta,
arrendamiento, comodato, etc.) para adquirir, usar, u ocupar
bienes de particulares, nuestra Constitución reconoce que hay
casos en los que el Estado cuenta con facultades para la
obtención de dichos bienes (de manera total, parcial, temporal o
definitiva), unilateral y coactivamente sea, por ejemplo, por
causas de utilidad pública (expropiación); en materia penal (el
decomiso de bienes); o por razones de seguridad nacional
(requisa militar). Parecería que no hay divergencia de opiniones
en esto.
La divergencia por tanto radica en la determinación de si en
los casos excepcionales en los que se ejecuta una expropiación,
debe haber garantía de audiencia previa para el particular
afectado, antes de que se expida el Decreto respectivo, tal y
9 Para estos efectos resulta útil la consulta de Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, en sus múltiples ediciones.10 Recuérdese que la “indemnización”, en su significado jurídico tradicional es el resarcimiento de los daños o perjuicios causados. 9
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
como lo ha sostenido la mayoría en el Pleno y en la Segunda
Sala de este máximo Tribunal.
I. Planteado así, el tema fundamental de mi divergencia con
el criterio de la mayoría de la Sala en el sentido de que en materia
de expropiación rige la garantía de audiencia previa prevista en el
artículo 14 constitucional - que cambia el que se había sostenido
por décadas11 -, radica, medularmente, en que considero que el
nuevo criterio no se apega puntualmente al texto, sentido y
alcance de nuestra Constitución, al contravenir el carácter
excepcional que el Constituyente otorgó a la figura de la
expropiación, y que sigue siendo válido; trastocando con ello, a mi
entender, el equilibrio de valores que asignó al derecho de
propiedad en la Constitución mexicana partir de 1917, como se
acreditó con la referencia a los antecedentes derivados del
Constituyente de ese año y como trataré de explicitarlo a
continuación:
1. El Constituyente de Querétaro aunque mantuvo la figura
de la expropiación prevista en la Constitución de 1857, le
dio un contenido y alcance social que la diferenció del
concepto puramente liberal de su antecesora.12
11 La anterior jurisprudencia señalaba: EXPPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIDENCIA NO RIGE EN MATERIA DE. En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la propia Carta Magna y no puede admitirse que exista contradicción entre las disposiciones contenidas en ambos preceptos, por ser evidente que el primero de ellos establece una regla general para derechos subjetivos, mientras que el segundo, ampara garantías sociales, que por su propia naturaleza, están por encima de los derechos individuales a los que restringe en su alcance liberal, en términos del artículo 1º de la propia Ley Fundamental.12 Así, conforme yo apreció de las fuentes históricas, materiales y formales referidas, el origen y evolución de esta figura, la expropiación, en los términos previstos en el segundo párrafo del artículo 27 de la Constitución vigente, complementado con el segundo de la fracción VI del mismo artículo, es una figura excepcional que otorga al Estado la facultad 10
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
Luego, la expropiación es una figura que restringe, por
permisión expresa de la propia Constitución, las garantías
de protección a la propiedad, en términos del artículo 1º
constitucional. Pensarlo diferente sería desnaturalizarla y
vaciarla de contenido y eficacia.
2. Como lógica consecuencia de lo afirmado en el numeral
anterior, la garantía prevista en el segundo párrafo del
artículo 14 constitucional respecto de la propiedad no se
elimina en la figura de la expropiación, solamente se
restringe. El derecho al debido proceso sigue plenamente
vigente; la modalidad o restricción consiste, precisamente,
en que dicha garantía no opera de manera previa (tal y
como acontece también en materia fiscal).
Las salvaguardas que estableció el Constituyente
decimonónico y que mantuvo el de 1917 para evitar, por una
parte, la arbitrariedad y, por la otra, el daño o perjuicio
indebido al particular afectado fueron, para el primer caso,
que solamente procediera la expropiación por causa de utilidad pública; y para el segundo, que siempre debería
existir una indemnización para el particular afectado.
