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ESTUDIO SECTORIAL - EVALUACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE
PREVENCIÓN, CONTROL DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACIÓN DE ÁREAS AFECTADAS – PNPCIFRAA – AÑOS 2015 –
2019
Informe final para revisión
Elaborado por: [Diana Lorena Rojas Blanco,
Yesid Antonio Pulido Molina,
Mónica Ávila Zabala
Profesionales de la DES - CDMA]
Fecha: [28/12/2020]
Revisó: [Iván López Dávila
Director de Estudios Sectoriales
Contraloría Delegada para el Sector Ambiente]
Fecha de revisión: [28/12/2020]
Aprobó: Comité de Evaluación Sectorial
Fecha: 29/12/2020
Tabla de contenido RESUMEN ......................................................................................................................... 2
OBJETIVO ......................................................................................................................... 5
HIPÓTESIS ....................................................................................................................... 5
METODOLOGÍA ................................................................................................................ 6
MUESTRA Y POBLACIÓN ................................................................................................ 6
TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN ....................... 8
PROCEDIMIENTO ............................................................................................................ 9
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................. 10
ANTECEDENTES ............................................................................................................ 13
1. DESCRIPCIÓN Y CONTEXTO DE LA EVALUACIÓN .............................................. 14
1.1. Actores Vinculados ............................................................................................ 15
1.2. Marco Regulatorio ............................................................................................. 19
1.2.1. Instrumentos internacionales ...................................................................... 19
1.2.2. Marco Normativo Interno ............................................................................ 21
1.3. Contexto del PNACPIFRAA ............................................................................... 26
1.3.1. Contenido del PNCIFRAA........................................................................... 28
1.3.2. Incendios forestales y cambio climático ...................................................... 32
2. AVANCES DEL PROGRAMA PARA LA INVESTIGACIÓN Y MEJORAMIENTO DEL
CONOCIMIENTO EN INCENDIOS FORESTALES. ......................................................... 33
2.1. Subprograma de Investigación .......................................................................... 34
2.2. Subprograma de Mejoramiento de Insumos, Equipos y Técnicas de Control ..... 38
2.3. Subprograma Protocolos de Restauración y Evaluación de Impactos Ambientales
Generados por los Incendios Forestales ...................................................................... 38
3. AVANCES DEL PROGRAMA DE SILVICULTURA PREVENTIVA, RESTAURACIÓN
ECOLÓGICA Y MANEJO DE QUEMAS CONTROLADAS. ............................................. 39
3.1. Subprograma de Silvicultura Preventiva y Manejo de Quemas .......................... 40
3.2. Subprograma de Restauración y Rehabilitación de Áreas Afectadas por
Incendios Forestales .................................................................................................... 40
4. FINANACIACIÓN DEL PNPCIFRAA ......................................................................... 42
5. Contribución del PNPCIFRAA al Estado Actual de los Incendios Forestales ............ 57
6. Análisis del Proyecto de Ley 221 de 2019 – Impacto Fiscal ...................................... 59
7. CONCLUSIONES ..................................................................................................... 61
8. BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................................... 64
RESUMEN
El presente estudio, pretende evaluar el avance del Plan Nacional de Prevención,
Control de Incendios Forestales y Restauración de Áreas Afectadas –PNPCIFRAA
entre 2015 - 2019, el cual fue formulado en el año 2002 y con un horizonte de
ejecución de 25 años; concretamente en los programas para la investigación y
mejoramiento del conocimiento en incendios forestales y el programa de
silvicultura preventiva, restauración ecológica y manejo de quemas
agropecuarias, por parte de los actores encargados de su implementación y
específicamente en los departamentos con mayor afectación.
Adicionalmente, teniendo en cuenta que en el año 2019 la Cámara de
Representantes radicó el proyecto de Ley 221 de 2019, mediante el cual se
reglamentará el manejo integral del fuego en Colombia1, a través del
establecimiento de lineamientos para la prevención efectiva de incendios
forestales, la rehabilitación y recuperación de las áreas naturales afectadas y la
comprensión de la función del fuego en los ecosistemas, como un marco
1 Al finalizar la legislatura 2019 este proyecto se aprobó en primer debate de Cámara. En noviembre de 2020, se encontraba aprobado en segundo debate.
complementario al control y supresión del fuego en nuestro país; se incluyó
dentro del estudio un análisis de este proyecto de ley.
Si bien el documento de política del PNPCIFRAA contenía metas y acciones
dirigidas al conocimiento de los incendios forestales y a la extinción de los
mismos por parte de las entidades del SINA y de las responsables de la atención
de desastres, pasados casi 18 años, se observa que gran parte de estas metas
no se desarrollaron y que el conocimiento e investigación sobre el fuego trajeron
nuevos conceptos, relacionados con el manejo y las relaciones de los
ecosistemas con el fuego que no fueron incorporados en el Plan, es decir que no
se realizó la actualización y por ende, algunas de las actividades propuestas
quedaron rezagadas u obsoletas.
Es importante mencionar que el documento del Plan no incluyó indicadores que
permitieran garantizar una evaluación de la implementación y revisar si los
resultados de las acciones propuestas estaban acordes con las metas y objetivos,
lo cual impide realizar un adecuado seguimiento y evaluación de la gestión
adelantada por los actores.
El avance en investigación durante los años 2015-2019 no ha sido representativo
ni suficiente para lo que debería abordarse en conocimiento, manejo integral y
uso del fuego en todos los escenarios posibles, lo poco que se ha logrado no se
ha utilizado para retroalimentar la acción de las autoridades administrativas que
realizan la intervención pública en la prevención, control y restauración de áreas
afectadas por incendios; de manera que la tendencia es que los resultados de
las investigaciones se están subutilizando sin ser aprovechados en los diseños
de políticas, programas y proyectos públicos.
Se puede a la fecha concluir que los protocolos de restauración y recuperación
de ecosistemas afectados por incendios forestales en Colombia, es aún una
utopía, pues no se tienen claros los conceptos y no se aplican los pasos sugeridos
desde la experiencia de los pilotos realizados por la academia.
Ante la necesidad de recuperar los ecosistemas afectados por los incendios
forestales y realizar la valoración de los impactos ambientales generados por la
ocurrencia de estos eventos, el país debe iniciar acciones de investigación
orientadas a: • Caracterización de las dinámicas sucesionales en áreas pos-
quema. • Identificar metodologías y alternativas de restauración ambiental
aplicables a los diferentes tipos de cobertura. • Determinar los procedimientos,
criterios, indicadores de evaluación y valoración de los impactos ambientales de
los incendios forestales.
La meta de restaurar 100 Ha/año del plan es ínfima frente al gran número de
hectáreas que son afectadas por los incendios forestales anualmente en
promedio 105.477,9 Ha (fuente de reporte SNIF 2015 -2019).
En general se observa una mínima asignación de recursos financieros para la
prevención de incendios forestales tanto por las Entidades del PGN como
recursos propios por parte de las CAR, es decir, la apropiación de recursos para
este propósito es inversamente proporcional al agravamiento de la problemática
ambiental, social y de salubridad generada por los cada día más recurrentes
eventos catastróficos que ocasionan los incendios forestales en el territorio
nacional.
Además de los escasos recursos apropiados y comprometidos para la prevención
de incendios forestales se evidencia ineficiencia en su aplicación, reflejada en
constantes subejecuciones. Para el periodo 2004-2014 con recursos PGN se
registró una ejecución presupuestal solo del 52%, para el periodo 2015-2019
con cargo al PGN se muestra una ejecución del 73% y para la serie 2015-2019
con recursos propios de las CAR se presentó una ejecución del 60%.
Una vez analizado el contenido del proyecto de ley 221/2019 y su exposición de
motivos, si bien se observa que se determinan herramientas para la gestión de
los incendios forestales en Colombia, aún quedan algunos aspectos por
incorporar, tales como, el manejo integral del fuego en Colombia, a través del
establecimiento de lineamientos para la prevención efectiva de incendios
forestales, la rehabilitación y recuperación de las áreas naturales afectadas y la
comprensión de la función del fuego en los ecosistemas en nuestro país.
Este proyecto no presenta impacto fiscal en términos del artículo 7 de la Ley 819
de 2003.
OBJETIVO
Evaluar el avance del Plan Nacional de Prevención, Control de Incendios
Forestales y Restauración de Áreas Afectadas – en adelante PNPCIFRAA - entre
2015 - 2019, concretamente en los programas para la investigación y
mejoramiento del conocimiento en incendios forestales y el programa de
silvicultura preventiva, restauración ecológica y manejo de quemas
agropecuarias.
HIPÓTESIS
El PNPCIFRAA se plantea estratégicamente hacia la prevención, control y
restauración de las áreas afectadas por los incendios forestales, mitigando su
impacto y fortaleciendo la organización nacional, regional y local; si bien se
formuló en el año 2002, al finalizar el 2019 las entidades encargadas de su
ejecución han logrado cumplir las metas de mediano plazo (al año 2012) y
algunas de las metas de largo plazo (del año 2013 al año 2027).
En un escenario sin PNPCIFRAA, los incendios forestales aumentarían la
afectación a la biodiversidad, la calidad del aire, el agua y el suelo impactando
de forma significativa a la población.
METODOLOGÍA
La metodología de evaluación tendrá en primera instancia un componente de
tipo descriptivo, que buscará determinar y detallar los avances y resultados en
el desarrollo del marco normativo, institucional y operacional relacionado con la
evaluación de avances y resultados en la implementación del “Plan Nacional de
Prevención y Control de Incendios Forestales y Restauración de Áreas Afectadas”
en el período de análisis 2015-2019; tendrá un segundo componente de
carácter cualitativo divido en tres partes, a saber: primera, la evaluación de los
avances del programa de investigación y mejoramiento en el conocimiento de
obtenidos incendios forestales, segunda: Avances en el programa de Silvicultura
preventiva, restauración de áreas afectadas y manejo de quemas controladas y
tercera, análisis financiero de los recursos asignados y ejecutados en la
implementación del Plan. Como tercer componente esta la determinación de la
Contribución del PNPCIFRAA al Estado Actual de los Incendios Forestales y un
último componente que es el de la revisión del proyecto de Ley 221 de 2019
aprobado en segundo debate y que pretende incluir la gestión de incendios
forestales en el ordenamiento jurídico del país.
MUESTRA Y POBLACIÓN
Teniendo en cuenta los datos estadísticos sobre incendios forestales en el país2,
se decidió seleccionar una muestra representativa de los departamentos que
fueron más afectados tanto en número de eventos reportados como en cantidad
de hectáreas afectadas3 (en relación con su extensión departamental) por los
incendios forestales en el período de análisis, los cuales correspondieron en su
orden a Tolima, Huila, Casanare, Cundinamarca y Meta. Adicionalmente, se
2 Información reportada por el IDEAM, tomada del Sistema Nacional de Incendios Forestales -SNIF, con reportes de las autoridades ambientales urbanas y regionales, Parques Nacionales Naturales, UNGRD y Bomberos de Bogotá. 3 El departamento de Vichada, pese a reportar la mayor cantidad de área afectada por incendios forestales durante el período 2015-2019, con 101.256,58 Ha, no fue incluido en la muestra, porque la mayor parte de
su territorio corresponde a pajonales y sabanales que anualmente son afectados por los incendios de cobertura vegetal, como parte de un proceso natural, ocasionado por su clima estacional con sequias superiores a los tres meses.
incluyó el área protegida vía Parque Isla Salamanca4, en primer lugar, porque
ahora es un sitio sujeto de derechos5, en segundo lugar, por la gran cantidad de
incendios reportados en el último lustro tanto en islas aledañas como en el área
del parque y por los impactos causados en los ecosistemas de manglar, bosques
semisecos tropicales, bosques mixtos y monte espinoso, todos de gran
importancia ecológica6.
Es importante mencionar que durante los años 2015-2019 en el Sistema
Nacional de Información Forestal –SNIF se reportaron 10.865 registros, de los
cuales 360 corresponden a filas vacías, para un total de 10.505 registros con
información. De esta cantidad, el 86% (9.070 reportes) no reportan tipo de
cobertura afectada por el incendio, es decir, que el país no cuenta con un dato
oficial de los ecosistemas que fueron objeto de ignición durante el período de
análisis. Sin embargo, con base en el área afectada y el área de bosque - no
bosque, reportada por el IDEAM en el año 2016, se pudo establecer que para el
periodo 2015-2019 fueron afectadas por incendios forestales 527.389,4 Ha, que
representan el 0,89% del territorio nacional que contaba con cobertura de
bosque en 2016 (59.313.296 Ha).
De igual forma sucede con el reporte de ubicación geográfica de los incendios
forestales, pues tan sólo 1550 registros (el 14,8%) reportaron coordenadas
geográficas, es decir que no es posible espacializar los incendios y por ende
tampoco se puede realizar el cruce con la cobertura vegetal que este evento
afectó. A continuación, se presenta un resumen de los incendios reportados
durante el período 2015-2019, del área afectada por éstos y el porcentaje que
representa esta área en los departamentos seleccionados.
