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U T O P I A P A R A L O S E X C L U I D O S
EL M U L T I C U L T U R A L I S M O EN Á F R I C A Y A M É R I C A L A T I N A
PARTE IV
M E D I O A M B I E N T E Y E C O N O M Í A
\m
ECOSISTEMA, CULTURA Y BIODESARROLLO
Conocimiento, uso y valoración de la biodiversidad, su importancia
estratégica para la construcción del desarrollo sostenible y la paz1
FRANCISCO G O N Z Á L E Z L. DE G.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
Hemos perdido el mundo: hemos transformado las cosas en fetiches
o mercancías, desafíos de nuestros juegos de estrategia; nuestras
filosofías, acósmicas, sin cosmos, desde hace casi medio siglo, ya sólo
disertan sobre lenguaje o política, escritura o lógica.
En el mismo momento en que físicamente actuamos por vez primera
sobre la tierra global, y que sin duda ella reacciona sobre la
humanidad global, trágicamente, la desdeñamos.
Michael Serres.
El surgimiento de la conciencia sobre el valor estratégico de la biodiversidad,
como elemento fundamental del patrimonio natural y cultural de nuestra nación,
se ha materializado con ia puesta en operación de un nuevo aparato jurídico,
político e institucional, definido por la constitución de 1991. Desde ese momen
to hasta hoy son grandes los avances y esfuerzos logrados, tanto en el sector
público, como en el privado para conocer, valorar y dar uso sostenible a la bio
diversidad [Instituto de Investieación Alexander von Hurnboldt 199 71. Sin embargo,
en realidad, el reto apenas ha comenzado. Es muy poco lo que se conoce y aún no
están muy claras las formas de abordar su uso sostenible y los criterios para su valora-
1. Una primera versión de este escrito fue publicada como artículo en González [2001].
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FRANCISCO G O N Z Á L E Z
ción. Esta situación, enmarcada en el contexto de la guerra y la búsqueda de la paz,
hace de este tema un elemento estratégico de primer orden para el país, las regiones y
nuestra inserción inteligente en el proceso de globalización del planeta.
Por este motivo pongo en consideración de la comunidad en general, algunas
reflexiones que surgen al relacionar los conceptos de biodiversidad, ambiente, de
sarrollo sostenible y paz. Para ello, debemos entender los siguientes conceptos:
• La biodiversidad, según la visión sistémica como, un complejo jerárquico
de niveles de organización de la vida [Instituto de Investigación Alexander
von Hurnboldt 2000].
• La cultura, asociada a ella, como una forma particular de estrategia adaptativa,
generada por las poblaciones humanas, que implica modos de organización
sistemática de pautas de acción referidas a los procesos simbólicos, cognosci
tivos, organizacionales (económicos y políticos), tecnológicos y biofísicos.
• El ambiente como una construcción social y natural histórica, expresada en
procesos que afectan y determinan las condiciones de existencia de la vida
y los procesos biofísicos y sociales.
• El desarrollo sostenible como la capacidad de una sociedad para desarro
llar sus potencialidades, su patrimonio biofísico y cultural. También, para
garantizar su permanencia en el tiempo y en el espacio, satisfaciendo equi
tativamente las necesidades de su población [González 1996] y maximizando
el potencial ecosistémico e histórico inmanente.
LA GUERRA Y LA PAZ
Al pensar en la situación de guerra que hoy vive el planeta y la parte de ella que se
libra en Colombia, y considerando los conceptos anterioress, vemos como nos
alejamos cada vez más de los objetivos éticos y políticos que encierra la filosofía
del desarrollo sostenible.
Si entendemos la paz como un hecho social, con el cual la correspondencia
entre los diferentes actores sociales permite la realización de actividades privadas y
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ECOSISTEMA, CULTURA Y BIO DES ARRO LLO
públicas conducentes a la satisfacción de las necesidades y deseos de cada uno en
armonía con el conjunto, es claro que la paz tiene que ser una construcción social;
y los espacios para ello están presentes en las diferentes dimensiones en que se
desarrollan las actividades sociales. La paz no es un objeto social que le correspon
da construir únicamente al Estado y a las organizaciones gremiales o políticas; todos
los actores sociales pueden ser constructores de paz. Desde luego, esta construc
ción esta mediada por la especificidad de las tareas que cada quien realiza.
Si observamos la forma como nuestra cultura interactúa con el medio biofísico
para obtener los bienes necesarios para la vida en sociedad, son evidentes los
estragos de una larga guerra, que termina manifestándose en una guerra suicida
contra la tierra y por lo tanto contra nosotros mismos, cuya expresión material
son los denominados problemas ambientales.
De la misma manera, dicha guerra se proyecta contra nuestros hermanos y
hermanas de especie a la escala de una población, de una nación y del planeta
mismo. Y pareciera ser que para lograr la supervivencia hemos instaurado el
paradigma de la guerra expresado a diferentes niveles y bajo las distintas formas
que toma la vida social. Sin embargo, la naturaleza vista desde una perspectiva
global nos enseña lo contrario. La supervivencia se obtiene por la vía de la
complementariedad, del amor entendido como fuerza natural y constructiva
[Harris 1977] . Aun así persistimos en la estrategia de la guerra y el odio como
base de nuestra vida social.
Alguien argumentaría que en nuestras estructuras genéticas que definen parte
de nuestra conducta, la agresividad está presente como pauta clave de la superviven
cia. Esto podría ser parcialmente cierto, ya que ella forma parte de un sistema
conductual complejo resultado de un proceso evolutivo. Pero el elemento renovador,
en nuestra especie ha sido precisamente la capacidad consciente de modificar con
ductas y "autoprogramarlas". Es decir, ejercer la libertad y tomar decisiones ue acueruo
con las nuevas necesidades y condiciones que se van generando. Siendo así, la guerra
y la violencia, son un arcaísmo conductual que debemos superar. En consecuencia,
surgen las siguientes preguntas: ¿Cuál es la causa de esta guerra? ¿qué la genera?
¿es posible pensar otro tipo de estrategia de supervivencia?
2. Si bien los conceptos de amor y odio, se refieren a pasiones humanas, los elementos motivadores de
estas conductas tiene una base biológica; si se tiene una base biológica; si se tienen en cuenta petspectivas
como la de George Bateson.
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Si bien, con éstas preguntas podría entenderse la guerra como una estrategia
de supervivencia, es necesario aclarar esta idea [González 1996] . Para ello, Mar-
vin Harris [ibid.] propone algunas hipótesis sobre el origen de la guerra. Parte
de afirmar que, aunque algunos pueblos jamás hicieron la guerra, es muy difícil
encontrar pruebas fidedignas de que hubierna ocurrido en la prehistoria. Estas
pruebas sólo se conocen de forma contundente para aquellos que vivieron 7.500
años antes de nuestra era en el medio oriente. Las pruebas más antiguas están
asociadas a la ciudad de Jericó, en donde se encontraron, torres, fosos, zanjas
defensivas y un complejo sistema de murallas, como evidencia de que la guerra
ya era parte de su vida cotidiana. Es conocido que estos pueblos acumulaban
granos, producto de sus cosechas, siendo frecuentes los ataques a sus vecinos
para saquear sus graneros.
De esta manera se puede entender que el hambre y la necesidad de acceder
a recursos vitales serían una causa fundamental de la guerra. Sin embargo, las
formas históricas en que estos problemas han sido resueltos son muy variadas.
Básicamente, las sociedades que han tenido éxito lo han logrado mediante con
tratos sociales, que hoy, en un mundo globalizado, deberían ser una opción
planetaria. Es más, atendiendo a nuevas visiones filosófico-políticas, como la de
Michael Serres [1991], estos contratos deben involucrar a la naturaleza, en lo
que él define como un nuevo contrato: el contrato natural.
GUERRA, C O N F L I C T O Y TERRITORIO
Siguiendo este orden de ideas, la posesión territorial al dar acceso a determinados
recursos modela el comportamiento bélico. La posesión del territorio como conti
nente de recursos y la posibilidad de acceder a ellos, está en la base del conflicto.
En un país como Colombia cobra un papel fundamental la biodiversidad, como
recurso estratégico ligado al territorio.
Para nuestro caso recordamos a Hernando Gómez Buendía [1997]:
"(...) Es más: resulta que las FARC y el ELN no son guerrillas. Son ejércitos de ocupación
local, poderes armados que compiten por el control de las regiones menos densamente
pobladas del país (...)
3. Véase también a Sagan y Druyan [1993].
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ECOSISTEMA, CULTURA Y BI OD ES ARRO LLO
(...) En efecto: basta mirar un mapa para entender que la violencia política de Colom
bia jamás ha sido política sino más bien territorial. En lugar de una guerra de clases, de
razas o de dioses, hemos tenido un estado ausente de las zonas de colonización (...)"
Lo que se quiere rescatar en este artículo, es el reconocimiento del conflicto en
cuanto conflicto territorial, y que el acceso a los recursos define la actitud bélica de
todos los grupos armados. No sólo se trata de un problema intrínseco de maldad o
bondad. Por ello, la estrategia de satanizar al oponente agudiza el conflicto. Hay
que reconocer y analizar las condiciones materiales y sociales que lo producen, y
buscar un espacio político para racionalizar y legitimar los deseos y aspiraciones
de los distintos actores sociales. Esto es una tarea compleja, pero fundamental. Hay
que construir un nuevo modelo de sociedad, donde naturaleza y cultura sean auto-
poyeticas y sostenibles en el sentido de lo planteado por Maturana [1996].
En el actual momento histórico de Colombia, es bien particular el que no se
haya logrado formar una conciencia social acerca de hechos tan evidentes, como
que la guerra está asociada al acceso a recursos estratégicos y que la biodiversi
dad está amenazada por el conflicto.
Es claro que la guerra como estrategia o como política refuerza conductas:
de solidaridad intragrupal (espíritu de cuerpo, espíritu de gremio, espíritu de
étnia, etc.), de juego en el amplio sentido de la palabra (competencia, honor,
valor, audacia, astucia, juegos de guerra), ideológicas (mandato divino, condi
ción de la naturaleza humana, forma de ser propia de toda sociedad, modelos
económicos y políticos, intereses de diferente tipo). Pero estas conductas o valo
res no son la causa de la guerra, son causadas por la guerra como estrategia o
política, y con ellas se mantiene, refuerza y retroalimenta el conflicto mismo.
Nos formamos para la guerra, olvidando el cuestionamiento de su origen y
causalidades, porque ella es un negocio, una forma de ganarse la vida o la muer
te. En esta dinámica la guerra se convierte en una gran empresa que se expresa
desde lo individual, lo local, lo regional, lo nacional y lo planetario. Hoy, se pelea
por la apropiación de recursos estratégicos de muchas partes del mundo y Co
lombia es geopolíticamente un lugar estratégico. No nos damos cuenta de que,
paradójicamente, destruimos con la guerra los recursos por los cuales luchamos.
En un amplio sentido de la palabra, trabajamos para la guerra. Con el dinero
invertido por todos en ella, producto del trabajo social ¿cuántos problemas que
originan la guerra no hubiéramos podido solucionar? Y lo hacemos también en
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otros sentidos: armamos los espíritus, fortalecemos la intolerancia, incentivamos
las conductas competitivas e insolidarias, destruimos lo construido por el otro
para mostrar lo nuestro, nos apropiamos de todo lo que podemos, seres y cosas,
los utilizamos; todo ello, sin perspectiva histórica. Esto lo hacemos en todos los
espacios de la vida, y el campo académico y de la investigación no son una excep
ción y, mucho menos, el de la biodiversidad.
EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Si entendemos el desarrollo sostenible, según se dijo, como la puesta en marcha
de las potencialidades de un pueblo, basándose en su patrimonio cultural y na
tural, las posibilidades de desarrollo o la viabilidad histórica de nuestra nación
se hace cada vez más precaria si seguimos pensando en la guerra como estrategia
de supervivencia. El modo de ser social, basado en la guerra, no es sostenible y
tampoco viable. Por tanto, tenemos que construir un nuevo proyecto social con
perspectiva planetaria y cósmica, en el cual la conservación de la naturaleza sea
uno de los fundamentos centrales.
Debemos, en consecuencia, empezar por reconocer las diferencias y legiti
marlas en el espacio político, abrir los territorios físicos y mentales para que sus
recursos se vuelvan accesibles a todos, socializar los conflictos a diferentes escalas y
generar soluciones locales, regionales y nacionales. Esto no puede ser tan sólo un
acto político de un presidente, o la acción de un partido o de un gremio o de una
institución; tiene que ser un proceso social que comprometa en su especificidad a
todos los actores sociales y naturales en la forma que les corresponda de acuerdo a
su esencia y actividad. Hay que crear un ambiente de paz, en medio de la guerra, y
debe ser un proyecto de la nación en una estrategia de largo plazo, que no se deje
sobredeterminar por intereses coyunturales y cuente con apoyo internacional.
La noción de desarrollo sostenible es un concepto necesario que sintetiza
realidades y deseos, y cuyo horizonte de sentido está determinado por las opcio
nes de supervivencia de la vida en general, el cual podemos abrir o cerrar, para la
nación o para el planeta. El hecho de cambiar la estrategia de la guerra se impone
para todos los seres humanos, como necesidad absolutamente vital. El cómo ha
cerlo implica poner enjuego todas nuestras capacidades, partiendo de entender
sus causas y socializar esa comprensión.
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ECOSISTEMA, CULTURA Y B I O D ES ARROL LO
Aprender a leer el lenguaje de la naturaleza y de la vida y socializar este apren
dizaje, generando conocimiento sobre nuestro patrimonio biofísico y cultural, es
una tarea esencial para buscar otros modelos de desarrollo que abran opciones
de supervivencia.
LA BIODIVERSIDAD
En este contexto, la biodiversidad -como objeto de la biología y la economía-
asociada al territorio, se constituye en motivo de disputa cuando se potencia su
posibilidad de utilización a gran escala y de apropiación privada.
Para el caso de Colombia, es claro que la biodiversidad, según estudios exis
tentes [Gómez 1997] es alta, muy poco conocida y amenazada por procesos de
transformación ecosistémica. En el marco de desarrollo sostenible, el conoci
miento de la biodiversidad es fundamental para su aprovechamiento. En
consecuencia, en estos momentos en los que el tema de la diversidad biológica es
abordado por diferentes estamentos sociales, de acuerdo con sus distintos cam
pos de interés, y en los cuales se ha llegado a acuerdos multilaterales que
evidencian la importancia geopolítica del tema, es necesario revisar las diferentes
perspectivas desde las cuales se ha venido trabajando la relación entre el uso y la
valoración de la biodiversidad.
Regular su manejo en un país en el cual conviven diferentes poblaciones
humanas, que la valoran y la usan en el marco de modelos culturales y estilos de
desarrollo no sólo distintos sino, en muchos casos, opuestos, implica ir más allá
de las visiones meramente económicas o jurídicas formales que operan en un
marco unidimensional y estandarizado de intereses. La multidimensionalidad
es precisamente lo que caracteriza nuestra Nación, y por lo tanto es necesario
situar en el terreno ético-político la pregunta por el uso y valoración de la biodiver
sidad y dar, en consecuencia, una respuesta integral, interdisciplinaria y holística
sobre la cual se pueda construir la posibilidad de supervivencia tanto de las pobla
ciones que conforman la Nación como del sistema biofísico que la constituye, e
integrarnos de una manera diferente a los procesos de globalización.
Lo que realmente está enjuego es la viabilidad de la Nación y su proyección
y sentido a las puertas del siglo XXI. Ello depende de la capacidad que se desa
rrolle para utilizar las ventajas comparativas representadas en el patrimonio
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biofísico y cultural existente. Esto sólo es posible si somos capaces de generar un
conocimiento puntual y estratégico de esta riqueza, lo cual implica mantener los
espacios abiertos para el trabajo y el diálogo, mediante un trabajo interinstitucio
nal y de redes.
De esta forma, al sopesar las implicaciones que pueden tener las diferentes
formas de aproximación hechas sobre el tema por parte de la biología, la ecolo
gía, la economía, la antropología y otras ciencias, desde el punto de vista
conceptual el problema de la valoración y uso de la biodiversidad se vuelve vital,
lo mismo que al tratar de visualizar el horizonte de sentido que puede dar al tema
una visión ético-política que integre estos aportes. Las implicaciones de este ejer
cicio no son sólo académicas, sino también prácticas; puesto que dependiendo
del enfoque que se dé al problema, puede abrirse un espacio para la formulación
de programas y acciones, articuladas a estrategias generales que -al menos para
nuestro país- en este momento no están claras. Al respecto, y en relación con la
problemática ambiental, vale la pena aclarar que en el contexto del proceso de redise
ño institucional que se adelanta actualmente, este es parte de un proceso social dentro
del cual el Estado y sociedad civil deben construir un nuevo proyecto social y nacio
nal coherente y viable.
BIODIVERSIDAD Y CULTURA
Pese a las diferentes formas en que las poblaciones del país y los sectores econó
micos han codificado la existencia de una gran variedad de seres vivos, esta ha
permitido múltiples opciones de uso práctico y de apropiación física y cognitiva
de los mismos. A lo largo de la historia de Colombia el papeljugado por la biodi
versidad ha sido contradictorio y complejo. Pero siempre determinante de las
posibilidades de supervivencia y construcción de riqueza o pobreza para las po
blaciones humanas en particular y para el país en general. Este hecho está mediado
por las formas culturales y de apropiación del territorio, con las cuales esas po
blaciones o sectores han construido su seguridad alimentaria y las condiciones
para su supervivencia.