de privar a los particulares de su propiedad sin su consentimiento y sin sujetarse a plenitud a las garantías generales que rigen para la protección de la propiedad particular (sin que en modo alguno esto represente el reconocimiento de la posibilidad de que puede haber una privación arbitraria definitiva de la propiedad de un particular, en tanto que ello sí representaría la vulneración de un derecho fundamental y, por ende, del Estado de Derecho). 11
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
3. El concepto de utilidad pública ha sido, sin duda,
altamente complejo y difícil de definir, por tanto la propia
Suprema Corte de Justicia le ha otorgado diversos
significados a lo largo del tiempo, y ha sido materia de
muchísimos análisis doctrinarios. En dos de las últimas
tesis de jurisprudencia sobre el concepto de utilidad
pública, al reconocer la diversidad de criterios que ha
sostenido el Tribunal Pleno, éste definió:
EXPROPIACIÓN. CONCEPTO DE UTILIDAD PÚBLICA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto al concepto de utilidad pública, ha sustentado diversos criterios, en los que inicialmente señaló que las causas que la originan no podrían sustentarse en dar a otro particular la propiedad del bien expropiado, sino que debía ser el Estado, en cualquiera de sus tres niveles, quien se sustituyera como propietario del bien a fin de conseguir un beneficio colectivo a través de la prestación de un servicio o realización de una obra públicos. Posteriormente amplió el concepto comprendiendo a los casos en que los particulares, mediante la autorización del Estado, fuesen los encargados de alcanzar los objetivos en beneficio de la colectividad. Así, esta Suprema Corte reitera el criterio de que el concepto de utilidad pública es más amplio, al comprender no sólo los casos en que el Estado (Federación, Entidades Federativas, Distrito Federal o Municipios) se sustituye en el goce del bien expropiado a fin de beneficiar a la colectividad, sino además aquellos en que autoriza a un particular para lograr ese fin. De ahí que la noción de utilidad pública ya no sólo se limita a que el Estado deba construir una obra pública o prestar un servicio público, sino que también comprende aquellas necesidades económicas, sociales, sanitarias e inclusive estéticas, que pueden requerirse en determinada población, tales como empresas para
12
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
beneficio colectivo, hospitales, escuelas, unidades habitacionales, parques, zonas ecológicas, entre otros, dado que el derecho a la propiedad privada está delimitado en la Constitución Federal en razón de su función social. Por ello, atendiendo a esa función y a las necesidades socioeconómicas que se presenten, es evidente que no siempre el Estado por sí mismo podrá satisfacerlas, sino que deberá recurrir a otros medios, como autorizar a un particular para que preste un servicio público o realice una obra en beneficio inmediato de un sector social y mediato de toda la sociedad. En consecuencia, el concepto de utilidad pública no debe ser restringido, sino amplio, a fin de que el Estado pueda satisfacer las necesidades sociales y económicas y, por ello, se reitera que, genéricamente, comprende tres causas: a) La pública propiamente dicha, o sea cuando el bien expropiado se destina directamente a un servicio u obra públicos; b) La social, que satisface de una manera inmediata y directa a una clase social determinada, y mediatamente a toda la colectividad; y c) La nacional, que satisface la necesidad que tiene un país de adoptar medidas para hacer frente a situaciones que le afecten como entidad política o internacional.13
EXPROPIACIÓN. ES FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DE LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS ESTABLECER LEGALMENTE LAS CAUSAS DE UTILIDAD PÚBLICA QUE LA JUSTIFIQUEN. El artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la expropiación de la propiedad privada por causa de utilidad pública y mediante indemnización, así como que corresponde a las leyes de la Federación y de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, señalar los casos en que sea de utilidad pública expropiar un
13Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, Marzo de 2006, página: 1412, Tesis de Jurisprudencia P./J. 39/2006. 13
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
bien, correspondiendo a la autoridad administrativa realizar dicha declaración y fijar las reglas generales sobre el precio e indemnización. Esto es, la expropiación constituye un acto de carácter administrativo mediante el cual se priva a los particulares de la propiedad de un bien inmueble, en aras del interés, necesidad o utilidad social, es decir, se trata de una figura a través de la cual el Estado logra determinados fines relacionados con el interés colectivo, de ahí que se sujete la expropiación a causas de utilidad pública. Ahora bien, toda vez que la Constitución Federal no establece un concepto de utilidad pública, el que por abstracto, mutable y relativo es difícil de definir y sólo es determinable por las condiciones políticas, sociales y económicas que imperen en cierta época y lugar, el Constituyente otorgó al Congreso de la Unión y a las Legislaturas Estatales la facultad de establecer, en la ley y dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, las causas de esa utilidad pública que, en aras del bien común, sustenten el acto administrativo expropiatorio.14
Estimo que en estas dos importantes jurisprudencias el
Tribunal Pleno estableció criterios que refuerzan y dan sustento a
la posición que sostengo en este voto, al señalar que:
a) El criterio de que el concepto de utilidad pública es más
amplio (que el antes reconocido por la propia Corte), al
comprender no sólo los casos en que el Estado
(Federación, Entidades Federativas, Distrito Federal o
Municipios) se sustituye en el goce del bien expropiado a
