ESTUDIO OCDERevisión de la Política Urbana Nacional:

CHILE

Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo

Santiago, Abril de 2013

Estudio sobre los sistemas urbanos y su gobernanza (Dic. 2011 a Dic. 2012), reuniéndose con expertos, académicos, sociedad civil, Intendentes, alcaldes, ministerios y la Comisión Asesora Presidencial (P.N.D.U.).

PRINCIPALES RESULTADOS

Hacia una perspectiva completa sobre la gobernanza territorial

• 2009: OECD National Territorial Review– Institucionalidad, desarrollo regional y la descentralización

• 2012/13: OECD Urban Policy Review– Desafíos en el urbanismo, institucionalidad urbana y su rol en el

desarrollo urbano

• 2013: OECD Territorial Review of Antofagasta – Desarrollo urbano en una ciudad, y el papel que juegan las

instituciones e iniciativas urbanas en el desarrollo urbano sustentable

• 2014: OECD Rural Policy Review– La definición de áreas rurales para el crear políticas publicas que son

coherentes con políticas territoriales y urbanas, sosteniendo la competitividad rural

El informe de la OCDE• Objetivos

– Ofrecer una evaluación comprehensiva de las políticas urbanas de un país desde una perspectiva económica, social y ambiental

• Encargada por la Subsecretaría de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior, con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo

• Contexto, dado por la preparación de una estrategia nacional de desarrollo urbano

• Equipo– María Varinia Michalun (coordinación), Ioannis Kaplanis, Alexis Robert,

Javier Sánchez-Reaza– Aportes temáticos y estudios especiales de 6 especialistas y

consultores– Peer reviewers: Francia y Polonia– Presentado a la red de políticas urbanas de la OCDE en diciembre de

2012

4

El informe de la OCDE en perspectiva

• Política territorial y crecimiento– Cómo crecen las regiones? Efectos de la competitividad y la innovación

regional sobre el crecimiento regional, impacto sobre crecimiento nacional• Base de datos regionales

– Base de datos de 2000 regiones, para 34 países; 40 indicadores económicos, sociales, demográficos

• Areas urbanas funcionales– Cómo dimensionar las áreas urbanas en base a su influencia económica

• Ciudades compactas– Ciudades densamente pobladas, con accesibilidad expedita a empleos y

servicios• Red de políticas urbanas

– Red de especialistas de gobiernos, alimenta a Comité de Políticas de Desarrollo Territorial. Reunión Ministerial 2013 centrada en ciudades

Programa de trabajo de la OECD en desarrollo urbano

5

1. PRINCIPALES RESULTADOS

Urbanización en países miembros y no-miembros de la OCDE

Chile: Dimensiones urbanas

Source: United Nations (2012), “World Urbanization Prospects: The 2011 Revision”, http://esa.un.org/unup/CD-ROM/Urban-Rural-Population.htm, accessed January 2013.

Porcentaje de población urbana (1950-2010)

—

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Urb

an p

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sha

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(% o

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al)

Argentina

Chile

China

France

India

Japan

Mexico

US

Urbanización en los países de la OCDE

Chile: Dimensiones urbanas

Notes: Urban share of total population by country refers to population in urban regions as a proportion of total population. Iceland and Luxembourg were not included in the sample, because the OECD Regional Database identifies no predominantly urban (PU) regions in those countries.Source: Kamal-Chaoui, L. and J. Sanchez-Reaza (eds.) (2012), “Urban Trends and Policies in OECD Countries”, OECD Regional Development Working Papers 2012/01, OECD Publishing, Paris, doi: 10.1787/5k9fhn1ctjr8-en, based on data from the OECD Regional Database.

Urbanisation levels and growth according to PU areas (1995-2005)

Australia

Austria

Belgium

Canada

Czech Republic

Denmark

Finland

France

Germany

Greece

Hungary

Ireland

Italy Japan

Korea

Mexico

Netherlands

New Zealand

Norway

Poland

Portugal

Slovak Republic

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Switzerland

Turkey

United Kingdom

United States Chile

-1.5%

-1.0%

-0.5%

0.0%

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1.5%

2.0%

2.5%

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995-

2005

)

Urban share of Total population (2005)

Áreas urbanas funcionales (AUF)

Muchas áreas urbanas no coinciden con sus limites administrativos

Chile: Dimensiones urbanas

Source: OECD calculations based on population density disaggregated with Corine Land Cover.