Cuadro 1. Resumen reporte de incendios forestales departamentos de la muestra
4 Declarado como sitio RAMSAR en junio de 1998 por la convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional y posteriormente, como reserva de la Biosfera por la Organización de las naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura -UNESCO. 5 Conforme a la sentencia de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia STC3872-2020, donde también se ordena reducir a cero (0) los niveles de degradación y deforestación en esta área protegida. 6 Para evaluar las acciones adelantadas en este parque se preguntó a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena -Corpamag y a la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de Colombia -UAEPNN
Departamento
# Incendios
forestales
2015-2019
Área
afectada
% Área
departamental
afectada por IF
Tolima 954 52.913,49 2,246
Huila 1.634 32.567,19 1,637
Casanare 337 83.186,23 1,863
Cundinamarca 2.729 22.401,08 0,990
Meta 483 47.757,78 0,558
Fuente: SNIF. Elaboró: DES Medio Ambiente
Con base en lo expuesto anteriormente, con el propósito de conocer la gestión
adelantada por las Corporaciones en donde se encuentran los departamentos de
la muestra, el estudio se situó en las jurisdicciones de las siguientes
Corporaciones: Corporación Autónoma Regional del Tolima –Cortolima,
Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena –CAM, Corporación
Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia, Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca – CAR y Corporación para el Desarrollo Sostenible
del Área de Manejo Especial La Macarena-Cormacarena.
Adicionalmente, como en la muestra está el área protegida Vía parque Isla de
Salamanca, se incluyó también a la Corporación Autónoma Regional del
Magdalena -Corpamag y a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de
Parques Nacionales Naturales de Colombia.
TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN
Se tomó como información primaria los cuestionarios aplicados a las siguientes
entidades:
• Corporaciones autónomas regionales: Cortolima, CAM, Corporinoquia,
CAR-Cundinamarca, Cormacarena y Corpamag.
• Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
• Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
• Instituto Alexander von Humboldt
• Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales
• Unidad de Gestión del Riesgo y Atención de Desastres
• Dirección Nacional de Bomberos.
• Instituto de Investigaciones INVEMAR
• Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM.
También hacen parte de la información primaria los registros del Sistema
Integrado de Información Financiera – SIIF del Ministerio de Hacienda.
Como información secundaria se tomaron los estudios y bases de datos que
existen sobre incendios forestales, provenientes del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Instituto
Humboldt, Instituto Sinchi, Autoridades Ambientales, IDEAM, UNGRD e
instituciones académicas.
PROCEDIMIENTO
Con el fin de evaluar los logros en términos de prevención, manejo de quemas
y restauración ecológica se determinó acotar el análisis al periodo de 5 años
(2015 – 2019).
Realizar el análisis cuantitativo y cualitativo de las respuestas a los cuestionarios
diseñados por la DES para obtener información primaria.
Adicionalmente, se consultaron investigaciones académicas de la Universidad del
Norte y la Universidad Nacional. Se gestionaron reuniones virtuales con la
Doctora Dolors Armenteras, líder del grupo de Investigación Ecología del Paisaje
y Modelación de Ecosistemas, y con el doctor Orlando Vargas, líder del Grupo de
Investigación en Restauración Ecológica, quienes brindaron orientación y
asesoría desde la perspectiva académica sobre la dinámica y la ecología del
fuego, la susceptibilidad de los ecosistemas a los incendios forestales, la
restauración de áreas afectadas por incendios forestales, entre otros.
Es importante resaltar que el apoyo por parte de los docentes contribuyó para
la comprensión de la dimensión de los incendios forestales más allá de una
amenaza de riesgo.
Efectuar el análisis financiero del PNPCIFRAA.
Fortalecer la evaluación con base en la literatura secundaria revisada.
Por último, hacer el análisis al proyecto de Ley 221 de 2019 a la luz del control
fiscal.
INTRODUCCIÓN
Según Ruiz, 20017, los incendios forestales son fenómenos naturales o inducidos
que se producen cuando un cuerpo combustible recibe calor en presencia de aire
y cuyos efectos dependen de factores intrínsecos (frecuencia, intensidad,
tamaño, forma) y de otros propios de la zona y de la vegetación que sustenta
(factores climáticos, geomorfológicos, topográficos, edáficos, florísticos y
fenológicos).
Por su parte, en la Estrategia nacional para el manejo del Fuego de los Bomberos
de Colombia 2017-2025 se definió incendio forestal como el fuego injustificado
que se extiende sin control y quema vegetación viva o muerta en terrenos de
aptitud forestal, o que sin serlo están destinados a actividades forestales. Es
cualquier fuego producido en las tierras forestales y que no se utiliza como medio
para la protección u ordenación del bosque, conforme a un plan preestablecido
y autorizado.
Los incendios de la vegetación han sido un proceso ecológico natural presente
desde hace miles de años en los trópicos, influyendo en la estructura del paisaje,
7 Citado en: SDA (s.f.) ¿Qué es un incendio forestal? Alcaldía Mayor de Bogotá. Recuperado de http://ambientebogota.gov.co/incendios-forestales-sda
en la composición de especies y en la diversidad biológica. Sin embargo, los
incendios también han estado presentes como una práctica de gestión del suelo
que en algunos casos lleva a perturbaciones antropogénicas de ecosistemas
asociados a las zonas de uso donde el fuego está presente. La mayoría de los
incendios actuales a nivel planetario son el resultado de una combinación de las
condiciones climáticas y de las actividades humanas, y los trópicos no son la
excepción. (Armenteras, y otros, 2019).
Para que se genere fuego es necesario la existencia de tres elementos: un origen
de calor, el combustible y el oxígeno. Una vez causado la propagación del
incendio, se ve influenciada por tres factores: el tipo de combustible, la
climatología y la topografía. 8
La predicción de la respuesta de ecosistemas naturales en paisajes dinámicos
como los que se encuentran en Colombia requiere de la integración de diferentes
enfoques, metodologías y experiencias para entender las causas de la
inflamabilidad y de las emisiones de carbono relacionadas con los incendios, en
particular de los bosques tropicales y sus efectos. Avanzar en este conocimiento
es esencial para predecir donde es más probable que haya una degradación de
los bosques a escala de paisaje y por otro lado, cuales bosques tienen mayor
capacidad de resistencia y resiliencia ante este tipo de fenómenos. Es importante
también aportar elementos para un mejor manejo del territorio, donde el riesgo
del fuego sea minimizado y se optimice un uso adecuado y controlado de las
diferentes opciones de manejo de la tierra (Armenteras, y otros, 2019).
Las razones por las cuales los incendios comienzan y se establecen en principio
son complejas. Pero los expertos ahora apuntan a una conexión entre el
8 Cartilla elaborada por la UNGRD. 2019. Lo que usted debe saber sobre incendios de cobertura vegetal. Pág.
17. Recuperada de: https://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/bitstream/handle/20.500.11762/28309/Cartilla_Incendios_2019-.pdf?sequence=4&isAllowed=y
creciente número de incendios y las temperaturas oceánicas más cálidas como
resultado del cambio climático (Schauenberg, 2020).
Los incendios son en realidad un proceso natural en la regeneración y renovación
de los ecosistemas. Sin embargo, el 96 por ciento de los incendios del mundo
ahora están siendo provocados deliberadamente o causados involuntariamente
por humanos. Solo el 4 por ciento de los incendios se dan naturalmente, por
ejemplo, debido a la caída de rayos, según un informe de WWF. (Schauenberg,
2020).
En 2019, la plataforma en línea Global Forest Watch Fires (GFW Fires) contó más
de 4,5 millones de incendios en todo el mundo que fueron mayores de un
kilómetro cuadrado. Eso es un total de 400.000 incendios más que en 2018.
(Schauenberg, 2020).
Muchas áreas se limpian utilizando el método de tala y quema para dar paso a
la agricultura, la ganadería o la industria, particularmente en la región
amazónica. También en Indonesia, más de 27 millones de hectáreas de bosque
han sido destruidas desde 1990 para las industrias del papel y el aceite de palma.
(Schauenberg, 2020).
Ahora bien, teniendo en cuenta que la definición de incendios forestales
trasciende lo relativo a los bosques y plantaciones, la literatura actual se refiere
a incendios de cobertura vegetal, que son conflagraciones que consumen
cualquier tipo de combustible vegetal y que causan daños al suelo y a la biota
asociada a las coberturas vegetales incineradas.
El presente estudio, pretende evaluar el avance del Plan Nacional de Prevención,
Control de Incendios Forestales y Restauración de Áreas Afectadas –PNPCIFRAA
entre 2015 - 2019, el cual fue formulado en el año 2002 y con un horizonte de
ejecución de 25 años; concretamente en los programas para la investigación y
mejoramiento del conocimiento en incendios forestales y el programa de
silvicultura preventiva, restauración ecológica y manejo de quemas
agropecuarias, por parte de los actores encargados de su implementación y
específicamente en los departamentos con mayor afectación.
Adicionalmente, teniendo en cuenta que en el año 2019 la Cámara de
Representantes radicó el proyecto de Ley 221 de 2019, mediante el cual se
reglamentará el manejo integral del fuego en Colombia9, a través del
establecimiento de lineamientos para la prevención efectiva de incendios
forestales, la rehabilitación y recuperación de las áreas naturales afectadas y la
comprensión de la función del fuego en los ecosistemas, como un marco
complementario al control y supresión del fuego en nuestro país; se incluyó
dentro del estudio un análisis de este proyecto de ley.
ANTECEDENTES
Los efectos perjudiciales de los incendios forestales sobre la biodiversidad y el
bienestar de la población llevó a que en el año 2002, el gobierno formulara el
Plan Nacional de Prevención, Control de Incendios Forestales y Restauración de
Áreas Afectadas –PNPCIFRAA, con un horizonte a veinticinco (25) años, con
carácter estratégico, concomitante con el Plan Nacional de Prevención y Atención
de Desastres (2000-2010) y el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (2000-2024)
y a su vez, con el Plan Nacional de Desarrollo Agropecuario y el Plan Nacional de
Lucha Contra las Drogas.
No obstante, previo a la formulación del PNPCIFRAA ya existían instrumentos
normativos y de planeación para la atención de este tipo de eventos, en el año
2012 el Congreso expidió la Ley 1523 por la cual se adoptó la Política Nacional
de Gestión del riesgo de desastres y se estableció el Sistema Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres; luego, en el año 2015 se formuló el Plan Nacional de
9 Al finalizar la legislatura 2019 este proyecto se aprobó en primer debate de Cámara. En noviembre de 2020, se encontraba aprobado en segundo debate.
Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2025, en el cual se establecieron
estrategias de participación social para la prevención de incendios forestales; y
la promoción a la ejecución de estudios de susceptibilidad por incendios de la
cobertura vegetal.
El Código Penal (Ley 599 de 2000), considera los incendios como delito de peligro
común, que pueden ocasionar grave perjuicio para la comunidad, por otra parte,
se pueden aplicar sanciones administrativas por parte de las autoridades
ambientales, considerando que los incendios forestales ocasionan daños a los
recursos naturales y al ambiente, este tipo de eventos conllevan a procesos
administrativos sancionatorios para los infractores (generadores de incendios).
En cuanto a las acciones de prevención y manejo de incendios, los alcaldes y
gobernadores, junto con los consejos departamentales y locales para la gestión
de riesgo (anteriormente CREPAD y CLOPAD) tienen el compromiso de diseñar
campañas preventivas e informativas para que la comunidad se sensibilice sobre
la temática de los incendios a través de sus causas y consecuencias, a fin de que
se comprometa con el proceso de prevención.
1. DESCRIPCIÓN Y CONTEXTO DE LA EVALUACIÓN
El Plan estratégico del PNPCIFRAA, se distribuyó en tres escenarios estratégicos:
el primero de carácter preventivo, con actividades de planificación, mitigación y
educación ambiental; el segundo de ejecución, con actividades de coordinación
operacional, control y extinción de Incendios Forestales y el último con
actividades de restablecimiento de cobertura y de Restauración Ambiental. Para
dar cumplimiento a los objetivos propuestos en el Plan10 se propuso adelantar
los siguientes programas:
1. Programa para el fortalecimiento de la capacidad institucional.
2. Programa de educación e información pública.
10 El objetivo general del plan es: Establecer los lineamientos de orden nacional para la prevención, control y
restauración de las áreas afectadas por los incendios forestales, mitigando su impacto y fortaleciendo la organización nacional, regional y local con programas a corto (3 años), mediano (10 años) y largo plazo (25 años).
3. Programa para la investigación y mejoramiento del conocimiento en
incendios forestales.
4. Programa de silvicultura preventiva, restauración ecológica y manejo
de quemas agropecuarias.
Con el fin de acotar el espectro a evaluar y teniendo en cuenta que los temas de
mayor impacto estratégico ambiental del Plan y que se determinó serían
ejecutados en el mediano y largo plazo11, se encuentran en los programas de
investigación y mejoramiento del conocimiento y en el de restauración ecológica
y el manejo preventivo, razón por la cual el presente estudio sectorial se enfocó
en el avance reportado en los programas 3 y 4, durante las vigencias 2015-
2019, por parte de los actores encargados de su implementación.