fin de beneficiar a la colectividad, sino además aquellos
en que autoriza a un particular para lograr ese fin;14Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, Marzo de 2006, página: 1414, tesis de jurisprudencia P./J. 38/2006. 14
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
b) La noción de utilidad pública ya no sólo se limita a que el
Estado deba construir una obra pública o prestar un
servicio público, sino que también comprende aquellas
necesidades económicas, sociales, sanitarias e inclusive
estéticas, que pueden requerirse en determinada
población, tales como empresas para beneficio colectivo,
hospitales, escuelas, unidades habitacionales, parques,
zonas ecológicas, entre otros, dado que el derecho a la
propiedad privada está delimitado en la Constitución
Federal en razón de su función social;
c) El concepto de utilidad pública no debe ser restringido,
sino amplio, a fin de que el Estado pueda satisfacer las
necesidades sociales y económicas y, por ello, se reitera
que, genéricamente, comprende tres causas: a) la
pública propiamente dicha, o sea cuando el bien
expropiado se destina directamente a un servicio u obra
públicos; b) la social, que satisface de una manera
inmediata y directa a una clase social determinada, y
mediatamente a toda la colectividad; y c) la nacional, que
satisface la necesidad que tiene un país de adoptar
medidas para hacer frente a situaciones que le afecten
como entidad política o internacional;
d) Corresponde a las leyes de la Federación y de los
Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales,
señalar los casos en que sea de utilidad pública
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VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
expropiar un bien, correspondiendo a la autoridad
administrativa realizar dicha declaración y fijar las reglas
generales sobre el precio e indemnización;
e) La expropiación constituye un acto de carácter
administrativo mediante el cual se priva a los particulares
de la propiedad de un bien inmueble, en aras del interés,
necesidad o utilidad social, es decir, se trata de una
figura a través de la cual el Estado logra determinados
fines relacionados con el interés colectivo, de ahí que se
sujete la expropiación a causas de utilidad pública; y
f) Toda vez que la Constitución Federal no establece un
concepto de utilidad pública, el que por abstracto,
mutable y relativo es difícil de definir y sólo es
determinable por las condiciones políticas, sociales y
económicas que imperen en cierta época y lugar, el
Constituyente otorgó al Congreso de la Unión y a las
Legislaturas Estatales la facultad de establecer, en la ley
y dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, las
causas de esa utilidad pública que, en aras del bien
común, sustenten el acto administrativo expropiatorio.
Del texto de la Constitución y de las dos jurisprudencias
trascritas parece palmario que:
1. ) La expropiación es un acto administrativo, por el
cual el Estado por conducto del Poder Ejecutivo (federal o
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VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
locales) puede privar a un particular de su propiedad, aún
contra su voluntad, por causa de utilidad pública, es decir
en aras del interés, necesidad o utilidad sociales pues se
trata de una figura a través de la cual el Estado logra
determinados fines relacionados con el interés colectivo,
siempre mediante el pago de una indemnización al
particular afectado.
2. La expropiación se lleva a cabo conforme al
procedimiento que establece el legislador, dado que el
Constituyente otorgó al Congreso de la Unión y a las
Legislaturas Estatales la facultad de establecer, en la ley y
dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, las
causas de esa utilidad pública que, en aras del interés
general, sustenten al acto administrativo expropiatorio; y el
Poder Constituyente determinó directamente en la
Constitución (en el hoy segundo párrafo de la fracción VI
del artículo 27) las bases para determinar el monto de la
indemnización.
De esas determinaciones del Constituyente se deriva
categóricamente que, conforme al texto por él aprobado,
se establecieron las facultades para la intervención de
cada Poder público (federal o local, según corresponda) en
una expropiación. De esta manera corresponde:
a) Al Poder Legislativo:
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VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
a.1) La determinación en ley del procedimiento que
debe seguirse para llevar a efecto la expropiación; y
a.2) La fijación de las causas de utilidad pública que
sustente la ejecución de la expropiación.
b) Al Poder Ejecutivo:
b.1) La declaración de que existe una causa de utilidad
pública para la privación u ocupación de la propiedad
privada;
b.2) La ejecución, por Decreto, de la expropiación; y
b.3) La determinación, en principio, del precio que debe
pagarse como indemnización al particular afectado, con
base en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en
las oficinas catastrales o recaudadoras15.
c) Al Poder Judicial: durante el procedimiento de
expropiación16, únicamente la determinación sobre el
exceso de valor o demérito que haya tenido la propiedad
particular por las mejoras o deterioros ocurridos con
posterioridad a la asignación del valor fiscal o cuando se
15 Ahora por disposición de la Ley de Expropiación federal se tomará en cuenta el valor comercial del bien expropiado.16 Lo cual no quiere decir que a ello se reduzca su intervención y capacidad de defensa del derecho de propiedad del particular, puesto que éste tiene a su alcance los medios administrativos de defensa y, en su caso, el juicio de amparo, para oponerse a una declaración de expropiación arbitraria, es decir que no se encuentre debidamente fundada y motivada.. 18
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas
rentísticas17.