Desde el punto de vista internacional, a lo anterior se suman los intereses
creados por el desarrollo de tecnologías de punta asociadas al manejo de la biota
del planeta, las cuales potencian cualitativa y cuantitativamente la demanda so-
[41Í
ECOSISTEMA, CULTURA Y BI O DES ARROLLO
bre la biodiversidad. Esto implica cuestionar la entrega de su valoración al sim
plismo de reducirla al precio que, como bien económico, pueda tener en el
mercado.
Por tales razones, se debe entender la relación entre biodiversidad y cultura
como una continuidad. La diversidad de la vida, en cuanto objeto cultural, re
quiere una lectura multidimensional, tanto con respecto a los actores sociales
beneficiados con su uso, como a partir de los campos de conocimiento desde los
cuales se puede estudiar dicha relación.
Las diferentes culturas que constituyen la nación, responden a distintos ni
veles de complejidad y jerarquía funcional. En este sentido, el país muestra una
cultura nacional y una gran diversidad de culturas locales, representadas en los
diferentes grupos étnicos campesinos, afro-colombianos e indígenas. Tal com
plejidad cultural, a su vez, debe ser entendida como la oportunidad de generar
opciones de manejo de la biodiversidad compatibles con los principios del desa
rrollo sostenible. Lo anterior implica la posibilidad cultural de maximizar el
potencial ecosistémico inmanente.
En consecuencia, se entiende que las formas de uso y valoración de la biodi
versidad son un producto directo de la cultura, lo cual implica su contextualización
y comprensión a diferentes escalas y desde distintos lugares de lectura definidos
tanto por la posición e intereses de los distintos actores sociales, en el marco de la
cultura nacional y de las culturas locales, como de la perspectiva de estudio genera
da por los distintos campos disciplinares y áreas de conocimiento.
De lo anterior se desprende que la biodiversidad debe ser tratada como un
hecho que requiere ser abordado interdisciplinariamente por las ciencias bioló
gicas y sociales. Se constituye también en un hecho político, en tanto que es
patrimonio nacional y local, y elemento substancial e indispensable del patrimonio
cultural de la nación. Interesa, en consecuencia, a todos ios actores sociales su estu
dio y valoración [Instituto de Investigaciones Alexander von Hurnboldt 2000].
La relación entre la población humana y la biodiversidad es histórica y por
lo tanto cambiante y dinámica, según evolucione su uso y el valor asociado que
una cultura le atribuya. En consecuencia, el factor histórico es extremadamente
importante para comprender la co-evolución presentada entre cultura y biodi
versidad, y su proyección en las generaciones futuras. Hecho que está en la base
del concepto de sostenibilidad.
[419]
FRANCISCO G O N Z Á L E Z
De otra parte, en las últimas décadas se ha dado un proceso de urbanización el
cual ha implicado un distanciamiento de la mayoría de la sociedad respecto de la
biodiversidad. Ello conduce, además, a su cosificación, al considerarla como un
stock de mercancías realizables en el mercado en razón del nivel de desarrollo tecno
lógico al que se llegue. Esto ha llevado a una visión simplista y economicista
coherente con intereses cortoplacistas del capital internacional, lo cual, a su vez, ha
permitido una monopolización -por parte de los representantes de esos intereses-
de las decisiones políticas y económicas que no consideran sus propios efectos en
la biodiversidad, y de paso, en las sociedades rurales y en las diferentes etnias que
evidencian ya un alto grado de abandono y empobrecimiento.
Así las cosas, se puede prever un gran conflicto político que inclusive puede
degenerar en la agudización de la violencia, justificada en la defensa de los dife
rentes intereses en conflicto. Por lo tanto, es necesario reflexionar al respecto y
construir condiciones para la concertación, como fundamento para el uso racio
nal de este patrimonio. De hecho, de la existencia de la biodiversidad como
patrimonio de la Nación obliga a ubicar su uso y valoración en un horizonte de
reflexión que integre las diferentes dimensiones de lectura del mismo. Por ello,
se convierte en objeto de la ética y, en consecuencia, de la política.
La biodiversidad es la forma de expresión de la vida en el planeta, pero a su
vez es condición de la vida, siendo esa su principal virtud [González 1999]. Si se
tiene presente este hecho, es claro que el ámbito de decisión sobre la misma es de
todos y de cada uno. Esto nos sitúa en el contexto de un hecho estratégico y vital
que nos obliga a pensar más allá de cualquier interés particular o de grupo. Es la
base de sustentación de la Nación lo que esta enjuego. Por ello, debemos cons
truir mecanismos que nos permitan su estudio, uso y valoración con la
participación de diferentes actores sociales e instituciones, potenciando la capa
cidad individual y abriendo el espacio a proyectos estratégicos y políticas
nacionales que posibiliten un cambio cultural de fondo que requiere el desarro
llo sostenible como opción de paz.
Entendiendo, por fin, que ninguna sociedad puede prescindir de la natura
leza, y mucho menos utilizarla y destruirla impunemente como receptora pasiva
de sus conflictos.
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ECOSISTEMA, CULTURA Y BIO D ES A RROLLO
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[421]
ORGANIZACIÓN ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA
EN UNA PROPUESTA PARA EL CAMPO
DARIO FAJARDO M.
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
U n a reciente Misión de la FAO organizada para asesorar al gobierno colombiano
en la formulación de un programa de desarrollo agrario dirigido hacia la cons
trucción de la paz recomendó con énfasis especial la incorporación de la reforma
agraria, con lo cual reconoció la importancia del tema en la superación de las
causas del enfrentamiento armado. Este planteamiento coincide con los realiza
dos en distintos momentos y por varios especialistas, nacionales y extranjeros,
como han sido los casos de Antonio García, hace algunos años y mas reciente
mente Hans Binswanger, Pierre Gilhodes y Albert Berry, quienes han señalado
los efectos negativos de su ausencia en los escenarios económicos, sociales y po
líticos del país.
Como se ha señalado en estas oportunidades, la postergación de la reforma
agraria magnificó los problemas que la motivaban y su aplicación en el presente
tendría implicaciones en escenarios mas amplios que la colocarían en el terreno
de una "reforma rural" [Machado, 1998) o en algunos casos en el de la reforma
urbana [Gilhodes, 2001). De otra parte, las orientaciones centrales de las refor
ma constitucional de 1991 plantean marcos aún mas complejos para su aplicación,
dados sus propósitos de minimización del tamaño y funciones del Estado, en
medio de una guerra civil como la que hoy se desarrolla en Colombia.
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D A R Í O F A J A R D O
Con base en indicadores sobre la composición del PIB, del empleo, las ex
portaciones, etc., algunos autores consideran al campo y a la agricultura como
factores cada vez menos relevantes para las perspectivas de la sociedad colom
biana, lo cual deja por fuera del análisis tanto su significado político como otras
facetas sociales y económicas de la sociedad nacional que han de ser incorpora
das en la construcción de perspectivas que otorguen viabilidad al país, a cuyo
examen se destinan estas notas.
Inicialmente se expondrán unos lineamientos del diagnóstico agrario y ru
ral, con énfasis en sus efectos sobre la pobreza y las problemáticas ambiental y
alimentaria. Sobre esta base se plantean los elementos para la formulación de
una propuesta articulada en torno a los objetivos estratégicos de la seguridad
alimentaria, la restauración de las bases ambientales de la producción, la genera
ción de empleo e ingresos en el campo y en la agricultura y la estabilización espacial
de la población y de la frontera agropecuaria, propósitos hacia los cuales se enfi
laría la aplicación de políticas e instrumentos de organización espacial de la
producción y los asentamientos humanos.
E L E M E N T O S DEL D I A G N Ó S T I C O
Durante las últimas décadas se ha hecho evidente las disminución de la partici
pación del sector agropecuario en el conjunto de la economía a través de los
indicadores básicos: un estudio reciente de la Corporación de Estudios Ganade
ros y Agrícolas [CEGA, 2001] ilustra cómo la participación esperada sobre la
observada del PIB agropecuario pasó del 32.5% en 1960 al 14.0% en 1997 y la
del empleo agropecuario descendió del 52.0% al 23.5% en el mismo período.
Esta tendencia coincide con lo ocurrido en otros países con condiciones de de
sarrollo similares a las de Colombia [Ocampo, 1998]; sin embargo, factores de
índole política y social continúan otorgando a los procesos rurales un lugar rele
vante en la viabilidad de la sociedad en su conjunto.
En efecto y si bien Colombia comparte con varias naciones de la región al
gunos rasgos de su desarrollo económico, de la constitución de las instituciones
políticas y de la configuración social de los espacios (regionalidad), aún en estos
ámbitos nuestro país ofrece particularidades. Uno de estos rasgos es la aparente
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O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O
contradicción entre la pérdida de importancia económica de la agricultura y del
campo, en contraste con su innegable trascendencia para la política.
Por esta razón es conveniente considerar los indicadores en su contexto tan
to económico como político y social: la participación del sector agropecuario en
un 22% en el PIB, en el 28% de las exportaciones y en la generación del 28% del
empleo, junto con el significado de la pobreza e indigencia rurales: con una po
blación de 40 millones de personas, 22.8 millones, equivalentes al 59%, están
por debajo de la línea de pobreza y 8.6 millones, correspondientes al 23% están
por debajo de la línea de miseria. De ellos, el 57% de los pobres y el 74% de los
indigentes están ubicados en el campo, todo ello en el marco de un conflicto
larvado a lo largo de su formación como sociedad nacional, el cual ha llegado a
adquirir un gran potencial desestabilizador en el subcontinente.
Bajo las condiciones de protección propias del modelo de sustitución de
importaciones, en Colombia se desarrolló un componente manufacturero arti
culado con el sector agrario y dirigido hacia el mercado interno. No obstante, su
exposición ante los mercados internacionales ha hecho evidentes sus profundas
limitaciones, lo cual hace necesario considerar al campo y a la agricultura como
factores estratégicos en la reorganización de la economía nacional, dadas las ven
tajas que otras naciones han obtenido en los desarrollos industriales tanto de
bienes de capital como de productos livianos, dejando solamente algunos nichos
para las manufacturas producidas en el país. Estas circunstancias nos obligan a
reconsiderar los renglones referidos a la seguridad alimentaria, así como aque
llos en los cuales se dispone de ventajas naturales o en los que es rentable la
agregación de valor y pueden colocarse ventajosamente en los mercados interna
cionales.
Las condiciones sociales y económicas del campo colombiano que afectan
su desempeño guardan relación con la conformación de modalidades de apro
piación y ocupación del espacio y de organización de la producción y la
comercialización que no satisfacen las necesidades del desarrollo del país, en
términos del manejo del patrimonio ecológico, los volúmenes, precios y calida
des de la producción, el empleo y los ingresos.
En este cuadro interviene un patrón de creciente concentración de la pro
piedad territorial, el cual encarece la producción, desarraiga las poblaciones
rurales y empuja la ampliación de la frontera agraria hacia ecosistemas frágiles,
implantando técnicas de producción insostenibles, dentro de los cuales se inclu-
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DARÍO FAJARDO
yen los cultivos ilícitos. Finalmente, ocurre una convergencia entre las tenden
cias dominan tes del capital nacional v inculado al campo y capitales
transnacionales que le resta viabilidad a la vida rural y a la agricultura, lo cual
profundiza la crisis estructural del país.
La pérdida de rentabilidad de la agricultura está relacionada necesariamen
te con las diferencias en la productividad de los demás sectores, pero también es
importante observar que la coyuntura en la cual se comenzó a hacer más marca
do el descenso de la participación del sector agropecuario coincidió con las
aplicación de las decisiones que condujeron a la apertura económica. Con ella
entró a exponerse al mercado nacional no solamente ante la producción de bie
nes manufacturados procedentes del exterior sino también a bienes agrícolas que
han competido con la producción nacional, política que ha tenido efectos dife
renciados por regiones y por cultivos. Las evaluaciones adelantadas hasta el
presente evidencian pérdidas en las áreas sembradas, en la producción y en el
empleo insuficientemente recuperadas hasta ahora, si bien se registran diferen
cias que beneficiaron a la mayor parte de los cultivos permanentes y afectaron
negativamente a algunos cultivos de ciclo corto, correspondientes básicamente a
la agricultura campesina [Contraloría General, 2001] .
Este balance se ha traducido en la creciente importación de alimentos no
compensada con las exportaciones: hay que señalar que la reducción de áreas
sembradas como indicador de incrementos en la productividad puede ser válida
para algunos cultivos, pero en muchos casos plantea dudas considerables si se
tiene en cuenta el déficit en la oferta de alimentos y materias primas que ha con
ducido a que, según la Contraloría General de la República, en 2000 se registrara
una importación anual de 5 millones de toneladas de este tipo de bienes.
La competitividad de los bienes importados frente a la producción nacional se
explica por diferencias en la productividad resultantes del desarrollo tecnológico,
variaciones importantes en los costos de producción inducidas por la renta del
suelo, las tasas de interés, precios de la mano de obra y de la tecnología, los proce
sos de poscosecha, los costos del transporte, por condiciones chmáticas y también
por la protección brindada a su producción, como ocurre con los cereales y los
lácteos, entre otros, en los países de la Unión Europea o los Estados Unidos.
Al iniciarse la aplicación de las políticas aperturistas en Colombia a comien
zos del decenio de 1990 se argumentó a su favor el impacto que había tenido los
niveles de protección asignados a la agricultura en su baja competitividad, tradu-
[426]
O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O
cidos en aranceles, transferencias y subsidios. No obstante, el análisis del destino
final de estos beneficios no fue la masificación de tecnologías accesibles, o la
reducción de las tasas de interés o de la renta del suelo. Estos subsidios y transfe
rencias se desviaron hacia otro tipo de inversiones (especulación financiera, bienes
urbanos, etc.) y la agricultura, salvo algunos renglones, mantuvo bajas condicio
nes de competitividad en términos de costos, precios, volúmenes y calidades.
En la baja competitividad de la producción nacional en términos de costos y
calidades inciden las elevadas tasas de interés, los costos de los insumos (agro-
químicos comercializados con patentes de multinacionales) y la renta del suelo,
calculada conservadoramente en un 11 % [Gutterman, 1994], ampliada por efec
tos del «narcolatifúndio», el cual según algunos cálculos, ya para mediados de
los años noventa extendía su dominio al 7 u 8% del total de las tierras con poten
cial agrícola del país, estimadas en 40 millones de hectáreas [Reyes, 1997].
Por otra parte, el desarrollo de varios cultivos, en especial transitorios, se
debe más al aislamiento, segmentación y protección de los mercados que a las
condiciones agroecológicas de nuestras zonas de producción. En efecto, la loca
lización tropical de Colombia no favorece el desarrollo de plantas originadas en
las zonas templadas del planeta y las ventajas climáticas de la localización ecuato
rial para la biodiversidad, son, al mismo tiempo, desventajas para los cultivos
traídos de Europa.
La competitividad de la producción agropecuaria colombiana también re
sulta afectada por los subsidios asignados por otros países a determinados
productos agropecuarios considerados como estratégicos. Como resultado de
este juego de condiciones algunos cultivos, principalmente los transitorios, mues
tran tendencias regresivas en área cult ivada, volúmenes p roduc idos y
comercializados y participación en el producto agropecuario, en tanto que otros
de ciclo largo evidencian un fortalecimiento.
En esta situación de la oferta agrícola han incidido la persistencia de las con
diciones de la producción y de la comercialización, así como también de los
mercados: altos costos de la tierra, del capital y de la tecnología con sus efectos
en los costos de la mano de obra, elevados precios de los fletes y de la interme
diación, todo ello dentro de una economía cuya distribución del ingreso ha
generado mercados estrechos, que no jalonan la oferta. Adicionalmente, los re
cursos asignados a través de las políticas subsectoriales (crédito, asistencia técnica,
comercialización) resultaron insuficientes o no fueron adecuadamente aplicados.
[427]
DARÍO FAJARDO
Como se ha señalado, la renta del suelo y su comportamiento se reflejan
directamente en los costos de la producción. La tendencia dominante de la pro
piedad territorial rural en Colombia continúa apuntando hacia su concentración,
evidenciada en un coeficiente de Gini superior al 0.85; de otra parte, la espacia
lidad de la concentración de la propiedad se expresa con mayor fuerza en
determinadas regiones, principal, pero no únicamente en las tierras de mejores
calidades. Al considerar los efectos de la tendencia hacia la concentración de la
propiedad no sobra señalar que, es precisamente en los departamentos en donde
ocurre la mayor monopolización de la propiedad en donde ocurren los mayores
desplazamientos forzados de población campesina, todo lo cual afecta además la
producción de los bienes básicos, en la cual la agricultura campesina conserva
una participación elevada, estimada entre el 35 y el 45% de la oferta.
El comportamiento de esta tendencia guarda relación con las características
de los suelos y con la organización social predominante. La distribución de la
propiedad tiene relación con las características productivas de los suelos y así en
el interior de la frontera agraria las pequeñas unidades (minifundio y micromini-
fundio) predominan en áreas con suelos de inferior calidad, en tanto que en las
propiedades medianas y grandes son dominantes en las regiones que contienen
las mejores tierras.
Junto con los aspectos señalados y asociado con ellos gravita el conflicto
armado con sus secuelas: pérdidas de vidas humanas, desplazamientos forzados,
secuestros y extorsiones, destrucción de bienes, restricciones a la producción y
al acceso a los mercados, etc. Todos estos factores han conducido a la relocaliza-
ción de inversiones y al traslado obligado de la población hacia ámbitos diferentes
de los rurales pero sin que ello implique mejores posibilidades de ingreso y me
joramiento de la calidad de vida, dadas las características de la oferta de empleo,
vivienda y servicios en las ciudades, en donde predomina el empleo informal y
los asentamientos «subnormales» como ámbito de articulación para la población
con menores recursos.