Áreas administrativas vs funcionales en Santiago (AUF)

Chile: Dimensiones urbanas

Sour

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Cov

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26 Áreas urbanas funcionales (AUF) concentrando 77% de la población nacional

Chile: Dimensiones urbanas

• Clasificación de áreas urbanas en 4 “categorías” basadas en niveles de población:

1. Áreas urbanas pequeñas, población menos de 200 000 habitantes;

2. Áreas urbanas medianas, población entre 200 000 y 500 000 habitantes;

3. Áreas metropolitanas, población entre 500 000 y 1.5 millones de habitantes;

4. Grandes áreas metropolitanas, población más de 1.5 millones de habitantes.

Santiago

ValparaísoConcepción

8

15

Contribución económica de áreas metropolitanas: OCDE vs Chile

Chile: Dimensiones urbanas

Source: OECD metropolitan database; áreas metropolitanas son aquellas AUF con un mínimo de 500,000 habitantes http://measuringurban.oecd.org

Las 3 áreas metropolitanas en Chile producen casi 70% del PIB nacional y concentran más de 50% de la población y empleo nacional, más que el promedio para todas las 268 áreas metropolitanas en los países miembros de la OCDE.

Densidad de la población en áreas urbanas funcionales (AUF) medianas y metropolitanas

Chile: Dimensiones urbanas

Notes: Habitantes por kilometro cuadrado por AUFSource: Author’s calculations based on INE (2012) Censo 2012: Resultados Preliminares, Instituto Nacional de Estadística de Chile, Santiago.

13

Descentralización

Chile: Dimensiones urbanas

Notes: Data for Australia, Greece, Mexico, Poland and Portugal correspond to 2008 rather than 2009. The statistical data for Israel are supplied by and under the responsibility of the relevant Israeli authorities. The use of such data by the OECD is without prejudice to the status of the Golan Heights, East Jerusalem and Israeli settlements in the West Bank under the terms of international law.Source: OECD/Korea Institute of Public Finance (2012), Institutional and Financial Relations across Levels of Government, OECD Fiscal Federalism Studies, OECD Publishing, Paris, doi: 10.1787/9789264167001-en.

Ingresos generados por impuestos al nivel sub-nacional como % de ingreso generado por impuestos del gobierno (2009)

14

Descentralización

Chile: Dimensiones urbanas

Notes: Data for Australia, Greece, Mexico, Poland and Portugal correspond to 2008. The statistical data for Israel are supplied by and under the responsibility of the relevant Israeli authorities. The use of such data by the OECD is without prejudice to the status of the Golan Heights, East Jerusalem and Israeli settlements in the West Bank under the terms of international law.Source: OECD/Korea Institute of Public Finance (2012), Institutional and Financial Relations across Levels of Government, OECD Fiscal Federalism Studies, OECD Publishing, Paris, doi: 10.1787/9789264167001-en.

Fuentes de ingresos por impuestos al nivel sub-nacionalcomo % del ingreso total del gobierno (2009)

15

Desigualdad urbana en AUF de la OCDE

Chile: Dimensiones urbanas

Notes: The Sigma-convergence indicator is calculated using the standard deviation of logged values of GDP per capita for the municipalities within an FUA. The graph show estimates for Chilean FUAs for 2009 and for other OECD metro-regions for 2007.Source: OECD, based on microdata from Ministerio de Desarrollo Social (2009), Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional CASEN-2009, Ministerio de Desarrollo Social, Santiago; Central Bank of Chile (2012), Base de Datos Estadísticos, www.bcentral.cl, accessed 12 September 2012, and OECD (2011), OECD Urban Policy Reviews, Poland 2011, OECD Publishing, Paris, doi: 10.1787/9789264097834-en.