3. Como consecuencia de lo anterior, no podría
refutarse que el texto constitucional y las decisiones de la
Suprema Corte (aún las muy recientes citadas en este
voto), en el caso de expropiación, otorgan preferencia al
interés colectivo sobre el interés individual del derecho de
propiedad.
4. Finalmente, en esta misma línea de razonamiento,
se puede concluir válidamente que ese interés colectivo
superior que justifica una expropiación se concreta, por
mandato de la Constitución, en las causas de utilidad
pública que debe establecer el legislador.
II. A partir de las consideraciones y conclusiones anteriores,
mi argumentación se centrará ahora en determinar si durante la
integración del expediente administrativo, que se forma
previamente a la declaratoria de expropiación, debe o no
otorgarse garantía de audiencia al afectado como lo sostuvo la
Segunda Sala en la jurisprudencia 2ª./J. 124/200618; o bien, si 17 Debe tenerse presente que en el texto aprobado por el Constituyente de 1917, el actual párrafo tercero de la fracción VI del artículo 27 tenía un topos totalmente diferente y, por tanto, no está relacionado directamente con la expropiación, sino con las demás acciones cuyo ejercicio corresponde a la Nación para hacer efectivas las disposiciones sobre ocupación, administración, remate o venta de las tierras y aguas que debían ser afectadas en cumplimiento de las mismas disposiciones originales. 18 EXPROPIACIÓN. LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DEBE RESPETARSE EN FORMA PREVIA A LA EMISIÓN DEL DECRETO RELATIVO. Conforme al artículo 197 de la Ley de Amparo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación modifica la jurisprudencia 834, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, página 1389, con el rubro: "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.", porque de una nueva reflexión se concluye que de la interpretación del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución 19
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
este derecho de defensa debe otorgarse con posterioridad a la
emisión del decreto expropiatorio.
Más allá de que diferimos del concepto, características y
alcances que en dicha jurisprudencia se le dan a la figura de la
expropiación, por las razones antes apuntadas19, en el tema
concreto que nos ocupa es necesario señalar que la tramitación
del expediente administrativo tiene como finalidad que la
autoridad, habiendo identificado una causa de utilidad pública que
justifica la expropiación, integra en dicho expediente todos los
elementos necesarios para poder expedir válidamente el acto
jurídico de expropiación, que debe formalizarse en un Decreto del
Poder Ejecutivo (federal o local, según corresponda); esto es, el
interés del particular no puede ser considerado como factor
Política de los Estados Unidos Mexicanos, los actos privativos de la propiedad deben realizarse, por regla general, mediante un procedimiento dirigido a escuchar previamente al afectado, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, que son las señaladas en la jurisprudencia P./J. 47/95, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.", las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. En ese sentido, tratándose de actos privativos como lo es la expropiación, para que la defensa sea adecuada y efectiva debe ser previa, en orden a garantizar eficazmente los bienes constitucionalmente protegidos a través del mencionado artículo 14, sin que lo anterior se contraponga al artículo 27 de la Constitución Federal, pues si bien es cierto que este precepto establece las garantías sociales, las cuales atienden a un contenido y finalidades en estricto sentido al régimen de propiedad agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio y a la propiedad nacional, también lo es que la expropiación no es una garantía social en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones jurídicas concretas, y que obedece a causas establecidas legalmente y a valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas; además, la expropiación es una potestad administrativa dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular decretada por el Estado, con el fin de adquirirlo.
19 Se podría afirmar que el concepto y características descritas en la nueva jurisprudencia son contradictorias con las otras jurisprudencias trascritas anteriormente y que siguen vigentes. 20
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
determinante en esta etapa del procedimiento, pues lo que
interesa y es prioritario, por encima de los intereses de los
particulares que puedan resultar afectados, es la satisfacción de
una necesidad colectiva; es, contrariamente a lo sostenido por la
mayoría, la satisfacción del interés general. La expropiación sí es
una garantía, en este sentido, de carácter social que ejerce el
Estado, en tanto se apoye en una verdadera causa de utilidad
pública.
Dicho en otras palabras, para que la administración pueda
expropiar, como lo ha sostenido en diferentes resoluciones la
Suprema Corte de Justicia de la Nación desde el siglo XIX y hasta
la fecha, se deben cumplir condiciones que justifiquen subordinar
el derecho de los particulares al interés público.
En lo personal considero que para que la expropiación sea
válida deben colmarse plenamente, al menos, las siguientes tres
condiciones: a) que las causas que señale el legislador sean
verdaderamente de utilidad pública; b) que se acredite
plenamente, en el caso concreto, la existencia de la causa de
utilidad pública que se esgrime para la procedencia de la
expropiación; y, c) que quede acreditado que el bien (o bienes)
objeto de la expropiación y no cualquiera otro, es el necesario
para satisfacer la necesidad colectiva de que se trata.