Si bien estos elementos no son los únicos que participan en la configuración
del conflicto armado, son fundamentales para su explicación y han de ser teni
dos en cuenta, de manera privilegiada al plantear las propuestas para construir
las condiciones de una paz duradera en el país.
De esta manera, el agregado de conflictos considerado hasta ahora ofrece
causalidades enraizadas en distintos momentos de la configuración de la socie-
[428]
O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA A G R A R I A EN UNA PROPUESTA PARA EL C A M P O
dad nacional, con diferentes encadenamientos y ámbitos de influencia. La bús
queda de soluciones a los distintos problemas así generados (vulnerabilidad
alimentaria, insatisfacción de necesidades básicas, desconocimiento de derechos
elementales de las comunidades y los individuos, destrucción del patrimonio
ambiental, etc.) ha de orientarse entonces hacia el bienestar general de la pobla
ción traducido en seguridad alimentaria, generación de empleo e ingresos en el
campo y la agricultura, estabilización de la población y de la frontera agraria y
protección efectiva de los ecosistemas y de las áreas protegidas.
LOS PROPÓSITOS
SEGURIDAD ALIMENTARIA
En las décadas de 1970 y 1980 se desarrolló un amplio debate sobre los conteni
dos y alcances de la problemática alimentaria, parte del cual se ha expresado en
desarrollos conceptuales, programas, políticas y proyectos; al mismo tiempo, se
han agravado las condiciones alimentarias de porciones crecientes de la población
en distintas regiones geográficas de la tierra, más como resultado de decisiones de
los centros de la geopolítica que por condiciones físico-ambientales.
En las últimas décadas se han producido importantes avances tecnológicos,
en particular en la biotecnología, traducidos en incrementos de la producción y
la productividad, apreciables en los países centrales (Estados Unidos, Canadá,
Francia, en particular); al mismo tiempo, países de África y Asia sufren hambru
nas crónicas que han puesto al borde de la desaparición a pueblos enteros.
En el presente es claro que los problemas alimentarios dependen menos de
la capacidad de producir los bienes requeridos que de las condiciones de acceso
a los mismos, las cuales, a su vez se encuentran relacionadas más con las decisio
nes de las políticas económicas en los centros mundiales del poder, que se
expresan en organismos como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mun
dial o la Organización Mundial de Comercio, que con las condiciones tecnológicas
de la distribución.
En Colombia, hacia mediados de los años setenta, de acuerdo con las orien
taciones del Banco Mundial y del Instituto Internacional de Investigaciones en
Alimentación (Ifpri) se implantó el conjunto de políticas y estrategias dirigidas al
[429]
DARÍO FAJARDO
mejoramiento alimentario, contenidas dentro del Plan de Alimentación y Nutri
ción (PAN). Para entonces y como lo constató el módulo sobre Alimentación y
Nutrición contenido en la Encuesta de Hogares de 1984-85 [Ministerio de Agri
cultura, 1994], el déficit alimentario de la población colombiana continuaba
siendo elevado: el 40% de los habitantes urbanos no consumía siquiera las calo
rías requeridas, según los patrones dietéticos de la FAO.
De acuerdo con este mismo estudio, la base de estas deficiencias alimentarias
está localizada en la distribución del ingreso, relación que al comenzar el milenio se
hace aún mas grave por la incidencia del desempleo, hoy ubicado según los datos del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DAÑE, en el 18.5%
En las circunstancias actuales, dentro del ámbito de la crisis desatada en la agri
cultura, se ha ampliado la vulnerabilidad alimentaria de la población de menores
ingresos. En esa medida y como parte de una visión amplia de la política hacia el
campo se hace necesario diseñar y aplicar un conjunto de políticas, instrumentos y
estrategias que permitan "asegurar la producción de una adecuada cantidad de ali
mentos; conseguir la máxima estabilidad en el flujo de tales alimentos y garantizar el
acceso a los alimentos disponibles por parte de quienes lo necesitan" [FAO, 1984].
Los elementos básicos del bienestar están constituidos por la seguridad ali
mentaria, empleo e ingresos y servicios básicos que garanticen las condiciones
de existencia; en este orden, para garantizar la seguridad alimentaria a partir de
la construcción de la oferta es necesario reorganizar los sistemas de producción,
facilitando el acceso físico y económico de los productores a los recursos y servi
cios (tierra, aguas, tecnología, infraestructuras), fortalecer los mercados locales y
regionales y recuperar las bases ecosistémicas de la sociedad y la producción.
De acuerdo con estos propósitos el país deberá contemplar, de manera co
herente y simultánea, dos frentes de acción complementarios, a saber: a) las
condiciones internas de la producción y la comercialización y b) las condiciones
externas, básicamente las políticas internacionales de comercialización y pro
ducción de bienes de origen agrícola.
RESTAURACIÓN Y PRESERVACIÓN DE LAS BASES AMBIENTALES
DE LA PRODUCCIÓN
Colombia cuenta un conjunto de recursos renovables y no renovables capaz de
generar una adecuada calidad de vida a su población actual y a generaciones
[430]
O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN UNA PROPUESTA PARA EL C A M P O
venideras por determinar, dependiendo de las condiciones técnicas, económicas y
políticas en las cuales se realice su aprovechamiento. Es el caso específico de los
suelos, las aguas y los bosques, cuya perdurabilidad está relacionada directamente
con la apropiación y uso de los territorios y dentro de ellos de los sistemas ecológi
cos como los páramos, productores de agua por excelencia, los piedemontes, que
permiten los intercambios biológicos entre diferentes pisos térmicos, etc.
Como resultado de la complejidad geográfica, topográfica y climática, de las
capacidades de resistencia de las comunidades campesinas, indígenas y negras y
de algunas definiciones técnicas se ha construido en el país una tradición pro
longada en la definición de jurisdicciones especiales de protección étnica y
ambiental, iniciada con los resguardos indígenas, los parques naturales y las re
servas forestales, ampliada posteriormente con los santuarios de flora y fauna,
los territorios de comunidades afrocolombianas y otras figuras. Sin embargo, el
desarrollo de estos sistemas entra en contradicción con las realidades impuestas
por las formas de apropiación del territorio, en particular la expansión del lati
fundio y el control territorial de recursos estratégicos (petróleo, oro y otros
recursos no renovables, etc.). Como consecuencia, gran parte de los parques na
turales se ha convertido en escenario de la expansión de las colonizaciones, de
ampliación de praderas y barbechos, plantaciones de distinta magnitud de culti
vos proscritos y, en general, conflictos por su control. El impacto de estos procesos
sobre el patrimonio ambiental de la nación lo expresa una reciente información
del Ideam según las cual mas del 50% de los municipios de Colombia están afec
tados por riesgo severo de sus recursos hídricos [Ideam, 2001].
La localización de las jurisdicciones especiales ha obedecido al reclamo de
las comunidades, en el caso de los resguardos y territorios comunitarios, así como
a los requerimientos de conservación de ecosistemas estratégicos, como (bos
ques y páramos) indispensables para la preservación de las aguas, flora y fauna.
Las instancias gubernamentales responsables de la preservación ambiental
han entrado en conflicto de manera creciente con las comunidades que hacen
presencia en estas áreas, en ocasiones por la superposición de jurisdicciones (par
ques sobre resguardos, municipios sobre reservas forestales) así como por la
presión creciente de la concentración de la tierra, la expulsión de poblaciones
rurales y el deterioro de las economías agrarias. Por otra parte, las instituciones
responsables de la asignación y manejo de tierras para la agricultura y del control
de la explotación de otros recursos naturales, a la vez que entran en el conflicto
[431]
DARÍO FAJARDO
entre sí, actúan como representantes de los sectores mas poderosos o se mues
tran especialmente vulnerables frente a la corrupción, como ha sido el caso de las
intervenciones en reforma agraria y los permisos para las explotaciones forestales.
La protección y restauración de ecosistemas estratégicos como los páramos,
los piedemontes es un factor central para la preservación de las bases producti
vas de la sociedad. En esa medida, las orientaciones para la reorganización del
territorio y los acuerdos generales y específicos, de nivel nacional, regional y lo
cal, para este efecto deberán contemplar la definición, establecimiento efectivo y
restauración, cuando sea el caso, de las áreas protegidas y sus zonas de amorti
guación, así como los procedimientos a seguir con las poblaciones localizadas en
ellas o en sus vecindades, en términos de manejo de los recursos y eventuales
reasentamientos.
A este respecto es necesario tener en cuenta que la viabilidad de las áreas
protegidas depende en gran medida del reparto agrario en el interior de la fron
tera: no es factible contar con un sistema efectivo de áreas protegidas en presencia
de un patrón de creciente concentración de la propiedad y exclusión del acceso
a la misma de los sectores mas débiles del campo. La sociedad gana el derecho a
tener áreas protegidas en la medida en que garantice el acceso a la tierra a quie
nes obtienen de ella su subsistencia.
GENERACIÓN DE EMPLEO E INGRESOS EN EL CAMPO
Y LA AGRICULTURA
Las tendencias económicas que han configurado el desarrollo colombiano mar
can diferencias con países de la región con condiciones similares. Una de ellas
está en el ritmo de la «desagriculturización» de la población: en tanto a Colom
bia le tomó 18 años pasar del 50% al 30% de la población dedicada a la agricultura,
a México le tomó 21 años a Argentina 77 años y a Ecuador 32 años [Bejarano,
1998]. No obstante y como ya se anotó, la reasignación de esta mano de obra ha
ocurrido en el sector informal, como lo muestra la participación de este compo
nente en el empleo de las distintas ciudades. Por otra parte, la recomposición de
la economía expresada en la configuración de nuevos mercados laborales no se
ha traducido en incrementos sensibles de la productividad de los demás sectores
y la agricultura no ha podido responder tampoco a las demandas de las transfor
maciones económicas.
[432]
O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN UNA PROPUESTA PARA EL C A M P O
También hay que tener en cuenta, desde la perspectiva de la generación de
empleo y ampliación de los ingresos de los hogares que, tal como lo han señala
do distintos analistas, la agricultura colombiana muestra una muy baja capacidad
al respecto: «del empleo generado por la economía en 1993, el 60% estaría loca
lizado en zonas urbanas, el 40% en zonas rurales y el 17% correspondería a la
agricultura» [Reyes y Martínez, 1993]. Esta tendencia hacia la "desagriculturi
zación" de la ocupación rural, obedece, en alguna medida, a niveles de
tecnificación alcanzados, a impactos de la violencia [Bejarano, 1998], así como
también a la reducción de la rentabilidad de varias de las actividades agrícolas
comentada anteriormente.
ESTABILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN Y DE LA FRONTERA AGRARIA
Uno de los resultados mas críticos de la expansión del conflicto armado ha sido
el desplazamiento forzado de poblaciones, básicamente rurales, motivado por la
búsqueda del control de tierras para grandes proyectos mineros, agroextractivos
o de infraestructuras, para fines especulativos o propósitos estratégico-militares.
Este factor ha coincidido con la tendencia hacia la concentración de la propie
dad rural, profundamente arraigada en las relaciones políticas y económicas del
país y que va en contravía de las condiciones que han favorecido el desarrollo
económico y social en otros países.
Los desplazamientos forzados han acelerado procesos migratorios que vie
nen ocurriendo en el país por décadas, obligando a estas poblaciones rurales a
relocalizarse en zonas urbanas o en otras áreas rurales (colonizaciones) carentes
de condiciones de sostenibilidad, lo cual se traduce en el empobrecimiento de
un mayor número de colombianos y en la pérdida de viabilidad de la nación.
Distintos estudios demuestran las relaciones existentes entre las formas de
apropiación de la tierra, las estructuras regionales de la producción, las formas
de ocupación del territorio, las migraciones y su aceleración reciente.
Por tanto, es necesario tener en cuenta estas relaciones e interdependencias
si se pretende afianzar a las poblaciones en sus espacios, mejorar sus condicio
nes y calidad de vida, racionalizar el uso de los recursos naturales, incluyendo la
tierra y hacer eficiente la asignación de los recursos públicos.
[433]
D A R Í O F A J A R D O
LAS TAREAS
SEGURIDAD ALIMENTARIA: SUS CONDICIONES INTERNAS
Y EXTERNAS
De acuerdo con los estudios mencionados, en Colombia existen tanto proble
mas en la demanda, ocasionados en particular por la distribución del ingreso y
que han de ser objeto de políticas de inversión pública y empleo, como de la
oferta, frente a la cual será necesario atender los costos de producción y comer
cialización.
Dentro de los primeros han de ser atendidos prioritariamente los referidos a
los costos de la tierra, de la tecnología, los insumos y el crédito. Frente a los
segundos se requiere la racionalización de la distribución de la tierra y de la or
ganización para la producción, teniendo en cuenta las condiciones requeridas
por los productos estratégicos para la seguridad alimentaria. Los problemas bá
sicos por resolver: ¿qué producir? ¿en dónde producirlo? ¿cómo producirlo?
Por otra parte, la articulación de la economía colombiana con los mercados mun
diales dentro de los términos impuestos por los acuerdos con la OMC genera
condicionantes tanto para la colocación de la producción nacional en los merca
dos externos como para la competencia de esta misma producción en los mercados
nacionales con la oferta procedentes de otros países.
La producción
Las decisiones sobre la producción en una economía profundamente fragmenta
da en términos de regiones y mercados, en donde las limitaciones del transporte
y de la producción en general se añaden a la heterogeneidad espacial de las es
tructuras sociales, responden a muy diversas "señales" de los mercados: los
internacionales, incluyendo los del narcotráfico, para todos los cuales existen y
se han desarrollado sistemas de acceso especializados, así como los nacionales,
regionales y locales. Las demandas generadas en ellos plantean diversas exigen
cias en calidades y volúmenes, pero en el caso de los mercados internos son
particularmente relevantes, desde una doble perspectiva económica y política,
sus relaciones con la distribución del ingreso.
[434]
O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O
Desde la perspectiva que ha orientado la política económica y agraria en
particular, el principal propósito de la producción sectorial es la colocación de
exportables en los mercados internacionales a fin de obtener las divisas necesa
rias para satisfacer las necesidades del desarrollo. Sin embargo, se ha señalado la
existencia de condiciones tanto en los países desarrollados como en el país, que
limitan estas posibilidades, las cuales se añaden a las consideraciones básicas de
la política internacional que hacen de los abastecimientos alimentarios básicos
una condición ineludible de seguridad nacional, para priorizar la producción de
estos bienes y no hacer depender su disponibilidad del acceso a los mercados
internacionales.
En consecuencia, el qué producir está definido, en primera instancia, por la
necesidad de satisfacer las demandas alimentarias básicas de la población, en
particular de los sectores de menores ingresos. Esta tarea ha de resolverse a par
tir de la producción de los volúmenes requeridos de bienes básicos para atender
y complementar la "canasta alimentaria" según su composición regional, a partir
de la información disponible sobre la población, las áreas potenciales para la
producción, los volúmenes, requerimientos técnicos (condiciones de los suelos,
infraestructuras, incluyendo riegos, tecnologías aplicadas, disponibles y requeri
mientos de investigación).
Por otra parte, la producción primaria ("en finca") deberá complementarse
con los encadenamientos industriales para su procesamiento y transformación
(sistemas agroindustriales o "cadenas productivas"), en cuyos diseños y locali
zaciones, establecidos a partir de consensos entre el estado, los productores,
incluyendo los industriales y los consumidores, será necesario tener en cuenta
las áreas de producción, la participación de las poblaciones locales y la ubica
ción de los mercados.
Dentro de estas perspectivas, será necesario fortalecer la organización para
la producción mejorando las capacidades de las economías campesinas, produc
toras de no menos del 40% de los bienes de origen agrícola, ampliando su
disponibilidad de tierras con medidas redistributivas, en donde sea necesario,
de riego, vías y electrificación, créditos y asistencia técnica, facilitando la rees
tructuración de las pequeñas unidades y evitando su fragmentación.
Esta reorganización productiva ha de buscar la complementación de la pro
ducción campesina con la de las medianas y grandes unidades, de acuerdo con
sus capacidades y ventajas para atender la demanda, facilitando la agregación de
[435]
DARÍO FAJARDO
la oferta mediante la organización de los productores, el establecimiento de pro
cesos de transformación en finca y localidades, así como la organización de la
distribución de los bienes producidos, a través de la coordinación entre las orga
nizaciones de productores y las de consumidores (asociaciones, cooperativas)
en los distintos eslabones de la cadena agroalimentaria.
Estas propuestas aparecen en las actuales políticas sectoriales; no obstante, es
necesario garantizar la presencia de las organizaciones de los productores campe
sinos y de los consumidores con miras en la negociación de los precios y utilidades,
los cuales hasta el presente tan sólo han beneficiado a los sectores de mayor poder
económico y político dentro de los sistemas de producción y consumo.
Localización de la producción
Los esfuerzos para garantizar la oferta de los bienes necesarios para obtener la
seguridad alimentaria han de aplicarse en los espacios concretos de la produc
ción y de la realización de la producción. Para alcanzar este propósito es necesario
tener en cuenta no solamente en dónde se obtiene la producción sino también la
conveniencia de esta localización desde el punto de vista de la ubicación de la
población y de la vocación de esos ecosistemas para tales desarrollos producti
vos. Ello puede implicar cambios en el reparto espacial de la población, la
distribución campo-ciudad de los recursos fiscales y la asignación efectiva de
usos de los espacios según sus vocaciones.