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6

Seoul (Korea)Osaka (Japan)

Milan (Italy)Helsinki (Finland)

Coquimbo-La SerenaBirmingham (UK)

Leeds (UK)ValparaísoRancagua

San AntonioManchester (UK)

ChillánConcepción

Copenhagen (Denmark)Vienna (Austria)

OECD avg for metro-regionsDublin (Ireland)

Average for Chilean FUAsBratislava (Slovak Republic)

Oslo (Norway)Tokyo (Japan)

TemucoLisbon (Portugal)

Prague (Czech Republic)Paris (France)Busan (Korea)

Warsaw (Poland)Budapest (Hungary)

London (UK)Santiago

Sigma convergence indicator16

0.0%

0.2%

0.4%

0.6%

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1.0%

1.2%

1.4%

1.6%

1.8%

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1

2

3

4

5

6

7

Large metropolitan

areas

Metropolitan areas

Medium-size urban areas

Small urban areas Av

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rate

(200

2-1

2)

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(20

12)

Population Growth

Población y crecimiento de la población por tipo de Área Funcional (2002-2012)

Ciudades de tamaño medio: donde hay más crecimiento poblacional

PRINCIPALES RESULTADOS

La importancia de una política urbana

Coherencia para un sistema institucional fragmentado

La importancia de una política urbana

Cualidad de vida urbana

Politica urbana

La importancia de una política urbana

Buenas practicas en los Estados Unidos y Japón:• Estados Unidos: políticas nacionales que aumentan la coherencia en

gobernanza metropolitana– Metropolitan Planning Organisations (MPO) se establecen para que áreas

metropolitanas pueden recibir fondos federales. • Originalmente estos MPOs eran responsables para la planificación, programación y

coordinación de rutas federales e inversiones en transito pero en muchas áreas metropolitanas ahora son responsable para la planificación integral entre uso de suelo y transporte.

• En Chicago el MPO desarrollo un plan integral para la región enfocado en transporte, densidad y uso de suelo, capital humano, recursos naturales y la gobernanza.

• Japón: una visión completa de acceso para los mayores y discapacitados– Introducción de 3 leyes nacionales facilitando conectividad en áreas urbanas

para los mayores• Las iniciativas incorporan estándares y guías para el sector privado y publico, incentivos para su

implementación, participación de la ciudadanía afectada, mecanismos para asegurar la aplicación al nivel local.

– Resultado: mejor acceso a espacios públicos

• Nivel municipal:– Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO)– Planes reguladores (comunal, intercomunal, metropolitana)

• Nivel regional:– Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU)– Estrategia Regional de Desarrollo (ERD)– Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT)

• Nivel sectorial:– Planes urbanos estratégicos (MINVU)– Planes regionales de infraestructura y recursos hídricos (MOP)– Ciudad Modelo de Transporte (MTT)

Existe una política urbana en Chile?Instrumentos de política urbana

21

Existe una política urbana en Chile?Instituciones que intervienen en la planificación y gestión

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Sector Area de intervención Institución

Transporte

Infraestructura, construcción, mantenimiento

MINVU (SERVIU), MOP, Municipios

Planificación MINVU, MOP, SECTRA, MTT SEREMI, Ministerio de Desarrollo Social SEREMI (SERPLAC), Municipios

Operaciones MTT SEREMI, Municipios, UTOC (Santiago), Metro Santiago, Metro Valparaíso

Uso de Suelo

Planificación MINVU, MINVU SEREMI, SERPLAC, Municipios

Desarrollo SERVIU, Municipios

Medio Ambiente

Planificación Ministerio de Medio Ambiente, MMA SEREMI

Aplicación MMA, Servicio Evaluación Ambiental (SEA)

Resultados y recomendaciones

La falta de una política urbana resulta en…

Resultados y recomendaciones

Considerar:

Resultados y recomendaciones

Instrumentos de planificación y coordinación urbana

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• Racionalizar el proceso de aprobacion de las 3 categorías de Planes Regladores (PRC/PRI/PRM)

• Poner responsabilidad para desarrollo territorial (regional, urbano, rural) en un solo ministerio para aumentar la coherencia de la política territorial y la coordinación institucional y estrategica

• Crear coherencia entre los instrumentos de planificación y aquellos para la gestion urbana

• Darles a los gobiernos sub-nacionales (regional y local) un rol más amplia en la elaboracíon de su desarrollo, mejor incorporando su participación en la creation de documentos urbanisticos, y fortaleciendo las estrategias de desarrollo sub-nacional.