1.1. Actores Vinculados
Los actores que intervienen en la implementación del PNCIFRAA tienen como eje
al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible –MADS12, como entidad rectora
de la gestión ambiental en Colombia, y que actualmente tiene la secretaría
técnica de la Comisión Nacional Asesora para la Prevención y Mitigación de
Incendios Forestales desde su creación en 1993.
Le compete también al MADS promover los programas y proyectos de gestión
ambiental, para prevenir desastres y coordinar las acciones a ejecutar en esta
materia por las entidades del SINA y las del Sistema Nacional para la Prevención
y Atención de Desastres13.
Estrechamente con el MADS, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural –
MADR, interviene como actor principal en la determinación de la política de
11 Es de anotar que ya han pasado cerca de 18 años desde la aprobación del Plan. 12 En 2002 este Ministerio se denominaba Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –
MAVDT, por tal razón se utiliza este nombre en el PNPCIFRAA. 13 Creado con la a Ley 46 de 1988 y actualmente corresponde al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
silvicultura preventiva en incendios forestales, así mismo en la redacción de
protocolos y guías de manejo del fuego en las actividades agrícolas.
Luego, participan las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible –CAR, quienes, según la Ley 99 de 1993 tienen la obligación de
ejecutar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres
(incluidos los incendios forestales), además de asistir en los aspectos técnicos
ambientales a las autoridades territoriales.
Así mismo, la Ley 1523 de 2012, integra a las CAR en el Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo –SNGRD y determina que deben “apoyar a las entidades
territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el
conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de
cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo” y “propender
por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del
riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen
explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible”14.
El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM
interviene en la operación del Sistema Nacional de Información Forestal –SNIF
y el reporte de eventos de incendios forestales, mediante el cual se realiza
seguimiento y monitoreo de los incendios forestales.
Adicionalmente, los institutos de investigación son un vértice esencial en la
articulación de los resultados de investigación y la retroalimentación para la
determinación de las políticas y normas que deben expedir los otros actores en
relación con la restauración de áreas afectadas y el manejo del fuego.
De otra parte, la Unidad Nacional para la Gestión del Riego de Desastres15–
UNGRD, como la encargada de dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Gestión
14 Artículo 31 de la Ley 1523 de 2012 y Parágrafo 2 del mismo artículo. 15 Creada mediante el Decreto – Ley 4147 de 2011.
del Riesgo de Desastres –SNGRD16, de hacer seguimiento a su funcionamiento
y efectuar su mejora en los niveles nacional y territorial, tiene dentro de sus
objetivos: promover la identificación, análisis, evaluación y monitoreo de las
condiciones de riesgo del país y adelantar medidas para modificar o disminuir
las condiciones de riesgo existentes y futuras en Colombia, a fin de reducir la
amenaza, la exposición y la vulnerabilidad de las personas, los medios de
subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales expuestos
a daños y pérdidas en caso de producirse eventos físicos peligrosos, entre los
que se incluyen los incendios forestales.
La Dirección Nacional de Bomberos de Colombia tiene un papel importante en la
prevención, detección y extinción de incendios forestales, de manera que
funciona además como una fuente de recopilación de información, investigación
y apoya las contingencias en el medio natural urbano y rural, además que los
cuerpos de bomberos oficiales17 ejercen la Secretaría Técnica de los comités de
incendios municipales y departamentales y las comisiones forestales locales.
Es de destacar la labor que realizan los centros de investigación de las
universidades públicas y privadas, los cuales han realizado estudios e
investigaciones con sus recursos y otros provenientes de apoyo internacional,
que aportan conocimiento y metodologías para el manejo integral del fuego,
restauración de áreas afectadas por incendios forestales, así como la relación
que existe entre distintos ecosistemas del país y el fuego.
Por último, las Alcaldías y Gobernaciones, juegan un papel primordial en lo que
respecta a la implementación del PNCIFRAA, pues conforme a la Ley 1523 de
2012, los alcaldes y gobernadores tiene la responsabilidad primaria en la
implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres18 y en la Ley
1575 de 2012 que instituyó los comités de incendios municipales y las
16 Creado a partir de la Ley 1523 de 2012 17 Cuando no existe un cuerpo oficial de bomberos, este papel será ejercido por los bomberos voluntarios 18 Parágrafo 1, Art. 31.
comisiones forestales locales19, se estipula que los alcaldes tienen asiento
indelegable en estos comités.
Adicionalmente, las alcaldías están obligadas a elaborar los planes de
contingencia en incendios forestales, a asignar los recursos presupuestales y de
personal para la gestión del riesgo, incluido el atinente a los incendios forestales,
a implementar medidas de vigilancia y alerta en el verano, a diseñar y ejecutar
programas de divulgación, sensibilización e información a la ciudadanía en
general e implementar la Red de Vigías Rurales –RVR, como mecanismo
importante para detectar y comunicar con rapidez la ocurrencia de eventos,
además de controlar las conflagraciones de inmediato, a fin de evitar
propagación e impactos de aumentar la extensión de estos y también a
investigar las causas, que una vez conocidas deben llevar a la determinación de
acciones encaminadas a su eliminación. Entendiéndose dentro de éstas últimas,
las de facilitar las actuaciones sancionatorias administrativas y penales a que
haya lugar.
Dentro de este último grupo de actores vale la pena incluir el apoyo que prestan
la Defensa Civil Colombiana, la Cruz Roja, la Policía Nacional y las Fuerzas
Armadas de Colombia a los comités regionales y locales para la atención y
prevención de desastres, quienes asumen un papel decisivo en la superación de
las emergencias. En el gráfico 1 se observa la cadena de los distintos actores.
19 Artículo 41.
Gráfico 1. Actores que confluyen en la implementación del PNCIFRAA
Elaboración: DES – CDMA (2020)
1.2. Marco Regulatorio
1.2.1. Instrumentos internacionales
En los compromisos adquiridos por Colombia en la prevención de incendios
forestales, se encuentran aquellos vinculantes al ordenamiento jurídico y que,
por ende, generan obligaciones en el orden interno, y aquellos otros
instrumentos de referencia que sirven para comprender la dinámica del fuego,
la importancia de la ordenación forestal con el incendio, y la planificación
adecuada para la reducción de desastres naturales, entre otros. En el siguiente
cuadro se detalla el listado de dichos instrumentos.
Gráfico 2. Instrumentos internacionales relacionados con la prevención de incendios
forestales
Elaboración: DES – CDMA (2020)
1.2.2. Marco Normativo Interno
El ordenamiento jurídico interno en Colombia ha abordado los incendios
forestales desde el Código de los Recursos Naturales Renovables en 1974, como
un evento para mitigar, a partir de allí, la norma y las políticas han enfocado sus
líneas en prevenir y controlar las igniciones, como un fenómeno de desastre; no
obstante, en el año 2002 con el Plan Nacional de Prevención de Incendios se
quiso incorporar la investigación del fuego como un elemento de la cadena de
valor, así como la expedición de protocolos para el manejo del fuego y la
restauración de áreas afectadas.
A partir de la conformación del Sistema Nacional de prevención y atención de
desastres, se ha integrado el manejo de los incendios forestales a la gestión del
riesgo, sin embargo se dejó de lado la práctica del fuego como un elemento de
los procesos agrícolas y silvopastoriles, de ahí que la Resolución 532 de 2005
que reglamenta las quemas controladas en áreas rurales, actividades agrícolas
y mineras ha sido el último hito normativo expedido entre los Ministerios de
Ambiente y Agricultura, y no se ha implementado a cabalidad.
Gráfico 3. Marco Normativo relacionado con incendios forestales
Elaboración: DES – CDMA (2020)
Otros instrumentos legales relacionados con el tema de estudio son el Decreto
2340 de 1997 “Por el cual se dictan unas medidas para la organización en materia de
prevención y mitigación de incendios forestales…”, la Ley 1523 de 2012 “Por la cual
se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres…” y la Ley 1575 de 2012 “Por medio de
la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia”.
Mediante el Decreto 2340 de 1997 se creó la Comisión Nacional Asesora para la
Prevención y Mitigación de Incendios Forestales adscrita al Ministerio del Medio
Ambiente, como un órgano asesor del SINA para formular y desarrollar políticas,
planes, programas y proyectos relacionados, fuera de proponer metodologías de
elaboración de mapas de amenaza y riesgo de incendios forestales. Se dispuso
igualmente que departamentos, municipios, distritos y áreas metropolitanas con
población urbana superior al millón de habitantes, deberían crear comisiones
para prevención y mitigación de estos eventos.
Bajo el encargo de la mencionada comisión, se aprobó en el año 2002 el
PNPCIFRAA concebido como un instrumento de planeación estratégica a largo
plazo (25 años), formulado y aprobado en concordancia con las disposiciones
previstas en el Decreto Ley 919 de 1989, el Decreto 2340 de 1997 y la Ley 46
de 1998. Sin embargo, este Plan al no ser reglamentado por ninguna Ley ni
documento CONPES, carece de fuerza legal y no permite exigir debidamente el
cumplimiento de las metas y programas propuestos.
Por otro lado, la Ley 1523 de 2012 contiene los elementos jurídicos en que se
basa la gestión del riesgo de desastres en Colombia e integra junto a este
concepto, los de prevención, atención, recuperación de desastres, manejo de
emergencias y reducción de riesgos previstos en normas anteriores. Dicha ley
concibe la gestión del riesgo como un “proceso social orientado a la formulación,
ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas,
regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la
reducción del riesgo y para el manejo de desastres” y a su vez, como “una política de
desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los
derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las
comunidades en riesgo”, fundada en los principios de precaución, concurrencia y
sostenibilidad ambiental entre otros.
A su vez, redefine y establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres, conformado por “el conjunto de entidades públicas, privadas y
comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias,
instrumentos, mecanismos” y la información sobre la temática de gestión del riesgo
de desastres, además de crear el Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo
como la instancia superior encargada de orientar el sistema nacional y donde
tienen asiento el Presidente de la República o su delegado, quien lo presidirá,
los ministros o sus delegados, el Director General del Departamento Nacional de
Planeación o su delegado y el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres, quien ejerce la Secretaría del Comité.
Gráfico 4. Conformación del Sistema Nacional de Gestión de Desastres
Fuente: UNGRD. Tomado de: http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Paginas/Estructura.aspx
Entre las funciones del Consejo Nacional están las de aprobar el Plan Nacional
de Gestión del Riesgo y la estrategia nacional de respuesta a emergencias, de
emitir concepto previo para la declaratoria de situación de desastre nacional y
retorno a la normalidad, de asesorar al Presidente de la República en los temas
y elementos necesarios para motivar la declaratoria de estado de emergencia
por grave calamidad pública, aprobar los planes de acción específicos para la
recuperación posterior al desastre y ejercer el seguimiento, evaluación y control
del sistema nacional.
La Ley 1523 de 2012 creó los siguientes comités nacionales: para el
Conocimiento del Riesgo; para la Reducción del Riesgo y para el Manejo de
Desastres, como instancias interinstitucionales del sistema nacional. Cabe
resaltar que esta ley integró a las Corporaciones Autónomas Regionales o de
Desarrollo Sostenible en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y determinó
que deben “apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos
los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a
los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento
territorial y de desarrollo”, además de desempeñar un papel complementario y
subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones.
Por su parte, la Ley 1575 de 2012 “Por medio de la cual se establece la Ley
General de Bomberos de Colombia”, determinó que:
“La gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de
rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales
peligrosos es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del
territorio colombiano, en especial, los municipios, o quien haga sus veces, los
departamentos y la Nación. Esto sin perjuicio de las atribuciones de las demás
entidades que conforman el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres.
En cumplimiento de esta responsabilidad los organismos públicos y privados
deberán contemplar la contingencia de este riesgo en los bienes muebles e
inmuebles tales como parques naturales, construcciones, programas de
desarrollo urbanístico e instalaciones y adelantar planes, programas y proyectos
tendientes a disminuir su vulnerabilidad”. (subrayado fuera de texto).
Además, esta Ley creó el Fondo Nacional de Bomberos de Colombia como una
cuenta especial de la nación, manejada por la Dirección Nacional de Bomberos,
con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística con fines
de interés público y asistencia social y de atención de la gestión integral del
riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus
modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos para fortalecer
los cuerpos de bomberos y, como se mencionó en el numeral anterior, conformó
los comités de incendios y comisiones forestales locales.
Como último instrumento normativo relacionado con la prevención de incendios,
está el CONPES 3947 del 29 de octubre de 2018, el cual busca implementar
estrategias de actuación y coordinación sectorial ante la eventual ocurrencia de
un fenómeno de variabilidad climática: El Niño 2018- 2019, que permitan reducir
los costos de la atención y los impactos del fenómeno. A través de cuatro
objetivos específicos: (i) identificación de las condiciones de riesgo para la
orientación de decisiones y la comunicación oportuna, (ii) reducción de la
vulnerabilidad sectorial y territorial, (iii) mecanismos de seguimiento a la
respuesta y, (iv) evaluación de la actuación, de las afectaciones e impactos.