Se trata entonces de fortalecer la organización de la producción de bienes
agrícolas básicos en espacios aledaños a los centros de consumo, propiciando y
afianzando el asentamiento y estabilización de pequeños y medianos producto
res en esos espacios, con lo cual, como se indicó anteriormente, se abren
perspectivas de agregación de valor en finca y en localidad y por tanto de genera
ción de empleo. Tales encadenamientos facilitan la descongestión de las grandes
ciudades y la configuración de nuevos patrones de asentamiento en beneficio de
la revaloración económica, social y política de la vida rural.
La localización de la producción está definida igualmente, en términos de
las regiones que ofrecen las condiciones más adecuadas pero será necesario ga
rantizar que en efecto, las tierras se destinen a cubrir las necesidades establecidas.
Este será un primer criterio de la reorganización espacial del país, en la que se
defina, de acuerdo con las vocaciones de los suelos, el uso que se les ha de asig-
[436]
O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN UNA PROPUESTA PARA EL C A M P O
nar y se establezca de manera cierta este destino, mediante la verificación y apli
cación de medidas de control que contemplen cargas fiscales y medidas
expropiatorias causadas por uso inapropiado de los suelos y otros recursos.
Los estudios disponibles sobre suelos, en especial el elaborado por el Insti
tuto Geográfico Agustín Codazzi [IGAC, 1988] y los divulgados por el Instituto
de Estudios Ambientales (Ideam) que han servido de base a los Planes Munici
pales de Ordenamiento Municipal, adelantados en cumplimiento de la ley 388/
97, proporcionan una guía sobre la ubicación, proporciones, vocaciones y usos
actuales de los suelos en Colombia. A partir de ella puede orientarse la localiza
ción de los cultivos que se considere respondan a una estrategia de seguridad
alimentaria. Sin embargo, es necesario llevar la cartografía disponible a las esca
las adecuadas para la planificación local.
Junto con este ejercicio habría que definir los tipos de empresas (grandes y
medianas empresas, unidades campesinas, etc.) más adecuadas para el desarro
llo de los distintos tipos de cultivos, dentro de una política de acuerdos, apoyos
en asistencia técnica, créditos, así como las medidas impositivas y expropiatorias
mencionadas, lo cual formará parte de una reorganización rural y agraria en los
términos que se plantea más adelante.
Organización de la producción
Los estudios sobre el comportamiento reciente del sector agropecuario eviden
cian que, por efectos de la apertura económica y de las tendencias en los mercados
nacionales e internacionales, se ha producido una serie de cambios en la estruc
tura de la producción, dentro de la cual además de ampliarse la frontera agraria y
dentro de ella las áreas destinadas a la ganadería extensiva, a costa de los bos
ques, se han afianzado los cultivos permanentes (plantaciones), en detrimento
de los temporales, más propios de las economías campesinas. Esta tendencia
opera de manera diferenciada por regiones y cultivos y la ejemplifica el afianza
miento de uno de los renglones considerados como más promisorios, como es la
palma africana, a cuyas 170 mil hectáreas plantadas se proyecta adicionar 50 mil.
El fortalecimiento de este tipo de cultivos, laudable como perspectiva pro
ductiva y de inserción en los mercados internacionales ofrece, sin embargo,
aspectos que deben considerarse a la luz de las tendencias de los precios y de los
problemas de la organización social de la producción.
[437]
DARÍO FAJARDO
Con respecto a las primeras y siguiendo la tendencia de los precios interna
cionales de los exportables de origen agrícola, en el caso del aceite de palma y
durante 1999 las cotizaciones del crudo cayeron 25% entre enero y marzo, obte
niendo la menor de los últimos 10 años. Al mismo tiempo, su expansión ha estado
asociada con procesos de concentración de la propiedad que es necesario corre
gir con diseños más eficientes para esta agroindustria, mediante desarrollos que
contemplen empresas de tipo asociativo, con participación accionaria y regulada
de los distintos sectores sociales que intervienen en la cadena.
No se concibe acá una "parcelización" de las plantaciones ni la implanta
ción de formas artesanales para el procesamiento y la comercialización, sino la
apertura a la participación en los beneficios de todos quienes actúan en el proce
so productivo y en su realización.
Ahora bien: este es un tipo de organización, para un producto determinado
y en una región particular. Cabe examinar, de la misma manera y como se propo
ne den t ro de los del ineamientos de la polí t ica , otros p r o d u c t o s , con
requerimientos técnicos diferentes y ordenamientos socio-regionales distintos,
orientados ya sea hacia mercados internacionales, ya nacionales, ya regionales,
frente a los cuales sería preciso examinar la adecuación de los suelos y la organi
zación de la propiedad, impulsar la dotación de infraestructuras físicas y sociales.
La organización de la producción requiere una aproximación regionalizada
que tenga en cuenta las vocaciones, aptitudes y requerimientos técnicos de los
suelos, con miras a garantizar producciones sostenibles y deberán tenerse en
cuenta procedimientos para la protección de los ecosistemas (suelos, bosques y
aguas), así como la dotación y mantenimiento de infraestructuras (de protección
de cuencas y microcuencas, riego, etc.).
Los apoyos indispensables para estos procesos siempre se han previsto, pero
nunca se han hecho posibles: acceso a la tierra para los productores eliminando
su acaparamiento, la dotación de créditos para la producción y comercializa
ción, dotación de tecnologías adecuadas e infraestructuras. A este respecto la
organización institucional deberá tener en cuenta las experiencias previas, cons
truidas sobre estructuras políticas clientelistas (tanto de los partidos tradicionales
como de agremiaciones burocráticas) para cumplir sus objetivos, flexibilizando
sus estructuras a las condiciones regionales e incorporando la vigilancia oportu
na y eficaz de los productores.
[438]
O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O
Por otra parte, en la reorganización de la producción el replanteamiento de
las condiciones técnicas cumple un papel estratégico. Dados los efectos negati
vos que ofrecen prácticas extendidas e inadecuadas en el manejo de suelos así
como las tecnologías intensivas en agroquímicos ha surgido la búsqueda de tec
nologías alternativas encaminadas a encontrar formas de desarrollo de la
agricultura capaces de atender las demandas de los mercados con menores ries
gos para la salud de las personas y para los recursos naturales (agua, suelos,
biodiversidad), que se condensan en las propuestas de agriculturas sostenibles o
ambientales.
En Colombia estas iniciativas han alcanzado distintos desarrollos, tanto en
el ajuste de técnicas y tecnologías como en el de las organizaciones que las sus
tentan; no obstante, los efectos económicos y ambientales del modelo dominante
restringen las posibilidades de expansión de las propuestas alternativas. De una
parte, destruyen los recursos naturales y de otra, la financiación de la agricultura
generalmente se encuentra atada a las tecnologías de la "revolución verde", a
través de los créditos que ofrecen las casas distribuidoras de insumos a los pro
ductores y de la asistencia técnica oficial.
La fragmentación de la oferta de tecnologías alternativas para la agricultura
le resta viabilidad económica y ambiental, por lo cual se hace necesario impul
sarla como política de Estado, sustentando su desarrollo e implantación en la
definición, financiación y realización de planes de investigación, ajuste, transfe
rencia y generalización regionalizados, en coordinación con las organizaciones
de productores y consumidores.
Esta política estará enmarcada dentro de los propósitos constitucionales de
alcanzar un desarrollo sostenible y orientada hacia la protección y rehabilitación
de los recursos naturales como bases de la vida económica y social de la nación.
A su vez, los planes y proyectos de producción propuestos a partir de esta políti
ca, concertados entre el estado y los productores deberán tener en cuenta las
ventajas y beneficios en términos de protección de los suelos contra la erosión, la
exposición solar y la contaminación, y reducción de la contaminación de las aguas,
derivadas de la utilización de tecnologías alternativas como la labranza mínima,
la utilización de abonos orgánicos y el control biológico de plagas, así como tam
bién sus desventajas en términos de reducción de rendimientos en los cultivos
con respecto a los alcanzados con tecnologías de la "revolución verde".
[439]
DARÍO FAJARDO
Las condiciones externas: la agricultura del país frente al comercio internacional
El contexto en el cual se afianzó la política agraria y en particular el tema de la
seguridad alimentaria como objeto de negociaciones internacionales consistió
en la posguerra de 1945 y los efectos que el conflicto tuvo en los principales
países europeos fue . Esta preocupación concurrió con gran fuerza en el proyec
to de la Comunidad Económica Europea y en la década de 1970 irrumpió el
tratamiento y la valoración política de los problemas alimentarios como parte del
auge de la transnacionalización de los capitales.
A partir de la "Ronda Uruguay" de principios de la década pasada, el Acuerdo
Global de Comercio (GATT) incluyó la agricultura en las negociaciones sobre
liberalización de los mercados, imponiendo sobre los países de menor desarro
llo el levantamiento de las barreras aduaneras con las cuales habían protegido su
producción agrícola, política que fue acogida de inmediato por el gobierno co
lombiano, con los efectos analizados anteriormente.
Los resultados por lo general negativos que ha tenido este tipo de medidas en
los países de menor desarrollo y los esfuerzos para flexibilizar las políticas apertu-
ristas de algunos han confluido para abrir un nuevo ángulo a los acuerdos, el cual
está contenido en los planteamientos sobre "El carácter multifimcional de la agri
cultura y la tierra" [FAO, 1999] y "Las preocupaciones no comerciales" de la
agricultura [OMC, 2000]. Esos documentos argumentan a favor del derecho de los
países a mantener sus agriculturas, en riesgo de desaparición por las presiones de
los países más poderosos, con base en las tareas que cumple esta actividad en tér
minos de producción de alimentos y materias primas, en particular para los
mercados locales y regionales, protección de los recursos naturales y la biodiversi
dad y preservación de la vida rural como componente básico de las sociedades.
Estos giros de la política de comercio internacional abren espacios para nue
vas negociaciones por medio de de las cuales el país proteja renglones estratégicos
de su producción (bienes contemplados dentro de la seguridad alimentaria) y ob
tenga condiciones favorables para exportaciones de productos frescos y procesados.
En el plano de estas iniciativas, Colombia puede madurar su experiencia de
una prolongada aplicación de políticas proteccionistas, que beneficiaron la cons
trucción de cadenas agroindustriales como fueron los textiles y las oleaginosas o
desarrollos agroexportadores, como fue el caso del café para ajustar una opción
propia en la que combine la exposición a los mercados para aquellos renglones
[440]
O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O
que no requieran protección y la defensa de aquellos renglones que, por consi
deraciones políticas, económicas y sociales sí deban recibirla. En el caso de la
agricultura, se trata de aquellos que sustentan las economías campesinas y los
sectores con mayor capacidad de generación de empleo y más amplias posibili
dades de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
En este punto es necesario considerar muy cuidadosamente alternativas,
como los "mercados verdes" o los productos gourmet, que pueden ubicarse en
determinados nichos de la demanda internacional de altos ingresos, como com
ponentes complementarios del desarrollo rural o agrícola. Sin embargo, conviene
no perder de vista que los volúmenes y productividades que ofrecen estos ren
glones todavía no les permiten constituirse en opción económica ante la
producción obtenida con las tecnologías sostenidas en agroquímicos.
Desde esta perspectiva se hace necesario un replanteamiento de las políticas
de ayuda a Colombia para la superación de la producción de psicotrópicos. En
lo fundamental, se trata de canalizar tales recursos hacia la operación de acuer
dos comerciales que permitan la protección de los productos estratégicos para la
seguridad alimentaria y la exportación en condiciones de favorabilidad de bie
nes de origen agropecuario y forestal relevantes para el desarrollo de las regiones
predominantemente rurales.
Esta orientación para el aprovechamiento de nuestros recursos naturales y
agrarios, guiada por el interés nacional de crear condiciones de desarrollo y convi
vencia pacífica, no puede constituir una propuesta de protección a ultranza de
sectores no sostenibles en términos sociales, económicos y ambientales: renglones
productivos soportados en la concentración excluyente de la propiedad territorial
y en tecnologías depredatorias como lo es la ganadería extensiva, las explotaciones
agrícolas desarrolladas con tecnologías intensivas en utilización de agroquímicos o
la extracción no sostenible de recursos renovables y no renovables.
RESTAURACIÓN DE LAS BASES AMBIENTALES DE LA PRODUCCIÓN:
REFORMA RURAL Y REORGANIZACIÓN DE LOS ESPACIOS
DE LA AGRICULTURA
La concentración de la propiedad, el empobrecimiento de los pequeños produc
tores campesinos, la baja competitividad de buena parte de la producción
agropecuaria nacional, la pérdida de rentabilidad del sector y las menguadas
[441]
DARÍO FAJARDO
posibilidades de generar nuevos empleos en la producción directa ha impulsado
al gobierno, a los gremios y a los demás sectores interesados en diferentes inicia
tivas. En ellas han cabido la protección extrema, la renovación y el fortalecimiento
institucional, la reedición de viejas formas de aparcería, como las propuestas para
las plantaciones de palma africana, la "restructuración rural" y distintas propuestas
de reformas agrarias, con énfasis en la redistribución de la tierra.
El significado eminentemente político de la propiedad territorial en donde
ella constituye parte importante del problema agrario [Binswanger, 1994] le ha
conferido profundos componentes ideológicos que dificultan su discusión. En
el país este hecho es evidente en cualesquiera de los escenarios en donde se plan
te, ya sea el de las políticas agrarias, la paz o el acceso a la tierra para los
desplazados. Sin embargo, hay que tener en cuenta cómo los estudios mas avan
zados sobre economía de la agricultura hacen evidente que un patrón equilibrado
de distribución de la propiedad favorece un más rápido desarrollo, con una asig
nación más eficiente de la población a los sectores productivos [Bejarano, 1998].
De otra parte, el reconocimiento de lo territorial como escenario de la polí
tica permite ubicar el análisis y las propuestas de soluciones de problemas
centrales del país, como es el caso de la reforma agraria, en términos de la (re)
organización del espacio nacional y de articular a ella las políticas e instrumentos
de política. Esta propuesta ha de ser comprendida en su formulación y en su
aplicación, como expresión de una voluntad de ordenamiento territorial. Espe
cíficamente se propone considerar la perspectiva de la Reforma Agraria dentro
de los marcos del ordenamiento territorial y de la búsqueda de soluciones a la
necesidad de configurar un sistema de relaciones sociales, económicas y políti
cas inclusivo del conjunto del país.
Las experiencias en la aplicación de la ley 160/94 han evidenciado la inca
pacidad del mercado para actuar como garante de la racionalización del reparto
agrario y factor de equidad en el desarrollo, por lo cual se hace necesario recon
siderar el carácter estratégico de las funciones del estado y su papel en la
sostenibilidad del pacto social es necesario considerar dentro de ellas las que
guardan relación con el reparto agrario como factor político. Cuando la distribu
ción de la propiedad induce los conflictos más relevantes en un escenario de
guerra civil, no puede dejarse prioritariamente en manos del mercado la solu
ción de los desequilibrios en el acceso a la tierra, Se hace necesaria la intervención
del Estado, con la fiscalización de las comunidades.
[442]
O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O
El Estado, en desarrollo de una política efectiva de reforma del campo y la
agricultura, ha de ser coherente en las definiciones estratégicas nacionales sobre
destinación de las regiones y ecosistemas, políticas de asentamientos humanos y
fronteras, como propósitos de la sociedad y del estado del corto, mediano y largo
plazo. Su base cierta ha de ser la voluntad de preservación y desarrollo de la nacio
nalidad y de su patrimonio ecológico, sostenible sobre las bases de la convivencia y
el respeto mutuo entre quienes la componen, y entre ella y su entorno natural.
En este sentido la política agraria y sus instrumentos, entre ellos la reforma
agraria, han de enmarcarse dentro de una perspectiva más amplia y comprehen
siva: su objetivo sería configurar un sistema de relaciones sociales, económicas y
políticas urbano-rurales más equilibrado e inclusivo y su instrumento central
sería un ordenamiento territorial orientado hacia la racionalización de la ocupa
ción del espacio. Se trataría, en síntesis, de una reforma rural [Machado, 1998].
Esta perspectiva permitiría la recuperación de ecosistemas frágiles, actual
mente ocupados en condiciones de plena precariedad social y ambiental,
ofreciendo a quienes hoy las ocupan espacios atractivos para su desarrollo eco
nómico y social, pero excluyendo definitivamente el expediente de su expulsión
violenta, el cual ha sido dinamizador de los conflictos actuales y, de ninguna
manera, solución para ninguno de ellos.
A partir de estos criterios será necesario poner en marcha una reforma agra
ria como política de tierras y agricultura orientada a reorganizar el uso y la
ocupación de los espacios rurales para lograr el bienestar de la población en
términos de seguridad alimentaria y calidad de vida, en general. En términos
específicos esta política estará orientada a construir el equilibrio entre los espa
cios rurales y los asentamientos urbanos en términos de satisfacción mutua de
las demandas de bienes y servicios y localización de la población; incrementar la
generación de empleo e ingresos en los espacios rurales a través de la densifica
ción de procesos de transformación (agregación de valor) en finca y localidad, de
bienes para los mercados locales, regionales, nacional y para la exportación y
garantizar el manejo sostenible de los recursos naturales.