Resultados y recomendaciones

Optimizar sinergias urbanas:Impacto Transporte Energia renovable Desechos y aguaZonas/Uso de sueloZonificación para el uso de suelo puede determinar la densidad, altura de construcción, y la proporción de suelo no desarrollado en cada propiedad.

La segregación de usos se suelo puede impactar la distancia y frecuencia de viaje; zonas de desarrollo de transito puede promover el uso de transporte público.

La densidad asociada con una zona puede impedir la producción de energía renovable en el sitio, pero también puede aumentar eficacidad en la provisión de servicios públicos

La densidad de una zona puede determinar la eficiencia en la gestión de desechos y su reciclaje; tanto como la energía necesaria ; y la eficacidad de la provisión servicios de agua.

Recursos naturalesPolíticas enfocadas en los recursos naturales pueden determinar cuales áreas se conservan del desarrollo y los usos aceptables en aquellos.

Políticas de recursos naturales afectan donde se construyen las vías, las rutas, y la infraestructura de transporte publico.

Los recursos naturales pueden facilitar el desarrollo de ciertos tipos de energía renovable.

ConstrucciónLas políticas para la construcción, incluyendo códigos de construcción, afectan los materiales utilizados, el tipo de construcción y otras características físicas.

Códigos de construcción pueden obligar la generación en sitio de energía renovable.

Códigos de construcción pueden requerir diseño y materiales que producen menos desechos de construcción.

Resultados y recomendaciones

Modelos alternativos de gobernabilidad metropolitana

Source: Lefevre, C. (2008), “Democratic Governability of Metropolitan Areas: International experiences and lessons for Latin American cities”, in E. Rojas, J.R. Cuadrado-Roura and J.M. Fernández Güell (eds.), Governing the Metropolis: Principles and Cases, Inter-American Development Bank, Washington, DC, and David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University, Cambridge, Massachusetts.

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Type of metropolitan arrangement

Territorial match with

metropolitan area

Own Resources

Multi-purpose Degree of political

legitimacy

Examples

Supra-municipal Yes Yes Yes DirectGreater London Council

Metropolitan-wide/city-wide

Yes Yes Yes Indirect French CU and CA

No Yes Indirect CMM

Intra-municipal No No Yes IndirectASNM

São Paulo ABC

Sectoral Yes No No IndirectGerman Transit Federations

Resultados y recomendaciones

Capacitar instituciones urbanas:Atribuciones coordinadas o prestadas por áreas metropolitanas/urbanas

Note: Involvement is either defined as delivery or co‑ordination/supervision/evaluation/mentoring. The main functions are those provided directly by the metropolitan region or regional authority. For example, in São Paulo, transportation, planning and water and sanitation networks are provided by state companies for the metropolitan area. In Santiago, there is no metropolitan-wide service delivery capacity. Source: Klink, J. (2008), “Recent Perspectives on Metropolitan Organization, Functions and Governance”, in E. Rojas, J.R. Cuadrado-Roura and J.M. Fernández Güell (eds.), Governing the Metropolis: Principles and Cases, Inter-American Development Bank, Washington, DC, and David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University, Cambridge, Massachusetts.

Resultados y recomendaciones

Aumentar:

• Establecer un camino innovador para el país en la gobernanza sub-nacional

• Establecer una política urbana percibido como relevante por y para el nivel local

• Reforma urbana y metropolitana debe formar parte de una política estructural de desarrollo económico y social

• Resultados no son inmediatos: paciencia y acuerdo político son esenciales

Conclusión

ESTUDIO OCDERevisión de la Política Urbana Nacional:

CHILE

Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo

Santiago, Abril de 2013

Recomendaciones Generales:

Con el objeto de mejorar la toma de decisiones y hacerlas mas eficientes, se debe definir claramente entre zona urbana y área metropolitana.

Diferenciar de acuerdo a la tipología de áreas urbanas, las políticas de crecimiento, tales como las de infraestructura, competitividad, educación y empleo.

Identificar si las políticas actuales son las adecuadas para frenar el aumento de la pobreza urbana.