1.3. Contexto del PNACPIFRAA
Desde el año 2000 el Plan Nacional Forestal determinó que las CAR, el Ministerio
del Medio Ambiente, la UAESPNN, IDEAM y la DGPAD consolidarían una red
Nacional de centros de Prevención, Detección y Control de Incendios Forestales.
Así mismo, estás entidades desarrollarían e implementarían mecanismos y
sistemas de detección y monitoreo de incendios forestales mediante una
infraestructura compuesta por torres de detección y observación, dotación de
herramientas e insumos para los patrullajes terrestres, sistema de satélite y se
involucraría a las comunidades locales para que informen sobre la ocurrencia de
estos eventos.
A lo anterior el citado Plan adicionó acciones de restauración y recuperación de
las áreas afectadas por incendios, mediante la sensibilización de las
comunidades y la activación de procesos de sucesión natural, recuperación de la
biodiversidad y acciones de restauración ecológica, incluyendo la reforestación
protectora, con el fin de reducir el impacto sobre el medio ambiente.
Luego, en el año 2002 se formuló y aprobó el PNPCIFRAA retomando el enfoque
del PNF y articulando acciones del Plan Nacional de Prevención y Atención de
Desastres, el Plan Nacional de Desarrollo Agropecuario y el Plan Nacional de
Lucha contra las Drogas. De esta manera el PNPIFRAA se constituyó en un eje
articulador de acciones que, desde la prevención, control y la restauración se
conjugan para gestionar la acción pública frente a los incendios forestales.
Gráfico 5. Interrelación del PNPCIFRAA con otros planes nacionales institucionales
Elaboración: DES – CDMA (2020)
1.3.1. Contenido del PNCIFRAA.
El contenido y estructura del Plan fue el resultado de un proceso de consultoría
y posterior desarrollo a través de las mesas de trabajo realizadas con la Comisión
Nacional Asesora para la Prevención y Mitigación de Incendios Forestales20. Está
orientado a concretar integral y sistemáticamente las políticas de protección
ambiental con los programas e instituciones que deben actuar en la prevención,
control y restauración de áreas afectadas por los Incendios Forestales y pretende
contar con un instrumento de planificación que oriente las acciones del Estado y
de los particulares en el tema de Incendios Forestales.
La formulación del Plan parte de la misión del Estado de “Garantizar y velar por
que la sociedad efectúe un uso sostenible y sustentable de los ecosistemas, con el objeto
de contribuir y asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de las actuales y futuras
generaciones”21.
Es así como el Plan contiene una parte de generalidades, donde se incluyen
características, marco legal y normativo, principios básicos, un diagnóstico y los
objetivos a alcanzar. Posteriormente, describe un plan estratégico conformado
por los cuatro (4) programas para su implementación; un tercer componente
donde se propone la sostenibilidad financiera del Plan y por último propone un
procedimiento operativo para la atención de incendios forestales.
A continuación, se presenta una figura en donde se detallan los programas
determinados en el Plan Estratégico para la implementación del PNPCIFRAA.
20 Documento en PDF del PNPCIFRAA, Pág. 3. 21 Tomado de la página 27 del documento en PDF del Plan
Gráfico 6. Programas del Plan Estratégico para la implementación del PNPCIFRAA
Fuente: Documento en PDF del PNPCIFRAA. Elaboración: DES – CDMA (2020)
Como se mencionó la descripción de la evaluación, el PNPCIFRAA está
conformado por cuatro programas que orientan las acciones de la gestión pública
hacia la prevención y control de los incendios forestales, así como hacía la
restauración de las áreas afectadas por estos. De igual forma, se mencionó que
el presente estudio sectorial se enfocó en el avance de los programas de
investigación y de silvicultura preventiva.
Previo a determinar los avances en los programas evaluados es importante
señalar como situación de contexto, la relación que existe entre los incendios
forestales y el cambio climático.
1.3.2. Incendios forestales y cambio climático
Existe una influencia recíproca entre incendios forestales y cambio climático, en
el sentido que los incendios emiten CO2 en la combustión de biomasa vegetal,
lo cual eleva la temperatura; luego, dicho incremento de la temperatura y la
sequía – expresiones más evidentes del cambio climático – favorecen la ignición
de la biomasa vegetal, por lo que determinados climas favorecen los incendios.
De manera que la investigación del fuego involucra escenarios del impacto del
fuego en el futuro ante el cambio climático, la clasificación de tipologías
estructurales y su vulnerabilidad a generar fuegos de copa ante las futuras
condiciones cambiantes de periodos de sequía más intensa y cargas de
combustible mayores; así mismo, la relación entre variables climáticas y
números de incendios; la generación de situación de sequía conducentes a
mayor número de fuegos severos; la revisión del desequilibrio del carbono en el
suelo al disminuir la población microbiana por efecto del incendio, el cual puede
acentuarse ante el cambio climático.
Los retos de la investigación del fuego son innumerables cuando se condiciona
a variables como el efecto del cambio climático, la sostenibilidad de los
ecosistemas y la degradación del suelo; de manera que la ciencia contribuya a
tomar las decisiones acertadas en la gestión de las entidades.
El Acuerdo de París (COP21) es la Ruta que orienta la acción global para dar
respuesta al cambio climático, convirtiéndose en el primer acuerdo vinculante
para todos los países con tres objetivos transversales: mitigación, adaptación y
financiamiento, en el marco de este se establecen las contribuciones
Nacionalmente Determinadas-NDC son aquellos compromisos que realiza la
nación a nivel internacional para reducir las emisiones de Gases Efecto
Invernadero -GEI y adaptarse al cambio climático, para su cumplimiento es
necesario realizar unos cambios transformacionales en todos los sectores de la
economía, hacia un desarrollo bajo en carbono y la reducción de la vulnerabilidad
al cambio climático.
El MADS manifestó que, en el marco de este compromiso, Colombia tiene
establecidas sus metas relacionadas con la reducción del 20% de emisiones de
gases de efecto invernadero y diez metas relacionadas con adaptación al cambio
climático; sin embargo, este compromiso establece que en la presente vigencia
se debe realizar la actualización de las NDC, por tanto se está revisando con la
UNGRD e IDEAM la posibilidad de incluir metas relacionadas con la gestión del
riesgo de desastres, por lo cual se presentará una invitación a la actual Comisión
Técnica Nacional Asesora para Incendios Forestales22, para contemplar la
posibilidad de incluir una meta relacionada con la gestión ante los incendios
forestales.
También mencionó el MADS que, Colombia se ha comprometido a establecerse
como carbono neutro para el año 2050 y los incendios forestales disminuyen la
capacidad de almacenamiento de los sumideros de carbono desde el punto de
vista de los GEI, para lo cual se requiere reducir la vulnerabilidad de ocurrencia
de incendios y un mayor fortalecimiento institucional para cumplir este
propósito.
2. AVANCES DEL PROGRAMA PARA LA INVESTIGACIÓN Y
MEJORAMIENTO DEL CONOCIMIENTO EN INCENDIOS
FORESTALES.
En el PNPCIFRAA se definió que la información requerida acerca de la dinámica
de incendios forestales tendría como fuente principal la investigación de carácter
22 Creada el 23 de junio del 2020, mediante la Resolución 373, como una instancia asesora del Comité Nacional para el Manejo de Desastres, y de apoyo a los Comités Nacionales para el Conocimiento y para la Reducción del Riesgo
básico y la aplicada, lo cual redundaría en la identificación de acciones para
incrementar la capacidad de manejo en los temas correspondientes,
contemplándose en desarrollo del Programa, los intercambios de experiencias
personales e institucionales, nacionales e internacionales, con miras al
mejoramiento de la coordinación y la cooperación en materia preventiva.
El objetivo del programa apunta al impulso y fortalecimiento de los procesos
investigativos básicos y aplicados, como estrategia para contar con resultados
de carácter científico y práctico, facilitar la toma de decisiones y perfeccionar
aspectos relacionados con el control y la restauración; mientras que las metas
hacen referencia a efectuar una zonificación de orden nacional de susceptibilidad
y amenaza de ecosistemas forestales a los eventos en comento, a definir
técnicas y equipos eficaces en control, atención y mitigación; y a preparar
protocolos pertinentes a la restauración de áreas afectadas.
2.1. Subprograma de Investigación
Este subprograma se fundamenta en la necesidad de fortalecer la investigación
sobre las causas y dinámica del fuego desde el ámbito sociocultural, el
comportamiento de la vegetación al fuego y la susceptibilidad de la vegetación,
los impactos sobre los ecosistemas, así mismo, conformar indicadores que
permitan medir el avance en la conservación y restauración.
Gráfico 7. Líneas temáticas del subprograma de investigación y sus responsables:
Fuente: Documento en PDF del PNPCIFRAA. Elaboró: DES Medio Ambiente
En cuanto a la zonificación nacional de riesgos sobre incendios forestales, en el
año 2011 el IDEAM elaboró el “Protocolo para la Realización de Mapas de
Zonificación de Riesgos a Incendios de la Cobertura Vegetal Escala 1:100.000.
Este protocolo sigue vigente y no ha sido sujeto a actualizaciones.
Respecto a la investigación de las causas antrópicas de los incendios forestales,
el Instituto Humboldt en el año 2018 realizó una investigación sobre la relación
entre los incendios reportados por municipio y las características climáticas por
año, así como la incidencia de incendios en coberturas naturales.
Se destacan las investigaciones realizadas por la Universidad Nacional de
Colombia, en ejecución del proyecto auspiciado por la USAID, Universidad de
Colorado Boulder y la Academia Nacional de Ciencias, Ingeniería y Medicina de
USA, cuyos productos responden al estado del conocimiento del fuego en
Colombia, y el manejo integral del fuego. Vale la pena destacar además, que el
diálogo en la institucionalidad pública es nulo si se trata de la academia y las
autoridades administrativas, pues de un lado se han realizado investigaciones
financiadas con recursos del erario público y/o cofinanciación internacional, los
productos y hallazgos encontrados en dichos documentos no son utilizados por
los Ministerios, Gobernaciones, Alcaldías y demás entidades que tienen bajo su
potestad la intervención pública en temas de incendios forestales.
En cuanto a las investigaciones relacionadas sobre el uso del fuego en
actividades agropecuarias, tanto el Ministerio de Agricultura como el de
Ambiente y Desarrollo Sostenible no las han desarrollado en ningún aspecto; el
ente rector de la política agropecuaria corrobora lo expuesto afirmando que
únicamente en el año 2006 publicó un documento relacionado con la prevención,
control y manejo de los incendios forestales que se pueden presentar en una
plantación comercial.
En temas de investigación en restauración ecológica, el Instituto Humboldt
adelantó un proyecto piloto de restauración ecológica para el Macizo de Iguaque
e incluyó un ejercicio de identificación de causas e impactos, respuesta de la
vegetación y sus rasgos funcionales a los incendios, respuesta de los robledales
a los incendios, limitaciones al reclutamiento del roble en áreas quemadas,
efecto del fuego en la producción de semillas de roble y la valoración de acciones
como la reducción de la carga de combustible a través de la eliminación de
especies invasoras y la evaluación de técnicas de revegetación como la
plantación y siembra de roble.
En líneas generales, los resultados de las investigaciones muestran la
importancia de conocer el manejo del fuego como eje esencial en los procesos
de prevención y mitigación, y debe fundamentarse en principios ecológicos,
desarrollarse como un proceso de educación y gestión ambiental que debe
articular diferentes conocimientos y actores sociales: instituciones, comunidades
locales, combatientes del fuego (Quiroga, 2019).23
De ahí que sea fundamental reconocer el fuego más allá de una amenaza y un
evento que requiere la preparación para la respuesta a la emergencia y el
desastre; por tanto, lo que explicita la academia investigativa sobre el fuego es
que se reconozcan los impactos sinérgicos generados por los eventos de
incendios, ya que se maneja de forma individual la amenaza.
De la misma manera, si bien el MADS propone una estrategia de
corresponsabilidad social en la lucha contra incendios forestales, en la cual se
busca vincular diferentes actores, una de sus falencias radica en que no hay un
reconocimiento de las formas de uso y percepciones sobre el fuego que tienen
diferentes comunidades.