Esta política se realizará desde los niveles municipales y regionales para cons
truir sistemas regionalizados para la producción, la transformación y distribución
de bienes de origen agrícola, pecuario y forestal, en donde predominen las me
dianas explotaciones en disposición de las superficies más adecuadas para la
producción de acuerdo con las condiciones regionales y las necesidades técni-
[443]
DARÍO FAJARDO
cas de los renglones a los cuales estén dedicadas. Dentro de estos sistemas se
eliminará el latifundio y se reestructurará la pequeña propiedad ampliando su
disponibilidad de tierras y se facilitará la restauración de los ecosistemas degra
dados y la ampliación de los bosques y áreas protegidas.
La construcción de esta organización para la producción tendrá en cuenta las
demandas locales y regionales de tierras, buscando garantizar el acceso a la misma de
los pequeños productores sin tierra o con dotaciones insuficientes para desarrollar
niveles de producción que les garantice los ingresos adecuados para lograr una cali
dad de vida digna. Esta organización se construirá teniendo en cuenta la vocación de
los suelos, las potencialidades de los ecosistemas, la preservación de los parques na
turales y demás áreas protegidas e incorporarán los acuerdos necesarios para respetar
los territorios de las comunidades afroamericanas, indígenas y raizales.
El estado asignará los recursos requeridos para la organización, dotación y
desarrollo de estas estructuras para la producción dentro de un plan plurianual
que comprenda el desarrollo de las infraestructuras complementarias y demás
dotaciones requeridas y deberá realizarse dentro de una priorización que tenga
en cuenta las condiciones socioeconómicas de la población, la presencia de los
núcleos de mayor perturbación (latifundios), los mayores potenciales producti
vos de acuerdo con los objetivos de la seguridad alimentaria y la urgencia de
restauración de ecosistemas estratégicos degradados.
De acuerdo con la perspectiva del "ordenamiento territorial ambiental", la apli
cación de esta política de reforma agraria en la reorganización espacial de la producción
y los asentamientos deberá comprender la identificación y diferenciación de los terri
torios, previendo la aplicación de políticas diferenciadas: intensificación de
asentamientos, desestímulo a asentamientos, inducción de tipos de producción, etc.
Por último, las posibilidades políticas y económicas de lo que se sugiere hacer. Acá
caben las recomendaciones de impulsar y compatibilizar políticas de ordenamiento
territorial, reformas agraria y rural y asentamientos humanos.
Esta organización para la producción y el fortalecimiento de la vida rural
deberá ser construida de manera descentralizada y por las comunidades locales,
con apoyo técnico y económico fundamental pero no exclusivamente estatal.
Para estos efectos es conveniente tener en cuenta distintas experiencias en
desarrollo local, sin olvidar que si el esfuerzo descentralizado no está articulado
con una orientación de la política nacional, no cuenta con coherencia en la asig-
[444]
O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN UNA PROPUESTA PARA EL C A M P O
nación de recursos y carece de los equilibrios y acuerdos políticos requeridos
para hacerlo efectivo.
La aplicación y desarrollo de esta política de tierras y agricultura así conce
bida ha de guardar coherencia con las definiciones estratégicas nacionales sobre
destinación de las regiones y ecosistemas, políticas de asentamientos humanos y
fronteras, como propósitos de la sociedad y del Estado del corto, mediano y
largo plazo.
ESTRATEGIAS PARA LA GENERACIÓN DE EMPLEO E INGRESOS
EN EL CAMPO Y LA AGRICULTURA
La reorganización de la agricultura en los términos que se vienen planteando
implica entonces el fortalecimiento de sistemas de producción en los que partici
pan las pequeñas, medianas y grandes unidades de acuerdo con sus ventajas y
posibilidades, lo cual permite intensificar la ocupación productiva de la pobla
ción articulada a ellas como productores directos o asalariados. A su vez, la
organización de la producción deberá incorporar procesos de transformación
en finca y en localidad: manejo poscosecha, incluyendo selección, empaque y
transformación, a partir de capacitación, dotación de infraestructuras y contra
tos de suministro a los niveles más avanzados de las cadenas, hasta alcanzar la
distribución final.
Estos procesos serán viables si son el resultado de la concertación entre el
Estado y los productores en torno a la búsqueda de la satisfacción de la demanda
en función de volúmenes, precios y calidades, simetría en la remuneración para
los distintos agentes y generación racional de empleo en los diferentes eslabones
de la cadena de producción y distribución.
Al traducir estas orientaciones en la geografía nacional es necesario tener en
cuenta la configuración socioeconómica de las regiones y sus relaciones con los
procesos migratorios, que se sintetizan a continuación. Las migraciones internas
en el país ocurren de manera preferencial dentro de las grandes regiones en las
cuales se han configurado áreas expulsoras, constituidas en particular por las
áreas de minifundio y áreas de "atracción" (núcleos urbanos y frentes de coloni
zación). En éstas, dadas las características de la economía nacional (fragilidad de
la industrialización e informalización del empleo), no se estabiliza la población y
parte de ella se orienta hacia las áreas de frontera, para insertarse en las activida-
[446]
DARÍO FAJARDO
des económicas que se desarrollan en ellas de manera cíclica: minería, incluyen
do extracción de petróleo, cultivos ilícitos, etc.
Teniendo en cuenta estas tendencias y dentro de las definiciones centrales del
ordenamiento territorial ambiental para el país, vale decir, prioridades ya establecidas
y nuevas medidas indispensables de protección y restauración de ecosistemas y re
cursos estratégicos (páramos, bosques, agua, parques y reservas forestales), el estado
ha de contar con la fuerza y las capacidades políticas necesarias para aplicar, junto
con los productores y las comunidades en general, estrategias de: reorganización de
la agricultura, en términos de recomposición del minifundio mediante la afectación
de áreas colindantes, asociación de parcelas y medidas que impidan su fracciona
miento, acuerdos para la producción y preservación ambiental con las comunidades
afrocolombianas e indígenas, racionalización de las cadenas productivas y estableci
miento de procesos de agregación de valor en finca y localidad, generación de empleo
e ingresos, fortalecimiento de mercados locales y regionales y estabilización de asen
tamientos en las áreas rurales.
De otra parte es indispensable tener en cuenta que estas políticas solamente
tendrán los efectos buscados si el país cuenta con procesos eficaces y masivos de
formación, capacitación e información de la población, acordes con las perspecti
vas de su desenvolvimiento técnico-científico, económico y político. En estos
procesos será necesario fortalecer la identidad y la valoración de los recursos y
perspectivas del país dentro del contexto internacional, dotar de bases científi
cas, técnicas y destrezas para cada uno de los campos estratégicos de esta
propuesta de desarrollo.
ESTABILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN RURAL Y DE LA FRONTERA
AGRARIA: UNA POLÍTICA DE ASENTAMIENTOS
Una política sobre asentamientos humanos deberá contemplar, de una parte, una
propuesta sobre la distribución espacial deseable de la población orientada a
adecuar su ubicación a la disposición y vocación de los suelos y demás recursos
naturales. Estos propósitos estarán sustentados en el mejoramiento de los siste
mas de producción y comercialización, la generación de empleo productivo, la
dotación y racionalización de infraestructuras y servicios públicos.
De otra parte, la sociedad colombiana y su Estado deberán asumir las implica
ciones políticas y económicas que conlleva un ordenamiento social territorial que
[446]
O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN UNA PROPUESTA PARA EL C A M P O
conduzca a asignar a la tierra los usos que le corresponda y a orientar el estableci
miento y organización de los asentamientos humanos con criterios de sostenibilidad
ambiental, política y económica. Dentro de estas implicaciones se ubican el diseño,
financiación y aplicación de instrumentos para el registro catastral y los graváme
nes prediales, incentivos positivos y negativos para la localización y desarrollo de
proyectos urbanísticos, industriales, agroindustriales y turísticos.
En adición, el propio conflicto armado comienza a afectar las posibilidades
de ajuste del sector agrario, generando además nuevas circunstancias para la so
ciedad colombiana como son las que se derivan de la rápida internacionalización
de un proceso en el cual el campo y lo que ocurra con él van a ser particularmen
te relevantes. Por efectos de la guerra, la desestabilización de nuestro frágil
ordenamiento fronterizo pone sobre la mesa la urgente necesidad de atender de
manera eficaz los problemas agrarios.
Dentro de esta perspectiva es necesario reconocer la formación de nuestros
asentamientos humanos ha configurado patrones que no pueden modificarse de
manera súbita: una política de asentamientos que pretenda modificar las estruc
turas existentes implica generar atractivos para ocuparlos espacios más adecuados
para los asentamientos, disminuir la presión sobre las zonas de riesgo y las que
deben ser objeto de recuperación, modificar los patrones de uso extensivo para
privilegiar aprovechamientos intensivos y sostenibles, etc., todo ello con el apo
yo del acceso a servicios y mercados como atractivos de los nuevos patrones de
asentamiento.
Un logro complejo de este proceso será una creciente equidad en la distri
bución de los beneficios del desarrollo y, en términos más específicos, el
reconocimiento de la vida rural como punto de partida para un equilibrio efecti
vo en las relaciones campo-ciudad, como condición de la viabilidad de la sociedad
colombiana.
[447]
D A R Í O F A J A R D O
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[448]
LA APERTURA Y LA GLOBALIZACIÓN. SU INFLUENCIA
EN LOS GRUPOS ECONÓMICOS DE COLOMBIA.
- C a s o del g r u p o Santo D o m i n g o 1 -
BERNARDO PARRA R.
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
I N T R O D U C C I Ó N
Durante los doce años de vigencia de la nueva constitución colombiana, los gru
pos económicos han profundizado sus procesos de concentración y centralización
de la propiedad del capital. Algunas leyes que se dictaron al amparo de la nueva
carta constitucional, han facilitado los fines de los grupos empresariales podero
sos y alejado al grueso de la población de participar en la democratización
económica del país.
La flexibilidad laboral, la apertura económica, y las leyes que afectan el pago
de los trabajadores contratados no han estimulado la creación de empleo ni am
pliado el mercado interno. Por el contrario sus efectos han ido en sentido opuesto
a los propósitos de los legisladores. Los grandes grupos económicos han contri
buido con la aplicación de sus políticas a la destrucción del tejido social
colombiano.
Con la irrupción del neoliberalismo en Colombia a comienzos de la década
de 1990, se dio comienzo a un proceso de apertura de la economía y la privatiza
ción de las empresas del Estado; los grandes grupos financieros han incursionado
1. El presente attículo recoge resultados parciales de una investigación del autor sobre grupos econó
micos en Colombia.
[449]
BERNARDO PARRA
en el campo de las comunicaciones, los servicios públicos, puertos, carreteras,
ampliado sus inversiones en la banca y acrecentado su poder mediante alianzas
con grupos de inversionistas extranjeros.
Las medidas, que originalmente fueron presentadas como estrategias para gene
rar más empleo y democratizar la propiedad, no tienen sustentación frente a las
tendencias que reflejan las estadísticas. Los nuevos desarrollos del mercado re
quieren nuevos valores, diferentes habilidades y mayor sensibilidad social que deben
hacer parte de los líderes de las grandes corporaciones; obviamente estos valores
están relacionados con el tipo de industria, por eso tendría una gran importancia para
determinar el tipo de sociedad que están ayudando a construir, el conocer cuáles son
los valores éticos y la responsabilidad social de nuestros dirigentes empresariales.
EN LA DECADA DE LA GLOBALIZACIÓN
La Constitución de 1991 de alguna manera se constituyó en el marco jurídico
para institucionalizar la tendencia de la nueva economía política que comenzó en
la década de 1980 la cual hizo énfasis en las privatizaciones, en la reducción del
aparato del Estado y en la revisión de las políticas relacionadas con el Estado
benefactor. Por eso no es de extrañar que mucho antes de su aprobación se ha
bían puesto en práctica algunas políticas que reformaron la legislación laboral y
trasladaron al amparo de los intereses privados los fondos de pensiones que de
berían cubrir las empresas y los seguros sociales.
Fue por ello que al amparo de la Ley 50 de 1990, varias empresas del grupo
Santo Domingo constituyeron la Compañía Colombiana de Fondos de Pensio
nes y Cesantías, Colfondos S.A., con una estructura administrativa y comercial
muy reducida que posteriormente ampliaron orientados por las experiencias en
Chile de su futuro socio Cruz Blanca. El grupo Santo Domingo conservó sus
acciones en esta empresa hasta 1997.
En 1991 la Cervecería Bavaria controlada por la familia Santo Domingo, fundó
una planta de cerveza en Tibasosa, Boyacá; en 1992 la planta Maltería Tropical inició
actividades en Cartagena y cuya operación estaría a cargo de trabajadores que no
recibirían los beneficios legales pactados entre la empresa y el sindicato. En ese año
comenzó también, con poco éxito, la expansión hacia el mercado de gaseosas cuyo
itinerario arrancó en 1993 con el lanzamiento de la bebida "Cola 8c Pola".
[460]
APERTURA Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU INFLUENCIA EN LOS GRUPOS ECONÓMICOS DE C O L O M B I A
En 1992 algunas empresas del grupo Santo Domingo adquirieron la Socie
dad Inversiones Cromos y con ello incursionaron en el campo de los medios de
comunicación.
Aunque el artículo 333 de la Constitución Política de Colombia, expresa
que "El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la
libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o em
presas hagan de su posición dominante en el mercado nacional" veremos cómo
una década después, la posición dominante de algunas empresas y de los grupos
económicos se ha acentuado.
Como se dijo atrás, a mediados de los años de 1990 el grupo Santo Domin
go inició su incursión en el negocio de las bebidas gaseosas, con la perspectiva
de disputarle a los grupos Ardila Lulle y Coca Cola este mercado. Sin embargo,
esta fue una decisión desacertada que contribuyó a mermar las ganancias del
grupo Bavaria al finalizar la década. En 1994 lanzó al mercado "Agua Brisa" y las
marcas de gaseosas "Konga'', "Link" y "Wizz". Posteriormente se diversificaría
hacia el mercado de los jugos naturales absorbiendo una mediana empresa de
Medellín llamada "Tutti Frutti" que durante varios años se había posicionado en
el mercado local de la capital antioqueña y luego adquirió las licencias de las
marcas española "Orense", productora de jugos naturales y "Surf C" que pro
ducía una bebida hidratante para los deportistas.
El capítulo 5 de la Constitución Política de Colombia abrió la posibilidad
para que los particulares y las comunidades organizadas participaran en la pres
tación de los servicios públicos domiciliarios. A partir de aquí con la modificación
del régimen de las telecomunicaciones le abrió las perspectivas al grupo Santo
Domingo para incursionar en este campo, por ejemplo la libertad de canales de
televisión y con los servicios de telefonía móvil.
INVERSIONES EN EL SECTOR T E L E C O M U N I C A C I O N E S
A raíz de la expedición del nuevo estatuto de las telecomunicaciones que dictó el
Gobierno Nacional en 1990, el grupo Bavaria formó un equipo de investigación
para determinar los negocios más atractivos y posibles socios en cada uno de
ellos. En 1992 el grupo Santo Domingo promovió la viabilidad de participar en el
negocio de la telefonía móvil celular. Para ello formaron una unión temporal de las
[451]
B E R N A R D O P A R R A
compañías Celular Móvil de Colombia S.A. y Celumóvil de ia Costa S.A. para
participar en el proceso licitatorio público que se adelantó entre 1993 y 1994. Hasta
mayo del 2000 el Grupo Valores Bavaria S.A. controlaba 74% de las acciones de
Celumóvil. Este negocio ha sido calificado como un revés desde el punto de vista
financiero y para lo único que ha servido es para propiciar el desangre de los exce
dentes de tesorería generados por las empresas del sector bebidas.
Actualmente en las telecomunicaciones, aparte de Celumóvil, domina otras
empresas cuyos balances tampoco reflejan resultados positivos, a saber: Ameri-
catel Colombia, Red Colombia (servicios de informática, telemática e Internet) y
de Wasse Holding Corporation, una empresa creada recientemente (marzo de
2000) en Islas Vírgenes, que presta servicios de Internet; además tiene inversio
nes en Latin Net, Orbitel, y en UOL Incorporated S.A. y UOL Colombia (portal
de Internet), a través de las diferentes empresas del sector comunicaciones.
Orbitel es una empresa de economía mixta del Grupo Empresas Públicas de
Medellín en la que el grupo Valores Bavaria tiene participación y, tal vez por el
hecho de no ser influida directamente por las directivas de este último, es la úni
ca empresa del sector que muestra resultados positivos. Orbitel realizó
importantes inversiones en la red de telecomunicaciones dentro de las cuales
vale la pena destacar la construcción del anillo de fibra óptica que une a Bogotá,
Medellín, Cali, el Eje Cafetero y otras ciudades que se encuentran en la ruta de
dicho anillo, y la entrada en operación del Cable Maya que une por vía submari
na al puerto de Tolú con Hollywood pasando por la costa centro americana y el
estado de la Florida [Valores Bavaria 2000].
El moldeo de la opinión pública a través del empleo de los medios de comu
nicación por parte de los intereses privados se acentuó durante los primeros años
de vigencia de la nueva Constitución. En el caso del grupo Santo Domingo el
asunto marca características sorprendentes. En la actualidad posee su propio
canal de televisión (Caracol Televisión), sus propios medios escritos (Inversio
nes Cromos, Ediciones Vea y Comunican S.A., la sociedad editora del periódico
El Espectador) y mantiene una porción importante de las acciones de Caracol
S.A., una de las principales cadenas radiales colombianas (actualmente en el
ámbito nacional cuenta con 91 emisoras propias y 67 afiliadas distribuidas en
diferentes sistemas y ofrece programación que cubre aspectos periodísticos,
musicales deportivos, familiares y humorísticos). Por intermedio de algunas em
presas de medios de comunicación se ha cubierto el espacio electromagnético
[452]
APERTURA Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU INFLUENCIA EN LOS GRUPOS ECONÓMICOS DE C O L O M B I A
de otros países; p o r e jemplo, en Miami const i tuyó Caracol TV. Inc . d e capital
absoluto de Caracol TV.