PRINCIPALES RESULTADOS

a) Pobreza y Desigualdad

Ejemplos:- Las diferencias de PIB per cápita (estimado) al interior del FUA (Área Funcional) de Santiago es considerablemente más alta que en Londres, Budapest y Varsovia.- FUA de Santiago con mayores disparidades entre municipios y disminuyendo desde 2003. - Desde 2003, las disparidades en FUA de Valparaíso, Concepción, Rancagua y Temuco han tendido al alza.

- La pobreza, otra expresión de desigualdad, ha aumentado en 20 de 26 FUAs, en algunos casos con tasas sorprendentemente altas (puede deberse a patrones de migración interna).

- Los niveles de pobreza son heterogéneos: van desde 7,2% a más del 25%.

- Las áreas urbanas en Chile están creciendo rápidamente, y aporta la mayor parte del crecimiento económico nacional, pero también se enfrentan a grandes desafíos relacionados con la desigualdad.

PRINCIPALES RESULTADOS

PRINCIPALES RESULTADOS

b) Sostenibilidad y medio ambiente

- Chile ocupa el último lugar en indicador ambiental OCDE Better Life.- Incluye dos dimensiones:

- Calidad del aire: Chile tiene los peores estándares observados, especialmente en ciudades de alta población (Santiago, Valparaíso, Concepción) y de alta industrialización (Calama, Antofagasta).

- Calidad del agua: buena valoración en la gestión de aguas residuales y calidad de su tratamiento.

- Gestión de residuos: buena valoración, con una baja generación de residuos urbanos per cápita.

c) Crecimiento económico

-Fuerte crecimiento de Chile tras crisis mundial: 5,7% entre 2009 – 2011.

-Rendimiento por ciudades muy desigual.

-Zonas urbanas son el motor de la economía: las 26 FUAs concentran el 85% del PIB (2003-2006).

-Se estima que alrededor del 70% del crecimiento económico nacional antes de la crisis tuvo lugar en seis ciudades : Santiago (50%), Concepción (5,7%), Valparaíso (5,4%), Antofagasta (4,7%), Puerto Montt (2,6%) y Temuco (2%).

-Expansión de la economía chilena depende de un puñado de ciudades. Potenciales oportunidades económicas no han sido explotados en el resto del sistema urbano, cuyo desempeño económico no ha sido tan fuerte.

PRINCIPALES RESULTADOS

2. RECOMENDACIONES

HABITACIONALHABITACIONAL AMBIENTALAMBIENTALGOBERNANZAGOBERNANZA

USO DE SUELOUSO DE SUELOTRANSPORTE PÚBLICO

TRANSPORTE PÚBLICO

USO DE SUELOUSO DE SUELO HABITACIONALHABITACIONAL TRANSPORTE PÚBLICO

TRANSPORTE PÚBLICO AMBIENTALAMBIENTALGOBERNANZAGOBERNANZA

CRÍTICAS:

-Institucionalidad, administración fragmentada. -Carencia de planificación estratégica en desarrollo urbano.-Falta de coordinación institucional.-Cuestionamiento a los planos reguladores.-Competencias municipales y regionales homogéneas.

RECOMENDACIONES:

-Cambio de foco en la administración del Estado: de la fragmentación a la integración.-Requiere un marco común de todos los actores que intervienen en el desarrollo del territorio.-Fortalecer los Gobiernos Regionales.-Permitir endeudamiento local.-Conectar Estrategias de Desarrollo Regional con mecanismos de financiamiento.-Permitir presupuestos multianuales.-Hacer más participativos los planes locales y regionales.

USO DE SUELOUSO DE SUELO HABITACIONALHABITACIONAL TRANSPORTE PÚBLICO

TRANSPORTE PÚBLICO AMBIENTALAMBIENTALGOBERNANZAGOBERNANZA

NUEVA ESTRUCTURA DE GOBERNANZA, BASADA EN 3 MODELOS:

Supra municipal-Promueve un modelo macro, que se enmarca en el desarrollo urbano, la coordinación administrativa y los mecanismos de financiamiento.-Esta organización podría ser el foco del esfuerzo de la coordinación horizontal y vertical y reducir así la fragmentación.-Podría establecer estrategias de desarrollo de la zona metropolitana, dando prioridades a los planes y coherencia en la implementación de iniciativas urbanas.-Ejemplos: Autoridad Metropolitana, Gobierno Regional Metropolitano.