De acuerdo con información suministrada por el MADS para el presente estudio,
se han generado acciones para proteger los ecosistemas boscosos y la
biodiversidad de la amenaza de incendios forestales, como la elaboración y
divulgación de las cartillas: Orientadora para la Gestión del Riesgo en Incendios
Forestales24 y Prevención de Incendios Forestales25; en 2016 con tres talleres
realizados en las ciudades de Ibagué, Popayán, y Santa Marta con la
participación de funcionarios de gestión de riesgo de las Alcaldías,
Gobernaciones y Corporaciones Autónomas Regionales; entre los años 2017,
2018 y 2019 como parte de los desarrollos de la Estrategia de corresponsabilidad
social en la lucha contra incendios forestales26, ofreció cinco cursos de formación
virtual en prevención de incendios forestales, tres dirigidos a educadores
ambientales y dos dirigidos a líderes ambientales, realizados a través de la
23 Quiroga Palacio, Marcos; Santiago Villa, Henny. Manejo del fuego como alternativa frente a los incendios forestales. El caso del Parque Entrenubes. Revista ambiente y desarrollo. Vol. 23 No.45 julio-diciembre de 2019. Bogotá D.C. DOI: https://doi.org/10.11144/Javeriana.ayd23-45.mfaf 24 Presentada por el MADS en el año 2012, en el marco de la Ley 1523 del mismo año. 25 Elaborada en el año 2014, dirigida a la comunidad en general. 26 Formulada por el MADS en el año 2011.
escuela de formación virtual del MADS, para un total de 170 participantes que
obtuvieron certificación.
2.2. Subprograma de Mejoramiento de Insumos, Equipos y Técnicas
de Control
En este subprograma se planteó la implementación de un laboratorio del fuego
encargado de realizar investigaciones dirigidas a evaluar y recomendar nuevos
productos, retardantes, herramientas y equipos apropiados.
En el marco de este subprograma se debe realizar investigación en laboratorio
y ex situ; por tanto, se propuso estudiar productos como retardantes eficientes
y económicos; así mismo, probar diseños en términos ergonómicos de las
herramientas que estén acordes con los tipos de vegetación y la topografía.
De manera que la Comisión asesora era la instancia llamada a responder por la
creación y operación del laboratorio del fuego, el cual podría estar vinculado a
un centro universitario o al Sena, sin embargo, 18 años después aún no se ha
materializado la creación de dicho laboratorio.
El avance reportado por las entidades en investigación en técnicas para el control
y extinción de incendios durante el período 2015-2019, se limita a informar
sobre la adquisición de equipos para el control de incendios forestales.
2.3. Subprograma Protocolos de Restauración y Evaluación de
Impactos Ambientales Generados por los Incendios Forestales
El Plan orientó las acciones de este subprograma hacia colmar las necesidades
de conocimiento, principalmente sobre el desarrollo de prácticas de restauración
ecológica o rehabilitación de zonas afectadas, así como la evaluación y
valoración de los impactos causados por tales deflagraciones.
A la fecha, las entidades evaluadas manifestaron no haber realizado protocolos
de restauración ni evaluación de impactos ambientales generados por
incendios forestales durante el período 2015 -2019
3. AVANCES DEL PROGRAMA DE SILVICULTURA PREVENTIVA,
RESTAURACIÓN ECOLÓGICA Y MANEJO DE QUEMAS
CONTROLADAS.
Este Programa tiene como propósito establecer una cultura preventiva en el
tema de incendios forestales, en las áreas con plantaciones forestales y Núcleos
de Desarrollo Forestal, así como en las áreas sujetas a quemas abiertas con fines
agrícolas.
Gráfico 8. subprogramas y metas del programa de silvicultura preventiva,
restauración ecológica y manejo de quemas controladas.
Fuente: Documento en PDF del PNPCIFRAA. Elaboró: DES - CDMA
3.1. Subprograma de Silvicultura Preventiva y Manejo de Quemas
El propósito es fortalecer un proceso concertado para lograr que las prácticas
preventivas incluyan entre otras: Mejores tecnologías para la mezcla de especies
de bajo valor pirogénico y el seguimiento a plantaciones y bosques naturales en
procesos de aprovechamiento, especialmente en épocas de verano.
El avance reportado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural frente a
este subprograma se limitó a exigir en los planes de manejo de las plantaciones
forestales un componente de prevención y control de incendios forestales y
manifestó que desde la Resolución 0532 de 200527, no se ha reglamentado nada
más al respecto.
Por su parte el MADS y las corporaciones de la muestra no reportaron haber
realizado estudios ni acciones relacionadas con el tema de quemas durante el
período analizado.
A la fecha no se obtuvo soporte sobre el cumplimiento de las mestas propuestas
para este subprograma.
3.2. Subprograma de Restauración y Rehabilitación de Áreas
Afectadas por Incendios Forestales
Para la ejecución de este Subprograma se requiere que en forma coordinada y
por medio de alianzas y acuerdos entre las comunidades afectadas, los
particulares y el sector público, se ejecuten las actividades de restauración y
rehabilitación ecológica de las áreas incineradas, haciendo uso entre otros de los
27 Por la cual se establecen requisitos, términos, condiciones y obligaciones, para las quemas abiertas controladas en áreas rurales en actividades agrícolas y mineras, que dice en su Artículo 1° Objeto: “Establecer
requisitos, términos, condiciones y obligaciones, para la realización de quemas abiertas controladas en áreas rurales en actividades agrícolas y mineras, de que trata el Artículo 30 del Decreto 948 del 5 de junio de 1995”, trabajada de manera transversal por el MAVDT, el MADR y el Ministerio de la Protección Social
recursos provenientes del Programa de Restauración que esté ejecutándose, con
el propósito de restablecer la oferta de bienes y servicios ambientales, reducir
los efectos del fuego, controlar la expansión de los impactos (erosión, infestación
de malezas) y establecer una cobertura de baja inflamabilidad, impidiendo que
el fuego ocurrido genere una dinámica de incendios recurrentes sobre vegetación
pirófila.
No obstante, el Ministerio no reportó avances frente al tema, fuera de indicar
que se emitió en 2015 el Plan Nacional de Restauración, el cual incluye por su
puesto como factor de disturbio de los ecosistemas a los incendios de cobertura
vegetal, pero hace énfasis en procesos específicos para la recuperación de un
área que ha sido afectada por este fenómeno.
Por su parte, las CAR, manifestaron no haber realizado estudios de áreas
prioritarias de restauración en su jurisdicción, lo cual no permite determinar las
áreas a manejar, así como tampoco los recursos necesarios para realizar la
recuperación de las áreas afectadas por incendios forestales.
Como se reportó al inicio de este estudio, en Colombia son incineradas cerca de
105.477,9 Ha/ año de cobertura de bosque a causa de los incendios forestales
y la meta del plan es recuperar 100 ha/ año, que no representa ni el 0,1% de lo
que se pierde.
Es necesario dirigir la investigación a las dinámicas sucesionales en áreas
posquema, así como identificar las metodologías aplicables para restaurar los
diferentes tipos de cobertura afectada, de la mano de indicadores de evaluación
y de valoración del impacto ambiental.
Para ello es imprescindible contar con la activa y coordinada participación de las
corporaciones autónomas regionales, de desarrollo sostenible, los municipios,
los departamentos, la empresa privada y la sociedad civil, en el manejo integral
de la problemática relacionada.
4. FINANACIACIÓN DEL PNPCIFRAA
El PNPCIFRAA formulado en el año 2002, contempló su financiación
estableciendo las fuentes y mecanismos que garantizaran su sostenibilidad
financiera, manejados en función de los programas establecidos y otorgando
prioridad a las actividades de carácter preventivo.
Inicialmente se estimaron $135.000 millones con un horizonte de 25 años, es
decir, hasta 2027, distribuidos así:
PERIODO MONTO (millones de pesos)
Corto plazo (3 años) 5.900
Mediano plazo (10 años) 52.900
Largo plazo (25 años) 135.100
Los recursos se canalizan a través del actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible MADS, Ministerio del Interior, Autoridades Ambientales (CAR),
IDEAM, además las Entidades Nacionales incluidas en el art. 67 del Decreto -
Ley 919 de 1989 vigente para la época.
El análisis del financiamiento del plan se centra en los seis (6) departamentos
seleccionados para el estudio (Cundinamarca, Tolima, Huila, Casanare, Meta y
Magdalena). Sin embargo, más adelante se realiza una evaluación de los
recursos que se han apropiado y ejecutado con cargo al Presupuesto General de
la Nación – PGN, tanto para el periodo de los cinco años objeto del examen
(2015-2019) como para el periodo comprendido entre el 2004 y 2014.
Recursos apropiados y ejecutados por las CAR en los seis (6)
Departamentos de la muestra, periodo 2015-2019
Se analizan los recursos reportados por las entidades que apropiaron y
ejecutaron recursos para la prevención de incendios forestales en el ámbito de
las jurisdicciones de los seis (6) departamentos objeto del estudio,
principalmente las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible.
Las seis CAR asignaron recursos a los respectivos Departamentos de sus
jurisdicciones en el periodo 2015-2019 por valor de $20.413 millones
distribuidos así: CAR Cundinamarca $12.663 millones, Corpamag $2.739
millones, CAM $875 millones, Cortolima $1.313 millones, Cormacarena $2.180
millones y Corporinoquia $642 millones. (Cuadro 2).
Cuadro 2. Apropiación presupuestal Incendios Forestales Departamentos objeto de
estudio 2015-2019 (millones de pesos)
Año Corporación Departamento Proyecto Ap. Def.
2015 2.802
CAM Huila Capacitación sobre incendios forestales, apoyo a bomberos voluntarios municipales
101
CAR Cundinamarca Conocimiento del cambio climático y reducción del riesgo 1.450
Cormacarena Meta Asesoría en prevención y atención de incendios forestales y gestión del riesgo en el Dpto Meta
903
Corpamag Magdalena Conserv. y recup. natural y cultural de la sierra nevada- Prevención y control incendios en el Dpto
348
Corporinoquia Casanare 0
Cortolima Tolima 0
2016 3.789
CAM Huila Capacitación sobre incendios forestales y gestión del riesgo
204
CAR Cundinamarca Conocimiento del cambio climático, reducción y mitigación del riesgo de desastres
3.585
Cormacarena Meta 0
Corpamag Magdalena 0
Corporinoquia Casanare 0
Cortolima Tolima 0
2017 3.007
CAM Huila Capacitación sobre incendios forestales, apoyo a bomberos voluntarios municipales
172
CAR Cundinamarca Conocimiento del cambio climático, reducción y mitigación del riesgo de desastres
2.465
Cormacarena Meta 0
Corpamag Magdalena Generación de conocimiento para la prevención del riesgo
370
Corporinoquia Casanare 0
Cortolima Tolima 0
2018 3879
CAM Huila Capacitación sobre incendios forestales y gestión del riesgo
222
CAR Cundinamarca Conocimiento del riesgo y el cambio climático 1.109
Cormacarena Meta Generación de conocimiento para la prevención del riesgo, programa guardabosques
1.906
Corpamag Magdalena
Corporinoquia Casanare Capacitación, fortalecimiento y apoyo a bomberos, entes territoriales y concejos municipales
642
Cortolima Tolima 0
2019 6.936
CAM Huila Capacitación sobre incendios forestales, apoyo a bomberos voluntarios municipales
176
CAR Cundinamarca Conocimiento del riesgo y el cambio climático 4.054
Cormacarena Meta Asesoría en prevención y atención de incendios forestales y gestión del riesgo en el Dpto Meta
1.277
Corpamag Magdalena Generación de conocimiento para la prevención del riesgo
116
Corporinoquia Casanare 0
Cortolima Tolima Prevención y atención de incendios forestales 1.313
TOTAL 20.413
Elaboró: DES - CDMA
Los recursos apropiados por las CAR son insuficientes para atender la prevención
de incendios en sus respectivas jurisdicciones, y además presentan ineficiencia
en la ejecución de estos caracterizada por su baja ejecución.
La CAR Cundinamarca pese a que asignó recursos para las cinco (5) vigencias
por valor de $12.663 millones no reportó la ejecución presupuestal del periodo
solicitado, lo cual genera incertidumbre en la eficacia de las actividades
desarrolladas en acciones de prevención de incendios forestales, si se tiene en
cuenta que bajo su jurisdicción se encuentran 104 Municipios y la zona rural de
Bogotá. (Cuadro 3)
Cormacarena y Corporinoquia para las cinco vigencias asignaron escasos
recursos por $2.180 millones y $642 millones respectivamente, los cuales son
mínimos dados los extensos territorios de sus jurisdicciones los cuales presentan
un alto índice de eventos por incendios forestales. (Cuadros 2 y 3)
Los recursos no han tenido las ejecuciones esperadas, teniendo en cuenta sus
bajas cuantías: Corpamag para la vigencia 2015 de compromisos adquiridos por
$274 millones ejecutó $176 millones (64%) y la CAM de compromisos por $101
millones solo ejecutó $12 millones (12%), para 2016 la CAM de compromisos
por $204 millones únicamente ejecutó $17 millones (8%), en el 2017 Corpamag
de compromisos por $219 millones ejecutó $153 millones (70%) y la CAM
comprometió $172 millones y muestra una ejecución de $127 millones (76%),
para 2018 Corpamag de compromisos por $1.887 millones solo ejecutó $64
millones (3%) y la CAM comprometió $222 millones y únicamente ejecutó $21
millones (9%), en 2019 la CAM de compromisos por $176 millones ejecutó $90
millones (51%) y Cortolima de compromisos por $1.313 millones ejecutó $943
millones(72%). (Cuadro 3)
Cuadro 3. Ejecución presupuestal del gasto en Incendios Forestales Departamentos
Objeto de Estudio 2015 – 2019 (millones de pesos)
A ÑO D EF . C OM P R .P ER D .