En relación a la primera, por determinación del propio texto
fundamental, corresponde al legislador configurar en ley las
causas de utilidad pública, las cuales, desde luego, pueden ser
21
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
juzgadas, respecto de su constitucionalidad, bajo criterios de
racionalidad y proporcionalidad.
Para cumplir con las dos últimas condiciones se requiere de
estudios y de comprobación documental por parte de la autoridad
administrativa competente; es decir, mientras la autoridad no
integre el expediente de expropiación, no estará en condiciones
de acreditar la causa de utilidad pública y de determinar los
bienes que le son indispensables para cumplir con la finalidad de
satisfacción del interés general que la causa que se esgrime debe
colmar.
Al margen de ello, en el momento del procedimiento del que
nos ocupamos, al gobernado no se le ha inferido ningún acto
irreparable de molestia, menos privativo, en su derecho de
propiedad. La integración del expediente tiene pues, como
finalidad fundamental, sustentar la procedencia constitucional y
legal de la expropiación sobre determinados y precisos bienes; es
en esta etapa donde la autoridad tiene que fundar y motivar su
acto, de tal manera que no pueda ser tildado de ilegal, arbitrario o
caprichoso.
Así, tanto por considerar que en materia de expropiación
opera una restricción constitucional respecto del derecho
consagrado en el párrafo segundo del artículo 14 como porque
antes de la notificación del Decreto expropiatorio no puede
considerarse que existe un acto de molestia o privativo del
derecho del particular, éste debe gozar de la garantía de
22
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
audiencia una vez que se ha decretado el acto de expropiación y
no en forma previa durante la tramitación del expediente
administrativo por parte de la autoridad competente.
La falta de participación del particular durante la integración
del expediente administrativo de expropiación no implica que se le
deje sin defensa, que es precisamente lo que persigue impedir el
artículo 14 constitucional, pues con posterioridad a la emisión del
Decreto expropiatorio, el afectado puede interponer los medios de
impugnación a su alcance.
Me parece que la conclusión contraria a la que ha llegado la
mayoría de la Sala, implica subordinar la satisfacción de las
necesidades colectivas, al interés del particular20, sin reparar en
los daños que ello podría traer aparejado en casos de urgencia.
Tan es así, que en tesis aislada 2ª. LXI/2007 adoptada con motivo
de la resolución del amparo en revisión 136/2007 que es materia
de este voto particular, aprobada por unanimidad de cuatro
votos21 bajo el rubro: “EXPROPIACIÓN. SI LA DECLARATORIA
SE REALIZA INVOCANDO COMO CAUSAS DE UTILIDAD
PÚBLICA LAS PREVISTAS EN LAS FRACCIONES V, VI Y X
DEL ARTÍCULO 1º DE LA LEY RELATIVA, NO SE REQUIERE
OTORGAMIENTO DE LA GARANTÍA DE AUDIDENCIA
20 Es evidente que el particular tratará por todos los medios de no ser privado de su propiedad, interponiendo todos los medios de defensa a su alcance, incluyendo, los que estén a su alcance por la vía de hechos (manifestaciones, presiones sobre la autoridad, etc., lo que en casos de urgencia podría afectar seriamente el interés general, por el retraso en la ejecución de los actos.21 La cual voté a favor por considerarla exactamente congruente con la posición que sostengo en este voto, con la salvedad de que no aceptó que sea por excepción que se no opera la garantía de audiencia previa como lo he señalado a lo largo de este voto particular. Fue votación de cuatro votos por estar ausente el Ministro Mariano Azuela. 23
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
PREVIAMENTE A LA OCUPACIÓN DEL BIEN EXPROPIADO”,
se aceptó que:
“…La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 124/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, septiembre de 2006, página 278, sostuvo que la expropiación es un acto privativo de la propiedad y, por tanto, previamente a la emisión del decreto correspondiente debe respetarse la garantía de audiencia establecida en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo, dicho criterio admite excepciones, pues del artículo 8o. de la Ley de Expropiación se infiere que la defensa del gobernado puede otorgarse después de la ejecución de ese acto privativo aunque sea impugnado, siempre y cuando la declaratoria se realice invocando como causas de utilidad pública las previstas en las fracciones V, VI y X de su artículo 1o., cuyo objeto es: a) satisfacer necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores (V); b) abastecer a las ciudades o centros de población de víveres u otros artículos de consumo necesario (V); c) combatir o impedir la propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras
24
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
calamidades públicas (V); d) constituir medios para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz pública (VI); y, e) evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad (X); supuestos en los cuales, la ocupación del bien expropiado puede realizarse inmediatamente después de la declaratoria correspondiente, sin oír previamente al afectado, pero respetando su garantía de audiencia con posterioridad y antes de que el Estado disponga definitivamente de la propiedad, en virtud del carácter urgente e inaplazable de esa medida…”.