Inter municipal

Regional reforzada

USO DE SUELOUSO DE SUELO HABITACIONALHABITACIONAL TRANSPORTE PÚBLICO

TRANSPORTE PÚBLICO AMBIENTALAMBIENTALGOBERNANZAGOBERNANZA

NUEVA ESTRUCTURA DE GOBERNANZA, BASADA EN 3 MODELOS:

Supra municipal

Inter municipalPara áreas no metropolitanas, una coordinación común de las autoridades municipales podría ayudar a disminuir la fragmentación y mejorar la prestación de servicios municipales (ej., Coquimbo – La Serena).

Regional reforzada

En unidades urbanas más pequeñas debe repensarse el equilibrio entre recursos y competencias en términos administrativos, financieros y de infraestructura. En este punto, se debería fortalecer la institucionalidad regional para apoyar este tipo de áreas urbanas.

CRÍTICAS:

-Rigidez en la zonificación de planos reguladores.-Débil incentivo a la densificación.-Critica manejo de zonas de riesgo natural.

RECOMENDACIONES:

-Flexibilizar zonificación de planos reguladores: permitir uso de suelos mixtos y evitar segregación.-Incentivar la densificación al interior del área urbana (ocupación de predios no utilizados) y no crecer fuera de ella.-Coordinar los instrumentos de planificación.-Establecer políticas nacionales de ocupación de zonas de riesgo.

USO DE SUELOUSO DE SUELO HABITACIONALHABITACIONAL TRANSPORTE PÚBLICO

TRANSPORTE PÚBLICO AMBIENTALAMBIENTALGOBERNANZAGOBERNANZA

CRÍTICAS:

-Deficiencia en la focalización de sectores vulnerables.-Política orientada hacia el volumen (no considera efectividad a largo plazo).-Contribución a la segregación y extensión de las ciudades.-Falta de coordinación con instituciones proveedoras de servicios públicos.

RECOMENDACIONES:

-Mejorar el instrumento de focalización (Ficha de Protección Social) hacia familias vulnerables.-Priorizar soluciones habitacionales en zonas centrales y provistas de servicios públicos.-Coordinar política urbana con otros ministerios y municipalidades.-Promover el subsidio al arriendo y otras medidas para fomentar la movilidad residencial (mitiga los efectos negativos de la política con foco en la propiedad).

USO DE SUELOUSO DE SUELO HABITACIONALHABITACIONAL TRANSPORTE PÚBLICO

TRANSPORTE PÚBLICO AMBIENTALAMBIENTALGOBERNANZAGOBERNANZA

CRÍTICAS:

-Aumento exponencial del parque automotriz (congestión).-Falta de coberturas y frecuencias.-Largos desplazamientos en zonas periféricas (zonas más vulnerables con mayores carencias).-Foco en Santiago.

RECOMENDACIONES:

-Desincentivar el uso de auto e incentivar el transporte público y los medios no motorizados.-Elevar el estándar del transporte público.-Focalización de recursos en comunas más vulnerables.-Énfasis en áreas no metropolitanas.

USO DE SUELOUSO DE SUELO HABITACIONALHABITACIONAL TRANSPORTE PÚBLICO

TRANSPORTE PÚBLICO AMBIENTALAMBIENTALGOBERNANZAGOBERNANZA

USO DE SUELOUSO DE SUELO HABITACIONALHABITACIONAL TRANSPORTE PÚBLICO

TRANSPORTE PÚBLICO AMBIENTALAMBIENTALGOBERNANZAGOBERNANZA

CRÍTICAS:

-Principal preocupación: mala calidad del aire.-Altas disparidades en áreas urbanas (áreas verdes, etc).

RECOMENDACIONES:

-Promover y expandir el ámbito de la Evaluación Ambiental Estratégica.-Generar planes de reducción de emisiones por sobre límites administrativos. -Desincentivo del automóvil.-Asegurar acceso a áreas verdes.-Desarrollar planes de acciones para mitigar impacto de la expansión urbana en la biodeiversidad.