"El último movimiento en este campo se concretó cuando Caracol Televisión entró en
el negocio de la televisión vía satélite, al comprar 42,3% de las acciones de Ingec S. A.
Que a su vez posee 65% del capital de Galaxy International de Colombia. Con el ingre
so al servicio de televisión directa, se retiró de TV Cable donde sus socios eran RCN,
R.TI, y el Tiempo. Santo Domingo por primera vez, pasó a ser socio de Carvajal S.A.
que además de mantener el 57% de Ingec, es socio de los Cisneros de Venezuela y de la
Hughes Electronics de Estados Unidos" [Nieto 1998].
Caracol TV, en asocio de RTI, tiene en proyecto la coproducción de 11 telenovelas
con la cadena Telemundo de Estados Unidos, con lo cual busca entrar en el merca
do hispano de ese país. El negocio contemplaría, compartir los gastos por partes
iguales, y los beneficios por pauta publicitaria se repartirían así: "los generados en
Estados Unidos, el 100% para Telemundo; los obtenidos en Colombia y Venezue
la, el 100% para Caracol Televisión, y los alcanzados en lugares diferentes a los
mencionados, se dividirían entre las referidas compañías" [Valores Bavaria 2000].
Y para fortalecer su presencia en el mercado Latino, el Canal Caracol firmó
un discutible acuerdo por tres años con Buena Vista International, el sello cine
matográfico de Disney, para la "coproducción de su telenovela Amor a Mil y tres
proyectos más, aún por definir (...) Las coproducciones serán realizadas con ta
lento y mano de obra colombiana y, en casos excepcionales, con la participación
de actores internacionales" .
En el medio radial también ha incursionado en el mercado internacional a
través de Caracol S.A., así:
"La actividad internacional de radio se ejecuta a través del Grupo Latino de Radiodifu
sión (G.L.R. SL), sociedad en la cual participan Caracol S.A. y la sociedad española
Prisa S.A., cada una con el 50% (...). Al finalizar el año 2000, el Grupo Latino. Durante
el año 2000 se iniciaron actividades en Costa Rica, en asocio con el Grupo La Nacio
nal, con tres emisoras de formatos musicales de cubrimiento nacional.
2. Aunque las directivas del Grupo hacen alardes de la bondad de este negocio, la verdad es que se
parece a ese conocido chiste de los dos coteros que en una mudanza uno le decía al otro "carguemos por
partes iguales tu llevas el piano y yo el banquillo".
3. 'Disney firma acuerdo de coproducción con Caracol", Portafolio, 17 de mayo de 2001.
[453]
B E R N A R D O P A R R A
Al finalizar el año 2000, el Grupo Latino de Radiodifusión tenía operaciones radiales
en Francia, con Radio Latina; en Estados Unidos, con WSUA - Caracol Miami, las
emisoras antes mencionadas en Costa Rica, una emisora de formato musical en Ciudad
de Panamá y un sistema de radio convencional de 12 emisoras en Panamá y 89 emiso
ras con cuatro formatos musicales en Chile". [Valores Bavaria 2000].
Los resultados de estas empresas (las controladas) en el 2000 no fueron favora
bles. (Véase Cuadro 1). Las únicas que generaron utilidades fueron Caracol
Televisión e Inversiones Cromos, esta última se recuperó después de haber per
dido $354.3 mil dólares en 1999. Las pérdidas de Comunican S.A. ascendieron
a $6.9 millones de dólares, 40.46% menos a la registrada en 1999; las de Ameri-
catel fueron de $16.1 millones de dólares y las de la nueva Wasse Holding de
$2.1 millones de dólares.
Cuadro 1
Valores Bavaria S.A
SECTOR COMUNICACIONES RESULTADOS 1999-2000
Miles de US$
EMPRESA
Caracol Televisión S.A.
Comunican S.A.
Comunican Multimedios de Col.
Ediciones Vea
Americatel Colombia
Inversiones Cromos
Red Colombia
UTILIDAD (PERDIDA) NETA
1999
(11.512.6)
0.8
(8.558.2)
(7.2)
(861.8.)
2000
763.1
(6.855.3)
(61.4)
(45)
(16.165.2)
353
(310.6)
Fuente: Valores Bavaria, Informe Anual 2000.
LOS AÑOS 1996 Y 1997 FUERON DE GRANDES CAMBIOS
En los últimos años la economía de nuestro país sufrió las alteraciones causadas
principalmente por la aplicación de la política de apertura económica, que susci
taron modificaciones en las condiciones del mercado y que los grupos económicos
se vieran en la necesidad de afrontar la nueva situación de manera diferente, por
[464]
APERTURA Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU INFLUENCIA EN LOS GRUPOS ECONÓMICOS DE C O L O M B I A
ejemplo mediante el cambio de sus estrategias o como consecuencia de la nueva
situación jurídica.
Por ejemplo, para dar cumplimiento a la Ley 222 de 1995 que obligó al
establecimiento de los grupos económicos, Augusto López Valencia, presidente
de Bavaria S.A., en agosto de 1996, solicitó ante la Cámara de Comercio del
Aburra Sur (Itagüí, Antioquia) la inscripción en el registro mercantil del Grupo
Empresarial Bavaria integrado en ese entonces por Bavaria como sociedad con
trolante y 173 empresas controladas.
Posteriormente el Grupo Santo Domingo, inició una reorganización admi
nistrativa por medio de escisiones y fusiones sucesivas entre empresas del mismo
grupo . Por ejemplo a partir de la identificación del sector de las telecomunica
ciones como estratégico las medidas tomadas fueron la concentración y el
fortalecimiento en este sector a costa de la disminución de la inversión en otros
sectores.
Otra estrategia consistió en separar el negocio de la cerveza del resto de las
empresas; por tanto, en 1997 el Grupo Empresarial Bavaria se escindió dando
como resultado una compañía encargada de la producción de la cerveza que se
sigue denominando Bavaria S.A. y otra un holding de inversiones denominada
Valores Bavaria S.A. El objetivo de esta operación apuntaba a obtener una mayor
transparencia en las cuentas del grupo, lo que permitiría además, realizar ventas
y alianzas estratégicas en el campo de la actividad cervecera, o facilitar una even
tual venta del negocio a inversionistas extranjeros, sin comprometer la propiedad
sobre el resto de las empresas bajo su control.
De conformidad con esta medida el Grupo Empresarial Bavaria S.A. se es
cindió en dos sociedades anónimas diferentes: una que continuó llamándose
Bavaria S.A. (sociedad escindida), dedicada a las actividades industriales, esto
es, a la producción y venta de cervezas, maltas, gaseosas, jugos y aguas de mesa, y
a la adquisición y fabricación de las materias primas e insumos requeridos para
la elaboración de los mencionados productos, y otra que se denominó Valores
Bavaria S.A. (sociedad beneficiaría), dedicada exclusivamente a las actividades
de inversión, mediante la participación en distintas clases de sociedades y la ad
ministración de activos mobiliarios e inmobiliarios.
4. La Ley 222 de 1995 dispone que hay escisión, entre otros casos, cuando una sociedad sin disolverse,
destina en bloque una o varias partes de su patrimonio a la cteación de una o valias sociedades.
[455|
B E R N A R D O P A R R A
Como consecuencia de la escisión de Bavaria S.A., las empresas del conglo
merado liderado por Julio Mario Santo Domingo fueron distribuidas en dos
grupos bajo el control de dos matrices, dos sociedades anónimas distintas, como
se muestra en el Cuadro 2, esta operación dejó a Bavaria S.A. con 27 empresas y
a Valores Bavaria S.A. con 126.
Cuadro 2
MATRICES Y SUBORDINADAS DEL GRUPO BAVARIA
A 31 DE DICIEMBRE DE 1997
Razón social de la matriz No. de subordinadas
Valores Bavaria S.A. 126
Bavaria S.A. 27
Fuente: Superintendencia de Sociedades: Descripción y análisis de sociedades matrices y subordinadas en el
registro mercantil de Colombia a 31 de diciembre de 1997, Bogotá, 1998. p. 38.
E F E C T O S SOBRE LAS FINANZAS DEL GRUPO
Todos los movimientos del sector de las telecomunicaciones estuvieron acompaña
dos por una disminución de su participación en el sector financiero. En 1997 el grupo
vendió al Banco Santander de España la mayoría de su participación accionaria en
el Banco Comercial Antioqueño y en Invercrédito; igualmente vendió Colfondos.
En 1997, el Grupo Bavaria incursionó con gran fuerza en el sector de la co
mercialización, pues sus directivas consideraron que era indispensable pertenecer
a él en las actuales condiciones de apertura económica. Por esta razón, se asoció
con Carrefour que es una multinacional francesa, la más grande de Europa en este
negocio, para establecer un hipermercado en Bogotá, el cual lleva el mismo nom
bre de la multinacional.
LAS INVERSIONES EN AMERICA LATINA Y LAS INVERSIONES
EN EUROPA
El éxito mostrado por el Grupo en el país y en el Ecuador contrasta con el estan
camiento de las empresas que poseyó en Europa, donde la competencia es muy
fuerte. Un claro ejemplo de las dificultades para mantener sus inversiones en el
viejo mundo, fue la liquidación de Andaluza de Cervezas en España, una empre-
[456]
APERTURA Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU INFLUENCIA EN LOS GRUPOS ECONÓMICOS DE C O L O M B I A
sa adquirida por el grupo Santo Domingo en 1992. La decisión de dicha liquida
ción fue tomada debido a que los resultados del negocio cervecero en el mercado
español no presentó los resultados que fueron esperados. Esta situación llevó a
un enfrentamiento entre los trabajadores y la compañía, por lo cual el gobierno
español solicitó la colaboración del gobierno colombiano para evitar que los 168
trabajadores de la empresa perdieran su empleo. Cosa similar sucedió con la
empresa Central de Cervejas de Portugal, Centralcerve que aunque presentaba
signos de recuperación se tomó también la decisión de venderla.
Otros negocios en 1997 fueron la inversión en Costa Rica para la construc
ción de un complejo turístico y la asociación con la British Petroleum para la
explotación de gas natural y petróleo; en este sector se manifiesta una clara iden
tificación de los funcionarios públicos y el sector privado, ya que las decisiones
en política petrolera son cruciales para el grupo.
1997 también fue un año de otras fusiones en las empresas del Grupo Valores
Bavaria; el propósito de esta estrategia fue al parecer, unir esfuerzos para competir
más eficientemente. Algunas de estas fusiones fueron entre Celumóvil de Colom
bia y Celumóvil de la Costa para constituir una sola empresa; la de Malterías Unidas,
Inversiones Bavaria, Fenicia y Águila y Colenvases, en Malterías de Colombia. Alu
minio Reynolds y UMCO en una sola empresa, siendo la primera la absorbente;
Jugos Tutti Frutti con la Productora de Concentrados y Jugos de Fruta del Occi
dente bajo una nueva empresa llamada Productora de Jugos S.A. y Cervecería
Andina con Distribuciones Internacionales, Disinco (en el Ecuador).
Aunque buscaba consolidarse en los negocios petroleros, de turismo y distri
bución, no dejó de lado su proceso expansivo en el sector de las telecomunicaciones,
ofreciendo paquetes de comunicaciones, aprovechando sus inversiones en empre
sas como DirecTV, Trunking, Celumóvil, Americatel y Orbitel (ésta última está
entrando en el jugoso mercado de la telefonía de larga distancia).
LOS OBJETIVOS HACIA EL F U F U R O
Respondiendo a las condiciones de la economía mundial en cuanto al proceso
de "globalización", el grupo está buscando internacionalizar los productos de
Bavaria y convertir a la empresa en "la principal multinacional del país". Uno de
los primeros pasos fue la incursión en el mercado centroamericano primero con
[4S7]
3 E R N A R D 0 P A R R A
la intención de comprar la principal cervecera en Honduras, Cervecería Hondu
rena. Propósito que se frustró porque se le atravesó en el camino una empresa
surafricana de cervezas. Según Ricardo Obregón, nuevo presidente de la cerve
cería, "la compañía espera expandir su operación y para lograrlo, gestiona un
crédito por 250 millones de dólares, que cuenta con el apoyo de la Corporación
Andina de Fomento, CAF"5 .
En octubre de 2001 Bavaria S.A. anunció la compra de la Cervecería Nacio
nal de Panamá y tiene serias aspiraciones de incursionar en los mercados
cerveceros de América del Sur, inicialmente Perú y Bolivia.
ESTRUCTURA DEL G R U P O SANTO D O M I N G O
Después de tres años de escisión, los Grupos Empresariales Bavaria y Valores
Bavaria disminuyeron el número de empresas que los conformaban: algunas se
han liquidado o fusionado y otras han sido vendidas. A raíz de las políticas de
formar alianzas estratégicas con grandes grupos o empresas internacionales, el
grupo vendió importantes paquetes accionarios de empresas en donde se poseía
el control. Es así como en la actualidad el Grupo Empresarial Bavaria (GEB) está
conformado por 20 empresas (nueve nacionales y once en el exterior); y el Gru
po Empresarial Valores Bavaria (GEVB) por 41 (5 extranjeras y 36 en Colombia).
LA INVERSIÓN EXTRANJERA EN LAS EMPRESAS
DEL GRUPO SANTO DOMINGO
Algunas de las empresas del Grupo Bavaria y de Valores Bavaria reciben capital
o hacen alianzas con inversionistas internacionales. En el Cuadro 3 se presentan
algunas de ellas.
Eí Grupo Empresarial Bavaria
Este grupo tiene a Bavaria S.A. como matriz y posee 100% de empresas recono
cidas como Malterías de Colombia, Cervecería Águila, Productora de Jugos e
5. "Bavaria alista aterrizaje en Honduras", Portafolio, 8 de agosto de 2001.
[458]
APERTURA Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU INFLUENCIA EN LOS GRUPOS ECONÓMICOS DE C O L O M B I A
Impresora del Sur; otras menos conocidas como Cajas Plásticas, Inversiones Acon
cagua y Asesorías e Inversiones de Colombia (Asicol); y 99% de Cervecería Unión.
También posee el control de empresas en otros países como Bavaria Venezuela,
Inversiones Serte en Perú y Latin Development Corporation (Ladeo) en Panamá.
A través de esta última controla la industria cervecera de Ecuador con Cervecería
Andina, la Compañía de Cervezas Nacionales y la Compañía Ecuatoriana de Mal
tas y Cervezas (Ceclmyc); y empresas de servicios de trabajo temporal como Seraudi,
Manca y Servie y en el Perú Inversiones Serte. La estructura empresarial del grupo
al finalizar el siglo XX estaba conformada como se muestra en la Gráfica 1. En esta
se presentan las relaciones de propiedad entre las principales empresas del Grupo
Bavaria S.A. Es de destacar que en esta gráfica aparece una empresa que "pertene
ce" a la Organización Ardila Lulle: Cervecería Leona, pero dado que el Grupo
Empresarial Bavaria, en mayo del 2000 adquirió un paquete importante de accio
nes de esta cervecería que llegó 44.16%, negocio que se hizo a través de sus empresas
(Bavaria S.A., Malterías de Colombia S.A, Cervecería Águila S.A. y Cervecería
Unión S.A.). Además, debido a que esta importante transacción dio lugar a que el
Conglomerado Bavaria tomara posesión del aparato administrativo de Leona se
deduce que ha entrado en la órbita de poder de aquel (el presidente de Leona es
Luis Fernando Arango, alto ejecutivo del GEB, presidente de Cervecería Unión,
cargo que ocupó hasta agosto de 2001) Por esto a la luz de la ley 222 de 1993,
surge el interrogante: ¿Es todavía la Cervecería Leona parte de la Organización
Ardila Lülle o se debe considerar dentro del Grupo Empresarial Bavaria?
Cuadro 3
PARTICIPACIÓN EXTRANJERA
EN LAS EMPRESAS DEL GRUPO BAVARIA EN 1999
Empresa
Bavaria
Caracol TV
Celumóvil
Cerveunión
Conalvidrios
Sofasa
Participación
8.4%
15,1%
24% *
29%
20%
49%
Fuente: Balances de empresas.
* Durante el año 2000 la participación extranjera en Celumóvil aumentó, con la venta por parte de
Valores Bavaria del 33.8% de las acciones, a la multinacional estadounidense Bell South,
[459]
B E R N A R D O P A R R A
Grupo Empresarial Valores Bavaria
Valores Bavaria S.A. es la matriz del Grupo Empresarial Valores Bavaria, confor
mado por empresas del sector financiero, servicios, industrial y comunicaciones.
El sector financiero del grupo está integrado por Inversiones Fenicia, Inver
siones Bavaria, Redes de Colombia, Inversiones Refonal, Inmobiliaria Águila,
Compañía del Litoral, Promotora del Norte y la Corporación Financiera del Norte,
en Colombia; Hercules Enterprises y Gamma Carriers en Panamá; y ALN Limi
ted en la Isla de Man en el Reino Unido.