Como es evidente, en la tesis trascrita hubo una rectificación
respecto de la jurisprudencia antes fijada, en la cual no se
estableció excepción alguna de esta clase para que fuera efectivo
el derecho del particular a contar con garantía de audiencia previa
en caso de expropiación. Esta corrección, en mi opinión, si bien
es una rectificación parcial, hace evidente que la mayoría en la
Segunda Sala ha incurrido en una confusión en su apreciación
sobre la prelación asignada por la Constitución a los valores en
juego en la expropiación, que los ha llevado a convertir la regla en
excepción y la excepción en regla. Me explico.
Conforme a los nuevos criterios de la mayoría, en la
expropiación la regla general es la garantía de audiencia previa y,
ahora, la excepción que es la de no ser necesaria dicha garantía,
25
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
se presenta solamente en tres supuestos previstos en la Ley de
Expropiación como causas de utilidad pública. Si esto es así,
quiere decir que conforme a dichos criterios, adicionalmente a la
definición de causa de utilidad pública, para que no opere la
garantía de audiencia previa se requiere un elemento adicional
consistente en que las causas invocadas sean de entre aquellas
que el legislador considere que con la expedición del Decreto
expropiatorio los bienes materia del mismo pueden ser motivo de
inmediata ocupación o de inmediata ejecución de las medidas de
limitación de dominio, sin que proceda la figura de la suspensión
respecto de tales medidas. ¿Ese sería el criterio, dado que fueron
únicamente las fracciones V, VI y X22 de la ley de la materia las
que fueron excepcionadas mecánicamente de la regla general
fijada con anterioridad, sin razonamiento alguno o justificación de
porqué solamente esas y no otras23, merecían ese tratamiento de
excepción? Me parece un criterio sumamente debatible desde el
punto de vista de su racionalidad jurídica.
22 Las fracciones V, VI y X del artículo 8º de la Ley de Expropiación federal señalan:V. La satisfacción de necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores; el abastecimiento de las ciudades o centros de población, de víveres o de otros artículos de consumo necesario, y los procedimientos empleados para combatir o impedir la propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras calamidades públicas;VI.- Los medios empleados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz pública;X. Las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad;Yo me pregunto si no pudiesen darse casos de igual magnitud y consideración cuando se trata en situaciones extremas de otras causas como pueden ser, por citar algunas:I.El establecimiento, explotación o conservación de un servicio público; oVII. La defensa, conservación, desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de explotación.23 Recuérdese que no solamente la ley de expropiación contiene causas de utilidad pública, existen otras (en la legislación en materia de: minería, aguas, agraria, vías generales de comunicación, petróleo, entre otras) en las que también se establecen diversas causas de utilidad pública para la expropiación. 26
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
A mi entender, lo que puede ser una indebida calificación de
causa de utilidad pública por el legislador, porque realmente no
debería tener otorgado ese carácter, debe traer como
consecuencia que el Tribunal Constitucional declare la no
conformidad de esa norma a la Constitución por no reunir el
requisito de ser de utilidad pública; pero si el supuesto establecido
por el legislador bajo criterios de racionalidad constitucional puede
ser considerado con ese carácter de utilidad pública, entonces no
debería dársele por el Tribunal un tratamiento distinto que a los
otros supuestos normativos considerados también por el
legislador como causas de utilidad pública para efectos de la
expropiación.
Veamos con cuidado las implicaciones del criterio adoptado.
En el procedimiento de expropiación, establecido desde la
ley de mil novecientos treinta y seis, para decretar una
expropiación, y así asegurar los derechos de la colectividad en
casos de utilidad pública, se estableció una regulación escueta,
en los términos siguientes:
a) La autoridad administrativa competente (Secretaría
de Estado en el caso federal) debe integrar un expediente
de expropiación (no se señala qué debe contener el
expediente), el cual por imperativo de nuestro sistema
constitucional debe integrarse con toda la información y
documentación necesarias para fundar y motivar el acto de
expropiación, esencialmente y, por lo menos, en lo que se
27
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
refiere: al acreditamiento de la existencia actual y real de la
causa (o causas) de utilidad pública que se invoca en el
caso concreto; a la identificación del bien (o bienes) objeto
de la expropiación y la sustentación para acreditar que es
ese el bien, y no otro, el necesario para conseguir satisfacer
la causa de utilidad pública; y, el monto y condiciones del
pago de la indemnización.
b) Integrado el expediente, el Ejecutivo debe hacer la
declaración de expropiación mediante Decreto, mismo que
debe publicarse en el Diario Oficial de la Federación.
c) El Decreto en el que se contenga la declaración de
expropiación se debe notificar personalmente a los
propietarios afectados y, en caso de desconocerse su
domicilio, debe hacerse una segunda publicación en el
Diario Oficial, la cual surtirá efectos de notificación personal.
d) Los propietarios cuentan con el recurso
administrativo para inconformarse con la expropiación; y
dentro del trámite de ese recurso pueden solicitar la
suspensión del acto reclamado.