A P R OP .OB LIG. R ESER .
% P ER D .
A P R OP .% EJEC . % R ESER
2015 2.802 1.278 74 1.092 186 3% 85% 15%
1. CAR Cundinamarca 1.450 0 0 0 0 0% 0% 0%
2. Corpamag 348 274 74 176 98 21% 64% 36%
3. CAM Huila 101 101 0 12 88 0% 12% 88%
4. Corto lima 0 0 0 0 0 0% 0% 0%
5. Cormacarena M eta 903 903 0 903 0 0% 100% 0%
6. Corporinoquia Casanare 0 0 0 0 0 0% 0% 0%
2016 3.789 204 0 17 187 0% 8% 92%
1. CAR Cundinamarca 3.585 0 0 0 0 0% 0% 0%
2. Corpamag 0 0 0 0 0 0% 0% 0%
3. CAM Huila 204 204 0 17 187 0% 8% 92%
4. Corto lima 0 0 0 0 0 0% 0% 0%
5. Cormacarena M eta 0 0 0 0 0 0% 0% 0%
6. Corporinoquia Casanare 0 0 0 0 0 0% 0% 0%
2017 3.007 391 151 280 112 5% 71% 29%
1. CAR Cundinamarca 2.465 0 0 0 0 0% 0% 0%
2. Corpamag 370 219 151 153 66 41% 70% 30%
3. CAM Huila 172 172 0 127 45 0% 74% 26%
4. Corto lima 0 0 0 0 0 0% 0% 0%
5. Cormacarena M eta 0 0 0 0 0 0% 0% 0%
6. Corporinoquia Casanare 0 0 0 0 0 0% 0% 0%
2018 3.879 2.751 19 727 2.024 0% 26% 74%
1. CAR Cundinamarca 1.109 0 0 0 0 0% 0% 0%
2. Corpamag 1.906 1.887 19 64 1.823 1% 3% 97%
3. CAM Huila 222 222 0 21 201 0% 9% 91%
4. Corto lima 0 0 0 0 0 0% 0% 0%
5. Cormacarena M eta 0 0 0 0 0 0% 0% 0%
6. Corporinoquia Casanare 642 642 0 642 0 0% 100% 0%
2019 6.936 2.871 11 2.415 456 0% 84% 16%
1. CAR Cundinamarca 4.054 0 0 0 0 0% 0% 0%
2. Corpamag 116 105 11 105 0 9% 100% 0%
3. CAM Huila 176 176 0 90 86 0% 51% 49%
4. Corto lima 1.313 1.313 0 943 370 0% 72% 28%
5. Cormacarena M eta 1.277 1.277 0 1.277 0 0% 100% 0%
6. Corporinoquia Casanare 0 0 0 0 0 0% 0% 0%
T OT A L 20.413 7.495 254 4.531 2.965 1% 60% 40%
Cuadro 2
EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DEL GASTO INCENDIOS FORESTALES DPTOS OBJETO DE ESTUDIO 2015-2019
(Millones de pesos)
Fuente: Información remit ida por las CAR
Como se observa en el cuadro 3 y el gráfico 9 la ejecución consolidada de los
recursos comprometidos para las vigencias de análisis de las seis (6) CAR (a
excepción de la CAR Cundinamarca que no reportó ejecución presupuestal), es
muy baja, ya que de compromisos adquiridos por $7.495 millones, se muestra
una ejecución de $4.531 millones, es decir, el 60%, los restantes $2.965
millones (40%) se constituyeron como reserva presupuestal.
Gráfico 9. Ejecución presupuestal del gasto. Incendios forestales departamentos objeto
de estudio 2015 - 2019
Elaboró: DES - CDMA
Recursos apropiados y ejecutados por Entidades del Presupuesto
General de la Nación para incendios forestales 2015-2019
No obstante que el documento de política le fija la responsabilidad a varias
entidades públicas de asignar y ejecutar recursos para la prevención e incendios
forestales, del análisis y evaluación de los últimos cinco años (2015-2019) estos
han sido escasos en insuficientes para llevar a cabo esta acción y en los pocos
casos en los que se han asignado recursos estos se direccionaron a otras
actividades diferentes a la prevención, pero aún más grave, la ejecución ha sido
ineficiente, como más adelante se detallará, pese a que el Plan establece que la
sostenibilidad financiera será la garantía para su implementación.
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
Compromisos
Ejecución
Reservas
La prevención se debe convertir en la acción más importante para evitar los
incendios forestales, de tal manera que las entidades públicas deben contribuir
decididamente con la asignación de recursos financieros para este propósito,
pero sobre todo la ejecución de estos debe ser responsable y eficiente. Es mucho
más oneroso para el País el control y extinción de incendios que la prevención,
porque además de los mayores costos económicos logísticos, se traducen en
costos ambientales, sociales y de salubridad.
Para la serie de cinco años analizada, se observa que únicamente entidades del
Sector Transporte y en menor magnitud del Sector Ambiente y Desarrollo
Sostenible asignaron recursos para incendios forestales. Se debe tener en cuenta
que para la vigencia 2019 no se apropiaron recursos para este propósito.
El monto asignado para los cuatro años de estudio ascendió a $50.957 millones
de los cuales $45.954, es decir el 90% recaen en la Aeronáutica civil para
proyectos de control de incendios y en mínima medida $4.835 (9%)
corresponden a tres (3) CAR para prevención de incendios forestales,
rehabilitación ecológica y recuperación de áreas. (Cuadro 4)
Cuadro 4. Apropiación presupuestal PGN Incendios 2015 -2019. (millones de pesos)
Analizada la ejecución presupuestal consolidada, se estableció que se presenta
subejecución de los recursos del PGN puestos a disposición de las entidades a
las que se les apropiaron los fondos públicos: de compromisos adquiridos por
$49.882 millones, se muestra una ejecución de $36.253 millones equivalentes
al 73% por su parte las reservas presupuestales constituidas ascendieron a
$13.629 millones (27%). (Cuadro 5 y Gráfico 10).
Las CAR con los escasos recursos apropiados presentan muy bajas ejecuciones:
para la vigencia 2015 Cormacarena de compromisos por $268 millones solo
ejecutó $62 millones (23%), en la anualidad 2016 Corponariño comprometió
$544 millones únicamente ejecutó $226 millones (42%), para 2018 Codechocó
de compromisos por $3.953 millones ejecutó $2.446 millones (62%).
Pese a que la Aeronáutica Civil apropió y comprometió una aceptable cantidad
de recursos, sus ejecuciones presupuestales para las cuatro vigencias reportadas
solo alcanzaron un promedio del 75%. (Cuadro 5)
AÑO SECTOR PROYECTO DEF.
2015 10.448
1. Cormacarena Amb. Des. Sost. Prevención de Incendios Forestales, Reducción Integral del Riesgo y Cambio Climático en el Depto del M eta 268
2. Aeronáutica Civil Transporte Adquisición de Equipos de Protección y Extinción de Incendios Búsqueda y Rescate. 7.180
3. Aeronáutica Civil Transporte M antenimiento y Conservación de Equipos de Extinción de Incendios y Búsqueda y Rescate 3.000
2016 11.054
1. Corponariño Amb. Des. Sost. Rehabilitación Ecológica en Áreas Afectadas por Incendios Forestales en el Depto de Nariño 614
2. Aeronáutica Civil Transporte Adquisición de Equipos de Protección y Extinción de Incendios Búsqueda y Rescate. 6.774
3. Aeronáutica Civil Transporte M antenimiento y Conservación de Equipos de Extinción de Incendios y Búsqueda y Rescate 3.666
2017 11.160
1. Fiscalía General Nación R. Judicial Fortalecimiento Tecnológico y Logístico de Grupos de Explosivos, Incendios y Sustancias NBQR del CTI a Nivel Nal. 168
2. Aeronáutica Civil Transporte Adquisición de Equipos de Protección y Extinción de Incendios Búsqueda y Rescate. 7.246
3. Aeronáutica Civil Transporte M antenimiento y Conservación de Equipos de Extinción de Incendios y Búsqueda y Rescate 3.746
2018 18.295
1. Codechocó Amb. Des. Sost. Recuperación de Áreas Degradadas por Incendios Forestales en el M unicipio De Unguía- Chocó 3.953
2. Aeronáutica Civil Transporte Adquisición de Equipos de Protección y Extinción de Incendios Búsqueda y Rescate. 9.425
3. Aeronáutica Civil Transporte M antenimiento y Conservación de Equipos de Extinción de Incendios y Búsqueda y Rescate 4.917
T OT A L 50.957
Nota: Para la vigencia 2019 no se asignaron recursos para proyectos de incendios forestales
Cuadro 3
APROPIACIÓN PRESUPUESTAL PGN INCENDIOS 2015-2019
(Millones de pesos)
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera- SIIF; Cálculos: CDM A- CGR
Cuadro 5. Ejecución presupuestal del Gasto PGN Incendios 2015 – 2019. (millones de
pesos)
Gráfico 10
Elaboró: DES - CDMA
A ÑO SEC T OR D EF . C OM P R .P ER D .
A P R OP .OB LIG. R ESER .
% P ER D .
A P R OP .% EJEC . % R ESER
2015 10.448 10.355 93 9.836 519 1% 95% 5%
1. Cormacarena Amb. Des. Sost. 268 268 0 62 206 0% 23% 77%
2. Aeronáutica Civil Transporte 7.180 7.106 74 6.847 259 1% 96% 4%
3. Aeronáutica Civil Transporte 3.000 2.981 19 2.927 54 1% 98% 2%
2016 11.054 10.413 640 3.788 6.626 6% 36% 64%
1. Corponariño Amb. Des. Sost. 614 544 70 226 318 11% 42% 58%
2. Aeronáutica Civil Transporte 6.774 6.747 26 1.262 5.485 0% 19% 81%
3. Aeronáutica Civil Transporte 3.666 3.123 544 2.300 823 15% 74% 26%
2017 11.160 10.995 164 8.773 2.222 1% 80% 20%
1. Fiscalía General Nación R. Judicial 168 168 0 168 0 0% 100% 0%
2. Aeronáutica Civil Transporte 7.246 7.191 55 6.534 658 1% 91% 9%
3. Aeronáutica Civil Transporte 3.746 3.636 110 2.071 1.565 3% 57% 43%
2018 18.295 18.118 177 13.856 4.262 1% 76% 24%
1. Codechocó Amb. Des. Sost. 3.953 3.953 0 2.446 1.507 0% 62% 38%
2. Aeronáutica Civil Transporte 9.425 9.260 166 7.210 2.050 2% 78% 22%
3. Aeronáutica Civil Transporte 4.917 4.905 12 4.200 705 0% 86% 14%
T OT A L 50.957 49.882 1.075 36.253 13.629 2% 73% 27%
Nota: Para la vigencia 2019 no se asignaron recursos del PGN para proyectos de incendios forestales
Cuadro 4
EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DEL GASTO PGN INCENDIOS 2015-2019
(Millones de pesos)
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera- SIIF; Cálculos: CDM A- CGR
Recursos apropiados y ejecutados por Entidades del Presupuesto
General de la Nación para incendios forestales 2004-2014
Con el fin de efectuar un análisis retrospectivo a la financiación del PNPCIFRAA
desde su inicio, se realizó un análisis de la tendencia de asignación y ejecución
de recursos del PGN en los inicios del Plan, para lo cual se tomó una serie de
once (11) años 2004-2014.
El comportamiento del manejo de los recursos es el mismo observado en los
últimos cinco años, los cuales fueron objeto de análisis anteriormente,
caracterizado por pocas entidades públicas ejecutoras, por mínimas
asignaciones, y muy bajos niveles de ejecución presupuestal, lo cual muestra la
poca atención que se le prestó a la financiación del Plan desde sus comienzos.
Como se muestra en el cuadro 6 las asignaciones en el periodo ascendieron a
$92.350 millones concentrados únicamente en dos sectores: el sector transporte
y el sector ambiente y desarrollo sostenible, a excepción de la vigencia 2008 en
la que el sector justicia y del derecho (Dirección Nacional de Estupefacientes)
ejecutó un rubro presupuestal para la adquisición de vehículo para la extinción
de incendios en el departamento de San Andrés y providencia por un valor de
$550 millones.
En el sector transporte la totalidad de los recursos se apropiaron a través de la
Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y en el sector Ambiente y
Desarrollo Sostenible por intermedio del actual MADS, IDEAM, Cormacarena,
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá –Corpouraba, Corporación
para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de La Amazonia –CDA y
Corporación Autónoma Regional del Guavio –Corpoguavio. (Cuadro 6)
Es de anotar que a diferencia de los proyectos ejecutados por las entidades del
hoy sector Ambiente y Desarrollo Sostenible que se destinaron para los objetos
misionales de prevención, control y mitigación de incendios forestales; los
recursos ejecutados por el sector transporte (Unidad Administrativa Especial de
la Aeronáutica Civil), se aplicaron exclusivamente para la adquisición
mantenimiento y conservación de equipos extinción de incendios, búsqueda y
rescates. (Cuadro 6).