En la parte de servicios posee el control de empresas del sector aeronáutico
como Avianca, SAM, Helicol, Coviajes y Petroleum Helicopters de Colombia; de
servicios temporales como Auditamos, Serdan, Misión Temporal y Vise.
En comunicaciones cuenta con empresas de medios televisivos: Caracol TV;
medios escritos: Inversiones Cromos, Comunican S.A. y Ediciones Vea; teleco
municaciones: Americatel Colombia; informática e internet: Red Colombia y
Wasse Holding Corporation (Islas Vírgenes).
En el campo industrial, Valores Bavaria tiene el control de empresas locali
zadas en el sector pesquero tal como la Comercializadora Industrial Vikingos de
Colombia; en metalmecánica tiene el control del Astillero Vikingos y la Unión
Industrial y Astilleros Barranquilla - Unial; en el sector alimentos controla a Fin
ca y a la Productora y Comercializadora de Alimentos, PCA (esta empresa posee
la franquicia de Presto, una cadena de comida rápida); en reforestación a la Refo-
restadora de la Costa; en el sector petroquímico a Inversiones y Asesorías
Petroquímicas, Inaquímicas; en el sector de la construcción controla el Parque
Central Bavaria (que también realiza actividades de mantenimiento); y en el sec
tor automotor, a la Sociedad de Fabricación y Ensamble de Automotores, Sofasa,
y la Sociedad de Fabricación y Venta de Automóviles, Sofaven (esta última en
Venezuela).
También el grupo posee importantes inversiones en otras empresas como
son Caracol S.A. (Radio), Celumóvil (Bell South), Orbitel S.A., Almagran S.A.,
Compañía Colombiana de Inversión Colseguros, Biofilm S.A., Propilco S.A.,
Aluminio Reynolds Santo Domingo S.A., y Grandes Superficies de Colombia
S.A. (Carrefour).
[460]
APERTURA Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU INFLUENCIA EN LOS GRUPOS ECONÓMICOS DE C O L O M B I A
El caso Maltería Tropical
En medio siglo de existencia Malterías de Colombia S.A. se convirtió en un polo
de desarrollo de la agroindustria colombiana. Sin embargo, en los últimos años
la política de apoyo a la producción agrícola se ha modificado como consecuen
cia del cambio en la política de adquisición de materias primas nacionales por las
importadas que "aparentemente" se obtienen en condiciones más favorables y
como consecuencia se juzga ventajosa para la economía de la empresa.
Digo "aparentemente" porque en los sistemas socioeconómicos cuando pre
valecen las condiciones de dominación monopolista por parte de una o más
empresas, los resultados económicos favorables se reversan como consecuencia
de la reducción de la amplitud del mercado. Es decir, los complejos sistemas
sociales presentan relaciones de causalidad circular en donde la causa que pro
duce el efecto se convierte en efecto de su propia causa.
En el caso de Maltería Tropical, la decisión de sustituir la cebada nacional
por cebada importada, dio lugar a la eliminación de cultivos de cebada en la
meseta cundiboyacense y en el departamento de Nariño, lo que condujo a su vez
a la reducción de los ingresos de la masa laboral campesina, que aunados a los
despidos laborales por el cierre de las plantas malteras de Ipiales, Santa Rosa de
Viterbo y Techo, contribuyeron a la reducción del mercado interno, que tuvie
ron sus efectos en la reducción de la demanda de cerveza que entre 1997 y el año
2001 se redujo el consumo por habitante en 30%.
Líder en la compra de la cebada en Colombia, la empresa estableció desde
sus inicios programas de obtención y mejoramiento de variedades de cebada
con características malteras. Igualmente, Malterías de Colombia S.A. en concer
tación con el gremio cerealista colombiano establecía las cantidades y precios a
pagar por cada una de las cosechas. Hoy en día la Asociación de Productores de
Cebada recibe de Bavaria donaciones para que deje de producir cebada, en otras
palabras durante los tres últimos años este gremio recibió del Grupo empresarial
aportes por valor de US $350 mil dólares para sustitución de cultivos y apoyo a
programas de reforestación (por supuesto, el que un gremio de productores de
cebada no produzca este cereal carece de sentido).
Maltería Tropical es una factoría cuya construcción se inició en 1991; los
terrenos donde funciona fueron adquiridos por Bavaria S.A. a otras dos empre
sas de propiedad del Grupo Santo Domingo: Inversiones Cerveceras Bavaria y
[461]
B E R N A R D O P A R R A
Colinsa; la primera se fusionó en 1997 con Malterías Unidas, que a su vez fue
absorbida por Malterías de Colombia en el mismo año.
En abril de 1992 el Ministerio de Desarrollo Económico comunicó a Bava
ria que "para los efectos previstos en el numeral 3o del artículo 32 de la Ley 50 de
1990, y de conformidad con el concepto técnico rendido por la División de Pro
gramación Sectorial de la Dirección General de Industrias, este Ministerio emite
concepto previo favorable a la Unidad de Producción Malterías Tropical ubica
da en el Corregimiento de Pasacaballos, Municipio de Cartagena, por reunirse
los requisitos señalados para tal efecto por el Decreto 318 de 1992" . Es decir, el
11 de abril del 2001 se le vencería esta exención.
La productividad de Maltería Tropical es muy alta comparativamente con
las anticuadas malterías de Ipiales, Santa Rosa de Viterbo y Techo por lo cual
estas últimas se constituyeron en una carga; por ello se tomó la decisión de ce
rrarlas, liquidando con esto las aspiraciones de los campesinos que cultivaban la
materia prima de la malta en la meseta cundiboyacense y el departamento de
Nariño en el sur del país. Además porque la cebada nacional absorbería el costo
adicional de los fletes para transportarla desde el interior hasta Cartagena. Para
dójicamente el gobierno colombiano a través del Instituto Colombiano de
Comercio Exterior otorgó a esta empresa un cupo para aplicar el sistema espe
cial de importación-exportación denominado Plan Vallejo mediante programa
MPT835, consistente en la utilización de un cupo por US $4.254.000 para im
portar cebada con cero arancel que destinará a elaborar malta de
exportación."[Malterías de Colombia 1998].
Malterías de Colombia S.A. tiene un mercado cautivo sin competidores na
cionales ni internacionales. Las cervecerías del Grupo Empresarial Bavaria,
Cervecería Águila, Cervecería Unión y Bavaria S.A. conforman el 92% de las ven
tas de Malterías de Colombia S.A. Adicionalmente, exporta el 8% del total de sus
6. Oficio 231 del 28 de abril de 1992. Ministerio de Desarrollo Económico, Bogotá.
7. El Plan Vallejo es un mecanismo creado en 1957 por el ingeniero y economista Joaquín Vallejo
Arbeláez (Ex Ministro de Desarrollo, Hacienda y Gobierno durante diferentes períodos del Frente Nacio
nal), como una solución económica pata la diversificación de las exportaciones. Ha sido reformado en varias
oportunidades y reglamentado en el estatuto aduánelo. En la actualidad esta orientado al estímulo y promo
ción de las exportaciones Colombianas, mediante éste las empresas pueden introducir en el país materias
primas, bienes intermedios, bienes de capital y repuestos, con la exención total o parcial del arancel y del
IVA, con la condición fundamental de que los bienes introducidos deben set utilizados en la producción de
bienes y servicios, cuyo destino sea la venta en el exterior.
[462]
APERTURA Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU INFLUENCIA EN LOS GRUPOS E C O N Ó M I C O S DE C O L O M B I A
ventas. La mayor parte de estas se destinan al mercado ecuatoriano, y específica
mente a las cervecerías Nacional y Andina, subsidiarias de propiedad mayoritaria
de Bavaria S.A. Estas compañías presentan una posición líder, ya que entre ambas
cuentan con una participación de 96% del mercado cervecero ecuatoriano .
Pero no sólo eso; los triturados de arroz destinados a la producción cervece
ra, también evidenciaron la disminución en el mercado interno pues, concomitante
con la política de apertura económica, la producción interna de arroz cristal se
ha visto disminuida toda vez que los precios internos no compensaban los cos
tos de producción en el agro colombiano. Los productores de arroz del mismo
modo vieron disminuida la demanda de arroz blanco debido a que Malterías de
Colombia, inundó el mercado nacional de arroz cristal importado que, mezclado
por los compradores con el arroz blanco se constituyó en una alternativa para
que las capas bajas de la población adquirieran este producto básico de la canas
ta familiar y compensar con ello el bajo nivel adquisitivo causado por la elevación
general en el nivel de precios.
Por lo tanto el informe de la Junta Directiva correspondiente a las operacio
nes realizadas durante 1999 dio cuenta de este hecho:
la baja en las ventas fue causada principalmente por la disminución en los pedidos de la
industria cervecera y en menor proporción por la escasez de oferta de arroz cristal du
rante el año anterior, lo cual provocó un descenso en las compras de este material, al
pasar de 20.223 toneladas en 1998 a 9.091 toneladas en 1999
En 1998, la compañía recibió aprobación por parte del Instituto Colombiano de Co
mercio Exterior para aplicar el sistema especial de importación-exportación denominado
Plan Vallejo mediante programa MP- 1835, consistente en la utilización de un cupo
por US$4.254.000 para importar cebada con cero arancel que destinará a elaborar
malta de exportación .[Malterías de Colombia 19981.
En el transcurso del año, se importaron 180.984.7 toneladas de cebada cervece
ra. De esta cantidad, 131.250 toneladas fueron de origen europeo (Alexis, Angora,
Prisma, Scarlett y Optic), 24.900 toneladas de origen australiano (Stirling) y
24.834.7 toneladas de cebada de origen neozelandés (Derkado).
8. Veáse el informe del Banco Santander acetca la emisión de bonos de Malterías de Colombia S.A. en
1977.
[463]
3 E R N A R D 0 PARRA
Cuadro 4
MALTERÍAS DE COLOMBIA, COMPRA DE MATERIA PRIMA
Toneladas
CEBADA IMPORTADA
Europa
Australia
Nueva Zelanda
CEBADA NACIONAL
Maltería Santa Rosa
Maltería Tibitó
Maltería de Ipiales
MALTA IMPORTADA (Chile)
ARROZ
Arroz Cristal
Triturado de arroz
1997
202.883,8
9.267.7
1998
180.984.7
131.250
24.900
24.834.7
10.505
6.184
1.811.9
2.509.5
20.223
655
1999
130.163
51.863
78.300
5.747
1.261
4.398
88
21.301
9.091
150
2000*
105.379
78.946
26.250
Fuente: Archivo Superintendencia de Valores. Malterías de Colombia S.A. Informe anual 1998 y 1999
* Información obtenida del Ministerio de Comercio exterior, estadística sobre declaraciones de importación
La compañía pagó durante 1998 la suma de US$ 6.65 millones, por concepto de
aranceles para la nacionalización de 144.699,8 toneladas de cebada importada,
con un arancel promedio de US$ 46 por tonelada. Las restantes 36.284.9 tone
ladas importadas en dicho m o fueron nacionalizadas con cero arancel por sujeción
al sistema especial de importación exportación denominado Plan Vallejo bajo las
modalidades de Reposición y Programa automático de materias primas.
Aspectos laborales
Con el cierre de las malterías de Techo, Ipiales y Santa Rosa de Viterbo, se pusie
ron en evidencia la políticas neoliberales con la consecuencia inmediata de elevar
las cifras de desempleo por parte de la administración de mayoría de las empresas
del grupo presentada con el eufemismo de "racionalización del recurso humano".
El número de trabajadores en 2000 bajó a 272 [Superintendencia de Valores
2000], lo que constituyó una gran disminución si se compara con las cifras presenta
das en años anteriores por ejemplo: en 1999 la empresa contaba con 393 empleados;
[464]
APERTURA Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU INFLUENCIA EN LOS GRUPOS ECONÓMICOS DE C O L O M B I A
y un año antes, en 1998, la cifra fue de 440 de los cuales 70% era operativo y 30%
administrativo (Cuadro 5).
Cuadro 5
MALTERÍAS DE COLOMBIA S.A., EMPLEOS POR CATEGORÍAS EN 1998-2000
Dependencias
Dirección
Maltería de Techo
Maltería de Santa Rosa
Maltería de Tibitó
Planta de Cebada -Pasto-
Maltería de Ipiales
Maltería Tropical
Total
Administrativos
37
13
21
64
1
17
21
174
Operativos
5
22
45
111
2
30
51
266
Total
42
35
66
175
3
47
72
440
En 2000
En operación
Cerrada
Cerrada
En operación
Cerrada
Cerrada
En operación
Fuente: Archivo Superintendencia de Valores, informes financieros de Malterías de Colombia SA.
C O N C L U S I O N E S
1. En el caso del los grupos empresariales Bavaria y Valores Bavaria, controlados
por el grupo económico Santo Domingo, han sido notable sus efectos en la de
presión de la agricultura cerealera que va en contravía del autoabastecimiento
nacional. Asimismo ha contribuido al aumento de la tasa de desempleo y a la
depresión de las industrias que están bajo su control.
2. En el caso de las empresas de servicio de trabajo temporal, ha sido notable el au
mento del número de trabajadores contratados, que no ha compensado la reducción
de las plantas que antes eran operadas con trabajadores a término indefinido; pues
no sólo ha disminuido en conjunto el número de trabajadores contratados sino
que ha disminuido el monto de salarios pagados, lo que se refleja en la merma del
consumo nacional y en el volumen de hectolitros producidos y vendidos.
3. El caso de Maltería Tropical demuestra de manera patética que las leyes labo
rales aprobadas al amparo de la nueva Constitución están lejos de contribuir a la
construcción de la justicia social, la defensa del trabajo y el respeto de los dere
chos adquiridos por los trabajadores.
[465]
B E R N A R D O P A R R A
BIBLIOGRAFÍA
Valores Bavaria
2000. "Informe Anual". Bogotá.
N I E T O BERNAL, julio
1998. Compañía ilimitada. Reportaje a los grandes grupos económicos. Bogotá: Planeta Colombiana.
Superintendencia de Sociedades.
1998. "Descripción y análisis de sociedades matrices y subordinadas en el registro mercantil de
Colombia a 31 de diciembte de 1997". Bogotá.
Malterías de Colombia
1998. "Informe Anual 1998".
Banco Santander Investment
1997- "Informe para la emisión de bonos de Malterías de Colombia S.A. en 1997".
Superintendencia de Valores
2000. "Informe a 31 de diciembre de 2000". Bogotá.
[466]
EL BANCO MUNDIAL EN COLOMBIA.
Comparación de sus políticas en la década
de los años 50 y en las últimas dos décadas del siglo XX
EDUARDO SÁENZ ROVNER
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Las ponencias incluidas en este panel argumentan que a pesar de los derechos
políticos y sociales garantizados por la Constitución de 1991, hay artículos com
prendidos en dicha carta que han facilitado la política de privatizaciones, la
concentración del capital, el empobrecimiento de la población y su exclusión
económica. En el presente escrito se señala cómo las políticas cambiantes del
Banco Mundial, de ser una banca de fomento al desarrollo a mediados del siglo
XX a convertirse en una institución que por encima de todo pretende velar por
un sistema financiero estable y por el pago de la deuda externa, han reforzado la
implementación de medidas ortodoxas en Colombia en los últimos años y a me
tas que riñen con los derechos políticos y sociales señalados en la Constitución.
EN LOS ANOS CINCUENTA
Como resultado del incumplimiento en los pagos de la deuda externa por parte
de los países latinoamericanos durante la Gran Depresión, la banca privada nor-
1. Para un mayor desarrollo de esta sección, remito al lector a Sáenz [2002], en donde se publicc
originalmente. Esta edición fue realizada con posterioridad al Seminario Internacional "La Nación multi
cultural, primer Decenio de la Constitución Incluyente".
[467]
E D U A R D O SAENZ
teamericana recortó sus préstamos y sus actividades financieras en el subconti-
nente. El recorte en la inversión en portafolio en América Latina se mantuvo
durante la Segunda Guerra Mundial y los primeros años de la posguerra. La
interrupción de estos flujos de capital fue compensada desde finales de la década
de los años cuarenta con inversión privada directa y con préstamos de la banca
pública internacional [Stallings 1987: 75-83,87-88,118]. De ahí que enjulio de
1948, Colombia presentó al Banco Mundial una solicitud para un préstamo de
78 millones de dólares con el fin de financiar una serie de proyectos en infraes
tructura tales como ferrocarriles, carreteras, plantas hidroeléctricas, maquinaria
agrícola y puertos. John McCloy, presidente del Banco, le comentó a Emilio Toro
(colombiano y uno de los directores ejecutivos de la misma institución), que no
estaba del todo seguro de que este préstamo serviría para financiar las necesida
des más urgentes de Colombia. Toro le propuso entonces que enviase una misión
para averiguar cuáles eran las necesidades de Colombia. Robert Garner, vicepre
sidente del Banco, se encargó de materializar la idea y, ante la respuesta entusiasta
del presidente Mariano Ospina Pérez, se conformó una misión en 1949 que sería
la primera en hacer un estudio comprensivo de un país por encargo de una agen
cia internacional. El economista Lauchlin Currie encabezó la misión que estuvo
en Colombia entre julio y diciembre de 1949 y que presentó su reporte final en
agosto de 1950 [IBRD 1950, Sandilands 1990]2.