La ley establece que cuando no se haya hecho valer el
recurso o se hubiese resuelto en contra del interesado
procederá la ocupación del bien o a la ejecución de las
medidas de limitación de dominio ordenadas.
28
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
e) También señala la ley, que en los casos previstos
en las fracciones V, VI y X de su artículo 1º hecha la
declaración de expropiación, se podrá ordenar la ocupación
o ejecución de inmediato, sin que opere la posibilidad de
suspensión de tales medidas.
Como se puede apreciar, el legislador, sin violar la
Constitución, abrió la posibilidad de audiencia y defensa del
particular afectado en sede administrativa (no jurisdiccional) una
vez notificada la declaración de expropiación, al establecer un
recurso administrativo que le permitiese a la autoridad revisar su
propio acto de expropiación; asimismo, señaló que en esos casos,
como regla general no se ocuparía el bien o se ejecutarían las
medidas de limitación de dominio hasta que se resolviese el
recurso, señalando que en el caso de los supuestos previstos en
tres fracciones (V, VI y X) por considerar de la mayor gravedad el
retraso en la ocupación o ejecución de las medidas, no procedería
suspensión alguna sobre la ejecución del decreto expropiatorio24.
Siendo el Ejecutivo el responsable de la expropiación, el
legislador, a mi entender con toda racionalidad en su
determinación, otorgó a la propia autoridad administrativa, la
facultad de revisar su acto y, conforme a las argumentaciones
vertidas por el particular afectado y las pruebas aportadas,
determinar: 1. revocar la expropiación; 2. modificarla; o 3.
confirmarla; pero también, estimando que a esa misma autoridad
le corresponde evaluar las circunstancias particulares que
24 Defensas en sede administrativa que se ha visto reforzada con la expedición de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. 29
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
generaron la expropiación y los riesgos posibles, le otorgó la
facultad de conceder la suspensión de la ejecución de la misma,
en tanto no se diera la resolución de fondo en sede
administrativa.
En el caso que se examina, más allá de si estuvo bien
fundada y motivada la expropiación –cuestión que no se analizó-
se puede considerar grave la razón que tuvo el Ejecutivo Local
para decretar, no sólo la expropiación de los inmuebles de los
quejosos, sino para ordenar el desalojo de los mismos, al
argumentarse un peligro inminente de que se derrumben tales
inmuebles por estar asentados en una zona de alto riesgo.
Consecuentemente, al concederse la garantía de audiencia previa
al dictado de los actos reclamados en el amparo, incluyendo el
desalojo de los inmuebles, se tuteló un derecho de menor entidad
como lo es la propiedad raíz, frente a la integridad física de las
personas e incluso su vida, pues de seguir habitando los
inmuebles cuyo desalojo se ordenó, hasta que sean escuchados
sus propietarios, se pudieron haber provocado daños irreparables
a los derechos citados en último término, que pudieran haber
causado un daño mayor al que se provocaría de concederse la
audiencia posterior a tales actos privativos de la propiedad, lo que
resulta jurídicamente inaceptable.
Es evidente que si durante la integración del expediente
administrativo de expropiación se obliga a la autoridad a otorgar la
garantía de audiencia a los particulares afectados, se retardará la
integración del expediente y la ejecución del acto expropiatorio
30
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
pues el o los afectados tratarán de oponerse a ella25, con el
peligro, en muchos casos, de un daño, social e individual, mucho
mayor.
En todo caso, los afectados tenían a su alcance el recurso
administrativo y, durante su tramitación, la suspensión del acto
reclamado para argumentar lo que abonara a su conveniencia,
incluyendo los argumentos en contra de la causa de utilidad
pública esgrimida y su inaplicabilidad al caso concreto por parte
de la autoridad administrativa.
Además de lo anterior, debe tomarse en cuenta que hoy el
artículo 113 de la Constitución, en su segundo párrafo, establece
la responsabilidad objetiva y directa del Estado (federación,
estados y municipios) por su actividad administrativa irregular; por
lo que si una autoridad llevase a efecto una expropiación
indebida, en términos del artículo de la propia Ley Fundamental
antes citado, el particular afectado en caso alguno quedaría
desprovisto de un mecanismo para, de no ser materialmente
posible la devolución del bien expropiado en las mismas
condiciones que presentaba antes de la expropiación, obtener el
pago de daños y perjuicios que se le hubieren causado con ella.