Cuadro 6. Apropiación presupuestal PGN Incendios Forestales 2004-2014 (millones de pesos)
AÑO SECTOR PROYECTO DEF.
2 0 0 4 5.50 0
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 3.200
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 2.250
3. M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION CONTROL, M ITIGACION DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACION DE AREAS AFECTADAS EN COLOM BIA 44
4. M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION M ANEJO Y CONTROL DE INCENDIOS FORESTALES - SNPAD- 6
2 0 0 5 6 .79 1
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 4.971
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 1.770
3 M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION CONTROL, M ITIGACION DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACION DE AREAS AFECTADAS EN COLOM BIA 50
2 0 0 6 8 .0 51
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 5.171
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 2.730
3. M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION CONTROL, M ITIGACION DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACION DE AREAS AFECTADAS EN COLOM BIA 50
4.IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEOROLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 100
2 0 0 7 5.73 0
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 290
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 2.310
3. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 810
4. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 1.190
5. M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION CONTROL, M ITIGACION DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACION DE AREAS AFECTADAS EN COLOM BIA 300
6. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEORLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 400
7. CORM ACARENA AM BIENTE ADM INISTRACION DEL FONDO DE COM PENSACI0N AM BIENTAL PREVENCION, ATENCION Y CONTROL DE INCENDIOS 430
2 0 0 8 11.4 3 1
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 3.201
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 2.500
3. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 2.500
4. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 1.500
5. M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION, CONTROL, M ITIGACION DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACION DE AREAS AFECTADAS EN COLOM BIA 400
6. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEOROLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 400
7. CORPOURABA AM BIENTE ADM INISTRACION DEL FONDO DE COM PENSACION AM BIENTAL PLAN INTEGRAL PARA LA PREVENCI+N Y CONTROL DE INCENDIOS 279
8. CDA AM BIENTE ADM INISTRACION DEL FONDO DE COM PENSACION AM BIENTAL IM PLEM ENTACI+N DE ACTIVIDADES DE M ANTENIM IENTO 100
9. DIR. NAL. ESTUPERF. JUSTICIA ADQUISICION DE VEHICULO PARA LA EXTINCION DE INCENDIOS PARA EL DEPARTAM ENTO DE SAN ANDRES Y PROVIDENCIA 550
2 0 0 9 11.3 8 6
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 6.000
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 4.400
3. M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION, CONTROL, M ITIGACION DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACION DE AREAS AFECTADAS EN COLOM BIA 450
4. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEORLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 400
5. CORM ACARENA AM BIENTE PREVENCION, ATENCION Y CONTROL DE INCENDIOS FORESTALES EN EL DEPARTAM ENTO DEL M ETA-CORM ACARENA 136
2 0 10 11.6 11
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 4.000
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 2.000
3. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 4.532
4. M INAM BIENTE AM BIENTE PREVENCION CONTROL, M ITIGACION DE INCENDIOS FORESTALES Y RESTAURACION DE AREAS AFECTADAS EN COLOM BIA 500
5. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEORLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 160
6. CORM ACARENA AM BIENTE ADM INISTRACION DEL FONDO DE COM PENSACION AM BIENTAL. PREVENCION, ATENCION Y CONTROL DE INCENDIOS 260
7. CORPOGUAVIO AM BIENTE PREVENCION, ATENCION Y CONTROL DE INCENDIOS FORESTALES EN LOS M UNICIPIOS DEL DEPARTAM ENTO DE CUNDINAM ARCA 159
2 0 11 7.2 52
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 3.210
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 3.700
3. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEORLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 160
4. CORPOGUAVIO AM BIENTE ADM INISTRACION DEL FONDO DE COM PENSACION AM BIENTAL. PREVENCION, ATENCION Y CONTROL DE INCENDIOS 182
2 0 12 7.0 0 0
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 3.300
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 2.200
3. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEORLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 1.500
2 0 13 10 .555
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 1.000
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 2.465
3. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 4.000
4. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEORLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 90
5. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEORLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 1.901
6. IDEAM AM BIENTE M EJORAM IENTO IDENTIFICACION, SEGUIM IENTO Y M ONITOREO DE AM ENAZAS HIDROM ETEORLOGICAS PARA ALERTAS TEM PRANAS 999
7. CDA AM BIENTE ADM INISTRACIÓN FCA IM PLEM ENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE CORRESPONSABILIDAD SOCIAL EN LA LUCHA CONTRA LOS INCENDIOS 100
2 0 14 7.0 4 3
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 3.100
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE ADQUISICION DE EQUIPOS DE PROTECCION Y EXTINCION DE INCENDIOS BUSQUEDA Y RESCATE. 900
3. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE M ANTENIM IENTO Y CONSERVACION DE EQUIPOS DE EXTINCION DE INCENDIOS Y BUSQUEDA Y RESCATE. 2.800
4. CORM ACARENA AM BIENTE PREVENCÍON DE INCENDIOS FORESTALES, REDUCCÍON INTEGRAL DEL RIESGO Y CAM BIO CLIM ATICO EN EL DEPARTAM ENTO DEL M ETA 243
T OT A L 92.350
Cuadro 5
APROPIACIÓN PRESUPUESTAL PGN INCENDIOS FORESTALES 2004-2014
(Millones de pesos)
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera- SIIF; Cálculos: CDM A- CGR
La ejecución consolidada del periodo se muestra en el cuadro 7 y el gráfico 11,
estableciendo que de una apropiación final de $92.350 millones se
comprometieron $81.252 millones que corresponden al 88% del total apropiado,
es decir, se observa una pérdida de apropiación de $11.098 millones (12%), la
ejecución, por su parte solo alcanzó $42.307 millones equivalentes al 52% y se
constituyeron reservas presupuestales por un monto de $38.945 millones
(48%).
Gráfico 11.
Elaboró: DES - CDMA
Para el periodo analizado se observa que a excepción de la vigencia 2008 en las
demás anualidades se presentaron pérdidas de apropiación, es decir, no se
comprometió una buena parte de las autorizaciones máximas de gasto
aprobadas por el Congreso de la República en las respectivas leyes anuales de
presupuesto, los años con mayor incidencia fueron: 2009 con el 19%, 2010 un
26%, 2012 con 24% y 2013 un 13%. (Cuadro 7)
A excepción de los años 2013 y 2014, en las demás vigencias se presentaron
muy bajas ejecuciones presupuestales, de las cuales se resaltan como mínimas
el 2004 con el 24%, 2005 el 18%, 2006 el 14%, 2010 el 47% y 2011 el 23%.
(Cuadro 7)
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DEL GASTO PGN INCENDIOS 2004-2014
Compromisos
Ejecución
Reservas
Los recursos apropiados para este propósito para el período analizado 2004–
2014 no presentan un crecimiento sostenido, por el contrario, muestran una
tendencia decreciente lo cual podría incidir negativamente en el cumplimiento
de los objetivos propuestos en Plan Nacional de Prevención, Control de Incendios
Forestales y de Áreas Afectadas.
Tomando como año base el 2004, la apropiación definitiva hasta el año 2006
registró un crecimiento promedio del 21%, para la anualidad 2007 presentó un
decrecimiento del 29%, para la vigencia 2008 se muestra un crecimiento
sustancial del 99% año en el cual alcanza el pico más alto de la serie analizada,
para las siguientes dos vigencias, es decir, 2009 y 2010 la apropiación se
mantuvo constante, sin embargo para el 2011 se presentó un descenso
importante del 38% conservando la tendencia decreciente para el 2012,
anualidad en la cual disminuyó 3% respecto al año anterior. Para la vigencia
2013 se observa un crecimiento del 51% respecto al 2012, no obstante, para la
anualidad 2014 (última vigencia de análisis), se registra una nueva caída de la
apropiación definitiva de 33% respecto al año anterior. (Cuadro 7)
Cuadro 7. Ejecución presupuestal PGN Incendios Forestales 2004 – 2014
(millones de pesos)
A ÑO SEC T OR D EF . C OM P R .P ER D .
A P R OP .OB LIG. R ESER .
% P ER D .
A P R OP .% EJEC .
%
R ESER .
2 0 0 4 5.50 0 4 .6 6 9 8 3 1 1.12 0 3 .54 9 15% 2 4 % 76 %
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 3.200 2.425 775 215 2.210 24% 9% 91%
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 2.250 2.196 54 878 1.318 2% 40% 60%
3. M INAM BIENTE AM BIENTE 44 42 2 21 21 5% 50% 50%
4. M INAM BIENTE AM BIENTE 6 6 0 6 0 0% 100% 0%
2 0 0 5 6 .79 1 6 .70 3 8 8 1.19 2 5.511 1% 18 % 8 2 %
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 4.971 4.894 77 385 4.509 2% 8% 92%
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 1.770 1.759 11 792 967 1% 45% 55%
3 M INAM BIENTE AM BIENTE 50 50 0 15 35 0% 30% 70%
2 0 0 6 8 .0 51 7.8 58 19 3 1.114 6 .74 4 2 % 14 % 8 6 %
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 5.171 5.090 81 0 5.090 2% 0% 100%
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 2.730 2.677 53 1.114 1.563 2% 42% 58%
3. M INAM BIENTE AM BIENTE 50 0 50 0 0 100% 0% 0%
4.IDEAM AM BIENTE 100 91 9 0 91 9% 0% 100%
2 0 0 7 5.73 0 5.6 4 0 9 0 3 .2 50 2 .3 9 0 2 % 58 % 4 2 %
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 290 265 25 131 134 9% 49% 51%
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 2.310 2.294 16 1.197 1.097 1% 52% 48%
3. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 810 804 6 382 422 1% 48% 52%
4. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 1.190 1.177 13 684 493 1% 58% 42%
5. M INAM BIENTE AM BIENTE 300 300 0 280 20 0% 93% 7%
6. IDEAM AM BIENTE 400 370 30 146 224 8% 39% 61%
7. CORM ACARENA AM BIENTE 430 430 0 430 0 0% 100% 0%
2 0 0 8 11.4 3 1 11.3 78 53 6 .0 8 1 5.2 9 7 0 % 53 % 4 7%
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 3.202 3.182 20 2.039 1.143 1% 64% 36%
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 2.500 2.500 0 1.929 571 0% 77% 23%
3. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 2.500 2.490 10 644 1.846 0% 26% 74%
4. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 1.500 1.486 14 0 1.486 1% 0% 100%
5. M INAM BIENTE AM BIENTE 400 391 9 357 34 2% 91% 9%
6. IDEAM AM BIENTE 400 400 0 183 217 0% 46% 54%
7. CORPOURABA AM BIENTE 279 279 0 279 0 0% 100% 0%
8. CDA AM BIENTE 100 100 0 100 0 0% 100% 0%
9. DIR. NAL. ESTUPERF. JUSTICIA 550 550 0 550 0 0% 100% 0%
2 0 0 9 11.3 8 6 9 .19 3 2 .19 3 5.76 3 3 .4 3 0 19 % 6 3 % 3 7%
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 6.000 4.455 1.545 3.752 703 26% 84% 16%
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 4.400 4.165 235 1.493 2.672 5% 36% 64%
3. M INAM BIENTE AM BIENTE 450 42 408 35 7 91% 83% 17%
4. IDEAM AM BIENTE 400 395 5 347 48 1% 88% 12%
5. CORM ACARENA AM BIENTE 136 136 0 136 0 0% 100% 0%
2 0 10 11.6 11 8 .54 4 3 .0 6 7 3 .9 9 6 4 .54 8 2 6 % 4 7% 53 %
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 4.000 4.000 0 1.093 2.907 0% 27% 73%
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 2.000 1.977 23 1.814 163 1% 92% 8%
3. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 4.532 1.523 3.009 432 1.091 66% 28% 72%
4. M INAM BIENTE AM BIENTE 500 484 16 399 85 3% 82% 18%
5. IDEAM AM BIENTE 160 160 0 64 96 0% 40% 60%
6. CORM ACARENA AM BIENTE 260 260 0 140 120 0% 54% 46%
7. CORPOGUAVIO AM BIENTE 159 140 19 54 86 12% 39% 61%
2 0 11 7.2 52 6 .3 16 9 3 6 1.4 78 4 .8 3 8 13 % 2 3 % 77%
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 3.210 3.164 46 529 2.635 1% 17% 83%
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 3.700 2.810 890 933 1.877 24% 33% 67%
3. IDEAM AM BIENTE 160 160 0 16 144 0% 10% 90%
4. CORPOGUAVIO AM BIENTE 182 182 0 0 182 0% 0% 100%
2 0 12 7.0 0 0 5.3 4 9 1.6 51 3 .4 6 8 1.8 8 1 2 4 % 6 5% 3 5%
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 3.300 3.064 236 1.200 1.864 7% 39% 61%
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 2.200 1.212 988 1.195 17 45% 99% 1%
3. IDEAM AM BIENTE 1.500 1.073 427 1.073 0 28% 100% 0%
2 0 13 10 .555 9 .2 0 2 1.3 53 9 .12 5 77 13 % 9 9 % 1%
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 1.000 999 1 999 0 0% 100% 0%
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 2.465 2.463 2 2.463 0 0% 100% 0%
3. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 4.000 3.336 664 3.333 3 17% 100% 0%
4. IDEAM AM BIENTE 90 88 2 88 0 2% 100% 0%
5. IDEAM AM BIENTE 1.901 1.803 98 1.729 74 5% 96% 4%
6. IDEAM AM BIENTE 999 417 582 417 0 58% 100% 0%
7. CDA AM BIENTE 100 96 4 96 0 4% 100% 0%
2 0 14 7.0 4 3 6 .4 0 0 6 4 3 5.72 0 6 8 0 9 % 8 9 % 11%
1. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 3.100 3.075 25 2.565 510 1% 83% 17%
2. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 900 861 39 861 0 4% 100% 0%
3. AERONAUTICA CIVIL TRANSPORTE 2.800 2.221 579 2.188 33 21% 99% 1%
4. CORM ACARENA AM BIENTE 243 243 0 106 137 0% 44% 56%
92.350 81.252 11.098 42.307 38.945 12% 52% 48%T OT A L
Cuadro 6
EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DEL GASTO PGN INCENDIOS FORESTALES 2004-2014
(Millones de pesos)
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera- SIIF; Cálculos: CDM A- CGR
5. Contribución del PNPCIFRAA al Estado Actual de los Incendios
Forestales
Si bien el documento del PNPCIFRAA contenía metas y acciones dirigidas al
conocimiento de los incendios forestales y a la extinción de los mismos por parte
de las entidades del SINA y de las responsables de la atención de desastres,
pasados casi 18 años, se observa que gran parte de estas metas no se
desarrollaron y que el conocimiento e investigación sobre el fuego trajeron
nuevos conceptos, relacionados con el manejo y las relaciones de los
ecosistemas con el fuego que no fueron incorporados en el Plan, es decir que no
se realizó la actualización y por ende, algunas de las actividades propuestas
quedaron rezagadas u obsoletas.