Currie discutió con Ospina Pérez la necesidad de establecer un comité de ciu
dadanos prestantes para estudiar el reporte del Banco Mundial y efectuar las
recomendaciones del caso para su implementación. En una entrevista posterior
entre Currie y Laureano Gómez, el presidente electo, este último se mostró de
acuerdo con la conformación de un Comité de Desarrollo Económico bipartidista
que le daría más peso político a las recomendaciones y ayudaría a vencer la oposi
ción a las reformas dentro del mismo Partido Conservador. También se creó una
misión encabezada por Currie para reformar la administración pública [Sandilands
op. aí.:167-169]. Tanto Currie como el gobierno colombiano pensaban que si se
implementaban las recomendaciones de la Misión, Colombia recibiría préstamos
sustanciales del Banco Mundial, como en efecto sucedió [Ibid.:l69].
El Comité se reunió por primera vez el 28 de septiembre de 1950 y durante
los siguientes nueve meses se reunió de dos a tres veces por semana [ibid.: 169].
2. Sobre la Misión Currie indicamos en la bibliografía final otras importantes referencias.
[468]
EL BANCO MUNDIAL EN COLOMBIA. COMPARACIÓN DE SUS POLÍTICAS
En octubre de 1950, el Comité presentó su primer documento de aplicación de las
recomendaciones del Banco Mundial. Este primer reporte sobre la inflación y la esta
bilidad monetaria señalaba "que es condición indispensable para el desarrollo de un
plan armónico de fomento en Colombia detener la inflación y asegurar una estabili
dad económica duradera" [Comité de Desarrollo Económico 1951] . En
consecuencia, el Comité recomendó congelar el crecimiento de los medios de pago,
restringir el crédito para el público mediante un aumento de las tasas de interés, au
mentar la tasa de redescuento del Banco de la República y controlar del encaje bancario
de los bancos comerciales. Por último, el Comité fue muy claro en pedirle al gobierno
que buscase un superávit en el presupuesto durante el año que corría [Comité de
Desarrollo Económico op.cit.: 32-36, Sandilands op.cit.: 170, Giraldo 1994:153]. El
Gobierno, que ya había acordado con los bancos comerciales restringir el crédito
como medida antiinflacionaria, adoptó inmediatamente las recomendaciones del
Comité [Comité de Desarrollo Económico, op.cit: 36-37, Semana Octubre 14,1950:
31,Torfs 1951: 5-6, Ocampo 1987: 261-262; Álvarez 1992:153-154] .
El Comité también hizo una serie de recomendaciones sobre el desarrollo
de la infraestructura vial del país las cuales fueron aceptadas por el ministro de
Obras Públicas [Sandilands op.cit.:170-171]. En el campo del transporte aéreo,
la Misión recomendó que se terminase el monopolio de la aerolínea Avianca que
controlaba el transporte doméstico de pasajeros, era dueña de los aeropuertos y
establecía en éstos los derechos de aterrizaje de las compañías extranjeras, y mo
nopolizaba el servicio de correos. Uno de los integrantes del Comité y miembro
de la junta directiva de Avianca, se opuso a cualquier intervención en los privile
gios de la compañía pero fue derrotado y el Estado empezó a construir aeropuertos
y a manejar el tráfico aéreo bajo el control oficial [ibid.: 171, Currie Op. cit.: 97,
105] .En cuanto a la administración pública se reorganizó el Ministerio de Agri
cultura, se creó una oficina de presupuesto, y se estableció una oficina de
planeación que respondería directamente al presidente .
3. Según una publicación de la época, la inflación entre enero y junio de 1930 había llegado al 22%.
Véase Semana, agosto 5 de 1950, p. 6; octubre 14 de 1950, p. 31. Véase también Banco de la República
[1993: 169].
4. Sobre las reformas a la aviación civil, véase IBRD [Op. cit., capítulos VIII y XXI] y Comité de
Desarrollo Económico [Op. cit.: 55-163].
5. El economista Albert Hirschman y el mismo Currie fueron nombrados asesores del Consejo de
Planeación. Hirschman vivió en Colombia entre 1952 y 1956, primero trabajando para el gobierno Colom
biano, después como consultor privado. Véase Currie, [Op. «í.:110], Hirschman [1995:127, 133-134].
[469]
EDUARDO SAENZ
Los resultados de la Misión en términos de préstamos no se hicieron espe
rar. Durante 1950, el Export-Import Bank autorizó créditos a Colombia por un
total de seis millones de dólares. A su vez, en los meses finales de 1950, el Banco
Mundial autorizó dos préstamos que sumaban 6,1 millones de dólares [FRUS
1950 (2): 810]. El Banco Mundial concedió préstamos para la construcción de
carreteras, ferrocarriles y centrales hidroeléctricas y para la financiación de ma
quinaria agrícola para ser adquirida por la Caja Agraria [ibid.: 1293, Semana abril
21del951:45-46]6 .
Sobre los resultados de la Misión del Banco Mundial y los préstamos que
ayudaron a encarrilar a Colombia en la senda del desarrollo económico, Currie
escribiría años después,
Colombia llegó a convertirse en el país predilecto del Banco a lo largo de las siguientes
décadas. Hacia finales de 1974, el país había recibido del Banco Mundial un volumen
de préstamos mayor en términos per cápita que cualquier otro importante país en de
sarrollo... [Currie Op. cit. :98] .
Mal que bien, a pesar de la corta recesión de 1950-1951 ocasionada en buena parte
por las medidas ortodoxas recomendadas por el Banco Mundial y el Comité de
Desarrollo Económico, Colombia se embarcó en proceso de transformaciones es
tructurales, modernización económica y social, y crecimiento económico durante
las próximas tres o cuatro décadas.
Los préstamos de la posguerra a Colombia hacían parte de una tendencia
orientada al desarrollo en la política del Banco Mundial durante los orígenes de
la Guerra Fría. No sólo se apoyaban los proyectos en infraestructura sino tam
bién la utilización de la planeación nacional; aunque el Banco estaba a favor del
comercio internacional aceptó las políticas proteccionistas de sustitución de im
portaciones para fomentar la industrialización de los países en vías de desarrollo
[Kapur et al. 1997: 10-11,450-451 ]. Estas políticas cambiarían radicalmente en
las últimas dos décadas del siglo XX como se verá a continuación.
6. La casi totalidad de los préstamos otorgados por el Banco Mundial en América Latina se utilizaron
en el desarrollo de las infraestructuras de transporte y eléctrica. Véase Black [1963: 107-108].
7. En términos absolutos, para comienzos de la década de los años 70, Colombia había sido el tercer
país latinoamericano receptor de préstamos del Banco Mundial después de México y Brasil. Véase Hayter
[1971: 108].
[470]
EL BANCO M U N D I A L EN C O L O M B I A . C O M P A R A C I Ó N DE SUS POLÍTICAS
LAS ULTIMAS DOS DECADAS DEL SIGLO XX
Los pronunciados aumentos del precio del petróleo en la década de los años 70
trajeron ganancias extraordinarias para los países productores del crudo. Este di
nero, depositado en los bancos comerciales de los países desarrollados, fue prestado
a los países en desarrollo, especialmente a aquellos de nivel intermedio, a tasas de
interés flotantes siguiendo la tasa Libor y la prime rate. Después del segundo cho
que petrolero, la política contraccionista de los Estados Unidos y de otros países
desarrollados sumada a los crecientes déficits fiscales del gobierno norteamerica
no, aumentaron la prime rate a un nivel récord. Al mismo tiempo, exceptuando el
petróleo, la demanda y los precios de las exportaciones de productos primarios
cayeron. Así, para 1982, los precios reales de estos bienes descendieron a los nive
les de los años 40. El deterioro de los términos de intercambio y el aumento de las
tasas de interés se constituyeron en un doble golpe para los países deudores. Ade
más, la deuda externa del Tercer Mundo se concentraba cada vez más con bancos
privados: dos terceras partes de esta deuda estaban comprometidas con agencias
oficiales internacionales en 1971; diez años después, esta tendencia había cambia
do, y el 70 por ciento de la deuda se le debía a bancos privados. En cifras concretas,
la deuda externa de la América Latina aumentó de 96.000 a 281.000 millones de
dólares entre 1976 y 1981 [Nelson 1990,Kolko 1988,MeUer 1991].
El gobierno de México anunció en agosto de 1982 que no podía pagar la
deuda. Inicialmente la comunidad internacional percibió esta advertencia como
un problema financiero a corto plazo. Consecuente con esto, el gobierno norte
americano y el Fondo Monetario Internacional prepararon un paquete para
afrontar la crisis. Sin embargo, ya que los países deudores no estaban creciendo
y tenían considerables salidas de capital para pagar los intereses sobre la deuda,
James Baker, Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, enfatizó la necesidad
de combinar el crecimiento económico con las medidas de estabilización en oc
tubre de 1985. Por tanto, el así llamado "Plan Baker" recomendó programas de
ajuste con reformas estructurales de estas economías; así, éstas estarían en mejor
capacidad de cumplir con el pago de su deuda externa. El Banco Mundial empe
zó a jugar un papel central a través de sus préstamos condicionados a reformas
estructurales de las economías de los países con una deuda externa considera
ble. Las políticas del Banco Mundial y de otras agencias de financiamiento
internacional "produjeron una presión externa sobre las políticas internas sin
[471]
E D U A R D O S A E N Z
precedentes históricos en términos de alcance y detalle y en el número de países
afectados"[Nelson Op. cit: 7].
Aunque este tipo de intervención financiera no era nada nuevo en América
Latina, se presentó un cambio radical en las políticas del Banco Mundial, ya que
si en los años 70, el Banco había recomendado la eliminación de la pobreza como
la prioridad en los países en desarrollo, para los años 80, sus altos funcionarios
habían adoptado -según el economista Patricio Meller- una visión antiestatista y
hasta prevenida con los países en desarrollo. Agrega Meller [1991: 184] que los
economistas del Banco:
consideran las empresas del Estado como obstáculos para el crecimiento y creen que
las intervenciones del gobierno en el proceso económico crean distorsiones. Para ellos,
las empresas públicas son ineficientes por definición; y suponen que la eficiencia y el
bienestar social aumentarían si tales empresas fuesen privatizadas. Finalmente, ellos
juzgan que los empleados oficiales son ineptos y corruptos, y que los empresarios
privados son eficientes y honestos.
El colapso en el sistema financiero internacional fue evitado a un costo muy alto
para los países deudores. Entre 1984 y 1988, el flujo de capital de las naciones
deudoras en vías de desarrollo a la banca de los países industrializados fue de
143.000 millones de dólares. Para finales de los años 80, ya que los países deudo
res seguían en problemas financieros, el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos,
Nicholas Brady, propuso una serie de iniciativas. Se aplicaron en estos países un
conjunto de medidas confiando en los mecanismos de mercado y en una mayor
integración de estas naciones a la economía mundial para incrementar su capaci
dad de pagar la deuda: promoción de exportaciones, racionalización de los planes
de inversión pública, desmonte de los subsidios a las tarifas de los servicios públi
cos y gasohna, liberalización del comercio, recortes del empleo en el sector público,
reformas tributarias y arancelarias, y privatización de las empresas del sector ofi
cial. Las consecuencias de los planes de estabilización fueron inmediatas: caída en
los ingresos per cápita, erosión de los servicios de salud y de educación, concentra
ción del ingreso, deterioro de la infraestructura vial y fabril; todo esto desembocando
en un mayor descontento popular [Nelson Op. cit.: 3,8-11] .
8. Sobre las consecuencias de la crisis de la deuda sobre el movimiento laboral en varios de los países
latinoamericanos, véase Roxborough [1989] yWalton [1989].
[472]
EL BANCO M U N D I A L EN C O L O M B I A . C O M P A R A C I Ó N DE SUS POLÍTICAS
Paralelo a estos desarrollos económicos en los países latinoamericanos, tam
bién hubo cambios ideológicos tanto en los países desarrollados como en los
latinoamericanos. En las escuelas de economía de los países industrializados emer
gió un consenso desde los años 70 en el que se consideraba la crisis económica
mundial como algo estructural y no simplemente cíclico. El Estado de Bienestar
fue gradualmente desmantelado ya que se le imputaba una buena parte de la crisis
fiscal; con esto vino una tendencia a "privatizar"las funciones del Estado. Además,
se culpaba a los costos laborales como una de las principales causas de la inflación
[Kolko, Op. ai.: 18-19] . La oposición a la intervención estatal, especialmente en
círculos británicos y norteamericanos con el Thatcherism y el Reganomics, tuvo
una influencia considerable en América Latina [Nelson op.cit.: 15,Villarreal 1986:
15]. Además, el derrumbe de la Unión Soviética marcó el fin de las agudas con
frontaciones entre sistemas económicos en el siglo XX y fortaleció la ideología de
los mercados libres como motor del desarrollo [Richardson y Haralz 1995].
Si bien la crisis de los años 30 produjo el paradigma keynesiano, las crisis de
los años 70 y 80 trajeron el retorno de la ortodoxia a través del monetarismo. En
América Latina, la crisis del modelo de industrialización de la CEPAL, que se
tradujo en una estructura productiva "desintegrada e ineficiente", un mercado
cautivo, y un sistema económico incapaz de resolver problemas tales como el
desempleo y las desigualdades en la distribución del ingreso, desembocó en un
vacío teórico que fue ocupado por el "modelo de monetarismo neoliberal autori
tario" tal y como lo describe el economista mexicano Rene Villarreal [op.
cit.: 14-19.170-177] . El modelo monetarista recomendaba la liberación del co
mercio exterior y del sector financiero, y planteaba "la necesidad de una apertura
en la periferia en un momento de franco e intenso neoproteccionismo en el cen
tro", asila apertura en el continente trajese el estancamiento económico, un mayor
desempleo, el desmantelamiento de la planta industrial, y la transformación de la
inversión productiva en especulativa" [Ibid.:l90-192].
Las negociaciones con el Banco Mundial en 1985 y 1986 llevaron al gobier
no colombiano a reducir el déficit fiscal, limitar la emisión monetaria y a aumentar
9. Sobre la ortodoxia económica y el conservatismo político del staffde\ Banco Mundial desde media
dos de los años 80, véase George y Sabelli [1994 (VI)].
10. Para una defensa de las ideas de la Cepal que enfatiza el rápido crecimiento y la modernización
económica y social de la América Latina en las décadas de la posguerra, véase Cárdenas, Ocampo y Rose-
mary Thorp [2000].
[473]
EDUARDO SAENZ
las tasas de interés [Kapur etal , Op. cit.:575-574]. Aún más, a comienzos de los
años 90, la ortodoxa administración del presidente César Gaviria implemento
una serie de medidas que venían siendo presionadas por el Banco desde 1989;
en cuestión de meses Gaviria y su ministro Rudolf Hommes aplicaron las medi
das de liberalización económica y apertura comercial que el Banco esperaba que
tomasen cinco años para su implementación [Ibid.:577-579]. Los efectos sobre
los niveles de vida de muchos no se hicieron esperar; por ejemplo, la distribu
ción del ingreso que venía empeorando desde 1984 continuó esa tendencia; la
calidad del empleo se deterioró y el número de individuos que abandonaron el
mercado laboral aumentó notoriamente [Sarmiento 1993:12, 26].
Si el Banco Mundial fue una entidad preocupada por fomentar el desarrollo
durante décadas, desde los años 80 se ha convertido en un garante de los intereses
de la banca privada por encima del bienestar económico y social de los habitantes
de los países deudores. Sus políticas, en combinación con las del Fondo Monetario
Internacional, han traído desindustrialización, concentración del ingreso y del po
der político y económico, y niveles de desempleo récord en Colombia y en el
continente. Las promesas políticas de una constitución incluyente han chocado
con las realidades económicas de la nueva coyuntura internacional y con las reco
mendaciones de la banca internacional verdaderamente excluyentes.
CIERRE
La Constitución de 1991 establece en su artículo 371 la autonomía del Banco de
La República. El economista Salomón Kalmanovitz [2001: 153], además de cri
ticar a la Corte Constitucional de Colombia por sus fallos en aras de aplicar la
Constitución tal y como le corresponde a dicha corte, reclama por una aún ma
yor independencia del Banco de la República con relación a los otros poderes
públicos "para llevar a cabo una función de un enorme beneficio social, como es
la de reducir la inflación y mantener el equilibrio macroeconómico" [Kalmanovitz
1997:17-18].
Sin embargo no debemos olvidar, como señala Robert Rollinat, los "efectos
perversos" de la autonomía de la banca central debido a las "concepciones rígi
das de los partidarios de reglas monetarias estrictas" que neutralizan cualquier
esfuerzo de política anticíclica por parte del gobierno. Rollinat [1996] agrega
[474]
EL BANCO M U N D I A L EN C O L O M B I A . C O M P A R A C I Ó N DE SUS POLÍTICAS
que si la inflación ha disminuido, esto se debe a la "desinflación mundial y, prin
cipalmente, (a) la desindexación salarial, más que (a) la acción de políticas
monetarias independientes". Y concluye que la autonomía de la banca central
tiene como objetivo la estabilidad del sistema financiero más que la estabilidad
de los precios. Por último,y tal como ha demostrado Delia M. Boylan [1998],las
reformas que han consagrado una mayor autonomía de la banca central en Amé
rica Latina han permitido que esta institución se aisle aún más de presiones de
diferentes grupos sociales y se concentre en políticas que favorecen a los grandes
conglomerados económicos y al capital financiero internacional.
No es sorprendente entonces que, a pesar de los artículos de la Constitución
de 1991 que consagran derechos políticos y sociales, los desarrollos económi
cos de la década de los años 90 combinados con las presiones de la banca
multilateral, los intereses del capital financiero y las medidas implementadas por
la banca central, han contribuido no sólo al empobrecimiento de la población
colombiana sino a su exclusión creciente de la vida económica y social.
[476]
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