En efecto, la disposición constitucional en comento implica el
derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de 25 Hay múltiples pruebas de que las personas no reaccionan racionalmente ante la posibilidad de la pérdida de sus bienes, aún en los casos en que existe un verdadero y evidente riesgo que ponga en peligro su integridad física e, inclusive, su vida. Por otra parte, muchas expropiaciones responden a situaciones verdaderamente graves que requieren una intervención inmediata y eficaz por parte de la autoridad y que no necesariamente corresponden solamente a las causas de utilidad pública que la Segunda Sala excepcionó respecto de su propio criterio. 31
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos
como consecuencia de la actividad administrativa irregular del
Estado, entendiendo por ella cualquier acto o resolución
administrativa que se emita y que el particular no tenga obligación
legal de soportar. Luego, si se demostrara que una expropiación
se hizo arbitrariamente, como lo sería si no existiese una
verdadera causa de utilidad pública aplicable al caso concreto o
se demostrase que los bienes expropiados no eran los idóneos
para satisfacer dicha necesidad, procederían la aplicación del
régimen jurídico de responsabilidad del Estado en favor del
particular afectado.
Por otra parte, la opinión que sustento no es inusitada. En la
interpretación que sobre el particular ha realizado esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación se ha considerado que la garantía
de audiencia prevista en el artículo 14 constitucional no tiene que
ser otorgada en todos los casos en forma previa al acto privativo
de la propiedad o de un derecho del particular. Es especialmente
patente esta posición en materia fiscal. En efecto, la Suprema
Corte ha sostenido invariablemente, aun en ausencia de base
constitucional directa y expresa, que como la autoridad
hacendaria se encarga de cobrar los impuestos determinados por
las leyes para sufragar los gastos públicos, es evidente que dicho
cobro tiene que hacerse mediante actos ejecutivos y unilaterales,
que si bien pueden ser sometidos a una revisión posterior a
solicitud de los afectados, no pueden quedar paralizados por el
requisito de audiencia previa, porque de esa manera podría llegar
el momento en que las instituciones y el orden constitucional
32
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
desaparecieran por falta de los elementos económicos necesarios
para su subsistencia. Por tanto, en materia tributaria no rige la
garantía de audiencia previa26.
Al igual que como ocurre con las contribuciones, la
expropiación también tiene una finalidad de interés público,
consistente en la satisfacción de una necesidad colectiva, lo que
sumado al hecho de que del párrafo y fracción del artículo 27
constitucional frecuentemente citados en este voto, en sus
antecedentes y en su texto vigente, se desprende que la
expropiación es un acto de excepción, para el cual no rige la
garantía de audiencia previa (criterio reiterado en la jurisprudencia
de este alto Tribunal por muchas décadas) como lo sostengo en
este voto.
No encuentro suficientemente consistente los argumentos
de la mayoría en la Segunda Sala para convencerme del cambio
de criterio; en contrario, estimo que no responden a una
interpretación basada en argumentos sólidos, al haber
establecido excepciones a su propio criterio original, para hacer la
diferencia que contiene la resolución entre las diversas causas de
26 APÉNDICE '95: TESIS 79 PG. 93 AUDIENCIA, GARANTÍA DE. EN MATERIA IMPOSITIVA, NO ES NECESARIO QUE SEA PREVIA. Teniendo un gravamen el carácter de impuesto, por definición de la ley, no es necesario cumplir con la garantía de previa audiencia establecida en el artículo 14 constitucional, ya que el impuesto es una prestación unilateral y obligatoria y la audiencia que se puede otorgar a los causantes es siempre posterior a la aplicación del impuesto, que es cuando existe la posibilidad de que los interesados impugnen, ante las propias autoridades, el monto y cobro correspondiente, y basta que la ley otorgue a los causantes el derecho a combatir la fijación del gravamen, una vez que ha sido determinado, para que en materia hacendaria se cumpla con el derecho fundamental de audiencia, consagrado por el artículo 14 constitucional, precepto que no requiere necesariamente, y en todo caso, la audiencia previa, sino que, de acuerdo con su espíritu, es bastante que los afectados sean oídos en defensa antes de ser privados de sus propiedades, posesiones o derechos.
33
VOTO PARTICULAR EN EL AMPARO EN REVISIÓN 136/2007
utilidad pública; de igual manera considero que con el nuevo
criterio que se ha establecido se vulnera el texto expreso de la
Constitución, al privar al Estado de un instrumento para colmar
situaciones de utilidad pública de manera oportuna y efectiva, que
es lo que establece nuestro Texto Fundamental.
En mérito de lo hasta aquí expuesto, en mi concepto,
en casos de expropiación por causa de utilidad pública la regla
general es que no opera la garantía de audiencia previa, de ahí
que sostenga que debió negarse el amparo en el presente
amparo en revisión.
MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS
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