Es importante mencionar que el documento del Plan no incluyó indicadores que
permitieran garantizar una evaluación de la implementación y revisar si los
resultados de las acciones propuestas estaban acordes con las metas y objetivos,
lo cual impide realizar un adecuado seguimiento y evaluación de la gestión
adelantada por los actores.
Con base en el análisis de la información solicitada al MADS, al MADR, a las 6
Corporaciones Autónomas Regionales que incluyen en su jurisdicción a los
departamentos de la muestra seleccionada, a la UNGRD, a los Institutos de
Investigación y a la DNBC, se observa que, si bien existe un mayor conocimiento
sobre los incendios forestales o de cobertura vegetal y sobre la restauración
ecológica, el presupuesto para la inversión en investigación al respecto es
mínimo y no se aprecia interacción entre las entidades y la academia, lo cual
impide darle relevancia al tema.
Por lo tanto, no es posible afirmar que a la fecha el plan ha contribuido al
mejoramiento del conocimiento de los incendios forestales, ni se ha mejorado la
prevención con la silvicultura y el manejo de las quemas, ni ha conllevado a la
restauración ecológica de las áreas afectadas por los incendios.
De otra parte, al tratar de relacionar los recursos apropiados para la prevención
y control de incendios forestales en el período 2015 – 2019, por las CAR con
mayor afectación por incendios forestales expresada en términos de número de
eventos y cantidad de área afectada, en el mismo período de tiempo, se observa
que el departamento con mayor área afectada por IF fue Casanare, pero a su
vez, Corporinoquía fue la corporación que apropió la menor cantidad de recursos
para la atención de éstos.
Gráfico 12. Relación entre el área afectada, el número de eventos y los recursos
apropiados para atender los incendios forestales. (Años 2015-2019)
Elaboró: DES - CDMA
De manera inversa sucede con el Departamento de Cundinamarca, quien en la
muestra tiene la menor cantidad de área afectada (pero el mayor número de
52.913,49
32.567,19
83.186,23
22.401,08
47.757,78
9541.634
337
2.729
4831.312,62875,09 641,75
12.663,17
4.086,12
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
90000
Tolima -Cortolima
Huila - CAM Casanare -Corporinoquia
Cundinamarca- CAR
Meta -Cormacarena
Recurs
os A
pro
pia
dos (
millo
nes p
esos)
Áre
a a
feta
da (
Ha)
Relación entre el área afectada, el número de eventos y los recursos apropiados para atender los incendios
forestales. (Años 2015-2019)
Área Afectada # Incendios Forestales Recursos Aprop. en IF
eventos reportados) y la CAR fue la corporación que más apropió recursos para
atender los incendios forestales, como se observa en el gráfico 12.
6. Análisis del Proyecto de Ley 221 de 2019 – Impacto Fiscal
Revisión del proyecto de ley 221 / 2019 – Cámara
Una vez analizado el contenido del proyecto de ley 221/2019 y su exposición de
motivos, si bien se observa que se determinan herramientas para la gestión de
los incendios forestales en Colombia, aún quedan algunos aspectos por
incorporar, tales como, el manejo integral del fuego en Colombia, a través del
establecimiento de lineamientos para la prevención efectiva de incendios
forestales, la rehabilitación y recuperación de las áreas naturales afectadas y la
comprensión de la función del fuego en los ecosistemas en nuestro país.
Según el articulado aprobado para la segunda ponencia, el proyecto de ley no
genera impacto fiscal en términos de beneficios tributarios, aumento del gasto
público o disminución de ingresos para la hacienda pública, por tanto, no
presenta riesgo de impactar en el marco fiscal de mediano plazo, según lo
establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 200328.
El proyecto es de importancia para el sector ambiental, en cuanto a que propone,
en su artículo 3, fomentar actividades de manejo integral del fuego, impulsar
investigaciones sobre el régimen de incendios de la cobertura vegetal del país y
28 Art. 7o. Análisis del Impacto Fiscal de las Normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
en todas las áreas de conocimiento para el desarrollo de estrategias de manejo
integral del fuego y, fortalecer la educación ambiental para generar conciencia.
Sin embargo, los ítems mencionados requieren de inversión y ajuste de
funciones de las entidades ambientales.
Así mismo, en el artículo 15 “Atribuciones de las Corporaciones Autónomas
Regionales, de Desarrollo Sostenible y Autoridades Ambientales Urbanas”
Numeral 5, señala que se destinará por lo menos 1% de sus recursos de
inversión a la restauración ecológica, rehabilitación ambiental y recuperación de
las áreas afectadas por la ocurrencia de incendios en la cobertura vegetal, lo
cual es posible que genere cambios en la distribución presupuestal e implica la
vigilancia por parte de la CGR en su cumplimiento. El proyecto de Ley no
establece las fuentes para la obtención de los recursos necesarios para realizar
la dotación de todos los cuerpos de bomberos del país, ni determina la entidad
que tendrá esa tarea a cargo, condición que puede ser reglamentada después
de aprobada la Ley.
Por último, la propuesta normativa (proyecto de Ley 221/2019 - Cámara) y la
reglamentación existente se basan en un principio de precaución y supresión,
sin considerar los resultados de investigaciones científicas ni experiencias
locales para hacer manejo del fuego, podría decirse entonces, que la legislación
actual no está acorde a los desafíos mundiales en términos de manejo del fuego,
aun cuando se ha realizado un llamado de atención de estos en un mundo que
se está calentando y en el cual:
1) está emergiendo un ciclo vicioso que relaciona el fuego y el cambio
climático, demostrándose una tendencia al aumento de la frecuencia e
intensidad de los incendios no controlados,
2) si bien, la dinámica del fuego global es compleja y evoluciona en
proporciones desconocidas, se sabe que está generando elevados costos
para la biodiversidad, los servicios de los ecosistemas, el bienestar
humano, los medios de subsistencia y las economías nacionales,
3) urge la inversión en el monitoreo social, económico y ambiental sobre
todo en las áreas poco estudiadas. ((IUFRO, 2018), citado por
Armenteras, 2019).
7. CONCLUSIONES
Se observa entones que, si bien se han desarrollado instrumentos normativos y
de planeación administrativa para el manejo de los incendios forestales, aún
éstos siguen causando grandes afectaciones a los recursos naturales con una
baja capacidad de respuesta de las instituciones.
Colaboraciones científicas internacionales han demostrado que es necesaria la
coexistencia con la actividad cambiante del fuego, y que, a nivel global, las
sociedades deben adaptarse al cambio climático y mantener los paisajes
naturales y culturales saludables resilientes y seguros para las próximas
generaciones. (Universidad Nacional, 2019).
Este cambio de visión sobre los incendios forestales que mencionan los
académicos requiere cambios culturales basados en la comprensión del fuego,
cambios institucionales a nivel normativo y en los programas de las diferentes
organizaciones que se dedican al manejo de incendios, pasando de un manejo
basado solo en la supresión a un manejo integral del fuego.
De la misma forma, lo que arrojan las investigaciones es la necesidad de
inclusión del campesinado, los indígenas y afrocolombianos en el uso y manejo
del fuego, ya que las políticas ambientales en torno a este tema no deberían
responder solo a preocupaciones ecológicas, desconociendo las prácticas
territoriales, ya que se ha mostrado que solo la criminalización de la práctica
conlleva a conflictos socioambientales. (Universidad Nacional, 2019).
Si bien el avance en investigación durante los años 2015-2019 no han sido
representativos ni suficientes para lo que debería abordarse en conocimiento,
manejo integral y uso del fuego en todos los escenarios posibles, lo poco que se
ha logrado no se ha utilizado para retroalimentar la acción de las autoridades
administrativas que realizan la intervención pública en la prevención, control y
restauración de áreas afectadas por incendios; de manera que la tendencia es
que los resultados de las investigaciones se están subutilizando sin ser
aprovechados en los diseños de políticas, programas y proyectos públicos.
En lo que respecta al subprograma Protocolos de Restauración y Evaluación de Impactos
Ambientales Generados por los Incendios Forestales, se puede a la fecha concluir que
los protocolos de restauración y recuperación de ecosistemas afectados por
incendios forestales en Colombia, es aún una utopía, pues no se tienen claros
los conceptos y no se aplican los pasos sugeridos desde la experiencia de los
pilotos realizados por la academia.
En general se observa una mínima asignación de recursos financieros para la
prevención de incendios forestales tanto por las Entidades del PGN como
recursos propios por parte de las CAR, es decir, la apropiación de recursos para
este propósito es inversamente proporcional al agravamiento de la problemática
ambiental, social y de salubridad generada por los cada día más recurrentes
eventos catastróficos que ocasionan los incendios forestales en el territorio
nacional.
Además de los escasos recursos apropiados y comprometidos para la prevención
de incendios forestales se evidencia ineficiencia en su aplicación, reflejada en
constantes subejecuciones. Para el periodo 2004-2014 con recursos PGN se
registró una ejecución presupuestal solo del 52%, para el periodo 2015-2019
con cargo al PGN se muestra una ejecución del 73% y para la serie 2015-2019
con recursos propios de las CAR se presentó una ejecución del 60%.
En lo que respecta a investigación en técnicas para el control y extinción de
incendios, durante el período 2015-2019, la CGR no encontró evidencia de
avance durante el período evaluado, ya que se limita a la adquisición, de equipos
básicos para la extinción de incendios en algunos municipios.
La evaluación y seguimiento de las acciones de gestión de los incendios
forestales, demanda la formulación e implementación de una batería de
indicadores. La naturaleza espacio-temporal de las variables de incidencia
(número de eventos y superficie de afectación), de las variables que determinan
la incidencia (vulnerabilidad de la cobertura vegetal, déficit hídrico, densidad
poblacional entre otros), la territorialidad de la unidad de gestión (municipios) y
los recursos invertidos para su gestión (financieros, humanos, técnicos)
determinan que tales indicadores puedan ser analizados de manera espacial, con
el fin de comprender la complejidad de los factores que determinan la efectividad
de la gestión realizada.
Respecto al Mejoramiento de insumos, equipos y técnicas de control, así como
a los Protocolos de restauración y evaluación de impacto ambiental, si bien el
plazo para el cumplimiento de las metas de estos subprogramas iba desde los 3
hasta los 25 años, transcurridos 18 años no se presentan mayores avances en
el desarrollo de las mismas, debido en parte a que los procesos de investigación
en el país no son temas de relevancia presupuestal y por ende, sin recursos es
imposible adelantar el trabajo de campo, de laboratorio y de análisis de datos
que se requiere. Así mismo se continúa a la espera de las metodologías para la
evaluación y valoración de impactos ambientales causados por los incendios
forestales.
El Ministerio de Agricultura, durante el período de análisis, no elaboró los
términos de referencia para prevenir los incendios forestales en la realización de
las quemas controladas.
La meta de restaurar 100 Ha/año del plan es ínfima frente al gran número de
hectáreas que son afectadas por los incendios forestales anualmente en
promedio 105.477,9 Ha (fuente de reporte SNIF 2015 -2019).
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